국제관계의 이해

제 9 강 . 국제협력과 통합

신라대학교 국제관계학과교수 이 동 윤

1. 지역협력과 통합이론

○ 협력과 통합의 개념적 의미 :  - 경제협력과 통합 , 그리고 공동체 구성에 관한 논의는 주로 유럽연합 (EU) 과 같은 지역협력이나 지역통합을 하나의 모델로 인식하면서 발전  - 통합 (integration) 은 몇 개의 다른 민족국가 내부의 정치행위자들이 그 충성과 기대 혹은 정치활동을 기존의 민족국가보다 우월한 권한을 소유하거나 또는 이를 요구하는 중추적 기구에게로 이행하는 과정이다 .  - 통합은 각 국가들이 독자적으로 그들의 외교정책이나 기타 주요 정책을 행하려는 의욕과 능력을 배제하고 , 공동으로 정책을 수립하거나 새로운 중심체에 의사결정 과정을 위탁하는 일련의 과정을 의미

○ 지역통합이란 하나의 지역공동체가 수립되기 위한 궁극적인 목적 개념 , 통합의 선행과정으로 협력 (cooperation) 필요

 - 협력은 통합 이전 단계이며 , 협력이 증진되고 활성화되면 통합 촉진  - 지역협력이란 역내 국가들 사이의 정책적 제약이 없는 자발적인 정치 · 경제적 협력의 단계를 의미 ; 경제협력을 강화하여 지역공동체를 형성하고 , 궁극적으로 지역적 통합을 완성

1) 기능주의 , 신기능주의 (Functionalism, Neo-Functionalism)

○ 기능주의나 신기능주의는 1960~70 년대 유럽 지역의 경제협력과 확산을 중심 으로 발전 ; 하스 (Ernst Hass), 미트라니 (David Mitrany) 등

- 유럽의 경제적 협력과 통합 , 그리고 유럽공동체의 형성과정을 설명하기 위해 기능주의적 관점 개발  - 기능주의는 어느 한 분야에 대한 통합의 경험이 축적되어 통합이 전 분야로 확산 되는 것을 의미한다 .

○ 근대의 경제적 · 기술적 발전은 세계의 정치적 통합을 필연적인 과정으로 인식

 - 기능주의나 신기능주의적 관점에서 국가 간 협력과 통합은 경제통합 , 사회통합 , 정치통합 등 다양한 기능적 특성의 연계과정을 통해 심화  - 특정한 경제 영역에서 협력과 통합이 이루어지면 , 다른 경제영역에 있어서도 상호의존성이 높아지고 , 타 분야와 영역에서도 협력과 통합이 불가피

○ 낮은 단계로부터의 경제적 · 기술적 통합으로부터 높은 단계로의 정치적 통합

예 ] 파급효과 (spillover): 유럽연합 (EU) 의 예

2) 신자유주의 · 신제도주의 (Liberalism, Neo-Liberalism)

○ 신자유주의는 국가 간 이익집단의 정치와 경제적 통합의 결과를 강조하여 국가 간 경제협력과 통합의 이익을 강조

 - 신자유주의적 관점에서 국가 간 협력과 통합은 국제적 규율 및 질서의 형성과 다원주의에 기초한 국가들 사이의 고도로 경제적인 상호의존을 바탕으로 진행  - 관세동맹이나 자유무역협정과 같은 지역적 무역제도는 통상 비회원들에게는 해롭고 회원들 내에서는 상당한 이익의 재분배적 결과를 낳는다 .     예 ] 관세동맹 : 자유무역지대 (FTA) 논의 , 유럽연합 및 북미자유무역지대 협정

○ 신제도주의는 경제협력을 비롯하여 여타의 문제들을 해결함에 있어서 제도의 역할을 강조 , 제도가 시장의 실패를 개선하는데 도움을 줄 수 있다고 논의

