공공도서관 행∙재정체계 일원화를 위한 법제도 개선방안

Contents

연구의 개요 Ⅰ

공공도서관 서비스 공급체계에 관한 고찰 Ⅱ

공공도서관서비스 공급체계의 실태분석 Ⅲ

공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안 Ⅳ

공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

Ⅵ

Ⅰ 연구의 개요

1 연구의 목적

현행 공공도서관은 지자체 vs 교육청이 각각 분리되어 운영하는 이원 체계를

이루고 있음

지역단위에서 공공도서관 상호간에 협력적인 체계를 구축함으로써 양질의

행정서비스 등을 제고할 수 있는 가능성이 차단되고 있는 실정

2007 12 lsquo공공도서관 행정체계 일원화 방안rsquo에 대해 기 연구 진행되었으나

일원화를 위한 법제도적 개선에 대해서는 미흡하였음

기존의 연구들을 참조하여 이원화를 일원화 할 시 수반되어야 할 법제도의 개선

사항에 대한 연구가 필요

본 연구는 이러한 공공도서관의 운영체계로 인한 문제점들을 법제도적으로

해소할 수 있는 방법과 절차 등을 모색하여 공공도서관의 선진화에 기여함이

목적임

2

2 연구의 내용과 방법

1) 연구내용

현행 공공도서관 관련 행재정 체계의 현황 분석(기존연구 분석 등)

공공도서관 행정체계(조직체계)의 문제점 및 개선 방안

공공도서관 재정체계의 문제점 및 개선 방안

행재정 체계의 법적 제도적 개선 방안

2) 연구방법

기존에 조사된 문헌자료를 검토하여 공공도서관 운영체계의 현황을

분석 관련된 근거가 될 수 있는 정보를 수집

관련 전문가와 해당 기간의 담당자와 인터뷰 및 자문 실시

행정체계 및 재정체계에서의 개선방안 도출 법적∙제도적 근거 도출을

위한 학제간 연구가 필요함

3

Ⅱ 공공도서관서비스 공급체계에 관한 고찰

1 공공도서관서비스의 의의

공공도서관서비스의 개념

공공도서관이라 함은 공중의 정보이용middot문화활동middot독서활동 및

평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립middot운영하는 도서관

또는 법인 단체 및 개인이 설립middot운영하는 도서관을 말함(도서관법

제2조 4)

공공도서관서비스는 도서관서비스와 같은 맥락으로 도서관이

도서관자료와 시설을 활용하여 공중에게 제공하거나 지원하는

대출middot열람middot참고서비스 각종 시설과 정보기기의 이용서비스

도서관자료 입수 및 정보해득력 강화를 위한 이용지도교육 공중의

독서활동 지원 등 일체의 유middot무형의 서비스를 말함(도서관법 제2조 3)

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공공도서관서비스의 성격

공공의 개념적 공공도서관서비스

공공도서관은 하나의 사회적 커뮤니케이션의 역할을 수행

자료의 수집 정리 분석 보존 축적 및 이용을 통한 정보유통의 기능을

가짐

공공도서관은 해당지역사회의 문화창달과 평생교육에 기여

공공도서관의 역할로서 서비스

시민의 민주적 권리와 사회참여 사회적 가치(자유 번영 발전) 실현

지역 지식 통로로서 평생학습과 자율 및 문화발전의 기반

교육과 지식정보middot문화에 대한 접근통로

국가와 지방자치단체에 공공도서관의 지원을 권유

공공성을 기반으로 한 서비스에 대한 보편적 접근을 추구

1 공공도서관서비스의의

6

공공도서관서비스의 유형

유네스코 공공도서관 선언에서는 공공도서관의 서비스를 12가지로 제시하면서

서비스를 크게 독서문화의 저변확대와 평생교육 기능 수행 문화적 기능 수행 정보화

기능 수행으로 구분함

구분 내용

독서문화 저변확대 및

평생교육 기능(4)

어린 시절부터 아동의 독서습관 육성 및 강화

모든 수준의 공식교육과 독자적 학습을 지원

개인의 창조적 발전을 위한 기회 제공

어린이와 청소년의 상상력middot창의력 배양

문화적 기능(4)

문화유산 미술감상 학문적 업적과 혁신에 대한 홍보 안내(인지증진)

모든 공연 예술의 문화적 표현에 대한 접근성 제공

상호간 문화이해 문화적 다양성 고취

구술 전통의 지원

정보화 기능(4)

지역의 기업 단체 이익집단에 적절한 정보서비스 제공

모든 종류의 지역정보에 대한 시민의 접근 보장

컴퓨터 기능과 정보 해득 능력 발전 촉진

모든 연령층을 위한 문맹퇴치 활동과 프로그램 지원 및 참여 그리고 필요시 이러한 활동 착수

lt유네스코의 공공도서관 서비스유형과 내용gt

1 공공도서관서비스의 의의

7

공공도서관 운영의 서비스 평가지표

2008년부터 도서관정보정책위원와 문화체육관광부는 lsquo전국 도서관 운영 평가를

실시하고 있음

lt공공도서관 운영의 서비스 평가지표gt

1 공공도서관서비스의 의의

8

영역 내용

서비스

이용자 서비스 헌장 제정 및 이행실태 봉사대상 인구 1인당 대출권수

자료실 개관일 수 다양한 참고봉사 실시 여부

상호대차 실시 여부 문화프로그램 실적 및 우수성

도서관 및 독서관련 프로그램 실적 및 우수성

노인 및 장애인 저소득층 다문화 가족 등 특수계층을 위한 서비스 우수성

도서관 이용교육 실시 현황

전자서비스

정보안내서비스(자료정보 문화행사 지역정보)

이용자 서비스(게시판 운영 커뮤니티운영 온라인 참소서비스 제공

모바일 서비스)

전자자료(전자자료 제공 종류와 규모)

공공도서관서비스 발전방향 도서관은 제도와 정책 공간 시설 자료 네트워크 이용자 등의 제반 환경이 IT의

급속한 발달과 환경의 변화로 끊임없이 발전되어 변하고 있음

바람직한 공공도서관의 행정체계의 일원화 등 제도와 정책을 추진하기 위해 필요한

도서관 이용환경과 발전방향을 다양한 측면에서 살펴보아야 함

구 분 내 용

① 정보조사서비스

- 소장정보의 가치를 높이는 정보조사서비스 - 상황에 따라 변신하는 정보조사서비스 - 정보조사서비스를 통한 새 서비스 개발 - 정보조사서비스는 이용자와 함께

② 지식정보와 창의성 도서관 - 지역경쟁력 원천으로서 지식정보 - 정보접근의 다양성과 도서관 - 창의성 개발과 도서관

③ 평생학습과 도서관 - 사회통합 및 교육 문화복지 증진을 위한 생애주기 학습 - 지역민의 문화 활동과 문화공동체 구성

④ 지역자료 DB와 서비스 다양화 - 지역밀착형 도서관 운영 - 실버 다문화 장애우 등의 서비스 다양화

⑤ 유비쿼토스 환경과 Library 30 - 시멘틱 웹 도서관 30 OPAC 온톨로지 유비쿼토스 - 콘텐츠 지리태깅(Geo Tagging) 도서관 30 사서 - 가상참고정보서비스 등

⑥ 융복합문화공간과 네트워크형 도서관 - 문화와 융합된 다기능의 복합공간 - 지식정보통합환경

lt공공도서관 서비스 발전방향gt

1 공공도서관서비스의 의의

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행정서비스 공급체계의 변수

이승종(2005)은 서비스의 우선순위 공공부문의 역할범위 수혜자의 범위 서비스의

영향과 같은 네 가지의 분류기준에 의해 지방공공서비스를 유형화함

서비스의 우선순위는 서비스의 중요도와 관련된 것으로대체로 고순위 서비스일수록

당해 서비스의 공급이 안정적이고 인간의 기본적인 생활에 필수적이며 지방정부의

기본적이고 정당한 의무로 간주됨

공공부문의 역할범위는 공공서비스가 어느 정도까지 공공부문에 의해 충족되어야

하는지를 의미하며 특정서비스에 대한 수요가 공공부분에 의해서 충족되어야 할

것으로 간주될수록 포괄적 서비스이고 그렇지 않은 서비스는 보완적 서비스임

수혜자의 범위는 서비스 수혜자가 주민일반인 경우 보편적 서비스 특정집단에

한하는 경우 한정적 서비스로 구분

서비스의 영향 기준에 따르면 중립적인 분배적 서비스와 차별적인 재분배적 또는

개발적 서비스로 구분

2 행정서비스 공급체계의 구조

10

행정서비스 공급체계의 유형

2 행정서비스 공급체계의 구조

분배적 larr 서비스 영향 rarr 재분배개발

고

uarr

서비스

우선순위

darr

저

1 행정적 서비스 경찰 소방 위생 하수도 상수도 공원 도로

2 혼합형 서비스 교육 복지

포괄적

uarr

공공부문의

역할범위

darr

보완적 3 혼합형 서비스 도서관 문화활동

4 정치적 서비스 노인 경제개발 보건 주택 정신보건 청소년

보편적 larr 수혜자의 범위 rarr 한정적

이승종(2005)이 제시한 네 가지 기준에 따라 지방 공공서비스를 유형화 하면 다음과

같음 lt지방의 공공서비스 유형gt

자료 이승종(2005 431)

11

공공도서관서비스의 공급체계 특성

2 행정서비스 공급체계의 구조

도서관 서비스는 이승종의 유형분류를 기준으로 할 때 서비스 우선순위는

저순위 공공부문의 역할범위는 보완적 수혜자의 범위는 보편적 서비스

영향은 분배적 서비스라 볼 수 있음

지방정부가 제공해야 할 다양한 공공서비스 중에서 우선적으로 제공해야

하 는 서 비 스 는 아 닌 것 으 로 판 단 되 며 공 공 부 문 의 역 할 범 위 가

보완적이므로 반드시 공공부문이 제공해야만 하는 성격의 서비스는 아님

그러나 도서관의 수혜자 범위는 다양한 주민들이 이용한다는 측면에서

보편적이며 서비스의 영향은 분배적 서비스라 할 수 있음

수혜자의 범위가 지역의 다양한 주민이 이용한다는 보편성 측면에서

일반지방자치단체가 공공도서관 서비스를 공급하는 것이 바람직 한 것으로

판단됨

12

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

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본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

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Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

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관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

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공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

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공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

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2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

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2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

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공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

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교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

Contents

연구의 개요 Ⅰ

공공도서관 서비스 공급체계에 관한 고찰 Ⅱ

공공도서관서비스 공급체계의 실태분석 Ⅲ

공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안 Ⅳ

공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

Ⅵ

Ⅰ 연구의 개요

1 연구의 목적

현행 공공도서관은 지자체 vs 교육청이 각각 분리되어 운영하는 이원 체계를

이루고 있음

지역단위에서 공공도서관 상호간에 협력적인 체계를 구축함으로써 양질의

행정서비스 등을 제고할 수 있는 가능성이 차단되고 있는 실정

2007 12 lsquo공공도서관 행정체계 일원화 방안rsquo에 대해 기 연구 진행되었으나

일원화를 위한 법제도적 개선에 대해서는 미흡하였음

기존의 연구들을 참조하여 이원화를 일원화 할 시 수반되어야 할 법제도의 개선

사항에 대한 연구가 필요

본 연구는 이러한 공공도서관의 운영체계로 인한 문제점들을 법제도적으로

해소할 수 있는 방법과 절차 등을 모색하여 공공도서관의 선진화에 기여함이

목적임

2

2 연구의 내용과 방법

1) 연구내용

현행 공공도서관 관련 행재정 체계의 현황 분석(기존연구 분석 등)

공공도서관 행정체계(조직체계)의 문제점 및 개선 방안

공공도서관 재정체계의 문제점 및 개선 방안

행재정 체계의 법적 제도적 개선 방안

2) 연구방법

기존에 조사된 문헌자료를 검토하여 공공도서관 운영체계의 현황을

분석 관련된 근거가 될 수 있는 정보를 수집

관련 전문가와 해당 기간의 담당자와 인터뷰 및 자문 실시

행정체계 및 재정체계에서의 개선방안 도출 법적∙제도적 근거 도출을

위한 학제간 연구가 필요함

3

Ⅱ 공공도서관서비스 공급체계에 관한 고찰

1 공공도서관서비스의 의의

공공도서관서비스의 개념

공공도서관이라 함은 공중의 정보이용middot문화활동middot독서활동 및

평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립middot운영하는 도서관

또는 법인 단체 및 개인이 설립middot운영하는 도서관을 말함(도서관법

제2조 4)

공공도서관서비스는 도서관서비스와 같은 맥락으로 도서관이

도서관자료와 시설을 활용하여 공중에게 제공하거나 지원하는

대출middot열람middot참고서비스 각종 시설과 정보기기의 이용서비스

도서관자료 입수 및 정보해득력 강화를 위한 이용지도교육 공중의

독서활동 지원 등 일체의 유middot무형의 서비스를 말함(도서관법 제2조 3)

5

공공도서관서비스의 성격

공공의 개념적 공공도서관서비스

공공도서관은 하나의 사회적 커뮤니케이션의 역할을 수행

자료의 수집 정리 분석 보존 축적 및 이용을 통한 정보유통의 기능을

가짐

공공도서관은 해당지역사회의 문화창달과 평생교육에 기여

공공도서관의 역할로서 서비스

시민의 민주적 권리와 사회참여 사회적 가치(자유 번영 발전) 실현

지역 지식 통로로서 평생학습과 자율 및 문화발전의 기반

교육과 지식정보middot문화에 대한 접근통로

국가와 지방자치단체에 공공도서관의 지원을 권유

공공성을 기반으로 한 서비스에 대한 보편적 접근을 추구

1 공공도서관서비스의의

6

공공도서관서비스의 유형

유네스코 공공도서관 선언에서는 공공도서관의 서비스를 12가지로 제시하면서

서비스를 크게 독서문화의 저변확대와 평생교육 기능 수행 문화적 기능 수행 정보화

기능 수행으로 구분함

구분 내용

독서문화 저변확대 및

평생교육 기능(4)

어린 시절부터 아동의 독서습관 육성 및 강화

모든 수준의 공식교육과 독자적 학습을 지원

개인의 창조적 발전을 위한 기회 제공

어린이와 청소년의 상상력middot창의력 배양

문화적 기능(4)

문화유산 미술감상 학문적 업적과 혁신에 대한 홍보 안내(인지증진)

모든 공연 예술의 문화적 표현에 대한 접근성 제공

상호간 문화이해 문화적 다양성 고취

구술 전통의 지원

정보화 기능(4)

지역의 기업 단체 이익집단에 적절한 정보서비스 제공

모든 종류의 지역정보에 대한 시민의 접근 보장

컴퓨터 기능과 정보 해득 능력 발전 촉진

모든 연령층을 위한 문맹퇴치 활동과 프로그램 지원 및 참여 그리고 필요시 이러한 활동 착수

lt유네스코의 공공도서관 서비스유형과 내용gt

1 공공도서관서비스의 의의

7

공공도서관 운영의 서비스 평가지표

2008년부터 도서관정보정책위원와 문화체육관광부는 lsquo전국 도서관 운영 평가를

실시하고 있음

lt공공도서관 운영의 서비스 평가지표gt

1 공공도서관서비스의 의의

8

영역 내용

서비스

이용자 서비스 헌장 제정 및 이행실태 봉사대상 인구 1인당 대출권수

자료실 개관일 수 다양한 참고봉사 실시 여부

상호대차 실시 여부 문화프로그램 실적 및 우수성

도서관 및 독서관련 프로그램 실적 및 우수성

노인 및 장애인 저소득층 다문화 가족 등 특수계층을 위한 서비스 우수성

도서관 이용교육 실시 현황

전자서비스

정보안내서비스(자료정보 문화행사 지역정보)

이용자 서비스(게시판 운영 커뮤니티운영 온라인 참소서비스 제공

모바일 서비스)

전자자료(전자자료 제공 종류와 규모)

공공도서관서비스 발전방향 도서관은 제도와 정책 공간 시설 자료 네트워크 이용자 등의 제반 환경이 IT의

급속한 발달과 환경의 변화로 끊임없이 발전되어 변하고 있음

바람직한 공공도서관의 행정체계의 일원화 등 제도와 정책을 추진하기 위해 필요한

도서관 이용환경과 발전방향을 다양한 측면에서 살펴보아야 함

구 분 내 용

① 정보조사서비스

- 소장정보의 가치를 높이는 정보조사서비스 - 상황에 따라 변신하는 정보조사서비스 - 정보조사서비스를 통한 새 서비스 개발 - 정보조사서비스는 이용자와 함께

