Аналитическая справка о государственной политике в...

Центр ОЭСР - ВШЭ

Аналитическая справка о государственной политике в сфере управления высшим образованием в странах ОЭСР и ЕС и

институциональных моделях управления университетами в новых условиях функционирования высших учебных заведений

Материал подготовлен в рамках проекта «Анализ эффективности управления в высшем

образовании» Инновационного проекта развития образования (ИПРО) Национального Фонда Подготовки Кдров

1. Глобальные тенденции в сфере управления высшим образованием

На современное развитие систем высшего образования оказывают воздействие следующие факторы, которые можно отнести к глобальным, поскольку они характерны как для всех 30 стран – членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), так и для значительной части 70 стран – партнеров ОЭСР:

• Массовое стремление к получению высшего образования; • Формирование общества знаний, что подразумевает регулярное обновление и

дополнений «базового» высшего образования в связи с возросшей динамикой развития общества и технологий;

• Разнообразие потребностей общества и, соответственно, требований к системам высшего образования – содержанию, объему, формам и методам получения знаний;

• Либерализация административного управления образованием со стороны государства;

• Демографический спад, изменение демографической структуры населения: увеличения доли более взрослого и пожилого населения, по сравнению с долей населения «традиционного» студенческого возраста. Необходимость учета в образовательной политике потребностей старших возрастных групп;

• Дефицит государственных ресурсов, необходимых для поддержки и развития системы высшего образования;

• Развитие инновационных образовательных технологий; • Интернационализация рынка образовательных услуг. Отмеченные факторы определяют три взаимосвязанных тенденции в сфере

высшего образования Повышение образовательного уровня населения; Интернационализация высшего образования; Активное развитие самоуправления вузов – «автономизация» образования.

1.1.Повышение образовательного уровня населения

Массовое стремление населения к получению высшего образования стало глобальной тенденцией, проявляющейся в большинстве экономически развитых стран мира. Увеличение доли людей с высшим образованием наблюдается во всех странах ОЭСР. По данным ОЭСР, в 1997 г. около 14% европейцев в возрасте 25-34 лет имели высшее образование, тогда как в 2002 г. этот процент составляет 18%1.

1 Education at Glance, 2002. OECD in Figures, 2002.

Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ 1


Очевидно, ключевую роль в формировании рассматриваемой тенденции сыграли такие факторы как требования рынка труда и рассмотрение высшего образования как «социального лифта», гарантирующего определенный подъем материального уровня и качества жизни, в том числе и для тех, кто может быть отнесен к социально уязвимой части населения.

Сегодня в странах Европы доля рабочих мест для специалистов с высшим образованием достигает 30-40 процентов. По данным ОЭСР, высшее образование поднимает уровень доходов дипломированных специалистов не менее чем в 1,5-2 раза2. При этом высшее образование часто рассматривается работодателями как необходимая начальная ступень для освоения профессиональных обязанностей. Фактически речь идет о необходимости получения образования в течение всей жизни на массовом уровне.

Вместе с тем следует учесть, что расширение доступности высшего образования сопровождалось, весьма существенным изменением его содержания. Во многих странах ОЭСР в последнее время наблюдается повышение статуса всех учреждений, реализующих учебные программы для выпускников школ. Многие, так называемые, «политехи» и колледжи в Англии, школы профессионального обучения в Германии и Швейцарии, институты во Франции стали считаться «полноценными» вузами, а их выпускники – специалистами с высшим образованием, приравненным по статусу к университетскому. Рост неуниверситетских образовательных учреждений (колледжей и технологических институтов), дипломы которых вначале не были приравнены к дипломам о получении высшего образования, во многих европейских странах и в США пришелся на 70-е - 80-е годы. Тенденция к уравниванию квалификации некоторых дипломов, вручаемых выпускникам колледжами и технологическими институтами, со статусом университетских дипломов сложилась лишь к концу 90-х. К этому времени, по-видимому, и следует относить появление такого понятия как «массовый» университет. Адекватно ли повышения статуса образовательных учреждений уровню и содержанию их программ? Это дискуссионный вопрос, но, возможно, его надо учитывать при анализе статистики ОЭСР за период более чем 5-10 лет.

Что считать высшим образованием, и какие образовательные учреждения считать вузами? В соответствии с современными международными стандартами классификации образования (МСКО), принятыми в 1997 году, высшее образование привязано к программе обучения, а не к типу учебного заведения. (Сопоставление российских и международных стандартов классификации уровней образования приведено в Приложении.) В соответствии с МСКО, к программам высшего образования относятся программы, которым присваиваются квалификации 5А, 5В и 6. При этом если программа 5А подразумевает обучение в течение не менее 3-х лет и должна включать элементы исследовательской и теоретической подготовки, а программа 6 – фактически программа подготовки специалистов – исследователей, то программа 5В по классификации МСКО, ориентирована на практические, производственные навыки и может иметь продолжительность менее 3-х лет! (Хотя эксперты утверждают, что требования к квалификации 5А и 5В гораздо меньше отличаются друг от друга, чем от требований к программам более низкого уровня, формально не относящимся к программам высшего образования). О разногласиях по поводу классификации программ и институтов ярко свидетельствует следующий факт. По мнению Европейской комиссии, к университетам следует причислять все образовательные учреждения, осуществляющие обучение по программам высшего образования, тогда как по мнению Международной ассоциации университетов, к университетам следует относить только те учебные заведения, которые обладают правом присуждения степени не ниже доктора философии3.

2 Доклад OECD, Trade–offs in restructuring tertiary education: The roles of tertiary institutes and colleges, 2004. 3 Материал EUA, Response to the Communication from the Commission. The Role of the Universities in the Europe of Knowledge, 2003.



