Децентралізація освіти: запитання - відповіді

Децентралізація освіти – це передача повноважень і відповідальності за управління освітою та фінансування освіти демократично обраним органам місцевого самоврядування і школам, при цьому, важливі повноваження щодо визначення освітньої стратегії країни та загального напряму освітньої реформи залишаються на рівні національного уряду, зокрема Міністерства освіти і науки. Таким чином, децентралізована система освіти функціонує через співпрацю та координацію діяльності багатьох незалежних інституцій, кожна з яких має законодавчо визначену сферу автономії. У посткомуністичних країнах, до яких належить Україна, найбільша частина управлінських і фінансових повноважень у децентралізованих системах освіти зазвичай належить органам місцевого самоврядування. Натомість, діяльність місцевої влади має знаходитися під пильним моніторингом, і мають бути гарантії, які забезпечують автономію шкіл.

Що таке децентралізація освіти?

Фактично, управління та фінансування освіти в Україні вже здійснюється на місцевому рівні через районні та обласні органи управління освіти. Насправді, це є спадщиною радянських часів, а управління освіти є частиною державних адміністрацій і призначаються не демократично обраними районними та обласними радами, а державними органами в рамках так званої «вертикалі влади». І хоча за часів відновлення незалежності України ця «вертикаль» стала набагато слабшою, вона все ще залишається найважливішим інструментом урядування в освіті. У децентралізованій системі освіти місцеві виконкоми звітують лише перед місцевими радами, таким чином здійснюючи функції від імені та в інтересах своїх виборців. Такий стан є метою чинної адміністративно-територіальної реформи в Україні, включаючи зміни до Конституції, і ця реформа наразі ще не є повною мірою реалізованою.

Чи не є українська освіта вже децентралізованою?

У більшості посткомуністичних країн децентралізація освіти впроваджувалася в кілька етапів, і сам процес тривав певний період часу. Зокрема, Польща спершу здійснила децентралізацію дошкільних навчальних закладів (у 1991 році), потім молодшої школи (у 1996 році), а наостанок середніх шкіл та інших закладів освіти (у 1999 році). Якщо наводити інший, відмінний приклад, Македонія спершу передала місцевим урядам відповідальність за матеріальні витрати (у 2005 році) і лише пізніше – за оплату праці (у період з 2009 по 2012 роки). Натомість, кожен етап запроваджувався як чіткий крок, який завжди передбачав зміни в освітньому законодавстві та мав точно визначену дату введення в дію нового законодавства. Оскільки децентралізація в освіті є частиною фінансової децентралізації, майже завжди кожен крок цього процесу здійснюється на початку бюджетного року, а не на початку навчального року. Українські реформатори ще не прийняли рішення щодо самого процесу впровадження децентралізації освіти в Україні.

Чи є децентралізація освіти тривалим повільним процесом або одним радикальним кроком?

Сьогодні обласні департаменти освіти є ключовим елементом освітньої «вертикалі», оскільки одержують запити і завдання від Міністерства та передають їх районним управлінням освіти. В умовах децентралізації ця «вертикаль» зникне. Замість цього обласні департаменти освіти стануть підрозділами обласних виконкомів, які призначатимуться обласними радами та відповідатимуть за впровадження обласної освітньої політики у відповідності до законодавства та згідно з освітніми пріоритетами області. Звичайно, докладно описані сфери та обмеження повноважень областей в галузі освіти в рамках майбутньої децентралізованої системи ще не визначені та мають бути предметом громадського обговорення. Серед інших питань буде необхідно вирішити, які види навчальних закладів будуть утворюватися та фінансуватися областями.

Якими будуть відносини між Міністерством і обласними департаментами освіти?

