기초노령연금 개선을 위한 18대 국회의 역할

토론회

기초노령연금 개선을 위한

18대 국회의 역할

일시 | 2011년 12월 20일(화) 오후 2시

장소 | 국회도서관 지하 1층 소회의실

주관 | 박은수의원실 조승수의원실 참여연대

주최 | 공공노조 대한은퇴자협회 민주노총 사회연대연금지부

서울시니어클럽협회 한국노총

프로그램

14:00 사회 김연명 중앙대학교 사회복지학과 교수

14:10 인사말 이석현 국회의원, 연금제도개선특별위원회 위원장

14:20 발제 기초노령연금 개혁 : 보편적 수당과 공공부조의 기로에서

주은선 경기대학교 사회복지학과 교수

14:50 지정토론 김수철 前 민주노동당 정책연구원

박해수 서울시니어클럽 일하는 노인회

이상희 보건복지부 기초노령연금과 과장

주명룡 대한은퇴자협회 회장

허윤정 민주통합당 보건복지 전문위원

15:40 종합토론

16:00 폐회

목차

인사말 / 조승수 5

발제1 기초노령연금 개혁 / 주은선 7

토론1 토론문 / 김수철 31

토론2 토론문 / 박해수 32

토론3 토론문 / 이상희 34

토론4 토론문 / 주명룡 38

토론5 토론문 / 허윤정 40

[토론회] 기초노령연금 개선을 위한 18대 국회의 역할 5

인사말

표류하는 기초노령연금,

튼실한 노후안전망으로의 변화를 기대합니다

조승수 / 국회의원(통합진보당, 연금제도개선특별위원회)

2011년 한국 GDP는 세계 12위입니다. 그러나 우리나라 어르신들은 OECD 30개 국가 중

가장 심각한 빈곤에 시달리고 있습니다. 어르신 가구의 45%가 상대적 빈곤 상태에 놓여

있고, OECD 평균 13%에 비해서도 3배 이상 높습니다. 빈곤율이 높은 가장 큰 이유는

공적연금의 부실 때문입니다.

베이비부머의 노후대책 역시 심각한 사회 문제로 떠오르고 있습니다. 국민연금공단 발표

에 따르면, 베이비붐 세대의 평균 연금액은 월 46만 원에 그칠 전망입니다. 게다가 연금

가입기간, 납부 예외 규정 때문에 국민연금을 받을 수 없는 베이비부머는 전체의 3분의

2에 달하고 있습니다. 베이비부머 758만 명 중 501만 명이 연금 혜택을 받을 수 없다는

말입니다.

공적연금의 광범위한 사각지대를 감안해, 2008년부터 기초노령연금제도가 시행되었습니

다. 일평생 나라를 위해 일하고, 자식을 위해 허리가 휘게 고생하느라 자신의 노후를 미

처 준비할 여력이 없었던 어르신들을 위해 온 사회가 나서서 도입한 것이 바로 기초노

령연금입니다. 미래세대-현세대-노후세대를 아우르는 ‘사회연대’의 실현이었습니다.

그럼에도 불구하고 당초 합의했던 기초노령연금 인상과 대상자 확대는 요원한 일이 되

고 있습니다. 국회 내에 제도개선특위를 만들어 연금액의 상향 조정 시기, 방법, 소요재

원 대책 등을 논의하자고 했지만, 제도 도입 3년이 지난 올해에서야 연금특위가 간신히

2011. 12. 20.6

만들어졌습니다.

그동안 여러 개혁 방안이 논의되었으나, 8월 말 공청회를 끝으로 12월 현재까지 연금특

위는 한 번도 열리지 않고 있습니다. 오히려 정부와 여당에 의해 대상자를 축소하는 개

악안이 발표되기도 했습니다. 이대로 가다가는 12월말 활동 시한이 끝나는 상황에서 아

무런 합의도 내지 못한 채 연금특위는 종료될 예정입니다.

이러한 시기에 개최되는 “기초노령연금 개선을 위한 18대 국회의 역할 토론회”는 매우

중요한 의미를 가질 수 밖에 없습니다. ‘소 잃고 외양간 고친다’는 말이 있습니다. ‘호미

로 막을 걸 가래로 막는다’는 말도 있습니다. 빈곤의 나락에 떨어져 고통받는 국민을 사

후에 구제하는 것이 아니라, 그러한 고통을 당하지 않도록 미리 예방하는 일이 보다 중

요합니다. 그 역할을 국회가 해야 합니다. 지금도 늦었습니다. 더욱 서둘러야 합니다.

18대 국회는 다음의 요구를 반드시 지켜야 합니다.

첫째, 법에 약속한대로 기초노령연금을 2012년 113,100원(국민연금 A값의 6%)으로 인상

해야 합니다. 또한 기초노령연금 대상자를 80%로 확대해, 기초노령연금제도가 보편적 노

후소득보장으로서의 역할을 다하도록 해야 합니다.

둘째, 정부가 추진 중인 개악안을 철회하고, 연금특위를 개최해 기초노령연금 확대방안

을 합의해야 합니다. 이에 따른 관련 법안 역시 처리해야 합니다. 이미 연금액을 인상하

고 대상자를 확대하는 ‘기초노령연금법 개정안’이 제가 대표발의한 건을 포함해 4건이나

국회에 계류 중입니다.

기초노령연금에 대한 정부 입장을 보면, 변화하는 한국 사회에 대해 정부가 아무런 철학

과 비젼이 없는 것은 아닌지 매우 우려스러울 따름입니다. 오히려 급격한 사회·경제적

변화와 복지 확대에 대한 국민적 요구를 정부가 못 따라가는 형국입니다. 지금은 재정

효율성이라는 명목 하에 복지 축소를 꾀할 때가 아닙니다. 더욱 빠르게 튼실한 노후 안

전망을 구축할 때입니다. 국회 역시 마찬가지입니다. 손 놓고 나 몰라라, 하는 식의 태도

는 올바르지 않습니다. 늦은 만큼 서두를 수 있도록 국회가 나서야 합니다. 정부예산안

에서도, 관련법에서도 성 인지적 관점과 같은 ‘노인 인지적’ 관점이 실현되어, 고령화 사

회로의 대대적인 변화에 능동적으로 대처하는 18대 국회가 되기를 기대합니다.


발제 1

기초노령연금 개혁

: 보편적 수당과 공공부조의 기로에서

주은선 / 경기대학교 사회복지학과 교수

Ⅰ. 머리말

18대 국회 연금제도개선 특위의 시한은 12월 말이다. 게다가 다음 총선까지는 불과 네

달이 남아있다. 물론 특위에서 제도개선 논의가 있었지만 이는 그저 논의로만 그칠 공산

이 크다. 여러 가지 개혁 과제 중 어느 것 하나 해결되지 못한 채 해를 넘기게 된 것이

다. 게다가 이번 국회 특위의 논의는 아무런 성과도 내지 못한 채, 논의의 연속성조차

보장받지 못하는 상황이다.

이번 국회는 기초노령연금제도 도입 직후에 구성되어, 이에 관한 제도 개혁 과제를 안고

시작되었다. 2007년 오랜 논쟁거리였던 연금개혁을 성사시키는 과정에서, 국민연금제도

삭감에 앞서 일단 기초노령연금제도를 서둘러 도입한 결과이다. 제도를 도입할 때 정부

는 정부대로 또 국회는 국회대로 논쟁이 될 만한 쟁점 사항들을 회피한 채 제도를 먼저

시작했기 때문이다. 기초노령연금제도가 노인을 대상으로 하는 보충적 공공부조제도로

정착할 것인지, 아니면 보편적 노령수당으로 발전할 것인지 불분명한 상태에서 어중간한

제도가 만들어진 것이다. 이에 국회는 연금제도개선특별위원회를 만들어 기초노령연금개

혁을 포함한 공적연금제도 전반의 재구조화 논의를 담당하기로 한 바 있다1).

1) 기초노령연금법 4조에는 국회 제도개선특위에서 연금지급액 상향 조정의 시기, 방법, 소요재원 대책 등을 논하

도록 규정되어 있다.

2011. 12. 20.8

지금 기초노령연금 개혁 논의가 주춤한 것은 사실 한미 FTA 등으로 인한 국회 공전 때

문만은 아니다. 기초노령연금 제도 개선 문제는 국회가 정상적으로 운영될 때에도 국회

의 주요 의제에서 배제되어 있었다. 연금제도개선특위는 2008년에 바로 만들어지지 못했

고 수 년 동안 미루어 오다가 2011년에 와서야 만들어졌다. 그나마 8월 이후에는 단 한

번도 소집되지 않아 5번의 회의 기록만 남아있다. 정치권과 정부 모두 부담스러웠을 수

도, 혹은 관심 밖이었을 수도 있을 것이다. 특히 보건복지부 입장에서는 연금개혁 이슈

가 전면화되는 것이 반갑지 않을 것이다. 그러나 의회가 첨예한 제도개선 논쟁에 개입하

고 이에 관한 정리와 대안 모색을 하고 있지 않은 것은 임무 방기라 할 수 있다. 의회가

존재하는 본래적 이유는 사회적 균열과 갈등을 제도정치 안에서 발현되도록 하고, 이를

조정하여 그 결과를 제도를 통해 표현하기 위해서이기 때문이다. 적어도 기초노령연금

개선 문제에 관해서는 한국 국회는 의회 본연의 기능을 회피하고 있다.

기초노령연금 제도개선의 논점은 다양한 수준으로 존재한다. 가장 핵심적인 논점은 노인

중 소득 하위 70%(실제로는 66-67%)에 대해 A값의 5%를 제공하는, 낮은 수준의 애매한

소득보장을 하고 있는 기초노령연금제도를 소위 보편적 기초보장제도로 발전시킬 것인

가, 아니면 한시적으로 운영되는 노인 대상 공공부조제도로 정착시킬 것인가 하는 것이

다. 2000년대 초중반 연금개혁 논의가 계속될 때부터 시민사회단체는 노인을 대상으로

하는 보편적인 수당제도를 주장하였다. 2006년 노동자, 사용자, 정부, 그리고 노인단체,

종교단체, 시민운동단체 등이 모인 시민사회단체들이 모인 저출산고령화대책 연석회의에

서는 A값의 10-15%를 보장하는 기초노령연금 도입에 거의 합의한 바 있기도 하다. 뿐만

아니라 한나라당은 지난 대선에서도 노인 전체에게 A값의 20%의 급여를 제공하는 기초

노령연금안을 공약으로 내걸기도 하였다. 반면에 보건복지부가 내놓은 입장은 공공부조

제도로의 정착이다. 복지부는 초기에는 수급범위를 노인인구의 60%, 50%, 40% 등으로

줄이는 안을 내놓았다가, 최근에는 최저생계비의 일정 비율(예: 최저생계비의 140%)을

기준인정소득으로 하여 자산조사를 통해 수급범위를 지속적으로 저소득 노인으로 제한

하며 축소시키는 안을 내놓은 바 있다. 어떤 비전을 갖느냐에 따라 현 제도의 위상과 기

능이 갖는 의미도 역시 달라진다. 두 가지 경로에 대한 논쟁을 다루기 위해서는 기초노

령연금과 국민연금의 관계를 비롯한 공적 노후소득보장에 관한 포괄적인 고민을 필요로

한다.

한편 이러한 진로에 대한 고민을 잠시 접어놓고, 좀 더 실용적으로 접근하면 이번 국회

에서 반드시 해결했어야 하는 구체적인 제도개선 내용들 또한 쉽게 눈에 띤다. 첫째, 수

년 째 A값의 5%로 고정되어 있는 연금급여액 인상이다. 기초노령연금법 부칙에서 연금


액을 2028년까지 단계적으로 A값의 10%에 해당하는 금액으로 인상하도록 규정하고 있

으나 연금급여액은 수년 째 A값의 5%에 머물고 있다. 둘째, 급여액 인상과 함께 반드시

재원의 국고보조 비율 인상이 논의에 포함되어야 한다. 셋째, 실제 수급노인비율을 법정

비율과 유사하게 만들어 법정비율을 준수하도록 만드는 것이 꼭 필요하다. 구체적으로는

노인의 70%인 법정 수급률 이하인 67%대에 머물고 있는 실제 수급률을 규정된 수준으

로 올릴 필요가 있다.