Основной упор на прикладной характер преподаваемых курсов, применимость

знаний после окончания обучения, относительно низкая стоимость обучения – заявленные приоритеты «новых» университетов и технологических институтов, которые в борьбе за привлечение абитуриентов все более успешно конкурируют с фундаментальностью и универсальностью приобретаемых академических знаний, что является одной из «брэндовых», качественных характеристик в первую очередь старых «классических» университетов. Об этом свидетельствует и растущая озабоченность правительств многих стран ОЭСР в отношении снижения популярности профессии ученого.

Проблема здесь видится в том, что общество знаний, с одной стороны, требует производства новых качественных и качественно новых знаний, для чего необходимо развитие фундаментальной науки и поддержка научных школ, пополнение их учеными – производителями новых знаний. С другой стороны скорость внедрения новых технологий требует постоянного обновления навыков специалиста, для которого становится приоритетом не глубокое освоение фундаментальных научных дисциплин, а умение оперативно усваивать и применять постоянно новые знания на практике. Ограниченность материальных и временных ресурсов не позволяют одновременно и на массовом уровне в программах обучения эффективно сочетать фундаментальность с практичностью. Фундаментальность обходится намного дороже и далеко не всегда бывает востребована после завершения учебы. Отсюда и успех «массовых» вузов, дающих практические навыки и знания за меньшие деньги и в более короткие сроки, чем «классические» университеты, а также популярность дополнительного образования всех уровней.

В тоже время, несмотря на расширение образовательных возможностей в целом, многие сектора высшего образования сохранили элитарность, и, как правило, неравенство доступа в виде институциональных барьеров. Так, в странах континентальной Европы (например, в Германии, Голландии, Швейцарии) первичный отбор кандидатов на поступление в «классические университеты», медицинские вузы и некоторые, наиболее престижные факультеты технологических институтов фактически осуществляется в 12 лет. В этом возрасте ребенок после тестов направляется продолжать обучение в том или ином типе школы или по той или иной программе. При этом окончание лишь определенного типа школ (программ обучения) дает право поступать в наиболее престижные вузы. Очевидно, (и это подтверждено социологическими исследованиями), что результаты отбора определяются в первую очередь социальными условиями, в которых растет ребенок. И хотя, например, в Германии существуют специальные дополнительные программы для преодоления существующих институциональных барьеров, по оценкам экспертов, шансы на получение университетского образования у детей из социально неблагополучных семей продолжают оставаться весьма низкими.

1.2. Интернационализация высшего образования Интернационализация становится все более значимым фактором государственной

политики и стратегии университетов. Интернационализация высшего образования имеет несколько аспектов, в том

числе: применение сопоставимых стандартов обучения, конкуренция со стороны зарубежных вузов, конкуренция за привлечение к обучению иностранных студентов на платной основе, контроль качества образовательных продуктов.

Очевидно, интернационализация образования представляет собой составную часть процесса глобализации. Унификация всех видов технологий и технологических процессов, социально-политическая трансформация европейских стран в направлении экономического и политического единения на основе общих социокультурных ценностей привели к потребности в создании широкого межстранового образовательного пространства. Признаками интернационализации высшего образования стала массовая мобильность студентов и преподавателей, а также широкое использование



информационных технологий в процессе обучения, что радикально облегчило доступ к удаленным, в том числе и зарубежным образовательным и исследовательским ресурсам.

Наиболее существенное влияние интернационализации на взаимоотношения вузов с государством проявляется не только в наличии иностранных студентов и участии студентов и ППС в международных исследовательских программах. Интернационализация (как и все явления связанные с глобализацией) задает определенные стандарты, на которые вузы, находящиеся в условиях конкуренции, вынуждены ориентироваться и с которыми вынуждено, так или иначе, считаться государство.

Следствием и в тоже время стимулом для дальнейшего развития интернационализации в политике европейских государств стал Болонский процесс, направленный на достижение сопоставимости систем высшего образования в странах-участницах.

Вместе с тем связь процессов интернационализации и унификации стандартов образования не однонаправлена и неоднозначна. Вовлеченность институтов высшего образования различных стран в глобальное взаимодействие действительно превращает их в «систему сообщающихся сосудов», но это не означает подмену частных, специфичных для национальных систем образования задач задачами глобальными и общими. Подтверждение этого тезиса можно обнаружить при анализе хода интернационализации в Германии и Нидерландах. Системы высшего образования в этих странах весьма далеки от «Болонской модели» и воплощают жестко стратифицированную, сложную и поделенную на множество соподчиненных сегментов «континентальную модель» системы образования.

Так, в частности, переориентация на приоритеты Болонского процесса отнюдь не затмила центральной задачи голландской системы образования – сохранения преемственности между средним и высшим образованием. Профессиональные школы не получили статуса университетов, а диплом «специалиста» не вытеснен дипломом «бакалавра». Традиционные для этой страны формы высшего образования сохраняются. Интернационализация же выражается в стремительном развитии альтернативных сегментов рынка образовательных услуг, рассчитанных «на экспорт». В Нидерландах за последние несколько лет сектор «международных вузов» и специализированных «международных университетских программ» стал сопоставим с традиционными формами высшего образования – университетским (WO) и высшим профессиональным (HBO). Все международные институты предлагают курсы на английском языке, приглашаются преподаватели из всех голландских университетов. Наиболее успешными в этом отношении считаются бизнес-школы Deventer Business School (DBS) и Dutch Delta Business School (DDBS).

Интернационализация как непосредственно (через мобильность студентов и ППС), так и идеологически (через установление международных стандартов) также является важным источником автономизации вузов. Их выход на глобальный рынок образовательных услуг и связанное с этим требование поддержания конкурентоспособности приводят к модификации моделей управления.

1.3. «Автономизация» высшего образования Под «автономизацией» образования понимается повышение финансовой и

административной независимости вузов от государства. Автономизация проявляется, прежде всего, в повышении самостоятельности вузов во всех сферах управления - от кадровой и административно-финансовой политики, до планирования приема студентов, содержания и объема учебных курсов и определения приоритетных направлений научных исследований.



