1

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ

СЛУЖБИ УКРАЇНИ

На правах рукопису

Кузьменко Оксана Олександрівна

УДК 342. 97 : 351. 713 (477)

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ МЕНЕДЖМЕНТУ

В ДЕРЖАВНІЙ ПОДАТКОВІЙ СЛУЖБІ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

Дисертація на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Науковий керівник

Білоус Віктор Тарасович

доктор юридичних наук, професор,

заслужений юрист України

Ірпінь – 2008

2

ЗМІСТ

ЗМІСТ ........................................................................................................................... 2

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ ...................................................................... 4

ВСТУП ......................................................................................................................... 5

РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ЗАСТОСУВАННЯ

МЕНЕДЖМЕНТУ В АДМІНІСТРУВАННІ ПОДАТКІВ ОРГАНАМИ

ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ ........................................... 13

1.1. Передумови адміністративно-правового закріплення менеджменту .......... 13

1.2. Взаємозв‟язок адміністративного права та менеджменту. Менеджмент в

органах державної податкової служби України .................................................. 28

1.3. Вдосконалення адміністративно-правового забезпечення надання

адміністративних послуг органами ДПС України в процесі адміністрування

податків ...................................................................................................................... 44

Висновки до розділу 1 ............................................................................................. 61

РОЗДІЛ 2 АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

МЕНЕДЖМЕНТУ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ

УКРАЇНИ У СФЕРІ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ ............ 64

2.1.Науково-методичні та правові засади адміністративних послуг, що

надаються органами державної податкової служби України ............................ 64

2.2. Використання світових стандартів з метою удосконалення якості

адміністративних послуг, що надаються органами ДПС України ................... 78

3.3. Процедура надання адміністративних послуг органами ДПС України ... 93

Висновки до розділу 2 ........................................................................................... 108

РОЗДІЛ 3 ВДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ІНСТИТУТУ МЕНЕДЖМЕНТУ ПЕРСОНАЛУ ОРГАНІВ

ДПС УКРАЇНИ ....................................................................................................... 111

3.1. Адміністративно-правове регулювання добору менеджерів в органах

державної податкової служби України ............................................................... 111

05_02_2009.doc#_Toc221276489#_Toc22127648905_02_2009.doc#_Toc221276490#_Toc22127649005_02_2009.doc#_Toc221276491#_Toc22127649105_02_2009.doc#_Toc221276492#_Toc22127649205_02_2009.doc#_Toc221276492#_Toc22127649205_02_2009.doc#_Toc221276492#_Toc22127649205_02_2009.doc#_Toc221276493#_Toc22127649305_02_2009.doc#_Toc221276494#_Toc22127649405_02_2009.doc#_Toc221276494#_Toc22127649405_02_2009.doc#_Toc221276495#_Toc22127649505_02_2009.doc#_Toc221276495#_Toc22127649505_02_2009.doc#_Toc221276495#_Toc22127649505_02_2009.doc#_Toc221276496#_Toc22127649605_02_2009.doc#_Toc221276497#_Toc22127649705_02_2009.doc#_Toc221276497#_Toc22127649705_02_2009.doc#_Toc221276497#_Toc22127649705_02_2009.doc#_Toc221276498#_Toc22127649805_02_2009.doc#_Toc221276498#_Toc22127649805_02_2009.doc#_Toc221276499#_Toc22127649905_02_2009.doc#_Toc221276499#_Toc22127649905_02_2009.doc#_Toc221276500#_Toc22127650005_02_2009.doc#_Toc221276501#_Toc22127650105_02_2009.doc#_Toc221276502#_Toc22127650205_02_2009.doc#_Toc221276502#_Toc22127650205_02_2009.doc#_Toc221276502#_Toc22127650205_02_2009.doc#_Toc221276503#_Toc22127650305_02_2009.doc#_Toc221276503#_Toc221276503

3

3.2. Морально-правові засади діяльності фахівців для виконання функцій

адміністрування податків ...................................................................................... 123

3.3. Професіоналізація праці менеджерів за функціональними напрямами

діяльності в органах державної податкової служби України .......................... 141

Висновки до розділу 3 ............................................................................................ 155

ВИСНОВКИ ............................................................................................................. 157

ДОДАТКИ ................................................................................................................ 163

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ............................................................. 173

05_02_2009.doc#_Toc221276504#_Toc22127650405_02_2009.doc#_Toc221276504#_Toc22127650405_02_2009.doc#_Toc221276505#_Toc22127650505_02_2009.doc#_Toc221276505#_Toc22127650505_02_2009.doc#_Toc221276506#_Toc22127650605_02_2009.doc#_Toc221276507#_Toc22127650705_02_2009.doc#_Toc221276508#_Toc22127650805_02_2009.doc#_Toc221276509#_Toc221276509

4

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ

АПК України – Адміністративно-процедурний кодекс України;

ВНЗ – вищий навчальний заклад;

ВР України - Верховна Рада України;

ВПП – великий платник податків;

ДМСУ – Державна митна служба України;

ДПА України – Державна податкова адміністрація України;

ДПІ –Державна податкова інспекція;

ДПС – державна податкова служба;

ДРФО – державний реєстр фізичних осіб;

ДСТУ – Держспоживстандарт України;

ЄС – Європейський Союз;

ІДЦ – інформаційно-довідковий центр;

ISO – (International Standard Organization) – Міжнародна організація зі

стандартизації;

КМ України – Кабінет Міністрів України;

МВС України – Міністерство внутрішніх справ України;

ОВС – органи внутрішніх справ;

ОДПІ – об‟єднана державна податкова інспекція;

ОЕСР – Організація економічного співробітництва і розвитку;

ООН – Організація Об‟єднаних Націй;

ПДВ – податок на додану вартість;

СДПІ – спеціалізована державна податкова інспекція;

СПД – суб‟єкти підприємницької діяльності;

СППР – система підтримки прийняття рішень;

СУБД – система управління базами даних;

СУЯ – система управління якістю;

TQM – (Total Quality Management) - всеосяжне управління якістю;

ЦОВВ – центральний орган виконавчої влади.

