Моногорода. Перезагрузка

Поиск новых моделей функционирования моногородов России в изменившихся экономических условиях

МОНОГОРОДА.ПЕРЕЗАГРУЗКА

2

МОНОГОРОДА. ПЕРЕЗАГРУЗКА


Введение...................................................................................................................................... 3

Об.исследовании....................................................................................................................... 4

Основные.выводы..................................................................................................................... 5

Вставка. Господдержка моногородов в 2009-2013 гг. ........................................................ 8

Модели.развития.моногородов.............................................................................................. 11

Модель.«Управляемое.сжатие»

Описание модели ................................................................................................................... 18

Вставка. Управляемое сжатие моногорода. Опыт Тамблер-Риджа (Канада) ................. 23

Реализация модели «Управляемое сжатие» на примере Жирекена .............................. 24

Вставка. Реализация предложенных мер в Жирекене. Первые результаты ................. 32

Модель.«Стабильный.моногород»

Описание модели .................................................................................................................. 33

Реализация модели «Стабильный моногород» на примере Белогорска ....................... 35

Модель.«Индустриальная.диверсификация»

Описание модели .................................................................................................................. 39

Реализация модели «Индустриальная диверсификация» на примере Пикалева ........ 42

Предложения.по.формированию.новой.государственной.политики.развития.

моногородов............................................................................................................................... 48

Заключение................................................................................................................................ 51

Содержание

3



По оценкам политических лидеров ведущих стран мира, несмотря на некоторое улучшение экономической ситуации, говорить о полном преодолении кризисных явлений в Европе пока не приходится. В частности, как заявила в декабре 2013 года канцлер ФРГ Ангела Меркель, хотя «европейский стабилизационный механизм функционирует», однако «европейский долговой кризис еще, без сомнения, не преодолен». Российская экономика тесно связана с европейскими рынками, и европейский кризис болезненно отражается на всех макроэкономических показателях. Согласно прогнозу Минэкономразвития, Россия находится на пороге затяжного замедления темпов экономического роста, а по более пессимистичным прогнозам – на пороге рецессии. В результате резкого ухудшения конъюнктуры на основные товары российского экспорта обостряется проблема моногородов, поскольку градообразующие предприятия часто завязаны на экспортное производство.

Для России моногорода – естественное явление, что обусловлено ее экономико-географическими особенностями, в первую очередь большим массивом неосвоенных территорий. Освоение пространства и строительство полноценных городов в новых промышленных районах (например, при освоении месторождений) привело к формированию широкой сети моногородов. Искоренить сам феномен моногородов в России невозможно – нужно работать с ним, принимая его как данность. По официальным данным, сегодня в России насчитывается 342 моногорода. В 2013 году 56 моногородов с наиболее сложной социально-экономической ситуацией были включены в так называемый «кризисный» перечень.

Что и как нужно сделать, чтобы снизить риски социально-экономического развития моногородов России? Чтобы ответить на этот вопрос, в 2013 году «Базовый Элемент» провел беспрецедентное по масштабу исследование в 18 моногородах и малых городах России. В рамках исследования была проанализирована социально-экономическая ситуация в выбранных городах, проведена их типологизация в зависимости от перспектив развития градообразующих предприятий и возможностей мобилизации собственного потенциала городских экономик. Кроме того, были изучены лучшие мировые практики реновации с целью адаптации найденных решений для развития монопрофильных поселений России. Задачей исследования было сформировать новые модели функционирования моногородов России в изменившихся экономических условиях – определить набор мероприятий (что делать) и механизмов их реализации (как делать).

Введение

4

Главный вопрос, на который должно было ответить настоящее исследование: что и как нужно делать, чтобы снизить социально-экономические риски развития моногородов и малых городов России?

Исследование было проведено в 18 городах и поселках городского типа, расположенных в 13 регионах России: Жирекене (Забайкальский край), Ярославском (Приморский край), Надвоицах (Республика Карелия), Белогорске (Кемеровская область), Североуральске, Краснотурьинске, Каменске-Уральском, Полевском (Свердловская область), Сорске (Республика Хакасия), Черемхове (Иркутская область), Селенгинске (Республика Бурятия), Кондрове (Калужская область), Пикалеве, Волхове, Бокситогорске (Ленинградская область), Канаше (Республика Чувашия), Кандалакше (Мурманская область), Ачинске (Красноярский край).

Часть поселений, вошедших в выборку, соответствует официальным критериям монопрофильности Минрегиона (на одном предприятии занято не менее 25% экономически активного населения или производится не менее 50% от общего объема промышленной продукции) и включена в официальный перечень моногородов. Остальные поселения являются малыми городами с высоким уровнем монопродуктовости. Однако моногородам и малым городам имманентны одинаковые проблемы, что делает возможным и необходимым изучение и тех, и других в рамках одного исследования. Далее для удобства изложения мы будем использовать термин «моногорода», имея в виду как монопрофильные поселения в строгом смысле этого слова, так и малые города с высоким уровнем монопродуктовости.

Важным условием при формировании выборки стали различия в социально-экономической ситуации, динамике развития городской экономики и состоянии градообразующих предприятий.

В ходе исследования было проведено более 300 глубинных интервью с менеджерами управляющих компаний, руководителями градообразующих предприятий, сотрудниками городских и районных администраций и органов власти субъектов РФ, местными предпринимателями, депутатами, представителями профсоюзов, различных общественных организаций, городскими активистами.

Масштабная программа полевых исследований, охватившая представителей всех целевых групп, которые являются основными участниками процессов городского развития, позволила сформировать максимально объективную картину жизни городов.

Помимо глубинных интервью, был проведен обстоятельный сбор и анализ статистической информации о социально-экономической ситуации в выбранных городах.

Исследование проведено Центром стратегических разработок (ЦСР) по заказу «Базового Элемента».

1 Об исследовании

5

Как.показало.исследование,.менее.половины.из.56.моногородов,.которые.в.2013.году.были.включены.в.«кризисный».перечень.городов.с.наиболее.сложной.социально-экономической.ситуацией,.обладают.потенциалом.индустриальной.диверсификации,.и.для.них.могут.быть.эффективны.те.меры.господдержки,.которые.применялись.до.сих.пор1. Данное исследование выявило, что моногорода не однородны, а делятся на несколько типов, в зависимости от перспектив градообразующего предприятия и собственного потенциала городской экономики. Для моногородов, которые не обладают потенциалом индустриальной диверсификации, необходимо разрабатывать другие модели поддержки, в том числе ставить вопрос об их сжатии или ликвидации.

В.основе.новой.государственной.политики.по.поддержке.моногородов.должен.лежать.дифференцированный.подход.к.разным.типам.моногородов..Это.позволит,.руководствуясь.принципом.достижения.максимального.бюджетного.эффекта,.лучше.планировать.приоритеты.господдержки.и.решить.насущные.проблемы.большинства.моногородов.за.4-5.лет.

В.ходе.исследования.были.сформированы.три.типовые.модели.развития.российских.моногородов.–.«Управляемое.сжатие»,.«Стабильный.моногород».и.«Индустриальная.диверсификация». Как показало исследование, моногорода России имеют удивительно схожие проблемы и легко укладываются в несколько типов, что позволяет с большой долей уверенности утверждать, что разработанные типовые модели могут быть адаптированы для всех российских моногородов

Модель.«Индустриальная.диверсификация».может.быть.реализована.в.45%.моногородов..За.счет.этого.в.течение.2014-2016.годов.может.быть.создано.60-90.тыс..рабочих.мест..Ядром модели могут стать муниципальные индустриальные парки. Такую модель реализуют, например, Канаш, Пикалево, Каменск-Уральский. В Пикалеве создание парка обеспечит более 800 новых рабочих мест.

В.35%.городов,.где.градообразующее.предприятие.стабильно.развивается,.но.нет.потенциала.для.новой.городской.экономики,.решение.лежит.в.плоскости.политики.«малых.дел»,.направленной.на.точечное.решение.ключевых.проблем.города..Решение.самых.насущных.проблем.моногородов.этого.типа.потребует.в.2014-2016.годах.около.1,5-2.млрд.рублей. Инициаторами программы «малых дел» могут являться местные власти и местное сообщество. Как показало исследование, например, в Белогорске (Кемеровская область) такая программа должна быть ориентирована на повышение комфортности городской среды и социальной обеспеченности жителей. Речь идет о реконструкции поселковой котельной, привлечении в поселок недостающих врачей, учителей, организации общественных пространств для досуга и пр. Для поселка с населением в 4,5 тыс. жителей затраты на решение этих задач составляют около 70 млн рублей (примерно 1,5 тыс. рублей на человека). При этом в реализации программы могут

1 Методология, разработанная в ходе исследования на выборке из 18 городов, была применена к 56 «кризисным»

моногородам. Приведенное выше распределение моногородов по типам верно для 56 городов.

2 Основные выводы

6



активно участвовать градообразующие предприятия, которые не меньше, чем местные администрации, заинтересованы в сохранении трудового потенциала.

В.20%.моногородов,.в.которых.градообразующие.предприятия.закрываются.и.нет.потенциала.для.формирования.новой.экономики,.требуется.применение.новой.для.России.модели.городского.управления.–.управляемого.сжатия,.а.в.единичных.случаях.необходима.их.ликвидация..Разумеется, ликвидация кризисного поселения является самым тяжелым решением как в социальном, так и в экономическом отношении. Как показывают предварительные расчеты, для ликвидации Жирекена (Забайкальский край), где идет процесс консервации градообразующего предприятия, требуется 5,0-5,5 млрд рублей на обеспечение переезда и создания жилья для 4,6 тыс. жителей (примерно 1,2 млн рублей на одного переселенца). При этом переселение оставляет нерешенным ряд серьезных проблем: как трудоустроить переселенцев, как быть с теми, кто не желает выезжать, что делать с оставленными поселками (бросать, сносить и проводить рекультивацию) и пр.

Более.экономически.оправданной.является.не.ликвидация,.а.управляемое.сжатие.моногородов..Хорошо.спланированная.политика.управляемого.сжатия.кризисных.моногородов.обойдется.в.20-33.млрд.рублей.в.зависимости.от.масштабов.переселения.(от.40.до.60%.населения)..Это.в.5-6.раз.дешевле,.чем.их.ликвидация,.общие.расходы.на.которую.могут.составить.около.120.млрд.рублей..Кроме.того,.политика.управляемого.сжатия.позволит.вернуть.в.экономическую.деятельность.45-50.тыс..человек,.многие.из.которых.являются.квалифицированными.работниками.с.хорошими.навыками.к.переобучению..Управляемое сжатие – это контролируемое за счет миграции сокращение численности населения города до оптимального размера с учетом состояния городской экономики при обеспечении социальных гарантий жителям, которые остаются в городе. Эта модель может быть реализована в тех случаях, когда город или поселок в перспективе имеет шанс на ревитализацию (структурную перестройку городской экономики). Управляемое сжатие было успешно реализовано в небольших моногородах Канады и Австралии. Среди основных механизмов модели – региональная и федеральная поддержка переезжающих (выплаты подъемных, выкуп освобождаемого жилья), муниципальные программы по оптимизации территории поселения (концентрация в отдельных районах, оптимизация коммунальной инфраструктуры, снос ветхого жилья), сохранение социальных учреждений (больниц, школ, детских садов, пунктов полиции) и уровня социального обслуживания населения (ставок врачей, участковых).

7



Отсутствие.государственной.поддержки.деградирующих.моногородов.и,.как.следствие,.безработица,.обвал.коммунальных.служб.и.социальной.сферы.приведут.к.лавинообразному.нарастанию.протестной.активности.в.городах.данного.типа,.где.сегодня.проживает.около.100.тыс..человек..Решение проблемы моногородов, где градообразующие предприятия закрываются, а диверсификация экономики невозможна, требует привлечения организационных и финансовых ресурсов федеральной власти. Сделать это силами одних только местных и региональных властей невозможно.Муниципальные.индустриальные.парки.–.наиболее.удобная.форма.организации.деятельности.среднего.бизнеса.в.моногородах.с.индустриальным.потенциалом..Как.показало.исследование,.именно.средний.бизнес.является.драйвером.экономического.роста.в.небольших.городах..При этом рецепты диверсификации не нужно искать: часто предприниматели сами находят и предлагают направления диверсификации городской экономики. Например, в Кандалакше (Мурманская область) стараниями местного предпринимательского сообщества формируется туристический кластер, который стал совершенно новым направлением развития городской экономики.