② 지식정보와 창의성 도서관 - 지역경쟁력 원천으로서 지식정보 - 정보접근의 다양성과 도서관 - 창의성 개발과 도서관

③ 평생학습과 도서관 - 사회통합 및 교육 문화복지 증진을 위한 생애주기 학습 - 지역민의 문화 활동과 문화공동체 구성

④ 지역자료 DB와 서비스 다양화 - 지역밀착형 도서관 운영 - 실버 다문화 장애우 등의 서비스 다양화

⑤ 유비쿼토스 환경과 Library 30 - 시멘틱 웹 도서관 30 OPAC 온톨로지 유비쿼토스 - 콘텐츠 지리태깅(Geo Tagging) 도서관 30 사서 - 가상참고정보서비스 등

⑥ 융복합문화공간과 네트워크형 도서관 - 문화와 융합된 다기능의 복합공간 - 지식정보통합환경

lt공공도서관 서비스 발전방향gt

1 공공도서관서비스의 의의

9

행정서비스 공급체계의 변수

이승종(2005)은 서비스의 우선순위 공공부문의 역할범위 수혜자의 범위 서비스의

영향과 같은 네 가지의 분류기준에 의해 지방공공서비스를 유형화함

서비스의 우선순위는 서비스의 중요도와 관련된 것으로대체로 고순위 서비스일수록

당해 서비스의 공급이 안정적이고 인간의 기본적인 생활에 필수적이며 지방정부의

기본적이고 정당한 의무로 간주됨

공공부문의 역할범위는 공공서비스가 어느 정도까지 공공부문에 의해 충족되어야

하는지를 의미하며 특정서비스에 대한 수요가 공공부분에 의해서 충족되어야 할

것으로 간주될수록 포괄적 서비스이고 그렇지 않은 서비스는 보완적 서비스임

수혜자의 범위는 서비스 수혜자가 주민일반인 경우 보편적 서비스 특정집단에

한하는 경우 한정적 서비스로 구분

서비스의 영향 기준에 따르면 중립적인 분배적 서비스와 차별적인 재분배적 또는

개발적 서비스로 구분

2 행정서비스 공급체계의 구조

10

행정서비스 공급체계의 유형

2 행정서비스 공급체계의 구조

분배적 larr 서비스 영향 rarr 재분배개발

고

uarr

서비스

우선순위

darr

저

1 행정적 서비스 경찰 소방 위생 하수도 상수도 공원 도로

2 혼합형 서비스 교육 복지

포괄적

uarr

공공부문의

역할범위

darr

보완적 3 혼합형 서비스 도서관 문화활동

4 정치적 서비스 노인 경제개발 보건 주택 정신보건 청소년

보편적 larr 수혜자의 범위 rarr 한정적

이승종(2005)이 제시한 네 가지 기준에 따라 지방 공공서비스를 유형화 하면 다음과

같음 lt지방의 공공서비스 유형gt

자료 이승종(2005 431)

11

공공도서관서비스의 공급체계 특성

2 행정서비스 공급체계의 구조

도서관 서비스는 이승종의 유형분류를 기준으로 할 때 서비스 우선순위는

저순위 공공부문의 역할범위는 보완적 수혜자의 범위는 보편적 서비스

영향은 분배적 서비스라 볼 수 있음

지방정부가 제공해야 할 다양한 공공서비스 중에서 우선적으로 제공해야

하 는 서 비 스 는 아 닌 것 으 로 판 단 되 며 공 공 부 문 의 역 할 범 위 가

보완적이므로 반드시 공공부문이 제공해야만 하는 성격의 서비스는 아님

그러나 도서관의 수혜자 범위는 다양한 주민들이 이용한다는 측면에서

보편적이며 서비스의 영향은 분배적 서비스라 할 수 있음

수혜자의 범위가 지역의 다양한 주민이 이용한다는 보편성 측면에서

일반지방자치단체가 공공도서관 서비스를 공급하는 것이 바람직 한 것으로

판단됨

12

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

13

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

14

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

Ⅰ 연구의 개요

1 연구의 목적

현행 공공도서관은 지자체 vs 교육청이 각각 분리되어 운영하는 이원 체계를

이루고 있음

지역단위에서 공공도서관 상호간에 협력적인 체계를 구축함으로써 양질의

행정서비스 등을 제고할 수 있는 가능성이 차단되고 있는 실정

2007 12 lsquo공공도서관 행정체계 일원화 방안rsquo에 대해 기 연구 진행되었으나

일원화를 위한 법제도적 개선에 대해서는 미흡하였음

기존의 연구들을 참조하여 이원화를 일원화 할 시 수반되어야 할 법제도의 개선

사항에 대한 연구가 필요

본 연구는 이러한 공공도서관의 운영체계로 인한 문제점들을 법제도적으로

해소할 수 있는 방법과 절차 등을 모색하여 공공도서관의 선진화에 기여함이

목적임

2

2 연구의 내용과 방법

1) 연구내용

현행 공공도서관 관련 행재정 체계의 현황 분석(기존연구 분석 등)

공공도서관 행정체계(조직체계)의 문제점 및 개선 방안

공공도서관 재정체계의 문제점 및 개선 방안

행재정 체계의 법적 제도적 개선 방안

2) 연구방법

기존에 조사된 문헌자료를 검토하여 공공도서관 운영체계의 현황을

분석 관련된 근거가 될 수 있는 정보를 수집

관련 전문가와 해당 기간의 담당자와 인터뷰 및 자문 실시

행정체계 및 재정체계에서의 개선방안 도출 법적∙제도적 근거 도출을

위한 학제간 연구가 필요함

3

Ⅱ 공공도서관서비스 공급체계에 관한 고찰

1 공공도서관서비스의 의의

공공도서관서비스의 개념

공공도서관이라 함은 공중의 정보이용middot문화활동middot독서활동 및

평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립middot운영하는 도서관

또는 법인 단체 및 개인이 설립middot운영하는 도서관을 말함(도서관법

제2조 4)

공공도서관서비스는 도서관서비스와 같은 맥락으로 도서관이

도서관자료와 시설을 활용하여 공중에게 제공하거나 지원하는

대출middot열람middot참고서비스 각종 시설과 정보기기의 이용서비스

도서관자료 입수 및 정보해득력 강화를 위한 이용지도교육 공중의

독서활동 지원 등 일체의 유middot무형의 서비스를 말함(도서관법 제2조 3)

5

공공도서관서비스의 성격

공공의 개념적 공공도서관서비스

공공도서관은 하나의 사회적 커뮤니케이션의 역할을 수행

자료의 수집 정리 분석 보존 축적 및 이용을 통한 정보유통의 기능을

가짐

공공도서관은 해당지역사회의 문화창달과 평생교육에 기여

공공도서관의 역할로서 서비스

시민의 민주적 권리와 사회참여 사회적 가치(자유 번영 발전) 실현

지역 지식 통로로서 평생학습과 자율 및 문화발전의 기반

교육과 지식정보middot문화에 대한 접근통로

국가와 지방자치단체에 공공도서관의 지원을 권유

공공성을 기반으로 한 서비스에 대한 보편적 접근을 추구

1 공공도서관서비스의의

6

공공도서관서비스의 유형

유네스코 공공도서관 선언에서는 공공도서관의 서비스를 12가지로 제시하면서

서비스를 크게 독서문화의 저변확대와 평생교육 기능 수행 문화적 기능 수행 정보화

기능 수행으로 구분함

구분 내용

독서문화 저변확대 및

평생교육 기능(4)

어린 시절부터 아동의 독서습관 육성 및 강화

모든 수준의 공식교육과 독자적 학습을 지원

개인의 창조적 발전을 위한 기회 제공

어린이와 청소년의 상상력middot창의력 배양

문화적 기능(4)

문화유산 미술감상 학문적 업적과 혁신에 대한 홍보 안내(인지증진)

모든 공연 예술의 문화적 표현에 대한 접근성 제공

상호간 문화이해 문화적 다양성 고취

구술 전통의 지원

정보화 기능(4)

지역의 기업 단체 이익집단에 적절한 정보서비스 제공

모든 종류의 지역정보에 대한 시민의 접근 보장

컴퓨터 기능과 정보 해득 능력 발전 촉진

모든 연령층을 위한 문맹퇴치 활동과 프로그램 지원 및 참여 그리고 필요시 이러한 활동 착수

lt유네스코의 공공도서관 서비스유형과 내용gt

1 공공도서관서비스의 의의

7

공공도서관 운영의 서비스 평가지표

2008년부터 도서관정보정책위원와 문화체육관광부는 lsquo전국 도서관 운영 평가를

실시하고 있음

lt공공도서관 운영의 서비스 평가지표gt

1 공공도서관서비스의 의의

8

영역 내용

서비스

이용자 서비스 헌장 제정 및 이행실태 봉사대상 인구 1인당 대출권수

자료실 개관일 수 다양한 참고봉사 실시 여부

상호대차 실시 여부 문화프로그램 실적 및 우수성

도서관 및 독서관련 프로그램 실적 및 우수성

노인 및 장애인 저소득층 다문화 가족 등 특수계층을 위한 서비스 우수성

도서관 이용교육 실시 현황

전자서비스

정보안내서비스(자료정보 문화행사 지역정보)

이용자 서비스(게시판 운영 커뮤니티운영 온라인 참소서비스 제공

모바일 서비스)

전자자료(전자자료 제공 종류와 규모)

공공도서관서비스 발전방향 도서관은 제도와 정책 공간 시설 자료 네트워크 이용자 등의 제반 환경이 IT의

급속한 발달과 환경의 변화로 끊임없이 발전되어 변하고 있음

바람직한 공공도서관의 행정체계의 일원화 등 제도와 정책을 추진하기 위해 필요한

도서관 이용환경과 발전방향을 다양한 측면에서 살펴보아야 함

구 분 내 용

① 정보조사서비스

- 소장정보의 가치를 높이는 정보조사서비스 - 상황에 따라 변신하는 정보조사서비스 - 정보조사서비스를 통한 새 서비스 개발 - 정보조사서비스는 이용자와 함께

② 지식정보와 창의성 도서관 - 지역경쟁력 원천으로서 지식정보 - 정보접근의 다양성과 도서관 - 창의성 개발과 도서관

③ 평생학습과 도서관 - 사회통합 및 교육 문화복지 증진을 위한 생애주기 학습 - 지역민의 문화 활동과 문화공동체 구성

④ 지역자료 DB와 서비스 다양화 - 지역밀착형 도서관 운영 - 실버 다문화 장애우 등의 서비스 다양화

⑤ 유비쿼토스 환경과 Library 30 - 시멘틱 웹 도서관 30 OPAC 온톨로지 유비쿼토스 - 콘텐츠 지리태깅(Geo Tagging) 도서관 30 사서 - 가상참고정보서비스 등

⑥ 융복합문화공간과 네트워크형 도서관 - 문화와 융합된 다기능의 복합공간 - 지식정보통합환경

lt공공도서관 서비스 발전방향gt

1 공공도서관서비스의 의의

9

행정서비스 공급체계의 변수

이승종(2005)은 서비스의 우선순위 공공부문의 역할범위 수혜자의 범위 서비스의

영향과 같은 네 가지의 분류기준에 의해 지방공공서비스를 유형화함

서비스의 우선순위는 서비스의 중요도와 관련된 것으로대체로 고순위 서비스일수록

당해 서비스의 공급이 안정적이고 인간의 기본적인 생활에 필수적이며 지방정부의

기본적이고 정당한 의무로 간주됨

공공부문의 역할범위는 공공서비스가 어느 정도까지 공공부문에 의해 충족되어야

하는지를 의미하며 특정서비스에 대한 수요가 공공부분에 의해서 충족되어야 할

것으로 간주될수록 포괄적 서비스이고 그렇지 않은 서비스는 보완적 서비스임

수혜자의 범위는 서비스 수혜자가 주민일반인 경우 보편적 서비스 특정집단에

한하는 경우 한정적 서비스로 구분

서비스의 영향 기준에 따르면 중립적인 분배적 서비스와 차별적인 재분배적 또는

개발적 서비스로 구분

2 행정서비스 공급체계의 구조

10

행정서비스 공급체계의 유형

2 행정서비스 공급체계의 구조

분배적 larr 서비스 영향 rarr 재분배개발

고

uarr

서비스

우선순위

darr

저

1 행정적 서비스 경찰 소방 위생 하수도 상수도 공원 도로

2 혼합형 서비스 교육 복지

포괄적

uarr

공공부문의

역할범위

darr

보완적 3 혼합형 서비스 도서관 문화활동

4 정치적 서비스 노인 경제개발 보건 주택 정신보건 청소년

보편적 larr 수혜자의 범위 rarr 한정적

이승종(2005)이 제시한 네 가지 기준에 따라 지방 공공서비스를 유형화 하면 다음과

같음 lt지방의 공공서비스 유형gt

자료 이승종(2005 431)

11

공공도서관서비스의 공급체계 특성

2 행정서비스 공급체계의 구조

도서관 서비스는 이승종의 유형분류를 기준으로 할 때 서비스 우선순위는

저순위 공공부문의 역할범위는 보완적 수혜자의 범위는 보편적 서비스

영향은 분배적 서비스라 볼 수 있음

지방정부가 제공해야 할 다양한 공공서비스 중에서 우선적으로 제공해야

하 는 서 비 스 는 아 닌 것 으 로 판 단 되 며 공 공 부 문 의 역 할 범 위 가

보완적이므로 반드시 공공부문이 제공해야만 하는 성격의 서비스는 아님

그러나 도서관의 수혜자 범위는 다양한 주민들이 이용한다는 측면에서

보편적이며 서비스의 영향은 분배적 서비스라 할 수 있음

수혜자의 범위가 지역의 다양한 주민이 이용한다는 보편성 측면에서

일반지방자치단체가 공공도서관 서비스를 공급하는 것이 바람직 한 것으로

판단됨

12

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

13

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

14

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

1 연구의 목적

현행 공공도서관은 지자체 vs 교육청이 각각 분리되어 운영하는 이원 체계를

이루고 있음

지역단위에서 공공도서관 상호간에 협력적인 체계를 구축함으로써 양질의

행정서비스 등을 제고할 수 있는 가능성이 차단되고 있는 실정

2007 12 lsquo공공도서관 행정체계 일원화 방안rsquo에 대해 기 연구 진행되었으나

일원화를 위한 법제도적 개선에 대해서는 미흡하였음

기존의 연구들을 참조하여 이원화를 일원화 할 시 수반되어야 할 법제도의 개선

사항에 대한 연구가 필요

본 연구는 이러한 공공도서관의 운영체계로 인한 문제점들을 법제도적으로

해소할 수 있는 방법과 절차 등을 모색하여 공공도서관의 선진화에 기여함이

목적임

2

2 연구의 내용과 방법

1) 연구내용

현행 공공도서관 관련 행재정 체계의 현황 분석(기존연구 분석 등)

공공도서관 행정체계(조직체계)의 문제점 및 개선 방안

공공도서관 재정체계의 문제점 및 개선 방안

행재정 체계의 법적 제도적 개선 방안

2) 연구방법

기존에 조사된 문헌자료를 검토하여 공공도서관 운영체계의 현황을

분석 관련된 근거가 될 수 있는 정보를 수집

관련 전문가와 해당 기간의 담당자와 인터뷰 및 자문 실시

행정체계 및 재정체계에서의 개선방안 도출 법적∙제도적 근거 도출을

위한 학제간 연구가 필요함

3

Ⅱ 공공도서관서비스 공급체계에 관한 고찰

1 공공도서관서비스의 의의

공공도서관서비스의 개념

공공도서관이라 함은 공중의 정보이용middot문화활동middot독서활동 및

평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립middot운영하는 도서관

또는 법인 단체 및 개인이 설립middot운영하는 도서관을 말함(도서관법

제2조 4)

공공도서관서비스는 도서관서비스와 같은 맥락으로 도서관이

도서관자료와 시설을 활용하여 공중에게 제공하거나 지원하는

대출middot열람middot참고서비스 각종 시설과 정보기기의 이용서비스

도서관자료 입수 및 정보해득력 강화를 위한 이용지도교육 공중의

독서활동 지원 등 일체의 유middot무형의 서비스를 말함(도서관법 제2조 3)

5

공공도서관서비스의 성격

공공의 개념적 공공도서관서비스

공공도서관은 하나의 사회적 커뮤니케이션의 역할을 수행

자료의 수집 정리 분석 보존 축적 및 이용을 통한 정보유통의 기능을

가짐

공공도서관은 해당지역사회의 문화창달과 평생교육에 기여

공공도서관의 역할로서 서비스

시민의 민주적 권리와 사회참여 사회적 가치(자유 번영 발전) 실현

지역 지식 통로로서 평생학습과 자율 및 문화발전의 기반

교육과 지식정보middot문화에 대한 접근통로

국가와 지방자치단체에 공공도서관의 지원을 권유

공공성을 기반으로 한 서비스에 대한 보편적 접근을 추구

1 공공도서관서비스의의

6

공공도서관서비스의 유형

유네스코 공공도서관 선언에서는 공공도서관의 서비스를 12가지로 제시하면서

서비스를 크게 독서문화의 저변확대와 평생교육 기능 수행 문화적 기능 수행 정보화

기능 수행으로 구분함

구분 내용

독서문화 저변확대 및

평생교육 기능(4)