В этой связи следует отметить, что автономизация ни в коем случае не должна

восприниматься как полная независимость вузов от государства. Во-первых, предоставление вузам значительной финансовой и административной автономии сопровождается повышением контроля качества образования: при выполнении количественных показателей - государство заинтересовано в обеспеченности страны рабочей силой, уровень квалификации которой соответствовал бы потребностям социального и экономического развития. Автономизация вузов с одной стороны и усиление контроля качества обучения – с другой, представляют собой два взаимодополняющих процесса, позволяющих поддерживать баланс интересов в новой системе функционирования университетов. Во-вторых, в большинстве стран ОЭСР государство продолжает финансировать не менее 70% бюджетов вузов. При этом развитие тех или иных форм и методов привлечения внебюджетных источников зависят от многих обстоятельств, диктуемых как возможностями конкретного вуза, так и государственной политикой.

Изменения в сторону автономизации в сфере государственного управления системой высшего образования, связанные с обозначенными глобальными тенденциями, характерны практически для всех стран ОЭСР. С разной степенью интенсивности реформы начали проводится с конца 70-х годов и, прежде всего, были вызваны начавшейся «массовизацией» высшего образования. И хотя во всех случаях реформы носили скорее эволюционный, чем революционный характер, проходя несколько этапов, связанных с практическими экспериментами и внесением временных поправок в законодательство, с конца 90-х годов наблюдается относительная активизация реформаторской деятельности. Это может быть связано с тем, что до конца 90-х годов реформы были направлены в первую очередь на экстенсивное развитие образования, что было вызвано массовым стремлением к продолжению образования после окончания школы. Объединение Европы, нарастание глобализации и сопровождающей ее интернационализации высшего образования, а также социально-экономические факторы, прежде всего дефицит государственных ресурсов и наблюдаемый в большинстве стран ЕС демографический спад и изменения возрастной структуры населения, потребовали системных изменений.

Эти изменения затронули прежде всего такие ключевые сферы как административное управление и управление финансовыми ресурсами. Инициируя изменения в отношениях с вузами, все государства ОЭСР продолжали следовать таким ключевым политическим целям как

o выполнение образованием роли социального регулятора o обеспечение качества образования o повышение финансовой эффективности в секторе высшего

образования.

2. Реализация стратегических приоритетов в образовательной политике стран ОЭСР

2.1. Обеспечение доступности образования Возможные методы реализации политики равенства образовательных

возможностей – полная либо частичная бесплатность образования, субсидии и займы на образование, льготы определенным категориям граждан, государственная система переподготовки и повышения квалификации кадров. Во многих странах государство устанавливает правила приема, согласно которым распределение студентов по вузам и специальностям осуществляется на основе результатов школьных либо общегосударственных экзаменов. (Надо отметить, что во всех странах ОЭСР есть частные вузы, однако здесь и далее речь идет главным образом о государственных вузах.)



Так, например, в Германии финансовая поддержка студентов, осуществляемая в

рамках Федерального закона о стимулировании образования, принятого в 2001 году, также обеспечивается совместно федеральным центром (65%) и землями (35%) и составляет ежемесячно около 300 евро (в виде денежных дотаций и кредита, предоставляемых в равных долях) при условии предоставления документа, удостоверяющего низкий уровень доходов семьи учащегося.

В Нидерландах, помимо сходных социальных программ, направленных на повышение равенства образовательных возможностей, до недавнего времени внедрялась система студенческих займов, стимулирующая успеваемость. Эта система основана на принципе – «займ, затем стипендия». Студенты получают стипендии изначально в форме займа, который превращается в невозращаемую стипендию, если они выполнили требования программы. Кроме того, студенты, которым требуется большее время для завершения их курсов вне официально отведенного периода обучения, могут взять займ на три ближайших года. В случае, когда курсы продолжаются более 4-х лет сроки действия займов по базовой стипендии и дополнительным стипендиям также продлеваются. (Тем не менее, полная замена стипендий займами была признана в 2003 году нецелессобразной и препятствующей реализации равенства образовательных возможностей. В результате, в одном из основных документов голландской системы образования («Белая книга», 2003 г.) был зафиксирован приоритет безвозмездных грантов над временными займами).

В скандинавских странах при предоставлении государственной поддержки на обучение учитывается как успеваемость, так и материальное положение студента, при этом общая тенденция отдает приоритет последнему. Так, например, стипендии студентов из отдаленных районов, проживающих отдельно от родителей, выше на треть. Главный аргумент при этом заключается в том, что малообеспеченные студенты вынуждены больше времени тратить на подработку и поэтому не могут также хорошо учиться, как студенты из более обеспеченных семей.

В Ирландии до 1995 г. бюджет всех государственных вузов на треть формировался из средств, поступающих от студентов. Курс на повышение равенства образовательных возможностей и включение в мировой рынок образовательных услуг привел к принятию нового программного документа («Зеленой книги») и смене приоритетов образовательной политики. В итоге, в 1995-1996 учебном году плата за обучение в ирландских вузах была отменена, а 30 тысяч студентов получили финансовую помощь от государства в форме грантов на обучение. Возможность бесплатного обучения в Ирландии и сейчас распространяется на студентов очной формы обучения, граждан государств Европейского Союза, обучающихся в государственных вузах. Им необходимо заплатить только регистрационный взнос в размере 650 евро (в 2003-2004 гг.). Студенты из государств, не входящих в ЕС, должны оплатить свое обучение полностью.

Ирландия также является примером активного внедрения системы грантов для повышения образовательных шансов. Например, расходы на обучение студентов-инвалидов выросли с 250 тыс. евро в 1998 г. до 1 млн. в 2003 г. В 2001-2002 г.г. в Ирландии по стипендиальным грантам Европейского Социального Фонда обучались 37% всех студентов-очников, по грантам местных властей – 24%.

