社会管理创新与社会工作发展——兼谈民政工作的机遇和挑战

史柏年史柏年

一、社会管理创新任务提出的背景

11 、单位体制解体使得旧有的社会管理体制松动和解、单位体制解体使得旧有的社会管理体制松动和解体体

22 、信息全球化使得人们的思想和价值观日益多元化、信息全球化使得人们的思想和价值观日益多元化 33 、户籍管理的松动使得人口以前所未有的规模是速、户籍管理的松动使得人口以前所未有的规模是速

度流动，社会管理面临新的困难度流动，社会管理面临新的困难 44 、市场经济运行使得利益格局发生变化，社会矛盾、市场经济运行使得利益格局发生变化，社会矛盾

激化激化 55 、国外敌对势力渗透，与国内少数人里应外合企图、国外敌对势力渗透，与国内少数人里应外合企图

颠覆政权颠覆政权 66 、传统社会管理理念与方法不适应新的形势变化、传统社会管理理念与方法不适应新的形势变化

当今社会是个多元化的社会： ——经济成分和经济利益格局多元化 ——社会生活态度与社会生活方式多元化

——社会组织形式多元化 ——就业岗位和就业形式多元化

传统的社会管理是一元化的管理模式： ——一个管理主体：政府 ——一个管理手段：思想政治教育 ——一种管理方式：行政性、自上而下 ——一种管理途径：单位制 ——一种管理关系：管理者与被管理者

二、社会工作人才队伍建设任务的提出

20042004年中共中央十六届四中全会，提出社会年中共中央十六届四中全会，提出社会管理新的模式：党委领导、政府负责、社会协管理新的模式：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与同、公众参与

20052005年，中共中央十六届五中全会，提出年，中共中央十六届五中全会，提出“社会建设”的任务，社会工作发展迎来了大“社会建设”的任务，社会工作发展迎来了大好的机遇好的机遇

20062006 年年 77 月，人事部、民政部颁发月，人事部、民政部颁发《《社会工社会工作者职业水平认证制度暂行规定作者职业水平认证制度暂行规定》》和和《《社会工社会工作者职业水平考试实施办法作者职业水平考试实施办法》》

20062006 年年 1010月中央中央十六届六中全会月中央中央十六届六中全会作出作出《《中共中央关于构建社会主义和谐中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定社会若干重大问题的决定》》，，《《决定决定》》指出要“建设宏大的社会工作人才队伍指出要“建设宏大的社会工作人才队伍。造就一支结构合理、素质优良的社会。造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要。建立健全以培养、评价会的迫切需要。建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，确定职业规范和从业标准，制度保障，确定职业规范和从业标准，加强专业培训，提高社会工作人员职业加强专业培训，提高社会工作人员职业素质和专业水平。素质和专业水平。

制定人才培养规划，加快高等院制定人才培养规划，加快高等院校社会工作人才培养体系建设，校社会工作人才培养体系建设，抓紧培养大批社会工作急需的各抓紧培养大批社会工作急需的各类专门人才。充实公共服务和社类专门人才。充实公共服务和社会管理部门，配备社会工作专门会管理部门，配备社会工作专门人员，完善社会工作岗位设置，人员，完善社会工作岗位设置，通过多种渠道吸纳社会工作人才通过多种渠道吸纳社会工作人才，提高专业化社会服务水平。”，提高专业化社会服务水平。”

20072007 年年 33 月，中央组织部发起社会工作人才队月，中央组织部发起社会工作人才队伍建设的高层理论研讨，并发动中央各有关部门伍建设的高层理论研讨，并发动中央各有关部门及各地方进行社会工作人才队伍建设的大型调研及各地方进行社会工作人才队伍建设的大型调研活动活动

20072007年初，人事部部长张柏林表示：未来中国年初，人事部部长张柏林表示：未来中国将加强创新性科技人才、社会工作人才、高技能将加强创新性科技人才、社会工作人才、高技能人才和农村实用人才等四类重点人才队伍建设。人才和农村实用人才等四类重点人才队伍建设。

20072007年初，国家副主席曾庆红强调要像当初重年初，国家副主席曾庆红强调要像当初重视经济建设人才一样重视社会工作人才队伍建设。视经济建设人才一样重视社会工作人才队伍建设。

