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7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN CENTRO-
OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Área temática 10: territorio y poder.
Ponencia: DINÁMICA DE ACUMULACION EN LOS ENCADENAMIENTO INDUSTRIALES EN LOS COMPLEJOS DE EXPORTACIÓN. Autor: Dr. Alberto Daniel Gago1 Palabras claves: Acumulación, encadenamientos, industrias de exportación. Resumen Es reconocido que las bases económicas principales que orientan el crecimiento económico-social en las regiones del capitalismo periférico, como la región de Cuyo-Argentina, son las industrias-complejos de exportación (agroindustria, industria de base minera, turismo). En este sentido, el trabajo pretende brindar un esquema interpretativo de los condicionantes estructurales que definen la situación de las actividades líderes en su influencia sobre las industrias eslabonadas en forma directa o indirecta, en cadenas globalizadas. Se analiza el desempeño de los agentes representantes de distintas fracciones del capital, y en consecuencia, se presenta un esquema interpretativo para reconocer el funcionamiento y articulación de las industrias eslabonadas en complejos industriales y la red de industrias-actividades involucradas y sus agentes, pero prestando especial interés a sus dinámicas de acumulación.
El trabajo reconoce en su análisis los componentes que condicionan los desempeños de los agentes y los mecanismos de regulación, que otorgan estabilidad a las dinámicas de acumulación que se impulsan en los territorios periféricos, y que son fuertemente determinados desde el orden internacional. En consecuencia, el esfuerzo del trabajo orienta los aspectos teórico-metodológicos, descriptivos y explicativos que configuran los elementos interpretativos del desarrollo y la organización industrial en los complejos industriales de exportación. Es decir, las categorías: encadenamientos productivos, cadena y complejo industrial de exportación, la modernización, la regulación y la acumulación (Escuela de la Regulación Francesa); son categorías que se convierten en los componentes centrales de la interpretación de las relaciones de independencia-dependencia en los modelos exportables en el área del capitalismo periférico 1 Profesor e Investigador. Universidad Nacional de San Juan. E-mail [email protected]
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DINÁMICA DE ACUMULACION EN LOS ENCADENAMIENTO INDUSTRIALES EN LOS COMPLEJOS DE EXPORTACIÓN. INTRODUCCIÓN
Es reconocido que las bases económicas principales que orientan el crecimiento y el desarrollo
económico-social en las regiones del capitalismo periférico, como la región de Cuyo-Argentina, son
las industrias-complejos de exportación (agroindustria, industria de base minera, turismo). En este
sentido, el trabajo pretende brindar un esquema interpretativo de los condicionantes estructurales
que definen la situación de las actividades líderes en su influencia sobre las industrias eslabonadas
en forma directa o indirecta y en cadenas productivas globalizadas. En el trabajo se observan los
mecanismos de desempeño de los agentes representantes de distintas fracciones del capital, y en
consecuencia, se propone un esquema interpretativo en el reconocimiento del funcionamiento y arti-
culación de las industrias eslabonadas en complejos industriales y la red de industrias-actividades
involucradas y sus agentes, pero prestando especial interés a sus dinámicas de acumulación.
El trabajo describe y analiza en consecuencia, las dinámicas de acumulación en los complejos de
exportación intensivos en recursos naturales, con especial interés en los encadenamientos
industriales. Esto significa poner una atenta mirada sobre el desempeño de las actividades del agru-
pamiento industrial, en su industria dinámica (motriz) y en las industrias eslabonadas (conexas) que
le otorgan identidad a las producciones regionales orientadas por la demanda externa. De esta
manera, se observan y comprenden las interrelaciones inter-empresas y fundamentalmente el
impacto de las regulaciones (políticas públicas), el desempeño de los agentes y el conjunto
estructurado relacional-institucional interno y del contexto.
El análisis refleja la forma de articulación productiva entre las industrias encadenadas (conexas) a
partir del efecto de arrastre que provoca la “industria motriz”, en ambientes globalizados con alta
inestabilidad. De esa forma, se reconoce las potencialidades de las “industrias dinámicas del
desarrollo”, “industria motriz”, “industria clave”, y los impactos que genera en otras industrias en el
territorio. Estos fenómenos en contextos inestables, facilitan la comprensión de los cambios en las
dinámicas de acumulación y la fragmentación de los procesos productivos que dan lugar a la
concentración económica en contextos globales, especializados y competitivos.
Finalmente, el trabajo se orienta al reconocimiento de las articulaciones teórico-metodológicas
necesarias para la comprensión, no sólo del funcionamiento de las complejas redes industriales, sino
de la influencia y dirección que les otorgan a las actividades, agentes y procesos que deben ser
comprendidas a partir de categorías de análisis que utiliza el trabajo. De esta manera, se ordena la
presentación a partir de las categorías de modernización, acumulación y regulación y que hacen a la
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comprensión de los fenómenos de concentración, cooptación, fragmentación, dependencia y
extranjerización, tan notorios en estos tiempos en las regiones del capitalismo periférico.
1. EL ANÁLISIS INTERPRETATIVO DE LAS DINÁMICAS DE ACUMULACIÓN.
Los aspectos metodológicos del trabajo, se encuentran explicitados en el esquema interpretativo,
considerando los esquemas de cadena productiva (CP), cadena productiva mundializada (CPM) y
complejo industrial (CI), en un primer acercamiento y luego, son las categorías principales dela
Escuela de la Regulación Francesa (ERF), la categoría modernización, regulación y acumulación,
las que ordenan el trabajo.
Esquema interpretativo.
1. Las cadenas productivas2.
Una conceptualización de cadena productiva facilita comprender la articulación de la relación
integral de un proceso productivo realizado por sectores, actividades y agentes vinculados por una
sucesión de operaciones de producción y distribución de un producto o grupo de productos en un
entorno determinado. En una cadena productiva, intervienen agentes que desarrollan unidades
productivas, actividades y relaciones para generar producciones orientadas al consumo final. El
conjunto de agentes y actividades, siempre se encuentran muy condicionados por la influencia del
entorno, representado por variados componentes como el capital, el trabajo, los intercambios, las
condiciones ambientales, políticas, sociales y culturales. La CP refleja la secuencia (vertical) de
2Las cadenas productivas son un sistema de actividades económicas (primarias, manufactureras, de distribución-comercialización) establecen entre sí relaciones derivadas de la pertenencia a un mismo proceso integrado productivo, que involucra agentes representantes de distintas fracciones del capital y que generan productos terminados para consumidores nacionales y extranjeros. Se define a la cadena productiva como aquella que conforma “un conjunto de relaciones técnicas y económicas de actividades y agentes que intervienen en los procesos productivos desde la producción de materias primas, la transformación y la distribución del producto final en el mercado” (GAGO, A. 2013).
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actividades que conducen desde la materia prima a la generación de los bienes finales, en una visión
que contiene el rango y tipo de actividades con sus agentes representativos involucrados en el
proceso de producción y distribución.
El enfoque de cadena productiva trasciende la actividad primaria que no debe circunscribirse
únicamente a la fase extractiva sino integrar la transformación y distribución, permitiendo conocer e
interpretar las relaciones de jerarquía entre las empresas que la componen y que resulta
determinante en la promoción del desarrollo. Por tanto, la posición y función que asume la empresa-
firma informa sobre la mayor o menor influencia en el agrupamiento industrial por su dimensión y
la forma de las relaciones de intercambio que establece.
La cadena productiva y sus componentes.
1.2. Las cadenas productivas globales3.
Los análisis a nivel global de la CP (inversión y comercio) ayudan a comprender las relaciones
entre empresas-firmas y la influencia del poder y la política en el proceso de desarrollo el análisis
de los intercambios económicos que trascienden las fronteras nacionales. El considerar la cadena
productiva en forma globalizada, admite el reconocimiento de las fases productivas parciales de la
producción y su forma de integración en los territorios. Por esta razón, se considera primordial ana-
lizar la naturaleza y alcance internacional de los procesos de las ramas de manufacturas de exporta-
ción, las especificidades de sus producciones, las relaciones entre empresas y sus intercambios.
En las cadenas productivas globalizadas son las grandes corporaciones representadas en la gran
fracción del capital las que lideran los procesos y los intercambios a lo largo del alcance de la cade-
3Denominamos cadenas productivas mundializadas “a los procesos económicos que involucran las fases de producción-distribución de un bien final y cuyo dimensión territorial sobrepasa el ámbito nacional integrando mercados y agentes extra-regionales, con alta presencia de empresas-firmas transnacionales” (GAGO A., 2005, p.6).
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na. Además, es reconocido que las industrias de exportación en las regiones periféricas, producen
bienes de consumo, y en las industrias de base minera, productos semi-elaborados intensivos en
recursos naturales.
El análisis de cadenas productivas globalizadas abre el estudio de los fenómenos de fragmentación
geográfica y los procesos de producción de relaciones asimétricas, mostrando el poder y dominio de
los agentes representantes de las distintas fracciones del capital, no sólo en la CPM, sino en el
mismo complejo de exportación. Por ello, lo contextual facilita el reconocimiento de las dinámicas
productivas en las áreas del capitalismo dependiente, y considerando que son altamente
dependientes de las influencias del modo de producción dominante.
2. Los complejos industriales (CI).
Los complejos industriales hacen a la comprensión de las redes complejas, de relaciones insumo-
producto directas e indirectas (laterales), en la producción de bienes exportables intensivos en recur-
sos naturales localizados en el territorio regional. El análisis del CI es más amplio que el de cade-
nas productivas, por cuanto el CI constituye la base de las articulaciones directas e indirectas en una
rama industrial, reconociendo jerarquías y diferenciaciones de los agentes actuantes (representantes
de distintas fracciones del capital) en su articulación en la red de encadenamientos, poniendo
claridad a la complejidad de la organización en los complejos industriales de exportación (CIX).
Eslabonamientos productivos y complejo industrial.
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2. LOS ESLABONAMIENTOS PRODUCTIVOS EN LAS INDUSTRIAS DE EXPORTACIÓN.
La concepción de eslabonamiento productivo explicita los relacionamientos que provocan las inver-
siones sectoriales (inversiones adicionales) mediante efectos de arrastre por demanda derivada. El
concepto de eslabonamiento es un instrumento de promoción del crecimiento y del desarrollo
económico que mediante la ampliación y diversificación de las actividades productivas promueven
el cambio estructural. En el ámbito del desarrollo económico el análisis de los eslabonamientos,
enfatiza en la naturaleza interdependiente de las industrias y en su potencial sobre el crecimiento, el
empleo y la diversificación.
El concepto de eslabonamiento productivo en Hirschman, se refiere al conjunto de fuerzas que
generan inversiones, y que accionan la capacidad productiva de actividades e industrias que
producen insumos para un mayor fortalecimiento de la estructura industrial. El concepto de eslavo-
namientos se asocia con las relaciones tecno-productivas (complementariedades), cuya importancia
económica radica en sus efectos positivos sobre la capacidad productiva y el fortalecimiento
económico diversificado. En este sentido, Hirschman insiste en la "utilidad de observar la estructura
y el examen de la manera como surgen normalmente los eslabonamientos, como una manera de
obtener información para influir y fortalecer el desarrollo de estos efectos" (HIRSCHMAN, A., p.
114).De acuerdo con Stumpo (1996), el desarrollo de eslabonamientos está determinado por
factores de demanda, en particular, por la demanda derivada de insumos y factores productivos; y,
por el lado de la oferta, por las características tecnológicas del proceso productivo (escala óptima
del tamaño de la planta). Relacionada con ambos factores aparece “la tecnología” implícita de las
nuevas industrias y las existentes, como una variable central en la interpretación de las posibili-
dades de surgimiento y profundización de los eslabonamientos productivo; y de los efectos de
exclusión y desaparición de las actividades artesanales existentes.
El esfuerzo por reconocer los eslabonamientos en la industria iniciadora del efecto de propagación
por compras y ventas a nuevas industrias localizadas en el territorio; muestra la importancia de los
eslabonamientos en la producción inducida y la fuerza del efecto encadenamiento provocado hacia
otras nuevas industrias, que surgen de sus producciones. Los encadenamientos, por tanto, permiten
identificar las industrias con mayor potencial de arrastre que suelen ser las industrias de manufac-
tureras, dado que poseen la mayor capacidad para estimular la radicación y surgimiento de otras
actividades económicas, por su influencia directa e indirecta. En general, el concepto se refiere a la
expansión industrial como vía de creación de mayor valor agregado, por la vía de la inducción del
surgimiento de nuevas industrias y de procesamientos con mayor valor. Siempre siguiendo la idea
de que la expansión industrial es el camino de la creación de empleos.
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Se denomina eslabonamientos productivos a las vinculaciones técnicas que se producen un
agrupamiento industrial, que reflejan la interdependencia funcional de las industrias, en un área
territorial. En otras palabras, el eslabonamiento productivo significa que una empresa o industria
ejerce poderosos efectos de arrastre de industrias hacia atrás, y hacia adelante, si en su producción
total incluye en elevada proporciones los insumos y materias primas entregadas para su posterior
procesamiento final (insumo-abastecimiento), y dando su producción origen a nuevas industrias
(producto-utilización). Estos eslabonamientos directos se complementan con los orientados al
consumo o sea los orientados por el estímulo a la producción interna de bienes de consumo
doméstico que será emprendida acorde a los ingresos obtenidos por las industrias eslabonadas en
complejos industriales de exportación (CIX). Este eslabonamiento toma su fortaleza no sólo de los
ingresos nuevos agregados, sino también a otros factores como la distribución del ingreso. En
consecuencia, los eslabonamientos hacia el consumo permiten el surgimiento de nuevas industrias
por vía de los ingresos que se obtienen de las nuevas industrias y que se gastan en los bienes
producidos por industrias locales (alimentos, indumentaria, etc). Por otra, están también, los
eslabonamientos fiscales que se articulan con la presencia del Estado aprovechando los flujos de
ingresos de las actividades industriales mediante impuestos (impuestos a la exportación).
Industria motriz y eslabonamientos directos e indirectos.
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Los eslabonamientos en la estructura productiva concretan los resultados de la expansión de la
economía. En este sentido, se hace necesario definir las formas de inserción productiva de las
empresas-firmas en el entramado complejo de la estructura económica. Así se detectan distintos
tipos de empresas-firmas y distintas formas de articular el proceso productivo. Se pueden reconocer
empresas firmas que articulan en forma independiente, otras altamente condicionadas por las
industrias que ejercen el efecto arrastre y las denominadas “industria motriz”, “industria clave”, “in-
dustrias industrializantes”. En este contexto, deben tenerse en cuenta las empresas-firmas que
configuran la realidad productiva de las “industrias industrializantes”, es decir considerar el desem-
peño de las mismas según el origen del agente y la fracción del capital a la que representan.
La preocupación del trabajo es no sólo explicitar la forma del relacionamiento genérico de los
eslabonamientos productivos, sino buscar elementos que permitan comprender los procesos con sus
asimetrías, es decir reconocer la heterogeneidad estructural en que se desenvuelven estructuralmen-
te las actividades, los agentes y los procesos. De esta manera, se puede proceder a reconocer el
papel que ejercen los agentes representantes de las distintas fracciones del capital, en el desarrollo
de los CIX. El análisis, en definitiva, en este enfoque permitirá verificar “el éxito” o “fracaso” de
las políticas implementadas, tales como las orientadas a la industrialización –desindustrialización
(por sustitución de importaciones ISI) con intervención estatal o por el mercado; tanto como
comprender las potenciales vulnerabilidades estructurales y coyunturales de un agrupamiento
industrial. Por otra, el análisis permitirá conocer el grado o nivel de su relacionamiento funcional,
verificando los niveles de independencia que presentan las empresas-firmas (E-F) eslabonadas, o el
nivel de dependencia funcional en su situación de proveedoras de abastecimiento y de aquellas que
utilizan los productos de las industrias motoras. Aspectos básicos en la comprensión de las
fortalezas y debilidades de un agrupamiento industrial, y de las mismas empresas-firmas en sus
fases expansivas o depresivas.
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El complejo industrial de exportación y el desarrollo regional.
1. La empresa-firma dominante en la industria motriz.
En las industrias industrializantes en las producciones del área periférica del capitalismo, los
agentes que lideran las empresas-firmas en la rama productiva, pertenecen en general a la gran
fracción del capital (GFK). Los procesos de producción y de distribución son impulsados y
controlados en estas ramas de exportación, por la gran fracción del capital y en especial cuando se
constituyen en cadenas de producción globalizadas, el protagonismo lo tienen las corporaciones
transnacionales (integradas verticalmente). De esta manera, las empresas-firmas que asumen el
papel de liderazgo en estas cadenas, son agentes globales con amplio dominio en la rama-sector
globalizado. En estos últimos tiempos se caracterizan, además por la apropiación irrestricta de los
recursos naturales que permiten las regulaciones nacionales (neoliberales) dónde se radican y
generan los mayores retornos a sus casas matrices GAGO, A., 2014).
El involucramiento directo de las empresas-firmas representadas en la gran fracción del capital, en
las producciones alimentarias y mineras con fines de exportación, o en las turísticas se amplifica a
partir de la expansión en el dominio de la propiedad. La adquisición de tierras y el establecimiento
de industrias de apoyo en el procesamiento inicial de la materia prima y de la industria conexa, les
otorga a éstos grandes agentes un dominio amplio en la cadena productiva globalizada, además de
disponer de los bajos precios de la mano de obra y de los insumos locales.
Si bien este desplazamiento de funciones más avanzadas que impone la gran escala de producción
(GFK) dentro del proceso productivo, es compatible con el desarrollo económico acelerado e
inestable, está claro que las empresas-firmas líderes en la cadena ganan cada vez más autoridad al
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concentrarse en las actividades principales y complementarias que permiten la obtención de un
mayor surplus. Esta expresión de las actividades que agregan valor como las industrias y empresas-
firmas complementarias, la llevan a cabo en contextos muy dependientes del funcionamiento de las
empresas motoras. Como son industrias eslabonadas hacia atrás en la cadena, implica también la
necesidad de mayores inversiones, reconociendo que en muchos casos, también aparece la
corporación transnacional, agigantando la posición de dominio en la cadena y en el complejo
industrial (grupos económicos).
El dominio por jerarquía internacional de las empresas-firmas globales, disponibilidad de capital e
incorporación tecnológica en las cadenas globalizadas, son el reflejo de la forma del desempeño en
la coordinación de los proceso, la forma que asumen los procesos en los encadenamientos hacia
delante, hacia atrás y laterales-indirectos. Es decir, la GFK en la articulación de la cadena
productiva globalizada tiende a imponer las formas de la organización industrial por vía de la
especialización (diferenciación de productos, calidad de la materia prima, grados de integración en
la CP) y dominios de la distribución internacional. Los liderazgos en estas cadenas y su
funcionamiento son impuestos por las fuerzas dominantes que surgen del nivel sectorial global
(procesos tecno-productivos, dinámicas de acumulación y formas de regulación).
El enfoque de cadenas productivas mundializadas permite reconocer cómo se comportan las ramas
incorporadas en la inserción internacional, y las mismas empresas-firmas globales. Por tanto, se
requiere examinar más en profundidad los procesos de compra-venta de las producciones en las
regiones periféricas, conocer las asimetría del intercambio inter-empresas y las consecuencias que
de ello, se deriva como la concentración, la extranjerización, los precios de transferencia, las formas
del financiamiento, la modernización excluyente que producen en los territorios periféricos, como
forma de obtener oportunidades de alcanzar un desarrollo sustentable, estable y con beneficios
reales de las poblaciones dónde se producen los recursos estratégicos.
2. LA DINAMICA DE ACUMULACION EN EL COMPLEJO INDUSTRIAL.
¿Qué fracción del capital asume la conducción dentro de las cadenas globales de producción y
en qué lugar se encuentran las distintas industrias eslabonadas?
En el análisis de industrias motoras del crecimiento económico local, como lo es la industria ali-
mentaria y la industria de base minera, es menester conocer el destino y la orientación de la
producción (demanda externa) y el lugar dónde las empresas-firmas dominantes toman las de-
cisiones (empresas-firmas). Si partimos de que existe un proceso de una intensa vinculación en el
sistema de producción global y un alto grado de intervención de las corporaciones transnacionales
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(CT) en las fases de producción y distribución, se puede establecer que en contextos productivos
internacionalizados se verifica un gran control en las cadenas productivas de exportación, por los
agentes globales. Análisis que permite determinar el papel de empresas-firmas-eslabonadas en los
territorios periféricos.
Una cuestión central es preguntarse ¿sí el modelo de industrialización orientado a la exportación
genera mayor autonomía o dependencia en los encadenamientos industriales locales? Tanto el
gobierno como las asociaciones gremiales (empresariales y del trabajo), están fuertemente con-
dicionados por la promoción de clusters productivos sectoriales o complejos industriales para entrar
en proceso de desarrollo industrial competitivo global. Luego, los encadenamientos de un
agrupamiento industrial pueden ser de varios tipos considerando el protagonismo que asumen las
distintas fracciones del capital, el origen de las mismas y su nivel de integración en los eslavo-
namientos directos y laterales. También, la radicación de las CT que orientan la especialización
productiva y territorial en determinadas ramas de manufacturas, exigen condiciones de compe-
titividad no sólo en la industria motriz sino en todo el entramado eslabonado (eslabonamientos
directos e indirectos). Por tanto, es importante estudiar los nuevos encadenamientos orientados por
las exigencias de las CT, las alianzas entre grupos económicos locales y las CT, y reconocer la
forma de organización y articulación reconociendo la influencia en el desarrollo en el territorio
periférico.
En términos generales, las empresas-firmas son analizadas como unidades productivas indepen-
dientes y sustentadas en decisiones autónomas. Al observar las relaciones entre empresas (relacio-
nes inter e intra-firma) en una cadena globalizada, aparecen nuevos componentes que permiten
definir los grados de integración, concentración, fragmentación y exclusión. El desconocimiento de
estas articulaciones impide saber el nivel real de transferencia productiva y de los ingresos (entre las
firmas y al exterior). En consecuencia, los interrogantes formulados abren el camino al estudio de
las trayectorias organizacionales a lo largo de los encadenamientos locales-regionales, reconociendo
el posicionamiento y las vulnerabilidades, de los nuevos escenarios en las economías periféricas.
1. Los factores de modernización, acumulación, institucionales y la política pública en la
articulación de los CIX y los eslabonamientos productivos.
Los factores institucionales y las políticas públicas configuran otro de los componentes más
decisivos en el desarrollo de las industrias y obviamente en el desarrollo económico.El entramado
institucional de las formas de producción otorgan continuidad a los procesos y actividades y agentes
representantes de las distintas fracciones del capital, y da también a la continuidad en la
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reproducción productiva y de las relaciones sociales de producción. Lo son también, y de manera
decisiva las normas y políticas que se fijan desde el Estado, es decir las regulaciones que se
imponen desde la intervención estatal, son en mucho de los casos instrumentos que aseguran la
regulación o la desregulación de los procesos, la integración o exclusión de los agentes, y la misma
forma de la articulación y la organización productiva industrial. Por ejemplo, este instrumental ha
sido decisivo a la hora de definir aspectos tan relevantes del desarrollo industrial como en la
denominada industrialización por sustitución de importaciones o en el modelo sustentado en el
mercado.
Esquema general de la articulación de los eslabonamientos productivos.
En el esquema general de la articulación de los CIX y el desarrollo regional, introduce la articu-
lación de los eslabonamientos productivos, considerando los condicionantes en su modalidad de
funcionamiento, es decir los ejes de la modernización, la regulación y la acumulación.
El eje “modernización” tiene su correlato con en el análisis de los cambios provocados por la inno-
vación tecnológica y organizacional y el desarrollo de las fuerzas productivas. Es decir, es a partir
de este componente a través de la incorporación de tecnologías, de conocimientos y de capacidades,
que los agentes dominan los procesos en las cadenas productivas mundializadas. Aspectos que son
relevantes en el análisis de las distintas fracciones del capital en las cadenas productivas mun-
dializadas y a la cual no son ajenas las industrias eslabonadas.
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La modernización (inversiones) y sus implicancias en la división técnica del trabajo, la produc-
tividad del capital, los productos, la tasa de ganancia de las distintas fracciones del capital, las
relaciones con el trabajo (capital-trabajo) y las formas organizativas de la gestión, constituyen
aportes decisorios en la comprensión de la dinámica de acumulación. Dinámicas que en general, son
ejercidas por los agentes controladores de los procesos en las redes productivas (fragmentaciones-
integraciones) y en los intercambios.
El eje de la “regulación” profundiza en el conocimiento y análisis de los instrumentos de mediación,
de las normativas y las instituciones que se imponen, en su mayoría desde el aparato estatal, y que
influyen decisivamente en el comportamiento de las industrias, las ramas de manufacturas, la
organización industrial y sus agentes (representantes de las distintas fracciones del capital). En esta
categoría se consideran las normas, costumbres, leyes, es decir, los mecanismos reguladores y de
mediación que legitiman el desempeño industrial de los agentes representantes de las distintas
fracciones del capital y de las mismas dinámicas de acumulación. La categoría “regulación” in-
troduce en el análisis, al reconocimiento del ambiente industrial en las ramas de manufacturas y de
la consistencia que asume la reproducción. Por tanto, esta categoría induce al análisis institucional
(instituciones sectoriales) y de políticas públicas, aspectos necesarios en la interpretación de las
modalidades del desarrollo económico-social, y obviamente, de los comportamientos y estrategias
que asumen los agentes en los procesos de desarrollo en las actividades eslabonadas en un complejo
industrial de exportación.
El eje de la “acumulación” representa el conjunto de regularidades que aseguran una progresión
general y relativamente coherente de la acumulación del capital para reabsorber o extender en el
tiempo las distorsiones y desequilibrios que nacen de ese proceso. La acumulación describe la
asignación del producto en correspondencia con las condiciones de la producción, las condiciones
del consumo y de las relaciones sociales. A través del régimen de acumulación se reconocen las
características de las formas de competencia (relaciones inter-empresas), y de las relaciones capital-
capital. La categoría acumulación cristaliza las relaciones de los agentes (distintas fracciones del
capital) líderes con los dependientes (segmentos del gran capital, pymes, etc), el origen del capital
(regional, nacional, internacional) y el comportamiento que ejercen en las cadenas productivas
mundializadas.
La dinámica acumulación por tanto, “desentraña la racionalidad que tomo el capital, en especial su
modo de acumulación, permitiendo ver cómo evoluciona hacia nuevas formas de organización la
producción y los intercambios” (GAGO, A., 1994, p.17). En la cadena productiva o en los com-
plejos industriales, la acumulación pone al descubierto las relaciones de los agentes en el desarrollo
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de las fuerzas productivas, tanto como la posición y función que cumplen los agentes (repre-
sentantes de las distintas fracciones del capital, y del trabajo). En la compleja realización de los
procesos productivos, la dinámica de acumulación desentraña las formas de la organización
industrial y de conflicto que condensan las modalidades del intercambio entre los agentes
La dinámica de acumulación en las regiones no es autogenerada, sino que se asimila en las regiones
periféricas, a las dinámicas que impone el nivel nacional e internacional. La dinámica dominante de
acumulación tiene su manifestación en los complejos industriales de exportación, en formas
determinadas por la división internacional del trabajo y en este caso, por la misma forma de
organización de la producción. En el contexto interno regional, la acumulación se realiza a nivel de
contradicciones y conflictos entre los agentes que representan distintas fracciones del capital
(Tamaño, innovación, organización, orientación de la producción) y de la fuerza del trabajo.
La dinámica de acumulación (fracciones del capital), ubican en la valorización del capital sus
agentes centralizadores, que los constituyen en grupo económico de poder, controlando la gene-
ración y apropiación del excedente económico.
Para hacer más comprensivo el estudio, se parte del reconocimiento de que las formas que asumen
los eslabonamientos productivos en un CIX, están fuertemente condicionados por las fuerzas
externas del contexto internacional y por la internacionalización de las producciones y del capital en
este contexto. Es decir asumir que los procesos de eslabonamientos productivos en cadenas de
exportación y en momentos de alta internacionalización, se produce un fuerte condicionamiento por
la denominada división internacional del trabajo, que impone el modo de producción global y
sectorial.
