АВДАШЕВА СВЕТЛАНА БОРИСОВНАПРОФЕССОР ГОСУДАРСТВЕННОГО

УНИВЕРСИТЕТА-ВЫСШЕЙ ШКОЛЫ ЭКОНОМИКИ

AVDASH@HSE.RUAVDASH@MAIL.RU

1

Политика поддержки конкуренции

Цель курса – охарактеризовать задачи и инструменты антимонопольной

политики2

Антимонопольное законодательство Противодействие картелям (*) Противодействие злоупотреблению

доминирующим положением (*) Предварительный контроль слияний (*)

Какие экономические проблемы возникают в ходе применения антимонопольного законодательства?

Дополнительные цели курса: 3

Обзор академических исследований в области целей и методов применения антимонопольного законодательства

Обзор и сравнение международной практики применения антимонопольного законодательства

Анализ развития российского антимонопольного законодательства с точки зрения целей защиты конкуренции

«Что делать, если к вам неожиданно пришли представители ФАС…» (навыки экономического анализа как для обвинения, так и для защиты)

Почему антимонопольная политика актуальна именно

сейчас?4

2006 год – принятие нового закона «О защите конкуренции», существенно изменившего нормативную базу антимонопольной политики

2007 год – принятие поправок к Кодексу об административных правонарушениях, ужесточающих санкции за нарушение АМЗ И одновременно доказательства того, что суды все-

таки учитывают результаты экономического анализа

Июль 2009 г. – изменение 178 ст. УК, индивидуальное применение санкций

2008-2010 – миллиардные суммы санкций, преимущественно по отношению к нефтяным компаниям (26 млрд. руб. в ходе первых двух волн дел против «большой четверки»)

2009 – появление законов с антимонопольными запретами («Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»)

Организация курса512 занятий по 4 часов

суббота, аудитория 5215, 10.30 – 13.30 Лекции + семинары (задания для семинаров будут на

сайте), первый семинар на следующей неделеОтчетность по курсу:

Участие в работе на лекциях/семинарах/письменные домашние задания 20%

Письменное эссе (*индивидуальное задание необходимо выбрать самостоятельно, написать о выборе мне) 20%, срок сдачи 11 ноября по электронной почте

Письменный экзамен в форме open-book 60% Возможно проведение письменного экзамена до

официального срока (после завершения курса)

Литература по курсу6

Church & Ware. Industrial Organization: Strategic Approach

http://homepages.ucalgary.ca/~jrchurch/page4/page5/files/PostedIOSA.pdf [хотя адрес, возможно, сменился]

Авдашева С.Б., Шаститко А.Е., Калмычкова Е.Н. Экономические основы антимонопольной политики: российская практика в контексте мирового опыта. Экономический журнал ВШЭ, 2007 (№ 1-4)

Авдашева С.Б. (ред.) Развитие и применение антимонопольного законодательства в России: по пути достижений и заблуждений М,, 2011 (на сайте)

Статьи для разбора по курсу [домашние задания]

Презентации лекций

Лекция 1. Основы антимонопольной политики

7

1. Принципы хорошей антимонопольной политики: как ‘следует’ писать и применять законы

1.1. Ошибки I и II рода1.2. Per se и rule of reason

2. Краткий обзор истории антимонопольного законодательства США, Европейского Союза и России

Конечные цели конкурентной политики: предотвратить потери общества от

монополии

Потери аллокативной эффективности Картели ведут к повышению цен на 20-30% Витаминный картель: 9 до 13 млрд. долларов США

потери покупателей

Потери производственной эффективности Стоит на локальный рынок добавить еще одного

генератора электроэнергии (США), как издержки укоренившегося снижаются на 11%

Потери динамической эффективностиПроблемы распределения

По оценкам Познера, до 20% благосостояния в пользу rent-seeking

8

Непосредственные задачи антимонопольной политики

9

Предотвратить изменение структуры рынка, неблагоприятное для конкуренции

Предотвратить действия крупных компаний, ограничивающих конкуренцию

С помощью применения антимонопольного законодательства

Оговорка: антимонопольное законодательство – направление защитной экономической политики по отношению к конкуренции

Принципы применения антимонопольного законодательства как защитного

напр.политики10

Нельзя ожидать быстрого усиления конкуренции, в лучшем случае можно ожидать её защиты, как она есть

Целью может быть только защита конкуренции, но не “конкретные результаты» конкуренции (цены, защита отдельных групп)

