我国特种设备法规标准体系结构第一层次：法律－特种设备安全法 ...

我国特种设备法规标准体系结构第一层次：法律－特种设备安全法第二层次：行政法规－特种设备安全监察条例第三层次：部门规章－事故处理规定等总局令（ 115 号令、 140 号令等）

第四层次：安全技术规范－各项技术规程、规则第五层次：引用标准－安全技术规范引用的标准

特种设备安全监察体系（概论）

全过程安全监察制度（ 8 个监管环节）

制造

安装

改造

理修经营

检验

设计

安全监察使用

行政许可制度

作业人员考核

设计许可

制造许可

安装改造修理许可

充装许可

使用登记

检验检测机构核准

检验检测人员考核

行政许可

两项基本制度

监督检查制度

强制检验

现场监察

事故调查处理

安全责任追究

安全状况公布

监督检查

行政许可后续监管措施

行政许可项目• 设计许可• 制造许可• 安装、改造、修理许可

• 充装许可• 使用登记• 检验检测机构核准• 检验检测人员考核• 作业人员考核

后续监管措施 • 产品制造监督检验

• 安装、改造、修理过程监督检验

• 执法检查• 定期检验、执法检查• 监督考核、执法检查 • 工作质量考评• 执法检查

浙江省质量技术监督局浙江省质量技术监督局

《特种设备安全法》《特种设备安全法》

解读解读

2023年4月19日星期三

目录目录

《特种设备安全法》出台背景1

2 《特种设备安全法》的制订过程

4

主要特点、总体构架及安全技术体系3

《特种设备安全法》的主要内容解释

第一章《特种设备安全法》出台背景第一章《特种设备安全法》出台背景

一、为什么要出台《特种设备安全法》

11 、“四高”的特点、“四高”的特点。特种设备在使用过程中具有“高温、高压、高空、高速”下运行特点，一旦发生事故，极易造成人员伤亡、财产损失，甚至造成社会稳定。

22 、事故的教训。、事故的教训。 1955 年 4 月天津国棉一厂锅炉爆炸，造成 8 人死亡、 69 人受伤，同年 6 月成立锅炉安全检查总局。 1979 年全国三起特大事故，各省成立锅炉压力容器安全监察机构。 1998 年机构划转，设立特种设备安全监察机构。北京地铁自动扶梯“ 7.5” 事故和“电梯夺命周”（ 4 起）加速了法的出台。

33 、国际惯例。、国际惯例。


★ 特别重视

为此，各级领导干部一定要清醒认识到特种设备的特别危险性，一旦发生事故后果危害很大，极有可能被“问责”，所以一定要履行好职责（做好规定动作）。

根据全国人大《安全生产法》、省人大《浙江省安全生产条例》、省委省政府 2009 年 88 号文件及《特种设备安全法》的规定：

各级政府一定要督促基层政府、相关部门履行安全监管职责；领导干部要协调、解决重大问题，带头开展必要的安全检查。

乡镇（街道）一定要履行好“四项”规定动作（建立台帐、实施巡查、隐患排查、宣传教育），做到“四个有”（有人管、有事管、有章管、有记录）。

相关部门按照管行业管安全的要求，督促相关单位做好日常安全管理工作。


第二章《特种设备安全法》制订过程第二章《特种设备安全法》制订过程

§1 、九届人大每年有人大代表提出议案和建议；§2 、 2006 年 12 月 23 日，十届全国大财经委召开成立特种设备安全法起草组会议，成立起草组；§3 、 2008 年 12 月 25 日，十一届全国人大财经委确认特种设备安全法立法工作；§4 、 2009 年至 2011 年境内外调研，并开始起草、征求意见；§5 、 2013 年 6 月 29 日下午，十二届全国人大第三次会议闭幕会，对特种设备安全法进行表决。参加会议 166 人，以 1 人反对、 4 人弃权，通过 ( 其中一人没有按表决器 ) 。国家主席习近平当天以主席令第 4号公布，中华人民共和国第一部特种设备安全法诞生。