Меры.по.развитию.малого.предпринимательства.в.небольших.моногородах.с.низким.потенциалом.должны.быть.преимущественно.направлены.не.на.создание.новых.предприятий,.а.на.поддержку.уже.действующих,.имеющих.сформированные.проекты.расширения.бизнеса. По нашим оценкам, до 80% роста может быть получено именно за счет целевой поддержки уже существующих предприятий.

Магистральное.направление.взаимодействия.собственников.предприятий.и.местных.властей.–.взаимовыгодное.сотрудничество.в.решении.задач,.которые.затрагивают.интересы.обеих.сторон. Среди таких перспективных направлений – планирование кадров и улучшение работы коммунальных служб в моногородах. Так, в Сорске разработано три варианта реконструкции городской котельной на условиях ГЧП; в Ачинске накоплен интересный опыт подготовки инженерных кадров со школьной скамьи – с выделением будущим инженерам персональных стипендий.

Проблемы.даже.небольших.моногородов.невозможно.решить.на.региональном.уровне.–.как.правило,.задача.сразу.становится.национальной.по.своему.масштабу. Это убедительно подтверждает зарубежный опыт, который был проанализирован в рамках настоящего исследования. В связи с этим необходимо формирование федеральной программы поддержки моногородов до 2020 года, инициаторами которой должны выступить регионы.

8



В 2009 году экономический кризис привел к обострению проблемы монопрофильных поселений. В Пикалеве, Байкальске, Светлогорье, Волхове, Жирекене и ряде других городов прокатилась волна социальных выступлений, которые потребовали прямого государственного вмешательства.

Стало очевидно, что нужно принимать срочные меры, чтобы предотвратить социальные коллапсы в проблемных городах. К концу 2009 года были выработаны официальные критерии монопрофильности: доля экономически активного населения, занятого на одном предприятии, должна составлять не менее 25%, объем промышленной продукции, производимой на градообразующем предприятии, – не менее 50%. При этом города включались в программу господдержки, если соответствовали хотя бы одному критерию. Всего на основании предложений Минрегиона было выделено 333 монопрофильных населенных пункта.

Основой государственной поддержки моногородов стало финансирование диверсификации экономики за счет развития инфраструктуры, малого и среднего предпринимательства и ЖКХ.В 2010 году на эти цели в федеральном бюджете было заложено 27 млрд рублей, израсходовано – 22,7 млрд рублей. Наиболее востребованным в регионах и на местах видом финансовой помощи оказалась дотация, поскольку она не требует возвращения.

Рисунок 1. Объем федеральной поддержки моногородов в 2010-2012 гг.,млрд рублей

Господдержка моногородов в 2009-2013 гг.

30

Млрд руб.

25

20

15

2010 2011 2012

27

1,5 0

10

5

9



Согласно законодательству, бюджетные средства могут идти только на создание инфраструктуры – индустриальных парков, транспортных коммуникаций, коммунальной инфраструктуры. Средства Фонда реформирования ЖКХ оказались одной из наиболее эффективных и доступных городам мер. Эти средства выделялись для капитального ремонта домов и переселения жильцов из ветхого и аварийного жилья. Субсидии на развитие малого бизнеса также были легко освоены. Наименее востребованной и малоэффективной мерой оказался бюджетный кредит – более 40% от объема заложенных средств остались неизрасходованы.

Из-за того, что часть средств в 2010 году оказалась невостребована и была возвращена в Минфин, в 2011 году финансирование было резко сокращено и составило всего 1,5 млрд рублей. На 2012 и 2013 гг. дополнительных средств на поддержку моногородов заложено не было, т.к. происходило постепенное освоение ранее выделенных средств.

Рисунок 2. Структура финансирования поддержки моногородов в 2010 г., млрд рублей

Дотации

Бюджетные кредиты

Средства ГК «Фонд реформирования ЖКХ»

Субсидии на равитие малого бизнеса

2

510

10

Млрд руб.

10



Всего в 2010-2011 гг. средства были направлены в 28 городов. Значительную поддержку получили моногорода Республики Татарстан, Свердловской, Кемеровской и Ярославской областей. Большинство профинансированных проектов – индустриальные парки различной специализации (в частности, в Соколе, Гаврилов-Яме, Чистополе, Вятских Полянах, Чусовом и др.). В некоторых случаях государство поддержало градообразующие предприятия (например, в Семилуках, Сатке, Северодвинске и Каменске-Уральском), что, конечно, не способствовало уходу от монопрофильности. Значительные средства на развитие агропромышленного комплекса получили Пикалево, Набережные Челны, Камские Поляны, Павлово. В целом ряде городов (Новочебоксарск, Усть-Илимск, Асбест, Нижний Тагил) были поддержаны проекты создания общегородской инфраструктуры. В нескольких городах (Байкальск, Ревда, Ростов, Таштагол) реализуются проекты по развитию туризма, в основном горнолыжного. Наиболее дифференцированную поддержку получил город Пикалево.

Таким образом, государственная программа поддержки моногородов, реализованная в 2009-2011 гг., фактически предложила только одну модель: выделение государственных средств на их индустриальную диверсификацию. Однако эта модель оказалась применима только в тех городах, у которых был потенциал для создания новых крупных производств.

Вне госпрограммы остались старопромышленные территории и депрессивные поселки, которые не обладали потенциалом развития и не могли конкурировать с более успешными территориями. Фактически решение проблемы моногородов было отложено до лучших времен.

В 2013 году государство активизировало усилия по разработке эффективных форм поддержки моногородов. В частности, для федеральных министерств был сформирован ряд правительственных поручений по корректировке политики модернизации моногородов и разработке институтов их поддержки. Сейчас ведется работа по распределению зон ответственности между Минрегионом и Минэкономразвития, обоснованию объема бюджетной поддержки моногородов в 2014 г. и на период до 2017 г., а также формированию нормативной базы.

11

Для формирования моделей развития моногородов настоящее исследование использовало следующую методику, состоящую из трех этапов: 1 – типологизация,2 – формирование сценариев развития, 3 – разработка многофакторных моделей развития моногородов (рисунок 3).

Бенчмаркинг Стратегическая диагностика

Полевые исследования в моногородах

Лучшие практики

Мероприятия властей Мероприятияместного сообщества

Мероприятия градообразующего

предприятия

Анализ социально-экономического

потенциала

Механизмы развития

Типология

Местные ресурсы развития

Уточненные риски и ограничения развития

Сценарии

Модели

Типология городов формируется на основе анализа социально-экономической ситуации, которая включает анализ динамики экономического развития, демографических тенденций, ситуации на рынке труда, состояния местных бюджетов и др.

Стратегическая диагностика позволяет выделить базовые составляющие потенциала развития города: перспективы развития градообразующего предприятия (далее – ГРОП), уровень развития городской экономики (за исключением градообразующих предприятий), собственный инвестиционный потенциал города (реализуемые и планируемые инвестиционные проекты, инвестиционная политика местных и региональных администраций) и агломерационный потенциал города.

Рисунок 3. Методика формирования моделей развития моногородов

3 Модели развития моногородов

12



Сопоставление потенциалов градообразующего предприятия и альтернативной городской экономики позволяет провести итоговую типологию, где по горизонтальной оси – интегральная оценка потенциала городской экономики, а по вертикальной – оценка перспектив ГРОП на основе планов управляющих компаний.

В результате анализа перечисленных факторов в ходе исследования были определены основные типы российских моногородов:

I.тип..Динамичный.город.–.Динамичное.ГРОПII.тип..Динамичный.город.–.Деградирующее.ГРОП.III.тип..Деградирующий.город.–.ДинамичноеГРОП.IV.тип..Деградирующий.город.–.Деградирующее.ГРОП

На рисунке 4 представлено распределение выбранных городов по типам.

Рисунок 4. Типология моногородов и малых городов России

Ачинск

Потенциал городской экономики

Пот

енци

ал г

рад

ообр

азую

щег

о пр

едпр

ияти

я

+

+--

Черемхово

Кандалакша

Краснотурьинск

Североуральск

Белогорок

Сорск

НадвоицыСеленгинск

Пикалево

Каменск-Уральский

Бокситогорск

Полевский

Кондрово

Ярославский

Жирекен

Канаш

Волхов

Для городов каждого типа были выделены основные факторы, определяющие возможные сценарии развития, и подготовлено от двух до четырех сценариев. К числу основных факторов относятся (1) программы развития градообразующих предприятий,

13



(2) проекты стратегических инвесторов, размещающих в городах крупные предприятия, (3) муниципальные и региональные программы развития городов, а также (4) проекты, продвигаемые в городах местными сообществами.

В ходе исследования для 18 городов было разработано более 50 сценариев развития. Можно выделить несколько типовых сценариев в зависимости от прогноза развития градообразующего предприятия и других средних и крупных предприятий, активности местных и региональных властей и возможностей получения федеральной поддержки.

В порядке от наихудшего к наилучшему эти сценарии развития моногородов можно расположить следующим образом:

• закрытие моногорода • неуправляемое сжатие • управляемое сжатие • умеренно негативное развитие • стабильное развитие• диверсификация экономики

Вероятность выбора и реализации сценария определяется типом города и развитием в нем так называемых сценарноформирующих факторов.

В моногородах.I.типа.(Динамичный.город.–.Динамичное.ГРОП).наиболее вероятны сценарии стабильного или диверсифицированного развития. К городам этого типа относятся Ачинск, Черемхово, Канаш, Кандалакша, Волхов, Североуральск, Сорск. Некоторые города этой группы (Ачинск, Кандалакша, Волхов) уже вышли на путь диверсификации экономики. В будущем они имеют возможность сохранить накопленную устойчивость или улучшить экономику города и сформировать благоприятную социальную среду. Судьба городов со стабильно работающими градообразующими предприятиями (Сорск, Черемхово, Канаш, Североуральск) зависит от возможного прихода средних и крупных инвесторов. Если в них появятся новые крупные компании (производства), эти города смогут выйти на путь диверсификации, экономическая ситуация в них значительно улучшится, однако вырастет конкуренция на рынке труда. Если же инвесторы откажутся от планов по размещению новых производств, то сохранятся риски монопрофильности экономики и постепенного сползания к умеренно негативной социальной ситуации.

Для моногородов.II.типа.(Динамичный.город.–.Деградирующее.ГРОП) количество возможных сценариев значительно меньше, при этом, как правило, доминирует сценарий умеренно негативного развития. Для таких городов лучшим из возможных является сценарий стабильного моногорода (при этом долгосрочные риски сохраняются), а худшим – нарастание депрессивности городской экономики. К городам этого типа относятся Краснотурьинск, Каменск-Уральский, Селенгинск, Бокситогорск, Полевской, Кондрово, Пикалево.

14



В тех поселениях, где градообразующее предприятие имеет негативный прогноз развития или закрывается, сценарии развития определяются состоянием городской экономики.

В моногородах.III.типа.(Деградирующий.город.–.Динамичное.ГРОП) наилучшими являются сценарии стабилизации социально-экономического развития или диверсификации экономики за счет создания новых средних производств. Город этого типа – Белогорск. В ходе исследования было выявлено, что в ряде городов, где уже начался процесс диверсификации (Каменск-Уральский, Полевской, Пикалево), сокращение производства или даже закрытие градообразующего предприятия окажет умеренное воздействие на экономику и социальную сферу. В ряде городов данного типа проекты диверсификации только разработаны и планируются к реализации (Краснотурьинск, Бокситогорск, Селенгинск). Их успешность зависит от того, будет ли получена финансовая поддержка от федеральной власти, а также от активности местных и региональных властей. Наиболее противоречивая ситуация сложилась в городе Кондрово – при хороших перспективах прихода инвесторов здесь высоки риски социальной депрессии. Худшим сценарием развития для городов этого типа является умеренно депрессивный.

