小政府大社会关系分析——顺德综合改革速记

----- 顺德区社会工作委员会 伍成亮

一、为什么改（改革的背景）

二、改什么（改革的主要内容）

一、为什么改革

( 一）可改革( 具备了改革的条件）

（二）要改革（有改革的内在动因）

（一）具备了改革的条件

• 天时

• 地利

• 人和

天 时 国际：跨越“中等收入陷阱”的社会需求日益迫切

国家：推进社会综合体制改革是促进社会转型的需要。

天 时

在省部级主要领导干部社会管理创新研讨班上，胡锦涛总书记要求“加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平”。

在十一届全国人大四次会议上，温家宝总理作政府工作报告时提出“要广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的 积极作用，完善社会管理格局”。

省：广东省先后出台 "1+7" 配套文件，构成我省加强社会建设的政策体系，为全省加强社会建设、创新社会管理明确了方向和任务。

天 时

1+7

社会建

设系列文

件

《关于加强社会建设的决

定》

1 、《关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见》2 、《关于培育发展社会组织的实施意见》

3 、《关于加强实有人口服务和管理的实施意见》

4 、《关于加强社会工作人才队伍建设的实施意见》

5 、《关于加强社会建设信息化的实施意见》

6 、《关于加强城市社区居民委员会规范化建设的实施意见》

7 、《关于加强和改进村民委员会建设的实施意见》

时期 人民形态 产业形态 城市形态 政府形态

1949~1978 村民、农民 农业 乡村为主 垄断型

1978~2009 居民、工人 工业 县域、城镇 管制型

2009~ 市民、公民 商业（服务业）城市、城区

社区服务型

中国（以顺德为例）社会发展进程

• 顺德地处珠三角核心区域。北接广州，南近港澳和深圳（社会管理先进地区）

地 利

香港

澳门

深圳

广州

地 利（顺德历来就是一块改革的热土）

• 1449 年，黄萧养在冲鹤堡率农民起义• 1978 年，全国最早“三来一补”企业（容桂大进制衣厂）投产

• 1992 年，企业产权制度改革、综合改革试验县（市）• 1999 年，率先基本实现现代化试点市，赋地级市管理权限

• 2009 年，大部制改革

地 利——周边有改革氛围 毗邻改革先锋城市： 江门（梁启超）、 南海（康有为）、 中山（孙中山）。

孙中山

梁启超

康有为

• 上：国家、省、市的支持

• 外：社会（社会组织、自治组织、港澳同胞、普罗大众）的广泛参与；

• 内：广大公务员干部队伍（部门、镇街、基层）的担当。

三、人和

众人拾柴火焰高

（二）改革的内在动因（内需）

• 顺德城市化水平相对滞后；

• 社会建设和农村发展相对滞后；

• 党委政府职能转型相对滞后；

顺德面临原有的发展路径不可持续，社会建设相对滞后等问题，深层次的社会矛盾逐渐凸显。

一条腿长一条腿短

公务员疲于奔命

经济不断发展、社会日渐多元，政府承担的公共事务日益繁重经济不断发展、社会日渐多元，政府承担的公共事务日益繁重

二、改革的主要内容

探索符合社会主义市场经济要求的行政体制和社会管理体制。

二、改革的主要内容

构建符合社会主义市场经济要求的

行政体制和社会管理体制

行政体制改革 社会管理体制改革

小政府 强政府 大社会 好社会

小强好大

小政府：

•部门“少”•管理层次“少”•职能事项“少”•权力空间“小”

部 门 “少” :• 实施大部制，从 2009 年前的 41 个党政部门，按照同类项合并的原则，压减至 16个大部门；党政联动，建立“四位一体”（党委、人大、政府、政协）的区联席会议，减少党政之间、大部门之间的沟通协调环节。

小政府

小政府

部门“少”：实施大部制，从 2009 年前的 41个党政部门，按照同类项合并的原则，压减至 16个大部门；党政联动，建立“四位一体”（党委、人大、政府、政协）的区联席会议，减少党政之间、大部门之间的沟通协调环节。

职能事项“少”：通过简政放权，将政府不该管、管不好的事项转移社会实施，大幅度压减、放宽审批事项；推进法定机构试点、事业单位改革、社会组织培育，让其大量承接政府转移职能。