Следует отметить, что бесплатность образования уже вызвала дополнительную озабоченность западноевропейских стран в связи с принятием в ЕС новых членов. Абитуриенты из стран Восточной Европы и Прибалтики уже начинают бороться за места в европейских университетах. Некоторые вузы – например, Дублинский Тринити-колледж – ограничивают число иностранных студентов, обучающихся на базовом университетском курсе.

2.2. Контроль качества образования



Как уже было отмечено, повышение внимания к проблемам обеспечения качества

со стороны правительственных органов управления образованием обусловлено, прежде всего, развитием самоуправления вузов. Естественно, что развитие самоуправления исключает директивный характер в отношениях вузов с правительственными органами управления. С другой стороны, образовательный бум, облегчение доступа к образованию ставит вопрос об обеспечении качества, особенно если речь идет о новых вузах. Не случайно технологические институты в Ирландии до последнего времени находились под непосредственной опекой министерства образования, в то время как связь университетов с правительством осуществлялась через посредническую структуру – Агентство по управлению высшим образованием.

Общая тенденция в сфере обеспечения качества состоит в создании и развитии специальных посреднических организации – агентств по контролю качества и эффективности всей деятельности вузов. Передача полномочий по контролю качества неправительственным организациям в новой системе взаимоотношений между правительствами и вузами дает ряд преимуществ. Правительства освобождаются от прямой ответственности за оценку деятельности вузов и их развитие. Вузы получают возможность апеллировать к правительству в случае их несогласия с результатами работы агентства. Кроме того, во многих случаях, выводы агентств носят рекомендательный характер и, таким образом, формально не ущемляют самостоятельность вузов, хотя, конечно же, мнение агентств имеет большое значение для министерств образования при принятии решений в отношении конкретных вузов. Интересным примером в этом отношении служит Австрия, где информация о результатах проверки вуза независимыми экспертами по закону остается конфиденциальной: доводится только до руководства вуза и не подлежит огласке. Наконец, сами агентства, как неправительственные организации, имеют возможность действовать более гибко и оперативно, выполнять функции консалтинговых структур, привлекать и аккумулировать внебюджетные средства, а также приглашать внешних, в том числе зарубежных экспертов. Таким образом, существование агентств вносит в систему управления вузами сдержки и противовесы, способные обеспечить и эффективный контроль качества, и сохранение академической свободы вузов, и развитие самоуправления.

Важным инструментом контроля качества образования является лицензирование и аккредитация, осуществляемые государством. Однако и здесь право решающего голоса часто остается за негосударственными структурами, такими как союзы и ассоциации ректоров, защищающими корпоративные интересы. Одним из наиболее ярких примеров в этом отношении может служить Австралия, где союз ректоров университетов фактически монополизировал все высшее образование в рамках существующих «классических» вузов. Однако и в других странах долгое время именно согласованное противодействие ректоров классических университетов тормозило развитие новых институтов высшего образования и до сих пор ректоры классических университетов и ректоры технологических институтов («новых» университетов) имеют, как правило, свои, отдельные корпоративно-координационные организации.

Разработка содержания курсов в западных странах традиционно остается прерогативой самих университетов и, как правило, не регламентируется никакими общегосударственными стандартами. В последнее время тенденция к свободе от государственной опеки в разработке курсов возросла. В тоже время усиливается контроль качества курсов в рамках национальных и международных научно-образовательных сообществ, чему способствует интернационализация и Болонский процесс.

В некоторых странах, например в Ирландии, критерии оценки качества остаются также нерегламентированным: законодательством установлено, что процедуры контроля качества должны быть в каждом университете и Агентство по управлению высшим образованием занимается лишь наблюдением за тем, как эти процедуры соблюдаются. В



Англии контролем качества занимается специальное агентство, от оценки которого зависит, в частности, финансирование исследовательской деятельности вузов.

Важную роль в обеспечении качества играют также рейтинги вузов, основанные на весьма сложных системах оценки, составляемые, как правило, различными неправительственными организациями.

2.3. Финансовая эффективность вузов Наряду с качеством, правительство стремится к повышению финансовой

эффективности системы высшего образования. По сути, это означает стремление к максимальному удовлетворению первых двух требований (обеспечение социальной регуляции и повышение качества) в условиях бюджетных ограничений.

В большинстве стран ОЭСР государство выступает в роли заказчика образовательных услуг для населения. В свою очередь вузы, особенно «старые» университеты, выступают в роли автономного исполнителя, с которым государство согласовывает цену заказанных услуг. «Новые» университеты, управление которыми находится под более жестким внешним контролем, также обретают все более независимый статус. Пожалуй, именно такая роль государства в системе высшего образования, иногда закрепленная в законах, иногда принимаемая как историческая традиция, и является тем стержнем, который дает реальную основу всего того, что связано с понятием академической свободы вузов в атмосфере рынка.

Наблюдается два концептуально различных подхода к оплате высшего образования. Один из подходов заключается в том, что государство оплачивает стоимость обучения вузам, а студентам предоставляет стипендию либо гранты на период обучения (Норвегия, Швеция, Ирландия, Германия). При этом оплата обучения производится на безвозмездной (для студентов) основе, а стипендия предоставляется либо безвозмездно, либо в виде займа. Другой подход заключается в том, что оплата обучения осуществляется самим студентом, однако студент получает от государства либо грант (Голландия), либо долгосрочный займ (США, Великобритания). В случае гранта, получение образования остается по сути бесплатным для студента, хотя условия получения и использования средств гранта, (как и займа) часто регламентируются.