Los procesos de modernización están fuertemente condicionados por la modernización vigente, es
decir por el desarrollo de las fuerzas productivas, especialmente de la innovación tecnológica, que
provocan en las cadenas productivas globales, una forma determinada de división técnica del
trabajo. Por otra, la forma que asume la acumulación, se encuentra fuertemente determinada por la
fracción del capital que domina los procesos (industria motriz y conexa) y la organización industrial
(empresas-firmas).
Finalmente, se puede concluir que la regulación que se presenta en las formas legales e institu-
cionales y las políticas públicas, reconfiguran la producción eslabonada y sus formas de repro-
ducción productiva.
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7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA
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FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10: Territorio y Poder
Una aproximación a la comprensión del Complejo Industrial Calero del Distrito los Berros-
San Juan.
Autor: Videla, Daniel1
Palabras clave: cadena productiva, transformación, eslabonamiento, complejo industrial.
Introducción
Durante las últimas décadas el sector calero de la provincia de San Juan en el departamento
Sarmiento- Distrito Los Berros- sufrió importantes trasformaciones. La producción calera presenta
un crecimiento constante en volúmenes de producción pasando de 510.922 toneladas en el 2000 a
2.199,377 en 2013 (datos del Ministerio de Minería de la provincia). El sector convierte a la
provincia en una de las principales productoras de cales cálcicas de la más alta calidad del país. La
producción de cal, en consecuencia es una de las actividades económicas más importante del sector
no metalífero en San Juan.
El trabajo identifica las empresas-firmas motoras del sector calero en la cadena productiva y
su jerarquía, considerando las características de modernización y acumulación que presentan las
mismas. Este enfoque de cadena productiva se amplía con identificación de las industrias
complementarias-conexas proveedoras de bienes y servicio, las cuales conforman el Complejo
Industrial Calero.
Importancia y proceso productivo de la industria calera.
La provincia de San Juan contiene una extensa formación de calizas y dolomita, con
segmentos de piedras sedimentarias de altísima calidad, que se extiende de norte a sur sobre la parte
1 Universidad Nacional de San Juan – Facultad de Ciencias Sociales – Instituto de Investigaciones Socioeconómicas. [email protected]
2
de la pre cordillera, constituyendo tres grandes dispensadores entre Albardón, Jáchal y Sarmiento
(Los Berros). Este último es el mayor centro productor calero de la provincia y el segundo a nivel
nacional.
El producto de la actividad calera es la cal (mineral no metalífero) proviene de la piedra
caliza (CaCO3). La principal característica de la cal provincial es que posee una alta alcalinidad –
PH 12- y cuenta con propiedades aglomerantes2. Es decir, la cal es un producto final o intermedio,
según sea su destino, el cual se obtiene de un proceso de calcinación de la piedra caliza.
Cuadro 1. Proceso de producción de la cal.
Caliza (CaCO3) Cal (CaO) Cal hidratada Ca (OH)2 CCP (CaCO3)
1. Calcinación 2. Hidratación 3. Carbonatación
Calor 900° - 1000° H2O vapor caliente
Fuente: Elaboración Propia
Los encadenamientos productivos en el Complejo Industrial Calero (C.I.C.). Cadena productiva e Industrias Motoras.
Por cadena productiva se entiende al conjunto de eslabones, unidades de producción y
actividades vinculadas por relaciones técnicas, que van desde la obtención de materias prima hasta
la entrega final del producto al mercado (ROFMAN, A 1984; CORAGGIO, J.L 1987 en GAGO y
otros, 2003: 21). La cadena productiva está integrada por el eslabón primario se refiere a la materia
prima y consiste en la extracción del mineral no metalífero, el segundo eslabón es el de la
industrialización que consiste en la concentración-refinación-transformación y, por último se
encuentra el eslabón de distribución-comercialización.
2 . La piedra es una roca sedimentaria compuesta principalmente por carbonato de calcio, y con agregados de sílice, magnesia u oxido de hierro entre otros. De acuerdo a esta composición es que permite una variada clasificación, como por ejemplo yeso, mármol, dolomita o travertinos
3
Fase Producción Distribución Eslabón 1 - m. p 2 - Transformación 3 – Servicios Unidad productiva Cantera Calera Industrial Calera Industrial
Actividades
Extracción
Estudios geológicos Explotación Explotación Extracción de la piedra caliza
Concentración Transformación Zarandeo Calcinación Molienda procesamiento Selección de (corte) la materia prima Trituración Compactado Hidratación
Usos Industriales (químicas, acero,
pintura, farmacéutica)
Construcción y obras públicas (acceden las grandes
empresas) Grandes cadenas de venta
Ferreterías
Producto
Cales Industriales para la construcción: Cales Vivas y Caes Hidratadas Carbonato de Calcio Precipitado Medidas: bolsas de 25 kg, bolsones de 0,5 tn y a Granel
Insumos Consumo
El eslabón primario comprende los procesos que se realizan en “la cantera” a partir de los
cuales se obtiene la materia prima por medio de excavaciones o explosivos3. Luego de la extracción
en las canteras, la piedra se traslada para su posterior proceso a la calera.
El segundo eslabón comprende la actividad de preparación de la piedra caliza, es decir, la
selección y zarandeo primario de la piedra y el. Las canteras por lo general operan de día, mientras
que las instalaciones de transformación pueden operar de forma continua. La calcinación es otra
etapa del proceso, que consiste en llenar los hornos de las caleras, generalmente los hornos que
funcionan con carbón residual ubican una capa de piedra caliza y una capa de carbón hasta llenarlo.
La aplicación de calor es para la descomposición (reacción térmica) de la caliza, en donde los
hornos pueden llegar a una temperatura de entre los 900 a 1000 grados4. La calidad de la cal
depende significativamente de esta etapa porque la piedra perderá todo mineral ajeno al carbonato
de calcio, es decir, hace que los componentes impuros se disocien. Al salir del horno, la piedra se
almacena según distintas granulometría. Para la cal existen tres tipos de granulometría: grano,
granillo y fino. La piedra que se obtiene del horno es llevado a una trituradora (por medio de
volquetes) como pueden ser molinos a martillo, bolas giratorias, pendulares verticales.
El eslabón industrial de la cadena también tiene la actividad del envasado, y empaquetado.
Allí se procede a envasar el producto mediante una maquina de envasado al vacío y paletizado.
Comúnmente el empaquetado de cal se realiza en bolsas de papel multicapa con una capa a prueba
de humedad, aunque cabe destacar que últimamente se utilizan también bolsas de polietileno. La
comercialización de cales se lleva a cabo en bolsas de 22 y 25 kg, bolsones de 0,5 toneladas o a
granel.
El eslabón de la comercialización, el producto se distingue entre cal viva y cal hidratada. La
cal viva es la que se obtiene luego de la calcinación, en cambio la cal hidratada es un proceso
posterior en la cual se le agrega agua al producto en cámaras de hidratación y premezclado, este es
un proceso exotérmico que disminuye el valor del PH. Anexo
Cuadro 2. Cadena productiva de la cal.
3 En esta tapa las empresas pueden llevar a cabo ciertos análisis como estudios geológico. Además se pone atención sobre la composición física y química de la piedra determinando la idoneidad para su posterior actividad 4 En este proceso la piedra original pierde alrededor del 50% de su peso por la descarbonatación convirtiendo a la piedra caliza (CaCO3) en cal viva (CaO)
4
Fuente: Elaboración propia
La importancia de la cal se debe a la infinidad de aplicaciones que pueden hacerse de ella y
sus derivados, en distintas industrias y procesos manuales e industriales. Los destinos más
renombrados son:
Industria química: para pesticidas, blanqueadores, sales inorgánicas (calcio y magnesio). La cal es
la más importante luego del acido sulfúrico.
Tratamiento del medio ambiente: agua (eliminando durezas) desperdicios (neutralizador de ácidos),
evitar la putrefacción (generadas por heces fecales, fosas sépticas, animales en descomposición.
Producción de alimentos: Azúcar (que proviene de la caña, el jugo crudo es tratado con cal), láctea
(cuando la crema es separada de la leche entera, reduciendo la acidez en la crema previa
pasteurización), frutas (procesos de cítricos, para tratar desperdicios)
Fabricación del papel: usada como reactivo en los procesos de digestión de la madera.
Construcción: empleado como aglomerante, estabilización del suelo (permitiendo la consolidación
de los materiales de base, marcando la resistencia, la capacidad de apoyo y cambios de humedad),
mamposterías.
Industrial: corrección del pH de minerales metalíferos
Acero: actúa como flujo purificador del acero durante el calentamiento promoviendo la fundición de
escoria y ayudando a remover el fosforo, sílice y azufre.
El C.I.C. y sus encadenamientos.
El cordón calero en San Juan con fuertes inversiones de capitales nacionales y extranjeros
tiene dos polos caleros: uno es en el área norte del valle de Tulum en torno a la extracción de calizas
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y dolomita en el departamento de Albardón, el otro, en el área sur del Valle, es el polo calero del
Distrito Los Berros en Sarmiento que es el más importante por su capacidad instalada, producción,
comercialización y generación de empleo. Estos son aspectos básicos para comprender la
concentración del 63,8 % entre productores y extractores, seguido del 4,3% en Albardón y el 2,6%
en Jáchal.
El sector de las cales en Los Berros puede caracterizarse de acuerdo con los
comportamientos del mercado como un oligopolio (conjunto reducido de empresas grandes con un
conjunto amplio de pequeños y medianos emprendimientos). La particularidad del desarrollo calero
en este sector se debe por la disponibilidad del mineral en cuestión, haciendo de esta situación una
gran ventaja competitiva. Su estructura de producción se caracteriza por un grupo de empresas
firmas que actúan como lideres coexistiendo con pequeños productores (independientes y/o
familiares). En el primer grupo se localiza empresas como La Buena Esperanza (SIBELCO),
CEFAS S.A., F.G.H. S.A., Calera San Juan (ex CARBO METAL), Calera Masut S.R.L., Calera
Albors.
Del grupo tomado a partir de los datos compilados por el Informe Técnico5 del arrojo un
número de 106 emprendimientos dedicados a la actividad calera. Lo importante de esto es la notable
heterogeneidad del sector, del total solo existen 10 empresas-firmas que lideran el sector calero, el
resto son pequeños emprendimientos, un ejemplo se observa en la capacidad instalada por día
alcanzando el primer grupo que representa el 62,2 %, los medianos el 25,2% y los pequeños
emprendimientos el 12,6%. La acumulación del capital “es impulsada y controlada por quienes
dominan los procesos e intercambios (empresas-firmas) ayudando a comprender el proceso de
crecimiento de las inversiones, en su mayor medida reflejada en innovaciones tecno-productivas
dentro del sector calero, el tipo y destino de la producción el tamaño y característica de las
empresas-firmas y, el intercambio. (Gago, A, 2011: 09).
- Existe un conjunto de 96 emprendimientos entre medianos y pequeños (familiares e
independientes) ubicados en el departamento Sarmiento, con escasa formalidad. Solo 17 se
encuentran inscripto y 8 han presentado el Informe de Impacto Ambiental exigido por la
Ley N° 24.585. Este grupo constituye el 90,6% del sector cuya situación redunda sobre la
falta de acceso a los créditos institucionales por su falta de formalidad; escasa y nula
infraestructura adecuada para la producción de cal; alta concentración vertical en la cadena
5 INFORME TÉCNICO (2013). Actividad anual. Secretaria de Gestión Ambiental y Control Minero. p. 19-30. Ministerio de Minería de la provincia de San Juan
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productiva reducida cantidad de producción; desfavorables intercambios y distribución
local del producto, generalmente en ferreterías de la provincia.
- El grupo de agentes líderes que constituyen el 9,4% tienen alicientes y condiciones de
acceso a los créditos o mesas de negociación, por ejemplo, el arreglo económico con
relación al carbón residual (combustible de hornos) lo llevan a cabo estas empresas con el
proveedor Repsol YPF. Solo ellos acceden a un determinado cupo de este insumo y
consumen alrededor de 6.972 toneladas de carbón residual por día, encontrando serios
obstáculos los pequeños y medianos emprendimientos de poder adquirirlo, los cuales
consumen entre todos aproximadamente 198,24 toneladas por día.
- Este grupo tiene una integración horizontal completa en la cadena productiva, es decir, tiene
integrado la cantera y calera.
- Del total de producción por día de las grandes empresas-firmas el 46% corresponde a
empresas transnacionales, el 47% a empresas nacionales y el 7% a empresas locales.
- Existe una diferencia notable con respecto al personal ocupado, en cual el 9,4% de las
grandes empresas-firmas comprenden 1128 empleados directos e indirectos, mientras que
los pequeños y medianos emprendimientos según el Informe Técnico solo implica a 327
empleados
- Además, tienen acceso a una amplia vía de comercialización, lo cual le permite reforzar su
posicionamiento no solo a nivel local, sino también regional, nacional e internacional, como
lo es calera La Buena Esperanza, CEFAS S.A., CAP Minera S.A., Minera TEA, El Volcán
y Calera San Juan que se han consolidado en estas últimas décadas como las productoras de
cal de la más alta calidad en los distintos mercados, pasando de un volumen exportado de
73.552 toneladas en 2000 a 293.949 en 2010 con destino casi exclusivo a Chile, debido a
su gran producción metalífera del cobre.
- Debido a la capacidad instalada adecuada, les ha permitido diversificar el producto
contando con una amplia gama de cales para distintos destinos. Por ejemplo, Minera TEA
abastece alrededor del 80% del mercado de cales a la industria siderúrgica siendo
proveedor exclusivo de Acindar en los rubros de piedra y participa del 30% del mercado de
CCP (pintura, vidrio, papel, farmacéutica, química, etc.).
- Determina formas y toneladas de intercambios que son posibles de realizar. Una ejemplo
son los intercambios que se llevan a cabo donde se produce un trueque de dos toneladas de
materia prima (piedra caliza) por parte del pequeño productor que no tiene capacidad
instalada para llevar a cabo la transformación (calcinación y trituración) por menos de una
7
tonelada de cal (producto), donde puede comercializarla en ferreterías aledañas. Otro
cambio, es de aquel pequeño/mediano productor que tiene la posibilidad de transformar la
piedra caliza, pero no accede a un determinado cupo de combustible (carbón residual).
Ante esta situación la empresa-firma cambia combustible por piedra caliza. En ambos casos
las cantidades a cambiar son determinadas solo por las empresas-firmas. Calera Masut y La
Buena Esperanza recibe la producción de cinco emprendimientos cada uno, CEFAS de
seis, FGH de ocho, Albors de cuatro y Calera San Juan de uno, convirtiéndose los pequeños
y medianos en plantas satélites.
- Esto implica que alrededor del 10% de los agentes están caracterizados por ser pioneras en
la incorporación de tecnología en el proceso productivo, por su capacidad instalada y la
integración en la cadena productiva. Es un aspecto clave de los procesos de modernización
llevados a cabo por los grandes agentes. “…el paradigma tecno-productivo que se puede
observar desde las formas de competitividad y modernización. La competitividad va
asociada a las nuevas tecnologías y las formas organizativas de las empresas-firmas que
condicionan los procesos productivos y los intercambios “esto significa que las
trasformaciones o cambios en la organización del trabajo, por la incorporación
tecnológica…” (Gago, A. 2007: 10-11).
Los agentes del sector calero han logrado modernizarse a lo largo de tres décadas en
importantes técnicas de producción. Han pasado de la utilización de hornos tradicionales “criollos”
a hornos duales (gas-carbón) de última generación donde la firma SIBELCO posee uno de los más
modernos en América Latina; trituradores a fricción, mecánicos hasta llegar a las automáticas y
digitales; han transformado los antiguos posos para llevar a cabo la hidratación por importantes
plantas hidratadoras encontrándose en Sarmiento la más moderna del país (propiedad de CEFAS
S.A.) llamada “Padre Bueno”. La anterior selección de piedra caliza fue reemplazada por zarandas
mecánicas, junto con las cintas transportadoras y empaquetadoras mecánicas y al vacio que
actualmente se emplean en el proceso productivo. Estos son algunos de las innovaciones más
importantes del sector que implico un cambio en el proceso productivo de la cal.
De acuerdo al Informe Técnico las grandes empresas tienen incentivos a realizar cambio
tecno-productivo que impliquen una mayor producción y mejor calidad de la cal.
Tabla 1. Inversiones proyectadas por las grandes empresas caleras.
Empresa Cap.
Instalada
Hornos Inversiones Personal
ocupado
Destino de
Producción
8
Minera TEA
(SIBELCO)
1065
T/día
7 (duales) Hornos, planta de molienda
y calcinación.
191 Todo el país y
Chile
CEFAS S.A. 580 T/día 3 (uno a
gas)
Recambio camisa horno a
gas
120 Todas las
provincias y
Chile
Calera San Juan
S.A.
545 T/día 11 (dos
funcionan
a gas)
Planta de trituración y de
clasificación de cales, palas
cargadoras.
125 Buenos Aires,
Mendoza, Santa
Fe, Corrientes,
Tucumán, Chile.
La Buena
Esperanza
(SIBELCO)
530 T/día 3 (dos
duales)
Sin inversiones prevista en
esta planta
167 Todo el país y
Chile.
Calera El
Volcán S.A.
470 T/día 9 (cuatro
a gas)
Planta de trituración
primaria, modificación en
hornos (software)
140 Buenos Aires,
Córdoba y Chile
F.G.H. S.A. 400 T/día 3 Nueva línea de hidratación
con embolsadoras
automáticas y camiones.
171 Buenos Aires,
Litoral y todo el
Noroeste
Vicente Albors
S.A.
200 T/día 8 Sin inversiones prevista 102 Litoral,
Córdoba,
Rosario y
Tucumán
CAP Minera
S.A.
200 T/día 1 Sin Inversiones previstas 60 San Juan,
Buenos Aires y
Chile
SIBELCO 175 T/día 5 Reparación de hornos 33 Todo el país
Calera Masut
S.A.
100 T/día 5 Horno West (gas)
trituración primaria.
19 San Juan,
Buenos Aires,
Córdoba
Fuente: Elaboración propia en base a Informe Técnico de Ministerio de Minería de San Juan. 2013. Ondeadas
por fracción de producción por día.
La incorporación de tecnología en los procesos productivo (inversiones) en las últimas dos
décadas permitió que las empresas-firmas como las nombradas anteriormente en el cuadro
consoliden su posicionamientos como líderes, asegurando el control de los intercambios, los niveles
de calidad del producto, alta integración y vías de comercialización. De esta manera, aparece el
9
sector calero como la actividad principal y dinámica de la rama no metalífera permitiendo la
presencia de industrias complementarias alrededor de la industria motriz.
Complejo Industrial Calero
La identificación de las industrias complementarias complejiza y completa el enfoque de
cadenas productivas.
Los eslabonamientos productivos son “encadenamientos secuenciales en base a relaciones
técnicas de producción con la finalidad de generar bienes y servicios. Incorporan un conjunto de
operaciones, actividades, unidades de producción y de agentes” (HIRSCHMAN, A. 1961 en
GAGO, A y otro, 2013: 07).
10
Cuadro 3. Complejo Industrial Calero
Fuente: Elaboración propia
Producción Distribución
Eslabón m. p (materia prima)
t (transformación) d (distribución )
Actividad 1- Extractiva
2- Industrial 3- Servicio
dades complementarias
Maquinarias (extractoras, excavadoras, Camiones) Instalaciones Combustible ( gas-oil – nafta- gas) Electricidad.
Combustible (carbón residual, gas, gas-oil- leña) Maquinarias:
- Hidratadora
- Hornos (tradicionales- duales)
- Empaquetadora
- Trituradora
- Cintas trasportadoras
- Volquetes
Electricidad Instalaciones
Transporte (camiones)
- Granel
- Bolsones
- Bolsas
Logística Publicidad (imagen)
Cadena productiva
NDUSTRIA BASE
Unidades Extractivas CANTERAS
Unidades Industriales CALERAS
Unidad Industrial CALERAS
dades complementarias
Combustibles Dinamitas- explosivos Indumentaria de seguridad
- Cascos
- mascaras
t
Bolsa de papel 25 kg Bolsa de polietilenos de 25 kg Bolsones de ½ y 1 tonelada. Indumentaria de seguridad.
Almacenamiento Distribución- consumo
- mayoristas (cadenas de casas de materiales para la
tió
)
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A partir de la recolección de datos se logro una aproximación del Complejo Industrial
Calero, cuyas vinculaciones técnica con la Industria motriz de la cal tienen a los siguientes agentes.
En el sector primarios (m. p) cuenta con empresas contratistas de maquinaria extractivas y
camiones transportistas de la piedra caliza (nacional y provincial) desde la cantera a la calera. Las
instalaciones de estas últimas son empresas proveedoras de materiales eléctricos entre la que se
encuentra SICA S.A (radicada en San Juan con la planta más moderna); grifería y sanitarios EXPO
CERAMICO (San Juan); plomería LA CASA DEL PLOMERO (San Juan); KATSUDA
PLASTICOS (San Juan), generalmente son casas dedicadas a un rubro en particular y participan en
el C.I.C eventualmente mediante concurso de precios. En cuanto insumos de dinamitas o explosivos
se encuentra ORICA ARGENTINA SAIC (San Juan) y PROMIN Y PROVEEDURIA MINERA
(San Juan) aunque son utilizadas en situaciones particulares.
En el caso del combustible, que es una constante en todo el proceso de la cal, el proveedor
exclusivo es REPSOL YPF quien suministra carbón residual (generador de calor o calcinación
directa), gas-oil (quemadores) y nafta (vehículos). En el caso de las caleras con funcionamiento de
hornos duales (gas natural-carbón) proviene del GASODUCTO ESTATAL. La provisión de
energía eléctrica es de la empresa ENERGIA SAN JUAN S.A.
Las empresas que suministran los materiales e indumentaria de seguridad son ZONA
SEGURA (San Juan), ROYAL SAN JUAN (San Juan), SOLIMIN S.A. dedicada a la
comercialización de elementos de protección personal y seguridad industrial (San Juan),
BULLONFER bulonera y ferretería industrial (San Juan).
Las industrias vinculadas en el sector secundario son de origen extranjero como la
proveedora de Hornos Tradicionales Italiano CIMBROIETI, además del líder mundial en hornos
calero MAERZ Ofenbau AG (Suiza). Esta última es reconocida por la competencia en el desarrollo
e ingeniería de plantas industriales para el tratamiento y preparación de la caliza y la cal. Las
trituradoras y clasificadoras proviene de Brasil, Plantas de carbón de Alemania y dosificadoras de
Suiza. Estos países son líderes en la provisión de maquinarias dedicadas al tratamiento de la piedra
caliza como de minerales metalíferos. La característica de estas empresas es que cuentan con
servicio técnico dependiendo del daño o reparación de las maquinarias, ante lo cual pueden enviar
personal capacitado de la procedencia de la máquina para realizar evaluaciones y reparaciones. Las
demás herramientas como empaquetadoras, cintas transportadoras y volquetes son de origen
nacional.
12
En el eslabón de distribución solo se encontró servicios de camiones contratistas, para el
caso de caleras que no disponen de flota propia. Los servicios de logística y publicidad son propios.
En cuanto al proveedor de bolsas de 25 kg y 22kg se encuentra PAPEL MISIONERO del
Grupo ZUCAMOR (Misiones) y los Bolsones de ½ y 1 tonelada a ORGANIZACIÓN PITARCH
S.R.L producción de embalaje para transporte (Buenos Aires).
Conclusión.
El sector calero presenta una marcada heterogeneidad estructural, esto lo demuestra el 9,4%
de agentes grandes, el 28,3% de medianos y el 66% de pequeños emprendimientos y/o
independientes. Si a este dato, le agregamos que solo el 9,4% produce el 62,2% del total de la
producción por día pone de manifiesto las desigualdades de capacidad instalada entre los agentes
productores de cal, logrando este reducido grupo posicionarse como agentes lideres determinando
los intercambios, la formación del precio del producto. De los diez agentes lideres, solo seis
exportan exclusivamente a Chile.
Es importante considerar la incorporación tecnológica que ha llevado a cabo el sector
permitiendo lograr amplios volúmenes de producción, como así también mejorar la calidad del
producto con el más óptimo de los indicadores a nivel nacional e internacional (composición física-
química). Cabe señalar que estas tendencias solo se cristalizan en las grandes fracciones, de las
cuales el 47% es de origen transnacional (belgas y chilenos), 46% de capitales extra regionales y
solo el 6% local. Este proceso de transnacionalización del capital comenzó en la década del 90´s
con la radicación de capitales chilenos CAP Minera S.A. y posteriormente La Buena Esperanza
S.A. y Minera TEA S.A que juntas funcionan bajo la firma belga SIBELCO, logrando ambas las
cifras más altas de producción. Además, la gran fracción del capital concentra a 1128 personal
ocupado directo e indirecto, los medianos 164 y los pequeños 154.
El Complejo Industrial Calero muestra un reducido encadenamiento productivo, debido a
que la cal es un producto que no requiere de excesivas actividades. El sector primario tiene
empresas radicadas en la provincia proveedoras de combustible, electricidad e indumentaria y
explosivos, recordando que este eslabón es relativamente simple y no implica más que la extracción
de la piedra caliza y su trasporte hasta la calera. El sector secundario o industrial concentra a las
industrias proveedoras de maquinarias más importantes del sector no metalífero, cuyo origen del
capital son de Italia, Suiza, Alemania y Brasil. En este sentido el C.I.C muestra una gran debilidad
13
en tanto no cuenta o escasamente con personal capacitado para la solución de problemas con las
maquinas importadas, dependiendo del inconveniente puede ser reparados por el personal de la
empresa, pero son soluciones eventuales con escasos conocimientos.
El segundo insumo más importante como la bolsa de papel proviene de Misiones y los
Bolsones de Buenos Aires. Es decir, que solo las empresas dedicadas a la indumentaria e insumos
eventuales (electricidad, plomería) tienen localidad en la provincia. Esto explica que la industria de
la cal es muy dependiente de la incorporación de maquinarias para el proceso productivo en el
eslabón de la transformación (hornos, trituradoras, plantas de dosificación e hidratadoras). Las
demás industrias vinculadas radicadas tanto fuera como dentro de la provincia no son proveedoras
exclusivas de la actividad calera, lo que puede inferirse que los efectos generados por la industria
motriz no tienen un gran impacto en sus eslabonamientos productivos (industrias conexas).
Bibliografía
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VIDELA, Daniel (2012). El sector calero en la Provincia de San Juan en los últimos 20 años.
Evolución y principales agentes del sector. p. 4-7. 6° Encuentro de Investigadores de Ciencias
Sociales de la Región centro oeste y 3° Binacional con la IV región de la República de Chile. ISSE.
FACSO. UNSJ.
7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN CENTRO-
OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10
ESTADO, SOCIEDAD Y ECONOMIA EN LA PROVINCIA DE SAN JUAN EN EL
PERIODO1990-2002
Directora: Mg. Lic. Delia Inés de la Torre1 Co directora: Dra. Margarita Moscheni2 Equipo de investigación Mg. Lic. Cecilia Tinto Lic. Gabriela Pinto Juan Jesús Hernández Miguel Grimalt Equipo de trabajo. Cindy Carrizo (Becaria CONICET) Lourdes Doncel (Becaria Cicitca-Alumna Avanzada) Leandra Bearzi (Adscripta graduada) Daniel Gil (Adscripto graduado) Leonardo de los Ríos (Adscripto alumno) Noel Bazzetti (Adscripto alumno) Resumen.
La investigación es la continuación, de la que se inició en las convocatorias anteriores para los
periodos 1950-1976 y 1976-1989. Tiene por objetivo general abordar desde una perspectiva histórica,
la relación estado, sociedad y economía en la Provincia de San Juan en el periodo 1990-2002,
profundizando en la articulación entre sistema productivo, agentes, instituciones y políticas públicas.
Es importante, comprender en qué medida cada una ellos imprimen características y/o condicionantes
en el proceso de acumulación y crecimiento del territorio y cómo modula la acumulación y regulación
nacional los espacios locales.
Dicho periodo, estuvo signado por el modelo neoliberal. Por ello en este periodo, es muy relevante
analizar los cambios en los diferentes agentes, en las relaciones de poder en el territorio.
La ponencia, muestra el desarrollo del marco teórico-metodológico en el cual se utilizan categorías
como territorio, régimen de acumulación, modo de regulación y bloque social para abordar la
1Instituto de Investigaciones Socieconómicas de la FACSO. UNSJ. [email protected] 2 Instituto de Investigaciones Socieconómicas de la FACSO. UNSJ.-CONICET. [email protected]
complejidad del proceso económico social de la provincia, las principales políticas públicas nacionales
y locales, algunos indicadores del contexto socioeconómico y conclusiones preliminares.