Наиболее сложная ситуация складывается в моногородах IV.типа.(Деградирующий.город.–.Деградирующее.ГРОП). Среди городов, где было проведено исследование, к этому типу относятся Надвоицы, Ярославский, Жирекен. Отсутствие собственного потенциала и перспектив у градообразующего предприятия определяют негативный тренд развития городов этой группы. Наиболее тяжелый сценарий – закрытие – сейчас рассматривается применительно к Жирекену. Оптимальный сценарий для городов этой группы – снижение негативных последствий экономического кризиса за счет реализации модели управляемого сжатия.

Как показывает исследование, важно не только сформировать перечень возможных сценариев применительно к городам разных типов и обосновать выбор наилучшего из них, но и выделить точки бифуркации, когда происходит переход от текущего сценария к наилучшему. Точка бифуркации определяет момент невозврата, после которого город выходит на долгосрочный тренд развития. Например, в случае с Жирекеном, который будет подробнее рассмотрен ниже, такой точкой является политическое решение властей о поддержании поселка или его ликвидации. Однако стоит отметить, что если такое политическое решение не будет принято в ближайшее время (начало 2014 года), произойдет неминуемое сползание поселка на траекторию неуправляемого сжатия.

Выбор наилучшего сценария и определение момента его возможного начала (точки бифуркации) позволяет сформировать модель развития моногорода на среднесрочную (до пяти лет) перспективу.

Хорошо проработанная модель представляет собой план развития города с прописанными ключевыми мероприятиями, закрепленными за всеми стейкхолдерами: властью, градообразующим предприятием, местным предпринимательским сообществом и местными инициативными группами.

15



Отметим, что модели имеют единый алгоритм формирования и предусматривают сравнительно однородные группы мероприятий. Предлагаемые в исследовании модели позволяют сформировать запрос на новые меры поддержки моногородов, о необходимости которых в последнее время заявляют представители федеральных органов власти.

В.результате.исследования.были.сформированы.три.типовые.модели.развития.моногородов:

I.–.Управляемое.сжатие.(модель применима в Жирекене, Ярославском, Надвоицах).

II.–.Стабильный.моногород.(модель применима в Белогорске, Североуральске, Сорске).

III.–.Индустриальная.диверсификация:.

IIIA.–.Индустриальная.диверсификация.моногорода.(модель применима в Бокситогорске, Черемхове, Краснотурьинске, Каменске-Уральском, Селенгинске);

IIIB.–.Устойчивое.развитие.диверсифицированного.города.с.закрывающимся.«градообразующим».предприятием.(модель применима в Кондрове и Полевском);

IIIC.–.Устойчивое.развитие.диверсифицированного.города.с.работающим.«градообразующим».предприятием.(модель применима в Пикалеве, Канаше, Кандалакше, Волхове, Ачинске).

При разработке моделей использовались лучшие мировые практики ревитализации моногородов, адаптированные к российским условиям. Модель «Управляемое сжатие» является совершенно новой для России и ранее никогда не применялась в нашей стране. Как выявило настоящее исследование, моногорода России имеют удивительно схожие проблемы и легко укладываются в четыре типа, что позволяет с большой долей уверенности утверждать, что типовые модели развития могут быть адаптированы для всех российских моногородов.

Обобщенные механизмы реализации моделей представлены в таблице 1.

16



Механизм Управляемое.сжатие

Стабильный.моногород

Индустриальная.диверсификация

Индустриальная.диверсификация.

моногорода

Устойчивое.развитие.диверсифицированного.города.с.закрываемым.

предприятием

Устойчивое.развитие.диверсифицированного.города.с.работающим.


Комплекс мер по обеспечению

занятости высвобождаемых

работников

Экономические механизмы

Индустриальные парки,

подготовленные промплощадки

Прямые меры административного

характера (снижение налоговой нагрузки,

предоставление муниципального имущества и др.)

Повышение инвестиционной

привлекательности города

Поддержка МСП, в том числе

действующего

Градостроительная политика

Политика по сжатию освоенного

пространства (жилой фонд, ЖКХ)

Развитие фонда муниципального

жилья

Развитие инженерной

инфраструктуры

Развитие городской среды и общественных

пространств

Таблица 1. Обобщенные механизмы реализации типовых моделей развития

17



Механизм Управляемое.сжатие

Стабильный.моногород

Индустриальная.диверсификация

Индустриальная.диверсификация.

моногорода

Устойчивое.развитие.диверсифицированного.города.с.закрываемым.


Устойчивое.развитие.диверсифицированного.города.с.работающим.


Социальная политика

Сохранение социальных учреждений

Кадровая политика в социальной

сфере (программа малых дел)

Развитие социальных

инициатив местного сообщества

Характер запроса на поддержку со стороны

федерального органа

исполнительной власти

Программа по переселению

Программа по обеспечению социальных

гарантий

Программа содействия

оптимизации инженерной


Программа поддержки жилищной


Программа поддержки жилищнойполитики

Программа по обеспечению социальных

гарантий

Программа содействия развитию

действующего МСП

Программа финансирования

производственной инфраструктуры

Программа развития

инженерной инфраструктуры

Программа финансирования

производственной инфраструктуры

Программа развития инженерной


Программа финансирования производственной инфраструктуры

Программа развития инженерной инфраструктуры

18

4 Модель «Управляемое сжатие»

Описание.модели

Управляемое сжатие представляет собой комплекс мер по оптимизации территории поселения и обеспечению занятости/переселения жителей классического моногорода при остановке или закрытии градообразующего предприятия. Альтернативой управляемому сжатию является стремительная деградация моногорода, чреватая резкими всплесками недовольства населения и неорганизованными протестами.

Примеры применения модели управляемого сжатия есть в международной практике – в частности, такой опыт решения проблем депрессивных поселений есть у Канады и Австралии.

Реализация этой модели требует межведомственного взаимодействия, а также активного вовлечения местных и региональных властей. Кроме того, необходима координация действий власти и собственников градообразующего предприятия.

Из числа поселений, где проводилось исследование, данная модель применима для Жирекена, Ярославского и Надвоиц.

Среди типичных черт поселений данного типа – критически высокий уровень социально-экономической зависимости от градообразующего предприятия, которое является единственным значимым работодателем в реальном секторе экономики и обеспечивает работу коммунальной инфраструктуры (в особенности систем отопления и водоотведения).

Для них характерна небольшая численность населения (менее 10 тыс. человек), его естественная убыль и усиленный миграционный отток, слабый демографический потенциал и низкий платежеспособный спрос.

Кроме того, такие поселки характеризуются периферийным положением, удаленностью от центров экономического роста и крупных городов. Они не являются районными центрами и поэтому не располагают административным ресурсом социально-экономического развития, а значит, недополучают внимания местных властей и находятся в заведомо проигрышном положении при распределении бюджетных средств.

Социальная среда в таких поселках замкнута, среди населения распространен индустриальный менталитет (привычка к патерналистской политике градообразующих предприятий). Уровень социальной и территориальной мобильности, а также предпринимательской активности очень низок.

Во всех поселениях такого типа осложнение ситуации на градообразующем предприятии сопровождается долгосрочной экономической депрессией, коллапсом жилищно-коммунальной системы и протестными выступлениями, а критически низкий собственный инвестиционный потенциал не позволяет сформировать «альтернативную экономику».

19



Основными задачами реализации модели «Управляемое сжатие» в таких городах являются:

• снижение негативных социально-экономических последствий консервации или ликвидации градообразующего предприятия в условиях отсутствия собственного инвестиционного потенциала

• содействие переселению семей трудоспособного населения и обеспечение социальных гарантий жителям, которые остаются в населенном пункте

• сжатие жилого пространства города (оптимизация коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда в соответствии со снижающейся численностью населения)

Эти задачи решаются через следующие направления социально-экономической политики:

• комплекс мер по обеспечению занятости высвобождаемых работников• обеспечение социальных гарантий• градостроительная политика• меры по стимулированию малого и среднего предпринимательства как

антикризисной сферы занятости

Мероприятия

Муниципальные и региональные власти

Градообразующее предприятие

Федеральные органы власти (рекомендуемые

программы)

Обеспечение.занятости.высвобождаемых.работников

Программа антикризисной занятости

Формирование банка вакансий в регионе и соседних территориях

Предоставление информации на предприятии

Программа трудоустройства на период консервации или ликвидации

Программа Минтруда по обеспечению занятости в регионах РФ с дефицитом рабочей силы

Обеспечение.социальных.гарантий

Обеспечение бесперебойной работы коммунальных систем: разработка проектов по поддержанию коммунальных систем на условиях государственно-частного партнерства (системы отопления и горячего водоснабжения, водоводы, очистные сооружения)

Сохранение социальных учреждений (особенно учреждений здравоохранения)

Сохранение отделений (пунктов) полиции

Региональные программы по заполнению вакансий в социальных учреждениях

Обеспечение работы подразделений, работающих на городские коммунальные системы (ТЭЦ, очистные сооружения, котельные)

Законодательное обеспечение особого статуса моногородов Программа сохранения социальных учреждений в малых и моногородах (включая подъемные для врачей и других работников социальной сферы)

Градостроительная.политика

Программа оптимизации жилого фонда: выкуп жилья, концентрация населения в отдельных районах города

Формирование фонда муниципального жилья

Оптимизация ЖКХ под сокращение численности населения

Программа оптимизации ЖКХ в моногородах и малых городах с сокращающимся населением

Программа содействия переселению: жилищные сертификаты или выкуп жилья и подъемные выплаты

Развитие.малого.и.среднего.пред-принимательства

Программа развития малого и среднего предпринимательстваСоздание фонда управления муниципальным имуществом как ресурса развития малого и среднего предпринимательства

Программы поддержки действующего малого и среднего предпринимательства

Таблица 2. Основные мероприятия модели «Управляемое сжатие»

20



Обеспечение.занятости.высвобождаемых.работников

Важно отметить, что меры по обеспечению занятости высвобождаемых работников должны разрабатываться совместно градообразующим предприятием и муниципальными и региональными властями. При этом местные администрации имеют мало возможностей для влияния на ситуацию, поэтому определяющую роль играет позиция региона.


Как показывает международный опыт, для ревитализации моногородов в переходный период, когда резко снижаются доходы бюджета и доходы населения, критически важно поддерживать социальные стандарты и обеспечить работу коммунальных систем и социальных учреждений (здравоохранение, образование, социальная поддержка населения, культура) (см. Вставка 2. Управляемое сжатие моногорода. Опыт Тамблер-Риджа). В частности, необходимо искусственно сохранять ставки специалистов в социальных учреждениях, особенно в учреждениях здравоохранения (наличие врачей становится крайне важным в условиях старения населения). Все эти меры требуют поддержки на федеральном уровне – необходима разработка федеральной программы по обеспечению социальных гарантий для населения кризисных городов.

Градостроительная.политика

Для поддержания поселения необходима программа оптимизации жилищно-коммунальной инфраструктуры и жилого фонда. Для этого следует оценить численность населения поселка в среднесрочной перспективе и состояние жилищного фонда, подготовить план градостроительного зонирования (выделение районов перспективной концентрации и неперспективных районов), а также план использования освобождаемых пространств в неперспективных районах. Неперспективные районы могут использоваться для формирования общественных пространств, зон малоэтажной застройки (например, под дачные участки с сохранением транспортной инфраструктуры), под частную застройку для приглашенных врачей и учителей (имеющих подъемные по действующему федеральному законодательству). Экономическое обоснование программы для региональных и федеральных властей должно включать оценку соотношения стоимости выкупа освобождаемого жилья, сноса неперспективного жилья и снижения издержек на содержание коммунальной инфраструктуры.