Должно быть дополнено активной конкурентной политикой

Антимонопольная норма: запрет +11Описание нелегальной деятельности, отделение её

от легальной «Every contract…or conspiracy, in restraint of

trade or commerce… is declared to be illegal» (chapter 1, Sherman Act)

Запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к:

1) установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок;

2) повышению, снижению или поддержанию цен на торгах;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков)…» (статья 11 закона «О защите конкуренции»)

+ санкции 12Определение величины и принципа применения

санкций за нарушение законодательства Уголовная (индивидуальная) ответственность (можно

ли отправить в тюрьму?) Гражданско-правовая ответственность (может ли

пострадавшая сторона взыскать ущерб?) Административная ответственность (сколько может

взыскать государство?)Чтобы санкция создавала достаточный уровень Чтобы санкция создавала достаточный уровень

сдерживания, необходимо, чтобы ожидаемые выигрыш сдерживания, необходимо, чтобы ожидаемые выигрыш нарушителя не превышал произведение величины нарушителя не превышал произведение величины санкций на вероятность её применения (принцип Гэри санкций на вероятность её применения (принцип Гэри Беккера)Беккера)

Правила и процедуры обнаружения и доказательства нелегальных действий Роль судов Роль антимонопольного органа Роль частных лиц

Проблема баланса ошибок I и II рода при при правоустановлении и

правоприменении13

Хороший закон – результат решения задачи минимизации издержек правоприменения при достижении заданного стандарта результата

включая потери от ошибок I рода (законная практика признается незаконной) и II рода (незаконная практика признаётся законной)

Какой тип ошибок хуже для эффективности антимонопольной политики?

Критерий оценки: достижимая предсказуемость применения (участники рынка должны руководствоваться чем-то конкретным)

Известные заранее стандарты доказательства, которые являются обоснованными и способствуют достижению поставленной цели

Проблема: неоднозначность хозяйственной практикиОдни и те же действия могут ограничивать

конкуренцию и одновременно повышать эффективность (например: ценовая дискриминация второго типа со скидкой для лояльных покупателей)

Ошибки I и II рода: влияние на выбор потенциального нарушителя

14

A – выигрыши в случае легального поведения, Y– дополнительные выигрыши от нарушения, F – сумма штрафа,p – вероятность наказания (санкций) виновного , q – вероятность не-наказания невиновного

1 – p вероятность ошибок II рода

1 - q вероятность ошибок I рода

Per se против rule of reason15

Применение закона «по букве» (per se) означает, что практика признаётся незаконной вне зависимости от её возможных оправданий. Пример: сговор о ценах.

Применение закона на основании «правила взвешенного подхода» (rule of reason) означает, что для признания практики незаконной необходимо доказать, что отрицательные последствия превосходят положительные. Пример: вертикальные ограничивающие контракты

Внимание! Признание практики незаконной per se не означает, что она не сопровождается (не может сопровождаться) положительными эффектами. Просто законодатель решил, что для общества в целом возникнет меньше издержек, если признать эту практику незаконной.

Следует ли «взвешенный подход» применять чаще?

16

Применение взвешенного подхода далеко не всегда приносит выигрыши с точки зрения общества

Картельное соглашение незаконно по буквеНо не исключены выигрыши. Будем применять

взвешенный подход? Но в этом случае (1) издержки правоприменения резко возрастут(2) в первую очередь за счет издержек

сопоставления выигрышей и потерь(3) участники рынка будут дезориентированы

(«закон как дышло, куда повернул…»)Поэтому лучше правильно разделить типы

практики, незаконной по букве и трактуемой по правилу взвешенного подхода

Пример: дело против группы компаний «Евроцемент» (2005)

17

«Наряду с повышением цены на цемент до уровня монопольно высокой, деятельность Заявителя имела определенный положительный социально-экономический эффект. В частности, увеличились налоговые поступления в бюджет, повысилась инвестиционная привлекательность отрасли…»

Однако монопольно высокая цена автоматически должна привести→ к монопольной прибыли→ к росту налогов на прибыль→ к повышению инвестиционной привлекательности

(цена фирмы = текущая ценность будущих cash-inflows)

2. Антимонопольное законодательство за рубежом и в

России: краткий экскурс18

Антимонопольное законодательствоСоединенных Штатов АмерикиЕвропейского СоюзаРоссийской ФедерацииСопоставимСодержание законов и структуру

законодательной базыВеличину санкцийРоль разных участников системы

правоприменения

Антимонопольное законодательство США

19

Закон Шермана (1890): Ст.1: «незаконны объединения… и тайные

сговоры, ограничивающие торговлю между штатами»