연금구조에 관한 개혁 쟁점과 최소한의 제도개선 양자는 모두 중요하다. 하지만 양자 모

두 방치되고 있으며, 이것이 이 토론회가 열리는 이유일 것이다. 이 글에서는 먼저 현재

한국 공적연금제도가 어떤 상황에 놓여있는지를 설명한다. 이어서 연금구조 개혁과 관련

하여, 연금급여액 인상 및 대상자 확대 등을 요체로 하는 기초노령연금제도 개선이 왜

필요한지를 설명함으로써 기초노령연금제도 개혁, 특히 보편적 수당제도로의 발전의 불

가피성을 상기시키고자 한다. 이어서 기초노령연금 제도 개혁의 두 가지 경로 중 보건복

지부가 최근에 내놓은 개선안을 설명하고, 이러한 공공부조형으로의 제도 전개가 갖는

문제점을 설명한다. 마지막으로 연금구조 개혁과 별개로 지금 당장 필요한 제도개선 내

용을 몇 가지 서술하면서 이에 관한 국회의 역할을 강조하고자 한다.

Ⅱ. 한국 기초노령연금제도의 현실

1. 기초노령연금의 모호한 위상

국민연금 개혁을 둘러싼 오랜 논란 끝에 2007년 7월 국회에서 기초노령연금 안이 통과

되었고, 이어서 12월에는 국민연금 축소 조정안이 통과되었다. 국민연금으로 일원화되어

있던 한국의 공적연금제도가 국민연금과 기초노령연금 두 개의 연금으로 분화된 것이다.

이는 2003년 연금개혁 논쟁 이후 재정 이슈와 함께 사각지대 이슈가 부상한 가운데 이

두 가지 문제 각각에 대해 국민연금 축소와 기초노령연금 도입으로 대응한 결과라 할

수 있다. 국민연금 급여의 획기적인 축소를 가능하게 한 명분은 2005년 퇴직연금 도입과

2007년 기초노령연금제도 도입에 대한 합의가 이루어졌다는 것이었다. 특히 기초노령연

금이 공적소득보장 역할을 어느 정도 분담한다는 전제 하에서야 비로소 국민연금 삭감

에 대한 정치적 합의가 이루어졌다는 것에 주목할 필요가 있다. 그러나 공적노후소득보

2011. 12. 20.10

장에서 기초노령연금이 어떤 역할을 얼마만큼 할 것인가에 대한 논의는 명확히 이루어

지지 않았다. 이에 2007년 개혁 당시 여야는 국회에 연금제도개선특위를 둘 것을 합의한

바 있다. 2011년 연금제도개선특위의 가장 중요한 임무는 기초노령연금제도의 기능과 위

상을 명확히 하는 것이었다.

기초노령연금은 65세 이상의 하위소득계층 노인 70%에게(2008년에는 70세 이상 노인의

60%), 국민연금 가입자의 평균 신고소득(A값)의 5%를 (2028년까지 10% 수준으로 단계

조정) 소득에 따라 차등적으로 감액하여 제공하는 제도이다. 개혁 당시 설계를 보면 제

도설계 주체였던 보건복지부가 기초노령연금 도입 시 국민연금제도 성숙에 따라 기초노

령연금 수급 대상 범위가 감소하도록 하는 상호보완 모델을 상정하고 있었다는 점(고득

영, 2007)을 상기할 필요가 있다. 보건복지부의 소위 보완모델에 따르면 기초노령연금 수

급자 절대 수는 증가하지만 전체 노인 중에서 차지하는 비중은 점차 감소하여, 향후에

공적연금 수급자 중 연금액수가 적은 약 20% 정도의 노인만이 기초노령연금 수급자가

된다(고득영, 2007).

그러나 기초노령연금은 과거의 경로연금에 비해 수급자 범위가 큰 폭으로 확대되어 보

편적인 기초연금으로 발전할만한 맹아가 될 수 있다. 또한 기초노령연금제도 도입이 국

민연금 삭감과 함께 이를 보완하기 위해 이루어졌다는 점을 고려한다면 기초노령연금제

도는 보편적 수당제도로서 역할을 해야 할 필요가 있다2). 2007년 12월에 결정된 국민연

금 개정안에 따르면 국민연금 보험료는 9%로 유지하되, 2028년까지 40%로 국민연금 소

득대체율을 인하하는 것으로 결정되었다. 이런 국민연금 급여감소 스케줄에 맞추어 기초

노령연금 급여 역시 2028년까지 완전한 형태로 인상된다. 즉, 국민연금 급여의 점진적

감소와 함께 기초노령연금의 점진적 인상으로 광범위한 국민연금 급여 감소를 보완한다

는 것이다. 그렇다면 기초노령연금 급여 대상은 논리적으로 국민연금 수급 대상자들을

배제해서는 안 된다. 오히려 두 제도가 다층을 이루면서 중첩되어 노후소득보장을 하고

자 할 때 보장의 적절성을 실현할 수 있다. 즉, 국민연금제도의 급여 축소분이 기초노령

2) 2007년 국민연금개혁으로 인해 40년 가입자인 경우에도 국민연금의 급여적절성은 현격히 떨어졌다. 급여액이

전소득계층에 걸쳐 약 33% 감소함에 따라 저소득층은 말할 것도 없이 중상위 소득계층 가입자의 연금 급여액

조차도 최저생계비에도 못 미치게 될 것으로 전망된다. 이를 산정한 문형표(2007)는 소득이 평균소득의 1/2 이

하인 빈곤층에 대해 국민연금의 소득대체율이 40%를 상회한다는 것을 근거로 개혁 이후에도 국민연금제도가

사회보험 기능을 수행할 수 있다고 주장한다. 그러나 절대액을 기준으로 한다면 최소급여만 제공하는 국민연

금제도가 사회보험 기능에 문제가 없다는 이런 주장은 성립하기 어렵다. 연평균소득 600만 원 이상의 저소득

층에게도 소득대체율은 40% 이하로 떨어진다. 게다가 2003년 재정재계산에서 추산된 평균 가입기간 21.7년을

적용하면 국민연금 급여액 수준은 더욱 크게 떨어진다.


연금을 통해 보충될 필요가 있다. 이는 두 제도가 명목상으로는 공적연금제도가 기초노

령연금과 국민연금이 각각 최저보장제도와 적정보장을 담당하는 사회보험제도로 분화되

었지만, 두 제도의 보장 수준에 현격한 차이가 없으므로, 즉 ‘기초’노령연금과 사회보험

방식의 연금 모두 최소한의 보장만을 하게 되었기 때문이다.

정리하면 한국의 기초노령연금은 국민연금과 대상을 차별화시켜 주로 현세대 노인의 소

득보장을 목적으로 하되, 노후보장을 위한 최소한에도 못 미치는 연금을 지급하는 제도

로 시작되었다. 그러나 기초노령연금은 국민연금 개혁과정에서 급여인하를 보완하기 위

한 개혁 패키지의 하나로 만들어진 것으로서, 국민연금 급여감소와 함께 급여를 점진적

으로 인상시키도록 되어 있다. 이러한 보완기능은 동시수급을 통해서만 작동한다. 따라

서 지금 기초노령연금제도가 갖는 의미는 상당히 애매모호하다. 제도의 기능과 변화에

대한 어떤 사회적, 정치적 합의 없이는 기초연금의 의미를 보편적인 사회권에 의한 사회

보장으로 해석하기 어렵다.

2. 기초노령연금의 실행상 문제점

기초노령연금제도는 실행과정에서 몇 가지 문제점을 뚜렷이 드러내고 있다. 첫째, 실질

적인 소득보장 기능을 하기에는 급여수준이 너무 낮다는 것이다. 개혁 당시 기초노령연

금 급여 수준은 A(전체 국민연금 가입자의 평균 신고소득)값의 10%로 규정되었으나, 실

제로는 5%에서 시작하기로 결정되었다. 이에 2008년 기초노령연금 최대급여액은 8만4천

원, 2009년에는 8만 8천원, 2010년에는 9만원, 2011년에는 91,200원(2012년 예상액은

94,300원)에 불과하였다. 그 사이 단 한 번도 급여율 인상은 이루어지지 않았다. 그러나

중앙정부의 의지나, 지방정부의 재정부담 능력으로 볼 때 자동적으로 기초노령연금 급여

액이 획기적으로 인상될 가능성은 별로 없다.

둘째, 노령화로 인해 지출액이 계속 증가할 것이 확실한 상황에서 기초노령연금 재원 중

상당 부분을 지방정부가 조달하도록 함으로써 재원 확보에 상당한 어려움이 야기되고

있다는 것이다. 구체적으로 지방정부는 노인인구 비율 및 재정 자립도에 따라 최소 40%

에서 90%까지의 재정을 책임지도록 되어 있다. 특히 고령화 비율이 높은 농어촌지역의

경우에는 노인인구 비율이 높아 재정책임 비율도 높을 수밖에 없어 그 부담이 더욱 크

다. 기초노령연금 급여 예산이 2012년 2조 9635억 6,100만원인데 이 중 약 35%는 지방정

부의 부담인데 이러한 지방정부의 부담은 기초노령연금 급여수준에 관한 약속을 준수하

2011. 12. 20.12

는데 가장 큰 걸림돌이 되고 있다. 게다가 이렇게 큰 부담은 지방정부가 수행하는 여타

복지정책에까지도 부정적인 영향을 미친다.

셋째, 기초노령연금제도는 ‘기초’라는 명칭을 붙이고 있지만 소득이 높아질수록 연금급여

가 감액되는 방식이라는 점에서 낮은 수준의 급여마저 완전히 받지 못하는 경우가 있다.

물론 그 비율은 수급자의 약 1% 수준으로 미미하다. 문제는 이러한 소수의 대상자에 대

한 급여감액을 위해 소득 및 자산조사를 더 상세히 해야 하며, 이를 위해 사회적 비용이

추가적으로 지출된다는 것이다. 넷째, 기초노령연금이 소득인정액에 포함되면서 기존 공

공부조 수급자 노인의 기초생활보장 급여액이 감액되는 경우가 발생하고 있다. 이러한

문제점들은 제도발전 노선과 별개로 시급히 개선될 필요가 있다.

Ⅲ. 왜 보편적 노후소득보장제도의 도입이 필요한가?

1. 광범위하고 극심한 현세대 노인빈곤

기초노령연금제도 개혁이 필요한 가장 강력한 이유는 지금 한국 노인의 빈곤문제가 너

무나 광범위하고 극심하기 때문이다. 즉, 바로 지금 현세대 노인을 위한 공적 노후소득

보장 장치가 필요하다. 우리나라 노인빈곤률은 상대빈곤률(중위소득 50%이하)로는 무려

45%에 달하는 것으로 보고된 바 있다. 이는 OECD 평균인 13.3%의 세배에 달하는,

OECD 국가들 중에서 가장 높은 수준으로서 독보적이다. 노인빈곤률 31% 수준인 2위

아일랜드와도 격차가 크다. 노인빈곤률이 가장 낮은 국가들인 뉴질랜드, 네덜란드, 캐나

다가 비교적 잘 갖춰진 보편적 기초연금제도를 실시하는 나라들이라는 것은 빈곤문제

대응에 이러한 제도가 효과적임을 시사한다. 뿐만 아니라 최저생활유지가 불가능함을 의

미하는 절대빈곤률 역시 무려 37.1%에 달하여 역시 상당히 높다.


[그림 1] 노인빈곤율의 국제비교: 상대적 빈곤(중위소득 50% 미만)

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

뉴질랜드

네덜란드

체코

룩셈부르크

캐나다

헝가리

폴란드

아이슬란드

슬로바키아

스웨덴

오스트리아

프랑스

노르웨이

독일

덴마크

영국

핀란드

이탈리아

벨기에

터키

포르투갈

스페인

스위스

일본

그리스

미국

호주

멕시코

아일랜드

한국

65세 이상 노인인구의빈곤율 국제비교

OECD average 13.3%

자료: OECD, 2009, Pensions at a Glance

이러한 높은 빈곤률은 한국사회 내 세대 간 자원분배 면에서 노인이 극심하게 소외되어

있음을 의미한다. OECD 국가들에서 노인의 빈곤 위험은 국가 평균과 동일하거나 더 낮

은 반면에 한국에서 빈곤 위험도는 50대 중반부터 급격히 증가하여 다른 연령대에 비해

세 배 이상 높아진다. 한국 노인빈곤률은 전체 빈곤률 16.8%(상대빈곤률), 13.1%(절대빈

곤률)에 비해 현격히 높다. 빈곤 위험의 이렇게 극심한 세대별 차이는 어떤 이유로도 정

당화되기 어렵다. 지금 노인세대는 열악한 노동조건 속에서 산업화를 이루어냈을 뿐만

아니라, 앞 세대 부양과 후속세대 양육을 아무런 사회적 지원 없이 해 낸 세대라는 점에

서 이들 세대의 빈곤을 방치하는 것은 정의롭지 못하다.