5

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Проведення адміністративної реформи в

Україні передбачає формування якісно нової системи адміністрування податків, яка

потребує відповідного ресурсного та кадрового забезпечення й адміністративно-

правових засад менеджменту в державній податковій службі України.

Разом з тим реальний стан правового регулювання процесу адміністрування

податків свідчить про суттєві недоліки, пов‟язані з ситуативними змінами і

доповненнями до чинного законодавства, які спрямовані на безапеляційне виконання

державного бюджету, що призводить до численних порушень прав платників

податків.

Вплив адміністративного права на процес удосконалення підходів і методів

управління в органах державної податкової служби України є недостатнім, що

потребує глибоких теоретично-прикладних наукових розробок. Ураховуючи, що

інститути адміністративного права і менеджменту органічно пов‟язані між

собою, вони мають спільний об‟єкт дослідження. Аналіз вітчизняного

законодавства та огляд наукової літератури свідчить про відсутність

ефективного правового регулювання процесу управління державною

податковою службою. Таке регулювання можливе при належному

адміністративно-правовому забезпеченні менеджменту, зокрема шляхом

нормативного закріплення процесу діяльності органів ДПС у сфері вирішення

позитивних індивідуально-конкретних (адміністративних) справ при наданні

платникам податків адміністративних послуг.

Актуальність адміністративно-правового забезпечення менеджменту в

державній податковій службі України визначається також динамікою всього

комплексу соціальних процесів, викликаних упровадженням основних

положень Концепції адміністративної реформи в життя суспільства та

реалізацією визначених нею завдань щодо вдосконалення роботи органів

виконавчої влади. Для забезпечення ефективної роботи органів ДПС України

доцільно використовувати досягнення науки менеджменту в практичній

05_02_2009.doc#_ЗМІСТ_1#_ЗМІСТ_1

6

діяльності, що потребує відповідного законодавчого забезпечення з

урахуванням вітчизняного та світового досвіду.

Для вирішення зазначених проблем у процесі дослідження науково-

теоретичним підґрунтям стали праці відомих фахівців адміністративної науки:

В. Б. Авер‟янова, О. Ф. Андрійко, А. І. Берлача, Ю. П. Битяка,

І. П. Голосніченка, С. В. Ківалова, І. Б. Коліушко, Т. О. Коломоєць,

В. К. Колпакова, О. В. Кузьменко, Р. О. Куйбіди, В. П. Тимощука,

В. К. Шкарупи. Серед українських учених, які досліджували проблеми

податкового законодавства та правового регулювання діяльності органів

ДПС України необхідно виділити роботи О. О. Бандурки, В. Т. Білоуса,

Л. К. Воронової, Л. М. Касьяненко, М. П. Кучерявенка, В. М. Поповича,

Т. О. Проценка, В. І. Полюховича, Л. А. Савченко та інших. Проте більшість із

них присвятили свої дослідження удосконаленню здійснення органами

державної податкової служби правоохоронної та контролюючої функцій або

аналізували окремі напрями організації роботи органів ДПС України.

Необхідно зазначити, що під час пошуку шляхів підвищення

ефективності діяльності податкових органів працівникам державної податкової

служби доцільно використовувати не тільки юридичні та економічні знання, а й

теоретичні основи та практичні навички застосування принципів, функцій,

методів менеджменту. Даний напрям досліджували М. Мескон,

Пітер Ф. Друкер, М. Седлак, Ф. У. Тейлор, а також науковці, які розглядали

можливість використання менеджменту в організаціях різного виду:

Б. П. Будзан, Л. Ю. Гордієнко, Е. Б. Корицький, А. Ф. Мельник,

О. Ю. Оболенський, В. П. Пєтков, С. В. Пєтков, В. В. Цвєтков та інші вчені.

Однак, незважаючи на чисельність наукових праць з менеджменту,

сучасні дослідження його застосування в органах державної податкової служби

України знайшли лише фрагментарне висвітлення та не достатньо торкаються

проблем адміністративно-правового забезпечення використання ефективних

форм і методів менеджменту. Визначені дисертантом завдання до цього часу

ще не виступали предметом окремої роботи та не проводилося комплексне

7

дослідження організації діяльності органів ДПС України з метою ефективного

надання адміністративних послуг платникам податків. Визначення теоретико-

правових основ застосування менеджменту в адмініструванні податків

органами ДПС України, його адміністративно-правового забезпечення у сфері

надання адміністративних послуг має як теоретичне, так і практичне значення.

Актуальність дисертаційної роботи обумовлена визначеним напрямом

реалізації адміністративної реформи та ще раз підкреслює необхідність

дослідження адміністративно-правового забезпечення менеджменту в

державній податковій службі України.

Нормативною основою дисертації стали Конституція України, закони

України, укази Президента та постанови Кабінету Міністрів України, а також

відомчі нормативно-правові акти, які регулюють діяльність державної

податкової служби України.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Результати дисертаційного дослідження використано при розробці науково-

дослідної теми „Організаційно-правове забезпечення електронного

оподаткування”, що виконується на замовлення Управління міжнародних

зв‟язків ДПА України від 26 листопада 2003 року відповідно до тематики

наукових досліджень ДПА України Науково-дослідним центром з проблем

оподаткування Національного університету державної податкової служби

України (державний реєстраційний номер УкрІНТІ № 0105U003868).