Palabras claves: Territorio, acumulación, bloque en el poder, hegemonía.
Abstract.
The investigation is continuing, which was initiated in previous calls for the periods 1950-1976 and
1976-1989. Its overall objective addressed from a historical perspective, the state, society and
economy ratio in the Province of San Juan in the period 1990-2002, exploring the link between
production and public policy system, agents, institutions.
It is important to understand the characteristics and / or conditions in the process of accumulation and
growth of the territory and how modulates accumulation and national regulation local spaces.
This period was marked by the neoliberal model. Therefore in this period, it is very important to
analyze the changes in the different agents in relations of power in the territory.
The paper shows the development of theoretical and methodological framework of the categories of
territory accumulation regime, mode of regulation and social bloc to address the complexity of the
social economic process of the city, the main national and local policies, some indicators
socioeconomic context and preliminary findings.
Kay Word: Territory accumulation, power bloc, hegemony
1. Marco teórico-metodológico.
La investigación, presenta un marco teórico metodológico que permite describir y analizar el
funcionamiento de un territorio (la provincia de San Juan) en un abordaje histórico, como procesos
socioeconómicos y políticos entrecruzados por las estructuras y las funciones del mismo.
Se parte del concepto de territorio, como un espacio o región dónde se manifiestan y dirimen los
conflictos económicos, sociales, culturales y políticos, en donde se ponen en juego los diferentes
intereses y se disputa el poder económico y político. Por lo tanto, el territorio es una trama resultante
de comportamientos institucionalizados y localizados en un espacio determinado de actores y
organizaciones heterogéneas que se vinculan por actividades productivas y/o consumo, en forma
contradictoria, regular y continuada (MANZANAL, M, 2006:25 y 215).
Pero es necesario también integrar este concepto con otros de mayor envergadura como el de Modelo
de desarrollo, que es la forma en que se estabiliza a largo plazo un régimen de acumulación3 y un modo
de regulación4 y de qué manera entran en crisis y se renuevan.
3 Régimen de Acumulación son las regularidades sociales y económicas que permiten desarrollar la acumulación en el largo plazo. El enfoque trata de establecer las regularidades sociales y económicas de un modelo de desarrollo, considerando el tipo de organización de la producción, forma de valorización del capital y su distribución. Se entiende por régimen de acumulación entonces, el modo de reasignación sistemática del producto, que durante un tiempo prolongado rige una cierta adecuación entre las transformaciones de las condiciones de la producción y las transformaciones de las condiciones del consumo (LIPIETZ, 1992:40).
El régimen de acumulación modula el sistema productivo regional o local. Significa que se produce y
reproduce en base a relaciones concretas dentro y fuera de los marcos regionales. Por lo tanto, el
régimen de acumulación nacional va a adquirir formas distintivas en los distintos territorios. Cada uno,
va a ocupar un lugar específico en la acumulación nacional y cualquier cambio en los mismos va a
producir modificaciones a nivel nacional.
Los agentes económicos ocupan lugares y posiciones definidos por las relaciones sociales e interactúan en
instituciones con reglas de juego también distintas en el tiempo y en el espacio. Esto genera conflictos,
pero a la vez, consensos y nuevos desafíos que dan origen a nuevas reglas de juego. Los distintos
intereses y posiciones de los agentes económicos y sociales hacen que existan relaciones de
dominación y subordinación, contradictorias y conflictivas. Para que un régimen de acumulación se
sostenga requiere de cierta coherencia y estabilidad de ese sistema de relaciones y es por ello, que el
modo de regulación permite su permanencia en tanto los “acuerdos” existan y sean sostenidos por el
bloque hegemónico.
La instrumentación de un modo de regulación y su consolidación, dependen en gran medida de la
esfera política. Nos encontramos en el terreno de las “luchas políticos-sociales”, de los compromisos
institucionalizados. En efecto, los grupos sociales, definidos por su lugar en las relaciones
económicas, en algún momento y durante largos periodos, se constituyen en un “bloque social”. Es
decir, un sistema estable de relaciones de dominación, de alianzas y de concesiones entre diferentes
grupos (dominantes y subordinados) que se transforma en “hegemónico” cuando hace que se
reconozca su dispositivo, de manera más o menos coercitiva, como conforme con el interés de la gran
mayoría de un territorio. (LIPIETZ, 1994: 333). La forma de reproducción de ese bloque se da en la
medida que el régimen de acumulación satisfaga las necesidades sociales en las condiciones admitidas
por el bloque social y sea sostenido por el modo de regulación.
Este último concepto nos acerca a Gramsci que propone pensar al estado como el producto de una
relación de fuerzas, donde una de ellas tiende a imponerse, creando así la hegemonía de un grupo
social sobre una serie de grupos subordinados. En definitiva, una minoría consistente tiene la
capacidad de presentar los intereses particulares como intereses colectivos. Postula una nueva relación
entre clase dominante y estado y agrega que éste es concebido como un organismo propio de un grupo
destinado a crear condiciones favorables para la máxima expansión del mismo grupo.
Se trata de describir las reglas institucionales con coherencia propia a nivel territorial, su producción y
de qué manera ellas orientan o restringen los comportamientos de los actores colectivos. Estas 4 Modo de regulación. Un modo de regulación pone en acción un conjunto de procedimientos y de comportamientos individuales y colectivos que deben reproducir simultáneamente las relaciones sociales por medio de la conjunción de las formas institucionales históricamente determinadas y sostener el régimen de acumulación vigente. De esta manera, el modo de regulación, ejecutado principalmente desde el aparato de Estado, afecta las relaciones sociales a través del uso de mecanismos de negociación colectiva, de las condiciones de trabajo y del salario, de promover determinadas formas de competencia, de gestar formas específicas de contratación, de uso, forma y circulación de la moneda y del crédito.
instituciones definen un modo de interacción entre los actores e inscriben en el largo plazo las
transformaciones, por lo tanto, desde este lugar son importantes las instituciones y las formas de
organización. Los territorios generan conflictos y oposiciones en el seno de los procesos de
producción, de ahí que se origine una forma de regulación, que se podría decir regional o local, que
muestra esas diferencias o especificidades.
En definitiva, las regiones se producen y reproducen mediante el accionar de los actores y las
instituciones sociales particulares (CAMBERT, A y otros, 2008:239). Es a través de sus actores e
instituciones que las regiones ocupan un lugar en el contexto nacional, definen sus relaciones con
otras regiones y las características de cada una para configurar su desarrollo.
Toda sociedad es “móvil, heterogénea y contradictoria” y soporta una tensión entre las distintas
fuerzas sociales, de ahí que el Estado aparece como una instancia relativamente autónoma que cumple
la función de árbitro de los conflictos sociales (GIRBAL BLACHA,N 2001). Así, el Estado como
instancia de articulación y dominación de la sociedad refleja sus conflictos y contradicciones.
En definitiva, para articular, los elementos que se vienen planteando, es necesario determinar:
• ¿Cuáles son las características del sistema productivo?
• ¿Cuáles son las clases dominantes de cada periodo? o cuál es el bloque histórico en cada uno
de ellos?
• ¿De dónde obtienen su predominio económico?
• ¿Cómo este predominio se convierte en hegemonía política?
• ¿Cuáles son las clases subalternas? Cuáles los conflictos más importantes de cada periodo?
• ¿Cuáles son las principales formas de acción colectiva?
• ¿Cuáles son las Políticas públicas e instituciones, que sostienen estos procesos?
2. Acumulación y regulación: las políticas públicas nacionales y sectoriales
A nivel nacional el paradigma de la reestructuración se concreta, en la aplicación del Plan de
Convertibilidad (1991) que se constituye en el eje del nuevo régimen de acumulación en la Argentina
y de las transformaciones en las formas institucionales: moneda, inserción internacional, las formas de
competencia entre las empresas y fundamentalmente de las relaciones laborales (NEFFA, 1996). A
través de la Ley 23.928 se impusieron los principios de convertibilidad monetaria, como mecanismo
esencial de las políticas de estabilización. El tipo de cambio real, apoyado en esta Ley, marca el sistema
de paridad cambiaria.
Este Plan dio confiabilidad a los inversores externos al no existir amenazas de devaluaciones y a la
población que acompañó este proceso ampliando los niveles de consumo (DE LA TORRE, D. 1999). El
peso igual a un dólar no permitió potenciar las exportaciones y adecuar los precios relativos internos en
término de ingreso disponible, respecto de las importaciones.
El modelo también, implementó la apertura económica, que tuvo por objetivo la inserción de la
economía Argentina en el mundo y que funda un patrón exportable en bienes básicamente primarios
y con bajo valor agregado. También, se caracteriza por el aumento del endeudamiento, el déficit de la
balanza comercial5 y de la cuenta corriente. Es decir, los últimos años del siglo XX agudizan las
dificultades de las economías regionales y de los sectores de la producción en general con problemas
como sobreproducción, precios deprimidos, desempleo y subocupación y una cada vez más
inequitativa distribución del ingreso.
Las políticas de Reforma del estado se han restringido preferentemente a la privatización de las empresas
del Estado productoras de bienes y servicios, del sistema bancario, y del sistema previsional6, marcando el
costado netamente privatista del modelo la racionalización del sector público y la disminución del gasto
social. (GAGO, A. 1995),
Estas políticas también, se orientaron al ajuste de las cuentas macroeconómicas para aumentar la
capacidad de recaudación y reducir el gasto público. El Pacto Fiscal afirma la imposición del gobierno
nacional a los provinciales de controlar sus cuentas de ingreso-gasto y las políticas de descentralización
(GAGO, A. 1995). La política tributaria se caracterizó por una mayor regresividad y por el aumento de la
alícuota del IVA.
La desregulación, a través del decreto 2284/917, profundiza la liberalización en el mercado interno de
bienes y servicios, en el comercio exterior, en los mercados regionales e industrias capital intensivas y el
mercado de capitales. En realidad se trata de una re-regulación en donde el Estado subroga sus facultades
frente a los grupos económicos oligopólicos (AZPIAZU, Daniel, 1999:31).
La flexibilización laboral implicó una serie de modificaciones a las legislaciones del trabajo existentes,
referidas a la disminución de la estabilidad de la fuerza de trabajo, incorporando el empleo por tiempo
parcial (con promociones fiscales), bajando los costos de contratación y disminuyendo el monto de las
indemnizaciones por despidos, además de la privatización del sistema de indemnizaciones por accidentes
de trabajo8.
5 Este dilema tiene varias respuestas: atraso cambiario, la concentración de las exportaciones en bienes estándares de baja elaboración y un incremento vertiginoso de las importaciones. Las únicas ramas con saldos positivos de comercio exterior son “grasas y aceites”, “productos alimenticios”. Consolidando así, un “patrón de exportación de reprimeración”. 6 En la provincia se emprende la privatización de: a. La Provincia de San Juan, privatiza el Banco San Juan que cumplía un rol importante en la asignación de créditos baratos y a largo plazo, más allá de los abusos e irregularidades en sus otorgamientos. La Bodega Cavic, SES (Energía), pensiones y jubilaciones con regionales que están presentes en las AFJP , riesgos de trabajo que privatizó el sistema de indemnizaciones por accidentes de trabajo, a través de las Administradoras de Riesgo del Trabajo (ART). Se conformaron varias con participación de agentes hegemónicos de la Región (DE LA TORRE, D. 1999). 7 El INV es un ejemplo muy claro. 8 El Régimen Nacional de Trabajo Agrario, Ley 22.248, Ley Especial de Fomento del Empleo N° 24.467 y Ley 24.465 de Nuevo Régimen de Contrato de Trabajo, además del Decreto 2.069/93 (Reducción de las contribuciones patronales), regulan las relaciones de trabajo. Las otras políticas, han significado la flexibilización de las condiciones de trabajo y la reforma de la Ley de Contrato de Trabajo en lo referido al periodo de prueba y el tiempo de contratación, estableciendo el contrato de aprendizaje sin ningún aporte y la contratación por tiempo parcial.
Con el objetivo de reducir la incidencia impositiva y previsional sobre el costo laboral, se dio curso al
Decreto N° 2.069/93, que dispuso la disminución de las contribuciones patronales para la producción
primaria, industrial e investigación científica y tecnológica.
Sin embargo, aparece un paquete complementario de medidas sectoriales a veces específicas en cada
cadena productiva que complementan las condiciones necesarias de implementación del nuevo
paradigma. También, fueron puestas en marcha políticas que venían en ejecución, pero readaptadas al
nuevo escenario.
Existen dos políticas de tipo “compensatorio” de los impactos del nuevo modelo, el Programa Social
Agropecuario y Cambio Rural. Ambas tienen por objetivo generar instancias de trabajo asociadas que
permitan enfrentar las dificultades económicas, técnicas, financieras, organizativas, etc. de los
pequeños productores agrícolas.
Políticas adicionales a nivel macro, especialmente las de ajuste, ponen permanentemente en
dificultades al sector por vía indirecta. Es el caso de los organismos técnicos y de investigación que
están siendo severamente recortados sus presupuestos y ponen en riesgo su misma condición de
existencia (INTA, INTI, INV).
La agroindustria sanjuanina se vio favorecida por sus beneficios a través de los diferimientos impositivos
que permitía la política de Promoción y Desarrollo Económico (Ley Nro. 22.973)9 de la Provincia de San
Juan de 1983. Estos beneficios son aprovechados por grandes grupos regionales y en gran medida de
afuera de la provincia, ya que sólo pueden diferir de ganancias e IVA empresas de gran tamaño. De
esta manera, quedan fuera de esta política las pequeñas y medianas empresas y se refuerza la
heterogeneidad estructural que caracteriza a la Provincia.
En definitiva, las políticas macro definieron el funcionamiento de las actividades principales
sanjuaninas.
Cuadro 1: La regulación en el periodo de la globalización en Argentina (1990-2002) PERIODOS POLITICAS DEL
SECTOR EXTERNO
POLITICAS MONETARIAS
POLITICAS LABORALES
POLITICAS PARA EL SECTOR INDUSTRIAL
CARLOS MENEM (1989-99)
Apertura externa: liberalización comercial 1992. Aumento en la tasa de estadística del 3 al 10%
1991. Plan de Convertibilidad 1992. Modificación de la Carta Orgánica del BCRA.
Decretos 1334/91 y 470/93- Congelamiento salarial y aumento de acuerdo al incremento de la productividad
Cierre del BANADE Privatizaciones de las empresas públicas (agua, electricidad, banca, petróleo, gas, teléfonos).
9 Esta norma también otorga otros beneficios por vía del diferimiento impositivo a proyectos agrícolas, ganaderos y turísticos. Concretamente, el Estado nacional confiere a grandes contribuyentes de impuestos nacionales (IVA, ganancias, a los activos), la posibilidad de invertirlos en emprendimientos productivos en la Provincia de San Juan. Los importes diferidos deberán ser devueltos a los 6 o más años de la puesta en marcha del emprendimiento, según sea el tipo de cultivo y la naturaleza del mismo.
FERNANDO DE LA RÚA (1999-2001) RAMON PUERTA (2001) ADOLFO RODRIGUEZ SAA (2001) EDUARDO DUHALDE (2001-2003)
Reintegros a las exportaciones del MERCOSUR (IVA, tributos interiores) 1995. Protección nominal y efectiva a las importaciones: (productos químicos, metalúrgicos y en menor medida productos del papel y calzado, automotriz) Default 2002. Reducción del 50% en la alícuota correspondiente a los reintegros a la exportación
Devaluación y pesificación asimétrica
1993. Desregulación de las obras sociales 1994. Sistema de jubilaciones y pensiones denominado "Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP)" Ley Especial de Fomento del Empleo N° 24.467 (modificación del régimen de indemnizaciones) Decreto 2.069/93. Reducción de las contribuciones patronales En 1998, con la sanción de la Ley 25.013 Ley 24.465 de Nuevo Régimen de Contrato de Trabajo 1995. Ley 24.465 que es parte del Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social (reforma de la Ley de Contrato de Trabajo) 2000. Ley 25.250 de Reforma Laboral. 2002. Ley de Emergencia que establecía una doble indemnización 2002. Ley 25.565
Desregulación, con el decreto 2284/91, profundiza la liberalización en el mercado interno de bienes y servicios, en los mercado regionales e industrias de capital intensivas y en el mercado de capitales 1993. Cambio Rural Ley Pymes N. 24467 1996- El Programa de Reconversión Empresarial 2001. Ley 25413 (De Competitividad). 2001. Decreto 379.
Fuente: Elaboración propia. Cuadro 2: Fuerzas sociales, compromisos institucionalizados e impactos sobre el sector industrial argentino. 1990-2002 PERIODO GRUPOS o
FUERZAS SOCIALES
COMPROMISOS INSTITUCIONALIZADOS
1990/2002
Sectores conservadores de la antigua oligarquía terrateniente Sindicalistas de la CGT Distintos sectores del establishment Políticos conservadores
Todas las políticas del periodo consolida un modelo de ajuste neoliberal coherente con los lineamientos del Consenso de Washington, en base a una nueva coalición política formada por los grandes grupos económicos, los sectores peronistas del movimiento obrero organizado (que manejaban la conducción en ese momento de la única central sindical) y viejos políticos conservadores, toda ella, por supuesto, con el apoyo de los EE.UU. En este periodo, los distintos sectores del capital concentrado logran consolidar reformas fundamentales que refuerzan de manera profunda su tasa de ganancia frente a la debilidad del movimiento sindical: los nuevos convenios colectivos de trabajo y la flexibilización laboral10
Fuente: Elaboración propia. Cuadro 3: Regulación en la provincia de San Juan en el periodo de la globalización. 1990-2002. PERIODOS POLITICAS
PUBLICAS PARA EL SECTOR DE BASE VITICOLA
POLITICAS PUBLICAS PARA EL SECTOR INDUSTRIAL
OTRAS POLÍTICAS PÚBLICAS
EMPRESAS DEL ESTADO
BANCOS PARA LA INDUSTRIA
1991-1992
Lic. Jorge Escobar
1993. Ley Nº 6365. Tratado interprovincial de
1991. -Ley 6618 de Ministerios. -Ley 6219 de
1990. Cierre del BANADE.
10 En 1994, se firma el “Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social” entre la Confederación General del Trabajo (CGT), la Unión Industrial Argentina (UIA), la Sociedad Rural, la Cámara Argentina de Comercio, la Bolsa de Comercio de Buenos Aires, la Cámara de la Construcción, la Asociación de Bancos Argentinos y la Asociación de Bancos de la República Argentina.
1992-1994
Juan Carlos Rojas
1994-1999
Lic Jorge Escobar
defensa de la vitivinicultura. 1994. -Ley N° 6524 o “Ley de Denominación en origen 1996. -Ley 6686/96. Rég. de contrato de movimientos de vinos y mostos.
1993. Ley 6387. Adhesión de la Pcia. a la ley de inversiones mineras. 1994. 6438. Fondo de Garantía de la Promoción Industrial. 1996. -Tomate 2000 -El Programa de Reconversión Empresarial[1] Fondo para la Integración y el Desarrollo del Ajo (FIDA). -Fideicomisos Regionales de Infraestructura[2]
saneamiento financiero, consolidación de deudas provinciales. 1994. Privatización de la Central de Ullúm. -Ley 6539. de Lemas. 1995. -Ley 6636 de creación de CREFI. -Ley 6587 de emergencia financiera. -Ley 6696 de traspaso del sistema de previsión social a la nación. -Ley 6685 de adhesión provincial al SIJP. -Ley 6674 de Ministerios. 1999. -Ley 6947 derogación de la Ley de Lemas. -Ley 7003 de Ministerios.
1994. Ley 6508 Privatización de generación de energía eléctrica. Ley 6668 Marco regulador de la actividad eléctrica provincial. 1995. -Se crea la Empresa Distribuidora de Electricidad Sanjuanina Sociedad Anónima (EDESSA). -Ley 6668 de creación del EPRE y preparación de la privatización de EDESSA (la distribución deberá estar en manos privadas). 1996: -Venta de EDESSA a consorcio chileno.
1995. -Ley 6623: Aval del Ejecutivo para asistencia crediticia que tramite y obtenga el Banco San Juan. 1996. -Ley 6714. Convenio de asistencia para la privatización del Banco San Juan. -Privatización del Banco San Juan -Ley 6693 de Reforma del Estado. -Ley 6753 de aceptación de activos y asunción de pasivos por parte del estado provincial del Banco San Juan. 1997 -Ley 6864 de disposiciones
1999-2002
Alfredo Avelín
2000: -Plan Estratégico Vitivinícola -Ley Nº 7059 y su modificatoria LEY Nº 7092: Promoción en del fraccionamiento de vinos en origen con integración vertical. -Ley Nº 7133. Pago de deudas provinciales con mostos 2001: -Ley Nº 7143: Fondo de promoción para la exportación de vinos -Ley 7193 declaración en zona de emergencia económica, agropecuaria, vitivinícola e industrial. - Ley Nº 7197: Cancelación de créditos con mostos y/o vinos comunes de mesa
2000: -Ley 7116 Préstamo a la Electrometalúrgica Andina SAIC. -Ley Nº 7.193: Declaración de emergencia económica, agropecuaria, vitivinícola e industrial
2000: -Ley 7014 de creación del Ministerio Público. -Ley 7105 de regalías mineras.
2000: -Ley 7026 autoriza al P.E. a liquidar Servicios
a los deudores transferidos a la provincia del Banco San Juan SA.
Fuente: Elaboración propia.
Conclusiones preliminares.
La incorporación de la economía y sus regiones a la globalización promovió la adaptación gradual de
las políticas públicas provinciales y regionales a la nueva lógica hegemónica global.
Este proceso provocó grandes transformaciones y cambios en las estructuras económicas y sociales de
la Provincia, entre las cuales se pueden señalar:
* Entre 1990 y 2002 el PBG no registró variaciones importantes, y tuvo un valor promedio en el
periodo de $2.422 millones, menos del 1% del PBI nacional. El sector servicios fue relativamente
superior respecto a la producción de bienes, aportando más del 60% del total producido. Seguridad,
salud y educación, entre otros, conforman el rubro de mayor producción en los servicios,
comprendiendo alrededor de un 40% en el periodo.
* Alrededor del 60% del valor agregado bruto en el sector agrícola es aportado por la vitivinicultura,
aunque va perdiendo peso a medida que avanzan los años. La pérdida de las actividades productivas y
promoción de actividades vinculadas a los servicios es una característica de éste periodo.
* Se avanza hacia un proceso gradual de concentración de la tierra, fenómeno que resulta de la
combinación de dos variables, el aumento de superficie ocupada y la disminución de la cantidad de
explotaciones. Según el censo Agropecuario de 2002, la cantidad total de explotaciones de la provincia
disminuyó, en ese año quedan sólo el 63% de las que existían en 1988. A pesar que la superficie total
ocupada por las explotaciones agropecuarias disminuye en 33%, aumenta la superficie cultivada un
15%, para el total provincial. La superficie media total de las explotaciones en el período 88/02 crecen
un 105% a nivel provincia (de 7has. pasó a 13 has en el nivel provincial).
* Respecto al número de viñateros sucede algo similar, entre 1990 y 2000, se pierden 3094 agentes. En
el año 1990, la mayoría de los viñateros, que representaban el 93% del total, tenían menos de 15
hectáreas, ocupando el 57% de la superficie total cultivada de vid. Por otro lado, se verifica un
aumento en los estratos de más de 50 has. En el año 1990, menos del 1% de los viñateros ocupaba el
10 % de la superficie y en el 2000, el 21%. Estas cifras, claramente están indicando también un
proceso de concentración de la tierra destinada a la viticultura (De la Torre y Moscheni; 2009: 9).
* Disminución de cantidad de bodegas. En 1993, existían 340 bodegas y el dato (único disponible) del
año 2003, arroja 242, de las cuales sólo muelen 144 (De la Torre y Moscheni; 2009:14).
* Incorporación de procesos productivos que exigieron a determinados agentes niveles altamente
competitivos. En este marco, el impacto más significativo en las actividades principales, es la
profunda transformación en las líneas de producción y fundamentalmente en la gestión empresarial,
resultado de la incorporación de procesos automatizados y de alta tecnología, de medios de
comunicación de acceso rápido a la información y de control del eslabón de distribución. En el sector
agrícola el riego por goteo y las cosechadoras mecánicas en las explotaciones grandes y en el sector
industrial la incorporación de tanques de acero inoxidable, equipos de filtración molecular, filtros de
alta presión y equipos frigoríficos importados y barricas de roble americano y francés, líneas de
fraccionamiento y envasado, balanzas de precisión, seleccionadoras de rayos láser y rayos X para el
control de la calidad y eliminación de impurezas, ensachetadoras, etc son las innovaciones más
importantes.
* Importantes reposicionamientos a nivel de agentes en las actividades principales (vitivinicultura,
horticultura, olivicultura, etc.), entre ellos una notable concentración en pocos agentes. Este grupo
capta la mayor parte del excedente económico de la agroindustria por ser además, agentes integrados,
diversificados y con tecnologías de punta que les permite responder adecuada y competitivamente a
las demandas del mercado interno e internacional. Asimismo, se refuerza con la actuación interrama e
intersectores con injerencia en toda la estructura económica regional (otras agroindustrias: vinos, agua
mineral, conservas, dulces; en la construcción, banca, servicios previsionales y de salud).
En general, estos grandes agentes integrados operan primeramente, captando la mayor parte de los
volúmenes de materia prima en forma directa e indirecta y luego, el dominio de la distribución. De esta
manera las empresas tienen el control de todos los eslabones de la cadena productiva y obviamente, del
circuito de acumulación.
* En este periodo, comienza a consolidarse la presencia activa del capital concentrado nacional y
transnacional en la estructura de las principales cadenas que va desplazando al capital local. Los nuevos
agentes se instalaron a través de nuevas inversiones o traspaso de la infraestructura productiva anterior. De
esta manera algunas de las empresas tradicionales de la provincia son transferidas a nuevos capitales,
como es el caso de Peñaflor (ex Pulenta) que en 1997 es adquirida por capitales norteamericanos, Duc de
Saint Remy y Graffigna también a capitales extranjeros11.
* Algunos de estos grupos también fueron beneficiarios de la política de diferimientos impositivos en la
provincia de San Juan que les permite el control además, del eslabón agrícola. Son las empresas favo-
recidas por este "subsidio-diferimiento" las que amplían considerablemente la frontera agrícola con
vides varietales, uvas especiales de exportación, variedades especiales de tomate, etc. con nuevas
modalidades tecnológicas. Los proyectos de mayor envergadura en tamaño e inversiones son de las
grandes empresas. Por ejemplo, Peñaflor; Resero (que es comprado por el grupo Cartellone en 1995),
Frutos de Cuyo; Frutandina (uno de las principales exportadoras de pasas); Cepas Argentinas;
Mostomat; etc.
* La matriz manufacturera se diversificó. Hasta la etapa de Sustitución por Importaciones la
estructura industrial de la provincia se caracterizó por estar vinculada a la cadena vitícola, situación
que se modificó con el desarrollo de otras actividades no asociadas a la vid, cuyos capitales se
radicaron en la provincia atraídos por la posibilidad de diferir impuestos. Las dos ramas de mayor
11 Entre las nuevas inversiones importantes se puede mencionar Callia, del grupo holandés Salentein en 1999 y Casa Montes, de
capitales locales, en 1994.
dinamismo (excluyendo la de alimentos y bebidas) fueron la textil (que promocionó a 24 empresas12 y
los plásticos (con 17 empresas13).
*Las exportaciones provinciales crecen, pasando de un total de U$S 35.280 en 1994 a U$S 118.705 en
el 2002. Los productos de mayor importancia fueron la fruta en fresca, que en el 2002 alcanzaba el
20% del total de los dólares que ingresaban a la provincia por exportaciones, plásticos con el 13% y
bebidas, líquidos alcohólicos y vinagres con un 8,5%.
* La situación de heterogeneidad estructural que presentan las cadenas productivas de la agroindustria
obliga a los agentes no propietarios y Pymes a mantener relaciones de intercambio desigual, con los
agentes dominantes. Mientras este proceso de concentración se refuerza, los agentes Pymes agrícolas,
no pueden adaptarse al nuevo proceso por causas de endeudamientos, tecnología obsoleta, créditos
caros, etc. Las Pymes en el eslabón transformación (bodegas, fábricas), sufren un proceso similar pero
agravado por los créditos para equipamiento y ampliación de plantas (a valor dólar y tasas de interés
elevadas).