Этапы реализации программы включают формирование фонда муниципального жилья за счет выкупа жилья у переселенцев в «перспективных районах»; предоставление другого жилья собственникам «неперспективных домов» (за счет обмена или продажи с зачетом стоимости старого жилья); отключение «неперспективных домов» от коммуникаций, снос ветхого жилья; освоение освободившихся пространств в неперспективных районах.

21



Такая антикризисная градостроительная политика по управляемому сжатию поселений никогда ранее не проводилась в России, поэтому необходим пилотный эксперимент по ее подготовке и реализации.

Развитие.малого.и.среднего.предпринимательства

Высвобождаемые при сжатии поселка площади могут стать ресурсом развития малого и среднего предпринимательства. Для управления муниципальным имуществом может быть создан специальный фонд и разработана программа продажи и аренды муниципальных помещений. Необходимо установить «нулевые» ставки аренды на определенный срок для привлечения предпринимателей, при этом большую часть помещений можно предоставлять без ремонта. В этом случае средства, затраченные предпринимателями на реконструкцию помещений, будут засчитываться в качестве арендной платы. Такая программа позволит сократить нагрузку на бюджет (платежи за коммунальные услуги возьмут на себя предприниматели) и улучшить внешний облик поселка. Фонд управления муниципальным имуществом может получить функции института развития малого и среднего предпринимательства и оказывать малому и среднему бизнесу содействие в получении районных, региональных и федеральных грантов в рамках действующих программ поддержки малого и среднего бизнеса.

Важно отметить, что необходимы региональные программы поддержки не только нового, но и действующего малого и среднего бизнеса. Макроэкономический анализ, а также интервью с предпринимателями указывают на то, что инвестиции в развитие действующих производств приносят больший эффект, чем создание новых.

По предварительным расчетам, стоимость реализации модели «Управляемое сжатие» в 20% кризисных городов, где градообразующее предприятие закрывается, а у городской экономики нет потенциала для диверсификации, составит от 20 до 33 млрд рублей в зависимости от масштабов переселения жителей (40-60%). Ликвидация кризисных поселений обойдется в 5-6 раз дороже – 120 млрд рублей. Источники финансирования для реализации этой модели – региональный и федеральный бюджеты.

Ниже приводится сравнительная таблица затрат и возможности решения проблем монопрофильных поселений при реализации моделей «Управляемое сжатие» и «Ликвидация».

22



Управляемое сжатие Ликвидация

Затраты (прогноз)

0,5 млн рублей на одного переселенца (выкуп жилья 0,3 млн рублей и подъемные 0,2 млн рублей)

Общие расходы: 20-33 млрд рублей при переселении 40-60% жителей

1,2 млн рублей на одного жителя (жилищные сертификаты)

Общие расходы: до 120 млрд рублей

Сроки реализации

3 года 3 года

Решение проблем

• Реализуется комплекс мер по трудоустройству переселенцев: отъезду предшествует поиск нового места работы

• Поселок сжимается до поддерживаемых размеров. Жители, не желающие уезжать, остаются

• Поселок сможет принимать вахты или расселить новых сотрудников при расконсервации производства

• Переселение не решает проблемы трудоустройства жителей

• Сохраняется вопрос: что делать с опустевшим поселком?

• Остается нерешенным вопрос о том, что делать с теми, кто категорически не захочет переезжать

Управляемое сжатие требует большой организационной работы и привлечения ресурсов федеральной власти, но является при этом более экономически оправданным, чем ликвидация, и позволяет решить проблемы трудоустройства переселенцев и управления жилым фондом. Кроме того, политика управляемого сжатия позволит вернуть в экономическую деятельность 45-50 тыс. человек, многие из которых являются квалифицированными работниками с хорошими навыками к переобучению.

Сегодня в городах данного типа проживает около 100 тыс. человек. Отсутствие государственной поддержки деградирующих моногородов и, как следствие, безработица, обвал коммунальных служб и социальной сферы приведут к лавинообразному нарастанию протестной активности.

Таблица 3. Сравнение моделей «Управляемое сжатие» и «Ликвидация»

23



Управляемое сжатие моногорода. Опыт Тамблер-Риджа (Канада)

Моногорода в России – не уникальное явление. Многие страны, имеющие аналогичную структуру экономики и большой массив неосвоенных пространств, сталкиваются с проблемой населенных пунктов, существующих вокруг одного предприятия. Среди них – Канада и Австралия.

В Канаде стратегия «закрытия» города и переселения всех жителей при завершении разработки месторождения или закрытии производства получила ограниченное распространение в силу высоких социальных и финансовых издержек. Впервые такая инициатива была реализована в провинции Ньюфаундленд в 1954 году в рамках Программы централизации (Centralization Programme) рыбацких поселков. Программа предполагала финансовую поддержку миграции из небольших депрессивных поселений в крупные города. Однако поддержка оказывалась только в том случае, если все жители населенного пункта выражали желание уехать. Впоследствии была принята национальная программа переселения жителей рыбацких поселков (Federal-Provincial Newfoundland Fisheries Household Resettlement Programme). Финансирование программы было увеличено, а доля жителей, согласие которых требовалось для запуска программы переселения, была снижена до 90% (затем эта планка была еще раз снижена – до 80%). Были определены города, которые могли бы принять мигрантов, при этом требовалось согласие

города, выбранного для переселения. Программа подверглась критике за непредоставление должной поддержки при переселении, слабую адаптацию мигрантов и недостаточное финансирование.В дальнейшем стратегия работы с кризисными городами фокусировалась на том, чтобы обеспечить стабильное предоставление социальных услуг. Одним из таких городов, где последствия закрытия градообразующего предприятия были нивелированы за счет развития системы социальных сервисов, является Тамблер-Ридж.

Тамблер-Ридж был основан в начале 1980-х годов для разработки коксующихся углей. В период расцвета в городе проживало 4 794 человека. В 2000 году Teck Corporation объявила о закрытии самой большой шахты, что поставило под вопрос существование города. Региональные власти инициировали обсуждение закрытия города, поскольку считали, что в городе не было перспектив для развития других отраслей экономики. Однако администрация Тамблер-Риджа и жители были привязаны к городу, не были готовы переезжать и считали, что будущее у города есть.

Администрация города подготовила долгосрочный план ревитализации. Основная идея плана состояла в том, чтобы обеспечить стабильное предоставление социальных услуг жителям и поддерживать транспортную и инженерную инфраструктуру. Эти меры рассматривались как основа для

24



формирования социально-экономической среды, которая будет способствовать диверсификации экономики. План получил поддержку региональных властей и был успешно реализован.Краткосрочная программа предполагала выкуп жилья у отъезжающего населения и заключение соглашений с региональным правительством о сохранении финансирования базовых социальных услуг. В долгосрочной перспективе предполагалось взять курс на диверсификацию экономики.

Администрация города выкупила жилье отъезжающих жителей и затем выставила его на продажу по низким ценам. Всего было выкуплено более 60% единиц жилья (725 домов и 260 квартир из 1600 единиц городского фонда жилья). После реконструкции дома продавались по цене 25 тыс. долларов США, квартиры – по 12 тыс. долларов США. В рекламной кампании подчеркивались доступность жилья и стабильность, высокое качество предоставляемых социальных услуг. В течение двух лет новым владельцам было продано 97% жилья.

Хотя не все новые домовладельцы переехали в Тамблер-Ридж, исследование 2001 года показало, что только 14% жилья используется как арендное или сезонное.

В стратегии ревитализации города особое внимание уделялось предоставлению социально значимых услуг: образованию,

медицинскому обслуживанию и социальному обеспечению. Особые соглашения (Services Agreements) описывали порядок финансирования социальных услуг и гарантировали его базовый уровень в течение переходного периода (75% от объема средств, которые выделялись до закрытия шахты).

Эта стратегия оказалась успешной. Одним из индикаторов может быть динамика численности населения. Жителей, уехавших из Тамблер-Риджа, заместили новые, привлеченные в город доступным жильем и хорошим качеством жизни.

6000

Человек

5000

4000

3000

1991 2001 2006

4794

19322454

2000

1000

Рисунок 5. Динамика численности населения города Тамблер-Ридж (Канада) в 1991-2006 гг.

25



После закрытия шахты в 2001 году численность населения упала ниже 2 тыс. человек, но в 2006 году она почти достигла 2,5 тыс. человек (рисунок 5).

Новые жители принесли с собой новые идеи развития бизнеса. В 2000 году в городе открылись три гостиницы, два ресторана, автомойка, сервис по замене стекол в автомобилях и др. В муниципальном индустриальном парке было размещено два лесопильных производства. Проведенный в декабре 2012 года опрос представителей малого бизнеса показал, что 53 из 80 опрошенных (66%) считают условия ведения бизнеса в Тамблер-Ридже отличными или хорошими. При этом не менее 40 малых предприятий открылось в период реализации плана ревитализации.Как показывает пример Тамблер-Риджа, устойчивость в предоставлении социально значимых услуг сыграла ведущую роль на переходном этапе. Доступность этих услуг снизила стресс для жителей, которые остались в городе, и обеспечила уверенность в завтрашнем дне для покупателей жилья, переехавших в город. Новые жители обеспечили налоговые поступления (налог на собственность), что позволило финансировать обслуживание дорог, водоснабжение. Стабильное функционирование социальной инфраструктуры создало рабочие места и основу для диверсификации экономики. Например, проект новой шахты использует существующую

промышленную инфраструктуру: ж/д пути и производственные площадки по ремонту оборудования. Две лесопилки были открыты в полностью обеспеченном инфраструктурой индустриальном парке

После завершения программы «сжатия» – оптимизации размеров города – местное сообщество провозгласило курс на повышение его живописности (Beautification) и успешно реализует мероприятия по улучшению облика города. Сегодня Тамблер-Ридж представлен на туристических сайтах Канады.

В целом, именно предоставление социальных сервисов стало ключевым блоком в программах реструктуризации небольших ресурсных городов в Канаде и основой для новой экономической деятельности.

Источник:

Halseth G., Sullivan L., Ryser L. Service provision as part of resource town transition planning: A case from nothern BC.

Prepared for NRE / CRFE Conference, Mirimichi, NB, Canada, October 2002.

26



Реализация модели «Управляемое сжатие»на примере Жирекена

Анализ.социально-экономической.ситуации.

В 2013 году население Жирекена составляло 4 647 жителей. Экономика поселка полностью зависит от градообразующего предприятия – Жирекенского горно-обогатительного комбината и Жирекенского ферромолибденового завода, которые вместе образуют Жирекенский производственный комплекс.

В 2013 году из-за резкого ухудшения конъюнктуры на продукцию комплекса на мировых рынках и нарастания убытков было принято решение приостановить производство. Программа консервации Жирекенского производственного комплекса предполагает реализацию ряда мер по плавному снижению объемов выпуска и сокращению занятости в 2013-2014 гг. В среднесрочной перспективе небольшое количество технического персонала будет обеспечивать поддержание карьера и законсервированного оборудования ГОКа и ферромолибденового завода.

У администрации Жирекена нет возможности трудоустроить высвобождаемых работников без поддержки Забайкальского края и федерального центра. Реализация всех инвестиционных проектов поселка позволит трудоустроить не более 100 человек. Ситуация, которая складывается в Жирекене, типична для мировой практики остановки градообразующего производства в малом поселении: проблема занятости высвобождаемых работников и обустройства жителей не локализуется даже в рамках региона и сразу выходит на национальный уровень.

В октябре 2013 года администрация Забайкальского края и администрация поселка представили комплексный инвестиционный план (КИП) развития Жирекена. Он включает инвестиционный проект по созданию предприятия по производству щебня (инвестор – компания «Сибсульфат», соинвестор – «Союзметаллресурс»). При оценке проекта основное внимание было уделено тому, сколько человек может быть трудоустроено на новом предприятии. Поскольку проект лишь в минимальной степени обеспечивает занятость высвобождаемых работников (70 человек), прозвучало предложение рассматривать как стратегическое решение о ликвидации поселка. Сам факт обсуждения возможности ликвидации Жирекена означает, что произошел серьезный сдвиг в позиции государства в отношении кризисных моногородов и поселков.