Ст.2: «уголовным преступлением является монополизация или попытка монополизации в любой сфере торговли»

Закон Клейтона (1914): контроль слияний, запрет на ограничивающую конкуренцию ценовую дискриминацию, установление правила тройного возмещения ущерба и права частных лиц требовать возмещения ущерба

Закон Роббинса-Патмана (1936): уточнение определения незаконной ценовой дискриминации

Европейский Союз: Лиссабонский договор

20

Статья 101: Горизонтальные и вертикальные соглашения

Запреты на(1) фиксирование (прямо или косвенно) цен; (2) ограничение или контроль производства, рынков, технического развития

или инвестиций; (3) раздел рынков и источников предложения, (4) применение различных условий к подобным трансакциям, ставящих

торговых партнеров в невыгодное положение по сравнению с другими, (5) навязывание условий, не относящихся к предмету договора (контракта)

Статья 102: Злоупотребление доминирующим положением

Запреты на (1) прямое или косвенное навязывание необоснованных цен покупки или

продажи, а также других условий торговли, (2) ограничение производства, рынка или технического развития в ущерб

потребителям, (3) применение различных условия для эквивалентных трансакций с

торговыми партнерами, ставящее их в невыгодное положение, (4) навязывание условий, не имеющих отношения к предмету соглашения

Россия: закон «О конкуренции и ограничении монополистической

деятельности на товарных рынках» (1991)21

Ст.1-2. Цели и сфера применения Статья 4. Определение основных понятийСтатья 5. Злоупотребление хозяйствующим субъектом

доминирующим положением на рынкеСтатья 6. Соглашения (согласованные действия) хозяйствующих

субъектов, ограничивающие конкуренциюСтатья 7. Акты и действия… органов исполнительной власти…Статья 8. Соглашения или согласованные действия органов

исполнительной власти…Статья 9. Антимонопольные требования к проведению конкурса на

размещение [государственных] заказовСтатья 10. Формы недобросовестной конкуренцииСтатьи 11-16. Антимонопольный орган, полномочия …Статья 17. Государственный контроль за созданием,

реорганизацией, ликвидацией коммерческих и некоммерческих организаций

Статья 18. Государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях

Ст.19-28 Санкции, порядок наложения, обжалования…

Россия: закон «О защите конкуренции» (2006)22

Статья 1. Предмет и цели Статья 2. Антимонопольное законодательство РФ и иные

нормативные актыСтатья 3. Сфера применения законаСтатья 4. Основные понятияСтатья 5. Доминирующее положениеСтатья 6. Монопольно высокая цена товараСтатья 7. Монопольно низкая цена товараСтатья 8. Согласованные действия хозяйствующих

субъектовСтатья 9. Группа лицСтатья 10. Запрет на злоупотребление доминирующим

положениемСтатья 11. Запрет на ограничивающие конкуренцию

соглашения или согласованные действия Статья 12. Допустимость "вертикальных" соглашенийСтатья 13. Допустимость действий (бездействия),

соглашений, согласованных действий, сделок, иных действий

Статья 14. Запрет на недобросовестную конкуренцию

Россия: закон «О защите конкуренции» (2006)-2

23Статья 15. Запрет на ограничивающие

конкуренцию акты и действия [органов исполнительной власти]

Статья 16. Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия [органов исполнительной власти]

Статья 17. Антимонопольные требования к торгамСтатья 18. Особенности отбора финансовых

организацийСтатья 19. Государственная или муниципальная

помощьСтатья 20. Порядок предоставления

государственной или муниципальной помощиСтатья 21. Последствия нарушения требований

закона при предоставлении и использовании государственной или муниципальной помощи

Статьи 22-26. Функции, полномочия, права и обязанности антимонопольного органа

Россия: закон «О защите конкуренции» (2006)-3

24

Статья 27. Создание и реорганизация коммерческих организаций Статья 28. Сделки с акциями (долями), имуществом коммерческих

организацийСтатья 29. Сделки с акциями (долями), активами финансовых

организаций Статья 30. Сделки, иные действияСтатья 31. Особенности государственного контроля за экономической

концентрацией, осуществляемой группой лицСтатья 32. Лица, представляющие в антимонопольный орган

ходатайства и уведомления Статья 33. Принятие антимонопольным органом решения по

результатам рассмотрения ходатайстваСтатья 34. Последствия нарушения порядка получения