 - 혼란스러운 국제정치 속에서 제도는 곧 국가 간 협력과 통합을 위한 규율과 질서 규정 ( 제도를 통한 규약 ) - 제도는 국제정치 행위자들에게 상대방에 대한 정보를 제공해 주고 , 상호작용의 비용을 감소시켜 주며 , 갈등 해결을 용이하게 하고 , 상호 속임수의 가능성을 줄여 주어 협력을 용이하게 한다 .  - 제도는 국가 간 협력의 혜택을 최대화하고 , 이탈의 가능성을 최소화하는 국제제도

3) 구성주의 (Constructionism)

○ 국제사회 구조는 단순히 물질적인 것이 아니라 사회적 관계의 산물로서 인식

 - 사회구조는 힘의 분배와 같은 물질적 요소뿐만 아니라 정체성과 같은 관념적 구조 로 구성 , 이러한 관념적 구조는 행위자들의 행동 양식을 결정하는 구성적 요소와 규제적 효과를 갖는다 .  - 국가 간 관계와 제도는 국가 행위자가 선택하여 인위적으로 만들어내는 구조적 산물이라기보다 행위자들 사이에서 서로 관계를 맺는 가운데 만들어지는 과정상 의 인식이자 관계

○ 국제정치에서 나타나는 국가 간 제도나 구조는 물질적인 것보다 사회적인 것으로 만들어지며 , 국가 간 상호작용과 과정을 매개하는 상호 인식과 유기적 연계

 - 구성주의자들은 지역협력의 규범이 단순한 이해관계와 물질적 요인에 의해 영향 을 받는다는 관점에서 탈피하여 그와 같은 협력관계에 참여하는 국가들 사이의 상호 인식과 유기적 연계를 통한 집단적 정체성 (collective identity) 을 강조

4) 지역협력 · 통합이론의 문제점

① 기능주의자들이 주장하는 정치 문제 , 비정치 문제 사이의 구분은 그 상호 연관성 때문에 분리되어 생각할 수 없다 .

 - 하나의 국가가 통합의 단계에서 주권을 양도한다는 주장은 현실적으로 있을 수 없으며 , 특히 이것이 세계연방체제로 갈 가능성은 더욱 더 희박  - 부분적인 통합은 현실적으로 가능하지만 , 세계통합을 위해서는 산재된 많은 문제 점들이 해결되어야 한다 .

② 지역협력이나 통합 논의는 대부분 유럽연합의 형성과 진화과정에 토대를 두고 자신들의 이론적 관점만을 강조함으로써 보다 포괄적인 차원에서 지역적 특수성 을 고려하지 못함 . ( 예 ] 유럽 중심적 사고 )

 - 지역협력이나 통합을 논의하는 대다수 연구자들은 지역협력 및 통합을 예견함에 있어서 그 규범적 시각과 이론들을 무분별하게 사용  - 유럽통합의 사례는 현존하는 단 하나의 통합 모델에 지나지 않는다 .  - 유럽연합에 기초한 각각의 시각들은 다른 지역의 협력과 공동체 형성과정에 적용 될 경우 많은 제약요인을 양산해 낼 수 있다 .

○ 제 2 차 세계대전 이후 유럽의 움직임이 시작되어서야 세계경제체제의 통합에 대한 경제학적 관심 증진

 - 경제통합이라는 주제는 이론적이기 보다 유럽의 경제통합에 따른 사후적인 설명  - 결국 경제이론은 경제통합에 대한 만족스러운 설명을 제공해 주지 못했기 때문에 , 경제통합의 중요한 결정자인 정치적 요인들에 대한 분석 추구

○ 1980 년대 중반부터 특정지역이나 다수 국가들을 중심으로 ‘경제통합’ 혹은 ‘지역 무역협정’ (RTAs: Regional Trade Agreements) 이 활성화되는 경향