27



Сценарии.развития

Таким образом, основными факторами, определяющими сценарии развития для Жирекена, являются программа консервации Жирекенского производственного комплекса, КИП и инвестиционные проекты по развитию малого и среднего предпринимательства в поселке.

Алгоритм формирования сценариев развития Жирекена представлен на рисунке 6.

Сценарий «НЕТ - НЕТ»Ликвидация поселка

Сценарий «НЕТ - ДА»Управляемое сжатие поселка

Жирекенский ГОКЖирекенский ФМЗ

Программа консервации

МСП

Инвестиционные проекты

Администрация пгт Жирекен Актуализированный КИП

Концепция управляемого

сжатия поселка

Концепция ликвидации

поселка

КИП поддерживается

краевыми и федеральными органами власти?

НЕТДА

Рисунок 6. Алгоритм формирования сценариев развития Жирекена

28



Сценарий.«НЕТ-НЕТ»:.ликвидация.поселка

Этот сценарий реализуется при условии, что Жирекенский производственный комплекс не имеет возможности продолжать выпуск продукции и проходит программу консервации (НЕТ), а госорганы не поддерживают КИП развития Жирекена (НЕТ).

При реализации этого сценария появляются риски того, что будет потеряно управление процессами и обрушение социальной сферы станет происходить быстрее, чем расселение и обустройство жителей. В этом случае неизбежны острые социальные протесты. Стоит отметить, что риск неуправляемого развития событий достаточно высок, потому что у государства нет апробированных механизмов расселения жителей ликвидируемых городов: в бюджете не заложены средства на это, не определены ответственные, отсутствуют необходимые компетенции и пр.

Этот сценарий также создает высокие риски для Жирекенского производственного комплекса. Поселок как среда обитания и поставщик рабочих ресурсов может деградировать быстрее, чем возникнут предпосылки для расконсервации производства. В результате в дальнейшем производство может быть возобновлено только вахтовым методом, при этом затраты на создание вахтового поселка нужно будет закладывать в бизнес-план по расконсервации. Альтернативой вахте может стать выкуп и консервация дешевого жилья до возобновления производства. Оценить, какое решение более привлекательно с экономической точки зрения, крайне затруднительно. При таком сценарии возможна полная ликвидация производства в Жирекене.

При реализации сценария «НЕТ-НЕТ» Жирекен прекратит свое существование в среднесрочной перспективе. В поселке останутся только люмпенизированные категории населения, а социальная инфраструктура постепенно деградирует. Жирекен потеряет шанс на развитие при расконсервации производства на Жирекенском производственном комплексе.

Сценарий.«НЕТ-ДА»:.управляемое.сжатие.поселка

Сценарий реализуется при условии, что Жирекенский производственный комплекс не имеет возможности продолжать выпуск продукции и проходит программу консервации (НЕТ), а государство поддерживает КИП развития Жирекена (ДА). Если будет реализован этот сценарий, численность населения и мощность социальной и коммунальной инфраструктуры снизятся, но Жирекен сохранит шанс на развитие при расконсервации производства на Жирекенском производственном комплексе.

29



Сценарий «НЕТ-ДА» предусматривает, что будут реализованы краевая программа поддержки трудоустройства жителей города, «якорный» инвестиционный проект по созданию производства щебня, а также небольшие проекты по инициативе поселковых предпринимателей. Если эти меры не будут проведены в жизнь, резко вырастут риски неконтролируемых акций протеста.

В рамках такого сценария в среднесрочной перспективе поселок продолжает существовать в сильно уменьшенном размере. Фактически будут поддерживаться дома и социальная инфраструктура для работников, занятых непосредственно в Жирекене, в районном центре Чернышевск, а также для семей работников, которые трудоустроены по вахтовому методу. При реализации этого сценария население поселка сократится примерно до 1,5-2 тыс. человек. Среда обитания будет деградировать, но сжатие жилого фонда позволит сократить расходы на его поддержание.

При таком сценарии сохраняется возможность расконсервации ГОКа с привлечением сохранившегося трудового потенциала поселка. При консервации появляются технологические риски, которые можно минимизировать при помощи персонала ГОКа, обеспечивающего поддержание технологических условий консервации. При расконсервации оборудования управляющая компания неизбежно столкнется с потерей значительной части квалифицированного персонала. Вероятно, придется использовать вахтовый метод для работников массовых профессий и развивать фонд служебного жилья для мастеров и инженерно-технических работников.

Для Жирекена наилучшим сценарием является управляемое сжатие, которое позволит сохранить его потенциал для дальнейшего развития. Однако исключать развития ситуации по «тяжелому» сценарию нельзя.

Управляемое.сжатие.или.ликвидация?.

Администрация Забайкальского края разработала проект переселения всех жителей поселка в Читу. Для приема жителей в Чите предлагается построить микрорайон с базовой социальной инфраструктурой. Оценочная стоимость проекта составляет 5,5 млрд рублей. Забайкальский край готов выделить около 1 млрд рублей, остальное предполагается получить из федерального бюджета.

Решение по ликвидации выглядит простым и ясным, однако оставляет нерешенным целый ряд вопросов. Как обеспечить трудоустройство переселяемых в Чите? Что делать с опустевшим поселком? Возможное решение – снос с последующей рекультивацией земель.

30



Но кто и на какие средства будет осуществлять эти мероприятия? И что делать с нежелающими переезжать в Читу? Таким образом, механизма ликвидации поселка нет.

По предварительным расчетам, реализация модели «Управляемое сжатие» для Жирекена может стоить порядка 1,5 млрд рублей при переселении 60% жителей (из приведенного выше расчета 0,5 млн рублей на переселенца). Управляемое сжатие является более сложной моделью с точки организации процессов, однако позволяет сохранить для Жирекена перспективы. При расконсервации ЖГОКа Жирекен сможет расселить 700 человек. Кроме того, такое решение представляется более удачным для теряющего население Забайкальского края.

В таблице 4 представлена система мероприятий для модели «Управляемое сжатие» в Жирекене.



Привлечение механизмов поддержки, обеспечиваемых

федеральной властью


Трудоустройство.жителей.Жирекена,.высвобождаемых.в.промышленном.комплексе.города

Краткосрочные.меры

Формирование интегрального баланса рабочей силы в Жирекене, Чернышевском районе, на развивающихся производствах Забайкальского края

Формирование Центром занятости населения (ЦЗН) банка вакансий в Забайкальском крае и соседних регионах

Информирование и консультирование высвобождаемых работников

Проведение ярмарок вакансий в течение 12 месяцев после увольнения сотрудников

Разработка программы антикризисной занятости, начинающей действовать после прекращения выплат высвобожденным работникам

Содействие переезду жителей Жирекена в другие города Забайкальского края и других регионов

Формирование заявки Забайкальского края на создание зоны территориального развития

Привлечение федеральных средств на развитие малого и среднего предпринимательства

Краткосрочные.меры

Формирование плана занятости на консервируемом производстве

Формирование перечня специальностей, которые могут быть востребованы на других предприятиях «Союзметаллресурса», в других городах (Сорск, Республика Хакасия)

Реорганизация Центра обучения для переподготовки специалистов по востребованным специальностям по месту новой работы

Обеспечение содействия администрациям и ЦЗН в трудоустройстве высвобождаемых работников. Привлечение крупных компаний-партнеров на ярмарки вакансий

Формирование кадрового резерва для расконсервации Жирекенского производственного комплекса

Долгосрочные.меры

Формирование концепции «связанной консервации»: увязка перспектив Жирекенского и Сорского комплексов

Таблица 4. Система мероприятий для модели «Управляемое сжатие» в Жирекене

31





Привлечение механизмов поддержки, обеспечиваемых

федеральной властью


Подготовка предложения по включению Забайкальского края в федеральную программу поддержки занятости

Долгосрочные.меры

Муниципальные.власти

Содействие самозанятости населения как основного механизма антикризисной занятости.

Разработка Программы стабилизации социально-экономической ситуации в пгт Жирекен на период 2015-2017 гг. Программу целесообразно интегрировать в проект региональной администрации по созданию полицентрической зоны территориального развития Забайкальского края, которая позволит решить проблему трудоустройства высвобождающихся сотрудников за счет превращения Жирекена в территорию-донор кадров


Обеспечение работы коммунальных систем

Обеспечение работы социальных учреждений и полиции

Поддержка.малого.и.среднего.предпринимательства

Содействие в организации сбыта продукции

Финансовая поддержка действующего бизнеса

Развитие предприятий придорожного сервиса на трассе Амур

Развитие предприятий строительной индустрии

Меры.антикризисной.градостроительной.политики

Сжатие поселка

32



Реализация предложенных мер в Жирекене. Первые результаты

Модель реорганизации поселка пока не выбрана, однако правительство Забайкальского края, администрация Жирекена и руководство Жирекенского производственного комплекса реализуют некоторые меры, которые укладываются в логику модели «Управляемое сжатие». И это уже дало первые результаты.

• Создана электронная биржа труда Жирекена (http://labour-exchange.ru/Jireken)

• Администрация Чернышевского района и Жирекена разработали комплекс льгот для желающих открыть собственный бизнес в Жирекене: предусмотрено освобождение предпринимателей от земельных и имущественных налогов, от арендной платы за землю и муниципальное имущество, снижение процентной ставки и увеличение срока кредитования в Фонде поддержки малого предпринимательства Забайкальского края. Образно говоря, в Жирекене запланировано создание регионального оазиса для предпринимателей (в пределах возможностей местных властей) (http://минэконом.забайкальскийкрай.рф/news/2013/11/20/13885.html)

• Был запущен процесс создания Зоны территориального развития. Министерство экономического развития и промышленной политики Забайкальского края разместило на официальном сайте распоряжение правительства Забайкальского края

№ 514-р от 17 сентября 2013 года

«Об образовании рабочей группы по вопросам подготовки документов, необходимых для создания на территории Забайкальского края зоны территориального развития и предоставления заявки в Правительство Российской Федерации». Руководитель рабочей группы – первый заместитель председателя правительства Забайкальского края А.И.Шеметов (http://минэконом.забайкальскийкрай.рф/regionalnaya_politika_po_socialno_ekonomicheskomu_razvitiyu_municipalnyh_obrazovaniy/zona_territorialnogo_razvitiya/NPA.html)

33


Модель «Стабильный моногород» применима к тем городам, которые не обладают достаточным внутренним потенциалом для диверсификации экономики и в обозримой перспективе останутся моногородами.

Из числа городов, где было проведено исследование, эта модель применима в Белогорске, Сорске и Североуральске.

Из тех городов, где было проведено исследование, исключение при благоприятном развитии событий может составить Сорск, который все-таки обладает некоторым потенциалом диверсификации экономики.

В городах этой группы градообразующие предприятия в среднесрочной перспективе сохраняют относительно стабильные объемы производства. Реализация программ модернизации производства (или, наоборот, мероприятий по сворачиванию производства) будет оказывать решающее влияние на ситуацию на рынке труда, формирование местного бюджета и сохранение перспектив существования этих населенных пунктов в целом. Города, относящиеся к этому типу, как правило, не включены в федеральные программы поддержки моногородов и при сохранении существующей государственной политики имеют незначительные шансы на это.

Задачей муниципальных властей в таких городах является поддержание высоких стандартов предоставления социальных услуг. Задачи, стоящие перед администрациями, предъявляют умеренные требования к уровню компетентности их работников. Прежде всего они должны выступать «рачительными завхозами» и отстаивать интересы поселений в районной и областной администрациях. В этих городах предприятиям целесообразно поддерживать городские проекты социальной направленности, работая во взаимодействии с инициативными группами местных сообществ и администрациями.