管理层次“少”：根据“一级政府、扁平管理”行政管理模式，区领导兼任大部门首长；实施决策权上移、执行权下移，减少区镇重复决策、重复执行而造成的“雷声大、雨点小”、“上有政策、下有对策”和行政资源浪费现象。

权力空间“小”：从决策、执行、监管全面引入社会参与，政府权力得到制衡，通过实施行政审批权标准化、处罚裁量权标准化、施政过程公开化，加大监管力度，有效减小权力寻租空间。

四十一个部门整合为十六个大部门四十一个部门整合为十六个大部门部门“少”

• 1992 年，政府部门从 52 个减少到 28 个。

• 2009 年，政府部门从 41 个减少到 16 个。

大部制的故事

管理层次 “少”：

• 根据“一级政府、扁平管理”行政管理模式，区领导兼任大部门首长；实施决策权上移、执行权下移，减少区镇重复决策、重复执行而造成的“雷声大、雨点小”、“上有政策、下有对策”和行政资源浪费现象。

小政府

社会组织和市场中介

（辅助执行）

区委区政府 区属大部门（决策层）

镇（街道）（综合执行）

法定机构、事业单位（专业执行）

人大、政协、

纪检监察、司法、

社会、媒体等（监督层）

按照“一级政府”的理念和决策、执行、监督既分离又协调的原则，重构各权力主体的职能定位和管理权限。按照“一级政府”的理念和决策、执行、监督既分离又协调的原则，重构各权力主体的职能定位和管理权限。

管理层次“少”

案例：逢简与周庄

逢简水乡——发展旅游项目。 目标是将逢简打造成岭南的“周庄”，然后在执

行过程中，建设任务经过区政府 -—— 杏坛镇政府——逢简村的层层过滤，无论是思想认识还是人力、财力等资源支撑等，都严重缩水，导致今天不如人意的结局。

反观江苏周庄，由于项目得到了昆山政府直接全力执行和群众的通力支持，早已闻名全国，实现经济效益和社会效益双丰收。

顺德区社会建设与管理创新工作委员会办公室

职能事项 “少”：

• 借鉴先进国家和地区的经验，通过简政放权，将政府不该管、管不好的事项转移给社会实施，大幅度压减、放宽审批事项。

小政府

• 与先进地区香港比较

世界各地政府、市场与社会在治理机构中的比例：

瑞典及北欧：6:2:2 法国：4:2:4

德国：1:1:1 美国：2:4:4

日本：5:3:2 韩国：4:3:3

新加坡：5:4:1 中国：7:2:1

职能事项“少”

• 还权赋能，逐步将可转移的政府职能向社会放权

• …

…

已转移22项

拟转移 54项

政府 社会

正研究剩下的 118项

政府职能

职能事项“少”

• 大胆突破，压减行政审批事项和审批环节。

行政管理事项共 5720 项（包括审批服务事项 1568 项） 事项压

减 30%、时间压缩 50%

职能事项“少”

权力空间 “小”：

• 改变当前行政许可、行政处罚、行政管理及司法裁量方面的权力空间大的现状。

小政府

顺德区社会建设与管理创新工作委员会办公室

• 从决策、执行、监管全面引入社会参与，政府权力得到制衡

权力空间“小”

充分发挥人大和政协参政议政职能

区人大视察创文工作 区人大举办《监督法》学习培训班

区人大视察三打两建工作

区政协围绕农村污水处理开展专题调研

区政协赴上海无锡为探索 养老事业发展取经

区政协社会和法制委研定治安环境专题调研报告

决策、执行、监管全面引入社会参与

优化或减少审批事项

突破自我完善的改革思维，及时向省提出优化和取消 548 项审批事项。

顺德区社会建设与管理创新工作委员会办公室

通过实施行政审批权标准化、处罚裁量权标准化、施政过程公开化，加大监管力度，有效减小权力寻租空间。

权力空间“小”