어린 시절부터 아동의 독서습관 육성 및 강화

모든 수준의 공식교육과 독자적 학습을 지원

개인의 창조적 발전을 위한 기회 제공

어린이와 청소년의 상상력middot창의력 배양

문화적 기능(4)

문화유산 미술감상 학문적 업적과 혁신에 대한 홍보 안내(인지증진)

모든 공연 예술의 문화적 표현에 대한 접근성 제공

상호간 문화이해 문화적 다양성 고취

구술 전통의 지원

정보화 기능(4)

지역의 기업 단체 이익집단에 적절한 정보서비스 제공

모든 종류의 지역정보에 대한 시민의 접근 보장

컴퓨터 기능과 정보 해득 능력 발전 촉진

모든 연령층을 위한 문맹퇴치 활동과 프로그램 지원 및 참여 그리고 필요시 이러한 활동 착수

lt유네스코의 공공도서관 서비스유형과 내용gt

1 공공도서관서비스의 의의

7

공공도서관 운영의 서비스 평가지표

2008년부터 도서관정보정책위원와 문화체육관광부는 lsquo전국 도서관 운영 평가를

실시하고 있음

lt공공도서관 운영의 서비스 평가지표gt

1 공공도서관서비스의 의의

8

영역 내용

서비스

이용자 서비스 헌장 제정 및 이행실태 봉사대상 인구 1인당 대출권수

자료실 개관일 수 다양한 참고봉사 실시 여부

상호대차 실시 여부 문화프로그램 실적 및 우수성

도서관 및 독서관련 프로그램 실적 및 우수성

노인 및 장애인 저소득층 다문화 가족 등 특수계층을 위한 서비스 우수성

도서관 이용교육 실시 현황

전자서비스

정보안내서비스(자료정보 문화행사 지역정보)

이용자 서비스(게시판 운영 커뮤니티운영 온라인 참소서비스 제공

모바일 서비스)

전자자료(전자자료 제공 종류와 규모)

공공도서관서비스 발전방향 도서관은 제도와 정책 공간 시설 자료 네트워크 이용자 등의 제반 환경이 IT의

급속한 발달과 환경의 변화로 끊임없이 발전되어 변하고 있음

바람직한 공공도서관의 행정체계의 일원화 등 제도와 정책을 추진하기 위해 필요한

도서관 이용환경과 발전방향을 다양한 측면에서 살펴보아야 함

구 분 내 용

① 정보조사서비스

- 소장정보의 가치를 높이는 정보조사서비스 - 상황에 따라 변신하는 정보조사서비스 - 정보조사서비스를 통한 새 서비스 개발 - 정보조사서비스는 이용자와 함께

② 지식정보와 창의성 도서관 - 지역경쟁력 원천으로서 지식정보 - 정보접근의 다양성과 도서관 - 창의성 개발과 도서관

③ 평생학습과 도서관 - 사회통합 및 교육 문화복지 증진을 위한 생애주기 학습 - 지역민의 문화 활동과 문화공동체 구성

④ 지역자료 DB와 서비스 다양화 - 지역밀착형 도서관 운영 - 실버 다문화 장애우 등의 서비스 다양화

⑤ 유비쿼토스 환경과 Library 30 - 시멘틱 웹 도서관 30 OPAC 온톨로지 유비쿼토스 - 콘텐츠 지리태깅(Geo Tagging) 도서관 30 사서 - 가상참고정보서비스 등

⑥ 융복합문화공간과 네트워크형 도서관 - 문화와 융합된 다기능의 복합공간 - 지식정보통합환경

lt공공도서관 서비스 발전방향gt

1 공공도서관서비스의 의의

9

행정서비스 공급체계의 변수

이승종(2005)은 서비스의 우선순위 공공부문의 역할범위 수혜자의 범위 서비스의

영향과 같은 네 가지의 분류기준에 의해 지방공공서비스를 유형화함

서비스의 우선순위는 서비스의 중요도와 관련된 것으로대체로 고순위 서비스일수록

당해 서비스의 공급이 안정적이고 인간의 기본적인 생활에 필수적이며 지방정부의

기본적이고 정당한 의무로 간주됨

공공부문의 역할범위는 공공서비스가 어느 정도까지 공공부문에 의해 충족되어야

하는지를 의미하며 특정서비스에 대한 수요가 공공부분에 의해서 충족되어야 할

것으로 간주될수록 포괄적 서비스이고 그렇지 않은 서비스는 보완적 서비스임

수혜자의 범위는 서비스 수혜자가 주민일반인 경우 보편적 서비스 특정집단에

한하는 경우 한정적 서비스로 구분

서비스의 영향 기준에 따르면 중립적인 분배적 서비스와 차별적인 재분배적 또는

개발적 서비스로 구분

2 행정서비스 공급체계의 구조

10

행정서비스 공급체계의 유형

2 행정서비스 공급체계의 구조

분배적 larr 서비스 영향 rarr 재분배개발

고

uarr

서비스

우선순위

darr

저

1 행정적 서비스 경찰 소방 위생 하수도 상수도 공원 도로

2 혼합형 서비스 교육 복지

포괄적

uarr

공공부문의

역할범위

darr

보완적 3 혼합형 서비스 도서관 문화활동

4 정치적 서비스 노인 경제개발 보건 주택 정신보건 청소년

보편적 larr 수혜자의 범위 rarr 한정적

이승종(2005)이 제시한 네 가지 기준에 따라 지방 공공서비스를 유형화 하면 다음과

같음 lt지방의 공공서비스 유형gt

자료 이승종(2005 431)

11

공공도서관서비스의 공급체계 특성

2 행정서비스 공급체계의 구조

도서관 서비스는 이승종의 유형분류를 기준으로 할 때 서비스 우선순위는

저순위 공공부문의 역할범위는 보완적 수혜자의 범위는 보편적 서비스

영향은 분배적 서비스라 볼 수 있음

지방정부가 제공해야 할 다양한 공공서비스 중에서 우선적으로 제공해야

하 는 서 비 스 는 아 닌 것 으 로 판 단 되 며 공 공 부 문 의 역 할 범 위 가

보완적이므로 반드시 공공부문이 제공해야만 하는 성격의 서비스는 아님

그러나 도서관의 수혜자 범위는 다양한 주민들이 이용한다는 측면에서

보편적이며 서비스의 영향은 분배적 서비스라 할 수 있음

수혜자의 범위가 지역의 다양한 주민이 이용한다는 보편성 측면에서

일반지방자치단체가 공공도서관 서비스를 공급하는 것이 바람직 한 것으로

판단됨

12

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

13

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

14

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

2 연구의 내용과 방법

1) 연구내용

현행 공공도서관 관련 행재정 체계의 현황 분석(기존연구 분석 등)

공공도서관 행정체계(조직체계)의 문제점 및 개선 방안

공공도서관 재정체계의 문제점 및 개선 방안

행재정 체계의 법적 제도적 개선 방안

2) 연구방법

기존에 조사된 문헌자료를 검토하여 공공도서관 운영체계의 현황을

분석 관련된 근거가 될 수 있는 정보를 수집

관련 전문가와 해당 기간의 담당자와 인터뷰 및 자문 실시

행정체계 및 재정체계에서의 개선방안 도출 법적∙제도적 근거 도출을

위한 학제간 연구가 필요함

3

Ⅱ 공공도서관서비스 공급체계에 관한 고찰

1 공공도서관서비스의 의의

공공도서관서비스의 개념

공공도서관이라 함은 공중의 정보이용middot문화활동middot독서활동 및

평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립middot운영하는 도서관

또는 법인 단체 및 개인이 설립middot운영하는 도서관을 말함(도서관법

제2조 4)

공공도서관서비스는 도서관서비스와 같은 맥락으로 도서관이

도서관자료와 시설을 활용하여 공중에게 제공하거나 지원하는

대출middot열람middot참고서비스 각종 시설과 정보기기의 이용서비스

도서관자료 입수 및 정보해득력 강화를 위한 이용지도교육 공중의

독서활동 지원 등 일체의 유middot무형의 서비스를 말함(도서관법 제2조 3)

5

공공도서관서비스의 성격

공공의 개념적 공공도서관서비스

공공도서관은 하나의 사회적 커뮤니케이션의 역할을 수행

자료의 수집 정리 분석 보존 축적 및 이용을 통한 정보유통의 기능을

가짐

공공도서관은 해당지역사회의 문화창달과 평생교육에 기여

공공도서관의 역할로서 서비스

시민의 민주적 권리와 사회참여 사회적 가치(자유 번영 발전) 실현

지역 지식 통로로서 평생학습과 자율 및 문화발전의 기반

교육과 지식정보middot문화에 대한 접근통로

국가와 지방자치단체에 공공도서관의 지원을 권유

공공성을 기반으로 한 서비스에 대한 보편적 접근을 추구

1 공공도서관서비스의의

6

공공도서관서비스의 유형

유네스코 공공도서관 선언에서는 공공도서관의 서비스를 12가지로 제시하면서

서비스를 크게 독서문화의 저변확대와 평생교육 기능 수행 문화적 기능 수행 정보화

기능 수행으로 구분함

구분 내용

독서문화 저변확대 및

평생교육 기능(4)

어린 시절부터 아동의 독서습관 육성 및 강화

모든 수준의 공식교육과 독자적 학습을 지원

개인의 창조적 발전을 위한 기회 제공

어린이와 청소년의 상상력middot창의력 배양

문화적 기능(4)

문화유산 미술감상 학문적 업적과 혁신에 대한 홍보 안내(인지증진)

모든 공연 예술의 문화적 표현에 대한 접근성 제공

상호간 문화이해 문화적 다양성 고취

구술 전통의 지원

정보화 기능(4)

지역의 기업 단체 이익집단에 적절한 정보서비스 제공

모든 종류의 지역정보에 대한 시민의 접근 보장

컴퓨터 기능과 정보 해득 능력 발전 촉진

모든 연령층을 위한 문맹퇴치 활동과 프로그램 지원 및 참여 그리고 필요시 이러한 활동 착수

lt유네스코의 공공도서관 서비스유형과 내용gt

1 공공도서관서비스의 의의

7

공공도서관 운영의 서비스 평가지표

2008년부터 도서관정보정책위원와 문화체육관광부는 lsquo전국 도서관 운영 평가를

실시하고 있음

lt공공도서관 운영의 서비스 평가지표gt

1 공공도서관서비스의 의의

8

영역 내용

서비스

이용자 서비스 헌장 제정 및 이행실태 봉사대상 인구 1인당 대출권수

자료실 개관일 수 다양한 참고봉사 실시 여부

상호대차 실시 여부 문화프로그램 실적 및 우수성

도서관 및 독서관련 프로그램 실적 및 우수성

노인 및 장애인 저소득층 다문화 가족 등 특수계층을 위한 서비스 우수성

도서관 이용교육 실시 현황

전자서비스

정보안내서비스(자료정보 문화행사 지역정보)

이용자 서비스(게시판 운영 커뮤니티운영 온라인 참소서비스 제공

모바일 서비스)

전자자료(전자자료 제공 종류와 규모)

공공도서관서비스 발전방향 도서관은 제도와 정책 공간 시설 자료 네트워크 이용자 등의 제반 환경이 IT의

급속한 발달과 환경의 변화로 끊임없이 발전되어 변하고 있음

바람직한 공공도서관의 행정체계의 일원화 등 제도와 정책을 추진하기 위해 필요한

도서관 이용환경과 발전방향을 다양한 측면에서 살펴보아야 함

구 분 내 용

① 정보조사서비스

- 소장정보의 가치를 높이는 정보조사서비스 - 상황에 따라 변신하는 정보조사서비스 - 정보조사서비스를 통한 새 서비스 개발 - 정보조사서비스는 이용자와 함께

② 지식정보와 창의성 도서관 - 지역경쟁력 원천으로서 지식정보 - 정보접근의 다양성과 도서관 - 창의성 개발과 도서관

③ 평생학습과 도서관 - 사회통합 및 교육 문화복지 증진을 위한 생애주기 학습 - 지역민의 문화 활동과 문화공동체 구성

④ 지역자료 DB와 서비스 다양화 - 지역밀착형 도서관 운영 - 실버 다문화 장애우 등의 서비스 다양화

⑤ 유비쿼토스 환경과 Library 30 - 시멘틱 웹 도서관 30 OPAC 온톨로지 유비쿼토스 - 콘텐츠 지리태깅(Geo Tagging) 도서관 30 사서 - 가상참고정보서비스 등

⑥ 융복합문화공간과 네트워크형 도서관 - 문화와 융합된 다기능의 복합공간 - 지식정보통합환경

lt공공도서관 서비스 발전방향gt

1 공공도서관서비스의 의의

9

행정서비스 공급체계의 변수

이승종(2005)은 서비스의 우선순위 공공부문의 역할범위 수혜자의 범위 서비스의

영향과 같은 네 가지의 분류기준에 의해 지방공공서비스를 유형화함

서비스의 우선순위는 서비스의 중요도와 관련된 것으로대체로 고순위 서비스일수록

당해 서비스의 공급이 안정적이고 인간의 기본적인 생활에 필수적이며 지방정부의

기본적이고 정당한 의무로 간주됨

공공부문의 역할범위는 공공서비스가 어느 정도까지 공공부문에 의해 충족되어야

하는지를 의미하며 특정서비스에 대한 수요가 공공부분에 의해서 충족되어야 할

것으로 간주될수록 포괄적 서비스이고 그렇지 않은 서비스는 보완적 서비스임

수혜자의 범위는 서비스 수혜자가 주민일반인 경우 보편적 서비스 특정집단에

한하는 경우 한정적 서비스로 구분

서비스의 영향 기준에 따르면 중립적인 분배적 서비스와 차별적인 재분배적 또는

개발적 서비스로 구분

2 행정서비스 공급체계의 구조

10

행정서비스 공급체계의 유형

2 행정서비스 공급체계의 구조

분배적 larr 서비스 영향 rarr 재분배개발

고

uarr

서비스

우선순위

darr

저

1 행정적 서비스 경찰 소방 위생 하수도 상수도 공원 도로

2 혼합형 서비스 교육 복지

포괄적

uarr

공공부문의

역할범위

darr

보완적 3 혼합형 서비스 도서관 문화활동

4 정치적 서비스 노인 경제개발 보건 주택 정신보건 청소년

보편적 larr 수혜자의 범위 rarr 한정적

이승종(2005)이 제시한 네 가지 기준에 따라 지방 공공서비스를 유형화 하면 다음과

같음 lt지방의 공공서비스 유형gt

자료 이승종(2005 431)

11

공공도서관서비스의 공급체계 특성

2 행정서비스 공급체계의 구조

도서관 서비스는 이승종의 유형분류를 기준으로 할 때 서비스 우선순위는

저순위 공공부문의 역할범위는 보완적 수혜자의 범위는 보편적 서비스

영향은 분배적 서비스라 볼 수 있음

지방정부가 제공해야 할 다양한 공공서비스 중에서 우선적으로 제공해야

하 는 서 비 스 는 아 닌 것 으 로 판 단 되 며 공 공 부 문 의 역 할 범 위 가

보완적이므로 반드시 공공부문이 제공해야만 하는 성격의 서비스는 아님

그러나 도서관의 수혜자 범위는 다양한 주민들이 이용한다는 측면에서

보편적이며 서비스의 영향은 분배적 서비스라 할 수 있음

수혜자의 범위가 지역의 다양한 주민이 이용한다는 보편성 측면에서

일반지방자치단체가 공공도서관 서비스를 공급하는 것이 바람직 한 것으로

판단됨

12

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

13

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

14

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

Ⅱ 공공도서관서비스 공급체계에 관한 고찰

1 공공도서관서비스의 의의

공공도서관서비스의 개념

공공도서관이라 함은 공중의 정보이용middot문화활동middot독서활동 및

평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립middot운영하는 도서관

또는 법인 단체 및 개인이 설립middot운영하는 도서관을 말함(도서관법

제2조 4)

공공도서관서비스는 도서관서비스와 같은 맥락으로 도서관이

도서관자료와 시설을 활용하여 공중에게 제공하거나 지원하는

대출middot열람middot참고서비스 각종 시설과 정보기기의 이용서비스

도서관자료 입수 및 정보해득력 강화를 위한 이용지도교육 공중의

독서활동 지원 등 일체의 유middot무형의 서비스를 말함(도서관법 제2조 3)

5

공공도서관서비스의 성격

공공의 개념적 공공도서관서비스

공공도서관은 하나의 사회적 커뮤니케이션의 역할을 수행

자료의 수집 정리 분석 보존 축적 및 이용을 통한 정보유통의 기능을

가짐

공공도서관은 해당지역사회의 문화창달과 평생교육에 기여

공공도서관의 역할로서 서비스

시민의 민주적 권리와 사회참여 사회적 가치(자유 번영 발전) 실현

지역 지식 통로로서 평생학습과 자율 및 문화발전의 기반

교육과 지식정보middot문화에 대한 접근통로

국가와 지방자치단체에 공공도서관의 지원을 권유

공공성을 기반으로 한 서비스에 대한 보편적 접근을 추구

1 공공도서관서비스의의

6

공공도서관서비스의 유형

유네스코 공공도서관 선언에서는 공공도서관의 서비스를 12가지로 제시하면서

서비스를 크게 독서문화의 저변확대와 평생교육 기능 수행 문화적 기능 수행 정보화

기능 수행으로 구분함

구분 내용

독서문화 저변확대 및

평생교육 기능(4)