Тема затверджена Вченою радою Національного університету ДПС

України 27 квітня 2006 року (протокол № 7) та уточнена 29 серпня 2008 року

(протокол № 1).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження

полягає в тому, щоб на підставі аналізу чинного законодавства України та

узагальнення практики його застосування розглянути засади та правове

регулювання питань, пов‟язаних із забезпеченням менеджменту в

адмініструванні податків органами ДПС України, безпосередньо у сфері

надання адміністративних послуг, та теоретично обґрунтувати і сформулювати

8

пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового забезпечення

застосування менеджменту в державній податковій службі України. Для

досягнення поставленої мети було визначено такі завдання:

– сформулювати визначення поняття „менеджмент в органах державної

податкової служби України” та окреслити його роль в удосконаленні надання

адміністративних послуг платникам податків;

– піддати детальному науковому розгляду науково-методичні та правові

засади адміністративних послуг, що надаються органами державної податкової

служби України з метою формулювання поняття та законодавчого закріплення;

– розглянути менеджмент якості адміністративних послуг, що надаються

органами державної податкової служби України з метою формулювання і

законодавчого закріплення визначення цього поняття;

–дослідити процедуру надання адміністративних послуг органами ДПС

України з метою її удосконалення;

– розробити засади та систематизувати принципи адміністративно-

правового добору менеджерів для роботи в органах державної податкової

служби України з метою надання адміністративних послуг;

– визначити напрями удосконалення менеджменту персоналу органів

ДПС України, розробивши сучасні основи формування адміністративної

культури;

– розробити пропозиції з удосконалення чинного законодавства щодо

адміністративно-правового забезпечення менеджменту в ДПС України.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі

надання платникам податків адміністративних послуг органами державної

податкової служби України.

Предметом дослідження є адміністративно-правове забезпечення

менеджменту в державній податковій службі України.

Методи дослідження. Відповідно до мети і завдань у роботі використано

сукупність дослідницьких методів сучасної гносеології. Методологічною

основою дисертаційного дослідження є теорія пізнання соціально-правових

9

явищ, а також наукові принципи і концептуальні положення, розроблені

спеціалістами в галузі адміністративного права.

Історичний метод застосовувався при розгляді передумов впровадження

менеджменту в органи ДПС України та науково-методичних і правових засад

адміністративних послуг, а також при аналізі понять „право” і „мораль”

(підрозділи 1.1; 2.1; 3.2). За допомогою методу порівняння визначено

взаємозв‟язок предметів адміністративного права та менеджменту (підрозділ

1.2). Системний та структурно-функціональний методи були використані для

аналізу структури органів ДПС України з метою надання адміністративних

послуг (підрозділи 1.3 та 2.1). Методи моделювання застосовувалися для

розробки пропозицій у підрозділах 2.3 та 3.3. Логічний метод дозволив

сформулювати визначення понять „менеджмент в органах державної

податкової служби України”, „адміністративні послуги, що надаються органами

державної податкової служби України”, „менеджмент якості адміністративних

послуг, що надаються органами державної податкової служби України”,

„правова мораль” (підрозділи 1.2; 2.1; 2.2; 3.2). Методом узагальнення

юридичної практики було проаналізовано організаційно-правові засади

підготовки персоналу для роботи в органах ДПС України та систематизовано

принципи добору менеджерів (підрозділ 3.1). Метод соціологічного опитування

було використано для визначення рівня управлінської підготовки працівників

органів ДПС України (пункт 3.3).

Науково-теоретичним підґрунтям для виконання дисертації стали наукові

праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії

управління, адміністративного права та інших галузевих правових наук.

Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять узагальнення

практичної діяльності органів державної податкової служби України, довідкові

видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна роботи полягає у тому, що за характером і змістом

розглянутих питань дисертація є одним із перших в Україні комплексним

дослідженням, присвяченим теоретичному обґрунтуванню та законодавчому

10

закріпленню адміністративно-правового забезпечення менеджменту в

державній податковій службі України. На основі проведеного дослідження

автором сформульовано ряд висновків, рекомендацій і пропозицій, які

відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:

вперше:

– подано авторське визначення „менеджмент в органах державної

податкової служби України”;

– обґрунтовано правові засади менеджменту надання адміністративних

послуг органами державної податкової служби України та запропоновано їх

законодавче закріплення;

удосконалено:

– нормативне регулювання процедури надання адміністративних послуг

органами ДПС України;

– статус менеджера та запропоновано закріпити систематизовані в роботі

дисертантом принципи адміністративно-правового добору менеджерів з метою

підвищення ефективності діяльності органів ДПС України шляхом відомчого

регулювання;

– підхід до формування адміністративної культури та подано авторське

визначення поняття „правова мораль”, яка є основою прийняття управлінських

рішень;

набуло подальшого розвитку:

– теоретичне обґрунтування та методичні засади використання послуг у

діяльності органів виконавчої влади, запропоновано власне визначення поняття

„послуга” та законодавче закріплення визначення „адміністративні послуги, що

надаються органами державної податкової служби України”;

– використання світових стандартів для удосконалення управління якістю

в органах державної податкової служби України, розглянуто правові засади

формування системи управління якістю в органах ДПС України та на їх

підставі запропоновано законодавчо закріпити визначення поняття

11

„менеджмент якості адміністративних послуг, що надаються органами

державної податкової служби України”.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що

положення та висновки, сформульовані в дисертаційній роботі, можуть бути

використані для подальших наукових досліджень адміністративного права.