第三章第三章主要特点、总体构架及安全技术体系主要特点、总体构架及安全技术体系

《特种设备安全法》主要特点

《特种设备安全法》总体构架

《特种设备安全法》安全技术体系

安全监察理论的研究成果在《法》中得到了充分体现。主要成果是：外部效应理论（某些行为影响了其他人必须采取行政强制措施）；事故致因理论（工程技术Engineering、教育 Education、强制措施 Enforcement，即“ 3E” 理论）；系统安全理论（系统寿命周期内识别、控制导致危险的因素，使之达到最佳安全程度）。为此，《法》突出了以下内容：

第一节《特种设备安全法》主要特点第一节《特种设备安全法》主要特点

一是突出强调企业的安全责任。一是突出强调企业的安全责任。确立特种设备生产、经营、使用单位的安全主体责任，是从屡屡发生的特种设备安全事故血的教训中得出的重要经验。换句话说，法律

的条文是用生命的代价、血的教训写出来的。（摘自审议说明）责任不落实，特种设备的安全无从谈起。从以往发生的特种设备安全事故看，大多是由于企业安全管理不善、安全责任不落实导致的。因此，特种设备安全法规定由特种设备生产、经营、使用单位承担安全主体责任。特别是《法》第七条：生产、经营、使用单位“确保安全”的规定，与此同时，在相关条款中明确了生产、经营、使用单位

的主体责任，加大了违法处罚力度。


二是突出强调本质安全性、管理有效性和操作可靠性。二是突出强调本质安全性、管理有效性和操作可靠性。在本质安全性方面，强调特种设备生产单位是保证特种设备本质安全的主体 ( 第十九条 ) ，强调企业日常检查、维护保养和申报定期检验的规定。需要说明的是《法》首次将检验、检测分别描述，明确了检验与检测的不同性质和作用，这既有利于做强政府实施的监督检验，又有利于培育、发展第三方检验检测体系，为特种设备检验检测体制改革留下了空间；在管理有效性方面，强调企业日常安全管理的规定，不仅要建立执行制度，而且要及时发现和消除安全隐患；在操作可靠性方面，在行政许可大幅度取消的情况下，明确管理人员、作业人员资格、日常培训教育及日常巡查等规定。


三是突出强调系统安全。三是突出强调系统安全。如：第六条政府加强领导，督促相关部门履行监管职责；增加了“经营”，使特种设备安全监管涵盖了“设计、制造、安装、经营、使用、检验、检测”的各个方面；电梯制造企业终身负责制；缺陷召回制度等等。


第二节《特种设备安全法》第二节《特种设备安全法》总体构架总体构架

这部法律共这部法律共 77 章章 101101 条条

• 第一章总则十二条，立法宗旨、调整范围、监管体制。• 第二章生产、经营、使用• 第一节一般规定五条，规定生产、经营、使用单位共有的义务、人员要求等。

第二节生产九条，规定生产单位义务。• 第三节经营五条，规定经营单位义务。• 第四节使用十八条，规定使用单位义务。• 第三章检验、检测七条，规定检验、检测机构作用、义务和职责。• 第四章监督管理十二条，规定了监督管理部门的职权和执法工作的职责。• 第五章事故应急救援与调查处理五条，规定应急预案的制定、启动，事故报告、调查及处理等。

• 第六章法律责任二十五条，规定本法涉及的各方的法律责任，包括行政责任、民事责任和刑事责任等。

• 第七条附则三条，规定收费、对其他特殊范围使用的特种设备的适用情况、施行日期等。

第二节《特种设备安全法》总体构架第二节《特种设备安全法》总体构架

在内容上，按照能细则细的原则 (张德江委员长），增强了可操作性。考虑到特种设备的特别危险性，在单位、人员资格、许可方面，提出了原则规定。有的还明确由行政机关实施，但是没有明确具体的审批、核准等机关，其本意是国家总局不要承担具体的微观审批工作；有的没有明确由谁实施，为审批制度改革留下了空间，设想逐步交给中介组织实施。