OECD 국가들에서 지난 몇 십 년에 걸쳐, 소위 복지국가 후퇴기인 1990년대 이후에도

노인 빈곤이 꾸준히 감소되어 온 것은 시사하는 바가 크다. 최근에 진행된 선진국의 공

적연금 축소조정 사례들은 이전에는 국민연금 감축 주장의 근거로 인용되었고, 이제는

기초노령연금 확충을 반대하는 근거로 동원된다. 그러나 이들 국가의 연금개혁은 세대

간 자원 분배 및 빈곤률 분포가 전혀 다른 사회적 상황 속에서 이루어졌으며, 소위 복지

국가 축소의 시대에도 이들 사회가 노인빈곤 해소를 위해 꾸준히 상당한 자원을 투여하

였음을 간과해서는 안 될 것이다. 그 결과가 노인 빈곤률의 지속적인 감소이다.

2011. 12. 20.14

노인 빈곤은 현재 노인세대들이 겪고 있는 노후생활의 어려움의 주요 원천이다. 이는 적

절한 수준의 의료, 요양, 주거 등을 누리는 것을 막는 최대의 장애물이다. 또한 극단적

빈곤 상태에 처한 노인들은 음식, 난방 등의 소비를 사실상 최소화시키고 있다. 따라서

광범위하고 극심한 현세대 노인의 빈곤은 한국사회의 자원 분배, 복지재원 분배가 상당

한 기간 동안 노인빈곤의 해소를 위해 대규모로 투여될 것을 요구한다. 특히 빈곤의 광

범위함은 사실상 대부분 노인들이 공적 소득보장 지원을 필요로 함을 의미한다. 빈곤 노

인뿐만 아니라 차상위 수준의 소득을 가진 노인은 어떠한가? 현세대 노인빈곤에 대응하

는 최선의 조치는 기초노령연금제도의 보편화를 통한 공적노후소득보장의 확대이다.

2. 국민연금제도의 미비함: 미래 노인빈곤 예방의 실패

노인빈곤의 심각성은 지금의 문제에 그치지 않는다. 미래에도 상당 수 노인은 빈곤할 가

능성이 높다. 노후빈곤 예방을 위한 핵심적인 장치는 국민연금제도인데 문제는 국민연금

제도가 노인 대다수에게 적절한 급여를 제공하는 데 한계를 가질 것이 자명하여 노인빈

곤 예방 기능이 제대로 실현될 수 없다는 것이다.

국민연금제도의 미래 보장성에 위협을 가하는 핵심적인 문제는 소위 사각지대이다. 사각

지대 개념은 보험료 기여가 제대로 이루어지지 않는 집단뿐만 아니라 충분한 급여액 확

보가 어려운 집단까지 포괄하는 것으로, 즉 비수급뿐만 아니라 저급여까지 포괄하는 것

으로 넓게 이해해 볼 수 있다. 양자는 물론 밀접하게 관련된다.

우선 낮은 대상포괄률 문제부터 살펴보면, 현재의 낮은 국민연금 실질 가입률을 지적하

지 않을 수 없다. 국민연금 총가입자는 2011년 5월 기준 1,953만 명이며 이 중 지역가입

자가 858만 명에 달하는데 그 절반에 달하는 494만 명이 납부예외 상태이다. 여기에 미

납자까지 더하면 가입자 수는 더욱 적어진다. 국민연금 도시지역 확대 이후 납부예외자

비율은 약 27%대를 계속 유지하고 있다. 납부예외자에 보험료 미납자를 더하면 국민연

금 가입자 약 1,700만 명 중 1/3인 600만 명이 지속적으로 보험료를 납부하고 있지 못하

고 있는 것으로 추산된다. 이용하(2010)에 따르면, 국민연금은 형식상 모든 경제활동인구

를 포괄해야 하지만, 총 가입자 중 납부예외자 및 미납자를 제외한 국민연금의 실질 가

입자는 2010말 기준 1,270만 명에 불과하여, 15세 이상 민간부문 경제활동인구의 53%,

20~64세의 전체인구의 40%에 불과하다. 미국의 OASDI는 경제활동연령대 인구의 약

88%를, 독일 국민연금은 약 70%, 캐나다 국민연금은 78.3% 가량을 포괄한다.


납부예외 상태인 지역가입자 중 다수는 비정규직 노동자이거나 영세자영업자로서 저소

득층이라는 점에서 문제의 심각성은 더하다. 이렇게 국민연금의 낮은 대상포괄 문제가

이후 노후소득의 불평등으로 이어질 수 있기 때문이다. 특히 사업장 가입자인 임금근로

자의 경우에도 고용 상 지위가 불안정할수록, 임금수준이 낮을수록, 종사하는 사업장 규

모가 작을수록 국민연금 가입률이 낮아지고 있음을 아래 <표 1>을 통해 확인할 수 있다.

이는 국민연금 가입이 노동시장 구조와 연관되어 있음을 보여준다. 물론 기업규모가 커

질수록 비정규직 가입비율이 올라가기는 하지만 이 경우에도 약 1/3은 사업장 가입자가

아닌 지역가입자 지위를 가지므로 연금보험료 전액을 부담한다.

<표 1> 임금근로자의 사회보험 미가입률

유형/범주 국민연금 미가입 건강보험 미가입 고용보험 미가입¹)

임금근로자정규직

비정규직

27.116.8 48.0

2.41.73.8

28.120.443.7

사업체규모

1-4인10-29인

100-299인300~

61.023.56.23.6

5.32.10.60.1

59.823.97.04.4

임금계층

저임금중간임금고임금

60.022.04.4

5.61.80.3

52.526.87.3

주 : 임금근로자 중 공무원, 교원, 별정직 우체국 직원 제외

출처: 장지연, 이병희, 은수미, 신동균, 고용안전망 사각지대 해소방안, 한국노동연구원, 2011.

가입률 문제는 결국 이후 수급자 비율 문제로 나타난다. 이는 현재의 수급률 문제와 미

래 수급률 문제로 구분되는데, 현 수급률 문제를 먼저 지적하면 기초노령연금을 제외한

공적연금수급자의 규모는 상당히 적은 편으로서, 65세 이상 노인인구 중 국민연금 수급

자는 2010년 기준 26.67%에 불과하다. 특수직역연금 수급자를 합쳐도 전체 수급률은

30.5%이다. 즉, 노인빈곤률이 45%에 달해도 지금 소득비례연금인 국민연금은 사실상 유

효한 대응책이 되지 못하고 있다.

사회보험 방식 국민연금 제도에 대한 낮은 기여율 문제로 인해 미래 수급률 전망도 그

리 밝지 않다. 국민연금제도가 충분히 성숙하고 베이비 붐 세대가 은퇴하는 2030년경에

도 국민연금 수급률은 약 40%에 불과할 것으로 추정된 바 있다. 구체적으로는 국민연금

노령연금 및 장애연금 수급률은 2030년이 되어도 40.4%, 2050년이 되어도 63.8%에 불과

할 것으로 전망된 바 있다(국민연금재정추계위원회․국민연금운영개선위원회, 2008).

2011. 12. 20.16

국민연금의 사각지대 문제가 이렇게 유연화 되는 노동시장 구조와 기여와 급여를 연계

시키는 사회보험제도의 한계로부터 비롯된 구조화된 문제라고 할 때, 일시적인 가입률

제고 노력으로 대상포괄 문제를 해결하는 데에는 한계가 있다. 노동시장 부문의 획기적

인 변화 없이는 국민연금의 가입률 및 수급률은 큰 폭으로 올라가기 어려워 보인다. 즉,

이러한 낮은 가입률과 수급률 문제는 단순히 제도의 성숙으로 해결될 수 있는 것이 아

니다. 이는 한국 경제구조 및 노동시장 구조와 사회보장제도의 부정합성으로 인해 발생

하는 구조적인 문제이기 때문이다.

〈표 2〉 국민연금 수급자 및 수급율 전망

수급자 수 65세 인구 대비 수급자 수 비율

노령연금 장애연금 계 노령연금 장애연금 계

2008 969 7 976 19.3 0.1 19.4

2010 1,214 10 1,224 22.7 0.2 22.9

2020 2,285 36 2,321 29.7 0.5 30.2

2030 4,687 81 4,768 39.7 0.7 40.4

2040 7,842 113 7,955 52.1 0.8 52.9

2050 10,196 120 10,316 63.1 0.7 63.8

(단위 : 천명, %)

자료: 국민연금재정추계위원회․국민연금운영개선위원회, 2008

낮은 가입률, 가입기간 단축은 수급률 뿐만 아니라 급여 수준에도 부정적인 영향을 미친

다. 국민연금의 현재 급여수준이 매우 낮다는 것은 이미 주지의 사실이다. 아래 <표 4>

가 보여주는 것처럼 국민연금의 급여수준은 2008년 가입자 평균소득의 9.5%에 불과하다.

제도가 상당히 성숙한 2070년에도, 가입기간이 고려된 실제 소득대체율은 15-16%에 불과

할 것으로 예상된 바 있다. 표준 소득대체율 대비 실수령연금액 수준이 40%에도 못 미

치는 것이다. 이는 다른 나라 공적연금에 비해 매우 낮다.

〈표 3〉 주요국 노령연금의 표준대체율과 실제 실현 소득대체율 비교

(단위: %)

구분 한국일본(’06) 미국(’07)

(비례)독일(’08)(비례)

영국(’10)(기초)

캐나다(’08)(기초+비례)기초 후생

이론적 표준 대체율(1) (A) 40.0 20.0 42.0 40.0 43.5 15.0 40.0

실제 소득대체율(2) (B) 15~16 (3) 16.5 37.5 33.1 28.8 13.0 28.2

B/A 38.8 82.5 89.3 82.8 66.2 86.7 70.5

주 (1) 모두 40년의 완전가입을 전제로 한 평균소득자의 소득대체율임.

(2) 전가입자 평균소득월액 대비 기존수급자의 월평균연금액의 비율임.

(3) 2030~2070년대까지 추계치 임.

자료: 이용하(2010)


이는 한 세대 이상이 지나도 국민연금 급여수준이 빈곤탈출을 가능케 하는 최소 수준인

평균소득의 20%에도 못 미치는 수준으로 유지될 것임을 보여준다. 이 경우 대다수 국민

연금 수급자는 국민연금 급여만으로 빈곤에서 벗어나기 어렵다. 요컨대 국민연금제도가

사회보험 방식의 소득비례연금에 기대되는 빈곤예방 기능을 할 수 없음을 의미한다. 소

득비례연금이 독자적으로 빈곤예방 기능은 물론 최소한의 보장조차 하기 어렵다면 이를

보완하는 기초적인 보장제도의 역할이 더욱 중요해진다. 즉, 보통 국민들에게는 국민연

금과 기초노령연금의 중층적인 보장이 반드시 필요해지는 것이다. 물론 현세대 노인 중

일부(약 15%)는 기초노령연금과 국민연금을 모두 받고 있다. 그러나 기초노령연금 급여

는 9만원이며, 국민연금 평균급여액은 A값의 10% 미만인 약 18만원으로 두 연금을 모두

받는 경우에도 27만원에 불과하다.

한편 공적연금 가입 및 수급의 차별은 성별 불평등 문제와도 밀접하다. 노동시장 불안정

화와 구조적 차별은 젠더 차원에서 극심한 형태로 나타나고 있다. 노동시장 참여율, 노

동시장에서의 고용 상 지위, 임금 등에서의 젠더 불평등은 이후 노후소득의 성별 불평등

과도 밀접하게 연관된다. 노동시장에서의 여성의 불안정하고 낮은 지위는 여성의 가입률

과 수급률을 떨어뜨리며, 지급액에서 성별 격차를 조장한다.

〈표 4〉 성별 국민연금 노령연금 수급자 및 지급액 현황 (2009년 기준)

(단위: %)

구분 남성 여성 전체

수급자수 (천명) 1,486 (69.2) 663 (30.8) 2,149 (100)

지급액 (억 원) 45,556 (78.3) 12,592 (21.7) 58,148 (100)

자료: 국민연금공단(2010), 2009 국민연금통계연보 제22호.