Здесь важно отметить, что в основе финансирования вузов стран ОЭСР лежит подушевая – индивидуальная оплата обучения студентов. Финансовая стабильность подавляющего большинства вузов непосредственно и в первую очередь зависит от числа студентов. Поэтому в большинстве стран ОЭСР надвигающийся демографический спад воспринимается как один из самых серьезных внешних вызовов системам образования.

Следует отметить, что признанная успешной реформа в Ирландии проходила в условиях благоприятной демографической ситуации (средний возраст жителей страны – 28 лет) и непрерывного экономического роста. Однако экономические трудности последних лет – сокращение производства в секторе информационных технологий (наиболее тесно связанном с системой технологических институтов), дефицит внутреннего бюджета, уменьшение внешнеторгового оборота – привели к необходимости сокращения расходов на образование. (Пока ирландское правительство пытается решить проблему введением дополнительных налогов). Таким образом, массовое повышение уровня образования ведет к дефициту государственных ресурсов.

Общая демографическая ситуация в большинстве ведущих стран ОЭСР, характеризуемая ростом нетрудоспособного населения пожилого возраста, очевидно, также негативно отражается на перспективах увеличения финансирования высшего образования из государственных бюджетов, в которых приоритет отдается пенсионным социальным программам. Примером тому является Голландия, где в последние годы при росте социальных расходов пропорционально росту ВВП – примерно 2,2%, рост расходов на образование составил лишь 1,5%.



Уменьшение государственных расходов на одного обучаемого толкает

правительства и университеты к изменениям прежней системы взаимоотношений, при которой вузы в значительно большей степени опекались государством, чем в настоящее время.

Правительства требуют от университетов «целевого» использования бюджетных средств, направляемых на образование, что на деле приводит к сокращению расходов на исследовательскую деятельность и обновление основных фондов вузов. Это заставляет вузы, с одной стороны, конкурировать между собой за бюджетные средства, а с другой стороны, все более активно использовать внебюджетные источники финансирования для обеспечения своих нужд. Последнее, собственно, и обозначает тенденцию к финансовой независимости.

Угроза финансового дефицита становится одним из основных, если не главным стимулом для изменений государственной политики в сфере образования. Непосредственно с финансами связаны два вектора изменений, один из которых направлен на повышение эффективности государственных и частных средств, поступающих в вузы, другой – на эффективное распределение финансовых ресурсов внутри университетов. Среди проблем, которые должны решить вузы в первую очередь, выделяются проблемы гармоничного сочетания науки и преподавания, распределения и перераспределения ресурсов по факультетам, а также финансирование междисциплинарных программ, в которых участвует несколько факультетов.

Вполне естественно, что ужесточение требований к эффективности влекут за собой изменения в системах финансирования и изменения в организации управления вузами. В последнее время все более распространенной формой финансирования вузов становятся блок-гранты, включающие в себя как текущие административные расходы, так и расходы на исследовательскую деятельность, на амортизацию и обновление основных фондов. Что касается расходов на обучение, то они в некоторых странах включаются в блок-гранты, исходя из согласованных с правительством квот, иногда на основе данных за предыдущие годы – т.н. рекуррентное финансирование, при этом в некоторых случаях используются понижающие или повышающие коэффициенты оплаты за обучение в зависимости от его качества. Блок-гранты как правило выделяются на несколько лет и допускают весьма широкие возможности перераспределения средств внутри каждой статьи. Тем не менее, в последние годы происходит сокращение объемов финансирования исследований по блок-грантам в пользу целевых грантов или субсидий, распределяемых на конкурсной основе и допускающих гораздо меньшую, по сравнению с блок-грантами, свободу во внутреннем распределении средств. Также в государственной политике стран ОЭСР наблюдается заметная активность в привлечении в вузы внебюджетного финансирования. Примечательно, что эта активность носит весьма разноплановый характер и охватывает практически все стороны деятельность вузов. Сюда входит организация и проведение всевозможных консультаций и тренингов по эффективному финансовому и административному управлению, поощрение со-финансирования исследовательской деятельности из внебюджетных источников, вплоть до паритетного финансирования исследований как необходимого условия их поддержки из государственного бюджета, особое внимание к развитию платных дополнительных образовательных услуг и торговле образовательными услугами на международном рынке. (Великобритания, Ирландия). Интересно отметить, что и в Гонконге, сохранившем ряд черт британской модели образования, правительство зарезервировало 128 млн. долларов для перечисления университетам сумм, эквивалентных тем, которые они смогут получить из частных источников.

В ряде стран ОЭСР (Австралии, США, Мексике, Ирландии, Чешской Республике) за последние несколько лет расходы на высшее образование из частных источников



увеличивались быстрее, чем расходы из государственных источников. В Нидерландах, Канаде, Италии и Швейцарии расходы снизились в реальном выражении4.

Вложение крупными финансовыми корпорациями средств в институты высшего образования стимулируется налоговыми льготами. Так, ежегодно корпорация «Intel» передает в дар учебным заведениям Ирландии более 10 млн. евро. Технологическим институтам на оснащение компьютерных лабораторий выделяется 1 млн. евро из бюджета компании. Другие компании также имеют совместные проекты с Министерством образования и науки Ирландии и непосредственно с колледжами, институтами и университетами.

3. Трансформация институциональных моделей управления в высшем

образовании Еще в конце прошлого века университет воспринимался как обособленное от

остального мира место, где осуществляется обучение и проводятся исследования по широкому спектру фундаментальных естественнонаучных и гуманитарных дисциплин. В основе идеологии традиционного вуза лежит «Гумбольдтовская модель университета», основным принципом которой является «Уединение и Свобода» («Einsamkeit und Freiheit») – самодостаточность и своего рода замкнутость «на себя» преподавания и производства научного знания.