Сьогодні обласні департаменти освіти здійснюють нагляд і керівництво діяльністю районних управлінь освіти в ієрархії підпорядкування, будучи частиною освітньої «вертикалі». В умовах децентралізації таке підпорядкування зникне. Замість цього, районні управління освіти стануть частиною місцевих виконкомів та звітуватимуть перед районними радами. Вони матимуть відмінні інституціональні структури, наприклад, включатимуть повноваження у сфері спорту або культури в деяких менших районах, і навіть можуть мати різні назви, наприклад, бюро або офіс з питань освіти. Вони стануть незалежними від обласних департаментів освіти і водночас втратять управлінські повноваження відносно управлінь освіти на рівні громади. Аналогічні зміни відбудуться в управліннях освіти об’єднаних громад. Натомість, оскільки всі ці органи працюватимуть задля освіти наступних поколінь громадян України, вони повинні будуть співпрацювати та гармонізувати свою діяльність. Сподіваємося, що новий закон про середню освіту сприятиме такій співпраці та гармонізації.

Якими будуть відносини між областями та районними управліннями освіти?

Децентралізація – це система врядування, яка замість вертикального підпорядкування ґрунтується на співпраці незалежних установ різних рівнів, що керуються положеннями законодавства. В Україні це означає, що об’єднані громади, райони та області матимуть автономні, демократично обрані органи місцевого самоврядування, чиї ради та виконавчі органи діятимуть відповідно до очікувань місцевих мешканців, які їх обрали. Автономія місцевих органів влади має бути закріплена та гарантована законодавством, а також повинна ретельно відстоюватися усіма зацікавленими сторонами, в тому числі асоціаціями органів місцевого самоврядування. Водночас, органи місцевого самоврядування мають функціонувати у відповідності до чинного законодавства. Закони повинні чітко визначати їхні сфери компетенції, фінансові повноваження та відповідальність, а також доходи. Звичайно, це означає, що освітнє законодавство повинно бути адаптовано до такої нової системи врядування, включаючи різні закони, які регулюють відносини в галузі освіти, а також численні постанови, розпорядження та законодавчо визначені процедури. Якщо окреслити стисло, освітня «вертикаль» буде замінена належним законодавством.

Тож чим буде замінена освітня «вертикаль»?

Зазвичай, міністерство здійснює управління децентралізованою системою освіти через розроблення законодавства, прийняття освітніх норм і стандартів, а також через спеціальні, цілеспрямовані програми розвитку (наприклад, реформування навчальної програми або запровадження системи зовнішнього оцінювання). Міністерство також відповідає за формулу визначення розміру освітньої субвенції від державного бюджету місцевим бюджетам, а також за різноманітні фінансові програми, зокрема щодо інвестицій або забезпечення шкільними автобусами. Однак, у багатьох країнах міністерство залишає за собою деякі повноваження щодо рішень, які стосуються місцевого управління, зокрема щодо закриття шкіл і призначення директорів навчальних закладів. Ці повноваження та процедури їх здійснення зазвичай визначаються в законах про освіту. Як правило, такі управлінські повноваження міністерства є значними на початку процесу децентралізації, але з часом стають слабшими (через внесення змін до законодавства). В Україні необхідне громадське обговорення майбутніх повноважень Міністерства освіти і науки та його регіональних представництв з метою погодження української моделі децентралізації освіти.

Якою буде функція Міністерства освіти і науки після децентралізації?

Не має сумнівів у тому, що збільшення участі батьків і посилення педагогічної автономії шкіл є в інтересах всієї освітянської спільноти, а в кінцевому результаті – в інтересах учнів. Українські школи повинні стати більш відкритими та чутливими до потреб і викликів, ніж вони є сьогодні. Натомість, з кожною такою зміною приходять нові ризики. Школи повинні відповідати на потреби батьків, але подеколи суперечливі та навіть протилежні вимоги батьків не повинні паралізувати педагогічний та виховний процес. Директори шкіл повинні мати більшу автономію у наданні освіти, яка більше підходить для задоволення потреб учнів, але також має здійснюватися зовнішній моніторинг роботи школи з тим, щоб забезпечувати її відповідність певному рівню. Ці складні питання мають обговорюватися з усіма зацікавленими сторонами в сфері освіти з метою погодження такої моделі врядування (або, можливо, кількох моделей), яка буде найбільш ефективною в українських умовах, а також її впровадження в рамках майбутніх реформ.

Як вплине децентралізація на школи?