어린 시절부터 아동의 독서습관 육성 및 강화

모든 수준의 공식교육과 독자적 학습을 지원

개인의 창조적 발전을 위한 기회 제공

어린이와 청소년의 상상력middot창의력 배양

문화적 기능(4)

문화유산 미술감상 학문적 업적과 혁신에 대한 홍보 안내(인지증진)

모든 공연 예술의 문화적 표현에 대한 접근성 제공

상호간 문화이해 문화적 다양성 고취

구술 전통의 지원

정보화 기능(4)

지역의 기업 단체 이익집단에 적절한 정보서비스 제공

모든 종류의 지역정보에 대한 시민의 접근 보장

컴퓨터 기능과 정보 해득 능력 발전 촉진

모든 연령층을 위한 문맹퇴치 활동과 프로그램 지원 및 참여 그리고 필요시 이러한 활동 착수

lt유네스코의 공공도서관 서비스유형과 내용gt

1 공공도서관서비스의 의의

7

공공도서관 운영의 서비스 평가지표

2008년부터 도서관정보정책위원와 문화체육관광부는 lsquo전국 도서관 운영 평가를

실시하고 있음

lt공공도서관 운영의 서비스 평가지표gt

1 공공도서관서비스의 의의

8

영역 내용

서비스

이용자 서비스 헌장 제정 및 이행실태 봉사대상 인구 1인당 대출권수

자료실 개관일 수 다양한 참고봉사 실시 여부

상호대차 실시 여부 문화프로그램 실적 및 우수성

도서관 및 독서관련 프로그램 실적 및 우수성

노인 및 장애인 저소득층 다문화 가족 등 특수계층을 위한 서비스 우수성

도서관 이용교육 실시 현황

전자서비스

정보안내서비스(자료정보 문화행사 지역정보)

이용자 서비스(게시판 운영 커뮤니티운영 온라인 참소서비스 제공

모바일 서비스)

전자자료(전자자료 제공 종류와 규모)

공공도서관서비스 발전방향 도서관은 제도와 정책 공간 시설 자료 네트워크 이용자 등의 제반 환경이 IT의

급속한 발달과 환경의 변화로 끊임없이 발전되어 변하고 있음

바람직한 공공도서관의 행정체계의 일원화 등 제도와 정책을 추진하기 위해 필요한

도서관 이용환경과 발전방향을 다양한 측면에서 살펴보아야 함

구 분 내 용

① 정보조사서비스

- 소장정보의 가치를 높이는 정보조사서비스 - 상황에 따라 변신하는 정보조사서비스 - 정보조사서비스를 통한 새 서비스 개발 - 정보조사서비스는 이용자와 함께

② 지식정보와 창의성 도서관 - 지역경쟁력 원천으로서 지식정보 - 정보접근의 다양성과 도서관 - 창의성 개발과 도서관

③ 평생학습과 도서관 - 사회통합 및 교육 문화복지 증진을 위한 생애주기 학습 - 지역민의 문화 활동과 문화공동체 구성

④ 지역자료 DB와 서비스 다양화 - 지역밀착형 도서관 운영 - 실버 다문화 장애우 등의 서비스 다양화

⑤ 유비쿼토스 환경과 Library 30 - 시멘틱 웹 도서관 30 OPAC 온톨로지 유비쿼토스 - 콘텐츠 지리태깅(Geo Tagging) 도서관 30 사서 - 가상참고정보서비스 등

⑥ 융복합문화공간과 네트워크형 도서관 - 문화와 융합된 다기능의 복합공간 - 지식정보통합환경

lt공공도서관 서비스 발전방향gt

1 공공도서관서비스의 의의

9

행정서비스 공급체계의 변수

이승종(2005)은 서비스의 우선순위 공공부문의 역할범위 수혜자의 범위 서비스의

영향과 같은 네 가지의 분류기준에 의해 지방공공서비스를 유형화함

서비스의 우선순위는 서비스의 중요도와 관련된 것으로대체로 고순위 서비스일수록

당해 서비스의 공급이 안정적이고 인간의 기본적인 생활에 필수적이며 지방정부의

기본적이고 정당한 의무로 간주됨

공공부문의 역할범위는 공공서비스가 어느 정도까지 공공부문에 의해 충족되어야

하는지를 의미하며 특정서비스에 대한 수요가 공공부분에 의해서 충족되어야 할

것으로 간주될수록 포괄적 서비스이고 그렇지 않은 서비스는 보완적 서비스임

수혜자의 범위는 서비스 수혜자가 주민일반인 경우 보편적 서비스 특정집단에

한하는 경우 한정적 서비스로 구분

서비스의 영향 기준에 따르면 중립적인 분배적 서비스와 차별적인 재분배적 또는

개발적 서비스로 구분

2 행정서비스 공급체계의 구조

10

행정서비스 공급체계의 유형

2 행정서비스 공급체계의 구조

분배적 larr 서비스 영향 rarr 재분배개발

고

uarr

서비스

우선순위

darr

저

1 행정적 서비스 경찰 소방 위생 하수도 상수도 공원 도로

2 혼합형 서비스 교육 복지

포괄적

uarr

공공부문의

역할범위

darr

보완적 3 혼합형 서비스 도서관 문화활동

4 정치적 서비스 노인 경제개발 보건 주택 정신보건 청소년

보편적 larr 수혜자의 범위 rarr 한정적

이승종(2005)이 제시한 네 가지 기준에 따라 지방 공공서비스를 유형화 하면 다음과

같음 lt지방의 공공서비스 유형gt

자료 이승종(2005 431)

11

공공도서관서비스의 공급체계 특성

2 행정서비스 공급체계의 구조

도서관 서비스는 이승종의 유형분류를 기준으로 할 때 서비스 우선순위는

저순위 공공부문의 역할범위는 보완적 수혜자의 범위는 보편적 서비스

영향은 분배적 서비스라 볼 수 있음

지방정부가 제공해야 할 다양한 공공서비스 중에서 우선적으로 제공해야

하 는 서 비 스 는 아 닌 것 으 로 판 단 되 며 공 공 부 문 의 역 할 범 위 가

보완적이므로 반드시 공공부문이 제공해야만 하는 성격의 서비스는 아님

그러나 도서관의 수혜자 범위는 다양한 주민들이 이용한다는 측면에서

보편적이며 서비스의 영향은 분배적 서비스라 할 수 있음

수혜자의 범위가 지역의 다양한 주민이 이용한다는 보편성 측면에서

일반지방자치단체가 공공도서관 서비스를 공급하는 것이 바람직 한 것으로

판단됨

12

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

13

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

14

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

1 공공도서관서비스의 의의

공공도서관서비스의 개념

공공도서관이라 함은 공중의 정보이용middot문화활동middot독서활동 및

평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립middot운영하는 도서관

또는 법인 단체 및 개인이 설립middot운영하는 도서관을 말함(도서관법

제2조 4)

공공도서관서비스는 도서관서비스와 같은 맥락으로 도서관이

도서관자료와 시설을 활용하여 공중에게 제공하거나 지원하는

대출middot열람middot참고서비스 각종 시설과 정보기기의 이용서비스

도서관자료 입수 및 정보해득력 강화를 위한 이용지도교육 공중의

독서활동 지원 등 일체의 유middot무형의 서비스를 말함(도서관법 제2조 3)

5

공공도서관서비스의 성격

공공의 개념적 공공도서관서비스

공공도서관은 하나의 사회적 커뮤니케이션의 역할을 수행

자료의 수집 정리 분석 보존 축적 및 이용을 통한 정보유통의 기능을

가짐

공공도서관은 해당지역사회의 문화창달과 평생교육에 기여

공공도서관의 역할로서 서비스

시민의 민주적 권리와 사회참여 사회적 가치(자유 번영 발전) 실현

지역 지식 통로로서 평생학습과 자율 및 문화발전의 기반

교육과 지식정보middot문화에 대한 접근통로

국가와 지방자치단체에 공공도서관의 지원을 권유

공공성을 기반으로 한 서비스에 대한 보편적 접근을 추구

1 공공도서관서비스의의

6

공공도서관서비스의 유형

유네스코 공공도서관 선언에서는 공공도서관의 서비스를 12가지로 제시하면서

서비스를 크게 독서문화의 저변확대와 평생교육 기능 수행 문화적 기능 수행 정보화

기능 수행으로 구분함

구분 내용

독서문화 저변확대 및

평생교육 기능(4)

어린 시절부터 아동의 독서습관 육성 및 강화

모든 수준의 공식교육과 독자적 학습을 지원

개인의 창조적 발전을 위한 기회 제공

어린이와 청소년의 상상력middot창의력 배양

문화적 기능(4)

문화유산 미술감상 학문적 업적과 혁신에 대한 홍보 안내(인지증진)

모든 공연 예술의 문화적 표현에 대한 접근성 제공

상호간 문화이해 문화적 다양성 고취

구술 전통의 지원

정보화 기능(4)

지역의 기업 단체 이익집단에 적절한 정보서비스 제공

모든 종류의 지역정보에 대한 시민의 접근 보장

컴퓨터 기능과 정보 해득 능력 발전 촉진

모든 연령층을 위한 문맹퇴치 활동과 프로그램 지원 및 참여 그리고 필요시 이러한 활동 착수

lt유네스코의 공공도서관 서비스유형과 내용gt

1 공공도서관서비스의 의의

7

공공도서관 운영의 서비스 평가지표

2008년부터 도서관정보정책위원와 문화체육관광부는 lsquo전국 도서관 운영 평가를

실시하고 있음

lt공공도서관 운영의 서비스 평가지표gt

1 공공도서관서비스의 의의

8

영역 내용

서비스

이용자 서비스 헌장 제정 및 이행실태 봉사대상 인구 1인당 대출권수

자료실 개관일 수 다양한 참고봉사 실시 여부

상호대차 실시 여부 문화프로그램 실적 및 우수성

도서관 및 독서관련 프로그램 실적 및 우수성

노인 및 장애인 저소득층 다문화 가족 등 특수계층을 위한 서비스 우수성

도서관 이용교육 실시 현황

전자서비스

정보안내서비스(자료정보 문화행사 지역정보)

이용자 서비스(게시판 운영 커뮤니티운영 온라인 참소서비스 제공

모바일 서비스)

전자자료(전자자료 제공 종류와 규모)

공공도서관서비스 발전방향 도서관은 제도와 정책 공간 시설 자료 네트워크 이용자 등의 제반 환경이 IT의

급속한 발달과 환경의 변화로 끊임없이 발전되어 변하고 있음

바람직한 공공도서관의 행정체계의 일원화 등 제도와 정책을 추진하기 위해 필요한

도서관 이용환경과 발전방향을 다양한 측면에서 살펴보아야 함

구 분 내 용

① 정보조사서비스

- 소장정보의 가치를 높이는 정보조사서비스 - 상황에 따라 변신하는 정보조사서비스 - 정보조사서비스를 통한 새 서비스 개발 - 정보조사서비스는 이용자와 함께

② 지식정보와 창의성 도서관 - 지역경쟁력 원천으로서 지식정보 - 정보접근의 다양성과 도서관 - 창의성 개발과 도서관

③ 평생학습과 도서관 - 사회통합 및 교육 문화복지 증진을 위한 생애주기 학습 - 지역민의 문화 활동과 문화공동체 구성

④ 지역자료 DB와 서비스 다양화 - 지역밀착형 도서관 운영 - 실버 다문화 장애우 등의 서비스 다양화

⑤ 유비쿼토스 환경과 Library 30 - 시멘틱 웹 도서관 30 OPAC 온톨로지 유비쿼토스 - 콘텐츠 지리태깅(Geo Tagging) 도서관 30 사서 - 가상참고정보서비스 등

⑥ 융복합문화공간과 네트워크형 도서관 - 문화와 융합된 다기능의 복합공간 - 지식정보통합환경

lt공공도서관 서비스 발전방향gt

1 공공도서관서비스의 의의

9

행정서비스 공급체계의 변수

이승종(2005)은 서비스의 우선순위 공공부문의 역할범위 수혜자의 범위 서비스의

영향과 같은 네 가지의 분류기준에 의해 지방공공서비스를 유형화함

서비스의 우선순위는 서비스의 중요도와 관련된 것으로대체로 고순위 서비스일수록

당해 서비스의 공급이 안정적이고 인간의 기본적인 생활에 필수적이며 지방정부의

기본적이고 정당한 의무로 간주됨

공공부문의 역할범위는 공공서비스가 어느 정도까지 공공부문에 의해 충족되어야

하는지를 의미하며 특정서비스에 대한 수요가 공공부분에 의해서 충족되어야 할

것으로 간주될수록 포괄적 서비스이고 그렇지 않은 서비스는 보완적 서비스임

수혜자의 범위는 서비스 수혜자가 주민일반인 경우 보편적 서비스 특정집단에

한하는 경우 한정적 서비스로 구분

서비스의 영향 기준에 따르면 중립적인 분배적 서비스와 차별적인 재분배적 또는

개발적 서비스로 구분

2 행정서비스 공급체계의 구조

10

행정서비스 공급체계의 유형

2 행정서비스 공급체계의 구조

분배적 larr 서비스 영향 rarr 재분배개발

고

uarr

서비스

우선순위

darr

저

1 행정적 서비스 경찰 소방 위생 하수도 상수도 공원 도로

2 혼합형 서비스 교육 복지

포괄적

uarr

공공부문의

역할범위

darr

보완적 3 혼합형 서비스 도서관 문화활동

4 정치적 서비스 노인 경제개발 보건 주택 정신보건 청소년

보편적 larr 수혜자의 범위 rarr 한정적

이승종(2005)이 제시한 네 가지 기준에 따라 지방 공공서비스를 유형화 하면 다음과

같음 lt지방의 공공서비스 유형gt

자료 이승종(2005 431)

11

공공도서관서비스의 공급체계 특성

2 행정서비스 공급체계의 구조

도서관 서비스는 이승종의 유형분류를 기준으로 할 때 서비스 우선순위는

저순위 공공부문의 역할범위는 보완적 수혜자의 범위는 보편적 서비스

영향은 분배적 서비스라 볼 수 있음

지방정부가 제공해야 할 다양한 공공서비스 중에서 우선적으로 제공해야

하 는 서 비 스 는 아 닌 것 으 로 판 단 되 며 공 공 부 문 의 역 할 범 위 가

보완적이므로 반드시 공공부문이 제공해야만 하는 성격의 서비스는 아님

그러나 도서관의 수혜자 범위는 다양한 주민들이 이용한다는 측면에서

보편적이며 서비스의 영향은 분배적 서비스라 할 수 있음

수혜자의 범위가 지역의 다양한 주민이 이용한다는 보편성 측면에서

일반지방자치단체가 공공도서관 서비스를 공급하는 것이 바람직 한 것으로

판단됨

12

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

13

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

14

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

공공도서관서비스의 성격

공공의 개념적 공공도서관서비스

공공도서관은 하나의 사회적 커뮤니케이션의 역할을 수행

자료의 수집 정리 분석 보존 축적 및 이용을 통한 정보유통의 기능을

가짐

공공도서관은 해당지역사회의 문화창달과 평생교육에 기여

공공도서관의 역할로서 서비스

시민의 민주적 권리와 사회참여 사회적 가치(자유 번영 발전) 실현

지역 지식 통로로서 평생학습과 자율 및 문화발전의 기반

교육과 지식정보middot문화에 대한 접근통로

국가와 지방자치단체에 공공도서관의 지원을 권유

공공성을 기반으로 한 서비스에 대한 보편적 접근을 추구

1 공공도서관서비스의의

6

공공도서관서비스의 유형

유네스코 공공도서관 선언에서는 공공도서관의 서비스를 12가지로 제시하면서

서비스를 크게 독서문화의 저변확대와 평생교육 기능 수행 문화적 기능 수행 정보화

기능 수행으로 구분함

구분 내용

독서문화 저변확대 및

평생교육 기능(4)

어린 시절부터 아동의 독서습관 육성 및 강화

모든 수준의 공식교육과 독자적 학습을 지원

개인의 창조적 발전을 위한 기회 제공

어린이와 청소년의 상상력middot창의력 배양

문화적 기능(4)

문화유산 미술감상 학문적 업적과 혁신에 대한 홍보 안내(인지증진)

모든 공연 예술의 문화적 표현에 대한 접근성 제공

상호간 문화이해 문화적 다양성 고취

구술 전통의 지원

정보화 기능(4)