Обособленность университета поддерживалась в первую очередь централизованным финансированием образования и, особенно, фундаментальной науки. В новых условиях возникла необходимость развития и укрепления связей с местными сообществами, с бизнесом и научными центрами. Современный университет основывается на модели «Сетевого взаимодействия», в которой каждый «элемент» вуза является также и элементом более широкой сети университетов, исследовательских центров и т.д. Примером эффективности такой модели может служить успех ученых мексиканского университета Сан-Паулу, воспринявшего американский опыт организации «университетов без стен», по сути – виртуальных научно-учебных комплексов. Лаборатория Сан-Паулу объединяет 200 исследователей из 50 университетов мира, соединенных в сеть виртуального Института геномики. (Благодаря работе этого сетевого исследовательского университета в 2000 г. было предотвращено уничтожение калифорнийских виноградников малоизученным вирусом).

По мнению ряда экспертов, исторически сложились три основных типа институциональных моделей управления высшим образованием.

- Директивная модель управления образованием, получила распространение, в частности, на территории бывшего СССР и Китая. Характерные признаки этой модели – государственное назначение ректоров и определение квот и условий оплаты всего ППС, определение для каждого вуза специальностей и квот студентов по каждой из специальностей, введение и контроль за соблюдением детальных стандартов подготовки специалистов.

- «Континентальная» модель, практикуемая в Германии и Франции, а также в скандинавских странах характеризуется патернализмом государства по отношению к университетам, жестко стратифицированной системой доступа к университетскому образованию (как правило, бесплатному) и поддержкой академической свободы внутри университетов.

- «Атлантическая» модель, представленная США, Великобританией и рядом других стран, где высшее образование предоставляется на платной основе, характеризуется более либеральным подходом к стратегии университетов со

4 OECD, Changing Patterns of Governance in Higher Education, 2003. OECD, On the Edge: Securing Sustainable Future for Higher Education, 2003



стороны государства, при этом уровень академической свободы определяется рациональными финансовыми и имиджевыми рамками каждого университета.

В последнее десятилетие директивная модель фактически перестала существовать, а между атлантической и континентальной моделями наметились тенденции с сближению. Все государства ОЭСР стремятся контролировать качество и развитие высшего образования через организацию эффективного управления в вузах, постепенно передавая им полномочия и ответственность за принимаемые решения. Это стремление осуществляется посредством создания и развития структур, выполняющих всевозможные посреднические функции между правительством и вузами, а также разграничением полномочий и зон ответственности между всеми заинтересованными сторонами: государством, бизнесом, администрацией, местным сообществом, студентами и ППС. Особо следует отметить появление на этом фоне новой администрации вузов, и, вероятно, новой администрации – сотрудников агентств – посредников, чей менталитет и квалификация принципиально отличаются и от ППС и от государственных чиновников, и от менеджеров в сфере бизнеса.

Примечательно, что в новой системе управления вузами в странах ОЭСР интернационализации отводится свое определенное место, она перестает быть внешним фактором воздействия на систему отношений «государство – вузы», а становится одним из ее внутренних компонентов, выполняющих роль финансового регулятора и индикатора качества.

Подобно тому, как государства в процессе преобразований последних лет сохранили и даже в каком-то смысле утвердили свои стратегические интересы, вузы также продолжают сохранять и укреплять некоторые глобальные принципы, фундаментальные основы, присущие всем университетам.

- Стремление к сохранению университетской культуры. Университетская культура, безусловно, весьма широкое понятие, не имеющее единого определения. Можно выделить несколько наиболее типичных представлений о том, что включает в себя университетская культура:

1). Принципиально некоммерческий характер университета как организации, выполняющей гуманитарную миссию. Особая неутилитарность, «схоластичность» преподавания;

2). Внутриорганизационные отношения, основанные на плюрализме и демократии; 3). Особая социальная роль университета как носителя фундаментальных (в

широком смысле) знаний, среды обитания уникальных научных школ. - Осуществление коммерческой деятельности, развитие образовательных

сервисов и привлечение ресурсов на научную деятельность, развитие прикладных проектов и программ, развитие корпоративных связей с отечественным и международным научным сообществом.

- Развитие эффективного внутреннего управления, направленного на повышение качества обучения, определение приоритетов в научной работе, стремление к повышению отдачи от инвестиций в исследования и разработки.

Приняв в качестве базовых три этих интенции университета, мы можем констатировать, что между первым и вторым пунктом есть существенное напряжение. Это разнонаправленные интересы – стремление сохранить внутреннюю университетскую культуру, некоммерческую по самому своему характеру, и необходимость привлечения внешних ресурсов, эффективного распоряжения ими, а также связанная с этим коммерциализация университета. Возможности преодоления этой двойственности и противоречивости положения вуза в современных условиях реализуются в рамках третьей интенции – развитие эффективного внутреннего управления. Благодаря выработке новых норм и практик управления возможно внедрение в институциональную структуру университетского образования элементов стратегического менеджмента и корпоративной



коммерческой деятельности без ущерба для университетской культуры и гуманитарной миссии вуза. Такой подход развит в концепции «нового менеджериализма».

Новый менеджериализм получил развитие в ряде европейских стран в последнее десятилетие ХХ века и существенно повлиял на трансформацию практик управления в вузах на этапе первых реформ в ходе Болонского процесса5. Наиболее восприимчивыми к идеям нового менеджериализма оказались страны с «атлантической» англо-американской моделью управления образованием.

Так, в США внедрение идей «нового менеджериализма» в систему образования прошло наиболее безболезненно, поскольку установка на рыночные отношения и автономизацию присутствовала в ней изначально. В коррекции, по мнению сторонников системы «нового управления», нуждались лишь некоторые процедуры налогообложения государственных университетов и нормы, устанавливающие границы институциональной автономии.

«Континентальная модель» изначально менее ориентирована на рыночные стратегии и более – на поддержание и воспроизводство университетской культуры. Это частично объясняет то, что, например, в Германии и Швейцарии новый менеджериализм оказался востребован значительно меньше. Частично его положения были реализованы при реформировании немецкой системы финансирования высшего образования.