이렇게 노동시장 구조 변화로 인해 사회보험제도의 한계가 장기화되는 상황에서 기초보

장의 역할 증대는 불가피하다. 따라서 기초노령연금을 점진적으로 축소, 폐지시키자는

주장의 전제인, 대부분 노인이 사회보험 방식의 국민연금 급여를 받는다는 전망이 실현

될 수 없는 이상, 기초노령연금 수급범위를 함부로 축소해서는 안 될 것이다. 많은 노인

들에게 미래에도 기초노령연금은 거의 유일한 공적 노후소득보장 장치일 것이며, 국민연

금 급여를 받는 경우에도 보장의 적절성이 확보되지 않을 것이기 때문이다. 따라서 국민

연금제도가 성숙하게 되면 기초노령연금이 불필요하다는 논리는 성립하지 않는다.

2011. 12. 20.18

3. 노후소득보장의 재원 다변화가 필요하다

향후 한국사회 노후소득보장을 위해서는 노동소득에 부과되는 사회보험료 뿐만 아니라

조세 재원의 유입과 역할 확대가 필요하다. 한국 노동소득 분배율(자영소득을 제외한 분

배율)은 1998년 경제위기 이후 급격히 하락하여 2010년은 역사상 최저치를 기록하였다

(강두용, 2011)3). 이는 전체 고용량의 저하, 노동시장 불안정화에 따른 고용의 질 저하,

임금상승 부진 등으로 인한 것이다. 제조업 중심에서 금융업, 서비스업 등의 비중이 커

지는 산업구조의 변화 역시 이런 변화와 무관하지 않다. 이렇게 1990년대 후반 경제위기

이후부터 노동소득 분배율이 지속적으로 떨어진 것은 장기적으로 지속될 변화로 판단된

다.

[그림 2] 우리나라 노동소득분배율의 장기추이

주: 노동소득 분배율은 피용자보수/(요소비용국민소득-개인영업잉여)의 비율임

자료: 강두용(2011)

이런 이유에서 증가하는 노인인구의 노후소득보장 재원을 노동소득만을 기반으로 하는

사회보험료만을 통해 조달하는 것은 거의 불가능하다. 공적 노후소득보장 전체를 사회보

험 방식의 국민연금을 통해 이루어지도록 하는 것은 그 보장수준을 현격히 낮추지 않는

한 불가능한 것이다. 금융소득, 소비 등에 부과되는 다양한 세수에 의지할 때 적절한 수

준의 공적 노후소득보장이 가능하다. 참고로 한국의 경우 아직 직접세 증세 여력이 있는

것으로 보고되고 있다. 부가세와 사회보장세가 GDP에서 차지하는 비중이 OECD 평균에

비해 매우 낮기 때문이다. 부가세는 한국이 4.3%이고 OECD 평균이 6.7%, 사회보장세는

한국이 5.9%이고 OECD 평균은 9.4%이다. 법인세도 계속적인 감소 결과 상당한 인상 여

력이 있다. 이에 기초노령연금의 재원을 위해 부가가치세 인상 등 다양한 모색을 할 여

3) 노동소득분배율은 피용자보수/(요소비용국민소득-개인영업잉여)의 비율을 의미한다.


지가 있다. 이에 조세 재원 기초노령연금의 축소는 불가피한 것이 아니라, 재원 다변화

라는 면에서도 그 역할을 더욱 확충할 필요가 있다고 생각한다.

'노인'에 대한 소득 보장은 사실상 거의 모든 국민에 대한 것이다. 노인이 빈곤하다는 것

은 사실상 거의 모든 국민이 생애 후반기에 빈곤에 처할 위험이 크다는 것을 의미한다.

더욱이 고령화로 인해 은퇴 이후 기간이 길어짐에 따라 노후빈곤 위험이 갖는 의미는

더욱 중요해지고, 노후보장이 생애주기에서 갖는 중요성이 더욱 커지고 있다. 따라서 노

인빈곤 문제에 대한 적극적인 대응은 노인에 국한되지 않고 전사회구성원의 복지와 삶

의 안정성 확보를 위한 대응이 된다. 기초노령연금제도의 보편적 수당화는 노후소득보장

이 갖는 이러한 광범위한 의의 및 가능성에 부합하는 것이기도 하다.

물론 스웨덴, 핀란드 등 몇몇 국가에서 보편적 수당으로서 기초연금제는 최저보장연금제

로 바뀐 바 있다. 그러나 고용률, 실업률, 불안정고용 비율 등과 같은 노동시장 상황, 노

인빈곤 예방 기능을 가지는 소득비례연금에 대한 가입률, 그리고 노인빈곤률 등에서 두

나라와 한국은 매우 다른 단계에 있다. 즉 최저보장연금제로의 전환은 앞서 말한 세 가

지-노동시장, 소득비례연금제, 노인빈곤-에 대한 긍정적인 지표들을 기반으로 이루어진

것이다. 그 전까지는 매우 오랜 기간 동안 보편적 수당으로서 기초연금이 노후보장에 상

당히 긍정적인 역할을 하였다. 게다가 기초연금제를 폐지한 것이 아니라 반대로 최저보

장연금제로의 개편이 실패하고 다시 기초연금제로의 복귀가 이루어진 뉴질랜드와 같은

사례도 있다. 중요한 것은 각국의 여건과 필요에 맞는 제도를 구상하는 것이다.

Ⅳ. 공공부조 방식의 선별적 기초노령연금제의 문제점

앞서 언급한 노인빈곤 문제 및 노동시장 구조 변화로 인해 사회보험제도의 한계가 영구

화되고 있는 상황에서 기초보장의 역할 확충은 불가피하다. 그럼에도 불구하고 정부가

내놓은 주요한 정책대안은 기초노령연금의 역할을 중장기적으로 축소시키는 것이다. 이

런 방안이 갖는 문제점을 살펴보자.

2011. 12. 20.20

연도65세 이상 노인 수

최저생계비 140% 이하

노인70% 전망 1 전망 2비중 비중

2012 5,742 4,019 4,053 70.6% 4,022 70.1%

2013 5,962 4,173 4,152 69.6% 4,086 68.5%

2014 6,178 4,325 4,270 69.1% 4,171 67.5%

2015 6,381 4,467 4,360 68.3% 4,226 66.2%

2016 6,585 4,610 4,452 67.6% 4,282 65.0%

2017 6,818 4,773 4,577 67.1% 4,371 64.1%

2018 7,075 4,952 4,694 66.3% 4,448 62.9%

2019 7,364 5,155 4,829 65.6% 4,542 61.7%

2020 7,701 5,391 5,016 65.1% 4,684 60.8%

2028 11,065 7,746 6,867 62.1% 6,145 55.5%

1. 보건복지부의 선별적 기초노령연금제 도입 방안

보건복지부에서 최근에 내놓은 선별적 기초노령연금제 도입 방안은 기초노령연금 수급

대상자를 전체 노인의 70%와 같이 인구비로 결정하는 것이 아니라 수급기준 소득인정액

을 최저생계비(2011년 기준 1인 53만원)의 일정 비율로 설정하여 수급대상자를 선정하는

것이다. 보건복지부가 내놓은 기준은 1인가구는 최저생계비의 140%(2011년 74.6만원), 부

부는 160%(119.3만원)으로서 이를 기준으로 기초노령연금급여를 지급하는 것이다. 목적

은 미래 기초노령연금 노인 수급자 수를 줄이는 것이다. 복지부는 이 경우 시행 초기에

는 오히려 재정 소요액이 늘어나지만 중장기적으로 감소할 것으로 전망하고 있다. 그 근

거는 특히 국민연금 수급률과 수급액이 높아지고, 퇴직연금 및 개인연금 등의 수급률이

높아지면서 미래세대 노인의 소득과 자산이 증가하여 전체 노인인구 대비 수급자 비중

이 자연적으로 감소하리라는 것이다.

<표 5> 기초노령연금 선정기준 변경에 따른 수급자 증가 추이

(단위 : 천명)

주 1) 수급자의 소득‧재산 증가율 가정에 따라 전망1과 전망2로 구분

2) 신규수급자는 보수적(전망1) 또는 낙관적(전망 2)으로 가정한 소득‧재산 증가율을 각각 적용,

기존수급자에 대해서는 동일한 소득‧재산 증가율 적용

3) 급여수준은 2012년부터 매년 인상하여 2028년 A값의 10%까지 인상하는 것으로 가정함.

최저생계비 기준을 도입하여 기초노령연금을 공공부조의 하나로 정착시키는 것을 정당

화하는 명분은 다음과 같다. 첫째, 기초노령연금 선정기준액을 최소한의 생활을 보장하

기 위해 설정된 최저생계비의 일정비율에 연동시킬 경우 노후빈곤 예방이라는 제도 도

입취지를 살릴 수 있다는 것이다. 둘째, 기초노령연금에 대한 재정소요를 줄이는 동시에


빈곤 노인에 대한 집중적인 지원을 수행함으로써, 급여액을 높일 수 있다는 것이다. 즉,

수급자 수를 자동적으로 줄여나감으로써 제도의 지속가능성을 높이며 동시에 급여의 적

절성을 높인다는 것이다. 이 경우 GDP 대비 기초노령연금 재정소요액이 2010년 0.4%에

서 높아져도 상당 기간 GDP 대비 2% 이내로 억제된다. 그러나 이러한 장점은 실제로

발휘될 수 있을까?

2. 선별적 기초노령연금제 비판

1) 선별적 기초노령연금은 국민연금의 기반을 침식한다.

보건복지부의 선별적 기초노령연금안은 국민연금 수급자를 기초노령연금 수급 대상에서

점차 배제하는 것을 추구한다. 그러나 앞서 살펴본 이유로 상당한 시간이 흐른 후에도

국민연금 가입자의 예상 연금액은 크게 높아지지 않는다. 특히 중위소득 이하 소득자는

국민연금을 통해 적정 급여 보장을 기대할 수 없다. 따라서 국민연금을 포기하고 기초노

령연금 급여를 받는 것이 합리적 선택이 될 수 있다. 즉, 중저소득층, 특히 비정규직 노

동자들의 국민연금 가입 유인이 현격히 약화될 수 있다.

조세방식의 기초노령연금과 기여방식의 국민연금제도가 중층적인 보장을 제공하는 것이

아니라, 둘 중 하나를 선택해야 하는 상황에서는 당연히 기여방식인 국민연금이 제대로

뿌리를 내리기 어렵다. 2007년 제정된 기초노령연금법에 의하면, 2028년까지 국민연금

가입자 평균소득(A값)의 10%까지 기초노령연금액을 인상하도록 되어있다. 평균소득자

국민연금 급여액의 소득대체율이 대체로 15-16% 수준이라면 비기여에 의한 기초노령연

금이 수익률이 더 높다. 가뜩이나 노동시장 불안정화, 지하경제 등 다양한 기여 회피 통

로가 존재하는 상황에서 기초노령연금의 공공부조화는 국민연금제도의 안정성과 지속가

능성을 저해하고, 이는 결국 국민들의 노후소득보장을 약화시킨다.

흥미로운 것은 보편적 기초연금의 도입이 국민연금 가입 유인을 저해한다는 주장이다.

공공부조 방식의, 대부분 국민연금 수급자를 제외하는 보충급여 방식의 기초노령연금이

가입유인 저해 효과는 더욱 크기 때문이다. 적절한 소득 확보를 위해서는 기초노령연금

뿐만 아니라 국민연금 수급 역시 필요할 수밖에 없기 때문에 이런 비판은 적절치 않다.

국민연금에 가입했기 때문에 퇴직연금에 가입하지 않을 것이라는 주장과 유사한 모순을

갖는다.

2011. 12. 20.22

2) 빈곤층에게 집중해도 기초노령연금 급여액은 낮을 수밖에 없다

기초노령연금을 공공부조 형태로 재편한다고 할 때 이를 정당화할 수 있는 유일한 근거

는 재원을 집중하여 수급 노인이 빈곤에서 벗어날 수 있을 만큼 급여수준을 높일 수 있

다는 것이다. 그러나 실제로 공공부조식 기초노령연금 급여액을 노인빈곤을 막을 정도로

높이기는 어렵다. 이는 앞서 언급한 국민연금 급여수준이 낮다는 것과 관련된다. 국민연

금 급여수준이 지나치게 낮은 가운데, 이를 보완하는 관계로 설정된 기초노령연금 급여

수준이 제한될 수밖에 없기 때문이다. 기여 연금인 국민연금의 급여수준이 낮을 때, 무

기여 연금인 기초노령연금이 주로 국민연금 미수급자에게 지급된다면 국민연금제도의

구축 효과가 커지게 된다4). 따라서 국민연금의 존립을 고려한다면 기초노령연금 급여수

준은 최소 수준으로 유지될 수밖에 없다. 그러나 이미 예정된 2028년까지의 A값의 10%

로까지의 인상으로도 공공부조 방식의 기초노령연금은 국민연금의 존립기반을 침식할

수 있다.