지역의 기업 단체 이익집단에 적절한 정보서비스 제공

모든 종류의 지역정보에 대한 시민의 접근 보장

컴퓨터 기능과 정보 해득 능력 발전 촉진

모든 연령층을 위한 문맹퇴치 활동과 프로그램 지원 및 참여 그리고 필요시 이러한 활동 착수

lt유네스코의 공공도서관 서비스유형과 내용gt

1 공공도서관서비스의 의의

7

공공도서관 운영의 서비스 평가지표

2008년부터 도서관정보정책위원와 문화체육관광부는 lsquo전국 도서관 운영 평가를

실시하고 있음

lt공공도서관 운영의 서비스 평가지표gt

1 공공도서관서비스의 의의

8

영역 내용

서비스

이용자 서비스 헌장 제정 및 이행실태 봉사대상 인구 1인당 대출권수

자료실 개관일 수 다양한 참고봉사 실시 여부

상호대차 실시 여부 문화프로그램 실적 및 우수성

도서관 및 독서관련 프로그램 실적 및 우수성

노인 및 장애인 저소득층 다문화 가족 등 특수계층을 위한 서비스 우수성

도서관 이용교육 실시 현황

전자서비스

정보안내서비스(자료정보 문화행사 지역정보)

이용자 서비스(게시판 운영 커뮤니티운영 온라인 참소서비스 제공

모바일 서비스)

전자자료(전자자료 제공 종류와 규모)

공공도서관서비스 발전방향 도서관은 제도와 정책 공간 시설 자료 네트워크 이용자 등의 제반 환경이 IT의

급속한 발달과 환경의 변화로 끊임없이 발전되어 변하고 있음

바람직한 공공도서관의 행정체계의 일원화 등 제도와 정책을 추진하기 위해 필요한

도서관 이용환경과 발전방향을 다양한 측면에서 살펴보아야 함

구 분 내 용

① 정보조사서비스

- 소장정보의 가치를 높이는 정보조사서비스 - 상황에 따라 변신하는 정보조사서비스 - 정보조사서비스를 통한 새 서비스 개발 - 정보조사서비스는 이용자와 함께

② 지식정보와 창의성 도서관 - 지역경쟁력 원천으로서 지식정보 - 정보접근의 다양성과 도서관 - 창의성 개발과 도서관

③ 평생학습과 도서관 - 사회통합 및 교육 문화복지 증진을 위한 생애주기 학습 - 지역민의 문화 활동과 문화공동체 구성

④ 지역자료 DB와 서비스 다양화 - 지역밀착형 도서관 운영 - 실버 다문화 장애우 등의 서비스 다양화

⑤ 유비쿼토스 환경과 Library 30 - 시멘틱 웹 도서관 30 OPAC 온톨로지 유비쿼토스 - 콘텐츠 지리태깅(Geo Tagging) 도서관 30 사서 - 가상참고정보서비스 등

⑥ 융복합문화공간과 네트워크형 도서관 - 문화와 융합된 다기능의 복합공간 - 지식정보통합환경

lt공공도서관 서비스 발전방향gt

1 공공도서관서비스의 의의

9

행정서비스 공급체계의 변수

이승종(2005)은 서비스의 우선순위 공공부문의 역할범위 수혜자의 범위 서비스의

영향과 같은 네 가지의 분류기준에 의해 지방공공서비스를 유형화함

서비스의 우선순위는 서비스의 중요도와 관련된 것으로대체로 고순위 서비스일수록

당해 서비스의 공급이 안정적이고 인간의 기본적인 생활에 필수적이며 지방정부의

기본적이고 정당한 의무로 간주됨

공공부문의 역할범위는 공공서비스가 어느 정도까지 공공부문에 의해 충족되어야

하는지를 의미하며 특정서비스에 대한 수요가 공공부분에 의해서 충족되어야 할

것으로 간주될수록 포괄적 서비스이고 그렇지 않은 서비스는 보완적 서비스임

수혜자의 범위는 서비스 수혜자가 주민일반인 경우 보편적 서비스 특정집단에

한하는 경우 한정적 서비스로 구분

서비스의 영향 기준에 따르면 중립적인 분배적 서비스와 차별적인 재분배적 또는

개발적 서비스로 구분

2 행정서비스 공급체계의 구조

10

행정서비스 공급체계의 유형

2 행정서비스 공급체계의 구조

분배적 larr 서비스 영향 rarr 재분배개발

고

uarr

서비스

우선순위

darr

저

1 행정적 서비스 경찰 소방 위생 하수도 상수도 공원 도로

2 혼합형 서비스 교육 복지

포괄적

uarr

공공부문의

역할범위

darr

보완적 3 혼합형 서비스 도서관 문화활동

4 정치적 서비스 노인 경제개발 보건 주택 정신보건 청소년

보편적 larr 수혜자의 범위 rarr 한정적

이승종(2005)이 제시한 네 가지 기준에 따라 지방 공공서비스를 유형화 하면 다음과

같음 lt지방의 공공서비스 유형gt

자료 이승종(2005 431)

11

공공도서관서비스의 공급체계 특성

2 행정서비스 공급체계의 구조

도서관 서비스는 이승종의 유형분류를 기준으로 할 때 서비스 우선순위는

저순위 공공부문의 역할범위는 보완적 수혜자의 범위는 보편적 서비스

영향은 분배적 서비스라 볼 수 있음

지방정부가 제공해야 할 다양한 공공서비스 중에서 우선적으로 제공해야

하 는 서 비 스 는 아 닌 것 으 로 판 단 되 며 공 공 부 문 의 역 할 범 위 가

보완적이므로 반드시 공공부문이 제공해야만 하는 성격의 서비스는 아님

그러나 도서관의 수혜자 범위는 다양한 주민들이 이용한다는 측면에서

보편적이며 서비스의 영향은 분배적 서비스라 할 수 있음

수혜자의 범위가 지역의 다양한 주민이 이용한다는 보편성 측면에서

일반지방자치단체가 공공도서관 서비스를 공급하는 것이 바람직 한 것으로

판단됨

12

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

13

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

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Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

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공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

공공도서관서비스의 유형

유네스코 공공도서관 선언에서는 공공도서관의 서비스를 12가지로 제시하면서

서비스를 크게 독서문화의 저변확대와 평생교육 기능 수행 문화적 기능 수행 정보화

기능 수행으로 구분함

구분 내용

독서문화 저변확대 및

평생교육 기능(4)

어린 시절부터 아동의 독서습관 육성 및 강화

모든 수준의 공식교육과 독자적 학습을 지원

개인의 창조적 발전을 위한 기회 제공

어린이와 청소년의 상상력middot창의력 배양

문화적 기능(4)

문화유산 미술감상 학문적 업적과 혁신에 대한 홍보 안내(인지증진)

모든 공연 예술의 문화적 표현에 대한 접근성 제공

상호간 문화이해 문화적 다양성 고취

구술 전통의 지원

정보화 기능(4)

지역의 기업 단체 이익집단에 적절한 정보서비스 제공

모든 종류의 지역정보에 대한 시민의 접근 보장

컴퓨터 기능과 정보 해득 능력 발전 촉진

모든 연령층을 위한 문맹퇴치 활동과 프로그램 지원 및 참여 그리고 필요시 이러한 활동 착수

lt유네스코의 공공도서관 서비스유형과 내용gt

1 공공도서관서비스의 의의

7

공공도서관 운영의 서비스 평가지표

2008년부터 도서관정보정책위원와 문화체육관광부는 lsquo전국 도서관 운영 평가를

실시하고 있음

lt공공도서관 운영의 서비스 평가지표gt

1 공공도서관서비스의 의의

8

영역 내용

서비스

이용자 서비스 헌장 제정 및 이행실태 봉사대상 인구 1인당 대출권수

자료실 개관일 수 다양한 참고봉사 실시 여부

상호대차 실시 여부 문화프로그램 실적 및 우수성

도서관 및 독서관련 프로그램 실적 및 우수성

노인 및 장애인 저소득층 다문화 가족 등 특수계층을 위한 서비스 우수성

도서관 이용교육 실시 현황

전자서비스

정보안내서비스(자료정보 문화행사 지역정보)

이용자 서비스(게시판 운영 커뮤니티운영 온라인 참소서비스 제공

모바일 서비스)

전자자료(전자자료 제공 종류와 규모)

공공도서관서비스 발전방향 도서관은 제도와 정책 공간 시설 자료 네트워크 이용자 등의 제반 환경이 IT의

급속한 발달과 환경의 변화로 끊임없이 발전되어 변하고 있음

바람직한 공공도서관의 행정체계의 일원화 등 제도와 정책을 추진하기 위해 필요한

도서관 이용환경과 발전방향을 다양한 측면에서 살펴보아야 함

구 분 내 용

① 정보조사서비스

- 소장정보의 가치를 높이는 정보조사서비스 - 상황에 따라 변신하는 정보조사서비스 - 정보조사서비스를 통한 새 서비스 개발 - 정보조사서비스는 이용자와 함께

② 지식정보와 창의성 도서관 - 지역경쟁력 원천으로서 지식정보 - 정보접근의 다양성과 도서관 - 창의성 개발과 도서관

③ 평생학습과 도서관 - 사회통합 및 교육 문화복지 증진을 위한 생애주기 학습 - 지역민의 문화 활동과 문화공동체 구성

④ 지역자료 DB와 서비스 다양화 - 지역밀착형 도서관 운영 - 실버 다문화 장애우 등의 서비스 다양화

⑤ 유비쿼토스 환경과 Library 30 - 시멘틱 웹 도서관 30 OPAC 온톨로지 유비쿼토스 - 콘텐츠 지리태깅(Geo Tagging) 도서관 30 사서 - 가상참고정보서비스 등

⑥ 융복합문화공간과 네트워크형 도서관 - 문화와 융합된 다기능의 복합공간 - 지식정보통합환경

lt공공도서관 서비스 발전방향gt

1 공공도서관서비스의 의의

9

행정서비스 공급체계의 변수

이승종(2005)은 서비스의 우선순위 공공부문의 역할범위 수혜자의 범위 서비스의

영향과 같은 네 가지의 분류기준에 의해 지방공공서비스를 유형화함

서비스의 우선순위는 서비스의 중요도와 관련된 것으로대체로 고순위 서비스일수록

당해 서비스의 공급이 안정적이고 인간의 기본적인 생활에 필수적이며 지방정부의

기본적이고 정당한 의무로 간주됨

공공부문의 역할범위는 공공서비스가 어느 정도까지 공공부문에 의해 충족되어야

하는지를 의미하며 특정서비스에 대한 수요가 공공부분에 의해서 충족되어야 할

것으로 간주될수록 포괄적 서비스이고 그렇지 않은 서비스는 보완적 서비스임

수혜자의 범위는 서비스 수혜자가 주민일반인 경우 보편적 서비스 특정집단에

한하는 경우 한정적 서비스로 구분

서비스의 영향 기준에 따르면 중립적인 분배적 서비스와 차별적인 재분배적 또는

개발적 서비스로 구분

2 행정서비스 공급체계의 구조

10

행정서비스 공급체계의 유형

2 행정서비스 공급체계의 구조

분배적 larr 서비스 영향 rarr 재분배개발

고

uarr

서비스

우선순위

darr

저

1 행정적 서비스 경찰 소방 위생 하수도 상수도 공원 도로

2 혼합형 서비스 교육 복지

포괄적

uarr

공공부문의

역할범위

darr

보완적 3 혼합형 서비스 도서관 문화활동

4 정치적 서비스 노인 경제개발 보건 주택 정신보건 청소년

보편적 larr 수혜자의 범위 rarr 한정적

이승종(2005)이 제시한 네 가지 기준에 따라 지방 공공서비스를 유형화 하면 다음과

같음 lt지방의 공공서비스 유형gt

자료 이승종(2005 431)

11

공공도서관서비스의 공급체계 특성

2 행정서비스 공급체계의 구조

도서관 서비스는 이승종의 유형분류를 기준으로 할 때 서비스 우선순위는

저순위 공공부문의 역할범위는 보완적 수혜자의 범위는 보편적 서비스

영향은 분배적 서비스라 볼 수 있음

지방정부가 제공해야 할 다양한 공공서비스 중에서 우선적으로 제공해야

하 는 서 비 스 는 아 닌 것 으 로 판 단 되 며 공 공 부 문 의 역 할 범 위 가

보완적이므로 반드시 공공부문이 제공해야만 하는 성격의 서비스는 아님

그러나 도서관의 수혜자 범위는 다양한 주민들이 이용한다는 측면에서

보편적이며 서비스의 영향은 분배적 서비스라 할 수 있음

수혜자의 범위가 지역의 다양한 주민이 이용한다는 보편성 측면에서

일반지방자치단체가 공공도서관 서비스를 공급하는 것이 바람직 한 것으로

판단됨

12

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

13

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

14

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

공공도서관 운영의 서비스 평가지표

2008년부터 도서관정보정책위원와 문화체육관광부는 lsquo전국 도서관 운영 평가를

실시하고 있음

lt공공도서관 운영의 서비스 평가지표gt

1 공공도서관서비스의 의의

8

영역 내용

서비스

이용자 서비스 헌장 제정 및 이행실태 봉사대상 인구 1인당 대출권수

자료실 개관일 수 다양한 참고봉사 실시 여부

상호대차 실시 여부 문화프로그램 실적 및 우수성

도서관 및 독서관련 프로그램 실적 및 우수성

노인 및 장애인 저소득층 다문화 가족 등 특수계층을 위한 서비스 우수성

도서관 이용교육 실시 현황

전자서비스

정보안내서비스(자료정보 문화행사 지역정보)

이용자 서비스(게시판 운영 커뮤니티운영 온라인 참소서비스 제공

모바일 서비스)

전자자료(전자자료 제공 종류와 규모)

공공도서관서비스 발전방향 도서관은 제도와 정책 공간 시설 자료 네트워크 이용자 등의 제반 환경이 IT의

급속한 발달과 환경의 변화로 끊임없이 발전되어 변하고 있음

바람직한 공공도서관의 행정체계의 일원화 등 제도와 정책을 추진하기 위해 필요한

도서관 이용환경과 발전방향을 다양한 측면에서 살펴보아야 함

구 분 내 용

① 정보조사서비스

- 소장정보의 가치를 높이는 정보조사서비스 - 상황에 따라 변신하는 정보조사서비스 - 정보조사서비스를 통한 새 서비스 개발 - 정보조사서비스는 이용자와 함께

② 지식정보와 창의성 도서관 - 지역경쟁력 원천으로서 지식정보 - 정보접근의 다양성과 도서관 - 창의성 개발과 도서관

③ 평생학습과 도서관 - 사회통합 및 교육 문화복지 증진을 위한 생애주기 학습 - 지역민의 문화 활동과 문화공동체 구성

④ 지역자료 DB와 서비스 다양화 - 지역밀착형 도서관 운영 - 실버 다문화 장애우 등의 서비스 다양화

⑤ 유비쿼토스 환경과 Library 30 - 시멘틱 웹 도서관 30 OPAC 온톨로지 유비쿼토스 - 콘텐츠 지리태깅(Geo Tagging) 도서관 30 사서 - 가상참고정보서비스 등

⑥ 융복합문화공간과 네트워크형 도서관 - 문화와 융합된 다기능의 복합공간 - 지식정보통합환경

lt공공도서관 서비스 발전방향gt

1 공공도서관서비스의 의의

9

행정서비스 공급체계의 변수

이승종(2005)은 서비스의 우선순위 공공부문의 역할범위 수혜자의 범위 서비스의

영향과 같은 네 가지의 분류기준에 의해 지방공공서비스를 유형화함

서비스의 우선순위는 서비스의 중요도와 관련된 것으로대체로 고순위 서비스일수록

당해 서비스의 공급이 안정적이고 인간의 기본적인 생활에 필수적이며 지방정부의

기본적이고 정당한 의무로 간주됨

공공부문의 역할범위는 공공서비스가 어느 정도까지 공공부문에 의해 충족되어야

하는지를 의미하며 특정서비스에 대한 수요가 공공부분에 의해서 충족되어야 할

것으로 간주될수록 포괄적 서비스이고 그렇지 않은 서비스는 보완적 서비스임

수혜자의 범위는 서비스 수혜자가 주민일반인 경우 보편적 서비스 특정집단에

한하는 경우 한정적 서비스로 구분

서비스의 영향 기준에 따르면 중립적인 분배적 서비스와 차별적인 재분배적 또는

개발적 서비스로 구분

2 행정서비스 공급체계의 구조

10

행정서비스 공급체계의 유형

2 행정서비스 공급체계의 구조

분배적 larr 서비스 영향 rarr 재분배개발

고

uarr

서비스

우선순위

darr

저

1 행정적 서비스 경찰 소방 위생 하수도 상수도 공원 도로

2 혼합형 서비스 교육 복지

포괄적

uarr

공공부문의

역할범위

darr

보완적 3 혼합형 서비스 도서관 문화활동

4 정치적 서비스 노인 경제개발 보건 주택 정신보건 청소년

보편적 larr 수혜자의 범위 rarr 한정적

이승종(2005)이 제시한 네 가지 기준에 따라 지방 공공서비스를 유형화 하면 다음과

같음 lt지방의 공공서비스 유형gt

자료 이승종(2005 431)