Эта модель применима для 35% городов из перечня «кризисных». По предварительным расчетам, решение самых насущных проблем моногородов этого типа потребует в 2014-2016 гг. всего около 1,5-2,0 млрд рублей.

5 Модель «Стабильный моногород»

34




Муниципальные и региональные

власти

Привлечение механизмов поддержки,

обеспечиваемых федеральной

властью


Программа«малых дел»

Диагностика реальных инфраструктурных и социальных проблем и разработка плана мерпо их решению

Финансовая поддержка наиболее социально значимых мероприятий Программы

Меры по обеспечению социальных гарантий

Сохранение социальных учреждений (особенно здравоохранения)Региональные программы по заполнению вакансий в социальных учреждениях

Участие медицинских работников компании в профилактических осмотрах населения

Законодательное обеспечение особого статуса моногородов Программа сохранения социальных учреждений в малых и моногородах (включая подъемные для врачей и других работников социальной сферы)

Развитие малого и среднего предпринимательства

Программа развития малого и среднего предпринимательства, ориентированного на градообслуживающие отрасли (АПК, сфера услуг, местный туризм)

Программы поддержки нового и действующего малого и среднего бизнеса

Улучшение качества городской среды

Развитие жилого фонда: сохранение обеспеченности жильем и увеличение площади социального муниципального жилья

Программа модернизации ЖКХ

Создание объектов благоустройства (спортивная инфраструктура, детские площадки, общественные зоны)

Включение в проекты по поддержке коммунальных систем на условиях ГЧП

Таблица 5. Основные мероприятия модели «Стабильный моногород»

35



Реализация модели «Стабильный моногород»на примере Белогорска

Анализ.социально-экономической.ситуации

Белогорск является поселком с убывающим населением. В 2010 году население Белогорска составляло 3273 жителя. Его экономика полностью зависит от Кия-Шалтырского нефелинового рудника (далее – КШНР), который фактически является цехом Ачинского глиноземного комбината. При сохранении существующих объемов добычи запасов руды хватит на 16-20 лет, а вовлечение специальных отвалов может увеличить срок эксплуатации рудника до 20-25 лет. Сегодня на руднике занято около 600 человек, ощущается кадровый голод, не хватает квалифицированных специалистов. Основные запросы работников касаются уровня заработной платы. Заработная плата рабочих составляет 20-30 тыс. рублей, при этом на вахте они имеют возможность получать 60-70 тыс. рублей. КШНР оказывает постоянную помощь поселку. Речь идет как о разовых проектах (например, помощь с поставками мазута зимой 2013 года), так и о постоянной помощи (расчистка снега и дорог, поддержка школы, Дома культуры, социальных инициатив).

Экономика Белогорска характеризуется очень низким инвестиционным потенциалом и слабым внутренним рынком. Социальная сфера поселка постепенно деградирует. В частности, отмечается ухудшение качества медицинского обслуживания. Поселковая котельная изношена, что чревато коммунальным коллапсом в отопительный сезон. Снижение транспортной доступности и социальных стандартов приводит к латентному росту протестных настроений и усилению оттока населения.

При этом в Белогорске хорошо развито местное самосознание – инициативные группы и малый бизнес готовы участвовать в развитии поселка. По мнению жителей, местное сообщество гораздо более инициативно, чем администрация. Это особенно заметно в том, что касается самого острого вопроса – модернизации поселковой котельной. Все инициативы по этому вопросу исходят от жителей, администрация скорее присоединяется к ним.

По словам жителей, администрация не всегда активно отстаивает интересы поселка. Так, по мнению жителей поселка, закрытие в 2013 году постоянного железнодорожного сообщения с Красноярском крайне негативно отразилось на качестве жизни: возросла оторванность поселка от «цивилизации». Это приводит к усилению оттока молодежи и специалистов из Белогорска. Однако глава поселка считает, что поезд на Красноярск не нужен, поскольку есть маршрутный транспорт. Это свидетельствует о том, что администрация не осознает долгосрочных последствий транспортной оторванности.

Еще одна проблема – незавершенность межевания земель карьера. Часть земель не переведена в земли промышленности и остается в собственности лесхоза, в результате чего часть налоговых платежей за землю поступает не в местный, а в федеральный бюджет.

36



Сценарии.развития

Белогорск имеет минимальные возможности по выбору сценариев развития – речь идет о выборе между продолжением деградации или поддержанием минимального качества городской среды. Выбор сценария развития должен произойти в 2014 году.

На рисунке 7 рассматривается алгоритм формирования возможных сценариев развития поселка.

Сценарий «ДА-ДА»Поселок развивает инфраструктуру и качество среды обитания

Сценарий «ДА - НЕТ»Происходит деградация поселковой инфраструктуры, маргинализация жителей

КШНР

Программа стабильного

выпуска

Администрация пгт БелогорскИнерционное развитие: поддержание всех сфер с опорой на

ресурсы областных и районных программ, с привлечением спонсорской помощи предпринимателей всех

Продолжение имеющегося

тренда

Программа развития

поселковой инфраструктуры

Поселок разрабатывает

и реализует программу

«малых дел»?

ДАНЕТ

Рисунок 7. Алгоритм формирования сценариев для Белогорска

37



Сценарий.«ДА-НЕТ»:.инерционное.развитие.(деградация)

Этот сценарий будет реализован при условии, что рудник продолжает программу стабильного выпуска продукции (ДА), а поселок не запускает программу «малых дел» (НЕТ). В этом случае поселковая инфраструктура будет деградировать, сузится поле маневра для администрации, поскольку она сможет поддерживать поселок практически только за счет средств бюджетов более высокого уровня. В среднесрочной перспективе поселок превратится в депрессивный моногород. Усилится отток трудоспособного населения, маргинализация Белогорска начнет угрожать деятельности предприятия. При таком сценарии риски для КШНР возрастают, поскольку деградация поселка может сделать необходимым завоз работников извне, их обучение и расселение. В перспективе привлекательным становится переход на вахтовый метод.

Сценарий.«ДА-ДА»:.развитие.качества.городской.среды

Этот сценарий может быть реализован при условии, что рудник реализует программу стабильного выпуска продукции (ДА), а администрация разрабатывает и реализует программу «малых дел» (ДА). В этом случае инфраструктура поселка будет развиваться, улучшится качество городской среды. Это снизит кадровые риски КШНР, поскольку у трудоспособного населения появится больше стимулов, чтобы продолжать жить и работать в Белогорске. КШНР будет проще планировать занятость и реализовывать планы по подготовке кадров. Основное условие реализации сценария – формирование муниципальной программы «малых дел», отвечающей реальным проблемам Белогорска, и обеспечение поддержки этой программы местным сообществом (активистами, инициативными группами, малым бизнесом).

Очевидно, что оптимальным сценарием для Белогорска является развитие качества городской среды, альтернативным – инерционное развитие (деградация поселка).

Реализация.модели.«Стабильный.моногород».

Реформы, необходимые для развития поселка, потребуют от администрации планомерной и методичной работы по повышению стандартов социальных услуг.

Возможна следующая последовательность действий по разработке и реализации программы «малых дел» в Белогорске. Вначале администрация поселка должна анонсировать начало работы и предложить всем заинтересованным сторонам сформировать предложения. Это будет способствовать вовлечению в проект наиболее инициативных групп населения, что позволит частично восполнить отсутствие требуемых компетенций у администрации поселка.

38



Затем проект программы следует вынести на публичные слушания и представить в администрацию района, распределив зоны ответственности районной и поселковой администраций. После этого разрабатываются механизмы поддержки программы, она выносится на обсуждение с дирекцией рудника и разрабатывается план мероприятий по ее поддержке со стороны КШНР. После этого программа утверждается и публикуется.

Описанный механизм формирования программы позволит определить приоритеты развития социальной сферы, соответствующие реальным потребностям жителей и возможностям поселкового бюджета. Жители и малый бизнес должны получить уверенность в том, что поселок имеет перспективы развития, что их мнение услышано и проблемы будут решаться. Предлагаемый горизонт планирования программы – 3-4 года.

Среди основных ее разделов должны быть следующие.

Во-первых, коммунальное хозяйство, включая разработку прозрачной финансово-организационной схемы теплоснабжения и реконструкцию поселковой котельной.

Во-вторых, повышение транспортной доступности поселка: установление железнодорожного сообщения с Красноярском, запуск рейсового автобуса, упорядочение курсирования маршрутных такси в ближайшие города – Шарыпово, Ужур, Тисуль.

В-третьих, повышение качества медицинского обслуживания, включая формирование перечня ставок медперсонала, необходимых для поселковой больницы как медицинского учреждения первого уровня обслуживания, а также выявление вакантных должностей и разработка мер поддержки по заполнению вакансий (формирование фонда муниципального жилья для приглашенных специалистов и фонда поддержки медицинских работников).

Наконец, необходима поддержка малого и среднего бизнеса, создающего востребованные объекты поселковой инфраструктуры, выделение участка под строительство АЗС, помощь в получении лицензии на работу АЗС и поддержка малых транспортных предприятий (получение областных грантов на развитие транспортного бизнеса, развитие лизинга транспортных средств).

Таким образом, масштаб очень болезненных для жителей Белогорска проблем сравнительно невелик, на их решение необходимы относительно небольшие средства. Общие затраты на реализацию программы «малых дел» могут составить до 70 млн рублей, или около 2,3 тыс. рублей на одного жителя Белогорска.

39


Модель «Индустриальная диверсификация» имеет три разновидности. Вариант модели определяется такими факторами, как сложившаяся структура экономики, потенциал создания новых предприятий и перспективы градообразующего предприятия.

IIIA.–.Индустриальная.диверсификация.моногорода (модель применима в Бокситогорске, Черемхове, Краснотурьинске, Каменске-Уральском, Селенгинске)

IIIB.–.Устойчивое.развитие.диверсифицированного.города.с.закрывающимся.«градообразующим».предприятием (модель применима в Кондрове и Полевском)

IIIC.–.Устойчивое.развитие.диверсифицированного.города.с.работающим.«градообразующим».предприятием.(модель применима в Пикалеве, Канаше, Кандалакше, Волхове, Ачинске)

Первая разновидность модели применима к городам, которые еще не вышли на траекторию индустриальной диверсификации и сохраняют признаки монопрофильности экономики.

Вторая и третья разновидности применимы в тех городах, которые уже начали реализовывать стратегию индустриальной диверсификации и утратили (утрачивают) монопрофильность.

Остановимся подробнее на типичных социально-экономических чертах городов, где применимы перечисленные выше модели, и задачах, которые необходимо решить для их реализации.

Индустриальная.диверсификация.моногорода

Типичными чертами социально-экономического развития городов этой разновидности являются значительная зависимость социально-экономической системы и инфраструктуры от градообразующих предприятий при негативной динамике их развития, но без закрытия (сокращение объемов производства, закрытие отдельных цехов, высвобождение работников). К тому же все эти города обладают определенным инвестиционным потенциалом или возможностями для привлечения инвесторов, а основным механизмом инвестиционной политики является предоставление подготовленных промплощадок.

6 Модель «Индустриальная

диверсификация»

40



В таких городах необходимо обеспечить диверсификацию экономики за счет создания новых предприятий, устойчивое функционирование и развитие социальной сферы и повышение качества жизни и, наконец, повышение комфортности городской среды и привлекательности проживания в городе для квалифицированных специалистов.Основной механизм обеспечения промышленной диверсификации во всех городах данного типа – это создание подготовленных промплощадок или индустриальных парков. Роль местных властей заключается в выборе и подготовке промплощадки, а задача региональных администраций – в финансировании подведения инфраструктуры, поиске стратегических инвесторов, сопровождении проектов. Часто местный бизнес (в том числе градообразующие предприятия) также принимает участие в подобных проектах – либо предоставляя площадки, либо в качестве девелоперов или резидентов парка.