Отримані дисертантом результати були використані:

у науково-дослідній сфері – для підвищення ефективності діяльності

державної податкової служби в процесі оподаткування (акт впровадження від

19 вересня 2008 року) (Додаток Е);

у правозастосовній діяльності – з метою реформування нормативно-

правової бази органів ДПС України у сфері адміністрування податків (довідка

про впровадження в практику результатів дисертаційного дослідження від

5 листопада 2008 року № 10840/ 6/10 - 1115/ 3654) (Додаток В);

у навчальному процесі – при викладанні дисциплін „Адміністративне

право”, „Адміністративний процес”, „Організація роботи та управління

органами ДПС України” у Національному університеті ДПС України (акт

впровадження від 3 вересня 2008 року) (Додаток Г), а також у Інституті

післядипломної освіти державної податкової служби України при викладанні

курсів „Реєстрація та облік платників податків в органах ДПС України”,

„Модернізація державної податкової служби України”, „Адміністрування

облікових показників та складання звітності в органах ДПС України” (акт

впровадження від 12 вересня 2008 року) (Додаток Д).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано

самостійно, усі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані

автором на підставі особистих теоретичних та практичних досліджень. Ідеї і

розробки, що належать співавторам, разом з якими були опубліковані праці, в

дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації

доповідалися автором на наукових і науково-практичних конференціях, у тому

числі на міжнародних: ХІІІ Міжнародна науково-практична конференція

12

„Україна в євроінтеграційних процесах” (23–24 лютого 2008 р., м. Київ),

Міжнародна науково-практична конференція „Інститут вищої освіти та його

вплив на регіональний розвиток України: соціокультурні, економічні та правові

аспекти” (26–27 травня 2008 р., м. Ірпінь) та на четвертих і п‟ятих Ірпінських

міжнародних науково-педагогічних читаннях „Проблеми гуманізації навчання

та виховання у вищому закладі освіти”, які проходили 25–26 травня 2006 р. та

24–25 травня 2007 р. в м. Ірпені; на всеукраїнських науково-практичних

конференціях: „Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав

людини в Україні” (26–27 квітня 2007 р., м. Острог Рівненської обл.) та

„Актуальні проблеми управління у сучасний період розвитку державності

України” (26 жовтня 2007 р., м. Київ); на міжвузівській науково-практичній

конференції „Організаційно-правове забезпечення діяльності контролюючих та

правоохоронних органів у сфері господарювання: проблеми сьогодення та

перспективи розвитку” (6 червня 2008 р., м. Ірпінь); на науково-практичних

конференціях „Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення

законодавства і практики” (22 грудня 2006 р., м. Київ) і „Тенденції та

перспективи розвитку податкової системи України” (19 вересня 2008 р.,

м. Ірпінь).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано

чотирнадцять наукових праць, п‟ять з яких – наукові статті у фахових виданнях,

і дев‟ять тез доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації за планом складається зі вступу, трьох розділів і

дев‟яти підрозділів, висновків, додатків (9 сторінок) списку використаних

джерел (322 найменування). Загальний обсяг дисертації становить 207 сторінок.

13

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ЗАСТОСУВАННЯ МЕНЕДЖМЕНТУ

В АДМІНІСТРУВАННІ ПОДАТКІВ ОРГАНАМИ ДЕРЖАВНОЇ

ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

1.1. Передумови адміністративно-правового закріплення менеджменту

За роки незалежності в Україні відбулися значні зміни. Наша держава

прагне стати гідним членом світової спільноти, але становлення української

державності супроводжується значними труднощами. Розпочаті глибокі

політичні та соціально-орієнтовані економічні перетворення здійснюються

одночасно з демократизацією суспільства та перебудовою державного апарату,

що вимагає ґрунтовних наукових досліджень і теоретичних розробок сучасної

доктрини адміністративного права. Сьогодні перспективним напрямом

правових досліджень, які стануть основою формування нових суспільних

відносин є дослідження норм адміністративного права та можливість

здійснення адміністративно-правового регулювання в умовах ринкової

економіки. Норми адміністративного права регулюють відносини, які

виникають у всіх сферах суспільної діяльності і займають домінуюче

положення серед інших правових норм. Адміністративне право забезпечує

реалізацію функцій виконавчої влади. У цьому напрямі здійснюється

управління як в органах виконавчої влади, так і безпосередньо органами

виконавчої влади. Необхідно враховувати, що управління в органах виконавчої

влади – це різновид державного управління, за допомогою якого забезпечується

взаємодія усіх систем, підрозділів і служб органів виконавчої влади для

виконання завдань у сфері реалізації виконавчої та розпорядчої діяльності

держави. Тобто можна стверджувати, що здійснюючи адміністративно-правове

регулювання, забезпечується реалізація конституційно-правових норм. У

результаті такого регулювання громадянам повинно бути гарантоване

14

дотримання, охорона і захист їх прав і свобод у сфері діяльності виконавчої

влади [71; 126; 192]. У зв‟язку з цим на нашу думку, на сучасному етапі нашій

державі потрібно науково-обгрунтоване та законодавчо-врегульоване

управління. Органи виконавчої влади здійснюють функції державного

управління економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним

блоком, від результату їх діяльності залежить як політичний стан країни, так і її