11

공공도서관서비스의 공급체계 특성

2 행정서비스 공급체계의 구조

도서관 서비스는 이승종의 유형분류를 기준으로 할 때 서비스 우선순위는

저순위 공공부문의 역할범위는 보완적 수혜자의 범위는 보편적 서비스

영향은 분배적 서비스라 볼 수 있음

지방정부가 제공해야 할 다양한 공공서비스 중에서 우선적으로 제공해야

하 는 서 비 스 는 아 닌 것 으 로 판 단 되 며 공 공 부 문 의 역 할 범 위 가

보완적이므로 반드시 공공부문이 제공해야만 하는 성격의 서비스는 아님

그러나 도서관의 수혜자 범위는 다양한 주민들이 이용한다는 측면에서

보편적이며 서비스의 영향은 분배적 서비스라 할 수 있음

수혜자의 범위가 지역의 다양한 주민이 이용한다는 보편성 측면에서

일반지방자치단체가 공공도서관 서비스를 공급하는 것이 바람직 한 것으로

판단됨

12

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

13

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

14

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

공공도서관서비스 발전방향 도서관은 제도와 정책 공간 시설 자료 네트워크 이용자 등의 제반 환경이 IT의

급속한 발달과 환경의 변화로 끊임없이 발전되어 변하고 있음

바람직한 공공도서관의 행정체계의 일원화 등 제도와 정책을 추진하기 위해 필요한

도서관 이용환경과 발전방향을 다양한 측면에서 살펴보아야 함

구 분 내 용

① 정보조사서비스

- 소장정보의 가치를 높이는 정보조사서비스 - 상황에 따라 변신하는 정보조사서비스 - 정보조사서비스를 통한 새 서비스 개발 - 정보조사서비스는 이용자와 함께

② 지식정보와 창의성 도서관 - 지역경쟁력 원천으로서 지식정보 - 정보접근의 다양성과 도서관 - 창의성 개발과 도서관

③ 평생학습과 도서관 - 사회통합 및 교육 문화복지 증진을 위한 생애주기 학습 - 지역민의 문화 활동과 문화공동체 구성

④ 지역자료 DB와 서비스 다양화 - 지역밀착형 도서관 운영 - 실버 다문화 장애우 등의 서비스 다양화

⑤ 유비쿼토스 환경과 Library 30 - 시멘틱 웹 도서관 30 OPAC 온톨로지 유비쿼토스 - 콘텐츠 지리태깅(Geo Tagging) 도서관 30 사서 - 가상참고정보서비스 등

⑥ 융복합문화공간과 네트워크형 도서관 - 문화와 융합된 다기능의 복합공간 - 지식정보통합환경

lt공공도서관 서비스 발전방향gt

1 공공도서관서비스의 의의

9

행정서비스 공급체계의 변수

이승종(2005)은 서비스의 우선순위 공공부문의 역할범위 수혜자의 범위 서비스의

영향과 같은 네 가지의 분류기준에 의해 지방공공서비스를 유형화함

서비스의 우선순위는 서비스의 중요도와 관련된 것으로대체로 고순위 서비스일수록

당해 서비스의 공급이 안정적이고 인간의 기본적인 생활에 필수적이며 지방정부의

기본적이고 정당한 의무로 간주됨

공공부문의 역할범위는 공공서비스가 어느 정도까지 공공부문에 의해 충족되어야

하는지를 의미하며 특정서비스에 대한 수요가 공공부분에 의해서 충족되어야 할

것으로 간주될수록 포괄적 서비스이고 그렇지 않은 서비스는 보완적 서비스임

수혜자의 범위는 서비스 수혜자가 주민일반인 경우 보편적 서비스 특정집단에

한하는 경우 한정적 서비스로 구분

서비스의 영향 기준에 따르면 중립적인 분배적 서비스와 차별적인 재분배적 또는

개발적 서비스로 구분

2 행정서비스 공급체계의 구조

10

행정서비스 공급체계의 유형

2 행정서비스 공급체계의 구조

분배적 larr 서비스 영향 rarr 재분배개발

고

uarr

서비스

우선순위

darr

저

1 행정적 서비스 경찰 소방 위생 하수도 상수도 공원 도로

2 혼합형 서비스 교육 복지

포괄적

uarr

공공부문의

역할범위

darr

보완적 3 혼합형 서비스 도서관 문화활동

4 정치적 서비스 노인 경제개발 보건 주택 정신보건 청소년

보편적 larr 수혜자의 범위 rarr 한정적

이승종(2005)이 제시한 네 가지 기준에 따라 지방 공공서비스를 유형화 하면 다음과

같음 lt지방의 공공서비스 유형gt

자료 이승종(2005 431)

11

공공도서관서비스의 공급체계 특성

2 행정서비스 공급체계의 구조

도서관 서비스는 이승종의 유형분류를 기준으로 할 때 서비스 우선순위는

저순위 공공부문의 역할범위는 보완적 수혜자의 범위는 보편적 서비스

영향은 분배적 서비스라 볼 수 있음

지방정부가 제공해야 할 다양한 공공서비스 중에서 우선적으로 제공해야

하 는 서 비 스 는 아 닌 것 으 로 판 단 되 며 공 공 부 문 의 역 할 범 위 가

보완적이므로 반드시 공공부문이 제공해야만 하는 성격의 서비스는 아님

그러나 도서관의 수혜자 범위는 다양한 주민들이 이용한다는 측면에서

보편적이며 서비스의 영향은 분배적 서비스라 할 수 있음

수혜자의 범위가 지역의 다양한 주민이 이용한다는 보편성 측면에서

일반지방자치단체가 공공도서관 서비스를 공급하는 것이 바람직 한 것으로

판단됨

12

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

13

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

14

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

행정서비스 공급체계의 변수

이승종(2005)은 서비스의 우선순위 공공부문의 역할범위 수혜자의 범위 서비스의

영향과 같은 네 가지의 분류기준에 의해 지방공공서비스를 유형화함

서비스의 우선순위는 서비스의 중요도와 관련된 것으로대체로 고순위 서비스일수록

당해 서비스의 공급이 안정적이고 인간의 기본적인 생활에 필수적이며 지방정부의

기본적이고 정당한 의무로 간주됨

공공부문의 역할범위는 공공서비스가 어느 정도까지 공공부문에 의해 충족되어야

하는지를 의미하며 특정서비스에 대한 수요가 공공부분에 의해서 충족되어야 할

것으로 간주될수록 포괄적 서비스이고 그렇지 않은 서비스는 보완적 서비스임

수혜자의 범위는 서비스 수혜자가 주민일반인 경우 보편적 서비스 특정집단에

한하는 경우 한정적 서비스로 구분

서비스의 영향 기준에 따르면 중립적인 분배적 서비스와 차별적인 재분배적 또는

개발적 서비스로 구분

2 행정서비스 공급체계의 구조

10

행정서비스 공급체계의 유형

2 행정서비스 공급체계의 구조

분배적 larr 서비스 영향 rarr 재분배개발

고

uarr

서비스

우선순위

darr

저

1 행정적 서비스 경찰 소방 위생 하수도 상수도 공원 도로

2 혼합형 서비스 교육 복지

포괄적

uarr

공공부문의

역할범위

darr

보완적 3 혼합형 서비스 도서관 문화활동

4 정치적 서비스 노인 경제개발 보건 주택 정신보건 청소년

보편적 larr 수혜자의 범위 rarr 한정적

이승종(2005)이 제시한 네 가지 기준에 따라 지방 공공서비스를 유형화 하면 다음과

같음 lt지방의 공공서비스 유형gt

자료 이승종(2005 431)

11

공공도서관서비스의 공급체계 특성

2 행정서비스 공급체계의 구조

도서관 서비스는 이승종의 유형분류를 기준으로 할 때 서비스 우선순위는

저순위 공공부문의 역할범위는 보완적 수혜자의 범위는 보편적 서비스

영향은 분배적 서비스라 볼 수 있음

지방정부가 제공해야 할 다양한 공공서비스 중에서 우선적으로 제공해야

하 는 서 비 스 는 아 닌 것 으 로 판 단 되 며 공 공 부 문 의 역 할 범 위 가

보완적이므로 반드시 공공부문이 제공해야만 하는 성격의 서비스는 아님

그러나 도서관의 수혜자 범위는 다양한 주민들이 이용한다는 측면에서

보편적이며 서비스의 영향은 분배적 서비스라 할 수 있음

수혜자의 범위가 지역의 다양한 주민이 이용한다는 보편성 측면에서

일반지방자치단체가 공공도서관 서비스를 공급하는 것이 바람직 한 것으로

판단됨

12

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

13

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

14

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

행정서비스 공급체계의 유형

2 행정서비스 공급체계의 구조

분배적 larr 서비스 영향 rarr 재분배개발

고

uarr

서비스

우선순위

darr

저

1 행정적 서비스 경찰 소방 위생 하수도 상수도 공원 도로

2 혼합형 서비스 교육 복지

포괄적

uarr

공공부문의

역할범위

darr

보완적 3 혼합형 서비스 도서관 문화활동

4 정치적 서비스 노인 경제개발 보건 주택 정신보건 청소년

보편적 larr 수혜자의 범위 rarr 한정적

이승종(2005)이 제시한 네 가지 기준에 따라 지방 공공서비스를 유형화 하면 다음과

같음 lt지방의 공공서비스 유형gt

자료 이승종(2005 431)

11

공공도서관서비스의 공급체계 특성

2 행정서비스 공급체계의 구조

도서관 서비스는 이승종의 유형분류를 기준으로 할 때 서비스 우선순위는

저순위 공공부문의 역할범위는 보완적 수혜자의 범위는 보편적 서비스

영향은 분배적 서비스라 볼 수 있음

지방정부가 제공해야 할 다양한 공공서비스 중에서 우선적으로 제공해야

하 는 서 비 스 는 아 닌 것 으 로 판 단 되 며 공 공 부 문 의 역 할 범 위 가

보완적이므로 반드시 공공부문이 제공해야만 하는 성격의 서비스는 아님

그러나 도서관의 수혜자 범위는 다양한 주민들이 이용한다는 측면에서

보편적이며 서비스의 영향은 분배적 서비스라 할 수 있음

수혜자의 범위가 지역의 다양한 주민이 이용한다는 보편성 측면에서

일반지방자치단체가 공공도서관 서비스를 공급하는 것이 바람직 한 것으로

판단됨

12

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

13

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

14

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

공공도서관서비스의 공급체계 특성

2 행정서비스 공급체계의 구조

도서관 서비스는 이승종의 유형분류를 기준으로 할 때 서비스 우선순위는

저순위 공공부문의 역할범위는 보완적 수혜자의 범위는 보편적 서비스

영향은 분배적 서비스라 볼 수 있음

지방정부가 제공해야 할 다양한 공공서비스 중에서 우선적으로 제공해야

하 는 서 비 스 는 아 닌 것 으 로 판 단 되 며 공 공 부 문 의 역 할 범 위 가

보완적이므로 반드시 공공부문이 제공해야만 하는 성격의 서비스는 아님

그러나 도서관의 수혜자 범위는 다양한 주민들이 이용한다는 측면에서

보편적이며 서비스의 영향은 분배적 서비스라 할 수 있음

수혜자의 범위가 지역의 다양한 주민이 이용한다는 보편성 측면에서

일반지방자치단체가 공공도서관 서비스를 공급하는 것이 바람직 한 것으로

판단됨

12

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

13

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

14

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

선행연구의 분석

3 선행연구 및 분석틀설계

공공도서관 행정체계 일원화와 관련된 선행연구는 이미 2007년 12월에 당시

문화관광부의 용역을 통해 1차적인 연구가 진행되었음(서순복외 2007)

기존 연구들에서는 공공도서관의 이원화로 인한 문제점은 일반회계에서의 지원이

부족 일관된 정책결정 부재 및 추진의 어려움 피드백 시스템의 부재로 인해

정책집행상의 문제점이 환류되지 않는 다는 지적이 많았음

몇몇 사례들을 통하여 현재 지자체나 교육청 입장에서 실천 가능한 대응으로

사무위탁에 의한 방법과 기관통폐합에 의한 방법을 제시하고 있으나 본 연구에서는

지방자치단체로의 일원화를 전제로 하고 있어 기존 연구와 차이를 보이고 있음

공공도서관행정체계 개선을 위한 열린 간담회rsquo에서는 도서관인을 대상으로

공공도서관 행정체계 일원화에 대한 의견을 물은 결과 지자체로 일원화해야 한다는

의견이 대체로 많았으며 그럼에도 불구하고 지자체의 준비 부족으로 실현 불가능성을

지적하는 경우가 많았음 (한국문화관광연구원 2007)

13

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

14

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

본 연구의 분석틀

3 선행연구 및 분석틀설계

구분 주요 내용

일원화 방식 - 법령 개정 vs 양기관의 협약

강제성 여부에 대한 분석 - 강제적 및 의무적 vs 양기관의 자율적 결정

주체 분석 - 교육청과 지자체의 장단점 비교 필요

재정(예산부분)분석 - 지자체 직접 배정 vs 위탁비 지원

인력 조정 분석 - 통합 vs 고용전환

공유재산 이관에

대한 분석

- 소유권 및 운영권 이관 vs 소유권은 자치단체 운영권은

교육청

의견 종합 - 이상 주요 내용에 대한 종합 및 방안 제안

14

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

Ⅲ공공도서관서비스 공급체계의 실태분석

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

관련법령의 구조

1 법제적 실태분석

현행 교육감소속 공공도서관을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하는 것이 행정의 효율화를 위해

바람직함

단체장으로의 일원화를 전제로 할 때 일원화를 위해 직접적인관련을 갖는 법규로는 도서관법

지방교육자치에 관한 법률 지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)

시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시middot도교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙을 들 수 있음

lt공공도서관의 규범구조gt

16

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

관련법령의 내용

1 법제적 실태분석

헌법 전문과 동법 제9조에 기초한 문화국가원리는 도서관법과 같은 문화관련 법률이 제정될 수 있도록

입법자에게 권한을 부여하는 수권법의 역할을 하고 있음

지방분권법은 공공도서관 일원화를 위한 명령법 내지 수권법으로써의 의의를 지님으로 공공도서관과

관련성을 가짐

도서관법 제27조는 ldquo국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공립 공공도서관을

설립middot육성하여야 한다rdquo고 규정함으로써 공공도서관 설치 및 운영의 母法이 되고 있음

지방교육자치에 관한 법률 제32조에 따라 교육감은 교육청소속의 직속기관으로 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 마련하고 있음

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) 제12조 제2항은 교육감 소속의

공공도서관을 직속기관으로 설치할 수 있는 근거가 됨

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제35조에는 지방교육자치에 관한 법률 제32조와 도서관법

제27조에 따라 정보middot문화middot교육센터로서의 기능을 수행하는 공공도서관을 설치한다고 하고 있음

서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절에 서울특별시립도서관에 관한 조례가

위임하는 사항을 규정하고 있음

17

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

공공도서관 행정체계 실태

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 서비스의 공급을 위한 행정체계는 정책기능의 일원화와 집행기능의 이원화를

기본구조로 하고 있음

정책기능은 도서관정보정책위원회와 문화체육관광부의 과단위 조직으로 구성되어 있고

이에 비하여 집행기능은 일반자치의 광역자치단체 및 기초자치단체와 교육자치의

시도교육청이 서비스이용 대상별로 분장하여 수행하고 있음

조직편성의 일반원칙인 명령통일의 원리가 공공도서관 서비스 공급체계에서는 적용되지

않고 있음

정책수립

(중앙정부)

대통령 소속 도서관정보정책위원회

(문화체육관광부)

nabla nabla

정책집행

(지방정부)

광역자치단체

(시도립 공공도서관)

시도교육청

(공공도서관)

nabla hArr

기초자치단체

(시군구립 공공도서관)

lt공공도서관의 행정체계 모형gt

18

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

공공도서관 서비스공급 실태

2 행정체계의 실태분석

1) 시설규모

공공도서관 서비스를 직접적으로 공급하는 도서관 시설의 규모는 매년 증가추이를 보여

왔음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여

교육청의 도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 644 703 92 759 80 786 36 828 53

지자체 397 457 151 508 112 534 51 576 79

교육청 229 229 00 232 13 232 00 232 00

사립 18 17 -56 19 118 20 53 20 00

lt공공도서관 규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

19

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

2 행정체계의 실태분석

2) 인력규모

공공도서관의 직원규모는 2008년 이후 매년 증가추이를 유지하고 있음

전체 공공도서관 규모는 매년 증가추이를 유지하여 왔으나 설립주체별로 구분하여 보면

대체적으로 지자체의 도서관 규모가 실질적인 영향변수로 작용하고 있는 것에 비하여 교육청의

도서관 규모는 정체현상을 보여주고 있음

공공도서관 직원 중 사서직의 비율은 485로 전체 직원의 과반을 하회하고 있는 수준임

설립주체별로 구분하여 보면 지자체는 495이고 교육청은 464로 양자간의 편차는 크지 않음

도서관별 사서직의 규모는 평균 89명이고 지자체(69명)에 비하여 교육청(145명)의 사서직 규모가

큰 것으로 나타나고 있음

구분 2008 2009 2010 2011 2012

기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율 기관 수 증감율

전체 8905 10524 182 11090 54 11641 50 12489 73

지자체 4760 6006 262 6527 87 7026 76 7839 116

교육청 4057 4433 93 4440 02 4524 19 4567 10

사립 88 85 -34 123 447 91 -260 83 -88

lt공공도서관 인력규모 추이gt (단위 관 )