4. Заключение: институциональные модели управления и стратегии

устойчивого развития вузов в новых условиях

Общие (глобальные) тенденции в сфере высшего образования, концептуальное сходство целей образовательных политик государств ОЭСР и интересов вузов, как организаций, представляющих научно-образовательное сообщество в национальном и интернациональном масштабе, несомненно, создают предпосылки для изучения и распространения международного опыта разработки и реализации стратегий устойчивого развития конкретных вузов. Остающиеся существенными различия в политических и социально-экономических условиях в странах и регионах, национальных и географических особенностях, истории, интеллектуальных и материально-технических ресурсах ставят отдельные вузы перед нелегким выбором из широкого разнообразия возможных вариантов развития. Окончательный выбор стратегии может сделать только сам вуз, оценив как внешнюю среду, так и свой внутренний потенциал. Здесь имеет смысл отметить те векторы стратегического развития большинства вузов ОЭСР, которые могут служить осевыми для определения стратегии.

Современные внутренние и внешние условия и историческая динамика глобального распространения высшего образования формируют две основных ориентации вуза, которые условно можно обозначить как «экстенсивное предоставление образовательных услуг» (массовые вузы) и «ориентация на элитное образование» (элитарные вузы)

4.1. Массовые вузы

Экстенсивное направление развития вузов в странах ОЭСР исторически обусловлено требованием к расширению доступности и повышению финансовой эффективности высшего образования. Образовательные учреждения, следующие по экстенсивному пути развития – «массовые вузы», в недалеком прошлом либо не имели статуса вуза, тем более университета, либо являются дочерними организациями университетов. Их основная стратегическая задача до последнего времени заключалась в

5 R. Deem “New Managerialism” and Higher Education: the Management of Performances and Cultures in Universities in the United Kingdom // International Studies in Sociology of Education, Vol. 8, No. 1, 1998. Braun D. Towards a New Model of Governance Universities? A Comparative View. London, 1999.



удовлетворении широкого спроса на образование, нацеленного на потребности рынка труда. Соответственно, основными критериями качества их работы (и устойчивого развития) до определенной степени можно было считать рост численности студентов и отвечающее разумным ожиданиям трудоустройство выпускников. В новых условиях к этим критериям добавляется выполнение прикладных исследовательских проектов, вариативность предлагаемых образовательных услуг, в том числе программ профессионального образования более низкого уровня, повышения квалификации, дополнительного образования для взрослых, а также минимизации затрат на предлагаемые услуги при сохранении их качества.

В стратегии вузов, условно или официально следующих по пути экстенсивного развития, особое внимание, как правило, уделяется поощрению связей с местным сообществом и бизнесом. Это отражается и на составе управляющих советов, в которые входят представители соответствующих структур.

Важное место в стратегии многих массовых вузов стран ОЭСР занимает также развитие форм обучения, основанных на ИКТ и платному обучению иностранных студентов.

В маркетинговых терминах стратегию массовых вузов можно обрисовать как стратегию, направленную на доминирование на рынке образовательных услуг (либо на определенном секторе этого рынка) на локальном, национальном и даже глобальном уровне. (Последнее относится прежде всего к международным университетам, предлагающим дистанционное обучение) Это означает удовлетворение спроса на образование самого широкого круга потребителей путем создания спектра услуг, удовлетворяющих разнообразным запросам и готовность к принятию самой широкой аудитории. Стратегические цели массовых вузов реализуются в тесном сотрудничестве с местными сообществами при поддержке бизнес структур и государственных органов власти.

Проведению фундаментальной исследовательской, а также всевозможной консалтинговой деятельности, выходящей за рамки образовательного процесса, в стратегии массовых вузов отводится второстепенная роль. Исследования носят в основном ярко выраженный прикладной характер. «Чрезмерное» увлечение фундаментальными исследованиями и консалтингом является «непрофильной» сферой деятельности вуза, идущей вразрез с его стратегическими интересами, лежащими в сфере массового образования.

Особое значение в стратегии вуза придается эффективному использованию основных фондов, включая коммерческие услуги, оказываемые студентам и населению. Такого рода активность вуза, правда, часто сдерживается внешними управляющими и контролирующими органами. И в целом, насколько уместно здесь делать обобщения, в отношении массовых вузов в государственных политиках остается гораздо больше прямого, директивного управления либо делегирования полномочий региональным или местным властям, но не агентствам – посредникам.

4.2. Элитарные вузы Элитарные вузы составляют в основном «старые» классические университеты, чьи

научные и образовательные традиции (прежде всего в Европе и отчасти в США и Канаде) насчитывают много десятков лет, а иногда и веков. Элитарные вузы отличает историческая ориентация на научно-исследовательскую деятельность, и подготовку специалистов, способных проводить, фундаментальные и прикладные аналитические исследования. Главным критерием оценки деятельности элитарных вузов было и остается качество образовательного и исследовательского процесса. Надо отметить, что понятие «качество» в последнее время претерпело определенные изменения, также включив в себя и оценки рациональности и стоимостной эффективности.



В системах непрерывного образования многих стран доступ к обучению в

элитарных вузах остается ограниченным, по крайней мере, для социально уязвимых (в широком смысле) и наименее обеспеченных групп населения, в связи с серьезными институциональными, а иногда и финансовыми барьерами. Элитарные вузы часто остаются элитными: рост численности студентов элитарных вузов (там, где он происходил) обусловлен скорее ростом численности среднего класса, воспринимающего ценности фундаментального образования и готового потратить на образование больше интеллектуальных, временных и финансовых ресурсов, чем поклонники «массового» образования.