물론 이런 이유에서 역으로 기초노령연금 급여를 가능한 한 느린 속도로 인상시키는 것

이 바람직하다고 주장할 수 있을 것이다. 일례로 앞으로 20여 년간 급여인상을 자제한다

면 그 기간 동안 극심한 노인 빈곤 문제에는 어떤 수단으로 적절하게 대응할 수 있다는

것인가?

3) 빈곤노인에 대한 공공부조 확충 비용 역시 상당히 높다.

광범위한 빈곤 문제를 보편적 급여 확충의 근거로 얘기할 때 항상 제기하는 반론은 빈

곤노인에 대한 공공부조를 확충하는 것이 더 낫다는 것이다. 현재 노인 중 국민기초생활

보장급여 수급자 비율은 7.9%(41만 명)에 불과하다. 물론 전체인구 중 수급자 비율인

2.88%보다는 높지만, 노인 빈곤인구 비율에 비해서는 매우 낮으며 최소생활이 불가능한

절대적 빈곤층조차 제대로 포괄하고 있지 못하다. 따라서 공공부조의 확충을 통해 빈곤

문제에 대응하는 것 역시 그에 상응하는 상당한 비용을 수반할 수밖에 없다. 따라서 보

편적 수당의 확대에 반대하는 논리로 비용을 언급하면서 공공부조 확충 비용에 대해 침

묵하는 것은 적절치 않다.

4) 기준소득월액이 990,000인 국민연금 가입자가 10년간 보험료를 납입할 경우 예상되는 연금액이 162,570원인 반

면, 기초노령연금액 A값의 10%로 인상되면 182,400원이 된다. 이 경우 저소득층의 국민연금 참여유인이 매우

약화될 수밖에 없다.


또한 어떤 형태로든 이렇게 최저수준을 밑도는 공적노후소득보장은 어떤 경우에도 정당

화되기 어렵다. 그렇기 때문에 현금 소득보장을 낮은 수준으로 하되, 저소득 노인 대상

의 주택 바우처, 사회서비스 등과 같은 현물급여를 부가하여 보장의 적절성 문제를 해결

하자는 주장이 있다. 이는 복지에 관한 현금지출을 줄이고 사회서비스 지출을 늘리자는

주장과도 맞닿아 있다. 그러나 이런 주장은 첫째, 사회서비스 급여를 제공하기 위한 비

용에 대해서는 일체 말하고 있지 않다. 특히 최저수준에도 못 미치는 부족한 현금급여를

메우기 위한 것이라면, 그 현물 급여의 범위는 상당히 포괄적이 될 수밖에 없다. 주택

바우처 등 사회서비스 제공 역시 많은 재원을 필요로 한다. 빈곤 노인에 대한 현물급여

는 공짜가 아니다. 이에 대한 구체적인 논의 없이 이를 무조건 해결책으로 제시하면서

현금급여를 억제하자는 주장은 정당화되기 어렵다. 둘째, 최근 한국의 사회서비스 대부

분은 바우처 등으로 수급자에게 사실상 소득 지원을 하는 형태이다. 즉, 사회서비스 바

우처는 용처가 지정된 현금급여와 유사하다. 결국 사회서비스 지원으로 낮은 연금액을

보충하자는 주장은 결국에는 현금급여의 확충으로 귀결된다. 사회서비스 확충을 현금과

대비되는 대안으로 언급하는 것은 지금의 제도 발전 경로에서는 현실에 부합하지 않는

다. 사회서비스 확충 필요성은 물론 존재하나 이것이 현금 급여, 그것도 공공부조식 급

여를 대신하는 것이어야 한다는 주장은 어떤 정당성도 찾기 어렵다5). 현금급여는 현금

급여이고, 사회서비스는 사회서비스이다.

4) 소득 및 자산조사는 다양한 사회적 비용을 수반한다.

소득 및 자산조사의 사회적 비용은 막대하다. EITC 등 도입 이후에도 한국에서는 항상

소득파악 문제가 이슈가 된다. 첫째, 노인 대부분에 대한 광범위한 소득 및 자산조사의

행정적 비용은 막대하다. 둘째, 소득수준에 따른 수급노인과 비수급 노인의 분할 또한

사회적 갈등을 야기하고 통합을 저해하는 예기치 않은 사회적 비용을 가져올 수 있다.

대표적인 사례로 공공부조에 항상 뒤따르는 부정수급 시비가 제도의 정당성을 저해하며

수급자에 대한 도덕적인 공격을 가하는 것을 들 수 있다. 이는 어떤 형태의, 어느 나라

의 공공부조에서도 반복적으로 제기되는 문제이다. 셋째, 복지부의 인정소득기준에 대한

논란 역시 끊이지 않아 항상 정치적 갈등의 쟁점이 될 소지가 있다. 즉 인정소득기준이

사회 전반의 소득 변화에 따라 자동적으로 변화하지 않으며, 정책적 의도에 따라 조정될

5) 게다가 노인에 대한 사회서비스 급여의 종류와 대상을 어떻게 할 것인지에 대한 논의는 사실상 한국 복지국가

발전 전망과 관련된 중요한 별도의 논의를 필요로 한다. 이는 기초노령연금 논의에 부가되는 논의가 아니다.

빈곤노인에게 제한된 현물급여를 제공하자는 주장은 사회서비스의 중요 노선 결정, 즉 보편화냐 선별화냐에

관한 중간 논의를 결여한 것이다.

2011. 12. 20.24

여지가 항상 존재하기에 불필요한 사회적 논쟁과 갈등을 가져올 수 있다.

노인빈곤의 광범위함으로 볼 때 과연 한국이 제한적 범위에서의 빈곤 노인에게만 집중

할 수 있는 상황인지는 의문스럽다. 다른 나라의 공공부조 방식의 노후소득보장제도는

저소득 노인에게 집중하는 급여제도로서 수급률이 낮다. 즉, 소수를 위한 특수한 보장

장치이다. 이를 광범위한 인구집단에게 해당되는 문제 대응책으로 확대시킬 때에는 제도

의 모호함은 지속될 수밖에 없다.

Ⅴ. 보편적 기초노령연금제도의 현실화를 위한 몇 가지 보완

보편적 수당은 노인빈곤에 대한 가장 적극적인 대책이자 성, 고용형태 등에 따른 노후소

득 불평등을 넘어서서 사회통합을 제고하는 효과를 가져올 수 있음을 기억할 필요가 있

다. 일단 급여를 보편적으로 지급한 후 국세청 소득자료를 통해 clawback하는 것이 훨씬

행정적으로 간편하고, 비용이 적게 들며, 효율적이다. 공공부조제도는 잔여적으로 작동하

도록 만들어진 제도이기에 광범위한 빈곤과 구조화된 소득불평등 문제에 근본적으로 대

응하는 대안이 될 수는 없다. 우리는 재분배의 역설(the paradox of redistribution)을 떠

올릴 필요가 있다. 국가 간 비교를 했을 때 빈곤층에게 자원을 집중하는 공공부조 중심

소득보장보다 보편적 수당과 광범위한 사회보험의 조합을 가진 국가에서 재분배 효과가

더욱 높다는 것이다. 물론 그 전제는 누진적 과세체계에 의해 보편적 수당의 재정이 조

성될 필요가 있다는 것이다.

1. 재정조달 방식의 변화 모색

1) 지방자치단체의 기초노령연금 재정 부담 제거

기초노령연금의 재원은 국고와 지방비의 매칭으로 재원을 조달하고 있다. 즉, 해당 지자

체의 노인인구 비율과 재정 자립도를 고려하여 40%~90% 범위 내에서 기초노령연금 지

급을 위한 국고 보조금을 차등 지원하고 있다. 2011년 평균 국고보조율은 74.5%였다.


<표 6> 기초노령연금의 국고 및 지방비 매칭구조

구 분노인인구 비율

계 14% 미만 14-20%미만 20% 이상

재정자주도

90% 이상 1 40% (1개) 50% (0개) 60% (0개)

80-90% 미만 9 50%(9개) 60% (0개) 70% (0개)

80% 미만 219 70%(111개) 80%(41개) 90%(67개)

계 229 121 41 67

자료: 보건복지부 업무보고자료(2011)

비고: ( ) 안은 지방자치단체의 수를 의미함.

기초노령연금은 국가 차원에서 실시하는 소득보장제도로서 수급자 선정 기준 설정을 비

롯한 사업 전체에 대해 지방정부는 아무런 결정권을 갖지 않는다. 이 사업의 책임은 중

앙정부에게 있다. 다양한 곳에서 기초노령연금 재원 부담으로 인해 지방자치단체가 다른

복지사업을 제대로 실시하지 못할 것이라는 지적이 나오는 가운데, 사업 책임이 전적으

로 중앙정부에게 있는 기초노령연금 재원을 지방자치단체가 상당 부분 부담하도록 하는

것은 적절치 못하다. 따라서 기초노령연금 재원에 대한 중앙정부 책임을 점진적으로, 단

계적으로 늘려가면서(일례로 50-100%) 궁극적으로 중앙정부에서 전액을 부담하도록 하는

것이 적절하다. 지방정부의 기초노령연금 재원을 다른 공공사회서비스로 돌리도록 유도

하자는 것이다.

특히 기초노령연금의 수준을 부칙에 정한 바대로 계속 인상시키고, 대상범위를 확대시키

기 위해서는 지방정부의 재정책임을 완화하는 것이 반드시 필요하다. 그렇지 않을 경우

노후소득보장의 확충을 지방정부가 나서서 반대하는 사태가 벌어질 수도 있다.

2) 안정적인 재정조달 방안 모색

보편적 기초노령연금은 공공부조방식의 기초노령연금제도에 비해 국민연금제도의 기반

을 침식하지 않을뿐더러 노인빈곤에 대한 가장 적극적인 대책이 될 수 있으며, 또 노동

시장 지위나 성에 따른 노후소득 격차를 줄일 수 있는 사회통합적 방안이라는 장점이

있다. 그러나 보편적 기초연금 도입에 대한 가장 강력한 반론은 재정소요액이 너무 크다

는 것이다.

2011. 12. 20.26

2011년을 기준으로 A값의 5%를 전체 노인의 70%에게 지급할 경우 3조 7,903억 원의 재

정이 소요된다. 이는 GDP의 1%에 훨씬 못 미치지만, 65세 이상 모든 노인에게 기초노

령연금 급여를 지급하고, 급여수준은 국민연금 가입자 평균소득(A값)의 10%로 인상할

경우, 기초노령연금 수급자수는 2010년 376만 명에서 2050년 1,579만 명으로 급격하게

증가하고, 소요재원은 GDP 대비 4.5%(2070년 기준)까지 증가할 것으로 전망된다고 한다.

그리고 노인인구가 계속 늘어나기 때문에 이 금액은 지속적으로 증가하게 된다. 이런 이

유에서 기초노령연금의 보편적 노령수당으로의 개편에 대한 핵심적인 반대논리로서 지

속가능성 문제가 제기되는 것이다.

그러나 지금 OECD 국가들이 GDP 대비 6-14%를 공적연금 급여에 투여하고 있으며,

2050년에도 GDP 대비 평균 12.8%를 투여할 것으로 예측되고 있음을 기억할 필요가 있

다(<부표 1>참고). 노인인구 비율 증가에 따라 예측되는 재정소요액 증가에 대해 스웨덴,

독일 등 여러 나라들은 공적연금 개혁을 통해 2050년 연금지출을 대체로 GDP 대비

11-12% 이내로 유지하는 것을 목표로 하였다.

우리나라 국민연금 급여지출은 2050년 기준 GDP 대비 5.5%로 예측된 바 있다(국민연금

재정추계위원회․국민연금운영개선위원회, 2008). 여기에 앞서 인용한 기초노령연금의 보

편적 수당으로의 전환 이후 소요액인 GDP 대비 4.5%를 합치면, GDP 대비 지출비는 약

10%가 된다. 2050년 경 우리나라의 노인인구 비율은 38.2%로서 OECD 회원국 평균

30.3%보다 약 8%정도 더 높을 것으로 예측되고 있다. 즉, 노인인구 비율은 훨씬 높은

가운데, 공적연금 지출 비용은 다른 나라의 지출억제 목표 수준으로 유지된다는 것이다.

즉, 기초노령연금제도를 보편적 수당제도로 전환한다고 하더라도, 한국사회에서 창출되

는 부의 총량 가운데 공적연금 지출이 차지하는 몫은 적절한 수준에서 억제된다. 고령화

를 빌미로 공적노후소득보장의 재정적 지속가능성에 대한 공포심을 자극하는 것은 2000

년대를 넘어선 이후로는 자제할 일이다.