 - 유럽 지역을 중심으로 활성화된 지역적 경제협력 및 통합의 움직임은 유럽 내의 단일시장의 창출뿐만 아니라 정치적 통합까지를 목표로 하여 발전  - 1986 년 유럽 단일시장 의결서 (ESMA: European Single Marker Act) 채택 은 지역적 경제협력의 새로운 이정표 제시 ; 새로운 지역주의 창출  - 세계경제체제에 있어서 지역 내 경제협력과 통합을 중심으로 한 경제적 지역주의 의 확산은 중요한 이슈로 등장

2. 경제협력 및 통합이론의 등장

○ 1980 년대 이래 유럽은 미국이 주도하는 우루과이 라운드 무역협상에 소극적인 태도를 보이면서 유럽 내부의 결속공고화

 - 동아시아의 경우 유럽연합 (EU) 나 북미자유무역지대 (NAFTA) 등 선진국들의 지역화에 대한 대비책으로 경제적 지역주의 강화

○ 경제적 지역주의는 보편적인 현상이지만 , 각 지역마다 매우 다양한 형태의 지역 주의 존재

 - 각 국가와 지역의 정치 · 경제적 목표가 상이함에 따라 지역적 합의나 협약도 제도적 차원에서 다양성 표출  - 유럽 지역의 유럽연합 (EU) > 북미자유무역지대 (NAFTA)  - 아시아․태평양의 지역화는 역외관세도 없고 , 제도화 수준도 매우 낮은 단계이며 , 역내 국가들 사이에서도 높은 관세가 유지 ( 가장 낮은 단계의 지역협력 )

※ 그럼에도 불구하고 현재 수준에서 ‘지역통합’이라고 부를 수 있는 유일한 사례는 정치경제적 통합은 유럽연합 (EU) 이 유일한 사례이다 .

3. 동아시아 지역협력과 통합

○ 범세계적 지역주의 현상은 동아시아의 새로운 지역주의 모색

 - 아시아 ·태평양 경제협력체 (Asia-Pacific Economic Cooperation, 이하 APEC)  - ‘ 아세안+3’(ASEAN Plus Three: 이하 APT) → 2005 년부터 동아시아 정상 회의 (East Asian Summit: 이하 EAS) 로 발전  - 동남아국가연합 (Association of Southeast Asian Nations: ASEAN)  - 동북아 공동체 (Northeast Asian Community: NEAC) 구상 논의

○ 동아시아 지역주의는 연성지역주의 (soft regionalism) 혹은 신지역주의 (new regionalism): 동아시아의 지역적 특수성 표출

 - 동아시아 지역의 경제협력과 통합은 전문가들의 예측에도 불구하고 , 다른 지역 의 그것과 비교하여 실무적인 추진과정에 많은 의문점 제기 - 동아시아 지역의 지정학적 특수성과 지경학적 중요성 , 그리고 지역협력과 통합 의 실효성에 동의 , 그 기능적 역할과 제도화 수준 , 지역적 정체성에 대해서는 아직도 많은 문제점 지적

1) 아시아 ·태평양경제협력체 (APEC) 의 형성과 아시아 ·태평양 지역주의

○ APEC 의 형성과 진화과정

 - APEC 은 최초 미국을 중심으로 한 태평양 연안 지역 국가들의 경제협력을 바탕 으로 기구체적 발전이 진행  - APEC 은 최초 1967 년에 태평양 연안 국가들의 은행가 , 경제인 , 기업인 대표들 이 모여 이들 국가들의 호혜적 경제협력과 지역발전을 도모하기 위해 만들어진 순수 민간단체인 태평양연안경제협의회 (PBEC: Pacific Basin Economic Council) 를 모태로 그 논의 출발  - 1980 년 태평양 연안 국가들의 학자 , 기업인 , 정․관계 실무인사들로 구성된 민관 협력기구인 태평양경제협력위원회 (PECC: Pacific Economic Cooperation Council) 가 창설됨으로써 보다 구체적인 협의 진행  - 1989 년 호주 캔버라에서 개최된 제 1차 APEC 각료회의에는 미국을 비롯 한국 , 일본 , 캐나다 , 호주 , 뉴질랜드 , 그리고 아세안 6개국 ( 태국 , 말레이시아 , 인도네 시아 , 싱가포르 , 필리핀 , 브루나이 ) 이 참여하여 APEC 의 공식 출범