Часто представляя достаточно широкий спектр дисциплинарных и научных направлений, элитарные вузы занимают в них особую нишу. С одной стороны, элитарные вузы готовят наиболее высококвалифицированных специалистов в каждой области, с другой, именно в исследовательских центрах элитных университетов зарождаются и институционализируются новые дисциплины, по которым и готовятся будущие профессионалы.

В стратегиях элитарных вузов значительное место уделяется их развитию как фундаментальных исследовательских центров, и в новых условиях, очевидно, следует ожидать усиления этого компонента. Фундаментальные исследования, которые в отличие от прикладных не рассчитаны на получение немедленной отдачи и потому не являются «ходовым товаром», способным принести университету коммерческую прибыль, требуют спонсорства. В качества спонсоров, как правило, выступают государство и представители крупного бизнеса, получающие налоговые послабления. Так, в британских вузах, исследовательская деятельность является отличительной чертой брэнда любого «старого» университета, но лишь те из них, которые могут быть отнесены к «элитным», практически полностью ориентированы на проведение фундаментальных исследований.

Поддержка имиджа элитарного университета, диплом которого является гарантией качественного образования, является важным условием развития университета по элитарному пути. Видимо этим объясняется некоторая осторожность, проявляемая элитарными вузами в отношении предоставления дистанционного образования.

Всестороннее участие в процессе интернационализации является необходимым элементом и, в тоже время, вызовом для элитарных университетов (особенно это относится к «континентальным» классическим университетам, весьма далеко отстоящим от принципов Болонской модели).

Наконец, эффективное использование основных фондов также как и для массовых университетов, для элитарных университетов начинает иметь все большее значение.

Приложение: Сопоставление российских и международных стандартов

классификации уровней образования.

Ступень по МСКО-97 Эквивалент в российской системе образования ISCED 0 – Pre-primarу education Допервичное образование, предназначенное приучить детей младшего возраста к школьной обстановке. По завершении этих программ дети продолжают образование на ступени ISCED 1.

МСКО 0 – Дошкольное образование В российской системе образования успешное завершение этой ступени не выступает параметром получения какого-либо уровня образования. Эта ступень необязательна для продолжения обучения на следующем уровне.

ISCED 1 – Primarу education Образование первой ступени Предназначено научить чтению, письму и математике с элементарным пониманием других предметов: истории, географии, естественных и общественных наук, искусства и музыки. В некоторых случаях включается

МСКО 1 – Начальное образование Данная ступень охватывает учащихся начальных классов, которые в МСКО учитываются в составе допервичного уровня МСКО 0. В российской системе образования эта ступень (1–3 (4) классы) является первым этапом собственно образования и совпадает с началом



религиозное обучение. обязательного образования в

общеобразовательных учреждениях. Успешное завершение этой ступени достаточно для достижения начального уровня образования.

ISCED 2/3 – Secondary education Образование второй ступени

Образование второй ступени обеспечивает общеобразовательную подготовку на основе начального образования в средних школах, а также начальную профессиональную подготовку (ПТУ).

ISCED 2 Lower secondary education Образование второй ступени, нижний уровеньСодержание образования нацелено на завершение базового образования, которое начинается на первой ступени, формирование фундамента для обучения в течение всей жизни. Программы характеризуются большей предметной ориентацией при специализации преподавателей. Окончание этой ступени часто совпадает с завершением обязательного школьного образования.

МСКО 2 – Основное общее образование В российской системе образования эта ступень (5–9 классы общеобразовательных учреждений) – второй этап обязательного образования, успешное завершение которого совпадает с завершением обязательного образования в общеобразовательных учреждениях и является достаточным для достижения основного общего уровня образования.

ISCED 3 Upper secondary education Образование второй ступени, верхний уровеньНачинается на поздних этапах обязательного образования. Характеризуется большей специализацией. Программы образования этой ступени обычно требуют завершения обучения примерно в течение 9 лет, либо сочетания образования и профессионально-технического опыта.

МСКО 3 – Среднее полное общее образование (10–11 классы общеобразовательных учреждений), начальное профессиональное образование. Начальное профессиональное образование включено в данную ступень вне зависимости от наличия или отсутствия у учащихся аттестата о полном среднем образовании.

ISCED 4 – Post-secondary non-tertiary education Поствторичное нетретичное образование Программы этой ступени находятся на границе между образованием верхнего уровня второй ступени образования и образованием третьей ступени, зачастую чуть превосходя программы высшего вторичного образования, и служат цели расширения полученных ранее знаний; они более специализированы и детализированы и предполагают более сложные практические занятия.

МСКО 4 – К данной ступени могут быть отнесены подготовительные курсы организованные с целью поступления в высшие учебные заведения, однако статистика не располагает такими данными в полном объеме. Сюда же может быть включено и обучение в учреждениях начального профессионального образования лиц, имеющих среднее (полное) образование.

ISCED 5/6 – Tertiary education Образование третьей ступени Эта ступень включает программы высшего образования.

Образование третьей ступени обеспечивает получение профессионального образования трех уровней – среднего, высшего и послевузовского.

ISCED 5B Tertiary-type B education Образование третьей ступени, первая стадия тип В Программы этой ступени не ведут к присуждению научной квалификации и предусматривают практическую профессиональную направленность

МСКО 5В обеспечивает получение среднего профессионального образования в учреждениях среднего профессионального образования.

ISCED 5А Tertiary-type А education Образование третьей ступени, первая стадия тип А Программы этой ступени не ведут непосредственно к присуждению научной

МСКО 5А обеспечивает получение высшего профессионального образования в высших учебных заведениях



квалификации и предполагают теоретическую (научно-исследовательскую) подготовку. ISCED 6 Advanced research programmes Образование третьей ступени, вторая стадия Программы, ведущие к присуждению научной квалификации

МСКО 6 Аспирантура, докторантура


Аналитическая справка о государственной политике в...

Documents