물론 GDP 대비 지출 총량으로 볼 때 감당할 수 있다고 하더라도 이를 위한 안정적인

재원 확보를 어떻게 할 것인가에 대한 고민은 필요하다. 오히려 이런 면에서 고령화에

대해 노후소득보장을 위한 재원으로서 일반조세가 의미 있는 역할을 하도록 하는 것이

적절하다. 사회보험료에 주로 기대는 것은 한계를 갖는다. 조세재원에서 가장 유력한 것

은 연금지급을 목적으로 하는 부가세 인상이다. 이에 더해 부동산 및 금융소득에 대한

세율 인상 등도 가능하지만 부가세 인상이 국제비교로 볼 때 좀 더 가능하고, 용이해 보


인다. 그 밖에 부수적인 방안으로 지하경제 축소를 통한 과세기반 확대와 국가 재정지출

구조의 변화 등을 들 수 있다.

2. 기타

보편적 기초연금에 대한 급여는 사실상 정상적인 과세소득에 포함시킨다면 그 공평성에

하등 문제될 것이 없다. 나아가 더욱 적극적으로 claw-back system 도입을 검토할 수도

있을 것이다. 캐나다 등의 기초연금이 도입하고 있는 이 제도는 조세방식 기초연금 급여

를 지급한 이후에 일부 고소득층 노인들로부터는 지급된 연금액을 소득액에 비례하여

환수하는 것이다.

그 밖에 경제성장률이 일정 비율 이하로 떨어질 경우 기초노령연금의 GDP 대비 비중을

제한하는 조정 장치 도입 등을 고려할 수 있다. 이는 사회의 부를 분배하는 데 세대 간

형평성을 제고하는 장치로서, 총량적 차원의 비용통제 장치로서 의미를 갖는다. 즉, 보편

적 소득보장제도라고 하더라도 큰 틀에서의 비용통제 장치를 갖출 수 있다.

Ⅵ. 맺음말 : 지금 무엇을 할 것인가?

기초노령연금제도 개선에 대한 모색은 크게 두 가지 수준으로 이루어질 필요가 있다. 분

명히 제도의 장기적 경로 형성 문제는 핵심적인 고민의 대상이다. 정부가 최소한의 제도

개선을 미루는 명분은 개혁 방향을 정하는 것이 우선이며, 양자가 밀접하게 관련되어 있

기 때문이라는 것이다. 그러나 장기적 논의를 담보로 기초노령연금 인상과 같은 지금 당

장 수행해야 하는 과제를 유보하는 정부의 태도는 정당화 될 수 없다. 극심한 물가인상

의 고통 속에서 가장 소득능력이 취약한 노인들이 가장 큰 희생자들이기 때문이다. 제도

개선은 현 제도형태를 유지하는 가운데에도 최소한 법에 규정된 수급권을 보장하기 위

해서 반드시 필요하다.

지금 필요한 조치들은 다음과 같다. 첫째, 기초노령연금 급여액에 관한 의회에서의 약속

준수이다. 당장 2012년 예산 집행에서 2007년 기초노령연금 도입에 합의한 당시의 약속

2011. 12. 20.28

대로 (초기 A값의 5%인 급여 수준 등을 점진적으로 A값의 10%까지 상향 조정) 여태까

지 미뤄놓은 기초노령연금 연간 급여 인상을 원래 스케줄대로 실시하는 것이다. 이 경우

급여 소득대체율을 당장 A값의 5%에서 6%로 올릴 필요가 있다.

둘째, 막연하게 2028년까지 급여액을 A값의 10%로 올린다는 것이 아니라 기초노령연금

급여의 정기적 인상을 위한 기초노령연금법 지침을 채택할 필요가 있다. 즉, 소득대체율

을 정기적으로 자동적으로 올리는 스케줄을 만들 필요가 있다. 급여액을 올릴 때마다 지

금과 같은 정치적 논쟁의 소용돌이에 휘말려서는 안 된다. 2028년까지 A값의 10%로의

인상을 목표로 한다면 매년 0.25% 인상을 규정할 수 있지만, 현재 노인의 소득보장 문제

가 시급한 만큼 일정을 앞당겨 일례로 2013년부터 매년 1%씩의 인상을 규정할 수 있다.

이에 이미 10%로의 즉시 인상 방안, 0.25%, 0.5%, 1% 등 일정 비율로 인상하는 스케줄

도입 방안 등을 포함한 개정안들이 발의된 바 있다.

셋째, 중앙정부의 재정부담 비율을 당장 2012년부터 높여 나가서, 2015년경까지 중앙정

부가 재정부담은 전담하도록 해야 한다. 이는 급여인상을 위한 전제이다.

넷째, 대상 범위의 확대이다. 우선 2012년에도 67.2%에 머물 것으로 보이는 실제 수급률

을 일단 법(기초노령연금법 부칙 제3조)에 규정된 수급자 수준인 70%로 올릴 필요가 있

다. 정부예산안에 따르면 2012년 수급자 수는 385만 6천명으로 가정되어 있는데, 수급권

자 수는 2011년 기준 65세 이상 노인 인구 70%인 401만 9천명일 것으로 산출되어 있다.

이는 다양한 노력을 통해 수급자 수를 늘릴 필요가 있음을 의미한다. 나아가 기초노령연

금의 취지가 최소한의 빈곤방지를 위한 노후소득보장의 안전판을 만드는 것이라면, 그리

고 이를 통해 노후소득보장의 적절성을 보완하는 것이라면 수급자격을 전체 노인에게로

단계적으로 확대하는 방안을 검토할 필요가 있다. 이를 위해 연금제도개선특위의 시한을

연장하고, 이어서 후속 국회에서 기초노령연금 제도 개선을 연속적으로 다룰 수 있도록

할 필요가 있다.

기초노령연금의 확충은 ‘하면 좋을 수 있는’ 선택의 문제가 아니라 노인빈곤이라는 사회

적 대처가 절실히 필요한 문제에 대해 사회적 의무를 다하는 문제이다. 노인빈곤은 자활

과 같은 개인적 대책을 통해 극복할 수 없다. 연대는 파괴되고, 개인과 사회의 불안이

극심해진 상황에서 이러한 삶의 문제에 대한 안이한 대처는 개인의 삶과 사회 모두를

파괴한다.


참고문헌

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OECD(2009). Pensions at a Glance

2011. 12. 20.30

<부표 1> OECD 국가의 GDP 대비 노령연금 지출 비율 추계

구분

연금개혁 이전 연금개혁 이후

2000년2050년

지출비율1)

증가율1)(2000년→2

050년)

2004년 지출비율1)

2050년 증가율1)(2004년→2005년)

지출비율1)

65세 이상 인구2)

지출비율1)

65세 이상 인구2)

영국 5.4 15.8 8.4 +3.0 6.6 8.6 24.1 +2.0

스웨덴 9.2 17.3 13.9 +4.7 10.6 11.2 23.6 +0.6

미국 5.9 12.4 10.7 +4.8 6.23) 5.94) 23.5 -0.3

덴마크 6.3 14.8 11.2 +4.9 9.5 12.8 25.3 +3.3

아일랜드 3.7 11.2 8.9 +5.2 4.7 11.1 26.3 +6.4

네덜란드 4.5 13.6 10.1 +5.6 7.7 11.2 23.5 +3.5

벨기에 7.6 16.8 13.9 +6.3 10.4 15.5 27.7 +5.1

핀란드 7.7 14.9 15.5 +7.8 10.7 13.8 27.6 +3.1

헝가리 7.6 15.1 14.1 +8.5 10.4 17.1 26.9 +6.7

프랑스 11.0 16.1 19.9 +8.9 12.8 14.8 26.2 +2.0

체코 7.7 13.8 19.9 +12.2 8.5 14.1 31.2 +5.6

포르투갈 8.2 16.2 20.9 +12.7 11.1 20.8 31.6 +9.7

스페인 8.4 16.8 21.8 +13.4 8.6 15.7 31.7 +7.1

슬로바키아 6.3 11.4 19.8 +13.5 7.2 9.0 30.1 +1.8

일본 7.0 17.4 21.0 +14.0 10.13) 13.75) 39.6 +0.6

오스트리아 11.7 15.4 27.6 +15.9 13.4 12.2 27.4 -1.2

독일 10.3 16.4 26.2 +15.9 11.4 13.1 31.5 +1.7

이태리 13.6 18.3 32.0 +18.4 14.2 14.6 33.6 +0.5

폴란드 10.3 12.2 31.3 +21.0 13.9 8.0 29.6 -5.9

OECD 평균6) 7.5 15.1 17.5 +9.8 9.9 12.8 30.3 +3.2

한국 1.47) 7.2 7.08) - 1.57)9.8410)(5.59))

38.2 -

1) 2000년, 2004년, 2050년 연금지출 비율 및 증가율은 Meier and Werding (2010) 표 1, 2에서 필자가

재구성.

2) 65세 이상 인구비율은 「OECD Factbook 2010」에서 구함.

3) 미국과 일본의 2004년 지출은 원자료의 인용년도가 오래되어「OECD Social Expenditure

Database 2010년」의 수치를 인용했음.

4) 2050년 미국의 지출비율은 Social Security and Medicare Boards of Trustees에서 발간한

「Summary of the 2010 Annual Reports」의 수치로 대체하였음.

5) 일본의 2050년 지출비율은 Fukawa and Sato (2009:39)의 논문에서 인용

6) OECD 평균 항목은 위의 표에 제시된 국가의 평균으로 필자가 계산한 것임.

7) 한국의 2000년, 2004년 지출비율은 「OECD Social Expenditure Database 2010년」판의 노령

(old-age)과 유족(survivors)의 지출 비율을 합한 금액임.

8) 한국의 연금지출비율 7.0%는 특수직역연금(공무원, 군인, 사학연금)의 지출액이 제외된 것으로 국민연금의

급여수준을 60%로 유지할 경우의 GDP 대비율임(국민연금발전위원회, 2003:113).

9) 연금지출비율 5.5%는 특수직역연금과 기초노령연금의 지출이 제외된 것으로 국민연금 급여수준이

60%에서 40%로 인하된 2007년 이후의 지출비를 의미(국민연금재정계산위원회,2008:10). 이 수치는

기초노령연금액의 지출비용을 감안하지 않은 것임.

10) 한국의 국민연금과_기초노령연금의 지출 비율을 합친 것임

자료: 김연명(2008)


토론 1

토론문

김수철 / 前 민주노동당 정책연구원

2011. 12. 20.32

토론 2

토론문1)

박해수 / 서울시니어클럽 일하는 노인회

노인의 입장으로서 한편으로는 이렇게 나이가 들었나 하는 생각에 회의스럽고 착찹한

심정이다. 누구나 나이가 들고 늙어갈텐데 하는 마음도 든다. 실제로 기초노령연금을 받

고 있는 수급자로서 현실에서 느끼는 부분을 이야기하도록 하겠다.

현 급여체제로는 큰 도움은 되지 않지만 그나마 책정해서 기초노령연금을 지급하는 것

을 고맙게 생각한다. 그러나 65세 이상의 노인 중에서 못 받고 있는 사람도 많아서 안타

깝다. 또한 실제로 현실에 큰 도움이 되고 있지는 않기 때문에 인상될 수 있도록 최선을

다해줬으면 하고, 수급자가 67%에 머물고 있다는데 적어도 70%까지는 받을 수 있었으

면 한다.

주은선 교수의 발제가 도움 되는 점이 많고 가슴에 와 닿는 점도 많다. 특히, 발제문에

나와 있는 것과 같이 65세 이상 모두 노령연금을 지급할 수 있게 되기를 바란다. 왜냐하

면 현재, 작년까지 일을 하다가 올해 2011년 기초노령연금을 받지 않는다는 이유로 그만

두게 된 사람들이 많았다. 기초노령연금을 받지 않는 사람들을 전부 제외하고 기초노령

연금을 받고 있는 사람들에게만 일자리를 준 것이다. 따라서 기초노령연금 수급대상자를

확대해 주기를 바란다.

또한 기초노령연금 수급자 선정에 대해서 의심되는 부분이 많고 불안하다. 소득 변동이

1) 본 토론문은 토론회 당일 발표내용을 토대로 참여연대에서 정리한 것임을 밝힙니다.