2012年 7 月 1 日启动区网上审批服务大厅2012年 7 月 1 日启动区网上审批服务大厅

445 项区级和 129 项镇级行政审批事项可上网办理

施政过程公开化

强政府：

•人、财、物强；•在经济协调、公共服务、社会管理、市场监管等方面的决策、执行、监管方面的能力强。

大社会：

•社会全动员

•社会权力增大

•构建三级社会管理服务网络

社会全动员

• “ 政社互动、互补”，政府退出社会的职能事务需要社会承接，社会得到发展和培育，法定机构、事业单位、群团组织、社会组织、自治组织、社会企业、家庭、公民等覆盖社会方方面面，成为社会建设管理的主体。

推动法定机构成立，首批法定机构正式挂牌成立推动法定机构成立，首批法定机构正式挂牌成立

法定机构 对口政策部门

社会创新中心 区社会工作委员会

产业服务创新中心 区经济和科技促进局

人才发展服务中心 区人力资源和社会保障局

文化艺术发展中心 区文体旅游局

社会全动员

推进群团组织向枢纽型组织转型推进群团组织向枢纽型组织转型

发掘和联系 290多家青年社会组织，并在镇街建立社区青少年服务组织 --青年坊。

建立孵化中心，培育 14个妇女儿童社团和民办非盈利机构。推动镇街成立总商会，已成立陈村、伦教、龙江、北滘等 4个镇街总商会。目前商会组织（团体会员）有 76个（包括 43个行业性商协会、14个专业性商协会、 19个联合性商协会），共有会员企业 1万多家。

目前全区共有工会委员会 4个，镇街总工会 10个，行业工会16个，各类企业工会组织 2万多个，工会会员 70万。

培育 6个区级社会组织残疾人服务机构和孵化 5个镇街级社会组织的残疾人服务机构。区残联

区工商联

区妇联

团区委

区总工会

社会全动员

龙江总商会第一届会员大会

北滘总商会成立区房地产商会与财税局探讨行业形势

旅游饮食行业成立产学联盟

推动协会商会参与行业管理 承接政府职能转移事项

大力培育和发展社会组织

2009年以来社会组织增长情况

2009年

2010 年 2011 年 2012 年 7 月止

社会团体民办非企业单位

595696

732

304

239

332

263

389307

408

324400

600

0

800

543

社会组织（家）

社会培育和发展

我区各类社会组织蓬勃发展我区各类社会组织蓬勃发展

非营利性社会组织732个

(截止 2012.8数据 )

社会团体408个

行业协会 47个专业性团体 23个学术性团体 22个联合性团体 104个

其他类别 212个

民办非企业单位 324个

教育类 205个卫生类 22个文化类 21个体育类 7个科技类 19个

社会服务类 44个（其中社工服务机构 8个）

其他类别 6个

营利性社会组织 1171个

（截止 2011.10数据）

咨询类 982个

经纪类 130个

鉴证类 7个

评估类 52个

社会培育和发展

构建区镇村三级服务网络

• 在区层面，以区社会创新中心建设为引领，全力打造总部型、枢纽型的顺德社会创新园；在镇（街道）层面，大力推动镇（街道）社会综合服务中心（或家庭服务中心）的建设；在村（社区）层面，依托社区服务站和党代表工作室，建立基本行政服务、社区服务、民众联络三位一体的社区管理服务模式。