* Esta modernización produce la expulsión de agentes Pymes y asalariados de las zonas rurales hacia
la periferia urbana que pasan a engrosar el sector informal de la economía y amplían la ocupación
precaria del territorio con el levantamiento de asentamientos inestables.
* El cambio tecnológico en la agroindustria tiene consecuencias importantes en el empleo. La
tecnología desplaza operarios y obreros, incrementando la tasa de desocupación provincial. La
implementación de políticas de flexibilización agudiza aún más la crítica situación del sector del
trabajo. La flexibilización destruye la seguridad en el trabajo, estabilidad en las relaciones
contractuales y las condiciones y precarización del trabajo. La desocupación en 1992 era de 7,4% de la
PEA, en el 2000 aumenta a 15%. En ese mismo año, se registra un subempleo del 20% (De la Torre,
D, García, Z y otros, 2004: 9).
* Las dinámicas nuevas de acumulación que se detectan en el subespacio nacional se refuerzan
mutuamente con las políticas macroeconómicas, nacionales y provinciales. A este hecho, hay que
agregarle que el protagonismo central en la política de regulación del sector la asume el grupo
económico hegemónico que se configura como típico "lobby", como un elemento más de la
hegemonía de la ideología neoliberal. En su nombre, sus representantes enfatizaban en la exclusividad
de un mercado virtuoso, eficiente, insobornable e incorruptible y en el deterioro de un aparato público
gigante e ineficiente.
* El Estado, como sujeto de la nueva relación social de dominación que se consolida en los ’90,
interviene con una lógica distinta a la del modelo ISI. Despliega sus recursos para garantizar la
estabilidad y resolver los conflictos de la nueva alianza. Los indicadores más evidentes de éste proceso
fueron, entre otros, el crecimiento del aparato público que, lejos de achicarse como lo rezaba el 12 De capitales nacionales, transnacionales y locales, como por ejemplo Vesuvio; Zoberano; Tejeduría Panamá; Guardapolvos Argentinos; Top San Juan; IN.SAI.CO, etc. 13 Empaque; Plásticos Gasa; Urbel; Van Leer; Top Toys Juguetes, etc.
discurso neoliberal hegemónico, pasó de comprender en 1993 el 25,7% del PBG a 29,4% en el 2002,
las políticas productivas más importantes fueron dirigidas a los grandes grupos económicos (Ley de
Desarrollo Económico), además de las privatizaciones provinciales (Banco San Juan, Gas del Estado,
Servicios Eléctricos Sanjuaninos, CAVIC, AGRO).
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1
7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN
CENTRO-OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10: Territorio y poder
Título: El “Estado managerial” en el arte de gobernar neoliberal. El caso de la gestión pública del turismo
en las ciudades
Autor: Fernando Mas1
Palabras claves: Gubernamentalidad neoliberal, New Public Management, Marketing, Gestión Pública de
Turismo, Ciudad
Resumen:
En el presente trabajo se presentarán una serie de señalamientos acerca del proceso de
“managerialización” del Estado en todos sus niveles. Se partirá de la noción de gobierno neoliberal
propuesta por Michel Foucault para comprender la multiplicación de la “forma empresa” y la lógica de la
competencia de la sociedad contemporánea. Bajo esto supuestos es que pensamos el traslado de una serie
de herramientas de la administración y comercialización de empresa capitalista al sector público. Nos ha
interesado comprender desde esta perspectiva qué aspectos generales incluyen la estrategia de difusión de
un destino turístico por parte de los Estados locales. Los municipios, en muchos casos, han emulado las
estrategias de marketing de empresas para la comercialización y posicionamiento de una ciudad.
Esbozaremos la lógica de ciertas acciones del marketing de destinos que ilustren posibles formas que
asumiría hoy la comercialización del espacio urbano por parte de la gestión estatal. El objetivo último de
la ponencia es ofrecer elementos a la reflexión crítica sobre un “Estado managerial” contemporáneo y, en
consecuencia, del arte de gobernar neoliberal.
Abstract:
In this paper a series of notes about the process of "managerialization" in the state at all levels are
presented. Will be based on the notion of neoliberal government proposed by Michel Foucault to
understand the multiplication of the "enterprise model" and the logic of competition in contemporary
society. Under this assumption is that we think the transfer of a number of mechanisms for the
management and marketing from capitalist enterprise to public sector. We have been interested to
1 INCIHUSA, CONICET CCT Mendoza/ [email protected]
2
understand from this perspective what general aspects include the promotion strategy of a tourist
destination by the local states. Municipalities in many cases have emulated the marketing strategies of
companies for sell and positioning of a city. We will outline the logic of certain actions of marketing of
destinations that illustrate ways that today assume the marketing of urban space by the public
administration. The ultimate aim of the paper is to provide elements for critical reflection on
contemporary "managerial state" and, in consequence, on neoliberal art of government.
1. La cuestión del gobierno en Michel Foucault
Michel Foucault entendió por “gobierno” el arte, el conjunto de técnicas y procedimientos, para conducir
la conducta de los hombres2. El término “gubernamentalidad” la introdujo para significar “las múltiples
formas de esa actividad mediante la cual los hombres […] pretenden conducir la conducta de otros
hombres, o sea, gobernarlos” (Dardot y Laval, 2013: 16). A su vez, con ello pretendió remitir a la
capacidad para estructurar campos de acción que permitan conducir a los sujetos hacia una “norma”
dentro de un espacio de libertad y sin la renuncia de su propia voluntad. No se trata de un poder que
intenta dominar, sino que es más bien “normalizador”, procura controlar, regular, modelar los
comportamientos otorgando libertad a lo sujetos.
Con la noción “gobierno” Foucault ya no pretendía referir a algún tipo de poder que implicase únicamente
sujeción/dominación. El poder “gubernamental” incita a los individuos a ser “libres” y a inventarse a sí
mismos. Requiere alcanzar a las personas en lo más íntimo, conseguir un “autogobierno” a través de la
relación consigo mismo. Sin embargo, la “no renuncia de la voluntad” de los sujetos, se produce dentro
del marco que regula el espacio de la libertad de acción3; pretendiendo conducirlos dentro de la “norma”
instaurada por dicho marco. En otras palabras, la “gubernamentalidad” se encuentra en el cruce de las
técnicas de dominación y las técnicas de sí4. Comentan Dardot y Laval (2013: 16) “así gobernar es
conducir la conducta de los hombres, a condición de precisar que esta conducta es tanto la que se tiene
hacia uno mismo5 como la que se tiene hacia los demás. Por eso gobierno requiere libertad o a pesar de
ella, es gobernar mediante la libertad, o sea, jugar activamente con el espacio de libertado dejado a los
individuos para que acaben sometiéndose por sí mismos a ciertas normas6”.
2 Cfr. Foucault, M. Dits et écrits II, 1876-1988, Quarto Gallimard pág. 944, citado en Dardot, C. y Laval, P. (2013). La nueva
razón del mundo. Ensayo sobre la sociedad neoliberal. Barcelona: Gedisa. 3 Existe una libertad reglamentada donde el individuo puede accionar, moverse y subjetivarse a sí mismo. 4 Cfr. Foucault, M. “Les techniques de soi”, en Dits et écrits II, op. cit. pág. 1604, citado en Dardot, C. y Laval, P. (2013). La
nueva razón del mundo. Ensayo sobre la sociedad neoliberal. Barcelona: Gedisa. 5 Cursivas en el original. 6 Las cursivas son mías.
3
Sin embargo, como señala Michel Senellart en la “Situación de los Cursos7”, la cuestión gubernamental
no gozó siempre de este sentido amplio, sino que fue desplegándose en la obra foucaultiana desde una
significación histórica precisa hasta gozar de mayor abstracción8 (Foucault, 2006). Foucault introduce
esta noción, particularmente a mediados de la década del 70, para describir y comprender una serie de
“razones” de gobierno que identifica a partir de un estudio genealógico del poder religioso, político y
económico en Europa Occidental: pastorado, soberanía, razón de Estado, liberalismo y neoliberalismo.
Con esta secuencia no se pretende exponer que una razón de gobierno venga a reemplazar a la otra, por el
contrario, ellas pueden coexistir. Foucault busca mostrar cuál es la que se pone de relieve en un periodo
histórico dado prevaleciendo sobre las demás.
Si bien por cuestiones de extensión me limitaré en presentar brevemente el neoliberalismo como arte de
gobierno, podemos decir que en cada uno de los “movimientos gubernamentales” (por ejemplo de la
Razón de Estado al Liberalismo), M. Foucault señala la presencia de racionalidades de gobierno. Con esto
quiero decir, que cada una de ellas partió de una inquietud que hizo reflexionar de manera crítica el
ejercicio de la práctica gubernamental en sí misma ¿cuál es la mejor forma de gobernar para este momento
dado? Y además cada una de ellas son una racionalidad, una “razón”, porque se tratan de tecnologías
generales de gobierno que funcionan como una lógica normativa de la vida en sociedad, promoviendo
valores que regulan - y se integran en - comportamientos (López Ruiz, 2011)
1.1. El gobierno neoliberal
En su curso en el Collège de France intitulado Nacimiento de la Biopolítica (NBP), el autor va a estudiar
el liberalismo y el neoliberalismo desde la cuestión gubernamental (Foucault, 2007). Si bien el curso
reduce el estudio del biopoder prácticamente al título del seminario, el cambio de acento lo hace porque
pretende analizar el liberalismo como marco de este poder. Esto se debe a que continúa preocupado por
comprender un poder de normalización, que estructura campos de acción, otorga libertad y conduce a las
personas a autogobernarse según la norma. El gobierno liberal, y su versión renovada del siglo XX, deben
leerse en esta clave. La biopolítica requiere de esta capacidad normalizadora, es por esto que construyendo
la noción de “gobierno” Foucault goza de mayor comodidad9 para estudiar aquel poder que tiene como
destinatario la vida de una población.
7 Anexo sobre el final del curso dictado por Michel Foucault en el Collège de France “Seguridad, territorio, población” (STP). 8 El autor construye paulatinamente una nueva malla de análisis que se ajusta mejor a sus estudios. De esta manera va descartando
el “modelo de la guerra” que le había sido útil para abordar cuestiones como la Soberanía. 9 Esto no implica que el estudio de las disciplinas sean superadas o que tampoco ejerzan este tipo de poder normalizador, sino
porque el autor va a ir construyendo paulatinamente la noción de gobierno intentado estudiar con mayor facilidad sus nuevos
objetos posteriores a la segunda mitad de la década del 70.
4
En el caso del neoliberalismo, Foucault considera que los exponentes de esta corriente realizaron
profundas modificaciones a los postulados del liberalismo clásico. El autor se va a detener en estudiar dos
escuelas neoliberales: los Ordoliberales de Alemania y los autores de la Escuela de Chicago en EEUU
(Foucault, 2007). Si bien existen diferencias en sus presentaciones, M. Foucault va a reconocer que en
ambas se hallan intereses gubernamentales que presentan rasgos comunes. El neoliberalismo trata
efectivamente de extender la lógica del mercado a la vida en su conjunto, pero ya no se habla de un
mercado basado en el intercambio, sino en la competencia y la figura de la empresa. Las dos escuelas se
muestran “impregnadas” de este espíritu competitivo y empresarial.
En el primer caso, el de los Ordoliberales, se plantea abandonar el naturalismo del laissez-faire propuesto
por el liberalismo clásico alegando que, precisamente, esto ha sido la causa de su crisis. Esta escuela
apuesta a una intervención estatal que garantice una regulación del marco exterior - económico y social -
del mercado para fijar las reglas y estimular el juego competitivo. La única acción del Estado permitida al
interior del tejido mercantil, entendida como una regulación de proceso, es la que pretende evitar o
eliminar los elementos que obstaculicen la multiplicación de la “forma empresa” o amanecen la libre
competencia (Dardot & Laval, 2013). Tal es el caso de las leyes antimonopólicas que, paradójicamente, lo
que pretenden limitar es a la misma figura de la empresa que, con sus ansias de provecho ilimitado,
pretende abarcar la totalidad del mercado10. En otras palabras, el Ordoliberalismo no propone la retirada
del Estado sino ponerlo a disposición del mercado. A diferencia del liberalismo se trata de un
artificialismo, pero no del tipo del gasto púbico, la inversión pública, el asistencialismo social (como el
que propone Keynes – también llamado nuevo liberalismo11-) sino una verdadera acción de “policía de
mercado”, que proteja la competencia y fomente la fragmentación del mercado en unidades empresariales.
Por su parte, la Escuela de Chicago, realiza – a grandes rasgos - un análisis microeconómico en el cual
cada sujeto debe administrar su vida como si se tratase de una empresa de sí (Foucault, 2007). La teoría
del Capital Humano, prescribe que todos los gastos en formación que realicen las personas serán
capitalizados en el ejercicio mismo del trabajo, en el sentido de que serán mejor remunerados aquellos que
posean mayor cualificación. Desde esta perspectiva de estudio, el salario deja de categorizar como tal y se
convierte en un ingreso, en una renta laboral (López Ruiz, 2011). El ejemplo típico de inversión en Capital
Humano es la adquisición de conocimientos a través de la educación, sin embargo el Capital Humano es
un mecanismo casi infinito que pretende hacer operar competencias adquiridas en espacios que no son el
trabajo ni la educación, como por ejemplo el mismo tiempo libre (hacer deporte, viajar, divertirse, etc.).
En síntesis, con esta teoría se propone que cada persona pueda administrar su vida como empresa: realizar
10 En el neoliberalismo lo que se pretende limitar es el crecimiento de la empresa, y no al Estado como en el liberalismo clásico.
Aunque si es necesario reconocer que también se lo limita en el sentido de su intervención social directa. 11 Cfr. Dardot y Laval. La nueva razón del mundo. Op cit.
5
inversiones y luego competir en el mercado laboral, administrarse para la obtención de un provecho que
busca maximizar permanentemente a partir de la lógica clásica del capital.
Michel Foucault (2007) sostiene que el neoliberalismo norteamericano, en sus teorías de la década del 60,
se propone como un pensamiento vivo compartido por todos, tanto gobernantes como gobernados,
vislumbrando sus pretensiones gubernamentales aún antes de que el neoliberalismo asomara a la escena
del poder político con las presidencias Margaret Thatcher en Inglaterra y Ronald Reagan en EEUU a
comienzos de la década del 8012.
Bajo esta consideración es que Dardot y Laval (2013) reconocen que el mayor aporte de M. Foucault al
estudio del neoliberalismo consistió en la posibilidad de considerarlo no como una doctrina, ideología o
estructura económica, sino como una racionalidad de gobierno que se refuerza desde los distintos ángulos
y niveles de la sociedad. Estos autores destacan capacidad de Foucault para anticiparse al
desencadenamiento de procesos sociales, proponiendo la tesis de que el neoliberalismo constituye la
racionalidad de gobierno imperante de nuestra sociedad contemporánea.
Por otro lado, podemos decir que la carencia del análisis del neoliberalismo por parte de Foucault en NBP
radica en que, tanto él como los autores en que se detiene, abordan sus problemas circunscriptos al campo
disciplinar económico. Por ejemplo, en el Capital Humano la persona es un sujeto que se comporta
racionalmente, evalúa entre alternativas, se ajusta a sus intereses, invierte, compite y busca maximizar sus
beneficios. Este estudio se hace desde una perspectiva lógica instrumental y económica. De esta manera, y
si bien Foucault pone en el centro de la discusión filosófica de la época las cuestiones de la competencia y
la empresa, el autor deja de lado para comprenderlas otros campos no económicos evitando - por ejemplo
– estudiar a los teóricos de la organización.
El management, el marketing, y otras herramientas de gestión funcionan en la actualidad como
tecnologías específicas del arte de gobierno neoliberal. Son grandes fuerzas estructurantes de la
gubernamentalidad contemporánea, “fabricando” al sujeto del neoliberalismo13 y “encarnando” el poder
de normalización que a Foucault le interesaba criticar en el ejercicio del poder biopolítico.
Si bien el autor no se detuvo en estudiar las formas de administrar y comercializar propias de la empresa
capitalista de mercado, otros autores fueron más allá y lo hicieron valiéndose de nociones, hipótesis y
herramientas foucaultianas. Encontramos acá los estudios de los Critical Management Studies (CMS)14 y, 12 El curso NBP es dictado en el año 1978-1979. 13 Para Dardot y Laval (2014) el sujeto neoliberal no es el individuo del cálculo y la producción, sino el de la competencia. 14 Para una síntesis sobre autores del CMS y el pluralismo teórico en su interior resulta útil consultar la reseña de Ramírez (2004).
Si bien el autor muestra una posición un tanto ambigua respecto a la crítica del management (demostrando sobre el final cierta
apreciación sobre el poder transformador de estas herramientas) se realiza un interesante recorrido de las obras de CMS.
Considero que el artículo puede colaborar en obtener una idea general sobre qué trata esta corriente, además de obtener
referencias importantes.
6
para el caso que nos percate en esta ponencia, aquellos que remiten a Gerencialismo en el Estado15 o New
Public Management – Nueva Gestión Pública - (NPM). Estos últimos muestran como espacios tan
diversos a la esfera económica empresarial, como lo es la gestión pública estatal, se han visto inmersos en
la lógica de la empresa. Diversas instituciones estatales han hecho uso de las acciones, medios y
estrategias empresariales para alcanzar la “eficacia” y competir. A continuación me detendré brevemente
en explicar de qué trata este “Estado managerial” y su gestión empresarial.
2. El Estado managerial. “Empresarialización” de la gestión pública en nombre de la
“competencia” y la “eficacia”
La tendencia global de las últimas décadas ha sido que los Estados, en todos sus niveles, también se
ajusten a la norma de la competencia propia del arte gubernamental neoliberal. Sus regulaciones, acciones
y políticas de gestión han sido desplegadas -en mayor o menor medida- a partir de la base de un valor
competitivo que parece indiscutible. Dardot y Laval (2013) nos advierten que se debe tener en cuenta que
es el mismo Estado quien ha sido coproductor de las normas de competitividad. Esto no parece
descabellado si recordamos que el neoliberalismo - en su versión europea sobre todo - propuso un rol
activo del Estado y no su reducción: un cierto intervencionismo que procura dar forma a relaciones
políticas, sociales y económicas regidas por la ley de la competencia. Todo esto implica una mutación en
términos empresariales de la acción pública en sí misma en honor a esta lógica.
Por otro lado, estos autores agregan que dicha transformación se exigirá también en términos de
“eficacia”, patrón de evaluación impuesto por las formas de administración del trabajo de la empresa
privada capitalista. Esto implicará dejar de lado cualquier tipo de valorización social y juzgar al Estado
simplemente bajo este criterio empresarial (Dardot & Laval, 2013). La delegación de una gran parte de la
gestión sanitaria, cultural, lúdica, del transporte, etc. al sector empresarial durante gobiernos neoliberales
fue hecha en honor a este valor/norma. El Estado no es lo suficientemente eficaz-productivo para
gestionar la producción y la prestación de servicios, esto sólo es posible a través de la venta-concesión a
manos privadas, de la disminución del gasto público en personal estatal, de la implementación de
mecanismos del management y el marketing, etc. El neoliberalismo parece haber instaurado un reproche
generalizado a los Estados del mundo que fallan en términos de “eficiencia”, “productividad” e
“innovación”, como si se tratasen efectivamente de unidades productivas. En el último periodo, es
constante una tendencia a reclamar por una “modernización” de la administración pública que implique un
“Estado eficaz”; una arenga que pide por un “Estado gerencial”, sin derroches, “delgado” y –
fundamentalmente- competitivo. Estos valores exigidos, no pueden pensarse sin una articulación del
15 Con esto no se indica la creación de una clase gerencial como se ha desarrollado desde teorías gerencialistas, sino tan sólo
remitir a un Estado que emula formas de organización/ trabajo propias de la empresa capitalista de mercado y que se dispone a
favorecer al mercado y la empresa.
7
accionar competitivo, pues es este quien garantiza el efecto disciplinador que estimula al mejor
rendimiento.
Dardot y Laval (2013) sostienen que el término “gobernanza” ha sido crucial para difundir la norma de la
competencia generalizada y de la de la eficacia. Incluir “gobernanza” al lenguaje político contemporáneo
permitió en gran medida amalgamar la racionalidad de la gestión managerial y la pública. Las prácticas de
corporate governance se propusieron para una gestión empresarial que brinde “transparencia” en la
información, monitoreando la creación de valor, la eficiencia, protegiendo así los intereses de la
compañía. Poner a funcionar esta expresión en el discurso de los gobernantes de turno consiguió, entre
otras cosas, avalar el sometimiento del Estado a criterios de peritaje, auditorias, y otros instrumentos de
consultoría. Estos requerimientos de state governance son similares a los que se ven expuestos los grandes
grupos multinacionales para responder, por ejemplo, a las exigencias de sus acreedores e inversores. Los
autores agregan que esto trajo aparejado que la categoría de “soberanía” sea desvalorizada, pues ya a un
Estado no se lo juzga por su capacidad de gobierno sobre un territorio; sino que se lo evalúa por su respeto
de las normas de la “buena gobernanza” (Dardot & Laval, 2013)16. Por otro lado, du Gay (2002) sostiene
que la cuestión de gobernanza reclama la necesidad de “networking” o trabajo en red. La
fragmentación/dispersión que conlleva un “Estado managerial” descentralizado, que externaliza y hace
participar a distintos actores (Clarke & Newman, 2012) exige su interdependencia en una red de trabajo.
La acciones de tercerización, la creación de consorcios públicos- privados y de organismos no
gubernamentales para propósitos especiales, trae aparejado la acción de trabajo conjunto y coordinado en 16 Sin embargo, considero que esta apreciación se realiza sobre una realidad que atañe a la Europa Occidental de los últimos años
y que sería interesante revisar su correspondencia con gran parte de las políticas Latinoamericanas contemporáneas. En
Sudamérica, ciertos gobiernos de turno han sabido retomar en su discurso la cuestión de la soberanía territorial y, parecería, con
cierta fuerza política operacional. Una problematización válida sería cuestionarnos si subyace la cuestión de la competencia y la
eficacia empresarial propias del neoliberalismo, haciendo de la gobernanza el valor último y si a la vez esto coagula con
acciones/propuestas soberanas que hoy permiten hacer política en América Latina. Dardot y Laval (2013), así como du Gay
(2002), sostienen que las izquierdas europeas no han hecho otra cosa que profundizar la iniciativa de los gobiernos neoliberales
(tal es el caso de Tony Blair quien habría seguido con las orientaciones fijadas por Margaret Thatcher en los años 80). Esto sería
interesante de considerar para para efectuar un análisis comparativo - por ejemplo – entre la Argentina de los noventa con la de
los dos mil. En un estudio de la UK y Europa, autores como Clarke y Newman (2012) advierten que el traspaso de la forma de
gestionar de la empresa capitalista, no debe dejar de analizarse como un conjunto heterogéneo de lógicas y racionalidades. El
management ha tenido que convivir con formas que responden a las clásicas burocracias, al poder centralizado y decisiones
basadas en la autoridad soberana. Podríamos decir que existe una tendencia general de modernización de la gestión pública hacia
una Estado Managerial, pero esto no implica que se eliminen del todo formas de trabajo y discursos que han sabido afianzarse a
lo largo de la construcción histórica del Estado. El nuevo modelo empresarial del Estado es complejo, aunque se presenta como la
fuerza imperante actual que intenta transformar antiguas estructuras coexiste con una administración rígida. Por lo tanto, es
fundamental identificar las bases donde se despliega el “gerencialismo” como principio rector y promesa de la reforma del Estado
(Clarke & Newman, 2012).
8
una multiplicidad de “networks” (du Gay, 2002). Se produce una paradoja en la propuesta de la
gobernanza que, en definitiva, se construyó sobre la base del valor competitivo; también exigirá este
networking que - más allá de la competencia - intenta amalgamar las acciones de los órganos estatales,
entre ellos y con los demás agentes implicados. El discurso de la gobernanza requiere altos niveles de
compromiso y cooperación basándose en un tipo de participación, la empresarial, que debe hacer pie en
medio de las acciones de flexibilidad, descentralización y competencia. Se gestan así comunidades de
colaboradores que involucran los sectores público, privado y demás voluntarios (du Gay, 2002). Aparece
un nuevo rol del Estado en relación a esto, un Estado “ensamblador” o “conector” de las distintas
actividades de la red que coexiste con la lógica de la competencia.
Bajo estas consideraciones preliminares es que deben intentar comprenderse todas las modificaciones
estructurales y funcionales (íntimamente imbricadas) en el Estado actual17 que - en términos generales -
llamamos “managerial” y lo reconocemos como “empresarializado”. ¿En qué consistió dicho proceso de
“empresarialización” del Estado según las normas del gobierno neoliberal?
En primer lugar, referimos a los cambios desde un punto de vista económico estructural. El neoliberalismo
desde su ascenso como política pública concreta18 llevó a cabo, cómo es bien sabido, un proceso de
privatización progresiva (o en el mejor de los casos un “parteneriado” público-privado) de la explotación
de aquellos bienes y servicios que tradicionalmente habían sido considerados como comunes, públicos y,
por lo tanto, usualmente gestionados por el Estado. Esto constituyó tal vez la cara más visible del
neoliberalismo desenfrenado.
En segundo lugar, desde el mismo punto de vista, la competencia exacerbada entre los mismos Estados los
ha obligado a construir una serie de condiciones que atraiga a los grandes grupos de inversión. Así, una
parte del proceso de “empresarialización” de la gestión pública consiste en crear un escenario “atractivo”
y óptimo para la valorización del capital. Se ha procurado desarrollar toda una política del espacio
público, la educación, el ocio, las finanzas, etc. que sirva de “anzuelo” al ingreso de capitales en el
territorio en cuestión19. A través de la producción espectacular del espacio urbano, los Estados buscan
atraer capitales: todo depende de cuan atractivos se muestren los territorios ante el mundo (Harvey, 1998).
Sin embargo, es importante aclarar que, el Estado no sólo ofrece escenarios seductores y efectivamente
fértiles para la inversión con el fin de lograr posicionamiento respecto a otros Estados. También lo hará
17 Y en la forma de hacer política. 18 En los años ochenta, como mencionamos, en Inglaterra, EEUU, y en el caso de la Argentina en la década del noventa. 19 Cómo veremos en las próximas páginas, estas intenciones de “seducción” han llevado, entre otras cosas, que las acciones
comunicacionales del Estado, tanto políticas como comerciales, tomen prestadas las clásicas estrategias de marketing (como son
las de diferenciación, posicionamiento, fidelización, etc.) para obtener los objetivos deseados.
9
para competir en la obtención de rentas en el mismo “ring” que él supo construir; pues el Estado es
concebido como un agente económico más (Dardot & Laval, 2013).
En tercer lugar, desde un punto de vista operacional, como el Estado es considerado un instrumento para
poner la vida económica, política y social a disposición de la empresa, se ve obligado a llevar a cabo en su
interior mutaciones inspiradas en sus formas de organización, planificación y control. Las modificaciones
operativas acompañaron el pedido de una “modernización” del Estado, dando lugar a lo que se conoce
como “Nueva Gestión Pública” (NPM)20. La NPM implicó “una transformación del <<formato>> y el
papel del Estado, que pasó a ser percibido como una empresa al servicio de las empresas. De esta manera,
en las últimas décadas se produjo una mudanza al sector público de herramientas del management, el
marketing, la contabilidad de empresas, etc., propias de la administración organizacional privada; las
cuales se exhibieron como la “píldora”… el remedio para todos aquellos problemas que aquejaban a la
gestión administrativa pública. De esta manera el Estado adoptó, efectivamente, el modelo de la empresa;
no sólo pretendió emular la actitud competitiva, la eficiencia e – incluso - la “búsqueda de un máximo
provecho” por sobre lo invertido, sino también que importó las formas modernas de gerenciamiento.
Esta dimensión funcional y comportamental de la NPM encarna con notoriedad el arte de gobierno
neoliberal identificado por Michel Foucault como lógica formalizadora de la sociedad en su conjunto en
términos de la empresa, la competencia y la eficacia. Es decir, en esta transformación del Estado es donde
mejor se puede captar la nueva articulación entre la norma mundial de la competencia y el arte neoliberal
de gobernar a los individuos21” (Dardot y Laval, 2013: 291).