соціально-економічний розвиток [146, с. 84–85]. У цьому аспекті управління

органами виконавчої влади виступає як безпосередній вольовий вплив на всю

систему цих органів, на її структурні підрозділи для підвищення ефективності

функціонування органів виконавчої влади з метою удосконалення державного

управління в усіх галузях суспільного життя [187, с. 5–7]. На сучасному етапі

необхідно враховувати, що авторитет і сила держави проявляється в першу

чергу у спроможності створити сприятливі умови для вільного розвитку

підприємництва, але ця свобода повинна бути обмежена реальним

співвідношенням між економічними та адміністративними методами

державного регулювання [297, с. 414]

Розрізняють технічне управління, управління в біологічних системах та

управління в соціальних системах. Соціальне управління наявне в будь-якому

варіанті спільної діяльності людей: у державному, громадському, приватному,

сімейному. З позицій адміністративного права управління розглядається як

виконавча і розпорядча діяльність держави [307, с. 25]. Особливого значення

при цьому набуває державне управління, яке сьогодні можна розглядати, як

процес управління суспільством за допомогою виконання функцій держави з

метою досягнення прогресивного розвитку суспільства та задоволення його

потреб [53; 169]. При здійсненні державного управління об‟єктом

впорядковуючого впливу виступає все суспільство в цілому. При цьому його

характер може бути з‟ясований за допомогою спеціального аналізу механізму

реалізації виконавчої влади. Оскільки адміністративне право регулює особливі

суспільні відносини, які виникають у процесі реалізації виконавчої влади, то ці

суспільні відносини нерозривно пов‟язані з державно-управлінською

15

діяльністю, виникають, змінюються і припиняються у сфері державного

управління [14, с. 12]. У цій системі процесу управління відводиться особливе

місце, бо це реальне життя системи. Управління розглядається як процес, тому

що робота по досягненню цілей за допомогою інших людей – це не одноразова

дія, а серія безперервних, взаємопов‟язаних дій, які називаються

управлінськими функціями. Кожна управлінська функція також є процесом,

тому що також складається з серії взаємопов‟язаних дій. Процес управління –

це цілеспрямований і активний процес взаємопов‟язаних дій та активний вплив

різних суб‟єктів управління, спрямований на досягнення поставлених цілей

управління завдяки реалізації певних функцій та застосуванню відповідних

методів і принципів управління [27; 67]. Порівняно з іншими категоріями

системи процес управління має творчий характер, тут більше суб‟єктивізму,

важко знайти суворі правила і принципи, проте великого значення набуває

характер конкретної ситуації. За визначенням процес соціального управління –

„це свідома і цілеспрямована послідовна діяльність, пов‟язана з реалізацією

відповідних повноважень суб‟єктами управління, внаслідок чого відбувається

зміна суспільних станів, подій і явищ” [83, с. 166]. Враховуючи зазначене, ми

вважаємо, що процес соціального управління – це загальне виявлення його

функціонування як дії системи управління, як хід реалізації управлінських

функцій; тобто – це функціонування системи соціального управління. Тому, на

нашу думку, в умовах розвитку ринкової економіки для створення ефективного

процесу соціального управління необхідно враховувати досягнення такої науки,

як менеджмент.

У процесі сучасних перетворень широко почали використовувати термін

„менеджмент”. Це не випадково. Використання менеджменту, тобто науково

обґрунтованої та якісно побудованої системи управління організацією, як

засвідчила уся світова практика, є однією з найголовніших складових успіху

розвинених країн світу, зокрема: США, Японії, Великобританії, Німеччини,

Франції, Швеції, Канади, Фінляндії [260, с. 5–7]. На думку засновника

сучасного етапу соціального менеджменту американського спеціаліста по

16

управлінському консультуванню, професора менеджменту Пітера Друкера,

менеджмент є особливим видом діяльності, який створює економічний і

соціальний розвиток, та є його результатом; він направляє та організовує людей

у ефективну й продуктивну групу; головним завданням менеджменту є

генерування людської енергії та визначення напряму її застосування [94; 95].

Сьогодні менеджмент – це не лише науково-практичний напрям, який

зорієнтований на забезпечення ефективної діяльності організацій у ринковій

економіці, а й елемент сучасної людської культури, що містить у собі не тільки

традиції, історію, концепції та інститути, а спрямований на практичне

управління людською діяльністю [66, с. 66]. Ефективного управління можна

досягнути тільки за рахунок системного підходу та вмілого наукового

керівництва. Саме таке завдання покладається на менеджмент, оскільки,

„управління – це процес ув‟язки всіх необхідних компонентів для досягнення

певного результату, а менеджмент – це інструмент, система організації праці,

яка забезпечує існування такої ув‟язки” [70, с. 11]. На нашу думку на сучасному

етапі цей „інструмент” необхідно врегулювати за допомогою адміністративно-

правових норм, які є обов‟язковим правилом поведінки, встановленим і

забезпеченим державою, та метою його регулювання виступають суспільні

відносини, що виникають, змінюються і припиняються у сфері державного

управління.

У зарубіжній літературі існує чимало визначень менеджменту, але всі

вони об‟єднані однією основою – людськими стосунками в процесі праці,

організаторськими здібностями керівників, побудовою органів управління.

Існують різні професійні модифікації наукового менеджменту. Тому це поняття

можна розглядати з різних поглядів. У наш час зарубіжними і вітчизняними

вченими видана значна кількість праць щодо вивчення та дослідження

виробничого, стратегічного, операційного, фінансового, правового,

інвестиційного, бюджетного та іншого видів менеджменту.

Важливою складовою менеджменту є психологія кадрового

менеджменту, яка являє собою систему принципів, методів і механізмів роботи

17

з персоналом. Крім того, цю науку, з одного боку, розглядають як галузь

психології, а з іншого – як розділ теорії соціального управління, безпосередньо

управління персоналом [318, с. 3–7].