자료 문화체육관광부(2013)

구 분 직 원 사서직 사서직 비율 1관당 직원 도서관 수

전체 7569명 3673명 485 89명 846개관

지자체 4208명 2086명 496 69명 614개관

교육청 3361명 1558명 464 145명 232개관

lt사서직 현황과 1관당 직원 현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

20

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

2 행정체계의 실태분석

공공도서관 관장은 직급의 편차에도 불구하고 교육청의 사서직 임명비율이 상대적으로

높게 나타나고 있음

관장의 직급은 이사관에서 7급 이하까지 매우 광범위한 분포를 보이고 있으나 6급이

비율이 가장 높음

사서자격증 보유자의 임명비율은 지자체가 340이고 교육청이 733로 교육청이

높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

인원수(명) 비율() 수(명) 비율()

사서자격증 소지자 196 34 170 733

관장 직급

이사관 - 00 1 04

부이사관 3 05 34 147

서기관 15 26 38 164

사무관 200 347 47 203

6급 276 479 108 466

7급이하 82 142 4 17

총계 576 1000 232 1000

lt집행주체별 사서자격증 소지자 수 및 관장직급gt

자료 문화체육관광부 내부자료

21

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

2 행정체계의 실태분석

3) 공급방법

공공도서관 서비스의 공급방법은 지자체와 교육청 공히 직영방식과 위탁방식을

병행하고 있음

지자체의 경우 614개의 도서관 중에 직영방식이 743 위탁방식이 257임에 비하여

교육청은 232개 도서관 중에 직영방식이 983 위탁방식이 17를 차지하고 있음

이와 같은 결과에 따르면 교육청에 비하여 지자체가 공공도서관 서비스의

공급방식으로 위탁방식을 활용하는 비중이 높게 나타나고 있음

구분 지자체 교육청

도서관수 비율() 도서관수 비율()

직영 456 743 228 983

위탁 158 257 4 17

계 614 1000 232 1000

lt설립주체별 공공도서관 운영현황gt

자료 국가도서관통계시스템(wwwlibstagokr) 문화체육관광부

22

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

공공도서관 재정운영 현황

3 재정체계의 실태분석

공공도서관 재정비교

교육청 소속 도서관의 인건비 비중이 지자체 소속 도서관에 비해서 높음

2013년도에는 지자체 소속 도서관의 예산이 줄어들면서 인건비 비중이 높아지고 있음

항목 교육청소속 지자체소속 사립

2012년도

인건비 103366203 460 196989879 381 1223484 377

자료구입비 24350093 108 47291265 91 338300 104

운영비 96883514 431 272828237 528 1681688 518

전체 224599810 100 517109381 100 3243472 100

2013년도

인건비 115223657 510 217118372 457 1347151 434

자료구입비 23528145 104 45027576 95 320781 103

운영비 87187709 386 213173573 448 1435064 462

전체 225939511 100 475319521 100 3102996 100

lt지자체와 교육청 소속 공공도서관 재정비교gt (단위 천원 )

자료 국가도서관 통계시스템 예산현황 2012년도는 결산자료 2013년도는 예산자료 활용

23

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

교육청 소속 공공도서관 재정운영 체계

3 재정체계의 실태분석

지방교육재정 개관

2013년 지방교육재정에서 자체수입은

68에 불과하고 대부분을 의존수입에

의 지 하 고 있 음 중 앙 정 부 의

이 전 수 입 ( 지 방 교 육 재 정 교 부 금 과

국고보조금)은 770 지방자치단체

이전수입 지방자치단체의 이전수입과

관련해서는 지방교육재정교부금법

11조의 2항에 규정됨

내국세분 교부금

내국세 총액의 2027

지방교육 재정교부금

교육세분 교부금

국세 교육세 전액

중앙정부 이전재정

국고 보조금

국고사업(중앙지방 이해관계 사업)에 대한 보조금

지방 교육세

취득세액등록면허세액재산세액 20 자동차세액 30 균등할 주민세액 10~25 담배소비세액 50 레저세액 40

지방 교육 재정

지방자치단체 이전재정 (일반회계 전입금)

담배소비세 전입금

특별시광역시 담배소비세액의 45

시도세 전입금

시도세 총액(목적세 제외)의 36~10(특별시 10 광역시경기도 5 기타 도 36)

학교용지 부담금

학교용지를 확보하는데 소요되는 경비는 시도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 12씩 부담

비법정 전입금 등

교육경비보조금 기타 비법정전입금 등

자체수입 학생납입금 주민부담 수입

차입재정 지방교육채 발행수입

lt지방교육재정의 재원조달체계gt

자료 이효middot김성주(201412) 24

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

3 재정체계의 실태분석 공공도서관 재정운영 체계

교육청 소속의 도서관은 시도 교육청의 교육비 특별회계 (중앙정부와 지방자치단체의

이전수입으로 구성)와 자체수입을 활용하고 있음 자체수입의 비중은 매우 낮음

자치단체의 일반회계 예산에서 직접 지원되는 도서관 지원금은「도서관법」 제29조제3항에 따라

지원하는 공립 공공 도서관운영비 지원금으로 lsquo광역공립공공도서관 운영비 부담금rsquo과

lsquo기초자치단체 공립공공도서관 운영비 부담금rsquo이 있음

그러나 「도서관법」 29조에 따른 운영비 지원의 구체적인 액수가 규정된 것이 아니기 때문에

지방자치단체 별로 운영비 지원의 규모에 있어 차이가 있음

지원예산 2012년 2013년 2014년

총 액 49990 12644 11796

국 비 (분권교부

세) 24995 6322 5898

도 비 24995 6322 5898

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

(단위 천원)

구 분 교육청 지원(A)

지자체 지원(B)

중앙부처 또는 기타지원(C)

계(A+B+C) 전체 비중

인 건 비

사 서 직 53명 2388352 0 0 2388352

행 정 직 87명 3914064 0 0 3914064

비정규직 92명 421198 0 0 421198

계 232명 6723614 0 0 6723614 487

프로그램

운영비

문화프로그램 517721 9572 0 527293

독서프로그램 120603 0 11000 131603

기타프로그램 275467 4786 16780 297033

계 913791 14358 27780 955929 69

자 료 확 충 비 569969 45000 0 614969 45

기타 운영비 5482638 0 22000 5504638 399

총 계 13690012 59358 49780 13799150 100

인건비제외 금액 6966398 59358 49780 7075536

인건비제외 비중 985 08 07 100

lt경기도 교육청 소속 공공도서관(10개관) 운영비 예산지원gt

25

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

분석결과의 종합

3 재정체계의 실태분석

구분 지자체 교육청 비고

기본구조

983803 서비스 공급 Ⅱ유형

-단일 중앙부처 및 복수 지방기관 관여

-일원적 정책기능 및 이원적 집행기능 구조

행정

체계

시설규모 983803 576개 983803 232개 983803 지자체 시설규모 상대적 많

음

인력규모

983803 규모 7839

983803 사서직 비율 496

983803 관장 사서자격 340

983803 규모 4567명

983803 사서적 비율 464

983803 관장 사서자격 733

983803 인력규모와 사서직 비율은

지자체가 많으나 관장 사서 자

격은 교육청이 높음

공급방식 983803 직영 다수

-직영비율 743

983803 직영 다수

-직영비율 983

983803 교육청의 직영비율 상대적

높음

재정체계

세입구조 983803 자치단체일반회계 983803 교육비특별회계

(의존재원비율93 2)

983803 교육청 예산의 의존재원(지

방재정교부금 국고보조금 지

방자치단체 이전지출)비율이 매

우 높음

세출구조

983803 인건비 2171억(457)

983803 자 료 구 입 비 450 억

(95)

983803 운영비 2131억(448)

983803 인건비 1152억(510)

983803 자료구입비 235억 (104)

983803 운영비 872억(386)

983803 세출에서 차지하는 인건비

비중이 매우 높음

983803 도서관세입이 감소되면서

점차 인건비 비중이 높아지고 있

음

상호지원 983803 교육청 지원 없음 983803 지자체로부터 도서관법 29조에

의한 운영비 지원을 받음

983803 교육청 소속 도서관 운영비

에 대한 지자체 일반회계에서의

지원 규모가 점차 감소하고 있음

lt공공도서관 행∙재정체계의 분석결과 종합gt

26

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

한계의 구조

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

현행 공공도서관 행재정체계의 한계는 구조적으로 집행기능의 이원화에 따라 공급측면 및

수요측면에서 다양한 문제점이 파생되고 있음

공공도서관 서비스 집행기능 이원화

지자체 hArr

기능중복 교육청

공급측면 983803 비용증가((정책집행의 비효율성)

983803 업무증가

수요측면 983803 접근비용

983803 이용혼란

lt공공도서관 행∙재정체계의 한계구조gt

도서관법에서 교육청 소속 도서관에 대한 운영비 지원을 명시하고 있으나 구체적인 금액을

산정하고 있지 않기 때문에 자치단체는 점차 그 금액을 줄이고 있는 실정임

교육청의 경우에도 무상급식 누리예산과 같은 다양한 복지사업의 증가로 재정이 어려워지는

과정에서 지속적으로 소속 도서관에 대한 지원을 축소하고 있는 실정임

따라서 현재 교육청 소속 도서관은 재정적인 한계에 부딪히고 있음

27

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

이원화에 의해 도서관 정책이 일선 공공도서관에 효과적으로 전달되고

시행되지 못하는 상황 에 따른 문제점

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

공공도서관 효율적 운영의 어려움

공공도서관 간 협력의 미비

일원화 관리의 필요성과 기대효과

bull 도서자원 및 도서관 운영의 효율성 제고

bull 체계적인 도서관 신설과 배치

bull 평생교육 프로그램 도서관 이용계층 도서관 지식정보서비스 다양화

bull 창의적인 교육과 인재양성의 발전소

28

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

공급측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

1) 행정비용의 낭비

행정서비스가 일반적으로 고용집약적 특성을 지니고 있다는 점을 감안한다면 특정의

행정서비스를 생산하기 위한 투입비용은 일반적으로 두 가지 구조로 구분하여 접근할

수 있음

하나는 투입비용의 과다측면으로 인건비의 증가를 들 수 있고 다른 하나는

불필요한 투입의 측면으로 다수 기관간 동일기능의 처리를 위한 협의보고감독

등에 소요되는 거래비용의 발생을 들 수 있음

행정비용의 낭비구조

darr

투입비용 과대 측면 불필요 투입비용 측면

darr darr

인건비 증가 거래비용 발생

lt행정비용의 낭비구조gt

29

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

2) 업무의 과부하

공공도서관 서비스의 제공에 부과된 총 업무량을 100으로 본다면 기능의 중복수행이

나타나지 않을 경우에는 총 업무량이 100 그대로 됨

그러나 중복수행될 경우에는 중복수행하는 기관의 수만큼 업무량은 증가하게 됨

따라서 공공도서관의 총 업무량은 본래의 100과 특정기능의 중복수행으로 추가된

nα만큼 증가하게 되는 것임

이러한 중복수행이 다수의 기능에서 나타날 경우에는 공공도서관 서비스를

수행하는 지자체와 교육청에 업무과부하 현상을 초래하게 됨

비중복 수행 중복수행

총량

(100)

기관1(1n)

총량

(100+nα)

기관1(1n+α)

기관N(nn) 기관N(nn+α)

lt업무과부하 구조gt

30

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

수요 측면의 한계

수요측면의 한계잉태

공공도서관 서비스의 중복수행은 해당기능을 이용하는 이용자의 불편을 야기함

투입비용 측면에서는 접근비용의 증가현상을 지적할 수 있고 편익측면에서는

혼선에 따른 이용자의 불만을 들 수 있음

접근비용

투입비용 측면에서 제기되는 접근비용의 증가는 공공도서관 서비스의 다수기관의

중복처리에서 발생되는 것임

결과적으로 이용자가 공공도서관 서비스의 이용을 위하여 다수의 기관을 방문할

개연성을 높이게 됨

혼선불만

공공도서관 서비스의 이용자는 자신의 수요를 보다 명확하게 제공할 수 있는

기관선택에 혼선을 초래하게 되고 이는 결과적으로 이용불만으로 연결될 개연성이

높음

31

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

재정 측면의 한계

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

교육비 특별회계를 통한 도서관 운영에 대한 비판

교육과 학예의 범위를 넘어서는 행정수요가 발생하고 있는 시점에서

교육비 특별회계로 이를 부담하는 것이 과연 바람직한지에 대한

문제제기가 내부에서 있음

도서관 지원 예산 삭감으로 운영의 부실화 우려

지방교육재정과 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 소속 도서관 사업에

대한 예산 투입이 줄어들고 있음

자치단체장이나 교육감의 도서관에 대한 관심도와 기관의 재정여건에

따라서 도서관의 재정운영에 있어 큰 차이를 보고 있음 따라서 지역간의

도서관 서비스 공급에 있어서의 최소한의 균형성을 보장하지 못할 정도로

문제가 심화되었음

32

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(1)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

일관성 있는 정책 수립 및 집행의 어려움

교육부장관 및 교육감의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 교육청

소속 공공도서관을 통하여 추진되고 있음

문화체육관광부장관의 업무로 되어 있는 공공도서관 정책은 주로 지자체 소속

공공도서관을 통하여 추진되고 있어 지자체 소속 공공도서관을 통해서는 그

협조가 원활히 이루어지지 못하는 상황임

지역민 중심의 서비스 제공의 어려움

지역의 일원화된 서비스 체계를 구축하는데 어려움이 있음

주말과 야간 공휴일개관의 경우 도서관마다 정책 이행에 서로 차이가 있어

도서관을 이용하는 시민들의 혼선을 초래함

관외대출증 공유와 관련하여 대다수 도서관이 협력하고 있으나 관외대출증

공유와 관련된 문제를 피드백하고 해결할 수 있는 구심점이 없음

33

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

공급과 수요 측면의 한계 도서관 현장에서(2)

4 공공도서관 행∙재정체계의 한계

공공도서관의 효율적 운영의 어려움

행정체계 이원화는 지원과 집행이 서로 다른 행정체계아래 발생함으로서

일관된 체계 하에서 이루어질 수 있는 도서관의 효율적 운영이 어려움

각종 계획 사업시행상의 독자적 행위에 따른 예산낭비와 연구사업에 대한

중복투자 등의 문제가 있음

공공도관 협력의 미비

지역단위 도서관 상호 정책적 공조 인사이동과 인력활용 장서개발과 공동보존

상호대차와 문헌제공 봉사(ILLDDS) 각종 문화프로그램의 운영 직원연수 및

세미나 개최 등에서 적지 않은 문제점을 노출하고 있음

34

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

Ⅳ공공도서관 행∙재정체계에 관한 인식조사

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

1 인식조사의 내용

정책전문가

도서관정책 전문가 집단에서는 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화

추진하는 것이 타당하다고 함(차성종 2014)

36

평가기준 평가요소 빈도 평균 표준편차

타당성 공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진 15 367 1632

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

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3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

1 인식조사의 내용

공공도서관 운영자

37

일선 공공도서관 운영자들의 다수가 도서관 행정체계가 지방자치단체로 일원화하는

것이 타당하다고 함(표) 다만 공공도서관 운영인력 확보에 대한 문제점 우려와 도서

관 협력체계를 개선하는 것이 필요하다는 의견도 있음(차성종 2014)

구분 제시 의견

일원화

주체

지자체

(우세)

- 학교행정에 치중하는 것에 비해 도서관에 대한 예산 투자 등 운영에 대한 교육청 의지가 불명확

- 도서관 발전의 중장기적 관점에서 볼 때 지자체로 일원화 되는 것이 훨씬 행정효율을 가져올 것임

- 향후 지자체의 교육자치도 지자체의 행정자치로 통합될 망이므로 지자체로 일원화가 필요

- 도서관서비스는 지자체가 지역 주민에게 제공하는 고유한 서비스 업무 영역이지만 교육청에서는 고유한

서비스로 인정받고 있지 못한 현실임

- 현재 지자체 소속의 도서관이 훨씬 더 많은 실정이고 앞으로도 더욱 늘어날 전망이므로 지자체로

일원화되는 것이 자연스러운 상황임

- 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 집행력과 파급력의 제고를 위해서라도 지자체 중심의 일원화 필요

교육청

(소수)