Устойчивое.развитие.диверсифицированного.города.с.закрывающимся.«градообразующим».предприятием

Типичной чертой городов этой разновидности является выгодное положение в пределах крупных городских агломераций. Это позволяет нивелировать напряженность на рынке труда в связи с закрытием предприятия и способствует привлечению инвесторов. Такие города характеризуются пониженной зависимостью от возможной ликвидации одного из градообразующих предприятий – как правило, «моноотрасль» представлена в подобных центрах несколькими равнозначными предприятиями, слабо зависимыми друг от друга. Главными саморегулирующими факторами социально-экономического развития выступают положение в агломерации и использование возможностей, которые оно дает.

Основные задачи в рамках этой модели – нивелирование краткосрочных негативных эффектов ликвидации предприятия и максимальное использование выгод положения города в пределах агломерации для привлечения инвесторов, развития рынка труда, повышения качества городской среды.

Среди основных механизмов, которые предлагается реализовать в рамках данной модели, – комплекс мер по обеспечению занятости работников, инвестиционная политика (прямые меры стимулирования инвестиций, маркетинг города), развитие рынка жилья и жилищное строительство, развитие рекреации и туризма в пределах агломерации.

Устойчивое.развитие.диверсифицированного.города.с.работающим.«градообразующим».предприятием

Города, где применима эта модель, реализуют стратегию диверсификации экономики и утрачивают (или уже утратили) формальные признаки, по которым их относят к моногородам. Однако все города этого типа остаются прежде всего индустриальными

41



центрами, поэтому диверсификация происходит в сфере промышленности. Некоторое исключение может составить Кандалакша, где промышленность останется доминирующей сферой городской экономики, но там может получить развитие туристический бизнес. Включение части городов в федеральные проекты поддержки в целом не является критически важным фактором развития – на первом месте остается развитие градообразующих предприятий. Их модернизация будет оказывать решающее влияние на ситуацию на рынке труда и формирование местного бюджета.

Задача муниципальных властей в таких городах – работать над повышением инвестиционной привлекательности, качества городской среды и социальных стандартов. Решение этих задач требует от администраций высокого уровня компетентности – они должны быть девелоперами инвестпроектов, направленных на развитие всех сфер городской жизни.

В городах рассматриваемой группы средний бизнес начинает играть все более заметную роль в развитии города, предприниматели выдвигают интересные и содержательные проекты. Например, развитие туристического сектора экономики в Кандалакше и создание производства по переработке нефелинового шлама в Пикалеве и пр.

Несмотря.на.описанные.выше.различия,.механизмы.реализации.этих.моделей.похожи.и.включают.следующие.мероприятия.(см..также.таблицу.1):

• экономические механизмы стимулирования диверсификации (создание индустриальных парков и подготовленных промплощадок, прямые меры административного характера (снижение налоговой нагрузки, предоставление муниципального имущества и др.), повышение инвестиционной привлекательности города, поддержка малого и среднего предпринимательства, в том числе действующего;

• градостроительная политика (развитие фонда муниципального жилья, инженерной инфраструктуры, городской среды и общественных пространств);

• социальная политика (развитие социальных инициатив местного сообщества).

Для городов, где одно из градообразующих предприятий закрывается, к перечисленным мерам добавляются меры по трудоустройству высвобождающихся сотрудников и сохранению социальных учреждений.

42



Реализация модели «Индустриальная диверсификация» на примере Пикалева

Анализ.социально-экономической.ситуации

Пикалево – один из промышленных центров на востоке Ленинградской области. Город расположен в окраинной зоне Санкт-Петербургской агломерации и пользуется преимуществами, которые дает близость ко второй столице (в частности, продукция, выпускаемая в Пикалеве, находит сбыт в Петербурге). Однако близость к крупному экономическому центру приводит к миграционному оттоку наиболее активных и квалифицированных жителей, особенно молодежи. В последние годы Пикалево медленно теряло население.

Пикалево – относительно стабильный моногород. Градообразующий комплекс составляют три предприятия: «БазэлЦемент-Пикалево» (Пикалевский глиноземный завод), «Пикалевская сода» и «Пикалевский цемент». Предприятия объединены общей технологической цепочкой переработки нефелинового концентрата, но принадлежат разным собственникам.

По наблюдениям менеджеров предприятий комплекса и администрации города, город «не заметил» кризиса конца 90-х годов. В то время как в Ленинградской области происходила массовая остановка производств, люди вынужденно меняли места работы и привычный уклад жизни, удачная рыночная конъюнктура позволяла предприятиям Пикалевского комплекса иметь стабильный портфель заказов, регулярно выплачивать зарплату работникам, строить планы развития и поддерживать социальную сферу.

Из-за отсутствия негативного социального опыта жители Пикалева оказались застигнуты остановкой производств в 2008-2009 гг. врасплох. После известного обострения ситуации был разработан КИП развития города, который получил поддержку на федеральном уровне.

Кризис 2008-2009 гг. заметно повысил авторитет лидеров профсоюзов на предприятиях Пикалевского комплекса. И с этим не могут не считаться администрация и руководство предприятий. В городе довольно активно местное сообщество, объединившееся вокруг профсоюзных и ветеранских организаций. Участники сообщества деятельно отстаивают права рабочих и пытаются участвовать в управлении городскими процессами.

Усилиями местных предпринимателей в Пикалеве реализуется несколько интересных и перспективных индустриальных проектов по развитию среднего бизнеса.

43



Ключевыми сценарноформирующими факторами в Пикалеве выступают программа реорганизации производства на «БазэлЦемент-Пикалево» (Пикалевский глиноземный завод), программа выпуска продукции на «Пикалевской соде», программа развития «Пикалевского цемента», а также программа создания индустриального парка «Пикалево» и реализации инвестиционных проектов на промышленных площадках № 1, 2, 3, 4.

В октябре 2013 года собственник ЗАО «Пикалевская сода» Михаил Волков стал владельцем пакета акций «БазэлЦемент-Пикалево» и был назначен генеральным директором предприятия. Михаил Волков анонсировал проект модернизации Пикалевского производственного комплекса, который предусматривает увеличение мощностей предприятий, повышение их энергоэффективности, снижение себестоимости, выпуск новой продукции. Летом 2013 года компания FLSmidth провела исследования по новой технологии спекания нефелинового сырья. Эта технология будет использована при модернизации производства Пикалевского комплекса.

Модернизация кардинально изменит ситуацию в Пикалевском комплексе и гарантирует эффективную работу входящих в него заводов. Кроме того, единое управление позволит привлечь на приемлемых условиях средства для проведения модернизации, обеспечит стабильность работы всего комплекса. Предполагается, что к 2018 году комплекс должен стать полностью безубыточным.

«Пикалевский цемент» работает стабильно, имеет собственную сырьевую базу и может функционировать автономно от Пикалевского глиноземного завода. В планах завода – переход на сухой способ производства цемента на базе местных месторождений известняков и глин.

Проект индустриального парка «Пикалево» и инвестиционные проекты на промышленных площадках № 1, 2, 3, 4 реализуются городской администрацией Пикалева и контролируются рабочей группой по рассмотрению инвестиционных проектов и инфраструктурных мероприятий КИПов моногородов со сложной социально-экономической ситуацией. Финансовым оператором выступает «Внешэкономбанк».

Сейчас в индустриальном парке возводится инфраструктура и завершается формирование пула резидентов первой очереди. Функции управляющей компании выполняет Инновационное агентство Ленинградской области.

Несмотря на строительство индустриального парка и реализацию инвестпроектов на отдельных площадках, в краткосрочной перспективе город не может считать себя освобожденным от монозависимости. Согласно первоначальным планам, реализация КИПа должна была сделать возможным трудоустройство всех сотрудников градообразующих предприятий (более 3 тыс. человек), которые будут уволены в случае закрытия Пикалевского производственного комплекса.

44



Однако эти планы остались только пожеланиями. Все новые инвестиционные проекты смогут обеспечить трудоустройство только четверти высвобождающихся сотрудников. Это, в частности, обусловлено тем, что современные конкурентные производства сравнительно малолюдны. Понадобятся годы планомерной работы, чтобы экономика города стала глубоко диверсифицированной и устойчивой к конъюнктурным и организационным потрясениям.

Однако после урегулирования ситуации вокруг предприятий «БазэлЦемент-Пикалево» и «Пикалевская сода», создания индустриального парка и реализации других инвестпроектов социально-экономическая ситуация в Пикалеве в достаточной степени стабилизируется и город выходит на траекторию диверсифицированного индустриального развития.

Сценарий «ДА-ДА»Устойчивое индустриальное развитие

Сценарий «НЕТ - ДА»Затяжная реструктуризация городской экономики

Пикалевский глиноземный завод

(ПГЗ)

Программа модернизации Пикалевского

комплекса до 2018 г.

Программа реорганизации

производства ПГЗ

Пикалевскаясода

Пикалевский цемент

Городреализует программы развития,

поддерживаемые федеральным

центром и администрацией

области

Программа создания

индустриального парка «Пикалево» и инвестиционные

проекты на промышленных

площадках № 1, 2, 3, 4Интеграционная

Программа Программа

развития бизнеса

Интегрируется в Пикалевский

комплекс?

Формируется Пикалевский

комплекс?

НЕТ

НЕТ

ДА

ДА

Рисунок 8. Алгоритм формирования сценариев для Пикалева

45



Сценарий.«НЕТ-ДА»:.затяжная.реструктуризации.городской.экономики

Этот сценарий будет реализован, если в силу конъюнктурных и внутренних причин Пикалевский комплекс откажется от программы модернизации производства (НЕТ), а городская администрация продолжит реализовывать программу создания индустриального парка «Пикалево» и инвестиционные проекты на промышленных площадках № 1, 2, 3, 4 (ДА).

При таком сценарии город выходит на траекторию затяжной реструктуризации экономики, связанной с высвобождением занятых на градообразующих предприятиях работников.

Сценарий «НЕТ-ДА» в определенной степени воспроизводит сегодняшнюю ситуацию. Пикалевский комплекс, отказавшись от модернизации, будет вынужден снова решать вопрос о реструктуризации, перепрофилировании и изменении продуктовой линейки. С высокой степенью вероятности опять придется рассматривать проект перепрофилирования Пикалевского глиноземного завода на производство цемента. То есть текущая ситуация будет отложена – и воспроизведена снова. Город вновь столкнется с необходимостью трудоустройства высвобожденных работников Пикалевского комплекса. Правда, при условии реализации планов по созданию индустриального парка и других индустриальных проектов задача по трудоустройству будет решаться в более благоприятной ситуации, т.к. предложение новых рабочих мест на городском рынке труда будет более широким.

В среднесрочной перспективе Пикалево будет городом с выросшим индустриальным потенциалом и умеренными перспективами развития.

Сценарий.«ДА-ДА»:.устойчивое.индустриальное.развитие

При реализации этого сценария Пикалевский комплекс проводит программу модернизации производства до 2018 г. (ДА), а городская администрация продолжает программу создания индустриального парка «Пикалево» и реализации инвестиционных проектов на промышленных площадках № 1, 2, 3, 4 (ДА).

В этом случае город выходит на траекторию устойчивого экономического развития, поле финансово-экономического маневра для администрации заметно вырастает, снижается зависимость от государственных бюджетов более высокого уровня. В среднесрочной перспективе Пикалево становится городом с диверсифицированной промышленностью, что вполне отвечает устоявшемуся социально-психологическому стереотипу горожан. Многие жители Пикалева, даже после выхода на пенсию, продолжают ощущать себя патриотами комплекса пикалевских заводов.

Таким образом, для Пикалева возможны два сценария, при этом оптимальным является сценарий устойчивого индустриального развития, альтернативным – затяжная реструктуризация городской экономики.

46



Реализация.модели.«Устойчивое.индустриальное.развитие».в.Пикалеве

Для реализации этого сценария муниципальные и региональные власти должны реализовать ряд мер по поддержке малого и среднего предпринимательства в городе, а также по повышению качества городской среды.