Освіта – це великий сектор публічних послуг, який має багато під-секторів, таких як дошкільна освіта, початкова освіта, середня освіта, професійно-технічна освіта, позашкільна освіта, в якому зайнято багато тисяч висококваліфікованих кадрів, зокрема вчителів і директорів шкіл, до якого причетні мільйони батьків учнів на різних рівнях освіти, багато професійних асоціацій та на який витрачається велика частка бюджетних коштів України. Не можна буде уникнути ситуацій, коли інтереси цих різних груп зацікавлених сторін будуть суперечливими та потребуватимуть гармонізації. Маючи таку кількість різних інтересів і проблем, громадські обговорення повинні проводитися відкрито та з забезпеченням можливості для всіх зацікавлених осіб, асоціацій та установ висловити свої думки. Водночас, відповідальність за узагальнення результатів обговорення та прийняття остаточних рішень безперечно належить Уряду України в особі Міністерства освіти і науки. Отже, було б доцільно розпочати обговорення зі стислого опису бачення освітньої реформи в сферах управління та фінансування освіти, підготовленого Міністерством та представленого громадськості для розгляду та обговорення. Міністерство також має запропонувати процедури і створити майданчик для проведення таких обговорень.

Яким чином проводитимуться громадські обговорення щодо децентралізації освіти в Україні?

У демократичній країні будь-яка важлива політика, така як освітня реформа чи децентралізація освіти, мають бути предметом публічного обговорення з тим, щоб конкретні пропозиції та законодавчі рішення могли бути вивчені, проаналізовані, критично оцінені та скориговані у відповідності до очікувань громадськості. Увага і контроль з боку громадськості допомагають покращити законодавство завдяки виявленню невідповідностей у законах, конкретних положень, які можуть мати шкідливі непередбачені наслідки, тощо. Громадське обговорення також є важливим процесом, у рамках якого нові ідеї, які іноді можуть бути радикальними або суперечливими, пропонуються, обговорюються, приймаються або відхиляються. Натомість, не можна очікувати досягнення одностайного погодження всіх причетних сторін – ідеальний універсальний компроміс є вкрай рідким явищем. Уряд України, сформований Верховною Радою в результаті демократичних виборів, несе відповідальність за реформування країни, що охоплює всі публічні сектори, включаючи освіту. Міністерство повинно запропонувати загальний напрям реформи, прислухатися до різних, іноді протилежних думок, адаптувати свою пропозицію у відповідь на пропозиції громадськості, а потім передати до Верховної Ради відповідні пропозиції щодо внесення змін до законодавства. Остаточні обговорення та прийняття рішень відбувається у Верховній Раді. Таким є демократичний шлях досягнення компромісу, хоча очевидно, що не всі будуть однаково задоволені остаточним

формулюванням законів.

З такою кількістю зацікавлених сторіні різноманітних інтересів, як можна досягти компромісу?

Важко передбачити графік і наслідки реформи, яка ще повноцінно не розпочалася. Часові рамки та етапи децентралізації насправді мають бути предметом громадських обговорень по всій країні. Але також важливо усвідомлювати, що децентралізація освіти є процесом навчання для всієї освітянської спільноти України. Міністерству потрібно буде навчитися керувати децентралізованою системою освіти через законодавство і фінансові стимули, не маючи освітньої «вертикалі». Також потрібно запровадити належну систему моніторингу. Області, райони та об’єднані громади мають навчитися здійснювати нові повноваження та обов’язки у відповідь на очікування батьків, маючи обмежені бюджетні ресурси та в рамках законодавства. Одним з головних обов’язків скоріш за все буде реорганізація шкільних мереж. Школам потрібно буде навчитися користуватися наданою автономією для покращення освітнього процесу. Навчання завжди є процесом, що триває в часі, тож з року в рік розуміння того, що добре працює в децентралізованій системі української освіти, а що ще не функціонує належним чином, зростатиме на всіх рівнях. При розв’язанні одних проблем можуть виникати інші. Сподіваємося, що реформатори як у чинному, так і в наступних Урядах України, матимуть сміливість дослухатися до громадської думки, наснагу та енергію аналізувати проблеми, а також політичну волю, щоб їх вирішувати.

Коли буде остаточно визначена та здійснена децентралізація освіти в Україні?