Como dijimos, el “gerencialismo” estatal significó una serie de traspasos de las disciplinas del
management, la contabilidad y el marketing de empresas a los distintos poderes, niveles y sectores del
Estado. En primer lugar, fue requisito que se hiciera presente la “moral empresarial” en el personal de la
administración pública, reclutando e incorporando recursos humanos con habilidades gerenciales; o bien,
realizando fuertes inversiones en capacitación al respecto. La “formación managerial” intentó difundir un
ethos que inculcara valores como la auto-responsabilización de los dirigentes (y demás puestos), la
capacidad para asumir riesgos, la aptitud para dar respuesta a las necesidades de los “consumidores” etc.,
que contribuyese al logro de los objetivos propuestos (du Gay, 2002).
En segundo lugar, este nuevo modo de racionalización atento a modelos empresariales, implicó incorporar
ciertas herramientas (y con ello un léxico uniforme): el downsizing (reingeniería y adelgazamiento), el
outsourcing (externalización), flexibilidad laboral, contratación de consultoría y auditorías, benchmarking
20New Public Management (NPM). Dardot y Laval (2013) nos cuentan que Christopher Hood fue quien, en 1991, acuñara “nueva
gestión pública” para referir a la transformación del Estado inspiradas en la lógica de la competencia y los métodos empleados en
la empresa capitalista. 21 Cursivas en el original.
10
(observar y emular las mejores prácticas del “otro”), gestión de los Recursos Humanos (que lleven a la
“desfuncionarización”), estrategias del marketing y la publicidad, etc. (Dardot & Laval, 2013). Con esto se
pretende que los entes públicos - desde la defensa nacional a los hospitales, pasando por la justicia -
maximicen sus resultados, alcancen niveles óptimos de rendimiento-calidad; en fin sean “eficientes”,
“productivos” y puedan cubrir las expectativas de sus “clientes22”.
Respecto a esto último, desde las últimas décadas del siglo XX y dicho proceso de “managerialización del
Estado”, el discurso político (y la gestión comunicacional pública estatal) muestra la tendencia de verse
moldeado por los conceptos del marketing contemporáneo. La lógica de la eficacia y la competencia
exacerbada requirió que, dentro de la importación del management, la gestión pública estatal también se
valga de las estrategias y tácticas del marketing de empresas. Dentro de este proceso, entre otras cosas, los
Estados actuales tienden a definir a los mismos ciudadanos en términos de clientes o consumidores
(Clarke & Newman, 2012). La constitución de un ciudadano–consumidor es una consecuencia lógica del
crecimiento del “gerencialismo”. El modelo de negocios obligó a las organizaciones públicas a adoptar
una retórica centrada en el cliente y su satisfacción. Esto implica, entre otras cosas, ofrecer bienes,
servicios y discursos flexibles, receptivos y adaptados a las necesidades individuales (Clarke & Newman,
2012)23.
Finalmente, es importante señalar que Dardot y Laval (2013) subrayan que la adhesión a la NPM no
recibió críticas ni oponentes, superó todas las divisiones partidarias (alcanzando incluso a las izquierdas) y
de esta manera se constituyó en una racionalidad poderosísima. Uno de los problemas en los que
podríamos caer es considerar que estas herramientas del management gozan de neutralidad ideológica.
Esto no debe dejar pensarse – advierten los autores – sin considerar la mutación antropológica de las
sociedades contemporáneas, donde la lógica de la empresa y la competencia están totalmente
naturalizadas, según lo que expusimos del gobierno neoliberal desarrollado por Michel Foucault.
3. El papel del Estado empresarial y competitivo en el sector del Turismo
Con la disminución de ganancias en el sector manufacturero, la tendencia mundial de las últimas décadas
ha sido que los Estados busquen impulsar o promover los lugares que gestiona a través del desarrollo del
sector de servicios y las industrias del ocio. Respecto a su intervención “empresarial” específica en el
Turismo, en la misma dirección a la comentado en el apartado anterior, el Estado (en sus diferentes
niveles) ha adoptado una serie de roles muy diversos: puede ofrecer líneas de financiación para el
22 Con esto queremos decir, que en las democracias modernas aparece la figura de un “ciudadano cliente” y cuyos defensores
parecieran hacerlo desde el argumento que el poder de “Demanda” quita poder a los burócratas para devolverle la democracia a
los ciudadanos. 23 Los autores señalan que esta actitud de privilegiar al usuario individual muchas veces restan consideración a la concepción de
un bien o un interés público más general.
11
emprendimiento de negocios, subsidios para promover la industria, efectuar inversiones en infraestructura,
edificar “escenarios” para atraer capitales, valerse de herramientas del management y apoyar con
campañas de marketing a la comercialización de un destino. Con cada intervención del Estado en el sector
del Turismo “una mezcla de objetivos económicos y de bienestar público se encontrará detrás” de cada
una de ellas (Britton, 1991: 458)24.
Al igual que en otros sectores, la acción de competencia25 es fundamental para entender la participación
del “Estado managerial” en la actividad turística contemporánea. El Estado competirá con otros a fin de
mostrarse como un lugar atractivo para la inversión turística, optando por ofrecer toda una serie de
incentivos. Harvey (1989) comenta que la gestión política actual se encuentra enmarcada en una ideología
empresarial donde la producción espectacular del espacio ponga en marcha un entorno favorable a la
confluencia de capital. A su vez, el Estado va competir con las empresas y otros grupos sociales por las
rentas que se puedan obtener a partir de la producción y comercialización de experiencias-lugares a los
turistas (Britton, 1991)
Sin embargo, dentro de este marco general de competencia es necesario que se produzcan acuerdos de
participación entre los distintos actores y en ello es fundamental la mediación del Estado. Este papel,
asociado al problema de la fragmentación, consiste en ofrecer espacios de encuentro. En actividades de
networking, el Estado organiza foros donde los representantes de la industria puedan reunirse con el fin de
superar diferencias en los intereses creados y coordinar la oferta de los diversos productos y servicios
turísticos. Muchas veces los objetivos de esta coordinación estatal consiste en homogeneizar la imagen del
destino y así evitar mostrar a los turistas potenciales una mezcla de imágenes que podrían ser
contradictorias entre sí (Britton, 1991).
En relación a esta homogenización de intereses, uniformización de imagen y generación de ventajas
competitivas se exigirá que el Estado despliegue el marketing de destinos, pues se considera vital para 24 Por otro lado, el desarrollo de la actividad turística de un lugar dependerá de políticas económicas y sociales que el Estado –
particularmente a nivel nacional – despliegue de manera más amplia. Recuérdese, por ejemplo, qué durante la década del noventa
en pleno auge del neoliberalismo en nuestro país, el espacio y la economía turística del territorio argentino se vio debilitada. Esto
en virtud de grandes transformaciones sociales, económicas, que entre otras cosas contaba con una política cambiaria que
favorecía al turismo emisivo (Bertoncello, 2006). Este caso - el argentino - me da pie para justificar por qué me interesa el
neoliberalismo en términos de la noción de gobierno foucaultiana. En la Argentina neoliberal el turismo receptivo sufrió un
profundo declive, reactivándose enérgicamente luego del año 2001. Sin embargo, tal como expone Bertoncello (2006) durante la
década de los noventa se impulsó la fragmentación del negocio turístico en nichos especializados y se estimuló a la competencia
entre los actores. Ésta (la competencia) y otras lógicas de funcionamiento, aún presentes, son las que me interesan del
neoliberalismo como “gobierno” aun cuando las políticas neoliberales estructurales no son del todo exitosas para determinadas
áreas. 25 La competencia en la oferta turística es compleja y se da “tanto entre sectores y subsectores del sistema, como dentro de cada
sector y segmento de mercado” (Britton, 1991: 457).
12
lograr una clara y amplia diferenciación entre los destinos26. Comenta Britton (1991) que esta exigencia al
Estado para que efectuara la comercialización turística se debió a que el marketing de destinos se
introdujo de mala gana por las empresas de turismo de cada rama. Una de las argumentos que presentó el
sector empresarial para trasladar al Estado la financiación y puesta en práctica de los planes de marketing
turístico radicó en que “algunas empresas realizarán esfuerzos de promoción y otras no (y éstas se verían
beneficiadas de la misma manera sin haber incurrido en dichos costos)”. Esto no quiere decir que el
Estado sea el único emisor que incurra en los esfuerzos de la comercialización turística, efectivamente lo
harán otros actores. Es decir, una compañía área o un hotel implementarán acciones de marketing
turístico, pero el marketing de destinos [que es aquél que más me preocupa] recae con mayor
responsabilidad – e intencionalidad27 - en la gestión pública estatal.
Al igual que otros sectores de la administración pública, los organismos destinados a gestionar el sector
del Turismo han implementado toda una serie de herramientas del management de empresas. Como
acabamos de exponer las estrategias de marketing tienen un rol decisivo en la administración
contemporánea de un destino o territorio para su difusión como atractivo turístico.
3.1. El marketing de destinos. Supuestos de investigación respecto a las acciones generales del
marketing
En nuestro trabajo de investigación, nos preocupa observar la influencia de la racionalidad gubernamental
neoliberal en la esfera comunicativa y en un ámbito/organización que no se rija explícitamente por las
reglas de la economía capitalismo. De esta manera, se optó por comprender el proceso de
empresarialización de la gestión pública -a un nivel local - en un ámbito donde pudiera percibirse de
manera notoria el despliegue de nociones del marketing contemporáneo. Optamos por el sector público del
Turismo, pues los Estados en todos sus niveles han tendido a emular estrategias de comunicación
comercial propias del sector privado para la difusión y posicionamiento de un territorio construido
turísticamente. Esto podría entenderse por su evidencia: sus destinatarios (turistas) asumen claramente el
rol de cliente, se trata de un acto de venta y posicionamiento (sin embargo, no olvidemos que hay toda una
tendencia de mercantilización que incluso implica construir a un “ciudadano consumidor”). Como
mencioné, una de las actividades primordiales del “Estado managerial” en el sector del Turismo son las
estrategias del marketing de destinos. En un principio, y observando cómo es en la gestión pública de las
ciudades, he deducido que el marketing contemporáneo podría hipotéticamente ser simplificado al
entrelazamiento de tres aspectos generales:
26 Esto permite obtener una menor elasticidad precio del producto/lugar que ayude a garantizar la estabilidad en los flujos de
turistas y la obtención de rentas (Britton, 1991). 27 Una persona cualquiera también podría hacer “marketing de destino” al recomendar su ciudad a amigos extranjeros, incluso si
fuera manera ingenua o inocente su relato estará cargado de fuertes significados para construir la imagen del lugar.
13
- flexibilizar y singularizar
- constituir una red relaciones
- lograr un posicionamiento
Podríamos decir que estos aspectos constituyen las acciones y los propósitos más amplios de la
comercialización contemporánea. Partir de ellos podría ser útil para describir y entender cómo la
comercialización del turismo (de emisores públicos y privados) acompaña, y a la vez apoya la producción
y consumo del sistema turístico.
La flexibilización hace referencia a la posibilidad de promocionar y vender de una manera personalizada
de acuerdo a las preferencias individuales de cada consumidor. A su vez la individualización del cliente
permite realizar sobre él un atento seguimiento según sus intereses particulares con el fin de lograr su
“retención” y así tejer esa red relaciones o “fidelización” a la que hago referencia. Por último, el
posicionamiento remite a la construcción de una imagen para “ocupar un lugar” en la mente del
consumidor con una idea, un símbolo o una identidad “diferenciadora” de lo que se comercializa. Todas
estas acciones no se desplegarían de manera aislada, ni serían excluyentes entre sí, sino por el contrario
que se requieren, se complementan y se refuerzan unas a las otras.
3.1.1. El marketing de destinos urbanos: el objeto heurístico de mi proyecto de investigación
El sector del Turismo arroja una importante evidencia respecto al uso del marketing en la gestión
comunicacional de un ente público “empresarializado”. Esto propone a las acciones de comunicación del
Sector del Turismo de un órgano de gobierno local como objeto heurístico interesante para nuestra
investigación. Al hablar de local, estamos necesariamente refiriendo a ciudades. En otras palabras, las
campañas y piezas de publicidad, como los planes de construcción de imagen de marca de una ciudad–
por ejemplo- desarrollados por un Estado local con fines turísticos se exhiben como atractivas para ser
analizadas. La Administración Pública local al no pretender quedar fuera de los procesos globalizadores
(Sassen, 2003) ha necesitado competir y recurrir a las estrategias del marketing. Britton (1991) menciona
que la gestión política urbana, en alianza con la empresa, - e incluso los mismos ciudadanos - han estado
ansiosos de posicionar su territorio. Asiente Urry (2004) que, precisamente, una de las estrategias
disponibles para que las mismas se proyecten globalmente ha sido su comercialización como destino
turístico.
Reflexiones finales
Como se pudo observar, escogí al marketing como la herramienta de gestión para explicar el proceso de
empresarialización del Estado. Esto en tanto que considero que es en él dónde podría tornarse visible con
mayor facilidad la “forma empresa” en una organización cualesquiera. De ahí que me concentré en
estudiar la esfera de la comunicación y no tanto otras acciones propias del management (cómo podría ser
el manejo de recursos humanos, las finanzas, etc.). La relevancia del aspecto comunicacional partió del
14
supuesto de que, a un nivel de observación exploratoria, el marketing ha sido la “herramienta empresarial”
más difícil de “disimular” en los distintos tipos de organizaciones. Con esto, tan sólo pretendería – hoy-
reformular una anticipación de sentido que sostiene: el marketing sería la estrategia de gestión empresarial
que tornaría visible con mayor facilidad al gobierno neoliberal a un nivel organizacional, en tanto que
detentaría mayor presencia, regularidad y uniformidad en los distintos tipos de organizaciones.
Pretendo hacer un estudio en el cual se describa cómo la gestión comunicacional estatal y el discurso
político estatal está impregnada de nociones del marketing de empresas.
Ahora bien, tengo una serie de inquietudes respecto a determinadas elecciones durante el proceso de
investigación. Enumeraré las más importantes:
1. ¿El sector del turismo realmente exhibe con claridad cómo el “Estado managerial”
contemporáneo se vale de herramientas del marketing de empresas en su gestión comunicacional?
2. ¿Y sí aun así lo fuese, podría tratarse de un objeto heurístico forzado? ‘Resultaría más conveniente
realizar el análisis en?...por ejemplo:
- ¿la propaganda política de una gestión política específica?
- ¿las campañas de un candidato o partido en particular?
- ¿cuáles otras alternativas?
Por otro lado esto me interesa si los objetivos del marketing y las funciones que se desencadenan para
lograrlos podrían decirnos algo sobre ¿cómo “opera” hoy la gubernamentalidad neoliberal?/ ¿Cuáles son
las acciones del arte de gobierno neoliberal en la actualidad?
3. ¿Las tres estrategias comunicacionales que reconocí (hipotéticamente: flexibilizar, fidelizar y
posicionar) dicen algo sobre la conducción “empresarial” de una organización e incluso de los
mismos individuos?
4. ¿Estos objetivos se encuentran en otras áreas del management, cómo se complementan? ¿Estos
aspectos también podríamos hallaros en otros ámbitos como la producción (gestión de
operaciones) y la administración financiera?
5. ¿Qué diferencias muestran el marketing político o estatal con en el “arte de comunicar” del sector
público de antaño?
6. ¿Convendría precisar aún más las tácticas de marketing y referir únicamente a publicidad?
Finalmente:
7. ¿Observar la gestión pública de turismo y su uso del marketing por parte de un “Estado
managerial” podría dar indicios de cómo es el poder de normalización en la racionalidad de
gobierno neoliberal contemporánea?
Referencias bibliográficas
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16
- URRY, John. (2004). La mirada del turista. Editorial Universidad de San Martín de Porres-Escuela
Profesional de Turismo y Hotelería, Lima.
1
7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN
CENTRO-OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10: territorio y poder.
Ponencia: Reconversión productiva y encadenamientos industriales en el complejo vitivinícola en la provincia de Mendoza1.
Autor: Leandro M. Gago2
PALABRAS CLAVE: Cadena Productiva, Vitivinicultura, Industrias Motriz, Industrias Conexas, Acumulación
RESUMEN.
El presente trabajo pretende describir cómo las recientes reconversiones productivas en la agroindustria vitivinícola de Mendoza afianzaron una especialización productiva orientada hacia mercados internacionales bajo el marco de una nueva dinámica de acumulación que potencia a los agentes representantes de la gran fracción del capital; dinámica que ha impreso una modalidad estructuralmente concentradora, y que ha devenido en una gran vulnerabilidad dentro del complejo industrial vitivinícola (agentes no integrados y dependientes del eslabón motriz). El trabajo combina los enfoques de cadena productiva mundializada (CPM) y complejo industrial de exportación (CIX), esquemas que permiten describir y estructurar el análisis de los procesos productivos en la rama industrial.. Ambos enfoques son complementados, a su vez, con las categorías de análisis de la Escuela de Regulación Francesa (ERF), para garantizar el necesario armazón teórico. ABSTRACT. The research paper tries to describe and explain the structural transformations that have been accomplished in the Mendoza wine industry, and the role that dominant capital groups have been playing on such transformations. In order to head the research, we have mapped up the main capital groups which have been operating in the wine industry in Mendoza region.
1La ponencia es parte del Proyecto de Investigación que se implementa en el IISE_FACSO “Dinámica de acumula-ción en los encadenamientos industriales en los complejos de exportación en la Región de Cuyo. Agentes, institucio-nes y regulación en los últimos 25 años”, baja la dirección del Dr. Alberto Daniel Gago.
2 Licenciado en Sociología, Universidad Nacional de Cuyo. Email: [email protected]
2
Besides, the undertaking has been supported by two approaches: the Commodity Chain Model and the Exporting Industrial Complex. We have used the French Regulation Approach and its social categories as a theoretical framework in order to support the analysis through a necessary, coherent and dynamic system of notions.
RECONVERSIÓN PRODUCTIVA Y ENCADENAMIENTOS INDUSTRIALES EN EL COMPLEJO VITIVINÍCOLA EN LA PROVINCIA DE MENDOZA.
INTRODUCCIÓN
La vitivinicultura ha sido un frecuente objeto de estudio, primeramente por la gran jerarquía que ella tiene dentro la estructura productiva de la provincia de Mendoza, pero también por la colosal magnitud de las transformaciones que le han sobrevenido a lo largo de su historia; y que le han vuelto, mutatis mutandis, un reflejo significativo del grueso de las trasformaciones que se han sucedido bajo una nueva dinámica de internacionalización de las producciones regionales.
La vitivinicultura es la principal agroindustria de base exportable de la economía provincial; Mendoza dispone de la mayor área de cultivo de vid en la Argentina, concentrando el 60% de la producción de uva del país y el más alto valor en la exportación de vinos finos fraccionados.
El trabajo se propone, por tanto, precisar las diferencias entre los distintos grupos de agentes que interactúan al interior de la cadena agroindustrial vitivinícola. Se pretende así exponer las relaciones que dichos agentes mantienen entre sí, al interior de una estructura regida por una industria motriz, orbitada a su vez por un segundo y variado grupo de industrias (industrias conexas) que operan bajo su influencia.
Este trabajo utiliza el enfoque de Cadena Productiva Mundializada (CPM) a fin de desentrañar los procesos productivos de una rama industrial, interpretando las relaciones de intercambios entre los agentes, y de los agentes entre eslabones-sectores. El análisis de cadena productiva mundializada –bastante descriptivo- se complementa con las categorías sociales de análisis de la Escuela de Regulación Francesa (ERF), como son modernización, acumulación y regulación.
Finalmente, se pretende presentar las reconversiones productivas recientes en la agroindustria vitivinícola (AIV) y la especialización productiva orientada hacia mercados internacionales –profundizando el modelo de base exportable-; dentro de una nueva dinámica de acumulación que potenciaba a los agentes representantes de la gran fracción del capital, específicamente del segmento trasnacional; e imprimiendo una modalidad fuertemente concentradora y de exclusión. Además, describir la influencia de la industria motriz en sus encadenamientos directos e indirectos. Es decir, presentar en forma descriptiva la red compleja de actividades que se aglutinan sobre el complejo industrial vitivinícola (CIV) a partir de los efectos de la industria motriz y sus empresas dominantes.
I. EL COMPLEJO INDUSTRIAL VITIVINÍCOLA EN MENDOZA Y LA ORDENACION METODOLOGICA.
Los aspectos teórico-metodológico que utiliza el documento, integran el enfoque de Cadenas Productivas Mundializadas -remitiéndose al análisis sectorial las ramas internacionalizadas-, junto con las categorías sociales de la Escuela de la Regulación Francesa (ERF), a saber: el
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paradigma tecno- productivo -asumido como modernización-, acumulación y regulación. La construcción de esta estructura metodológica nos permite describir e interpretar el funcionamiento del modo de producción vitivinícola provincial.
1. La cadena vitivinícola mundializada.
En principio, la cadena productiva vitivinícola representa un conjunto de eslabones-sectores vinculados por relaciones técnicas, que van desde la obtención de materias primas (uva) hasta la entrega final del producto al mercado (vino fraccionado); comprenden así un conjunto de operaciones de producción encadenadas secuencialmente por relaciones de insumo-producto. La cadena productiva vitivinícola está integrada por tres eslabones: el agrícola, el de trans-formación y el de comercialización-distribución.
En el capitalismo global, la cadena productiva vitivinícola cuando se integra al mercado internacional, adquiere otras dimensiones territoriales. Razón por la cual integramos el concepto de cadenas productivas mundializadas donde las grandes corporaciones transnacionales tienen un papel dominante. Es decir, es posible inferir cómo las grandes empresas firmas controlan y centralizan la información, la capacitación, la innovación tecnológica, los procesos productivos, la apropiación de los recursos, y la distribución y circulación de la mercancía producida. De esta forma se puede conocer la fragmentación de los procesos productivos y la fragmentación en el territorio (procesos parciales o totales en la producción del producto).
Gráfico 1. Dimensión de los procesos en las cadenas productivas mundializadas.
ETAPA 1 ETAPA 1’ ETAPA 2
Fuente: Elaboración propia
La gráfica muestra que en cadenas mundializadas se pueden producir una fragmentación de las etapas productivas. Puede ocurrir, por ejemplo, que en una cadena mundializada como la de la AIV, se produzca vino a granel (insumo) para ser fraccionado en otro país (vinos, mostos –ejemplo en la etapa 1 y 1’). Puede suceder, así mismo, que el producto final de exportación sea producido en su totalidad en un escenario local (etapa 1 y 1’). En consecuencia, en cadenas productivas mundializadas de exportación, los mercados se jerarquizan en importancia, es decir, el internacional, el nacional y el regional.
2. El complejo industrial vitivinícola (CIV).
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El complejo industrial vitivinícola es superior en amplitud y complejidad a la cadena productiva dado que incorpora un espectro mucho más extenso de las actividades que le suministran bienes y servicios, en cada eslabón productivo. En este sentido, el CIV comprende todas las actividades y operaciones directas involucradas en la cadena productiva, tanto como las relaciones de insumo-producto indirectas laterales.
Este tipo de enfoque permite comprender cómo se lleva a cabo la producción a partir de la dinámica de los agentes y sus intercambios, dentro el proceso productivo. La producción de uva-vino y la distribución, son aspectos centrales del análisis, que en el esquema interpretativo, hacen referencia a las condiciones de producción. Esas condiciones ordenan los procesos de modernización ligados a la innovación tecnológica, a la acumulación concentrada, al conocimiento que los agentes tienen sobre la actividad (en general, líderes del negocio vitivinícola a nivel mundial), y a una regulación funcional que asegura una forma específica de reproducción. Estos aspectos son enmarcados a la par de fenómenos como la extranjerización de los recursos naturales y el incremento de las relaciones de dominación.
Por tanto, el núcleo del análisis, es la articulación entre un cierto modo de producción y los aspectos mencionados. A esto deviene la distinción entre diferentes fracciones representativas de agentes, diferenciación que define los agentes dominantes y la misma valorización del capital que en ella se realiza. No menos importante es conocer el desarrollo de las fuerzas productivas con su impulso de los procesos de modernización, observables en las líneas de producción y que fundamentan las nuevas formas de división técnica del trabajo.
En economías capitalistas periféricas con abundancia de recursos naturales, la base económica se levanta sobre industrias orientadas a la exportación, las cuales generan fuertes vinculaciones productivas hacia otras industrias-actividades, relaciones estrechas de insumo-producto entre actividades y empresas localizadas en los territorios (localidad, región); otras veces en circunstancias contrarias los encadenamientos se reproducen fuera de la región por la importación de bienes de capital y abastecimientos de insumos desde el exterior.
El CIV se presenta con una industria motriz (bodega) con sus interrelaciones directas e indirectas. La industria motriz genera el efecto arrastre en el complejo vitivinícola, por medio de su demanda de insumos y su oferta para la distribución y el consumo; pero además de los efectos directos produce un efecto indirectos sobre otras actividades que son complementarias en su producción, o sea, son industrias vinculadas indirectamente, y que se las denomina industrias conexas. El CIV con sus industrias conexas, constituye la base de las articulaciones indirectas, reconociendo en su seno las diferenciaciones de las distintas fracciones del capital y sus niveles de dependencia.
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Gráfico 2. Complejo industrial vitivinícola.
Fuente: Elaboración propia
El análisis de los encadenamientos de la industria motriz, ya sea directo o indirecto, queda referido a la fase de producción (viñedos y bodegas), no considerando las formas específicas de la fase de distribución (vinos y productos afines). El encadenamiento más relevante y manifiesto, tras la reconversión productiva vitivinícola, ha recaído sobre el viñedo. El abastecimiento de esta actividad absorbe insumos tales como abonos, productos químicos, viveros, productos derivados de la madera y la metal-mecánica. La industria textil no queda exenta, mucho menos insumos industriales como maquinaria agrícola (tractores, cosechadoras mecánicas, camiones), e infraestructura (galpones, etc). Por su parte la industria motriz requiere de un abastecimiento de insumos mucho más complejo, puesto que está allí que se dan las labores más finas que culminan con la transformación de la uva en mosto virgen y/o vino fraccionado. La complejidad en la industria conexa en este eslabón, se detecta en la demanda de insumos en la producción final, el vino envasado y a granel. En este sentido aparecen industrias de gran magnitud e importancia, como la metalmecánica, abastecedora de maquinaria e implementos tales como tanques de acero inoxidable, sistemas de refrigeración, prensas, bombas, filtros, maquinaria procesadora y de envasado, los abastecimiento de botellas, damajuanas y otros envases de vidrio, tetra, del cartón, plásticos, corchos, etiquetas, capuchones, tapas, que dan origen a una compleja y diversificada estructura de industrias conexas.
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A efectos de mencionar las industrias conexas, se realizó un reconocimiento de las principales industrias conexas, por vía de informantes claves e información disponible. Por ejemplo, la industria del vidrio está presentada por dos empresas proveedoras Rayen Curá (corporación transnacional francesa), y Cattorini (empresa nacional), que son las principales proveedoras del envase de vidrio. En corcho y tapas de corcho, encontramos las empresas Vinicor, Alarcork, RX Argentina, radicadas en la provincia. En la parte relativa a imprentas, existe en la provincia un gran número de empresa e industrias, tales como Oeste Argentino, Cono Sur, Talleres Gráficos Morel, Imagen Gráfica, y muchas más que en general, no solamente abastecen a la industria vitivinícola, sino a todo el espectro agroindustrial y de empresas de servicios. La industria del plástico también interviene brindando flejes, zunchos, tachos, cajas y canastas, Indumat SA. Es un ejemplo de industria local. En el cartón, que es un producto fundamental en el traslado del producto fraccionado, lo son las empresas Zucamor, empresa nacional, Mem Bass. Últimamente se han radicado nuevas empresas productoras de tanques de acero inoxidable como Bucolinni.
3. La modernización como factor de interpretación de la reconversión productiva.
La modernización tiene relación con los principios generales que rigen la evolución de la innovación tecnológica y las transformaciones en las formas de producción, tanto como de la organización de la empresa y el trabajo.
El proceso de reconversión productiva reciente observado en la rama vitivinícola va estrechamente asociado a la modernización, siendo ambos fuertemente condicionados por el modo de producción dominante a escala global (desarrollo de fuerzas productivas, dinámicas de acumulación y regulación.