总体思路：建立“以法律法规为依据、以安全技术规范 (TSG)为主要内容、以技术标准为基础”的特种设备安全监察法规标准体系。

第三节《特种设备安全法》第三节《特种设备安全法》安全技术体系安全技术体系

实际效果：形成了“法律 --行政法规 --部门规章 --安全技术规范—相关标准”五个层次的法规体系结构。

法律

法规

部门规章

相关标准

安全技术规范

第四章第四章《特种设备安全法》的主要内容解释《特种设备安全法》的主要内容解释

第一章总则1 、第一条。将《条例》“加强特种设备安全监察”改为《法》“加强特种设备安全工作”。少了“监察”两个字，意味着社会各方的职责和责任 2 、第二条。一是特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理），这里“维修”改为“修理”，因为维修是维护和修理的集合名字；二是适用范围增加了“经营”，并删除了《条例》的中“压力管道设计、安装、使用另行制订”（条例第 100条）；三是特种设备适用范围增加了“法律法规、行政法规规定适用本法的其他特种设备”（为以后调整留下空间）；四是明确了“国家对特种设备实行目录管理”。

第四章《特种设备安全法》的主要内容解释第四章《特种设备安全法》的主要内容解释

• 并不是所有的特种设备都纳入安全监察。纳入监察范围的特种设备，考虑三个因素：

• ①成群体伤害；• ②造成他人伤害；• ③产生较大社会影响。

特种设备的范围由目录调整。


3 、第四条：实施分类的全过程的安全监督管理。一是分类监管：分类监管作为一项具体工作原则，需要结合情况进行策划，如：对重要场所实行重点监管，对薄弱设备强化针对性的措施，等等。在有关规章、安全技术规范中体现。（省局正在制定分类分级监管的指导意见）二是全过程监管：全过程监管是一种制度要求（用法进一步巩固监察基本制度）；是指在环节上有设计、制造、安装、修理、改造、经营、使用、检验、检测等环节，在监管部门上有各有关部门。认为：只有抓住主要环节、实行部门联合监管的全过程监管，特种设备安全才能取得实效。 2013 年 7 月 10 日，《人民日报》评论员文章写到，政府部门对特种设备安全的监管，不应是“保姆”式包揽企业的安全责任，对事故造成的损害“买单”，而应该是“警察”式的监管，严格按照法律规定的职责、权限依法督促特种设备的生产、经营、使用、维修、检测等单位认真落实法律规定的各项要求和义务。


4 、第六条，政府和部门职责。一是考虑到本法是专业法，而《安全生产法》是大法，凡是大法中明确的在专业法中不再重复。二是明确了督促有关部门履行监督管理职责。即有关部门按照“一岗双责”的要求履行各自的安全监管职责。三是明确了地方政府建立协调机制，及时协调、解决存在的问题。5 、第七条，生产、经营、使用单位职责突出强化“确保特种设备安全”。这是《条例》没有的。6 、第八条，关于安全技术规范明确了安全技术规范的地位和制定部门（国务院负责特种设备安全监管的部门制定）。


7、第九条，关于行业组织的作用加强行业自律、推进诚信建设、提高安全管理水平。这为发挥特种设备行业在安全工作中的作用奠定了法律基础。可以根据政府转变，支持行业协会在法定的职责范围内开展行业管理工作。8 、第十一条，关于宣传教育、普及知识、增强安全意识这是二审加的，明确这是监督管理部门的职责。第二章生产、经营、使用9 、第十四条，关于人员资格一是人员种类：安全管理人员；检测人员（目前主要是无损检测人员、水质检测人员）；作业人员。二是人员资格：要求取得资格，方可从事相关工作。（没有明确具体的实施机构，条例中明确要经特种设备安全监管部门考核合格，这为进一步改革许可方式留有余地）。三是上述人员应当严格执行规范、制度，保证安全。10 、第十五条，关于自行检测、维护保养与申报检验规定了企业责任和法定检验强制性要求。