构建区、镇（街道）、村（社区）三级社会服务网络。

社会服务 创新园

社会服务综合体

行政服务站、党代表工作室

区

镇（街道）

村（社区）

建立完善社会服务体系，培育大社会

17

区镇村三级服务网络

区社会创新中心整合“政、商、教、研、社”等各方资源，推动社会管理和公共服务创新，创造性地解决社会问题。

区层面

镇街建立各具特色的枢纽型社会服务中心镇街建立各具特色的枢纽型社会服务中心

杏坛社会综合服务中心

北滘社会综合服务中心 伦教天伦万家群益中心

勒流家庭服务中心

镇（街道）层面

增大社会权力

•社会相对于政府的权力增大，知情权、监管权、表达权、参与权、得到保证。

更多的社会智慧和资源参与公共事务 更多的社会智慧和资源参与公共事务

区公共决策咨询委员会召开政策咨询座谈会，就《顺德区促进工业设计产业发展实施办法》（征求意见稿），提出可行性意见和建议。

容桂街道邀请委员列席街道党工委、办事处联席会议。

社会全动员

扩大公共事务的社会参与度，大力发展公共决策咨询扩大公共事务的社会参与度，大力发展公共决策咨询机构数量 名称 委员人数

37

区（ 4个）

区公共决策咨询委员会

740多

农村管理体制改革咨询委员会

行政审批制度改革咨询和评审委员会

社会建设和管理创新咨询评审委员会

部门（ 10个）

区法律顾问团

区规划决策咨询委员会

区经济决策咨询委员会

区教育决策咨询委员会

区财税决策咨询委员会

区人力资源决策咨询委员会

区国土城建和水利局咨询顾问组

区人口和卫生药品监督局决策咨询组

区市场安全监管专业咨询委员会

区环境运输和城市管理专业咨询机构

镇街（ 10个） 镇（街道）决策咨询委员会

其他 13个（包括社区、学校等）

社会组织有权承接政府转移职能事项社会组织有权承接政府转移职能事项

陈村镇政府向陈村总商会转移 15 项经济管理事务

• 在登记、资金、项目、场地和服务等多方面提供支持，扩大社会组织对各领域、各类人群服务的参与覆盖面。

好社会

社会创新

1

建设社会创新园，成立法定机构社会创新中心，构建社会服务三级网络，全面对接“政、商、教、研、社”

2

法制社会文明社会诚信社会文化社会

社会稳定可持续发展

和谐共融

3

民生幸福

干事创业好安居乐业好全面安康身体好教育均衡素质好阳光城市环境好和谐社会气氛好

完善社会服务体系 推进十项社会建设行动计划 完善社会服务体系 推进十项社会建设行动计划 序号 项目 主责部门1 建立优质均衡的现代教育体系 区教育局2 完善就业服务和创业扶持体系 区人力资源和社会管理局

3深化医药卫生体制改革，构建全覆

盖的医疗卫生服务体系 区人口和卫生药品监督局

4加快实现社会保障体系城乡一体、

全民共享 区委社会工作部、区人力资源和社会保障局

5 完善公共文化体育服务体系 区委宣传部（区文体旅游局）

6 构建便民高效的公共交通系统区发展规划和统计局、国土城建和水利局、

环境运输和城市管理局7 完善住房保障体系 区国土城建和水利局、人力资源和社会保障局8 构建高水平的社会安全网 区公安局、区市场安全监管局、区应急办9 创新流动人口管理和服务 区委政法委

10 加强环境保护和生态建设 区环境运输和城市管理局、发展规划和统计局、国土城建和水利局

民生幸福

各类民生服务覆盖到村居民生幸福

建设幸福宜居顺德建设幸福宜居顺德和谐共融

综合改革全面提升顺德的综合竞争力综合改革全面提升顺德的综合竞争力

改革对经济社会的带动效应逐步释放改革的理念全方位渗透到党委政府的发展战略

城市升级引领转型发展 焕发城市魅焕发城市魅力力

归 纳 总 结

政府

社会

政府主导、引领；社会全面参与、充分自治。

政退社进• 政府部门越少，社会组织越多；

• 政府职权越小，社会权力越大；

• 政府层级越少，社会层级也自由。

幸福顺德幸福顺德强政府

强政府是小政府的保障

小政府

小政府是大社会的基础

好社会

好社会是强政府的支撑

大社会

大社会是好社会的前提

建立“小政府、强政府，大社会、好社会”的现代社会管理模式

三、改革过程中遇到的困难和问题

体制问题，顺德作为省直管县的试点，在人、财、权、责等方面还有待进一步理顺，目前仍有很多部门在省、市之间的办文、会议上疲于奔命，影响工作效率。

法律问题，改革需要突破现行法律框架，存在法律风险。

利益问题，需要打破既得利益格局，改革阻力不小。

考核问题，上级对顺德的考核评价压缩了顺德改革的空间，全新的权力运行机制需要构建。

改革的体会

打造顺德社会体制综合改革“广深高速”！

广 -- 改革要有广度，全面理顺政府、社会、公民之间的角色关系。

深 -- 改革要有深度，要抓住核心，大胆打破习惯路径，敢于触及核心利益。

高 -- 改革要有高度，要注重顶层设计，系统推进，探索符合社会主义市场经济要求的行政体制和社会管理体制。

速 -- 改革要有速度，不能急于求成，但看准的事情不宜久拖不决。

谢 谢 谢 谢 !!