있을 때 마다 기초노령연금을 받지 못하게 되는 것이 아닌가 하는 불안감에 재산, 소득

에 대해서 은폐를 하게 된다. 노인들이 돈이 그렇게 많아서 은폐하는 것도 아니다. 기초

노령연금을 받지 못하게 될까봐 그리하는 것이다. 이러한 은폐를 하다 보니 노인이 더

곤란하게 되는 점도 많다. 이러한 점에 대해서 시정이 필요하다. 선정 기준 또한 잘 모

른다. 나 역시 지금 현재 대상자이기는 하지만 그 선정 기준에 대해서는 잘 모른다. 이

러한 것을 분명히 해서 알려주기를 바란다. 소득변동 때마다 관계기관에서 조사하기도

힘들 것이다. 일일이 숨겨놓은 소득을 다 파헤칠 수도 없고. 문제점이 많다.

그리고 의료분야에 대해서 의료보험이 되지 않는 부분이 많아서 노인들이 굉장히 많은

고생을 하고 있다. 첫째, 치아문제다. 늙으면 치아 문제로 고생하는 경우가 많고 그에 따

라서 건강유지하기도 어려워진다. 건강을 지키기 위해서는 치아가 튼튼해야 하지만 보험

도 잘 안되고 해서 곤란을 겪는 사람들이 많다. 주변 및 노인복지관에 가보면 거의

7-80%의 노인들이 자기 치아를 갖고 있지 못하다. 그럴 때 틀니를 해야하겠지만 틀니를

하는데도 돈이 많이 든다. 이러한 점을 국가적 차원에서 무료로, 무료가 안 된다면 의료

보험이라도 될 수 있는 방향으로 개선되면 노인들이 살아가는데 큰 도움이 될 것이다.

이렇게 도움이 되는 방향으로 바뀌었으면 한다.

그리고 절대빈곤률에 대해서 발제가 있었지만 노인들은 현재 전 세대로서 자식들에게

투자하고 그때는 국민연금도 없었고, 저축을 하는 등의 노후대책을 하지 못했다. 써야할

돈은 자꾸 생기는데 기초노령연금 가지고 해결할 수는 없다. 하루에 점심값을 5,000원을

잡으면 한 달이면 15만원이다. 외출을 한다고 하면 점심은 먹어야 하는 것 아닌가. 누구

한테 얻어 먹을 수 있는 것도 아니고. 현재 기초노령연금을 73,000원을 받고 있다. 그런

데 책정된 금액은 91,200원이다. 하위소득에 대한 문제는 노인들에게 직접적으로 관계된

것이다.

결론적으로 우리 노인들의 현실에 비추어볼 때 낮은 급여는 다시 고려해해주시고, 수급

자 선정기준을 너무 빡빡하게 하지 말고 여유 있게 하여 수급자 확대에 힘써주시기를

바란다.

2011. 12. 20.34

토론 3

토론문1)

이상희 / 보건복지부 기초노령연금 과장

모든 분들이 기초노령연금을 인상해야한다는 의견이실 텐데 혼자서 입장을 달리하는 것

같다. 복지부는 현 노인들 뿐 아니라 상황이 어려우신 분들에게 상당한 도움을 주기 위

한 부처이고 그러한 예산을 많이 확보하기 위해 애를 쓰는 것이 본연의 업무이다. 좋은

일을 해야 하는 입장에서 예산 확보나 인상을 반대하는 반대 논리를 말씀드리는 것이

안타깝다. 현실적으로는 여러 어르신들이 말씀하시는 것을 듣고자 해서 왔다.

발제자의 내용에서 전반적으로 기초노령연금 자체를 분석하면서 공적연금의 사각진대가

존대한다는 말씀을 하셨는데, 전적으로 동감한다. 국민연금이 아무리 성숙된다하더라도

60% 정도의 사각지대가 있을 수밖에 없는 구조로 되어 있다. 국민연금자체가 전 국민을

대상으로 하는 것이 아니기 때문이다. 중간 중간 구멍이 많이 뚫려 있는 상태다. 모든

대상을 다 커버한다고 해도 사각지대는 존재할 수밖에 없을 것이다. 그렇기 때문에 기초

노령연금제도 같은 제도가 있어서 사각지대에 빠진 분들을 보호하는 것은 당연하다고

생각한다. 그런 말씀에 대해서 공감한다.

재원분석을 잘해주셨다. 보통 이런 토론회에 오면 재원은 정부가 알아서 해라라는 발언

이 많은데 부가세에 여유가 있으니까 부가세 등을 통해서 재원을 확보하는 방안까지 전

체적으로 제시해 주셨다. 그 방안이 기재부 등 까지 통용되어 재원이 마련되었으면 좋겠

다.

전반적으로 최신 동향이나 흐름, 통계 같은 자료를 정확히 알고 훌륭한 발제를 해주셨다

고 생각한다.

1) 본 토론문은 토론회 당일 발표내용을 토대로 참여연대에서 정리한 것임을 밝힙니다.


몇 가지 말씀하신 내용 중에 반대논리를 말씀드리면, 복지부가 08년도부터 이러한 논의

를 하지 않았다고 방기했다고 하셨는데 실질적으로 08년도부터 법에 보면 논의를 하도

록 되어 있기 때문에 국회에 수많은 요구를 했다. 몇 차례 요구를 했는데 그때 당시에는

국회의원들이 아직 시기가 아니라고 생각하셨는지 계속 특위를 열지 않고 여러 차례 요

구한 결과 금년에 와서 2월에 시작을 하게 되었던 것이다. 그 짧은 시간에 준비를 하다

보니 충분한 논의가 이뤄지지 않았다. 아시다시피 기초노령연금의 부칙에 보면, 기초노

령연금 지급액의 조정에 따른 소요 재원 대책, 인상시기, 방법 등을 국회에 논의하도록

되어 있다. 그러한 논의가 이뤄지지 않고 마지막에 와서 연금액 인상만 얘기한 것 자체

는 충분한 논의가 이뤄지지 않았기 때문이다.

그동안 논의하지 않다가 갑자기 논의가 된 것은 두 가지로 볼 수 있다. 첫 번째, 한동안

숙제를 하지 않고 있다가 갑자기 숙제 검사 받을 시기가 되서 급하게 숙제를 하는 상황

이 아닌가 싶다. 또 하나는 숙제라고 생각하지 않았다면, 선거 직전에 기존 현역 국회의

원들이 성과로 제시하기 위해서 하는 것이라고 밖에는 비춰지지 않는다. 조금은 이런 부

분에 대해서 감안하면서 전체에 대해서 고민했으면 한다. 좀 더 이성적이고 합리적인 상

태에서 논의를 거쳤으면 좋겠다.

복지부차원에서는 기초노령연금 단가를 인상하는 것에 대해서 원천적으로 반대하고 있

지 않다. 해야 할 필요성에 대해서 이해하고 있고, 해야 한다고 생각한다. 법에도 하도록

되어 있다. 다만 충분한 논의를 거쳐서 어떤 것이 바람직한 방향인지 시간을 갖고 접근

하는 것이 중요하다고 생각한다. 아시다 시피 복지제도의 경우 불가역성이라고 해서 후

퇴라는 것이 없다. 한번 단가가 인상되면 물러설 수 없다. 되돌릴 수 없는 상황이 오는

것이다. 그렇기 때문에 한 발짝 한 발짝 내딛을 때 충분한 사회적 합의를 통해서 하는

것이 바람직할 것이다. 그러한 논의 과정이 금년에 진행이 되었는데 충분하게 진행되지

않는 바람에 지금의 상황까지 오게 되었다.

발제자께서 상대적빈곤률에 대해서 말씀하시면서 노인=빈곤노인이라고 생각하시는 부분

이 많은 것 같다. 앞서 토론하신 분께서도 실제 91,200이 아니라 73,000원을 받고 계시는

것을 보니 다른 소득이 더 있으신 것 같다. 이러한 것과 같이 모두가 다 가난하지는 않

다. 특히나 재산이 있는 분들 같은 경우에는 여유가 있을 수 있다. 많지 않다 하더라도.

모두가 가난하지 않은데 노인이라고 하면 모두가 가난하다고 생각하고 정책을 펴는 것

자체가 노인 분들께 실례가 되지 않을까 싶다.

정책이나 제도를 만들 때에는 미래를 내다보고 만드는 것이다. 지금 당장에 상황만 보고

만드는 것은 아니다. 어르신들 중에서는 지금당장 어려우신 분들도 계시지만 새로 진입

하는 지금 64세, 60세, 또는 베이비부머 세대들이 진입할 때에는 지금보다는 소득이 훨

씬 나을 수 있다. 국민연금 등을 받을 수도 있는 것이 때문에 등등. 그러한 상황을 보면

2011. 12. 20.36

서 제도를 만들어야지 지금 당장의 노인이 어렵다고 70%노인이 해당되는 정책을 만들어

버리면 향후 훨씬 더 많은 재정적 부담에 실제 효과는 없는 상황이 발생할 수 있기 때

문에 제도나 정책을 만들 때에는 미래를 내다보면서 만들어야 한다.

또 하나 연금정책에 있어서는 몇 가지 검토 대상이 있다. 첫째, 대상의 효율성이라는 측

면이다. 실제 70%의 노인에게 같은 금액 또는 전 노인에게 그만큼을 지급해야하는지에

대한 고민이 있어야 한다. 둘째, 급여수준이 적절한가라는 점이다. 지금 현재 지급되는 9

만원이 그렇게 큰 금액은 아니라고 생각한다. 농어촌에 계시는 분들에게는 9만원이 상당

히 큰 의미가 될 수도 있겠지만 대부분의 경우에는 9만원은 큰 금액이 아니기 때문에

급여 적절성에 대해서 고민해야 한다.

아울러 급여를 무한정 늘리게 된다면 그것을 부담하는 근로세대의 부담능력도 감안해야

한다. 노인들이 과거 만들어 놓은 기반은 받들어야 하겠지만 후세대들이 과연 얼마큼 부

담할 수 있는지 감안해야 한다. OECD를 많이 비교하는데 그 중에 많은 부분은 OECD

를 따라가려고 하면서 조세부담이나, 국민 부담률은 따라가지 않으면서 복지는 따라가려

하는 것은 그 형평성을 맞춰야 하지 않나 싶다. 복지를 줄여야 한다고는 생각하지 않는

다. 늘려야 한다고 생각하지만 그에 맞는 부담은 고려되고 합의되어야 한다.

상대적빈곤률에 대해서 좀 더 얘기하면, OECD에 비해서 노인 분들의 상대적빈곤률이

세배 높다고 하는 것은 실제 수치에 있어서 과장된 측면이 있을 것이라고 생각한다. 상

대적빈곤률을 계산할 때 노인들의 재산 상태를 고려하지 않은 측면이 있고 외국에 비해

서 우리나라는 국민연금의 성숙도가 낮다. 국민연금제도 도입 이제 겨우 20년 지난 것을

고려하면 실제 상대적빈곤률 45%의 수치가 다소 과장된 측면이 있다. 하지만 많은 노인

들이 어려운 것은 사실이다. 하지만 향후 새로 진입하는 노인들까지도 어려운지에 대해

서는 고려해봐야 한다.

아울러 소득대체율이 60에서 40으로 떨어졌다고 발제하셨는데, 소득대체율이라고 하는

것은 예를 들어 적금을 부어서 이자를 받는 것과 펀드를 가입해서 환매를 통해서 받는

것의 방안이 두 가지가 있다면 적금은 매 시기의 이자가 쌓여서 마지막에 이자율이 나

오는 것이고 펀드는 10년 전에 가입했다 하더라도 마지막의 펀드수익률이 얼마냐에 따

라서 받기도 하는 것이다. 그런데 소득대체율은 적금이자처럼 그 시기에 소득대체율이

얼마인지 계산이 되서 나오는 것이다. 예를 들면 현재 65세의 노인들 같은 경우는 소득

대체율이 20년 기준만 볼 때 60%정도 된다. 40.5%가 절대 아니다. 그런 것처럼 이자율

개념처럼 과거에 국민연금 가입한 금액이 쭉 반영이 되서 오는 것이기 때문에 현재의

65세 이상의 노인은 58% 수준의 소득대체율을 보이고 있다. 이것이 계속 되서 2028년도

에 18세가 되는 사람이 국민연금에 가입하여 20년 후에 소득대체율이 40%가 된다. 결론

은 소득대체율이 떨어졌다고 하지만 현재 여기계신 노인 분들의 소득대체율과는 관계가


없다. 전혀 떨어지지 않는다. 국민연금은 그것 때문에 변화된 것이 하나도 없다. 그럼에

도 불구하고 국민연금이 변화된다고 하는 가정 하에서 기초노령연금이 매년 0.25%씩 올

라야 된다는 것 자체는 논리적으로 맞지 않는다. 탄생된 배경이나 구조는 그렇지만 실제

논리 전개는 그렇게 맞지 않다. 그러다 보니 4년 만에 해야 하는 것인 지, 매년 해야 되

는 것인지에 대해서 국회의원이 고민했던 것이고 그것을 꼭 숫자로만 받아들이지 않고

지금까지 기다려온 측면이 있다. 매년 했어야 하는 것을 왜 하지 않았냐고 국회의원이나

정부를 비난할 상황은 아닌 것이다. 이제 지금부터 논의해서 실제 2013년부터 소득대체

율 인하에 영향을 받는 분이 생기기 시작하기 때문에 실제로 그 논리를 전개하려면

2013년부터 전개해도 맞는다고 생각한다.