교육청 소속 도서관을 지자체로 일원화 할 경우 인력감축과 기능 축소로 도서관서비스의 질 저하가 발생할 것

임

- 교육청 소속 도서관은 규모 조직 체제에서 지자체보다 월등한 노하우와 전문성을 보유함

- 지자체로 일원화 될 경우 장기적으로 도서관인프라(인력 예산 장서 등)가 더욱 미비해지고 지자체 소속

공공도서관에서 발생하고 있는 공공도서관 민간위탁 문제가 더욱 심화될 우려 있음

- 교육비 특별회계로 충당해 온 도서관 예산을 지자체에서 일반회계로 부담할 경우 한계가 있음

현 상태

유지 (소

수)

공공도서관 행정체계 일원화 문제는 실제적으로 도서관서비스 제고에 큰 영향을 미치지 못함

- 궁극적으로 일원화를 달성하는 것은 거의 불가능하므로 현행체계를 유지하면서 역기능을 개선해 나가야 함

- 현재 공공도서관의 가장 큰 문제는 인력 충원의 문제인데 일원화가 이루어지면 도서관 현장 인력 확보는

더욱 힘들어질 전망

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

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3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

일원화하는 경우 선호하는 대안

38

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

2 인식조사의 결과

행정체계와 관련된 내용

지자체로 일원화할 경우 적합한 귀속기관

지자체로 일원화할 경우 이관내용과 범위

39

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

2 인식조사의 결과

도서관 재정이 부족한 이유

교육청 도서관 예산의 지자체로의 이전에 대한 생각

40

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

2 인식조사의 결과

지자체로 일원화할 경우 행정재산의 이전 방식

41

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

2 인식조사의 결과

재정체계와 관련된 내용 지자체로 일원화할 경우 교육청 도서관 운영재원의 확보 방안

문항 응답률

지방교육재정교부금을 조정 530

지방자치단체의 교육비 특별회계로의 전출금의 조정 358

기타(지자체 자체 확보 현행유지 등) 112

지방교육재정교부금에서의 교부율 조정하여 확보된 예산을 지자체에 이전하는 방식에 대한 생각

문항 응답률

지방교부세로 이전 209

도서관 교부세를 신설하여 이전 766

기타(지자체 자체 확보 등) 05

지자체 교육비 특별회계 전출금 조정하여 확보된 재원의 도서관에 이양하는 방안

문항 응답률

지자체 일반회계로 편입함 160

도서관 특별회계를 신설하여 운영함 787

기타(별도예산 확보 등) 53

42

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

Ⅴ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 방안

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

검토요소

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

공공도서관 행정체계의 일원화 요소

이원화 rArr 일원화

983803 기관 지자체 교육청 제3기관

983803 기구 본청 직속기관 사업소

983803 인력 신분유지 신분변경

983803 직급 통일 차이

983803 공급 직영 위탁

44

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

대안설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

1) 기관설계

항목 내용

검토대안

① 지자체 일원화

② 교육청 일원화

③ 제3기관 설치

판단논거

공급측면

- 서비스 특성 행정 효율성

수요측면

- 이용 편의성

유사사례 농업기능

- 지자체 일원화 농업기술원 농업기술센터

최적대안 지자체 일원화

2) 기구설계 지자체 일원화 전제

항목 내용

검토대안

① 본청

② 직속기관

③ 사업소

판단논거 목적 부합성

- 조직 안정성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 직속기관 설치

최적대안 직속기관

45

3) 인력설계

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 지자체 소속

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

4) 직급설계

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

항목 내용

검토대안 ① 지자체 통일

② 교육청 유지

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

설문결과

유사사례 농업기능

- 지자체 통일

최적대안 단기 교육청 직급유지 장기 지자체로 통일

46

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

5) 공급설계

47

항목 내용

검토대안 ① 지자체 소속

② 교육청 소속

판단논거 목적 부합성

- 관리 효율성 통합 수용성

유사사례 농업기능

- 지자체 소속

최적대안 직영원칙 위탁활용 타당성 검토

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

1 공공도서관 행정체계의 일원화방안

지방자치단체로 일원화하고 그 방식은 사무 위탁방식과 조직통합방식(재산 및 인력이관 직급

조정 등의 문제 해결 필요)으로 하고 조직구성은 직속기관으로 둘 것인지 사업소로 할 것인지

논의 요구

구분 사무위탁 방식 조직통합 방식

운영 형태 middot수탁(위탁) 운영 middot직영

조정 방식 middot협약 middot법령 및 조례 제정

주체 middot지자체에서 교육청으로 위탁 middot교육청에서 지자체 소속으로 통합

강제성 여부 middot직영 및 위탁 여부의 자율적 결정 middot강제 의위무적 이관

인력 middot인력변동 없음(수탁기관 인력) middot교육청 소속 지방직

rarr지자체 소속 지방직

직급조정 middot동일 직급 유지 middot관장 및 직원 직급 검토 및 조정 필요

예산 middot지자체에서 교육청에 위탁운영비 지원 middot지자체 일반회계로 운영비 책정

재산 middot소유권은 지자체 운영권은 교육청으로 이원화 middot소유권 및 운영권이 지자체로 일원화

장점

middot상대적으로 절차 간단

middot도서관 서비스 전문성 유지 (교육청 도서관의 전문적

운영능력 활용)

middot비용 절감

middot지역 특성을 고려한 종합적 도서관 서비스 제공

단점

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot위탁에 따른 비용 절감 효과 검증 미비

middot행정체계 일원화의 의미 퇴색 우려

middot수탁기관 책임성 확보 위한 위탁기관 관리감독 기능

강화 필요

middot교육청 소속 내부 구성원의 반발 우려

middot통합 후 내부 갈등요인 상존

middot지속적 전문인력 확보 불투명(지자체 기준 인건비제

등 영향)

middot지자체 여건에 따른 도서관 서비스 격차 심화 예상

lt공공도서관 행정체계 일원화 방식gt

자료 차성종(2014)

48

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

검토요소

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

지방자치단체로의 일원화와 사무위탁이 아닌 지방자치단체로의 통폐합을 전제하고

교육청 소속 도서관 운영을 위한 재원과 시설을 어떻게 이전할 것인가에 초점을 두고

검토함

검토요소 검토대안의 도출 최적대안 검토기준

(도서관 운영예산)

인건비

운영비

자료구입비등

1안

2안

재원확보의 안전성

재원운영의 독립성

재원분배의 형평성

대안의 실행가능성

(행정재산)

건물 도서 등

lt공공도서관 재정체계 일원화 검토 방안 설계gt

49

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

대안설계

(중앙정부 교육부)

지방교육재정교부금 교육보조금

(중앙정부 안전행정부)

지방교부세 국고보조금

①

(시도 교육청)

중앙정부이전수입

지방자치단체이전수입

자체수입

(지방자치단체)

교육비

특별회계전출금

시도세전출금

담배소비세 45

지방교육세 전액

학교용지부담금

비법정전출금

②

(교육청 소속 공공도서관)

자체수입

자료 이효김성주(2014)를 토대로 재구성

lt지방교육재정과 도서관 재정gt

50

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

제2안 지방자치단체의 교육비특별회계 전출금 조정

제3안 교육청에서 도서관 운영예산을 지방자치단체 일반회계로 전출

2) 행정재산

제1안 재산의 양여

제2안 소유권은 교육청에 두고 운영관리권만을 지방자치단체에 위탁

51

현재 교육청 소속 공공도서관이 지출하고 있는 전체 예산을 지방자치단체에

이전한다는 전제에서 시작함

제 1안 지방교육재정교부금을 조정

조정된 교부금을 지방자치와 교육자치 통합의 노력으로 ldquo도서관 교부세rdquo를 신설하여

운영하는 방안을 고려해 볼 수 있음 2005년 설치된 분권교부세와 같이 한시적으로

운영

1) 도서관 운영예산

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

대안의 장단점

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

1) 도서관 운영예산 이전 lt각 대안의 장단점gt

52

장점 단점

제1안 지방교육재정 교부

금을 조정

bull 지자체에 안정적으로 재원을 확보해 줄 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 도서관 교부세로 교부할 경우 자치단체장의 선호에 따른 재원의 변동성을 최소화할 수 있음(재원운영의 독립성 높음)

bull 교부세를 활용하면 지자체간의 도서관 운영에 필요한 비용의 차이를 고려하여 적절하게 배분할 수 있음(분배의 형평성 높음)

bull 교부율을 조정하는 등의 실행에 있어 교육부(청)의 반발이 심화될 가능성이 높음(실행가능성이 낮음)

제2안 교육비 특별회계

전출금 조정

bull 교육비 특별회계 전출금을 조정하게 되면 매년 일정의 재원을 확보할 수 있음(재원확보의 안정성 높음)

bull 교육청에서 지자체로의 재원이전이 아닌 지자체의 전출금 조정에 의한 방식으로 교육청의 반발이 상대적으로 약할 것임(실행가능성 높음)

bull 단체장의 성향에 따라 일반회계로 편입된 예산을 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성은 낮음)

bull 전출금의 비율을 일률적으로 조정하는 경우 지자체 간의 형평성의 문제 야기(분배의 형평성이 낮음)

제3안

교육청 예산을 지

자체 일반회

계로 전출

bull 지자체 별로 추가로 필요한 재원을 교육청과 협의하여 결정하게 되기 때문에 지자체간의 재원배분의 형평성은 높음(분배의 형평성 높음)

bull 교육청의 재정 상황에 따라 이전여부가 불투명함(재원확보의 안정성이 낮음)

bull 단체장의 성향에 따라 도서관 이외의 목적으로 전용할 가능성이 높음(재원운영의 독립성 낮음)

bull 지자체와 교육청간의 협의의 정도에 따라서 실행가능성이 달라짐(실행가능성 중간)

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

2 공공도서관 재정체계의 일원화방안

lt각 대안의 평가gt

2) 도서관 행정재산의 일원화 교육청 소속 도서관 행정재산의 소유권을 이전하는 것이 도서관 운영의 통합성과 안정적인

운영을 위해 필요하다고 판단됨 따라서 2안과 같이 소유권은 이전하지 않고 운영관리권만을

위탁하는 것은 바람직하다고 볼 수 없음 따라서 1안의 행정재산의 양여를 통해 지방자치단체에

이전하는 것이 바람직한 것으로 평가됨

53

각 대안의 평가

대안 재원확보의

안정성

재원운영의

독립성

재원분배의

형평성

대안의

실행가능성 전체점수

제1안 지방교육재정

교부금을 조정 loz 10점

제2안 교육비 특별회계

전출금을 조정 loz loz 8점

제3안 교육청 예산을 지자

체 일반회계로 전출 loz loz 7점

loz= 1점(낮음) = 2점(중간) = 3점(높음)

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

3 대안의 추진전략

관련법령의 제∙개정

도서관법의 개정

도서관법 제29조 제3항을 폐지하고 그 기능을 지방자치단체의 장에게 이관하는 내용을 新 法律에

담음

지방교육자치에 관한 법률의 개정

지방교육자치에 관한 法律 제32조를 개정하여 공공도서관을 교육기관으로 설치할 수 없도록 함

지방교육행정 기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령)의 개정

지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제12조로부터 공공도서관을 설치 및

운영할 수 있는 근거를 폐지함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 제3조와 제9절의 제35조 내지 37조를

삭제하여 교육감소속에 공공도서관을 설치 및 운영할 수 있는 근거를 제거함

시middot도 교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙의 개정

(서울시를 예로 들어)서울특별시교육청 행정기구 설치 조례 시행규칙 제3장 제9절의 공공도서관에

관한 제50조와 제51조를 폐지함

54

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

3 대안의 추진전략 대안실행의 방법

일반실현법(=공공도서관 행정체계 일원화법)의 제정

ldquolsquo공공도서관 행정체계 일원화 및 지원에 관한 특별법rsquordquo을 제정하자는 주장이 있으나(윤희윤 2009

26) 지방분권법 제12조 제2항(ldquo국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다rdquo)의

요청 공공도서관 이원화도 교육자치와 지방자치의 통합에 해당되므로 지방분권법 제12조

제2항을 실현하는 형태의 입법이 목적을 달성하기에 효율적이라 사료됨

일반 실현법의 체계

공공도서관 일원화 개편방향

rArr

대상적 방법 법률차원 시행령차원 자

치입법차원의 개정

체계적 방법 조직middot인력middot직급차원 재

산middot시설차원 기타차원

rArr 일반 실현법(공공도서관 행정체계 일원화

법)의 제정 및 타법의 개정

lt대안실행의 기본방향gt

일반실현법의 효력발생

실현법은 교육감소속의 공공도서관이 지방자치단체의 장 소속으로 일원화가 완료될 때까지

존치하는 한시법으로 함

부칙에 법률의 발효와 폐지 기간을 명료히 명기하여 공공도서관이 일정 기간 내에 일원화될 수

있도록 실효성을 확보함

55

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

3 대안의 추진전략

(가칭)공공도서관 행정체계 일원화에 관한 법률(안)

56

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

3 대안의 추진전략

제10조(인력)

① 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관에서 근무하는 일체의 인력은 그 관내를 관할하는 광역 및 기초지방자치단체의 장 소속으로 이관된다 ② 지방자치단체의 장은 공공도서관 일원화가 실시된 후 상당 기간 공공도서관으로서의 서비스 제공을 위해 전문 인력을 확보하여야 한다

제11조(직급)

① 위원장은 공공도서관 일원화를 추진함에 있어 제4조제3항을 집행함에 있어 특히 관계자의 승진 및 직급상의 감등 등 불이익이 없도록 하여야 한다 ② 지방자치단체의 장 소관으로 이관 된 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 자는 일정 기간은 해당 직급을 유지하는 것을 원칙으로 하되 제4조제3항 및 제1항에 따른 원칙 하에 교육감 소속 공공도서관에서 근무하였던 것과 유사한 환경이 도래하였을 때에는 해당 지방자치단체의 조례를 통해 그 직급을 조정할 수 있다

제12조(재정)

① 공공도서관 일원화가 실시되는 지방자치단체의 교육감은 지방교육재정교부금법에 근거하여 중앙부처에서 교육청 소속의 공공도서관으로 지원되는 재원을 지방자치단체의 장 소속으로 이관하여야 한다 ② 지방자치단체의 장이 지방교육재정교부금법에 근거하여 교육청 소속 공공도서관으로 지원하는 재원은 폐지된다

제13조(시설) 현행 관련 법규에 따라 교육감 소속 공공도서관의 운영을 위해 사용된 일체의 시설 재산 등 행정재산은 그 도서관이 있는 지방자치단체의 장 소속으로 이관된다

제14조(시범실시)

① 위원장은 이 법의 실효성과 효율성을 확보하기 위해 일부 지역에 대해 공공도서관 일원화 시범사업을 실시할 수 있다 ② 위원장은 시범사업을 실시한 후 일정 기간 동안 그 결과를 평가하여 지방자치단체 간 공공도서관의 행정서비스 질 균등화를 위해 노력하여야 한다

제15조(추진기구의 존속기간)

제8조에 따른 추진기구는 2년간 존속한다

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다

제2조(다른 법률의 개정) 다음의 법령을 개정한다

57

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

3 대안의 추진전략

현행 개정안

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

제9절 서울특별시립도서관

제10절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

제1장 총칙

제2장 본청

제3장 직속기관

제1절 서울특별시교육연구정보원

제2절 서울특별시과학전시관

제3절 서울특별시교육연수원

제4절 서울특별시학생교육원

제5절 서울특별시유아교육진흥원

제6절 서울특별시학교보건진흥원

제7절 서울특별시학생체육관

제8절 서울특별시립평생학습관

삭제

제9절 서울특별시교육시설관리사업소

부칙

제1조(시행일)

lt(가칭)시middot도교육청 행정기구 설치 조례 개정(안)gt

58

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

Ⅵ공공도서관 행∙재정체계의 일원화 시범적용

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

대구광역시 사례

60

- 직속기관으로 편입(현재 공무원교육원 보건환경연구원 농업기술센터 소방서(7개) 등 4개의 기관) - 교육청 소속의 북부 대봉 달성 대구학생문화센터를 대구시로 이관(이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과) 위탁운영하고 있는 도서관은 원칙적으로 시 운영으로 이관(불가피한 경우 한시적으로 교육청에 위탁운영) -

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 조례개정 정원조정을 위해 시 및 교육청 조례를 개정

- - 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- - 시교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

시범적용

1 공공도서관 행정체계의 일원화시범적용

경기도 사례

61

- 시군의 직속기관으로 편입을 원칙 - 교육청 소속의 중앙도서관(평택 광주 포천 김포) 과천 성남 발안 녹양 등을 각 시청으로 이관 (이관 시 현직급유지) 도서관운용부서 신설(시 본청 內 도서관운용지원과)

지방교육재정교부금의 일부를 이전(특별교부세) - 공유재산의 이전(양여) 일정기간 혼란을 최소화하기 위해 무상 사용 검토 - 도서관교부세 교부 - 정원조정에 따른 총액인건비 조정

- 각 기초 시 조례개정 정원조정을 위해 기초시 및 도교육청 조례를 개정

- 도서관법 개정 지방교육자치법 규정 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례의 개정

- 도교육청 행정기구 설치 조례시행규칙 개정

행정 재정 법제도

감사합니다

감사합니다