La reconversión reciente en la industria vitivinícola se vincula a la modernización de los procesos productivos, las unidades productivas que intervienen en el complejo industrial vitivinícola de exportación, es decir, en el viñedo y la bodega, que constituyen las unidades principales de producción. En la industria-bodega se manifiesta con mayor entidad la innovación tecnológica y organizacional, que comprende también, la etapa de fraccionamiento. La innovación reciente en el proceso productivo condensa la modernización productiva y organizacional de las empresas-firmas dentro de la actividad. El proceso cristaliza transformaciones y relaciones asimétricas, resultado de las escalas en la inversión que incorpora el sector y en formas nuevas de la organización empresarial.
La reconversión productiva fue adecuadas a los componentes que caracterizan a las regiones semidesérticas, dónde el agua y las amenazas climáticas de “granizo” requieren protección con “tela antigranizo” y “riego sistematizado”.
4. La acumulación como forma determinante de los encadenamientos productivos del CIV.
Al penetrar en el análisis de las transformaciones introducidas por el desarrollo en la cadena vitivinícola en la provincia de Mendoza, se detecta una fuerte tensión entre la modernización de los procesos productivos, las formas de competencia y la dinámica de acumulación. Se puede establecer que la actividad y la cadena productiva queda en dominio de los agentes representados en la gran fracción del capital. La gran fracción del capital en esta última etapa
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tiene una presencia determinante en la “modernización competitiva”. Y son las empresas-firmas transnacionales y algunas regionales las que impulsaron la reconversión productiva en la agroindustria vitivinícola provincial. Las dinámicas de acumulación en el periodo 1985-2010 en la cadena productiva industrial especializada y globalizada, como lo es la industria vitivinícola, el proceso de la modernización y de valorización del capital fue impulsado y controlado por las grandes fracciones del capital regional, hasta los 90 y posteriormente por las grandes corporaciones transnacionales que llegaron de la mano de las nuevas inversiones.
La acumulación concentrada deviene de la escala de producción, la modernización y el dominio en el tránsito territorial (CPM) que tienen los grandes grupos económicos comprometidos en esta rama industrial (gran fracción del capital). La acumulación se refiere a la forma particular en que se organiza y se expande el capital. Este proceso implica una sistemática reasignación del producto y una permanente adecuación entre las transformaciones de las condiciones de la producción y las transformaciones de las condiciones del consumo3.
La modernización del viñedo tuvo un ritmo arduo y violento, y un carácter excluyente respecto de los sectores que no pudieron afrontar las exigencias de la reconversión. En otras palabras, la reconversión productiva implicó, en los hechos, la destrucción y reconversión de gran cantidad capital acumulado en el país.
Las nuevas empresas firmas que se radicaron en el sector correspondieron a grandes grupos económicos y corporaciones que conocen el negocio vitivinícola a nivel global4. Son las empresas-firmas que lideran el negocio en las cadenas productivas mundializadas (producción y distribución), impulsando el fuerte proceso de modernización.
La organización productiva se ajustó a una integración total de los agentes dominantes a la cadena productiva (viñedo-bodega-distribución). Esto significó un dominio estrecho de los agentes líderes del proceso productivo, donde el agente propietario de modernas bodegas, integra el insumo con la producción y la comercialización. Además, logra una dependencia más intensa de los propietarios pymes propietarios de viñedos (productores independientes no integrados).
Todas estas innovaciones-modernizaciones-inversiones generaron una fuerte orientación hacia la especialización productiva en un esquema de producción de productos de “alta gama” y ordenados en cadenas productivas mundializadas. El proceso enunciado, comprendía el contexto global. La agroindustria vitivinícola a nivel mundial se modifica estructuralmente por una crisis que comienza en la década de los 80 y que se transforma en abrupta y sostenida hasta 1995. Crisis, que obviamente, impulsó un reacomodamiento productivo global cuyos efectos y síntomas se sintetizan en una “fuerte reconversión productiva”, la que incluye una acelerada incorporación de innovación tecnológica
3LIPIETZ, Alain. (1992) Espejismo y milagros. Problemas de la industrialización en el tercer mundo, Ed. Tercer Mundo. Colombia, p. 32.
4 Dentro de los grupos económicos que se incorporaron a la actividad, se incluían capitales de banderas: chilenas, norteamericanas (firmas y fondos de inversión), británicas, francesas, portuguesas, españolas, holandesas, entre otras.
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y organizacional, aumento en la escala de producción, y un incremento de la calidad, dando entidad a una nueva dinámica de acumulación global5. En el caso argentino se puede establecer que la industria vitivinícola sufrió grandes cambios estructurales a través de un fuerte proceso de “reconversión productiva”, más tardío que el resto de los “nuevos países productores”.Una gran erradicación del cultivo e implantación nueva y expansiva, con plena recomposición en la calidad de sus vinos parecen ser los condicionantes básicos que le han permitido ganar nuevos mercados y presencia a nivel global.
5. La regulación como ordenadora y reproductora de los procesos de modernización y acumulación
La regulación comprende el ensamble institucional y la compleja red de normas que aseguran en el tiempo, la regularidad de los procesos productivos y la reproducción del capital. La regulación en el caso de la industria vitivinícola, ubica a la rama productiva dentro de la dinámica general de la economía. La concepción dialéctica es fundamental para resolver teóricamente la relación entre Acumulación y Regulación; en tanto, por ejemplo, que la regulación no puede existir mecánicamente como mero reflejo de la base económica, pero tampoco es plausible de independencia de la misma. Ambos aspectos son condicionados por los agentes que controlan y orientan los procesos y la dinámica de acumulación.
La forma que adopta la dinámica de acumulación requiere de una regulación articulada a ella, puesto que ambas aseguran la regularidad, permanencia y estabilidad de la acumulación, y la modernización. En consecuencia, entender las contradicciones económicas intrínsecas del modo de producción, y comprenderlo como elemento crucial de la reproducción y de la consolidación de las relaciones sociales de producción. La dinámica de acumulación que se observa en la AIV, necesariamente se integró en estos componentes.
En este sentido, la acelerada transformación del sector, fue condicionada e impulsada por las políticas neo-liberales nacionales aplicadas en el país desde los 90s. Estas políticas dinamizaron y reforzaron las cadenas productivas orientadas hacia la especialización y la mundialización. La regulación estatal ejerce un rol destacado en el desarrollo, las crisis y la expansión de la actividad económica. Estos fenómenos, no obstante, desbordan los territorios nacionales (centralizados por la regulación nacional), dando cuenta del carácter globalizado de la economía capitalista, que desde su orígenes ha tendido a consolidarse como un sistema mundial.
Durante los años 80, la actividad compartió la contracción económica y la inestabilidad política que resultaba de la estanflación (inflación con recesión económica) que signó la situación de crisis económica mendocina y del país. Este fenómeno atravesó la AIV, y a su profunda crisis. En este periodo la injerencia estatal alcanzaba a toda la órbita económica. Los escenarios de inestabilidad económica y política obligaban al Estado a intervenir activamente.
A principio de la década, en el marco de la erradicación provincial –y mundial- de viñedos, se detectaronleyes y regulaciones6 que hacían sentir la tendencia de la reconversión, que se imponía a nivel internacional.
5 Las exportaciones de vinos asumen un comportamiento opuesto, crece por una demanda selectiva por los vinos de alta gama. Entre los principales países exportadores se debe destacar a Italia, España y Francia quiénes en conjunto registran más del 65 % las ventas de exportación, son los países tradicionales vinícolas a nivel mundial, los “denominados productores del viejo mundo”. En el caso de los “nuevos países productores de vinos”, la tendencia es creciente y sostenida, crecen aceleradamente durante todo el periodo. Tal es el caso de Argentina (noveno), Australia (cuarto), Chile (quinto), Sudáfrica (sexto), Estados Unidos (séptimo) y Nueva Zelanda (décimo primero).
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En 1988, y acorde a la crisis que sufría la AIV, se sancionó la Ley Nacional Nº 23.550/88, que estableció la “erradicación y la prohibición de implantar viñedos”, junto con la creación de un “Fondo de Fomento en el Instituto Nacional de Vitivinicultura” cuyo objetivo era el de promover la reconversión productiva del sector. Todas estas políticas devinieron en un proceso de erradicación de viñedos y de transformación estructural de la AIV. En este periodo Mendoza redujo su superficie cultivada en 84.863 has.
La nueva dinámica toma entidad con el Plan de Convertibilidad, dando inicio a la imple-mentación de medidas que generaron mejores posicionamientos a las grandes empresas-firmas que operaban en el sector, fueran de origen regional, nacional e internacional. Estas nuevas políticas de carácter neoliberal impulsaron la transformación productiva sobre la base de la apropiación concentrada por las principales empresas-firmas regionales y la radicación directa del capital (inversiones extranjeras). En 1991, con la aplicación del Plan de Convertibilidad, se instaura y consolida la Apertura de la economía y la Reforma del Estado bajo la modalidad neoliberal. El Plan de Apertura, Ajuste y Desregulación fue sella el definitivo encadenamiento de la economía nacional a la dinámica mundial; afinando una nueva modalidad de acumulación. La regulación estatal, enmarcada en un nuevo paradigma, cumplía rol protagónico en la constitución del modelo. Bajo estas políticas es impulsada la internacionalización de la industria vitivinícola en una modalidad concentrada, transnacionalizada y de exclusión.
El periodo de mayor atracción de las inversiones transnacionales abarcó la década completa de los 90 -coincidiendo coherentemente con ejecución de las políticas neoliberales-. Las inversiones durante el periodo incluían la presencia de importantes grupos económicos, entre los que se destacaban capitales chilenos, estadounidenses (firmas y fondos de inversión), británicos, franceses, portugueses, españoles, y holandeses.
La intervención estatal, puesto que tuvo el objetivo de desregular el mercado nacional y regional, reformó el Instituto Nacional Vitivinícola, relegándolo sólo a un órgano de control y de fiscalización7. En lo institucional, aparecieron nuevas entidades gremiales empresarias representando a los grupos transnacionales en “Bodegas Argentinas” junto con otras tradicionales como la “Unión vitivinícola Argentina (UVA)”, que aglutina actualmente al empresariado regional. Las pymes en cambio fueron representadas por “Productores en Acción” que representa a los agentes no integrados. Las instituciones jurídicas y económicas que se
6 La Ley de Reconversión Vitivinícola Nº 22.267/82. Esta Ley se impulsó –según quedó establecido- para combatir el problema de la formación de excedentes (compatibilizando la oferta de uvas y vinos); para mejorar la calidad de los viñedos y vinos; para producir recuperación del precio del vino; y diversificar el uso de la uva. La herramienta utilizada fue la “cupificación”, que ponía trabas al proceso de vinificación de uva en cada zona productora, teniendo en cuenta la “zona de radicación de viñedo y calidad enológica”; lo que se traducía en implantación de viñedos para vino común, en el control de la relación técnica uva-vino y el destino de las borras vínicas. El Decreto Nº 440-1984, estableció el “prorrateo", por el cual se instituyó que los propietarios de vino de mesa podrían comercializar con destino al mercado interno cuotas bimestrales de sus existencias que serían determinadas en función a las condiciones de desenvolvimiento del mercado. Ley Nº 23.149/85, de “fraccionamiento en origen” -quizá la de mayor importan-cia- provocó un fuerte impacto para las regiones vitivinícolas ya que, antes de la aplicación de la misma, gran parte del excedente generado en la actividad se trasladaba a las provincias fraccionadoras, además. A la par de esta ley se establecieron por Resolución 248/85 y 200/85 las “Zonas de Origen” siendo Mendoza considerada zona 1.
7 En 1991, se estableció la desregulación de las actividades económicas mediante el Decreto Nº 2.284/91; y finalmente en el año 1996, tras un breve periodo de disolución (Decreto Nº 660/96), el I.N.V. quedó relegado solo a funciones de control técnico de la producción, la industria y el comercio vitivinícola (Decreto Nº 1.565 /96)
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desarrollaron al calor de la nueva dinámica crearon las condiciones favorables para atraer inversiones de capitales, predominantemente extranjeros.
En 1994 con la creación del Fondo Vitivinícola Mendoza (Ley 6.216/94), un organismo público no estatal dedicado específicamente a la promoción del consumo de vinos en el país, reafirma la política exportadora promoviendo la participación de entidades vitivinícolas de la órbita privada. En el mismo año, además, tras celebrarse el tratado entre las provincias de Mendoza y San Juan, quedó sellada, en la región, la orientación que la reconversión iba a asumir durante el periodo. El acuerdo realizó un especial hincapié en la diversificación vitivinícola con miras a la promovida comercialización de productos vínicos en los mercados internacionales. Allí se resolvió la creación del “Fondo Vitivinícola” –uno por cada provincia-, destinado a la promoción de la vitivinicultura y sus exportaciones.
El fin del modelo de convertibilidad tras la devaluación del peso, en 2002, fomentó aún más la consolidación del modelo exportador de productos intensivo en recursos naturales. Esta política económica afirmó el marco institucional indicado que redundó en un incremento de las exportaciones sostenido por un tipo de cambio más favorable; garantizando a las empresas de este rubro mayores beneficios en lo referido a la competitividad que los productos adquirían en mercados externos (aumento de la plusvalía extraordinaria), por un lado, y al incremento de la productividad del trabajo (aumento de la plusvalía relativa, a consecuencia del efecto que la devaluación de la moneda ejerce sobre el salario), por el otro.
Las medidas drásticas asumidas ante una de las mayores crisis sufridas por la economía argentina con el default y el corralito, impulsaron a una pesificación asimétrica manifiesta en una abrupta devaluación en los inicios del 2000.
El relativamente acelerado proceso de reconversión y expansión de las producciones de uvas varietales y vinos Premium vivido en los últimos años, impulsaron al diseño del denominado Plan Estratégico vitivinícola (PEVI), que planteaba estrategias de desarrollo a mediano plazo (2020). Bajo la normativa de la Ley 25.849/03 COVIAR, creando la Corporación Vitivinícola Argentina –COVIAR. Esta corporación dirige, con acuerdo mayoritario de las Asociaciones representativas del sector, las nuevas políticas que impulsan el modelo de globalización especializada-competitivo.
CONCLUSIONES
La reconversión productiva en la agroindustria vitivinícola en Mendoza se ajustó a un proceso de escala mundial que reprodujo estructuralmente los cambios del proceso productivo a nivel local. Estas transformaciones se desarrollaron junto a la crisis que atravesó la vitivinicultura, durante la década de los 80 y que continuó sostenidamente hasta el 2000. El reacomodamiento productivo global que generó la crisis quedó traducido en una “reconversión productiva” caracterizada por una acelerada incorporación de innovación tecnológica y organizacional, un aumento en la escala de producción, y un incremento de los estándares de calidad. Este proceso de transformación obedeció a una nueva dinámica, que consolidó cadenas productivas mundializadas, exitosas, especializadas y concentradas; la producción se orientó preferente-mente a su comercialización en mercados internacionales.
El proceso transformador se fue ordenando en una modernización productiva regida por las fracciones del gran capital, básicamente transnacional, con dominio no solo de la actividad industrial, sino de los recursos naturales (tierra-viñedo).
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La forma que adoptó la dinámica de acumulación se ajustó a una regulación neoliberal. Fue tras la aplicación del Plan de Convertibilidad, es decir, tras la Apertura de la economía y la Reforma del Estado, cuando quedó finalmente acoplada la economía nacional a la nueva dinámica mundial. Los resultados de estas políticas impulsaron la internacionalización de la industria provincial, permitiendo el arribo masivo de los capitales transnacionales, que modificaron la rama sectorial y lideraron el proceso de modernización. Los efectos estructurales que las políticas neoliberales ejercieron sobre se tradujeron tácticamente en un incremento de la especialización de las producciones provinciales, orientadas al mercado internacional, afirmando un modelo de base exportable concentrado.
La reconversión productiva implicó, en los hechos, la destrucción y reconversión de gran cantidad capital acumulado en el país. Este proceso iniciado en la década de los 80, tras la crisis general que sufría el sector, logró su apoteosis con la apertura económica y con la consiguiente implementación de un marco regulatorio afín, mantenido hasta la actualidad; y cuyo resultado ha sido una “reconversión productiva” concentrada y excluyente, especializada y mundializada.
En economías capitalistas periféricas con abundancia de recursos naturales, la base económica se levanta sobre industrias orientadas a la exportación, las cuales generan fuertes vinculaciones productivas hacia otras industrias-actividades, relaciones estrechas de insumo-producto entre actividades y empresas localizadas en los territorios (localidad, región); otras veces en circunstancias contrarias los encadenamientos se reproducen fuera de la región por la importación de bienes de capital y abastecimientos de insumos desde el exterior.
El CIV se presenta en su fase de reconversión productiva, obviamente impulsando las industrias eslabonadas a la industria motriz (bodega) con sus fuertes procesos de arrastre directo e indirecto sobre las actividades conexas, generando integraciones muy dependientes de la modernización y la dinámica de acumulación impulsada por la industria motriz. Dependencia que puso en alta vulnerabilidad a todo el entorno industrial. La industria motriz genera el efecto arrastre en el complejo vitivinícola, por medio de su demanda de insumos y bienes de abastecimiento y que reproduce los mismos efectos sobre las actividades complementarias-conexas. Muchas de estas industrias van asociadas al capital transnacional, y son parte del mismo proceso de acumulación concentrada.
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7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN CENTRO-
OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Título: Cuestión federal y construcción estatal. Ideas para un debate. Autor: Horacio Cao Institución: Centro de Investigaciones en Administración Pública (CIAP) - Facultad de
Ciencias Económicas - Universidad de Buenos Aires Mesa 10: Territorio y poder Resumen: Desde su propia constitución como nación, los desequilibrios regionales de la Argentina -y la forma en que se articula el poder en el territorio- han sido una de sus problemáticas principales. Históricamente, fueron actores de la pampa húmeda quienes lideraron el proceso económico, social y político del país, mientras que el resto de las regiones ocupó una situación subordinada. El esquema no era visto como virtuoso para el centro, que tiene que llevar la pesada carga de la periferia, ni para esta, que paga con retraso relativo su condición de tal. Desde este diagnóstico no es difícil deducir cuál será el objetivo de las políticas territoriales: alcanzar un país que sin renegar de su diversidad territorial, sea capaz de montar diferentes polos regionales de desarrollo y que, en tal condición, no haya supremacía de unas regiones sobre otras. Si lo que buscamos es alcanzar un país multirregional, se requerirá lograr un espacio de coordinación como forma de poder arbitrar las tensiones regionales. Si la política y el Estado ocupan lugares clave en esta construcción, va de suyo que este espacio de arbitraje será una de las claves del modelo federal. Acerca de cuál es el formato más adecuado y cuál el lugar de la Nación y las provincias en él es que trata el presente trabajo § Palabras Clave Región, Provincias, federalismo, estado Summary:
Since its constitution as a Nation, regional imbalances in Argentina -and how power is articulated in the territory- have been one of his majors problems. Historically, were actors of the "pampa húmeda" who led the economic, social and political process of the country, while the rest of the regions occupied a subordinate position. This is not seen as a virtue for the center who has to carry the burden of the periphery, not for this, who pay with delayed his condition. From this diagnosis is not difficult to deduce what the objective of territorial policies: achieving a country with territorial diversity, which is capable of mounting various regional development poles without no supremacy, in such a condition, in a regions over others. If we seek to reach a multiregional country will be required to achieve a coordination and a way to arbitrate regional tensions. If politics and the state are in key places in this construction, it goes without saying that this space arbitration will be one of the keys to the federal model. About the format of federalism on line with that goal and the place of the Nation and the provinces in it, is the following work. Keywords: Region, Provinces, Federalism, State
7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN CENTRO-
OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10: Territorio y poder.
Título de la ponencia: “Un marco teórico para el estudio de la relación entre economía y
política en las organizaciones estatales”
Autor: Juan Jesús Hernández1 (INTA- UNSJ)
Palabras claves: Estado, organizaciones, política, regulación
RESUMEN
El trabajo presenta un marco teórico – metodológico para el estudio histórico de las organizaciones estatales.
Parte de un análisis de la economía capitalista desde la Escuela de la Regulación parisina, luego se esboza una
concepción acerca de las organizaciones estatales y de los mecanismos que utilizan los agentes para participar o
influir en las políticas públicas a partir de los aportes de autores marxistas como Robert Jessop y Ghoran
Therborn.
La triangulación de corrientes de pensamiento pretende relacionar en forma dinámica economía y política,
comprendiendo que en el modo de regulación tienen un papel clave el Estado y dentro de éste se insertan de
diversas maneras ciertos agentes que juegan un papel dentro de la economía.
Los postulados teóricos brindan herramientas para el análisis de organizaciones estatales concretas, entendiendo
su inserción dentro del conjunto del aparato estatal y de la sociedad capitalista en general.
El trabajo es parte de una tesis doctoral en redacción en la que se estudia el Instituto Nacional de Vitivinicultura
en el periodo 1959 – 2014. Además contribuye a un equipo de investigación del IISE que estudia el Estado, la
economía y la sociedad sanjuanina desde 1950 en adelante.
PALABRAS CLAVES: Estado, organizaciones, economía
ABSTRACT
The paper presents a theoretical - methodological framework for the historical study of state organizations. It
starts with an analysis of the capitalist economy from the School of Paris regulation, then a conception of state
organizations and mechanisms used by agents to participate in or influence public policies based on the
contributions of authors outlined Marxists like Robert Jessop and Ghoran Therborn.
1 Juan Jesús Hernández D.N.I. 32.689.003 Licenciado en Ciencias Políticas – Magister en Estudios Latinoamericanos. Dirección Postal: Santa María de Oro Sur 1695 – Rivadavia, San Juan – C.P. 5400 Correo electrónico: [email protected]
2
The triangulation of thought aims to link dynamically economics and politics, realizing that in the mode of
regulation have a key role the state and within it are inserted in various ways certain agents that play a role in the
economy.
The theoretical postulates provide tools for analyzing specific state organizations, understanding their insertion
into the whole state apparatus and the capitalist society.
The work is part of a doctoral thesis in writing at the National Wine Institute is studied in the period 1959 - 2014.
It also contributes to a research team studying IISE state, economy and society of San Juan from 1950 onwards.
KEYWORDS: State , organizations, economy
3
UN MARCO TEÓRICO PARA EL ESTUDIO DE LA RELACIÓN ENTRE ECONOMÍA Y
POLÍTICA EN LAS ORGANIZACIONES ESTATALES
JUAN J. HERNÁNDEZ
1. INTRODUCCIÓN
Los estudios de la ciencia política referidos a las organizaciones estatales no pueden realizarse
desvinculados del contexto social y económico nacional. En este sentido las teorías puramente
económicas y/o las institucionalistas por sí solas no brindan los elementos suficientes para emprender
un análisis profundo.
El trabajo presenta un marco teórico – metodológico para el estudio histórico de las organizaciones
estatales. Parte de un análisis de la economía capitalista desde la Escuela de la Regulación parisina,
luego se esboza una concepción acerca de las organizaciones estatales y de los mecanismos que
utilizan los agentes para participar o influir en ellas a partir de los aportes de autores marxistas como
Robert Jessop y Ghoran Therborn.
La triangulación de corrientes de pensamiento pretende relacionar en forma dinámica economía y
política, comprendiendo que en el modo de regulación tiene un papel clave el Estado y dentro de éste
se insertan de diversas maneras ciertos agentes que juegan un papel dentro de la economía.
Los postulados teóricos brindan herramientas para el análisis de organizaciones estatales concretas,
partiendo de la comprensión de su inserción dentro del conjunto del aparato estatal y de la sociedad
capitalista en general.
2. La Teoría de la Regulación
La Escuela o Teoría de la Regulación Francesa (TR) es una corriente de pensamiento económico que
surgió en Francia a comienzos de la década de los setenta, en el contexto de una crisis estructural de
las economías desarrolladas. Sus autores2 se caracterizan por analizar la economía capitalista en el
largo plazo, identificando sus periodos, sus transformaciones, los motivos de surgimiento y superación
de las crisis, el carácter social e histórico de ciertas instituciones, las especificidades dentro de cada
formación social y el papel de las políticas públicas.
2 Los principales autores de la TR en su vertiente parisina son Alian Lipietz, Danièle Leborgne, Michael Aglietta, Benjamin Coriat, Ives Saylard, Robert Boyer, etc. Existen otras líneas dentro de esta escuela que difieren en algunos puntos, tales como el grado de influencia del marxismo en sus escritos. Sobre las fuentes de la TR, Boyer y Sayllard (1996: 32) expresan que “…los enfoques en términos de regulación… su particularidad se debe a una inspiración teórica que parte fundamentalmente de la tradición marxista, se alimenta de referencias keynesianas y de trabajos sobre historia económica, para renovar los interrogantes de los institucionalistas y llegar a una construcción teórica que se considera original” La metodología combina elementos cuantitativos y cualitativos y recibe aportes de variadas disciplinas.
4
El punto de partida es la noción marxista clásica de modo de producción “que permite explicar las
relaciones existentes entre la organización del sistema económico y las relaciones sociales” (Boyer,
1989: 10). Pero los autores de la TR no se centran en ese nivel de análisis.
Lipietz (1987: 77) destaca que es preferible analizar “formaciones sociales”, a las que define como
“una estructura compleja de relaciones sociales, anudadas a nivel de las instancias económicas,
político – jurídicas e ideológicas. La formación social se presenta como una articulación de
combinaciones que se denominan modos de producción (capitalismo, pequeña producción mercantil,
producción doméstica, feudalismo). En la gran mayoría de las formaciones sociales occidentales el
capitalismo3 aparece como el modo principal o dominante que cuenta entre sus condiciones de
existencia con la presencia y relaciones que establece con otros modos de producción. De manera que
aunque ellos tengan contradicciones entre sí, el carácter dominate del capitalismo impondrá al
conjunto su unidad y coherencia.
Los estudios en términos de la TR han optado entonces por no estudiar al modo de producción
capitalista en general, sino más bien analizar formaciones sociales concretas, especialmente las
conformadas en el espacio geográfico de un país.
Dos nociones claves para esta escuela son “régimen de acumulación” y “modo de regulación”4.
Al régimen de acumulación Boyer (1989: 59) lo define como “un conjunto de regularidades que
aseguran una progresión general y relativamente coherente de la acumulación del capital, es decir
que permita reabsorber o posponer las distorsiones y los desequilibrios que nacen del mismo
proceso”.
Para que el régimen se reproduzca y mantenga cierta regularidad en el tiempo necesita de mecanismos
sociales que contengan o regulen los conflictos generados por la acumulación y por las decisiones de
los agentes económicos.
El modo de regulación es el “conjunto de las formas institucionales, de las redes, de las normas
explícitas o implícitas, que aseguran la compatibilidad de comportamientos dentro del marco de un
régimen de acumulación, conforme con el estado de las relaciones sociales, a través de las
contradicciones y del carácter conflictual de las relaciones entre los agentes y grupos sociales”5
(Lipietz, 1987: 82)
3 En el mismo texto Lipietz (1987: 80) ensaya una definición escueta del modo de producción capitalista al decir que “es una combinación de dos relaciones fundamentales: la relación mercantil y la relación salarial”. Luego explica cómo se da la reproducción del mismo: “capitales que se valorizan unos al lado de otros intercambiando mercancías entre ellos o intercambiándolas por fuerza de trabajo, a través de la mediación de la moneda” 4 Lipietz y Leborgne (1990: 104 – 105) incluye una tercer noción básica para el análisis. Se trata del concepto de “paradigma tecnológico”, (también es llamado “modelo de industrialización” o “paradigma tecno productivo”), con el que hacen referencia a los principios generales que guían la organización del trabajo en la que se relacionan el agente propietario (quien dispone los cambios) y el trabajador. La categoría permite la comprensión de las transformaciones industriales, la división del trabajo, los cambios en la línea de producción y las asimetrías entre empresas. 5 En otra obra Lipietz (1986: 24) presenta una definición algo distinta de modo de regulación: “es el conjunto de las formas de ajuste de las expectativas y de los comportamientos contradictorios de los agentes individuales en relación con los principios colectivos del régimen de acumulación. Estas formas comprenden, también, tanto las tradiciones culturales como las formas institucionales, tales como leyes, acuerdos, etc.”