20082008年，习近平同志强调：要重视社会工作人年，习近平同志强调：要重视社会工作人才队伍的建设。才队伍的建设。

人事部、民政部决定：人事部、民政部决定： 20082008 年年 66 月月 28—2928—29日，日，举办第一次全国社会工作者职业水平评价考举办第一次全国社会工作者职业水平评价考试。试。 20092009 、、 20102010 、、 20112011又连续三年组织考又连续三年组织考试。试。

20102010 年年 44 月，中央两办发布月，中央两办发布《《我国人才队伍我国人才队伍建设中长期发展纲要建设中长期发展纲要》》，将社会工作人才列为，将社会工作人才列为国建重点发展的六类人才之一；国建重点发展的六类人才之一；

20112011 年年 77 月，月，《《中共中央国务院关于加强社中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见发布。这是我国第一份关于会创新管理的意见发布。这是我国第一份关于创新社会管理的正式文件。文件的核心内容就创新社会管理的正式文件。文件的核心内容就是四句话：党委领导、政府负责、社会协同、是四句话：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。公众参与。

中央中央 1818部委办联署的关于社会工作人才队伍部委办联署的关于社会工作人才队伍建设的指导意见，已经于近日发布。建设的指导意见，已经于近日发布。

三、社会工作是什么？ 社会工作定义：以利他主义为指导，以社会工作定义：以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学的方法进科学的知识为基础，运用科学的方法进行的助人活动。行的助人活动。

社会工作涵义：社会工作涵义： 是一职业是一职业 是一专业是一专业 是一学科是一学科 是一制度是一制度

四、社会工作的学科体系 （一）社会工作的理论基础和价值观 人道主义是社会工作的哲学基础人道主义是社会工作的哲学基础 社会工作的基本价值观：社会工作的基本价值观： 人的与生俱来的尊严人的与生俱来的尊严 人与人之间关系的平等性人与人之间关系的平等性 人的自身潜能及可塑性人的自身潜能及可塑性

（二）社会工作的基本方法 11 、个案工作方法、个案工作方法 22 、小组工作方法、小组工作方法 33 、社区工作方法、社区工作方法 44 、社会行政方法、社会行政方法 55 、社会工作研究、社会工作研究

（三）社会工作的实施领域 11 、按人群划分：儿童社会工作、青少年社会、按人群划分：儿童社会工作、青少年社会工作、老年社会工作、妇女社会工作、罪犯矫工作、老年社会工作、妇女社会工作、罪犯矫正社会工作、残疾人社会工作等正社会工作、残疾人社会工作等

22 、按组织或场域划分：家庭社会工作、学校、按组织或场域划分：家庭社会工作、学校社会工作、医务社会工作、企业社会工作、农社会工作、医务社会工作、企业社会工作、农村社会工作、城市社区社会工作、军队社会工村社会工作、城市社区社会工作、军队社会工作等作等

33 、按任务或问题划分：反贫困社会工作、灾、按任务或问题划分：反贫困社会工作、灾害社会工作等害社会工作等

五、社会工作与社会管理创新的内在关联

（一）两者的核心价值观都是以人为本 社会工作的哲学基础是人道主义，强调人的价值、人的尊严、人的权利，社会工作的一切出发点是尊重人、完善人、满足人的需要、解决人的问题，实现人与人的平等与社会的和谐。

社会管理创新的出发点和落脚点也是以人为本

胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调：“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”，“要把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。”

（二）两者强调的侧重点都是服务 社会管理作为人类社会必不可少的一项管理活动，其核心不是“管理”而是“服务”，其关注的重点是拥有各种权利的“社会人”。在社会发展的新阶段，社会管理理念必须走出GDP 崇拜，“要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念”。