Поддержка.малого.и.среднего.предпринимательства

Сейчас в Пикалеве работает бизнес-инкубатор, на льготных условиях предоставляющий помещения для малого бизнеса. Под него отведено здание, в котором проведен капитальный ремонт, однако арендаторы высказывают серьезные претензии к качеству ремонта – протекает крыша. При этом площади инкубатора не могут быть использованы для производства промышленной продукции.

Как отмечают представители малого и среднего бизнеса, городская администрация уделяет недостаточно внимания предпринимателям и их нуждам (например, игнорируются приглашения на заседания городского союза промышленников и предпринимателей).

С другой стороны, сам малый и средний бизнес в Пикалеве довольно пассивен. В частности, городские предприниматели не проявляют интереса к размещению своих производств на территории индустриального парка, многие плохо информированы о происходящем в городе. Впрочем, большинство малых предприятий и так не смогут разместить свои производства на территории парка из-за незначительного масштаба деятельности.

Сейчас в Пикалеве нет свободных производственных помещений для создания новых предприятий малого и среднего бизнеса. Эту ситуацию могло бы изменить развертывание индустриального парка с небольшими производственными модулями, которые можно было бы перенастроить под требования малого и среднего бизнеса. Представляется, что целесообразно создать специальный корпус для размещения производств малого бизнеса в индустриальном парке «Пикалево».

По мере развития малого и среднего бизнеса у его представителей будут появляться новые запросы. Очевидно, что неизбежно возникнет вопрос об экономическом и юридическом образовании молодых предпринимателей. Также целесообразно сформировать при городском союзе промышленников и предпринимателей группу экспертов, которые могли бы оказывать малому и среднему бизнесу услуги по коллективному маркетингу (самостоятельно малый бизнес заказывать маркетинговые услуги не в состоянии).

47



Повышение.качества.городской.среды

Запуск только первой очереди индустриального парка приведет к созданию более 800 новых рабочих мест, часть из которых займут жители Пикалева, часть – специалисты из других регионов России. В этой связи в 2014-2015 гг. необходимо обеспечить строительство нового качественного жилья в Пикалеве, рассчитанного на инженерных работников и менеджмент компаний – резидентов парка.

Сейчас в Пикалеве из-за недостаточного платежеспособного спроса населения слабо развита сфера общественного питания. Администрации следует провести муниципальные конкурсы по развитию сферы общественного питания и платных услуг населению.

Привлечение.институтов.развития.и.механизмов.поддержки.со.стороны.федеральных.властей

В соответствии с КИПом Пикалево получает из федерального и областного бюджетов целевые средства на создание индустриального парка. Из средств федерального бюджета на эти цели будет выделено 532,7 млн рублей, из средств бюджета Ленинградской области – 57,4 млн рублей.

Эти средства будут направлены на строительство производственных площадей – 10 тыс. кв. метров и инженерную подготовку четырех промышленных площадок. На площадке № 1 уже размещено предприятие по выпуску домокомплексов на основе клееного бруса. На площадке № 2 – тепличный комбинат (две очереди). На площадке № 3 планируется создание технопарка легкой промышленности «Швейная мануфактура» по производству мужской деловой одежды, школьной формы, форменной и специальной одежды. На площадке № 4 предполагается создание химического завода (инвестор – «Балтийская торговая корпорация»).

В качестве резидентов индустриального парка планируется привлечь предприятия легкой промышленности и машиностроения, среди которых «Швейная фабрика» TM MANWILL (мужская деловая одежда, школьная форма, специальная одежда; 300 рабочих мест), «Леди Шарм» (женская одежда больших размеров, 200 рабочих мест), «Теста» (фурнитура для обуви, 65 рабочих мест), «ПраймЭнерджи» (оборудование для газозаправочных станций, 260 рабочих мест).

48

• Представляется,.что.первоочередными.шагами.в.реформировании.государственной.политики.в.отношении.моногородов.должны.стать.нормативные.новации..В первую очередь речь идет о закреплении понятия «моногород» в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закрепление понятия «моногород» в федеральном законодательстве позволит придать моногородам особый статус как наиболее проблемному типу поселений и создаст условия для введения специального порядка финансирования проектов развития моногородов.

• Итогом.формирования.госполитики.по.отношению.к.моногородам.должна.стать.разработка.долгосрочной.федеральной.целевой.программы.(ФЦП).модернизации.моногородов..

• Подготовка.проектов.нормативных.документов.должна.сопровождаться.общественной.дискуссией с вовлечением всех заинтересованных сторон (представителей администраций моногородов, бизнеса и местных сообществ). Это позволит избежать ошибок, допущенных раньше, и выработать эффективные меры.

• Как.показало.настоящее.исследование,.в.основе.новой.государственной.политики.по.поддержке.моногородов.должен.лежать.дифференцированный.подход..В городах, которые обладают достаточным потенциалом для диверсификации экономики, востребованы механизмы стимулирования инвестиционной активности. В городах без инвестиционного потенциала основной задачей становится устранение негативных эффектов от закрытия или консервации предприятий и поддержание работоспособности городского хозяйства и минимальных социальных стандартов.

В городах с инвестиционным потенциалом необходимо создавать подготовленные индустриальные площадки и парки, стимулировать развитие малого и среднего предпринимательства, предоставлять налоговые льготы и доступ к инфраструктуре, устранять административные барьеры. В городах, которые по объективным причинам не могут привлечь инвесторов, необходимы меры по трудоустройству высвобождаемых сотрудников и содействию переселению, а также обеспечению социальных гарантий жителям, которые остаются в городе (обеспечение бесперебойной работы коммунальных систем, социальных учреждений в сфере здравоохранения, образования, полиции, культуры и пр.).

7 Предложения по формированию новой государственной политики

развития моногородов

49



• Чтобы.реализовать.эти.меры,.«Базовый.Элемент».предлагает.сформировать.две.специальные.подпрограммы.в.рамках.общей.программы.поддержки.моногородов..Первая подпрограмма будет направлена на стимулирование инвестиционного развития для диверсификации экономики. Вторая – на обеспечение социальных гарантий в тех моногородах, где планируется ликвидировать градообразующее предприятие, а также в моногородах, где нет инвестиционного потенциала. К реализации подпрограммы по инвестиционному развитию целесообразно привлечь Минэкономразвития (программы поддержки МСП), ВЭБ, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства, Министерство транспорта. Реализация подпрограммы по обеспечению социальных гарантий требует участия Министерства труда и социальной защиты населения, Министерства здравоохранения, Министерства образования и науки, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Моногород может претендовать на участие только в одной подпрограмме. Так, если город подал заявку на получение инвестиционной поддержки, то он лишается возможности участия в программе обеспечения социальных гарантий. Аналогично программа обеспечения социальных гарантий предназначена только для ограниченной группы городов, которые в силу объективных причин не способны обеспечить привлечение инвесторов.

Соответственно, Министерство регионального развития РФ формирует две формы запроса поддержки со стороны городов: комплексный инвестиционный план (КИП) – для получения инвестиционной поддержки или план стабилизации социальной ситуации – для получения социальной поддержки. Критерием эффективности КИПов остается создание новых рабочих мест, а плана стабилизации социальной ситуации – поддержание социальных стандартов в части обеспеченности коммунальной инфраструктурой и социальными услугами.

При.обсуждении.предложений.по.мерам.государственной.поддержки.монопрофильных.поселений.в.экспертном.сообществе.была.также.выдвинута.идея.о.разработке.нового.формата.комплексного.плана.развития.моногородов..Проект.нового.формата.получил.рабочее.название.«Концепция.«ноль».

Целью этой концепции является формирование комплексного плана диверсифицированного развития индустриального моногорода, обязательным условием реализации – обеспечение высокого уровня социальных гарантий для жителей, что способствует притоку новых квалифицированных кадров.

50



Комплекс мероприятий ориентирован на создание благоприятной среды для развития малого и среднего бизнеса, реализации перспективных инвестиционных проектов и включает следующие меры:

• финансирование проектов развития инженерной и транспортной инфраструктуры;• ➢ реализация административных мер по формированию благоприятного бизнес-климата; • ➢ поддержание на период реализации концепции (8-10 лет) нулевой ставки налогов для

резидентов (в части отчисления в местные и региональные бюджеты);• ➢ субсидирование транспортных и энергетических тарифов для субъектов

хозяйственной деятельности;• ➢ возмещение транспортных расходов жителям (стоимости проезда от места проживания

до места работы и обратно);• обеспечение высокого качества и стандартов связи;• обеспечение полной занятости трудоспособного населения с использованием

современных методик планирования развития трудовых ресурсов.

Источником финансирования могут стать бюджетные средства, заемные средства, предоставляемые государственными институтами развития, и частные инвестиции. Реализация «Концепции «ноль» должна быть возложена на мэров городов и проводиться под контролем губернатора и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

• Лучшим.вариантом.апробации.новых.предложений.всегда.выступали.хорошо.спланированные.организационно-экономические.эксперименты..В.качестве.экспериментальных.площадок.для.отработки.типовых.моделей.развития.моногородов.разных.типов.могут.быть.использованы.моногорода.присутствия.«Базового.Элемента»,.где.уже.проведена.большая.предварительная.работа..

51

8 Заключение

Настоящее исследование не имеет прецедентов по своему масштабу и является первым известным нам опытом системного изучения проблемы моногородов России с проведением обширных полевых работ.

Данное исследование объективизирует представление о реальных проблемах и рисках развития моногородов разных типов в зависимости от размера, отрасли специализации, географического положения города.

Кроме того, оно предлагает:

• новый, дифференцированный подход к решению проблемы моногородов в зависимости от их типов на основании комплексного социально-экономического анализа и прогноза их развития;

• универсальные методические правила построения сценариев развития моногородов после выявления и анализа таких сценарноформирующих факторов, как состояние и перспективы развития градообразующего предприятия и остальной экономики города, а также мер, принимаемых городской и региональной администрациями;

• эффективные механизмы мониторинга ситуации в моногородах на основании сформированных сценариев развития. Помимо прочего, предлагаемые механизмы мониторинга на основании известных сценариев развития и точек бифуркации также выполняют предикативные функции.

Результаты данного исследования и выработанные предложения являются приглашением к открытой дискуссии о перспективах моногородов в России в условиях, когда проблема снова обостряется и все чаще звучат заявления о необходимости эффективных мер господдержки и развития моногородов, в том числе от представителей федеральных органов власти.

Как уже отмечалось ранее, моногорода в России были моделью освоения обширных малозаселенных или нежилых территорий, позволяющей развивать производительные силы страны. Задача нового освоения актуальна и сегодня. Сейчас, например, готовится к разработке Удоканское меднорудное месторождение. Какая схема освоения месторождения может быть названа оптимальной: строительство нового моногорода или вахтенного поселка? Очевидно, что одного решения на все случаи жизни быть не может.

52



К примеру, если выбор сделан в пользу создания нового моногорода, как избежать старых рисков и проблем в будущем? Как сделать новые моногорода или вахтенные поселки привлекательными для потенциальных жителей? Как выстроить систему государственных и корпоративных гарантий работникам в случае внезапного обрушения цен на продукцию градообразующего предприятия? Очевидно, что ответы на эти вопросы должны быть найдены уже на проектной фазе – при разработке схем освоения новых месторождений.

Настоящее исследование показало, что у стратегических задач не бывает простых и легких решений. Например, простым и удобным выглядит решение о ликвидации кризисного моногорода или поселка. Однако, согласно прогнозам, целый ряд регионов России, в частности Забайкальский край, находится в рисковой зоне обезлюдевания. В этих условиях ликвидация существующих поселений резко усугубляет демографические проблемы региона, а также подрывает его трудовой потенциал.

Таким образом, необходимость поиска эффективных мер по развитию существующих и планированию новых моногородов обусловлена не только задачей по снижению социально-экономических рисков самих моногородов – это стратегическая задача по обеспечению стабильного развития России.

Россия 123022, Москва, ул. Рочдельская, д. 30

Тел.: +7 (495) 720-50-25Факс: +7 (495) 720-53-95

[email protected]

Моногорода. Перезагрузка

Business