○ 아시아 ·태평양 지역주의를 바탕으로 한 APEC 은 이후 각료회의와 정상회의를 정례화하고 기구체적 발전 추진

 - 1990 년 7월 싱가포르 제 2 차 APEC 각료회의 : - 1991 년 서울 제 3차 APEC 각료회의 : ‘ 서울 선언’ 채택 - 1992 년 태국 방콕 제 4차 APEC 각료회의 : ‘APEC 기구를 위한 방콕 선언’ (Bangkok Declaration on APEC Organization) 채택 - 1993 년 미국 시애틀 제 5차 APEC 각료회의 : 아시아․태평양 경제협력과 무역 투자 기본구조에 관한 선언 (Declaration on an Asia-Pacific Economic Cooperation Trade and Investment Framework) 채택 - 1994 년 인도네시아 제 6차 각료회의 : 보고르 선언 (Bogor Declaration) 채택

※ 보고르 선언 (Bogor Declaration 1994): APEC 참가국들은 역내 경제협력을 위한 환경을 조성하기 위해 지속적으로 노력하되 , 선진국들의 경우 2010년까지 , 개발도상국들의 경우 2020 년까지 역내 무역과 투자 자유화를 추진하기로 합의

 - 1996 년 일본 오사카 제 4차 APEC 정상회의 : 보고르 선언의 확인 · 실현을 위한 APEC 행동계획 (Action Plan for APEC) 이 채택 , APEC 의 개별 회원국들 은 매년 자율적으로 개별행동계획 (IAPs: Individual Action Plans) 을 작성 ; 자발적인 자유화의 이행 합의

○ APEC 의 기능적 특성

① APEC 은 유럽연합 (EU) 이나 북미자유무역지대 (NAFTA) 와 비교하여 상대적 으로 점진적이고 느슨한 제도화과정 추구 ② APEC 은 다른 지역들과 달리 개방적 지역주의 표방 ③ APEC 은 비교적 느슨한 조직구조와 운영방식 표방 `

○ APEC 의 향후 과제와 문제점

 - APEC 은 창설 초기부터 지금까지 그 제도적 한계나 효율성과 관련하여 끊임 없는 비판을 받아왔다 .  - 지역적 경제협력의 차원에서 그 동안 APEC 이 추진하여 온 무역 및 투자의 자발적 자유화 원칙과 회원국 간 협력의 경험 부족 등은 APEC 이 지니는 한계점 노정  - 현실적으로 APEC 은 아시아․태평양 지역의 무역과 투자 자유화를 촉진하기 위해 1994 년 ‘보고르 선언’에 합의하였지만 , 이것은 APEC 자체의 구속력이 없는 상황에서 회원국들 사이의 개별행동계획 (IAPs) 에 입각한 자발적인 협력만을 촉구함으로써 경제협력의 차원에서 그 실효성 미비  - 2005 년 한국 제주에서 개최된 APEC 정상회의는 다시 한 번 지난 1994 년 보고르 선언의 목적을 재확인하고 , 각국 간 투명성을 보장하며 , 기업 환경을 개선하겠다고 선언하였으나 , 이것은 이전의 다른 APEC 정상회의에서 결의 된 사항들과 크게 다르지 않아 더 이상의 진전이 이루어지지 않고 있다 .

2) 동아시아 지역주의의 도전과 아세안+3, 그리고 동아시아정상회의 (EAS)

○ 동아시아 지역주의 개념의 역사적 배경은 1990 년대 초부터 주창된 동아시아 지역연대로부터 그 기원을 찾아볼 수 있다 .