在传统的社会管理体系中，更多的是通过加强行政管理，将控制深入到社会的每一个层面，管控思想相对较重，服务意识相对薄弱。主要体现在：

在社会管理意识上，二元对立的思维模式贯穿于社会管理活动的各个领域、环节和方式上

在社会管理方式上，政府与公众、政府与市场、政府与社会、组织与组织之间的关系更多被界定为“管”与“被管”的主客二分关系

在社会管理实践中，静态的、粗放的、单一的管理方式较多，往往是头痛医头、脚痛医脚，而从整体上增进与公平地分配社会公共利益的公共管理服务活动则较少。

社会管理不仅仅是控制、协调，还有大量的公共服务，在服务中管理、在管理中服务，管理寓于服务之中，这才是政府社会管理职能的内涵和外延。

（三）两者在制度安排上的有机结合 政府社会管理的一项重要职能是向民众提供公共服务以增进社会福利。

公共服务活动可以是指向个人或家庭的，可以是指向某一社会群体的，也可以是指向社区、社会的，公共服务的内容可以是满足某一类民众特殊需要的，也可以是解决某一类社会问题的。

在计划经济年代，中国政府掌握了绝大部分社会福利资源，并且通过行政性的手段直接发放，一来效率低、浪费大；二来裁判运动员一起当，缺乏监督；三来缺乏专业知识与方法，无法照顾到不同群体与个人的特殊问题特殊需要，服务质量差。

从西方社会工作发展历史看，经历了一个由民间的慈善志愿行为到政府或社团举办的职业助人活动，再到政府或社团举办的专业服务的过程，政府越来越肩负主要责任者、推动者的使命。

但是，主要责任者、推动者并不一定是直接操作者。西方的经验告诉我们，社会工作是政府向社会提供公共服务产品的，是公共服务的一项内在制度安排。

（四）社会工作是社会管理创新的变革力量

社会工作理论的科学性可以保证社会公共服务和社会管理有正确指导

社会工作价值的人性化可以使社会管理的目标更加贴近民众的需要并得到民众的接受与认同

社会工作方法的有效性可以使社会管理的措施更有利于解决社会问题从而化解社会矛盾

六、我国社会工作的发展

（一）各国或地区的一般发展进程社会工作社会工作人才队伍建设要点：人才队伍建设要点：

岗位设置岗位设置 资格认证资格认证 专业训练专业训练

11 、非职业化的志愿服务活动、非职业化的志愿服务活动 22 、由非职业化向职业化的转变、由非职业化向职业化的转变 33 、职业化推进专业化发展、职业化推进专业化发展 （（ 11 ）专业教育的兴起）专业教育的兴起 （（ 22 ）专业研究的发展）专业研究的发展 （（ 33 ）专业伦理的形成）专业伦理的形成 （（ 44 ）专业认证制度的确立）专业认证制度的确立

台湾于台湾于 19951995 年通过社会工作师法 年通过社会工作师法 香港自香港自 19971997 年正式实行社工注册制度年正式实行社工注册制度

（二）中国大陆社会工作发展的特点

11 、专业教育先行、专业教育先行 22 、专业认证制度随后、专业认证制度随后 33 、职业岗位设置最后、职业岗位设置最后

（三）社会工作职业化的实践探索

11 、政府推动、政府推动 19981998 年，上海浦东新区四个社会工作站年，上海浦东新区四个社会工作站建立（医务、学校、社区）建立（医务、学校、社区）

上海司法社会工作者的聘用上海司法社会工作者的聘用 民政部在三类机构中设置社会工作岗位民政部在三类机构中设置社会工作岗位的文件的文件

深圳市经验：从南山区到全市。政府购深圳市经验：从南山区到全市。政府购买、社团运作；买、社团运作；

广州市经验广州市经验 北京市经验北京市经验

22 、民间力量、民间力量 上海浦东新区罗山会馆上海浦东新区罗山会馆 北京星星雨学校北京星星雨学校 北京惠泽人北京惠泽人 北京协作者北京协作者 北京慧灵北京慧灵

33 、高等院校、高等院校 女子学院：反家庭暴力的社会干预女子学院：反家庭暴力的社会干预 中国青年政治学院：青春热线、打工子中国青年政治学院：青春热线、打工子

弟教育援助、流浪未成年人救助弟教育援助、流浪未成年人救助 云南大学：农村社会工作云南大学：农村社会工作 华东理工大学：社区矫正华东理工大学：社区矫正

44 、国外、境外的帮助、国外、境外的帮助 国际性组织国际性组织 香港机构和院校：香港机构和院校： 港大、中大、理大、城大等港大、中大、理大、城大等 基督教服务处、小童群益会、世界宣明基督教服务处、小童群益会、世界宣明会、香港社联等会、香港社联等