предварительного согласия антимонопольного органа Статья 35. Государственный контроль за соглашениями Статья 36. Обязательность исполнения решений и предписаний

антимонопольного органаСтатья 37. Ответственность за нарушение антимонопольного

законодательстваСтатья 39. Основания для возбуждения дела Статья 40-52. Комиссия по рассмотрению дел, акты комиссии, права

участников дела, рассмотрение заявлений и дел, отложение, прекращение рассмотрения дела, принятие решения, предписание, исполнение предписания, обжалование решений и предписаний

«Если не мы, то кто же»: сферы ответственности ФАС

25Сфера ответственности/ Страна Россия:

Федеральная антимонопольная служба

Великобритания: Competition Commission UK & Office of Fair Trading

ЕС: Competition Commission European Union

США: Federal Trade Commission & Antitrust Department, Ministry of Justice

Ограничение конкуренции со стороны крупных продавцов

+ + + +

Ограничивающие конкуренцию соглашения

+ + + +

Предварительный контроль слияний + + + +

Ограничение конкуренции +Недобросовестная конкуренция + + +Государственные закупки +Государственная помощь +Защита прав потребителей + +Законодательство о рекламе +Контроль инвестиций в стратегические предприятия Отраслевое регулирование (энергетика и/или транспорт)

+ + +

Обстоятельства внедрения антимонопольного законодательства

26

Экономика с преобладанием сырьевых отраслей, в которых концентрация и барьеры входа высоки

Со значительными структурными диспропорциями («структура Пикалево»)

Отсутствие традиций конкуренции, в том числе ментальных Ни на уровне лиц, принимающих решения Ни на уровне участников рынка [в начале 2000- годов,

судя по результатам одного из опросов, 1/3 генеральных директоров компаний считала договоренность о ценах продаж нормальной практикой]

Отсутствие традиций государственной экономической политики

Санкции за нарушение антимонопольного законодательства

27 Административная ответственность, гражданская

ответственность, уголовная ответственность США:

За нарушение закона Шермана тюремное заключение до 10 лет и/или денежный штраф до до 100 млн.долл.) уголовная ответственность

Взыскание убытков в трёхкратном размере (по закону Клейтона) гражданская ответственность

Европейский Союз За нарушение закона (до 10% оборота) административная

ответственность За невыполнение предписания антимонопольного органа (до

1% оборота) Россия:

Кодекс об административных правонарушениях: до 15% оборота на целевом рынке

Гражданский кодекс [?] Уголовный кодекс (ст.178) до 7 лет тюремного заключения,

дисквалификация, компенсация ущерба

Участники системы правоприменения

В США исключительно высокая роль судов и частных истцов (см. рисунок)

В Европе основное место занимает антимонопольный орган (усилия привлекать частных лиц)

В РФ до 2006 г. частные лица не могли подавать антимонопольные иски (только обращаться в антимонопольный орган). Сейчас ситуация формально изменилась

28

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

1975 1980 1985 1990 1995 2000

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

Число дел (левая ось) Процент частных исков (правая ось)

Антимонопольные органы за рубежом

29

США Министерство юстиции, Антимонопольный

департамент, на 2006 год: 780 человек, 145 млн.долл.

Федеральная торговая комиссия, на 2006 год: 1095 человек, 203 млн.долл.

Европейский Союз Европейская комиссия по конкуренции, на

2006 год: 593 человека, 97 млн.евроРоссийская Федерация

Федеральная антимонопольная служба, на 2006 год: 2200 человек (~ 1850 территориальные управления + 350 центральный аппарат), 563 млн.рублей

При этом дела против компаний не составляют количественного

большинства30

Число дел о нарушении антимонопольного законодательства – около 11 тыс.

Почти половина – дела против органов власти

Около 2 тыс. – дела о злоупотреблении доминированием

Около 400 – о соглашениях и согласованных действиях

Около 600 – недобросовестная конкуренцияДо десятка тыс. дел о нарушении закона «О

рекламе»

31

Применение антимонопольного законодательства против компаний:

некоторые данные

Подводя итог: 32

Цель применения антимонопольного законодательства – защитить конкуренцию, где она существует, а не создать конкуренцию там, где её нет

Результативность применения антимонопольного законодательства зависит от масштабов ошибок I и II рода

Чтобы снизить число ошибок, необходимы лучшие нормы и более тщательный анализ состояния конкуренции на рынке и поведения компаний

Как решается эта задача, где проблемы и в чем может помочь теория – входит в предмет нашего курса