 - 1990 년 말레이시아 마하티르 (Mahatir bin Muhamad) 총리에 의해 주창된 동아시아경제그룹 (EAEG: East Asian Economic Group) 과 그것의 연장선 상에서 1991 년 논의된 동아시아경제협의회 (EAEC: East Asia Economic Caucus) 구상이 그것  - 당시 동아시아경제협의회는 미국 , 캐나다 , 호주 , 뉴질랜드 등과 같은 역외 국가 들을 배제한 상태에서 진정한 동아시아 국가들만의 지역협력과 경제․무역블록 형성 주장  - 그러나 APEC 을 중심으로 아시아․태평양 경제협력의 연계를 주도해 온 미국은 일본과 한국에 압력을 행사하여 이러한 제의를 자체를 거부 , 동아시아경제협의 회는 그 논의 자체가 무산

○ 그러나 1997 년 동아시아 경제위기 확산으로 동아시아 지역협력을 위한 새로운 인식과 더불어 그 실행이 이루어지게 되었다 .

 - 1997 년 동아시아 경제위기에 대응한 APEC 의 기능과 역할 불만족 ; APEC 중심의 아시아 ·태평양 지역주의에 대응하는 동아시아 지역주의 대두 - 경제위기와 더불어 APEC 은 세계무역기구 (WTO) 나 국제통화기금 (IMF) 의 논리만을 대변 ; APEC 의 역할과 실효성에 대한 심각한 의문 제기  - 아세안 (ASEAN) 은 1997 년 쿠알라룸푸르에서 개최된 제 2 차 비공식 정상회의 에 한국 , 중국 , 일본 등 동북아 3개국 지도자 초청 ; 동남아와 동북아를 연계한 APT 의 기본 구상 협의  - 1998 년 베트남 하노이에서 열린 아세안 정상회의 이후 제 2 차 APT 정상회의 추진 ; 동아시아 비전그룹 (EAVG: East Asian Vision Group) 과 동아시아 연구그룹 (EASG: East Asian Study Group) 설치 - 1999 년 필리핀 마닐라 제 3차 APT 정상회의 : ‘ 동아시아 협력을 위한 공동선언’ 채택 ; 이후 지속적으로 동아시아 경제협력 논의 - 2005 년 말레이시아 쿠알라룸푸르 제 9 차 APT 정상회의 : APT 정상회의에 관한 쿠알라룸푸르 선언과 APT 정상회의 의장성명 발표 , 기존의 APT 협력 체제가 동아시아 지역협력과 동아시아 공동체 구성의 중심적 추진체 (main vehicle) 가 될 것임을 재확인

Leader’s Meeting

Ministerial Meeting (14)

East Asian Vision Group (EAVG)

East Asian Study Group (EASG)

Senior Officials Meeting (17)

Director Groups (3)

Working Groups (13)

○ APT 는 기본적으로 아세안 회원국 10 개국과 한국 , 중국 , 일본 등 동북아 3개국 등 총 13 개 국가로 구성

 - 최초 아세안이 해마다 추진하여 온 정상회의에 한국 , 중국 , 일본 3개국 지도자들을 초청하는 형식으로 진행 ; 공식적 사무국을 설치하지 않고 매년 아세안 정상회의가 끝난 직후 APT 개최 ; 의사결정 방식이나 기본 구조는 APEC 과 거의 유사

○ APT 의 기구적 특성

 - APT 는 아세안이 중심이 되어 주도해 온 국가 간 협의체라고 규정할 수 있으며 , 그 형식과 운영방식에 있어서도 ‘아세안 방식’ (ASEAN Way) 이 중심  - 아세안 방식의 가장 주요한 특징 중 하나는 그것의 공식적인 제도화과정에 대해 매우 조심스러운 태도 견지  - 이른바 조직적 최소주의 (organizational minimalism) 를 고수 ; 아세안의 협의 (musyawarah) 와 합의 (mufakat) 를 바탕으로 한 의사결정과 조용한 외교 , 역내 국가 간 내정불간섭과 ,무력 사용의 배제 등은 아세안 방식을 특징 짓는 기본원칙으로 작동