На сучасному етапі професійно підготовлені спеціалісти визначають

менеджмент як інтеграційний процес, за допомогою якого не тільки формують

організації, а і керують ними, попередньо визначивши мету та засоби її

досягнення. Цей процес впливає на діяльність кожного окремого працівника та

організації в цілому для досягнення максимальних результатів. Менеджмент

можна трактувати і як специфічний орган сучасних організацій без якого вона

не може існувати та ефективно працювати [47, с. 30–31].

Можливість використання менеджменту як у бізнесі так і в організаціях

некомерційного типу на пострадянському просторі досліджували вчені різного

напряму діяльності: Б. П. Будзан розглядав перспективи розвитку менеджменту

в Україні в різних галузях; О. М. Гірняк і П. П. Лазановський визначили

менеджмент як складову управління; К. П. Ангелов і С. В. Войтко

досліджували використання менеджменту в телекомунікаціях; Е. Б. Корицький,

Г. В. Ніциєва, В. Х. Щетов розглянули історію використання наукового

менеджменту в Росії; А. Ф. Мельник, А. Ю. Васіна, Н. М. Кривокульська

аналізували менеджмент державних організацій; Б. В. Новіков – основи

адміністративного менеджменту; О. Ю. Оболенський розробив визначення

менеджменту з погляду державного управління; застосування менеджменту в

державному управлінні розглядав В. П. Пєтков, а продовжив його дослідження

та розглянув можливість використання наукового менеджменту в діяльності

органів внутрішніх справ – С. В. Пєтков; теорію правового менеджменту

дослідив на прикладі діяльності податкової міліції В. І. Рябошапко, здійснивши

порівняльний аналіз національного податкового права та європейського права;

С. О. Шевельова розробляла аграрний менеджмент; А. В. Шестаков розглядав

менеджмент і право; Г. В. Щокін та Т. В. Дуткевич досліджували основи

психології управління та інші [47; 61; 85; 97; 137; 169; 197; 270; 305; 313; 315].

18

Проаналізувавши попередні дослідження, можемо зробити висновок, що

управління можливе за допомогою технічних засобів: використання

електронних систем, управління машинами, роботами, технологічними

процесами. На противагу цьому менеджмент здійснюється лише людьми, а не

машинами. Тому вживання терміна „управління” стосовно людей

використовується не в широкому значенні цього слова, а лише у вузькому його

розумінні. Тобто можна стверджувати, що менеджмент є складовою

управління, чи іншими словами можна сказати, що управління не є

еквівалентним замінником поняття „менеджмент”, тому що менеджмент є

однією з форм управління.

Сьогодні менеджмент, на думку науковців, розуміється як загальна

функція управління, яка існує для аналізу життєдіяльності суспільства, і

виступає сучасним типом культури управління цим суспільством. На сучасному

етапі більшість вчених вважають, що державні і публічні організації також

повинні використовувати принципи і методи менеджменту, якщо вони хочуть

досягнути поставлених цілей з мінімальними затратами і максимальною

ефективністю [47; 289]. Відповідно до цього напряму державне управління стає

більш схожим на бізнес-менеджмент: раціональним, креативним і

відповідальним. Зростає цінність професіоналізму. В умовах переходу до

ринкових відносин, коли змінюється система оподаткування менеджмент як

метод управління інтенсивно розвивається, розробляється напрямок

податкового менеджменту [114; 261; 280; 294].

Сфера застосування менеджменту дуже широка. Його застосовують у

державних установах, громадських організаціях, у бізнесі. Уперше термін

рublіс аdmіnіstrаtіvе mаnаgеmеnt (адміністративно-державне управління) був

використаний у програмі республіканської партії США у 1986 р. У цій програмі

засуджувалася „некомпетентність” демократичного уряду, що не володіє

науковими методами управління. Потрібно зазначити, що державне управління

„public administration” відрізняється за змістом від бізнес-управління „business

administration” та загального менеджменту „management” тим, що державне

19

управління, тобто управління суспільством чи його окремими формуваннями з

боку держави спрямоване на покращання всіх аспектів суспільного життя через

удосконалення його організації [180, с. 26]. Методи, розроблені в межах

поведінкового підходу, почали використовувати переважно у сфері управління

персоналом адміністративно-державних установ. Вони стали основою розвитку

такого напряму.

Завдяки широкому використанню менеджменту зростає керованість

соціально-економічних інститутів суспільства. Звичайно не можна просто

перенести „бізнес-менеджмент” на некомерційні організації. У „бізнес-

менеджменті” основною метою є отримання прибутку. А в діяльності

некомерційних установ не вироблено загальний критерій раціональності

управлінських рішень. Таким критерієм може стати надання державою

адміністративних послуг. Якщо організація управління ефективна, то під час

процесу управління створюється додаткова вартість входів організації, які є

компонентами відкритої системи. Як наслідок, з‟являються додаткові виходи

[57, с. 11–40]. У бізнесі – це прибуток і збільшення обсягів продажу продукції;

у державному управлінні – розширення сфери послуг і покращання якості їх

надання, зростання рівня соціальної та юридичної відповідальності організації

перед суспільством, задоволення потреб працівників. Узагальнивши попередні

дослідження, О. Ю. Оболенський пропонує таке визначення поняття

менеджменту у сфері державного управління – „це спосіб спілкування з

людьми; влада та мистецтво управління; уміння особливого виду і

адміністративні навики; орган управління, адміністративна одиниця;

інтеграційний процес, з допомогою якого професійно підготовлені спеціалісти

формують організації й управляють ними шляхом встановлення цілей і

розробки способів їх досягнення. Це сукупність процесів планування,

організації, мотивації і контролю, спрямовані на те, щоб сформувати і досягти

цілі організації через інших людей. Розглядається як форма практичної

діяльності, що пов‟язана з процесом прийняття рішень щодо найкращого

20

використання ресурсів із метою досягнення запланованих завдань, що

забезпечують постійний розвиток організації” [86, с. 178].