11 、第十六条，关于新材料、新技术、新工艺采用单位申报、监督管理部门委托安全技术咨询机构或相关专业机构评审、监督管理部门批准，方可投入生产。及时纳入安全技术规范。12 、第十八条，生产许可一是本法明确了实行生产许可制度，这是事故教训的总结。 1980 年以前全国都没有生产许可制度， 80% 以上的事故属于违法生产的原因导致。非法生产的土锅炉每年爆炸造成死亡人数达 60余人。宁波鄞县土锅炉爆炸造成 4死、 5伤。二是明确了由特种设备监督管理部门实施，但是没有规定那一级部门，也没有规定生产许可的内容、方式。这为今后减少许可、降低守法成本奠定了基础。13 、第十九条，关于生产单位责任生产企业应当保证特种设备生产符合安全技术规范及相关标准的要求，对安全性能负责；不得生产不符合安全性能要求和能效指标及国家明令淘汰的特种设备。（生产单位是保证本质安全的主体）


14 、第二十条，关于设计文件鉴定和型式试验一是明确锅炉、气瓶、氧舱、客运索道、大型游乐设施的设计文件，应当经负责特种设备安全监管的部门核准的检验机构鉴定。但是没有明确哪一级核准机关（条例是经国务院特种设备安全监管部门核准）。这是国际通行的做法，且这些设备过去发生过设计质量问题引发的事故，如：锅炉角板撑裂纹、集中下降管裂纹等事件， 1980 年 2 月淳安粮油厂土锅炉爆炸事故。二是明确特种设备产品、部件或者试制的特种设备新产品、新部件以及新材料，按照安全技术规范的要求需要通过型式试验进行安全性验证的，应当进行型式试验。现在的问题是在实际执行中，型式试验与“安全性验证”的要求相差甚远，型式试验产品、部件与实际生产不一致等等。


15 、第二十二条，关于电梯安装、改造、修理明确了责任主体是电梯制造单位。一是电梯安装、改造、修理必须由制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行。二是电梯制造单位委托其他单位进行安装、改造、修理的，应当对其安装、改造、修理进行安全指导和监控，并按照安全技术规范的要求进行校验和调试。三是电梯制造单位对电梯安全性能负责。《条例》第十七条只对电梯质量负责。上述规定既是国际惯例，也是近年来事故教训的总结，更是当前我国电梯制造乱象必须改变的关键。“只顾生、不管死”的局面必须改变。目前，这种方式对其他特种设备不适用。


16 、第二十五条，关于监督检验一是起重机械制造取消监督检验。这是北京“听证会”的结果，也是近年来监督检验作用不大、效果甚微的现状。对锅炉压力容器实行制造监督检验是考虑到特别危险和国际惯例。在此，要求各检验机构一定要做好锅炉压力容器制造监督检验工作（对机电类特种设备的制造过程监督检验没有明确规定）。二是场（厂）内专用机动车辆不实行监督检验。17、第二十六条，关于召回这是一个新的规定，目的是强化生产单位的责任（造成危及安全的同一缺陷，生产单位应当立即停止生产，主动召回。应当召回而未召回的，责令生产单位召回）。召回不等于退货，可以采取修理、更换，包括部件等。