재원이 부족해서, 기재부와 같이 연금액을 인상하지 않거나, 인상을 반대하는 것은 아니

다. 그보다는 장기비전을 가지고 바람직한 방향을 제도를 끌고 갈 것인가 하는 사회적합

의가 더 필요하다는 것이다. 아울러 국민연금과의 관계에서 국민연금에 가입하면 기초노

령연금을 못 받는 상호배타적인 것처럼 말씀하신 부분에 대해서 절대 그렇지 않다. 아무

런 소득이 없는 상황에서 국민연금을 74만원 받더라도, 기초노령연금을 9만원 받을 수

있다. 이 부분에 대해서 오해하시는 것 같다. 실제 예를 들어놓은 것과 같이 소득 99만

원인 사람이 10만원씩 10년간 부우면 16만원이고, A값의 10%가 18만원 일 때, 기초노령

연금 18만원을 받지, 누가 16만원을 받느냐고 하셨는데 그렇지 않다. 두개다 받을 수 있

다. 16만원과 18만원의 선택이 아닌 34만원을 받을 수 있다. 물론 세부적으로 들어가면

발제하신 것에서 문제 되는 면이 있기는 하지만 전반적으로 배타적으로 운영되는 것이

아니라는 것을 얘기하고 싶다.

아울러 국고부담의 부분을 말씀드리면, 국가가 상당 부분 부담해야 하는 것은 맞지만 어

차피 지역주민에 대한 사안이기 때문에 지방자치단체에서도 개입해서 국가와 지방자치

단체가 정부와 부담을 같이 해야 하는 부분이라고 생각한다. 국가가 전액 부담해야 하는

것은 맞지 않다.

2011. 12. 20.38

토론 4

불효자 국회라는 오명을 벗어날 적기다

주명룡 / 대한은퇴자협회 회장

□ 주은선 교수의 발제문에 대한 평가

○ 오늘 주은선 교수의 발제문에 전적으로 공감합니다. 우리 대한은퇴자협회, 시민사회

단체 등 기초노령연금인상운동본부와 일부 학계와 정치권에서 주장했던 기초노령연

금액의 인상과 대상자 확대를 담고 있고, 약간 힘이 실리지 않았으나 지속적으로 문

제제기 되었었던 기초노령연금 재원을 전액 국고화해 지자체의 재정부담을 완화해

야 한다는 내용까지 총괄적으로 잘 정리해 주었기 때문입니다(기초노령연금 인상운

동본부 요구사항 참조).

○ 특히, 기초연금제를 최저보장제로 전환한 스웨덴, 핀란드 등의 해외사례는 그 동안

기초노령연금을 축소해야 한다는 논거로 사용되었는데, 해외사례도 각국의 연건과

필요에 따라 구상되는 것으로 우리 현실과 맞지 않다는 지적에 대해 공감을 넘어

감사를 드립니다.

□ 연금특위의 5대 쟁점은 이렇습니다.

○ 기초노령연금법 부칙, 연금특위구성결의안, 보건복지부의 연금특위 업무보고내용, 특

위에 제출된 법안 등을 종합적으로 검토해 보면, ① 재구조화 방안, ② 연금액 인상,

③ 대상자 확대, ④ 국고와 지방비 매칭구조를 전액 국고에서 부담하는 재원분담구


조 개선, ⑤ 지자체가 수행하는 기초노령연금업무를 국민연금공단으로 일원화하는

업무분담구조 개선, 이렇게 5가지 쟁점으로 압축할 수 있습니다.

○ 저는 여기서 발제문을 보완한다는 측면에서 첫째 재구조화 논의 시 고려해야 할 사

항(원칙), 둘째 기초노령연금 관련 2012년도 예산안이 어떻게 편성되어 있는지, 셋째

발제자와 토론자에 대한 질문을 드리고자 합니다.

□ 첫 번째, 재구조화 논의 시 고려해야 할 사항과 원칙입니다.

○ 발제문에 나와 있는 것처럼 기초노령연금이 국민연금의 급여수준을 60%에서 40%로

대폭 축소하는 과정에서 탄생한 점에 관심을 가져야 한다고 봅니다.

○ 현재 우리나라 공적노후소득보장체계는 국민연금과 기초노령연금으로 구성되어 있

습니다. 재구조화 논의 시 가장 중요한 것은 ① 국민연금의 40%와 기초노령연금의

10%를 합해 공적노후소득보장체계가 보장하는 급여수준은 최소한 50%가 되어야 하

고, ② 그 중에서 국민연금의 급여수준은 더 이상 하락이 없어야 한다는 것입니다.

○ 사회보험방식의 국민연금은 ‘연대의 원리’가 있기 때문에 더 이상의 급여율 축소는

세대간․세대내 소득재분배 기능을 달성할 수 없어 공적연금으로서의 역할을 포기

하는 것이기 때문입니다.

□ 두 번째, 2012년도 예산안을 보면서 정부를 비판하고자 합니다.

○ 지난 12월 12일 재정당국이 제시한 “2012년도 경제정책 방향”에서 “기초노령연금

지급대상 및 지급액 확대하겠다”면서 “노인인구 증가, A값 상승 등에 따른 자연증

가분을 반영하였다”고 발표한 바 있습니다(<표1> 참조).

2011. 12. 20.40

<표1>

▪2011년도 3,794천명 2조8252억 원 → 2012년도 3,856천명에게 2조9665억 원

구 분 2011년도 2012년도 비 고

65세 이상 인구(A) 5,420천명 5,740천명※ “연금액 동결 및

162천명 수급권 박탈” 의미

A의 70.0%(B) 3,794천명 4,018천명

A의 67.2%(C) 3,642천명 3,856천명

B-C 152천명 162천명

․ A값 : 2011년도 182만원, 2012년도 188만원

․ 연금액(A값의 5%) : 2011년도 9.1만원 → 9.4만원(3천원 인상)

○ 이는 연금액을 5%로 유지하고, 대상자도 70%가 아닌 67.2%에게만 지급하겠다는 것

으로 연금액을 동결하고, 162천명의 수급권을 박탈하겠다는 것입니다.

○ 복지부의 예산요구내용도 기재부와 동일하게 65세 이상 인구의 67.2%에게 연금액

5%를 요구했음이 보건복지위원회 예산 심사 자료에 나와 있습니다(<표2> 참조).

<표 2>

▪복지부 당초 요구안 - 65세 이상 노인의 67.2% 해당 분만 예산을 요구, 노후빈곤에 무관심

구 분 2011년도 예산(A) 2012년 예산안(B) 비고

▪기초노령연금 급여 2조8,223억 원 2조9,636억 원 1,413억 원 증가

- 65세 이상 인구(A) 5,537천명 5,741천명 204천명 증가

- 수급자수(천명, B) 3,793천명 3,856천명 63천명

- 수급률(A/B) 68.5% 67.2%

- 연금액 91,200원 94,300원 3,100원

○ 다행인 것은 보건복지위원회 예산결산심사소위(’11.11.10)에서 일부 증액되었다는 사

실입니다. 증액 내용을 보면, ① 2012년도 예산안에 65세 이상 노인의 67.2%만 반영

된 것을 법 부칙에 따른 수급률 70%로 지급하기 위해 16만 명분 1,251억 원을 증액

1)하고, ② 법 부칙 제4조의2에서 연금액을 2028년까지 단계적으로 인상하도록 규정

하고 있으나 현재까지 인상되지 않았던 것을 2012년도에 연금액을 현재 A값의 5%

에서 6%로 인상하기 위하여 4,624억 원을 증액2)한 것입니다.

1) 수급률 67.2%(386만 명, 2조9636억 원) → 70%(402만 명, 3조0887억 원)

2) A값(1,884,555원)의 5%(94,300원) → 6%(113,100원)


○ 그러나, 복지상임위의 예산 증액은 기초노령연금법 부칙에 이미 정해져 있는 것으로

3년간 연금액을 올리지 않은 것에 대한 정치적 부담을 회피하기 위한 것이라 하지

않을 수 없습니다. 왜냐하면, 최근 3년 동안 연금액 미인상에 따른 미지급분은 반영

되어 있지 않기 때문입니다.

○ 연금특위는 빠른 시일 내에 회의를 개최하여 2012년도 증액분과 최근 3년간 연금액

미인상에 따른 미지급분이 지급될 수 있도록 예산안과 법률안을 수정하여 연말까지

반드시 통과시켜야 할 것입니다.

- 2009년 4월부터 2011년 6월까지 노인단독가구 32만원, 부부가구 51만원 못 받음(27

개월간 8,990억 원, ’11.9.27자 주승용 의원실 보도자료)

○ 더 나아가 연금특위의 가장 핵심적인 역할인 기초노령연금액을 2028년까지 어떻게

10%로 인상할 것인가에 대한 선명한 방안을 법에 명시해야 할 것입니다.

□ 마지막으로, 발제자와 토론자분들께 질의 드립니다.

○ 저는 평소 기초‘노령’연금에서 장기적으로 ‘노령’을 빼야 한다고 주장해 왔습니다. 발

제자는 연금특위의 시한을 연장하고 19대 국회에서 지속적으로 기초노령연금의 확

대방안을 논의해야 한다고 제안하십니다. 논의 확대를 위해 특위 시한 연장을 검토

해 볼 수 있으나 정치적으로 악용될 소지도 있다고 봅니다. 제가 첫 번째로 기초노

령연금의 개편 시 공적소득보장체계를 통한 50%의 급여수준 보장, 추가적인 국민연

금의 급여수준의 축소 반대를 말씀드렸는데, 기초노령연금의 확대를 위해서는 “국민

연금과 기초노령연금의 연계성을 확대”할 필요가 있다고 봅니다. 이를 위해 기초노

령연금제도를 국민연금법에 포함시키는 것이 필요하다고 판단하는데 이에 대한 주

은선 교수의 입장을 듣고 싶습니다.

○ 두 번째, 각 정당을 대표해서 나온 토론자께 질의하겠습니다. 기초노령연금액 인상

으로 지자체가 제공하는 복지서비스가 축소되어서는 안 되고, 재정분담에서 국가책

임을 강화해야 한다는 것이 저의 지론입니다. 그런 맥락에서 “중앙정부의 재정부담

비율을 높여 2016년부터 재정부담을 전담해야 한다”는 발제문에 공감합니다. 그러나

지자체의 재정형편을 고려해 볼 대 3～4년을 미룰 수 있는 문제는 아니라고 생각합

2011. 12. 20.42

니다. 따라서 “내년 총/대선에서 기초노령연금 소요재원을 전액 국가가 부담해서,

지자체의 재정부담을 완화하겠다는 것을 핵심공약으로 제시해야 한다”고 생각합니

다. 이에 대한 각 정당의 준비정도와 입장이 무엇인지 말씀해 주시기 바랍니다.

○ 마지막으로 복지부에 질의하겠습니다. 2008년부터 연금특위가 구성되지 않아서라는

사유로 제도개선에 미온적이었고, 연금특위가 만들어 지니 재구조화 논의 이전에 연

금액 인상은 없다고 했습니다. 심지어 2009년 前복지부장관은 대상자 축소는 “있을

수 없는 일”이라고 국회에서 발언한 바도 있습니다. 노인복지에 역행하는 그간의 행

태를 반성하고 “대상자 축소 계획”을 철회해야 한다고 생각하는데 이에 대한 입장

을 명확히 밝혀 주시기 바랍니다.

□ 아무쪼록 금일 토론회를 기점으로 우리 국회가 불효자라는 오명을 벗을 수

있기를 기대하면서 토론을 마치겠습니다.


<참고> 한겨레신문 기사【2011.10.20(목) 29면 “왜냐면”】

2011. 12. 20.44

토론 5

토론문

허윤정 / 민주통합당 보건복지 전문위원

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기초노령연금 개선을 위한 18대 국회의 역할

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