5
El modo de regulación está compuesto de procedimientos y conductas, individuales y colectivas, que
tienen 3 propiedades: reproducen las relaciones sociales fundamentales a través de la conjunción de
formas institucionales históricamente determinadas, sostienen y conducen el régimen de acumulación
en vigor y aseguran la compatibilidad dinámica de un conjunto de decisiones descentralizadas. (Boyer,
1989: 68 – 69)
La codificación de las relaciones sociales fundamentales se realiza con intervención del Estado y da
como consecuencia la configuración de las formas institucionales6 que adquieren características
particulares en cada formación social y varían con el tiempo.
Si bien no hay acuerdo unánime7 se suelen identificar dentro de la TR 5 formas institucionales:
• La moneda (o restricción monetaria): Es la modalidad que reviste la relación social fundamental
instituida por los sujetos mercantiles. La moneda pone en relación a los centros de acumulación con
los asalariados y otros sujetos.
• El régimen (o las formas) de competencia (o concurrencia) de las unidades económicas: se
conforma por las relaciones entre el conjunto de centros de acumulación fraccionados que confluyen
en el mercado. Tales relaciones permiten establecer un ajuste (precario e inestable) entre producción y
demanda social. Esos ajustes se puedan dar de manera competitiva, monopólica o cooperativa (redes
de cooperación, reciprocidad o subcontratación). El mercado no se autorregula y es sólo una de las
posibles formas de coordinación de las actividades económicas.
• La relación salarial: se refiere a las relaciones mutuas entre diversos tipos de organización del
trabajo, del modo de vida y las modalidades de reproducción de los asalariados.
• La inserción del sistema productivo nacional en la división internacional del trabajo: se define por
las modalidades o conjunción de reglas que organizan las relaciones entre el Estado – nación y el resto
del mundo, tanto en el comercio de mercancías como en la localización de las producciones, a través
de la inversión directa o los flujos financieros. De manera que la dicotomía exterior / interior se
relativiza, porque las formas institucionales nacionales responden en cierto modo a una determinada
inserción exterior. (Boyer, 1989: 61-68; Neffa, 2006: 284 – 289)
• el Estado (o las formas de Estado): ha sido la forma institucional menos trabajada por los
regulacionistas y la que más interesa en esta investigación por ello se profundiza en su estudio en el
siguiente apartado.
Boyer (1989) distingue tres principios de acción de las formas institucionales: la ley, los sistemas de
valores y los compromisos8.
6 Boyer (1989: 61) define forma institucional (o estructural) como “toda codificación de una o varias relaciones sociales fundamentales”. 7 Algunos regulacionistas (ej. Boyer, 1989) han identificado 3 formas institucionales básicas (la moneda, las formas de competencia y la relación salarial) y 2 adicionales que influirían o estarían presentes sobre las demás (la inserción internacional y las formas de Estado). Otros trabajos como los de Becker y Raza , Bifani, Jofré y Ferreyra, etc. agregan a la restricción ecológica como una sexta forma que se refiere al acceso y la utilización del mundo material para las actividades productivas y reproductivas. (Jofré y Ferreyra, 2010: 14) 8 Boyer les da una definición precisa a estos conceptos:
6
Para que el régimen de acumulación alcance estabilidad se requiere de estos compromisos que
permiten resolver conflictos y construir relaciones estables de dominación, alianza o concesiones entre
las clases o fuerzas sociales. Ellos son consolidados, promovidos o garantizados por el Estado a través
de sus distintos aparatos u organizaciones, de las políticas públicas y de su monopolio de la coerción.
3. El Estado y sus organizaciones
Los organismos, áreas o instituciones estatales tomados individualmente constituyen una
“organización” para la TR, según el esquema teórico de Boyer (2003)
Ahora bien, esta escuela de pensamiento no ha avanzado sobre el estudio del Estado y menos aún de
sus organizaciones. La “forma de Estado” simplemente ha sido concebida como una más de las formas
institucionales y ni siquiera ha sido objeto de estudios profundos.
Boyer (1989: 66, 67) explica que el Estado “aparece como la suma frecuentemente contradictoria de
un conjunto de compromisos institucionalizados”. Esos compromisos crean reglas y regularidades en
la evolución de las finanzas públicas (gastos e ingresos) que tienen una lógica distinta al intercambio
mercantil. La acción estatal no es completamente autónoma ni se haya predeterminada por el régimen
de acumulación. Acepta que la TR no llega a presentar una teoría del Estado, sino que sólo analizan
las diversas formas de Estado y sus cambios, como parte integrante del establecimiento, desarrollo y
crisis de un régimen de acumulación.
Los aportes de esta escuela contribuyen a comprender el rol de las organizaciones estatales en la
regulación de la economía. Sin embargo es necesario recurrir a otros aportes teóricos para analizar la
dinámica interna de funcionamiento de estas organizaciones, sus conflictos políticos y la realización
entre sus dirigentes y a los agentes principales de la economía.
Robert Jessop emplea ideas de la TR, el marxismo y otros. Sostiene que “El poder del Estado refleja
el equilibrio de fuerzas predominante, mediado por el aparato estatal con su selectividad estratégica
inscrita estructuralmente… El Estado puede definirse como un conjunto relativamente unificado de
instituciones, organizaciones, fuerzas sociales y actividades socialmente incrustadas, socialmente
reguladas y selectivas estratégicamente que se organiza en torno a la toma de decisiones (o que al
menos se involucra en ella) que son vinculantes políticamente para una comunidad política
imaginada”. (2008: 46)
• La ley (regla o reglamento): impone por la coerción, directa o simbólica y mediatizada, un cierto tipo de comportamiento económico. En una sociedad democrática, supone el respaldo o un mínimo de consentimiento de los representados hacia los órganos de gobierno. Si entra en conflicto con las relaciones de poder existentes o con la lógica de intereses privados, entonces será eludida, vaciada de contenido o se dejará de usar. • Los sistemas de valores (o representaciones) comunes entre los agentes: por ejemplo las expectativas a largo plazo, las representaciones sobre el funcionamiento de la economía y las reglas de juego de la sociedad. La adhesión a estas normas aparece como la expresión del libre albedrío de los individuos •Los compromisos: a los cuáles los agentes llegan tras negociaciones, partiendo de sus propios intereses. Por ej: los acuerdos salariales (Boyer, 1989: 69 – 70)
7
Existe una específica vinculación entre las organizaciones estatales y la economía capitalista. “El
aparato y el poder del Estado son factores cruciales para modelar la dinámica de acumulación, pero
a su vez son modelados por esa dinámica” (Jessop, 2008: 2)
Para Ghöran Therborn (1979: 31) “El poder estatal se ejerce… a través de un sistema de aparatos de
Estado”. La organización interna del Estado refleja la división social del trabajo y las relaciones
prevalecientes entre las clases sociales.
Bajo este enfoque teórico, a las organizaciones que conforman el aparato estatal hay que verlas como
un sistema de procesos estructurados formalmente delimitados dentro de un sistema global de
procesos sociales con el cual se encuentran relacionadas. (Therborn, 1979: 34- 35)
Con estos aportes se puede avanzar en el estudio de una organización estatal analizando las relaciones
de dominación y de clase (o fracciones de clase) que se expresan en el mecanismo de selección de sus
autoridades, en las tomas de decisiones y en los efectos de esas decisiones en cada momento histórico.
“La estructura y modificaciones del aparato de Estado están sobredeterminadas por las relaciones de
producción y las fuerzas productivas, por su reforzamiento recíproco o por sus contradicciones…
Además el personal del Estado está también impregnado por los fenómenos sociales de sometimiento /
cualificación ideológicos.” El aparato del Estado expresa las relaciones de dominación en la sociedad,
pero también tiene su propia dinámica que puede hacer que algunas de sus acciones lo hagan entrar en
contradicciones con esas relaciones. (Therborn, 1979: 47)
Entonces, es importante analizar los “formatos de representación” (Therborn, 1979: 220 – 221). Es
decir el sistema de selección de dirigentes. En este análisis lo relevante no es la manera formal en que
se eligen las autoridades, sino más bien el contexto en que los agentes utilizan mecanismos que logran
que se represente la reproducción de sus posiciones.
Es necesario tener en cuenta que “el dominio del capital requiere de un Estado, para su apoyo y
protección…; pero mientras sostenga el reino separado de la sociedad civil capitalista, ese Estado no
tiene por qué ser dirigido personalmente por los burgueses. Y en la larga historia de la
democratización, los políticos burgueses han aprendido los muchos mecanismos que tienen a su
disposición para mantener al Estado en armonía con las necesidades del capital. (Therborn, 1980: 54)
Por último, en el análisis de la historia de las organizaciones estatales desde este enfoque que pretende
relacionar las relaciones políticas internas con la regulación de la economía, es conveniente tener en
cuenta los procesos de construcción de hegemonía, en los cuales el dominio de los aparatos estatales
es una parte importante.
El concepto de hegemonía que en sentido político alude a la dirección de una alianza de clases
(Therborn, 1979: 188) y a la capacidad de una clase, de una alianza de clases o de un bloque social de
presentar sus intereses como el interés general (Lipietz, 1986: 15)
8
“La hegemonía de una determinada clase o fracción de ella significa que tiene o tendrá una posición
de predominio en el aparato del Estado, en su calidad de parte de una alianza de clases que tiene el
poder o lucha por él” (Therborn, 1979: 189).
La hegemonía en sentido económico existe “cuando una determinada estrategia de acumulación es la
base de un compromiso institucionalizado entre fuerzas sociales opuestas para coordinar, regir o
guiar sus actividades en y entre distintos órdenes institucionales, en pos de una trayectoria económica
particular” (Jessop, 2008: 36).
Los análisis en términos de hegemonía deben tener en cuenta que entre las distintas fracciones de una
misma clase también se generan disputas y conflictos, tejiéndose complejas vinculaciones y relaciones
de dominación - subordinación. Los antagonismos entre propietarios de los medios de producción son
parte constitutiva de la economía capitalista y se basan en intereses opuestos referidos al lugar que
ocupan en el mercado o a sus posiciones y estrategias con respecto a las políticas públicas. Tales
enfrentamientos suelen canalizarse a través de los mecanismos que brindan las organizaciones
estatales.
4. Reflexiones finales
El presente trabajo pretende relacionar aportes teóricos de diferentes autores, de manera tal de
constituir un corpus útil para el análisis de organizaciones estatales.
Tal construcción será probada en una investigación doctoral en marcha sobre el Instituto Nacional de
Vitivinicultura en el periodo 1959 – 2013.
El abordaje de las organizaciones o aparatos estatales no puede hacerse simplemente como un estudio
de sus acciones o de la composición de sus organigramas. Sus políticas y los formatos de
representación existentes en periodos largos de tiempos sólo pueden ser comprendidos a través de un
enfoque que parta de la regulación de la economía en general y del sector económico o social en
particular sobre el cual ejerce poder esta organización.
Las acciones de toda organización estatal constituyen políticas estatales que deben ser observadas
dentro de un contexto económico, pero también como la estrategia adoptada por ciertos en agentes en
respuesta a las acciones (o políticas) de otros.
La conformación de los elencos dirigentes que deciden en nombre de esa institución estatal expresa en
buena medida los resultados (provisorios) de las luchas por el poder entre agentes concretos.
El ejercicio del poder sobre una organización estatal a su vez debe ser inscripto dentro del fenómeno
más amplio de construcción de hegemonía que ciertas fracciones de clase llevan adelante.
Las investigaciones de este tipo conviene realizarlas en periodos amplios de tiempo y circunscriptas a
una formación social nacional. De manera que puedan observarse la vinculación entre los cambios en
la regulación (régimen de acumulación y modo de regulación) y el origen, transformaciones, formatos
de representación y políticas de las organizaciones estatales.
9
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7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN
CENTRO-OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
LA PRODUCCIÓN SOCIAL DEL HÁBITAT Y LOS CONFLICTOS
TERRITORIALES
El caso del norte de Lavalle en la provincia de Mendoza
Virginia Miranda Gassull1 y Heliana Gómez Carrizo
Mesa diez: “Territorio y Poder”
Resumen:
Los conflictos territoriales se establecen por las diferentes lógicas en las que se concibe
el territorio del norte mendocino. Esta situación promueve que las comunidades
desposeídas que disputa por la regularización dominial de sus tierras históricas y
actuales poseídas, se encuentren produciendo socialmente su hábitat para garantizar
condiciones mínimas en el derecho a habitar el territorio mendocino. El siguiente
artículo surge como proceso de producción de los avances de la investigación en curso
que realizan las autoras. Además de la sistematización de los procesos de investigación -
acción realizados en la población de estudio desde el año 2012.
Abstract:
Territorial disputes are set by the different logics in which the Northern Territory
Mendoza is conceived. This situation encourages the deprived communities that dispute
for regularization of their historic and current land owned, are socially producing their
habitat to ensure minimum standards on the right to inhabit the territory of Mendoza.
The following article production process emerges as the progress of ongoing research
carried out by the authors. In addition to the systematization of the research process -
action performed in the study population since 2012.
1 Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, CONICET, Argentina. Instituto de
Cartografía Investigación y Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT) Facultad de Filosofía y
Letras, Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, Argentina. Correo electrónico:
Introducción
La zona de estudio de este trabajo corresponde a un área no irrigada (ver Fig.N°1)
ubicada en el departamento de Lavalle2 que abarca casi 9.900 km2. Se denomina área
de secano3 o popularmente como “desierto”, a pesar de que no lo representa, ya que es
el “espacio vivo” de una población dispersa constituida por aproximadamente 3015
habitantes, de los cuales el 63 % presenta al menos un indicador de NBI (según Censo
Nacional 2001). Esta área abarca el norte y el este de Lavalle, y sus distritos son: San
José, La Asunción, Lagunas del Rosario y San Miguel. Bocco (2005) expresa que “la
extrema sequedad de esta vasta zona se combina con extensos peladales, superficies
medanosas y restos de antiguos bosques de algarrobos y chañares hoy muy degradados
por los procesos de desertización antrópica por su tala indiscriminada.” (p.4)
La población habita de forma dispersa, identificando a las comunidades Huarpes y
puesteros que reproducen su hábitat desde la lógica de la necesidad, quedando relegados
al acceso del derecho de habitar y el derecho a la ciudad. Esta situación se recrudece por
la disputa territorial actual que existe respecto a la demanda de las tierras del pueblo
Huarpe al Estado de la Provincia de Mendoza, enmarcado por la existencia de la Ley
Provincial N° 6920.
Las posibilidades de habitar en zonas no irrigadas no es tarea fácil, resulta una proeza
vivir con lo escaso. Las poblaciones que habitan en tierras secas presentan
características particulares de adaptación a un entorno hostil, y la construcción de un
proceso social del hábitat que se aleja del modelo imperante de desarrollo en el oasis
irrigado , vislumbrando la existencia de derechos vulnerados, que solo les permite
desarrollar un modelo de subsistencia.
2 Lavalle es uno de los 18 departamentos de la provincia el cual se ubica al noreste de la provincia. Sus límites son: al norte con la provincia de San Juan, al este con la provincia de San Luis, al oeste con el departamento de Las Heras y al sur con los departamentos de Santa Rosa, La Paz, San Martín, Maipú y Guaymallén. La superficie aproximada del departamento es de 10.242 km2. representando el 6,8 % de la superficie provincial.
3 El secano se particulariza por tener una formación lacustre de la cual deviene su nombre “Lagunas de Guanacache”. Aunque desde mediados del siglo XX este sistema lacustre se encuentra casi extinto ya que sus tierras quedaron fuera del sistema de riego. (Saldi, 2013, p.50)
Antecedentes
A partir de la década de 1980 el Estado argentino ha discutido y sancionado una serie de
leyes en materia indígena apoyadas en discursos de reparación histórica, de
reconocimiento de la diversidad y el derecho de los Pueblos sobre sus territorios
ancestrales.
En el año 1985 se sanciono la Ley Nacional 23.302 sobre Política Indígena y Apoyo a
las comunidades aborígenes, la ratificación en el año 1992 del Convenio sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en países independientes de la Organización Internacional del
Trabajo (Convenio 169 OIT) y finalmente, la Reforma Constitucional que en el año
1994 reconoció la preexistencia étnica y cultural de los Pueblos Indígenas (Art. 75 Inc.
17) y otorgó rango constitucional a los derechos ya consagrados en la legislación
nacional y las legislaciones provinciales.
Dentro de este contexto, situamos a la población Huarpe, la cual habita ancestralmente
en 780.000 has de tierras no irrigadas, estas se encuentran en la actualidad en disputa al
Estado Provincial, intentando hacer valer sus derechos.
Según las investigaciones históricas de Lobos (2004):
“En las tierras sobre las que hay pretensiones legales de propiedad ha existido
siempre un desorden catastral total; superposición de títulos de dominio
provenientes de “mercedes reales” con varios siglos de antigüedad, compra-
ventas litigiosas, sucesiones no resueltas y en general, la costumbre de un uso
común de la tierra con muchas décadas de antigüedad posibilitado por el hecho
de que ninguna propiedad está ni alambrada ni bien delimitada.” (p.2)
Existe una dualidad de leyes que intentan establecer un marco regulatorio sobre la
propiedad de la tierra, éstas explicitan reconocimientos distintos e instrumentos de
aplicación para la adjudicación de la propiedad.
En primer lugar tomamos la Ley Provincial Nº 6086 de arraigo de puesteros sancionada
en 1993, que reconoce como Puestero a quien efectivamente ocupa la tierra a titulo
poseedor o tenedor, habitándola y realizando en ella personalmente actos de
aprovechamiento agropecuario. Considera que la tierra está sujeta al régimen de
promoción y arraigo y serán adjudicadas en propiedad, usufructo, uso u otro modo de
explotación a organizaciones formadas por puesteros o individualmente a estos. El
derecho concedido al puestero y grupo familiar es considerado inherente a su persona.
Considerándose “bien de familia” por un plazo no inferior a diez años.
Por otro lado existe la Ley N° 6920 del año 2001 que declara la utilidad pública de la
expropiación de la fracción del terreno, para su posterior transferencia a nombre de las
comunidades huarpes Milcallac4. La Superficie del área es de aproximadamente
ochocientos setenta mil hectáreas (870.000 Ha), de las cuales el remanente, una vez
excluidas las tierras fiscales, es de aproximadamente setecientas mil hectáreas (700.000
Ha.). Ver figura N°2.
La aplicación de la ley, en materia de avances, se encuentra actualmente en el proceso
de mensura de las tierras descriptas en el anexo 1 de la ley. En abril del 2013, semana de
los pueblos originarios, se realizó un acampe en el playón de casa de gobierno por el
reclamo de las tierras y la aplicación de la Ley Nº 6920. El gobierno de la provincia
llego a un acuerdo con los presidentes de dichas comunidades, por lo que actualmente
se han realizado las mensuras, con el financiamiento que otorgó el INADI a principios
de este año y se está iniciando la expropiación de tierras privadas al Gobienro de la
Provincia, para luego restituirlas al Pueblo Huarpe.
Fundamentación Las comunidades entienden y hablan de territorio, no de distrito. Su limitación se
establece a partir de tener un estatuto diferente en cada comunidad, pero el territorio se
exige de forma colectiva. Esta diferencia es una problemática que han tenido presente
las comunidades a la hora de consensuar con los funcionarios y proyectos políticos.
Por lo tanto rigen dos leyes que se establecen sobre un mismo territorio que se concibe
desde concepciones diferentes. Por un lado se reconoce el territorio como propiedad
colectiva del Pueblo Huarpe prevaleciendo la función social de la propiedad y por el
otro se establece el acceso a la propiedad privada priorizando el derecho individual.
Según nuestro posicionamiento, entendemos que existen diversas formas de apropiación
del territorio, y como fue descripto previamente, en un mismo territorio se pueden dar
de forma simultánea y a veces contradictorias.
4 Cabe destacar que en la Reforma de la Constitución de 1994 en el artículo 75 del capítulo cuarto, inciso 17, se reconocen a los pueblos indígenas como sujetos colectivos de derecho como la posesión y propiedad comunitaria de la tierra que tradicionalmente ocupan.
Consideramos que el reclamo de las comunidades por la función social de la propiedad
es una lucha legítima y un desafío como sociedad de incorporar otras formas de habitar,
teniendo en cuenta la diversidad cultural en nuestro territorio.
El derecho a habitar si bien no es un derecho legal, ni constitucional, es un derecho
legítimo que se encuentra en desarrollo por diversas organizaciones sociales de base que
luchan por la construcción social de su hábitat, basado en la autogestión y la
autoproducción.
Objetivo General y Específicos La investigación se encuentra en su fase de inicio y realizada desde un estudio de tipo
exploratorio descriptivo, utilizando para la producción de datos estrategias
conversacionales, observacionales y su complementación a través del análisis de
documentos de fuentes secundarias.
El objetivo general es analizar cómo influyen los conflictos territoriales en los procesos
habitables del pueblo Huarpe, mientras que el objetivo específico, es establecer si las
leyes que regulan el territorio, llevan implícito intereses contrapuestos en relación a las
lógicas habitables.
Desarrollo
Territorialidad como expresión de poder en el pueblo Huarpe
Para analizar el conflicto territorial, nos parece pertinente seguir a la autora Mabel
Manzanal (2011) que afirma: el “territorio es poder” y lo define como un ámbito de
disputa, un ámbito espacial de imbricación de las múltiples relaciones de poder, donde
se destaca la capacidad diferencial de los actores buscando su control o dominio. Esta
búsqueda de dominio lleva implícito múltiples intereses de actores sociales, sean
grupos, comunidades o sujetos individuales. Además pueden pertenecer y responder a
diferentes sectores sociales, ya sea público, privado, comunitario o mixto.
En el caso estudiado, se evidencia un territorio en disputa materializado en
enfrentamientos indirectos entre los actores locales, que buscan la apropiación y control
de los recursos del territorio (poder material y simbólico), en esta disputa aparecen: el
Estado provincial, el municipio del departamento Lavalle y la comunidad Huarpe.
Siguiendo a Haesbaert (2004) se percibe que el territorio es estimado por estos actores
de formas diferentes, por parte del Estado Provincial- Municipal desde la vertiente
política o jurídico-política, en donde el territorio se considera como espacio controlado
por un determinado poder (institucional- Estado) y desde la vertiente económica, porque
visualizan al territorio como fuente de recursos (dimensión espacial de las relaciones
económicas). Mientras que la comunidad Huarpe lo percibe desde la vertiente cultural o
simbólico-cultural, donde el territorio es visto como un producto de la apropiación
simbólica de una colectividad, donde habitan y reproducen su forma de vida.
Estas diferentes visiones de percibir el territorio, influyen en el accionar del Municipio,
impactando de manera fragmentaria y conflictiva hacia el interior de cada comunidad
Huarpe (11 comunidades) y entre ellas. Para fundamentar esta postura teórica, se
explicita un hecho publicado en los medios, donde se observa este accionar del Estado
Provincial-Municipal, contradiciendo la Ley Nº 6920, donde se estipula la transferencia
de 700.000 hectáreas a nombre de las comunidades huarpes milcallac con personería
jurídica reconocida por el I.N.A.I., es decir un solo título para las 11 comunidades, sin
embargo en el año 2011, el gobierno entrego a la comunidad de Lagunas del Rosario 72.
647 has. Generando conflicto con las demás comunidades, que luchaban por obtener
legalmente su título colectivo.
En este contexto, la propuesta categórica de Henri Lefebvre (1991), citado en Schneider
& Peyré Tartaruga, que utiliza para explicar el desarrollo de la sociedad capitalista:
espacios dominados y espacios apropiados, nos sirve para comprender un poco más esta
disputa territorial. Por un lado, “los territorios apropiados serían aquellos utilizados, o
apropiados, para servir las necesidades y las posibilidades de una colectividad. Así, los
territorios apropiados posibilitarían una “apropiación” simbólica y de identidad, además
de funcional, de esos espacios, por lo tanto, una apropiación que sólo puede tener inicio
en el lugar de cada individuo. Por otro, los territorios dominados serían aquellos
espacios transformados y también dominados, casi siempre cerrados”. (Sergio
Schneider e Iván G. Peyré Tartaruga, 2006)
Estas categorías de apropiación y dominación del espacio, lo trasladamos al territorio,
concibiendo que la disputa se da porque un actor (Municipio) quiere dominar el
territorio, mientras que el pueblo Huarpe busca apropiarse de algo que le pertenece por
reinvidicacions de derechos a una forma diferente de habitar y territorializar su espacio.
Como sostiene Haesbaert, “lo que muchos llaman desterritorialización es en realidad
una nueva forma de territorialización, la multiterritorialidad: es decir, un proceso
concomitante de destrucción y construcción de territorios mezclando diferentes
modalidades territoriales (como los ‘territorios-zona’ y los ‘territorios-red’), en
múltiples escalas y nuevas formas de articulación territorial” (Sergio Schneider e Iván
G. Peyré Tartaruga, 2006). Por lo que decimos que estas formas son válidas y legitimas
de habitar, aunque en un principio generen conflictos entre actores y sus relaciones de
poder. Es necesario respetar y reconocer la diversidad cultural, como así también la
existencia de la producción social del hábitat.
El hábitat de producción social como nueva forma de territorialización
Para definir la producción social del hábitat (PSH) se toma como antecedente principal
los avances de la Coalición Internacional del Hábitat en América Latina -HIC-AL-, que
determinó el concepto de producción social del hábitat (PSH). Este es un término que
no nace del sector académico, sino que es producido en un particular contexto de
interacción multiactoral donde confluyen diferentes movimientos y organizaciones
sociales de base, activistas de derechos humanos y grupos académicos de diversos
países de esta región, en torno al hábitat popular y la defensa de su derecho. (Rodríguez,
2007, p.7).
La producción social del hábitat es un recorte dentro de las modalidades de
autoproducción ejecutadas históricamente por los sectores desposeídos. (Rodríguez,
2007). Esta modalidad se concibe partiendo de la conceptualización del hábitat como
proceso y no como producto terminado; como producto social - cultural y no como
mercancía; como acto de habitar y no como mero objeto de intercambio. Se da tanto en
el ámbito rural como en el urbano e implica diferentes niveles de participación social
en las diversas fases del proceso habitacional: planeación, construcción, distribución,
uso. (Ortiz, 2012, p. 31), siguiendo esta concepción es donde se entiende que el hábitat
es mucho más complejo que la vivienda y su entorno.
Las comunidades Huarpes han desarrollado tras generaciones la producción social de su
hábitat, denotando en una particular forma cultural y social de satisfacer sus necesidades
de habitar. La forma de organización social está dada por la autogestión la cual es
entendida como una política de vida en pos de garantizar la subsistencia de habitar. La
autoconstrucción es la manera en que concretan físicamente sus viviendas y contexto
mediatos.
Estos modos de habitar son un claro ejemplo de la disputa de las fuerzas sociales y las
relaciones de poder establecidas en la garantía del derecho a habitar. Esto se traduce en
la relación directa que existe entre el acceso a un hábitat digno y el acceso a la tierra.
Quien posee el dominio y el título de la tierra puede acceder a planes o programas de
financiamiento para la construcción de su vivienda. Quienes no poseen la tierra, como
es el caso actual de las comunidades, quedan excluidos de las políticas habitacionales, u
obligados a trasladarse a otros sectores donde la política habitacional se esté ejecutando.
La misma disputa de poder se establece entre la provisión de infraestructura,
equipamiento, etc, la cual pone en evidencia los enfrentamientos por la omisión del
Estado, que actúa como fuerza reproductora de exclusión y desposesión de derecho a
habitar.
Consideraciones Finales
Se concluye que habitar el territorio no irrigado del norte de la provincia resulta de una
clara fragmentación territorial, que por lo tanto este territorio árido y hostil, y el sistema
de uso común de la tierra discurren con las disposiciones políticas vigentes y con el
sentido común de las proyecciones económicas por lo que no es un espacio atractivo
para a inversión del capital, como así también el despliegue de programas políticos no
es suficiente, induciendo a una marcada fragmentación territorial que continua
provocando procesos de exclusión en el cumplimiento y acceso a los derechos de
habitar en el territorio provincial.
Las comunidades conciben a su territorio como medio y mediación del habitar, ya que
en estos desarrollan su existencia. Habitan de forma permanente, llevando a cabo sus
actividades productivas, sus usos, costumbres y tradiciones, es decir reproduciendo
social, económica y políticamente su vida. Son un claro ejemplo provincial de la
producción social del hábitat.