18 、第三节关于经营（新增章节）一是经营包括销售、出租、进口。这是一项新的规定，使特种设备安全监督管理的环节链条完整。二是关于销售 ( 第二十七条 ) 。明确销售产品的合格要求和建立检查验收和销售记录的义务，应当包括二手设备。三是关于出租 ( 第二十八条、第二十九条 ) 出租有临时出租、长期出租等。本条要求出租的设备必须符合规定。关于出租期间的安全责任 ( 第二十九条 ) 。出租期间的安全管理 (包括使用登记、定期检验等 ) 和维护保养义务由出租人，法律、合约另有规定除外。合同法对合同有明确要求，建筑行业也有租赁合同 (包括起重机械 ) 的规定。四是关于进口设备要求 ( 第三十条 ) 。包括符合安全技术规范、检验合格、取得许可。并且还规定了其中一些资料应当采用中文 (也可以中外文对照 ) 。当然也要符合进出口商品检验的法律、法规要求。五是关于进口告知 ( 第三十一条 ) 。具体时间规定可以在规章或者安全技术规范中规定。告知地可以是销售代理商所在地或者设备使用地。告知机关一般是省局。


19 、第四节使用三十二条――四十九条（最重要）对使用单位的基本要求。当前 80%以上的特种设备事故是由于使用单位主体责任不落实导致的。为此，《法》提出了针对性的规定。一是应当使用取得许可生产并经检验合格的特种设备。禁止使用国家命令淘汰和已经报废的特种设备（第三十二条）。如：土锅炉肯定要爆炸（ 2小时―― 120 天）；超期未检要爆炸（湖州锅炉爆炸事故）；报废锅炉爆炸（黄岩锅炉爆炸）。二是使用登记、制度、管理机构与人员（第三十三条――三十六条）。当前， 60%简易升降机事故未登记； 80%事故属于有章不循、无章可循，管理不善，作业人员无证、违章作业。（使用登记是法律明确的，是不是行政许可都要登记，浙政办发 [2013]154不再作为行政许可事项，改为一般管理措施，使用登记要求不变）三是安全距离、防护措施和相关建筑物和附属设施要求（第三十七条新）。使用单位应当按照安全生产、消防、建设的有关法律、法规、规范等规定，做好工作，需要相关部门办理手续的尊章办理。四是共有设备的管理（第三十八条新）。落实责任人是关键，其中包括委托人、共有人或者实际管理人。


五是隐患排查治理的规定。实践证明：事故源于隐患。为此，第三十九条规定了企业维护保养、自行检查及记录；第四十条规定了检验申报，明确了未经检验或者检验不合格不得使用，规定了定期检验标志置于设备显著位置；第四十一条、四十二条规定了管理人员、作业人员及使用单位发现和消除隐患的责任；第四十三条对电梯、客运索道、大型游乐设施作出了特别规定（针对公共服务的设备，规定其营运的特殊要求）；第四十四条对锅炉水处理的特别规定（水处理不符合要求对安全、节能都有关系）；第四十五条对电梯维保作出了规定，维保单位保证维保电梯安全性能，并负责落实现场安全措施，保证施工安全（实际工作中，安全措施不到位的相关人员、施工人员事故时有发生）。第四十六条对制造跟踪作出了规定，电梯制造单位不仅要跟踪调查和了解，做好记录，而且要对问题提出改进建议，提供技术帮助（实际工作中，有的电梯制造单位不注重制造质量、不提供售后服务，“一卖了之”的做法影响了电梯安全及社会稳定），发现存在严重隐患的，告知使用单位，报告安全监察机构。


六是第四十七条、四十八条对改造、修理和报废更新作出了规定。需要说明的是：达到设计使用年限可以（应当改为“需要”）继续使用的，应当通过检验或者评估（可以使用就用不着再检验、评估）。（报废义务，并提出设计使用年限）七是第四十九条对充装的规定。将气瓶充装放在使用环节，强调气瓶作为包装物，将气瓶充装单位作为使用单位，是气瓶的所有者，强调其使用责任。（条例放在生产环节）