Вміле використання дієвих ефективних управлінських методів, способів,

технологій, які використовуються у сфері бізнесу, доцільно адаптувати до

управління суспільством з боку держави. Таке управління потребує наукового

та професійного забезпечення. Тому застосування менеджменту в управлінні

державою та суспільством загалом потребує виділення окремого напряму

дослідження. У ряді країн Організації економічного співробітництва та

розвитку (ОЕСР) проведено дослідження ефективності менеджменту у сфері

державного управління. Особливу увагу при цьому звертали на способи та

методи застосування механізмів ефективності менеджменту в прийнятті

рішень, а також на контроль за виконанням цих рішень. Дане дослідження

проводилося з метою вивчення передового досвіду. У результаті цього

створено аналітичний документ впровадження механізмів ефективності

менеджменту в діяльність державних організацій [105, с. 5–7].

На сучасному етапі розвитку української державності запуск ринкового

механізму саморегуляції відбувається завдяки роздержавленню і

демонополізації економіки, але це не звільняє державу від здійснення основних

і загальних функції управління, а зобов‟язує виконувати їх у більш

прогресивних формах і методах, ніж раніше. у ринкових умовах владно-

примусовий характер державного управління якісно змінюється. Звичайно,

здійснення загальних функцій не виключає потребу застосовувати владні і

примусові заходи державного управління. Але вони повинні стати

допоміжними, а основними – заходи заохочення, стимулювання, переконання,

формування почуття свідомості та відповідальності, створення сприятливих

умов для розвитку бізнесу. Досягнути цього можна за рахунок використання

досягнень сучасного наукового менеджменту. Менеджмент, за визначенням

О. А. Цуруля, – „це цілеспрямоване управління, цілями якого є, у першу чергу,

ефективність і дієвість” [309, с. 29]. Сьогодні можна стверджувати, що

менеджмент виступає тим видом управління, який більше за все відповідає

21

потребам і умовам сучасних перетворень як в економічному, так і в

політичному житті. Менеджмент враховує фактори зовнішнього оточення

організації і вимагає ефективної реакції та пристосування до них. У кризові

періоди система управління суспільством з боку держави не може забезпечити

ефективність управлінського впливу, оскільки не встигає адекватно реагувати

на трансформацію соціально-економічних відносин. У зв‟язку з розвитком

науково-технічного прогресу спостерігається новий виток розвитку на

історичному рівні і значно посилюється увага до демократизації управлінських

функцій та зростає вплив міжнародних факторів. На цьому етапі виникають

проблеми співіснування національного та міжнародного типів управління.

Враховуючи, що державне управління здійснюється здебільшого нормами

адміністративного права, виникає потреба в узгодженні національного

законодавства з міжнародним та адаптації інститутів адміністративного права

до міжнародних норм [7; 9; 258]. Програмою вдосконалення відносин у сфері

управління суспільством з боку держави є концепція адміністративної реформи

[133]. Метою цієї концепції є поетапне створення сучасної системи державного

управління, яке стане ближчим до потреб і запитів людей, дозволить

забезпечити становлення України як високорозвиненої, правової, цивілізованої

держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури.

Пріоритетом діяльності управління суспільством з боку держави повинно стати

служіння народу України та національним інтересам, а не задоволення власних

потреб, та відповідно до цього розроблений план дій з реформування системи

органів виконавчої влади [203].

Становлення українського менеджменту відбувається в період загальної

кризи управління. У цьому процесі необхідно враховувати, що в умовах

ринкової економіки бізнес не може існувати та розвиватися без належного

державного управління та відповідного адміністративно-правового

регулювання [99; 138; 204]. Не зважаючи на порівняно велику кількість праць з

адміністративного права, з теорії управління та різних напрямів менеджменту,

сучасні дослідження не достатньо торкаються проблем відповідного правового

22

та методологічного забезпечення використання ефективних форм і методів

менеджменту в діяльність державних органів з метою удосконалення їх

правозабезпечувальної функції, збалансованості стратегічного розвитку

суб‟єктів управління, формування механізму стратегічного управління та

сучасної концепції філософії менеджменту, а також організації менеджерської

освіти.

На нашу думку, заслуговують на увагу праці вчених, які розробляють

напрям „еволюційного менеджменту”. Вважаємо за необхідне використовувати

їх досягнення в удосконаленні процесу управління, юридично закріплюючи

новий напрям наукового забезпечення адміністративної реформи. Нова система

поглядів на управління, так звана управлінська парадигма, отримала назву

„тиха управлінська революція”. На думку вчених цього напряму, не потрібно

ламати вже створену систему та руйнувати структуру. Необхідно поступово,

враховуючи зміни зовнішнього середовища, доповнювати систему новими

методами менеджменту та активно використовувати сучасні досягнення в

галузі управлінських відносин [61; 178].

Враховуючи попередні дослідження, пропонуємо доповнити Концепцію

адміністративної реформи, розділ 5 „Засоби забезпечення адміністративної

реформи”, пункт 6 „Науково-просвітницьке забезпечення” перший абзац після

слів „видання фундаментальних, науково-довідкових, навчально-методичних,

учбових та інших праць та матеріалів” наступним реченням: „Для наукового

забезпечення адміністративної реформи виділити окремим напрямом

адміністративно-правової науки менеджмент в органах державного управління,

в сферу компетенції якого ввійдуть суспільні відносини щодо надання

адміністративних послуг населенню”.