○ 동아시아 정상회의 (EAS) 의 추진과정

 - 2005 년 12 월 말레이시아 쿠알라룸푸르에서 처음으로 개최된 EAS 는 1997 년 APT 정상회의가 결성된 이래 보다 구체적인 성과이자 노력의 결실  - EAS 의 기본적인 성격은 아세안 정상회의에 부가적인 APT 가 아니라 아세안 국가들과 동북아 3개국이 보다 동등한 입장으로 회의에 참여하여 공동으로 동아시아 지역협력을 협의하는 범아시아 포럼 (Pan-Asia forum) 성격

○ EAS 는 그 실무적인 추진과 구성과정에서 APT 체제의 13 개 국가들뿐만 아니라 인도 , 호주 , 뉴질랜드가 추가적으로 참여 ; 회의체의 기본 구상과 성격 변질

 - 중국과 말레이시아 등의 강력한 주창 ; 일본 , 인도네시아 , 싱가포르 등이 이것을 희석시키기 위한 외교적 카드로서 참가국의 확대 문제 거론  - 현실적으로 중국은 미국이 배제된 APT 국가들만의 EAS 수립을 통해 역내 안보 통합의 기제로 활용할 의도를 갖고 있었던 것으로 간주되며 , 이에 따라 미국은 일본 , 싱가포르 등과 함께 전통적인 동맹국이었던 호주 , 뉴질랜드와 전략적 파트 너인 인도 등을 EAS 에 참여케 함으로써 중국 견제

○ EAS 는 APT 와 APEC 사이에서 그 관계를 설정함에 있어서 아직도 불명확한 기능과 성격을 지니고 됨 .

① APEC 과 APT 의 유사성

 - 두 기구 모두 역내 국가 간 경제협력을 목적으로 하여 출발  - 이들 모두 의사결정 방식과 운영원칙에 있어서 아세안이 취하고 있는 ‘합의제 모델’을 통해 비교적 느슨한 제도주의 (loose institutionalism) 채택  - 조직구조와 협력사업에 있어서 기능적 유사성 표출

② APEC 과 APT 의 차별성

 - 세부적으로는 아시아․태평양 지역주의와 동아시아 지역주의로 구분  - 역내 회원국의 구성방식에 있어서도 뚜렷한 차이점 형성 ; APT 는 동남아의 아세 안 10 개국과 더불어 한국 , 중국 , 일본 등 동북아 3개국을 중심으로 한 동아시아 공동체 구상을 토대로 하고 있는 반면 , APEC 은 보다 폭넓은 지리적 범주와 개념 을 토대로 하여 동아시아와 오세아니아 , 북․남미 태평양 연안 국가들을 아우르는 포괄적 지역블록 견지

 - APEC 과 APT 은 역내 국가들 사이의 리더십 문제에서 차별성 표출 ; APEC 은 아시아․태평양 지역주의에 기반을 두고 미국이 지배적 리더십을 발휘 , APT 는 동아시아 지역주의를 표방하는 가운데 새로운 리더십 문제 유발

※ 결론적으로 1990 년대 말부터 동아시아 지역을 중심으로 확산된 동아시아 지역 주의는 역내외적으로 다양한 장애요인들에도 불구하고 APT 나 EAS 와 같은 보다 구체적인 실체로서 등장

- 이것은 그 동안 동아시아가 편재되어 있던 아시아․태평양 지역주의와 APEC 의 기능적 역할에 대한 근본적인 문제제기로부터 시작된 것이며 , 그 역할과 기능이 수정되고 보완되지 않는 한 앞으로도 지속적으로 표출될 문제  - 아시아․태평양 지역주의와 APEC 에 대응하여 새롭게 등장한 동아시아 지역주의 와 APT 협력체제의 양자 간 기능적 역할과 협력사업의 중복성을 해소하고 , 상호 보완성을 증진시키기 위해서는 국가 간 현실주의적 이해관계를 조정할 수 있는 새로운 인식의 전환이 필요