55 、四川地震后恢复重建中社会工、四川地震后恢复重建中社会工作的实践：作的实践：

（四）职业资格认证制度的推进

11 、职业资格认证制度：地方经验、职业资格认证制度：地方经验 上海市人事局、民政局关于印发《上海市社会上海市人事局、民政局关于印发《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》的通知（沪人工作者职业资格认证暂行办法》的通知（沪人[2003]35[2003]35 号 号 20032003 年年 33 月月 1616 日）日）

上海市民政局关于印发《上海市社会工作师上海市民政局关于印发《上海市社会工作师（助理）注册管理试行办法的通知》（沪民组（助理）注册管理试行办法的通知》（沪民组人发人发 [2003]82[2003]82 号 号 20032003 年年 77 月月 1818 日）日）

江苏省人事厅关于印发《江苏省社会工作者水江苏省人事厅关于印发《江苏省社会工作者水平等级考试实施意见》的通知（苏人发平等级考试实施意见》的通知（苏人发 [2003][2003]3939 号 号 20032003 年年 1212 月月 1616 日）日）

广州市人事局、民政局关于印发《广州市社会广州市人事局、民政局关于印发《广州市社会工作者职业资格暂行规定》的通知（穗人发工作者职业资格暂行规定》的通知（穗人发 [2[2005]180005]180 号 号 20052005 年年 1111 月月 1313 日）日）

《厦门市关于社区工作者管理的实施意见》《厦门市关于社区工作者管理的实施意见》（厦民（厦民 [2003]31[2003]31 号 号 20032003 年年 33 月月 55 日）日）

重庆市人事局、民政局关于印发《重庆重庆市人事局、民政局关于印发《重庆市社区专职工作者职业水平认证制度暂市社区专职工作者职业水平认证制度暂行规定》和《重庆市社区专职工作者职行规定》和《重庆市社区专职工作者职业水平考试实施办法》的通知（渝人发业水平考试实施办法》的通知（渝人发[2006]53[2006]53 号 号 20062006 年年 44 月月 1010 日）日）

浙江省关于开考社会工作与管理（专、浙江省关于开考社会工作与管理（专、本科段）专业并实行专业证书和岗位证本科段）专业并实行专业证书和岗位证书考试的通知（浙考委书考试的通知（浙考委 [2002]5[2002]5 号）号）

22 、职业资格认证制度：中央推进、职业资格认证制度：中央推进 （（ 11 ）中国社会工作协会的尝试）中国社会工作协会的尝试 （（ 22 ）劳动与社会保障部《社会工作者国家职）劳动与社会保障部《社会工作者国家职业标准》（业标准》（ 20042004 年年 66 月月 1515 日）日）““社会工作社会工作者者””被首次载入中国职业标准目录。被首次载入中国职业标准目录。

（（ 33 ）国家人事部 、民政部关于印发《社会工）国家人事部 、民政部关于印发《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》的作师、社会工作师职业水平考试实施办法》的通知（国人部发通知（国人部发 [2006]71[2006]71 号 号 20062006 年年 77 月月 2200 日）日）

20082008 年全国考试：年全国考试： 1313 万人报考万人报考 20092009 年全国考试：年全国考试： 99 万多人报考万多人报考 20102010 年全国考试：年全国考试： 66 万人多报考万人多报考 20112011 年全国考试：年全国考试： 7.87.8 万人报考万人报考

（五）社会工作专业教育发展

19891989 年恢复重建；年恢复重建； 20102010 年，年， 252252 所高校开设社会工作本所高校开设社会工作本科专业教育科专业教育

5858 所高校开设社会工作硕士专业学位教所高校开设社会工作硕士专业学位教育育

七、社会工作职业化背景下民政工作七、社会工作职业化背景下民政工作的机遇和挑战的机遇和挑战 20112011 年年 1010月，中央组织部、中央政法委、月，中央组织部、中央政法委、中央机构编制委员会办公室、国家发展和改革中央机构编制委员会办公室、国家发展和改革委员会、教育部、公安部、民政部、司法部、委员会、教育部、公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、卫生部、国财政部、人力资源和社会保障部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、国家信访局、国家家人口和计划生育委员会、国家信访局、国家扶贫办、全国总工会、共青团中央、全国妇联扶贫办、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残联等、中国残联等 1818个部门和组织联合发布了《个部门和组织联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》