Відповідно до цього напряму виникає потреба науково обґрунтувати

доцільність впровадження досягнень сучасного менеджменту в органи

державної податкової служби України для підвищення ефективності виконання

покладених на неї завдань, викладених у статті 2 Закону України „Про

державну податкову службу в Україні” [217].

23

Аналіз чинного законодавства, яке регулює систему оподаткування,

дозволив зробити висновок, що, на жаль, тривалий час в Україні не існувало

стабільно розробленої та науково-обгрунтованої концепції оподаткування та

цілісної системи управління податковою службою. Як результат, ми маємо

велику кількість нормативних документів, які регулюють діяльність у сфері

оподаткування. Необхідно враховувати, що існує пряма закономірність: чим

вищий економічний розвиток держави, тим вища частка валового внутрішнього

продукту перерозподіляється через податки. Тому, якщо ми хочемо мати

високорозвинену цивілізовану державу, то повинні сконцентрувати значні

фінансові ресурси в розпорядженні держави для вирішення соціальних та

економічних проблем [50, с. 14–19]. Сьогодні в Україні питання податкової

політики належать до найгостріших як в економічному й соціальному, так і в

політичному контексті. Виходячи з цих обставин, вважаємо, що реформування

податкової системи України повинно бути об'єктивним, науково обґрунтованим

та забезпечувати показники економічного зростання, що відобразиться в

підвищенні якості життя населення. Системний аналіз управління органів

державної податкової служби дозволяє глибше проникнути в сутність

численних зв‟язків з державними і громадськими організаціями як по вертикалі,

так і по горизонталі, а також відкриває значні можливості для подальшого

удосконалення системи і структури самих органів податкової служби на основі

досягнень сучасної науки. Великого значення в цьому процесі набуває

можливість використання знань, які можна взяти з праць зарубіжних і

вітчизняних науковців у галузі менеджменту. Принципи наукового

менеджменту доцільно застосовувати у всіх видах людської діяльності, і якщо

їх використовувати правильно, то можна досягнути значних результатів

[96, с. 8]. У зв‟язку з тим, що питання підвищення ефективності діяльності

органів ДПС України залишаються важливими на етапі формування сучасної

доктрини адміністративного права, то доцільно застосовувати досягнення

наукового менеджменту безпосередньо в роботу органів державної податкової

служби України, та розробити адміністративно-правове закріплення даного

24

напряму [166; 321]. На нашу думку здійснити це можна на основі нового

теоретичного напряму – впровадженні досягнень менеджменту в практичну

діяльність органів ДПС України. Саме в такому аспекті доцільно проводити

дослідження для формування процесу адміністративно-правового забезпечення

менеджменту у сфері оподаткування в період становлення України як держави

з цивілізованою моделлю ринкової економіки.

Пропонуємо, враховуючи проведені дослідження та аналізуючи сучасний

розвиток української державності, виділити на даному етапі передумови, що

призвели до необхідності впровадження менеджменту в практичну діяльність

органів державної податкової служби України:

1. Використання тільки адміністративних методів управління не

приносить бажаного результату.

2. Податкова служба, як і вся сфера державного управління, залишається

занадто формалізованою.

3. Необхідність протидії розвитку бюрократизму внаслідок зменшення

такої негативної тенденції як бюрократична конкуренція.

4. Підвищення значущості ролі людського фактора в концепції

управління персоналом в органах державної податкової служби на нинішньому

етапі розвитку України і формуванні ринку робочої сили набуває особливого

значення. Практична концепція „людських ресурсів”, яка з‟явилася внаслідок

застосування науково обґрунтованих технологій, вимагає високого

професіоналізму і відповідного рівня знань, а також повинна бути направлена

на економічне і юридичне обґрунтування сучасних підходів до роботи з

персоналом. В цьому аспекті важливим моментом є диференційний підхід до

працівника. Конкретним прикладом застосування є кваліфікаційний рівень.

5. Внаслідок збільшення обсягу адміністративних послуг платникам

податків виникла необхідність створити ефективну сучасну податкову систему

з потужним централізованим інформаційно-аналітичним апаратом, який

дозволить виконувати функції управління на високому рівні та надавати

25

платникам податків інформаційні послуги з мінімальним адміністративним

втручанням завдяки впровадженню сучасних систем технологій.

6. Вплив інформатизації на прийняття та реалізацію управлінських

рішень потребує попередньої підготовки, яка включає в себе виконання певної

послідовності кроків відносно досягнення поставлених цілей та впровадження

систем підтримки прийняття рішень (СППР).

7. Зміна зовнішнього середовища, яке диктує стратегію і тактику

діяльності організації, враховує її оточення і вимагає ефективної реакції

організації для пристосування до нього. Дії організації викликані впливом

оточуючого середовища, яке має назву „макросередовище” та характеризується

особливостями суспільно-економічного та політичного розвитку України на

даному етапі і являє собою той соціальний простір, в якому сьогодні

здійснюють свою діяльність органи державної податкової служби України.

8. Використання в теорії управління сучасного підходу: теорії систем, яка

розглядає організацію у взаємозв‟язку та єдності її складових частин і

орієнтується на досягнення поставленої мети та ситуаційного підходу, який

розглядає внутрішню структуру організації як відповідь на зовнішній вплив і

передбачає, що придатність різних методів управління визначається ситуацією.

9. Визнання соціальної відповідальності менеджменту перед суспільством

і перед кожним співробітником та розробка моделі юридичної відповідальності.

У зв‟язку зі зміною влад