第三章检验、检测 20 、关于检验检测一从事特种设备检验、检测活动都需要特种设备安全监管部门核准。二是检验活动的强制性和法定性（监督检验、定期检验）申报、提出、接受 ( 第十五条申报法定检验、第四十条定期检验 ) ，设计文件鉴定、型式试验、监督检验 ( 第二十条、第二十五条 ) 。三是检测活动的自愿性和委托关系 ( 第五十条 ) 。四是行为规范和处罚 ( 第五十六条、第九十三条 ) 、投诉处理 ( 第五十六条 ) 、收费要求 ( 第九十九条 ) 。第五十五条对检验、检测机构及其检验、检测人员的禁止性规定主要是对检验机构、检验人员。


第四章监督管理21 、关于监督管理一是第五十七条，对生产、经营、使用单位和检验、检测机构实施监督检查，并明确了重点检查设备（比《条例》增加了“医院”）二是第五十八条、五十九条，对许可作出了规定。三是第六十一条，明确了依法行使职权的前提，从《条例》的根据举报或者取得涉嫌违法证据，对涉嫌行为进行查处，改为依法履行监督检查职权。这样可以保持日常的监督检查权（权力清单）。四是六十八条，公布安全总体状况。将《条例》中公布安全及能效状况改为本法的安全总体状况，公布机关是国家和省两级。


第五章事故应急救援与调查处理 22 、关于事故应急救援与调查处理一是事故应急救援由地方政府负责，调查处理按照等级分别由国家、省、市质监部门负责。二是第七十条，“事故报告”增加了不得迟报、谎报、瞒报以及隐匿、破坏证据和故意破坏现场的规定。三是第七十三条，明确了事故责任单位的赔偿责任。第六章法律责任 23 、关于法律责任一是处罚力度加大、幅度也加大（见对照表）。法律责任一般是按照承担责任主体、违法行为、责任形式表述。针对有些地方下达处罚指标等情况，本法一共有八条提出了责令改正、逾期未改正，再处罚的规定。第九十二条吊销相关人员的资格（对个人没有处罚 ) 。二是第九十七条，明确了民事赔偿责任和优先原则。


24 、关于处罚种类关于责令限期改正，逾期未改一共有九条，体现惩戒原则，对逾期不改正的处罚，限期时间应当根据设备的危害性、整改的可能性等定。关于情节严重一般可以理解有以下 4 种之一：(1)危害程度大；(2)屡教不改；(3)影响恶劣；(4) 造成重大后果。


关于严重事故隐患一般可以认为有下列 5 种之一： (1) 使用非法制造的； (2)超过特种设备规定的参数范围使用的； (3)缺少安全附件、安全保护装置或者安全附件、安全保护装置失灵而继续使用的； (4)已经报废或者经检验、检测结论为不允许使用而继续使用的； (5) 使用有明显故障、异常情况或者责令改正而未以改正的。


关于无改造、修理价值存在严重事故隐患，有的可以通过改造、修理，消除事故隐患。以下为无改造、修理价值 (也包括不允许进行改造、修理 )：(1)非法生产，无法保证安全运行的； (2)已经报废的； (3) 改造、修理无法达到安全使用要求的； (4) 改造、修理价值大于新制造的。


关于重大违法行为一般是指涉及特种设备安全方面的下列行为之一： (1)未经许可擅自从事生产、使用、检验、检测的； (2)违章使用造成严重以上事故的； (3) 发生事故隐瞒不报的； (4) 检验、检测机构及其人员出具虚假、严重失真的检验、检测结果和鉴定意见的； (5) 安全监察人员及其人员，从事生产、销售、监制、监销活动的； (6)违反治安管理法和构成犯罪的。


关于取缔、吊销、撤销、注销 (1)取缔，明令取消或禁止，本法用于对无证行为。 (2)吊销，违法行为，取消许可证。(3)撤销，明令取消许可证 ,一般不是由于相对人的原因。(4)注销，吊销、撤销、或者其他原因，需要对失效证件实际的处理。关于罚款额度本法罚款额度，固定的最高有二百万元，幅度有的达到 10倍，需要慎重，应当依法按照规定的程序和要求进行。

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