社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、慈善事业、社区建设、能，在社会福利、社会救助、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮教、人助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮教、人口计生、纠纷调解、应急处置等领域直接提供社会服口计生、纠纷调解、应急处置等领域直接提供社会服务的专门人员。充分发挥他们在困难救助、矛盾调处务的专门人员。充分发挥他们在困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适等个性、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适等个性化、多样化服务方面的专业优势，对解决社会问题、化、多样化服务方面的专业优势，对解决社会问题、应对社会风险、促进社会和谐、推动社会发展具有重应对社会风险、促进社会和谐、推动社会发展具有重要基础性作用。要基础性作用。

明确相关事业单位社会工作专业岗位。要根据明确相关事业单位社会工作专业岗位。要根据事业单位社会功能、职责任务、工作性质、人事业单位社会功能、职责任务、工作性质、人员结构等因素，分类设置社会工作专业岗位。员结构等因素，分类设置社会工作专业岗位。对老年人福利机构、残疾人福利和服务机构、对老年人福利机构、残疾人福利和服务机构、儿童福利机构、收养服务机构、妇女儿童援助儿童福利机构、收养服务机构、妇女儿童援助机构、困难职工帮扶机构、婚姻家庭服务机构机构、困难职工帮扶机构、婚姻家庭服务机构、青少年服务机构、社会救助服务和管理机构、青少年服务机构、社会救助服务和管理机构、优抚安置服务保障机构等以社会工作服务为、优抚安置服务保障机构等以社会工作服务为主的事业单位，可将社会工作专业岗位明确为主的事业单位，可将社会工作专业岗位明确为主体专业技术岗位。主体专业技术岗位。

建立健全领导体制和工作格局。坚持党建立健全领导体制和工作格局。坚持党管人才原则，切实加强党对社会工作专管人才原则，切实加强党对社会工作专业人才队伍建设的领导，建立组织部门业人才队伍建设的领导，建立组织部门牵头抓总，民政部门具体负责，机构编牵头抓总，民政部门具体负责，机构编制、发展改革、教育、公安、司法、财制、发展改革、教育、公安、司法、财政、人力资源社会保障、卫生、人口计政、人力资源社会保障、卫生、人口计生、信访、扶贫等部门以及工会、共青生、信访、扶贫等部门以及工会、共青团、妇联、残联等组织密切配合，社会团、妇联、残联等组织密切配合，社会力量广泛参与的工作格局。力量广泛参与的工作格局。

组织部门要做好社会工作专业人才队伍建设的组织部门要做好社会工作专业人才队伍建设的宏观指导、综合协调；民政部门要加强社会工宏观指导、综合协调；民政部门要加强社会工作专业人才管理机构和队伍建设，切实履行好作专业人才管理机构和队伍建设，切实履行好推进社会工作专业人才队伍建设的有关职能；推进社会工作专业人才队伍建设的有关职能；有关部门要在各自职责范围内积极推进社会工有关部门要在各自职责范围内积极推进社会工作专业人才队伍建设；工会、共青团、妇联及作专业人才队伍建设；工会、共青团、妇联及残联等组织要充分发挥自身优势，大力加强本残联等组织要充分发挥自身优势，大力加强本系统、本领域社会工作专业人才队伍建设，提系统、本领域社会工作专业人才队伍建设，提高其联系群众、服务群众、教育群众、维护群高其联系群众、服务群众、教育群众、维护群众合法权益等工作的水平和效果。众合法权益等工作的水平和效果。

（一）机遇

11 、引入社会工作专业的价值、知识、、引入社会工作专业的价值、知识、方法、技巧，将引起传统民政工作根本方法、技巧，将引起传统民政工作根本性变革性变革

22 、掌握社会工作专业的价值、知识、、掌握社会工作专业的价值、知识、方法、技巧，为民政工作者提供无限的方法、技巧，为民政工作者提供无限的发展空间发展空间

（二）挑战 思维方式思维方式 工作习惯工作习惯 利益关系利益关系 问责制度问责制度 知识更新知识更新 继续教育继续教育

谢谢！