Los actuales conflictos territoriales en disputa con el Gobierno de la Provincia y la
acción fragmentaria que recrudece el Municipio de Lavalle al interior de las
comunidades, provocan que la demanda por el título de dominio colectivo de la tierra
que habitan se entorpezca y se alargue en el tiempo, acrecentando las desigualdades
sociales de esta población.
La producción social del hábitat se encuentra en proceso de organización social al
interior de las comunidades en la demanda al Estado provincial-municipal de un
programa habitacional que contemple sus características particulares en los modos de
habitar y apropiarse del territorio. Esta situación se refleja en los acontecimientos
sucedidos a inicio de este año (febrero 2014) donde la situación habitacional se volvió
critica producto de fuertes inundaciones que causaron la pérdida total de viviendas que
eran precarias, además que la mayoría de la población sufrió de goteras, infiltraciones y
deficiencia estructural, potenciadas por el exceso de lluvia. El estado provincial-
municipal actuó de forma lenta, resolviendo la necesidad habitacional crítica de manera
asistencial y sin medidas a largo plazo. Esto promovió el deseo de realizar un proyecto
habitacional estructural que garantice y mejore las condiciones del hábitat de la
población del secano, buscando la articulación entre el poder de autogestión que vienen
desarrollando las comunidades y la capacidad ejecutora que tiene el Estado. Bibliografía
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1
7° Encuentro de Investigadores/as en Ciencias Sociales de la región centro-oeste de
Argentina y la IV Región de Chile
Facultad de Ciencias Sociales. Universidad Nacional de San Juan
27, 28 y 29 de Mayo de 2015
Mesa 10: Territorio y Poder
Título: Estado sin territorio. Los nuevos escenarios de las relaciones estado/educación: subnación
y supranación
Autor: Luis Javier Garcés1
Palabras clave: Estado – Territorio – Educación – Subnación – Supranación
Resumen
La emergencia del moderno Estado/Nación se basó en la eliminación de las trabas feudales para poder
dominar un territorio que se hallaba en manos de los señores –laicos o eclesiásticos- con poderes
extendidos a visas y hacienda. Hoy, como consecuencia de la existencia de poderes fácticos cada vez más
fuertes (locales y globales), se está quedando sin territorio en el que ejercer sus funciones, es decir sin una
de las claves que lo han definido históricamente (Sosa Wagner y Fuertes: 2011). La soberanía política,
ejercida sobre un territorio es quien otorgaba anclaje al “derecho a educar”, es decir, el derecho a formar
hombres apropiados a los usos que necesita el soberano (Fernández Soria: 2002). El tema de la soberanía
resulta crucial para el análisis de la función educativa de los estados subnacionales y supranacionales, en
la medida en que ese atributo, típico e histórico en las funciones de los sistemas educativos, resulta en tela
de juicio cuando se trata de estructurar sistemas de educación que distribuyan nociones de soberanía,
desde Estados no soberanos, o de soberanía restringida (restricción que en algunos casos deviene de su
dependencia nacional y en otros de condiciones dadas por estatutos supranacionales), cuya noción al
menos no remite a la clásica concepción de la soberanía política de los Estados Nación.
En el presente trabajo analizamos estos nuevos escenarios, desde dos experiencias, la argentina y la
española, que –en conjunto- remiten a esa situación restrictiva, sea desde su status subnacional o
supranacional, pasando revista a las condiciones de insuficiencia teórica que a su vez restringen las
posibilidades de dar cuenta de esta nueva situación.
1 Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educación, Facultad de Filosofía, Humanidades y Artes, Universidad Nacional de San Juan. E-mail: [email protected]
2
Abstract
The emergence of the modern state/nation was based on the elimination of feudal shackles to dominate a
territory that was in the hands of the gentlemen, laity and ecclesiastical powers extended with hacienda
and visas. Today, as a result of the existence of (local and global) becoming stronger powers, is running
out territory in which to exercise its functions, ie without a key that have historically defined. (Sosa
Wagner and Strong: 2011). Political sovereignty is exercised over a territory anchor who gave the "right to
education", ie, the right to form appropriate to the uses that requires the sovereign (Fernández Soria:
2002). The issue of sovereignty is crucial for the analysis of the educational role of subnational states, to
the extent that attribute, characteristic and historical in the functions of education systems is challenged
when it comes to structure systems Education distribute notions of sovereignty, since no sovereign States,
or restricted sovereignty (restriction in some cases becomes their national dependence and other
conditions issued by supranational laws), whose notion at least not refer to the classical conception of
political sovereignty of nation states.
In this paper we analyze these new stage, from two experiences, the Argentina and the Spanish, which-
together refer to the restrictive situation, either from your subnational and supranational status, reviewing
theoretical failure conditions which in turn restrict the possibilities to account for the new situation.
1. Introducción
Desde que la política adquirió status científico y pudo separarse de la Filosofía, definiendo con claridad su
objeto teórico y empírico, en el marco de las concepciones positivistas que dominaron el desarrollo inicial
de las ciencias sociales, pudimos contar con una Ciencia Política que se ocupó de desarrollar amplios
constructos teóricos que dieron cuenta de las características de los nuevos y modernos Estados Nación,
que se extendieron como modelo por todo occidente, fundando una diversidad de Estados republicanos
que primero se expandieron por el territorio europeo del antiguo Imperio Romano Occidental, para luego
de los procesos emancipatorios, extenderse por las excolonias americanas.
Dejando de lado, al menos por ahora, aquellas visiones que plantearon la preexistencia de la Nación
respecto al Estado2, los constructos estatales modernos, se esforzaron en montar dispositivos de
retroalimentación entre el Estado y la Nación, estando la soberanía territorial directamente asociada a las
funciones de control social de los Estados sobre aquellos territorios, que tanto para el caso de Europa,
como el de América, se remodelaron durante el transcurso del siglo XIX. En ese sentido –y en una era
pretecnológica- el arma más eficaz con que contaron los Estados para ejercer el control sobre la población
2 Véase al respecto el interesante análisis de GARCÍA DE LA HUERTA, Marcos (2010). Memorias de Estado y Nación. Política y globalización. LOM, Santiago de Chile
3
inserta en los territorios que abarcaba, fue precisamente el montaje de amplios sistemas de educación
pública, inspirados principalmente en las ideas de Condorcet3, plasmadas en muchos países con la sanción
de leyes generales de Educación que se convirtieron en garantes de esa acción estatal. Para el caso
argentino –que puede considerarse paradigmático en términos de la construcción y consolidación del
Estado-Nación en las nuevas Repúblicas americanas-, el control social del territorio tuvo una importancia
capital, en atención a sus características de inmenso territorio despoblado. Allí el Estado consolidó la
Nación recurriendo a esa herramienta de socialización de la población, y en forma paralela dictando las
leyes de registro civil que arrebataron a la Iglesia el control sobre la “vida y la muerte”, con el registro de
nacimientos y la secularización de los cementerios. Comenzábamos a tener un Estado que contaba con
información sobre los componentes de su Nación, y en esa medida la construía, ya que en casos como
éste, claramente no existió una comunidad nacional previa, hubo de construirse a fuerza de
homogeneización de la población, compuesta por el mayor abanico de inmigrantes, sumados a los nativos,
ya mestizados durante el período colonial.
España en cambio, podría entrar en los análisis que sostienen la preexistencia de la comunidad nacional al
Estado, caracterizadas por los reinos precedentes, por la diversidad lingüística y la existencia de
comunidades que se entendieron a sí mismas con sentido de “nación”, incluso al margen del Estado
español, y que quizás comienzan su período de unificación con la unión de los reinos de Castilla y
Aragón, proceso que se fragua entre 1469 y 1479, lo que permitirá más tarde que Carlos I comience a
utilizar el título de Rey de España.
Pero será en el siglo XIX cuando comiencen los intentos republicanos, tamizados por las monarquías
constitucionales, los que verdaderamente desembocarán en el Estado moderno, que bajo la inspiración de
Montesquieu plantearán el esquema de división de poderes, cimentando el sentido republicano que
también inspiraría los modelos estatales en los nacientes Estados Iberoamericanos.
Durante gran parte del siglo XIX y casi todo el XX, los modelos estatales estarán caracterizados por esas
notas. Hispanoamérica intentando, con distintos niveles de logros la consolidación de sus nacionalidades,
España abonando la hispanidad en un frágil y dificultoso camino de conciliación con las “nacionalidades”
que la precedían. Tal tarea –insistimos- contó con un arma eficaz: la educación pública encargada de
construir un concepto político útil a la formación de la ciudadanía y una noción de soberanía;
desarrollando condiciones para promover la acumulación del capital y la reproducción de las
fuerzas productivas; construyendo un sistema simbólico y recursos capaces de ocultar su propia
naturaleza; constituyendo un "desarrollo experto" que otorgara capacidad de legitimación a través
3 Tras la Toma de la Bastilla, en 1791 Condorcet fue Secretario de la Asamblea de la Revolución Francesa, introduciendo la noción de laicismo en la educación pública, e inspirando el modelo educativo liberal que se impuso en todo occidente.
4
de la recurrencia al conocimiento científico-técnico, desarrollando un sistema de creencias
legitimadoras que aseguren mecanismos de lealtad y cohesión nacional.
La construcción del Estado nación se desarrollaba en el contexto de un determinado modelo económico y
societal. La revolución industrial había aportado un cambio sustancial en los modos de producción y en el
tipo de inserción de los sujetos en relación con su trabajo y por tanto con sus elementos identitarios. Los
ideólogos clásicos del liberalismo económico habían dado sustento teórico a ese nuevo modo de
producción, que rompiendo con el viejo esquema feudal desarrollaba el modelo de producción capitalista,
basado en los principios de la acumulación de capital y las naturalizadas leyes de la oferta y la demanda.
“Orden y progreso” había sido la máxima positivista que Augusto Comte contrapuso a las utopías de la
ilustración; progreso que vendría de la mano del desarrollo capitalista; orden que pondría ese nuevo
Estado basado en los principios de la democracia representativa y liberal, en las formas de control social y
la cohesión de los miembros de las nuevas nacionalidades a través de la producción de símbolos que
comprometieran a sus miembros, tras fuertes notas identitarias resumidas en las nociones de nacionalismo
que acompañaban esos procesos, en ese sentimiento de pertenencia a un territorio y a una comunidad,
llamada nación.
2. Estado, capitalismo y educación
No resulta un dato menor que el contexto de surgimiento de los Estados nación sea precisamente el marco
de desarrollo del modelo capitalista, ya que es ello lo que va a permitir las interpretaciones que vinculan a
este tipo de Estado con el modelo de desarrollo económico. La crítica marxista verá en el desarrollo del
Estado, la puesta en marcha de dispositivos de legitimación del sistema económico, entendiéndolo como
un mero epifenómeno de lo que ocurre en la base económica, llevándolo a su clásica distinción entre base
y superestructura. De allí que la ortodoxia marxista poca importancia diera históricamente a la
problemática educativa, inserta –según esas nociones- en una superestructura estatal que poco tiene que
ver con el cambio de la sociedad, en la medida en que éste sólo sería posible mediante la agudización de
las contradicciones que se dan en el seno de la base económica.
Es este también el contexto en el que se desarrollarán las teorías críticas que aportará la sociología luego
de transcurrida la primera mitad del siglo XX, las que tanto en sus versiones provenientes del
institucionalismo francés (Bourdieu), como en aquellas que abrevaron en nociones marxistas y
neomarxistas (Baudelot, Establet, Bowles o Gintis), interpretarán a los fenómenos educativos en tanto
dispositivos al servicio de la reproducción social necesaria al desarrollo del capitalismo, minimizando los
márgenes de transformación social que parecen persistir al interior de los sistemas educativos.
Más allá de las polémicas que estos constructos teóricos podrían originar de cara a los nuevos fenómenos
del mundo neoliberal globalizado, sobre todo por la insuficiencia teórica que manifiestan al momento de
5
dar cuenta de las condiciones actuales en que se desenvuelven las relaciones Educación/Estado,
constituyen una muestra del soporte de los sistemas educativos: los Estados Nación.
Sin embargo, la evolución de los Estados Nación, particularmente en las últimas décadas del siglo XX, se
ha caracterizado –y en especial en relación a la función educativa de los mismos- por su replegamiento y
tendencia a la transferencia de funciones que les fueron inherentes a su conformación y consolidación
como tales, en favor de unidades estatales de menor rango, comprendidos en espacios territoriales más
pequeños, con denominaciones diversas en cada país: provincias o comunidades autónomas, para los casos
que tomamos en el presente trabajo.
3. De la Nación a la subnación y la supranación
Estas unidades estatales, que muchos autores han caracterizado como Estados Subnacionales, son de
ahora en más los responsables de los sistemas educativos. Sin embargo, su rol educativo se lleva adelante
en un marco en el que no queda claro que tales unidades estatales hayan desarrollado atributos capaces de
cumplir con las funciones tradicionales de los sistemas de educación vinculados a la distribución de
nociones de identidad capaces de abonar el sentido de nación, capaces de constituir un ethos cultural
común y de consolidar el ejercicio de la ciudadanía.
¿Cuáles son las posibilidades, en los contemporáneos Estados Modernos transnacionalizados,
(posmodernos?, tardomodernos?, etc.), de que una nación mantenga un sistema educativo con las
características funcionales de la modernidad, cuando, con las actuales características y funciones no
precisa ni supone de una educación que controle la distribución, la circulación y el uso de conocimientos,
que homologue e imparta modos de relaciones sociales, que produzca símbolos?
El vinculo Estado/Nación –arraigado en la soberanía territorial, poblacional y política- que caracterizó la
modernidad fundante, ha sido reemplazado por la “conversión” en una nueva entidad cuya riqueza se
expresa en términos de capital globalizado, acumulado en cualquier lugar del planeta, y que no se asienta
en ninguna base territorial, que no precisa soberanía política, que no sustenta ninguna condición de
ciudadanía de los trabajadores, y que ni siquiera precisa del trabajo para definirse.
Difícilmente hubiéramos podido tener un Estado-Nación, si su conformación no hubiera contado con esa
poderosa red de distribución ideológico-cultural que constituyeron los sistemas educativos, y de allí su
inherencia. Los procesos determinados por el avance tecnológico, han constituido en forma paralela,
durante los últimos 50 años, otra poderosa red de distribución ideológica, mucho más efectiva, menos
onerosa, conformada por los medios masivos de comunicación, y particularmente por la TV.
Si el objetivo primordial del Estado, al montar las redes educativas, estuvo dado por el ejercicio del
control social sobre la población y su territorio, ¿qué sentido tendría que ese mismo Estado, a los efectos
6
de su vigencia, permanencia y poderío, mantenga esas redes cuando cuenta con aparatos paralelos de
mayor eficiencia?
Aunque en casos como el español, la preexistencia de “nacionalidades”, hoy expresadas en algunas de sus
comunidades autónomas (CCAA), han significado notas identitarias para sus miembros y que por tanto
operan como elementos constitutivos de tramas sociales, estas se encuentran acotadas a sus respectivas
regiones, sin convertirse en palancas potentes capaces de contribuir a la consolidación de un ethos cultural
común a toda España, más aun cuando la complejidad que supone la confluencia de cierta dilución de la
Nación, paralela al surgimiento de la supranación (Unión Europea), opera animando tendencias
secesionistas, cuyas máximas expresiones aparecen en los casos de las comunidades forales y en la región
de Cataluña. En otras CCAA, más débiles identitariamente, sin la historia de “nacionalidades” del País
Vasco o Navarra, parecen poner a salvo su continuidad y pertenencia a la nación española, aunque esa
misma debilidad tiende a diluir el sentido identitario generador de tramas sociales, en la medida del
replegamiento del Estado Nación.
Aunque se puedan admitir analogías en los casos que consideramos, la particularidad de Argentina,
presenta mayores riesgos de disgregación, dada la mayor ausencia de símbolos identitarios de los nuevos
Estados subnacionales. Si en algunos casos como el aludido de Cataluña, podríamos obtener respuesta
ante la pregunta por la noción de una “ciudadanía catalana”, no podríamos hacer extensivo tal concepto a
la existencia de una “ciudadanía sanjuanina”, “jujeña” o “entrerriana”, para el caso de las autónomas
provincias argentinas.
En el marco descripto, el pasaje de Estados nacionales a subnacionales, como instancias a cuyo cargo se
encuentra la función educativa, tiende a diluir aquellas funciones primigenias de los modernos Estados
Nación y su contribución a la construcción de una noción de soberanía política con anclaje territorial, de
ejercicio ciudadano, de reproducción del sistema cultural, de creación y distribución de símbolos
identitarios.
Nuestros estudios sobre Argentina, centrados en el sistema educativo de la provincia de San Juan, ratifican
estas cuestiones, toda vez que nos han permitido advertir la debilidad estructural de ese estado subnacional
autónomo, para conformar en las nuevas generaciones nociones como las aludidas, por lo que en gran
medida la conformación cultural de la sociedad ha quedado en manos del mercado, vía el ejercicio de
distribución ideológica que practica éste a través de los medios masivos de comunicación.
Coincidentes son los resultados de las breves indagatorias realizadas en la Comunidad Autónoma de
Valencia, donde los sujetos que egresan del nivel medio de educación lo hacen sin adquirir en su paso por
la escuela una noción de ciudadanía.
7
Por otra parte, se advierte en ese relevamiento, que al Estado español le ha resultado más útil anclar
algunas de las nociones que distribuye la currícula en la noción de nacionalidad, evitando la de Nación,
dado que la primera ensambla adecuadamente en los intereses reivindicativos de las llamadas
“nacionalidades” preexistentes, sin causar conflictos con un concepto que podría llevar a exacerbar los
ánimos independientistas que circulan sobre todo en el país Vasco y Cataluña. Se trata de un difícil
equilibrio en el que así el Estado español decide respetar esas nacionalidades, sin darles status de nación.
Si bien en el caso de Argentina, el problema que venimos planteando puede considerarse reducido a la
descentralización educativa en manos de los Estados subnacionales, sin presentarse una situación de
pertenencia a una supranación, como lo constituye la Unión Europea para el caso de España, la
experiencia europea debe tenerse muy en cuenta al momento de avanzar sobre la “anhelada” integración
latinoamericana que ha propiciado en las últimas décadas el Mercosur, y encarado quizás con mayor
fuerza política por la Unasur en los últimos años. Tanto por el antecedente que constituye respecto a otros
espacios territoriales, como por su impacto en las relaciones Estado/Educación en los Estados de la Unión
Europea, conviene repasar algunos elementos del funcionamiento de ese Estado Supranacional.
4. La territorialidad nacional y la supranación
Quizás el antecedente más remoto de lo que hoy constituye la Unión Europea, sea el discurso de Winston
Churchill del 16 de diciembre de 1946 en Zurich, cuando reclamaba la creación de los “Estados Unidos de
Europa”, basados en una alianza entre Francia y Alemania (Schulze: 1997); otros (Enzensberger: 2011)
consideran el primer antecedente concreto del Mercado Común Europeo y de la actual Unión, a la
“Comunidad Europea del carbón y del acero” (1951).
Afirma Schulze, que “el pathos desesperanzado que acompañó los primeros pasos de la Unión Europea,
parece ahora apenas un poco menos sorprendente que la disposición natural de todos los participantes a
renunciar por este objetivo a la autonomía nacional”4
Y se pregunta, “en estas circunstancias, ¿no se había vuelto obsoleto el Estado nacional?” Aquellos
primeros pasos estaban influenciados por la aparición en toda Europa –sobre los años 50- de los partidos
democristianos, que pretendían un paneuropeísmo que permitiera la reconciliación entre el capital y el
trabajo, poniendo freno a los procesos de bolcheviquización atando Europa a una idea común que los
homogeneizara política y culturalmente, remitiendo a los grandes relatos comunes posteriores a la caída
del Imperio Romano, y anunciando en ese sentido, el fin de los Estados Nación.
Mucho más cerca en la historia, la persistencia de diferencias culturales y lingüísticas en el seno de los
países de la Unión, parece impugnar aquel puñado de principios triunfantes que se fueron consolidando
paulatinamente hasta la integración de los 28 estados actuales, y a los que el tratado de Maastricht (1991)
4 SCHULZE, Hagen (1997). Estado y Nación en Europa. Crítica, Barcelona
8
y la creación del Euro como moneda común (1999), habrían puesto definitividad. El Tratado de Lisboa de
2009, pretende otorgarle un marco jurídico-político, en momentos en que ya la crisis económica se ha
instalado en el seno de la Unión, e invita a muchos de sus miembros a revisar sus modos de integración.
5. Educación, ciudadanía y democracia en la supranación
Al margen de la crisis económica de la zona euro, que luego de 7 años de desarrollo interpela los
conceptos post-nacionales fundantes, existe un elemento previo, que a nuestro modo de ver está también
motivando el sentido jurídico-político del aludido acuerdo de Lisboa. Nos referimos a la cuestión de la
vigencia de la democracia liberal y el ejercicio de la ciudadanía en el seno de la Unión, cuestión ésta
última que importa particularmente a los procesos educativos y culturales de los que nos ocupamos.
El modo de integración de los Estados a la Unión no ha sido de otra forma que a través de la cesión de
atributos soberanos en favor de ésta última, uno de cuyos puntos centrales lo constituye la unificación
monetaria. A pesar de las representaciones en el Parlamento Europeo, entretanto, cada país sigue
ejerciendo la democracia a su interior con las clásicas formas democrático-liberales previas a la
unificación. Tal situación aparece como una limitante del ejercicio de la ciudadanía por parte de los
ciudadanos de cada país, que se ha patentizado fuertemente con la crisis, particularmente en los países más
afectados, entre los que se cuenta por cierto España. La Comisión Europea fija pautas de gobierno a las
que se someten los Estados y que caen fuera de la posibilidad de discusión democrática en cada país. Las
regulaciones de los dispositivos decisionales que caracterizaron a los Estados Nación, no han sido
reemplazadas por nuevas modalidades en las que los ciudadanos italianos, griegos o españoles puedan
confiarse al modo que lo hicieran –mecanismos de representación mediante- en los Estados nacionales
precedentes y en los que la democracia liberal “garantizaba” condiciones de equilibrio y fórmulas
medianamente aceptables de resolución de conflictos y controversias diversas.
“De democracia desplegada sólo puede hablarse cuando existe división de poderes (…) En la
UE, la división de poderes está suspendida. Aunque el Parlamento es elegido, no tiene ningún
poder de iniciativa legal (o, después de Lisboa, sólo uno indirecto): lo tiene la Comisión (…)
Pero la Comisión es una institución en la que la legitimación democrática queda anulada:
trabaja en ella un aparato no elegido e indestituible plebiscitariamente que ha suspendido la
división de poderes (…) Desde el punto de vista político-democrático, esa tríada formada por
el Parlamento, el Consejo y la Comisión produce un agujero negro en el que desaparece lo
que entendemos por democracia”5
¿De qué valdría en este escenario que la educación se siguiera ocupando de la formación de la ciudadanía,
si esta se convierte en una abstracción sin ámbito territorial de concreción?
5 ENZENSBERGER, H. (2012). El gentil monstruo de Bruselas o Europa bajo tutela. Anagrama, Barcelona
9
El resurgimiento de nacionalismos a los que se tenía por perimidos, hoy se presenta nuevamente, ante la
ausencia de nuevos dispositivos contenedores de la realidad cotidiana de los sujetos sociales que actúan en
cada uno de los países.
Aquel “desdentado e insignificante nacionalismo europeo”, al que con desprecio se refería la soberbia de
Francis Fukuyama en sus alegatos sobre el fin de la historia, podría no ser tan desdentado ni tan
insignificante.
Sucede que la vieja idea de homogeneidad democristiana, como las visiones de una Europa unida político-
culturalmente desde su larga tradición que arraiga en las bases greco-romanas, pasando por la influencia
del iluminismo ilustrado, por el desarrollo de la filosofía alemana y la cultura francesa del igualitarismo,
hasta la criticidad histórica ampliamente desarrollada en el siglo XX, y que cimentaron el pensamiento
occidental durante los últimos dos siglos, no parecen haber constituido las bases del tránsito entre el
Mercado Común Europeo y la Unión. Más bien parecen haber sido reemplazados por las nociones
neoliberales mercantilizadas utilitaristas desconceptualizadas y deshistorizadas, que constituyen una débil
trama para la cohesión. El mercado ha dejado de ser un simple mecanismo de producción y distribución de
bienes, ampliando su acción al conjunto de la formación cultural de los sujetos, reemplazando nociones
estructurantes de la sociedad como lo fueron la solidaridad y el trabajo, por el individualismo y el
consumo.
En un tiempo en que la fe religiosa ha perdido efectividad como elemento de cohesión social, la ausencia
de un ethos cultural común, atentará necesariamente contra la continuidad de una supranación construida
sobre tan débil trama, invitando a la sociedad a la construcción de nuevos sentidos, que bien pueden ser
superadores, como pueden retrotraernos a etapas superadas, cuando no trágicas de la historia europea.
Mientras, el ritmo acelerado del mando de la Comisión Europea, ejerciendo su poder desde Bruselas para
todos los Estados de la Unión, no ahorra en regulaciones de todo tipo, pero siempre inscriptas en el
paradigma neoliberal, donde el mercado, la banca y los intereses del capital, resultan no sólo prioritarios,
sino que a su vez otorgan el marco en el que se desarrollan las políticas educativas, guiadas por aquella
máxima de la OCDE, según la cual de lo que se trata es de “hacer de Europa la economía más competitiva
del mundo”. “A diferencia de lo que creía Napoleón el destino de la Unión no es la política sino la
economía”6
Es este último marco en el que se desenvuelve el desarrollo de la Educación en los países europeos,
particularmente en el tramo universitario, que resulta el más funcional a los intereses del capitalismo
neoliberal.7
6 ENZENSBERGER, H. M. (2012) op. cit 7 Es lo que viene sucediendo con los diversos programas de la UE que arrancaron con el Proceso de Bolonia en 1998.
10
El Título XII de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de marzo de 2010, se
refiere precisamente a la “Educación, formación profesional, juventud y deporte” en los Estados
miembros, señalando en el art. 165 que “La Unión contribuirá al desarrollo de una educación de calidad
fomentando la cooperación entre Estados miembros y, si fuere necesario, apoyando y completando la
acción de éstos…”8
Como se advierte, aunque las principales competencias educativas en España se encuentran en manos de
los Estados subnacionales (CCAA), la supranación avanza inexorablemente en su injerencia en los asuntos
educativos, desdibujando para unas y otras instancias la noción de territorialidad, la que se desenvuelve en
una ambigüedad que oscurece la posibilidad de delimitar competencias jurisdiccionales, delimitando
territorios de acción entre subnación, nación y supranación.
Conviene advertir que el avance de la supranación al que aludimos se produce en un contexto muy distinto
de aquel en el que se desarrolló desde los años 50 la constitución de la Unión Europea. Esta se fue
construyendo en el contexto de postguerra que desarrolló fuertemente un Estado de bienestar, según los
moldes teórico-prácticos brindados por el keynesianismo. Por el contrario, la consolidación de la UE de la
última década, y particularmente a partir de la unificación monetaria, y a contrapelo de la discursividad de
gran parte de la dirigencia política de los países de la Unión, se ha asentado en un paradigma post-social
guiado por los principios neoliberales, cuestión ésta que a menudo silenciosamente se encuentra en la base
de las controversias entre países miembros (particularmente en el norte europeo) que reivindican y
sostienen un Estado de Bienestar. Así el efecto sobre la educación, que en muchos países de la Unión está
causando el cumplimiento de metas fiscales impuestas por ésta, con sus secuelas de reducción del gasto
educativo, supondrán en la práctica cierto desmontaje del Estado de Bienestar, en su tránsito hacia un
modelo post-social de corte neoliberal, que reorganiza la sociedad estamentalizándola al modo de las
sociedades que caracterizaron el Estado liberal previo al advenimiento del keynesianismo.
6. Centro y periferia: territorios de la Nación y la subnación
En el caso de la Argentina, y seguramente con validez para otros países, las políticas de descentralización
y subnacionalización de los sistemas de educación, encuentran un elemento adicional que a nuestro juicio
complejiza el problema y que está dado por el desarrollo histórico asimétrico de estos Estados, que los ha
colocado en situación de Centro y Periferia. Gran parte de estos Estados, resultan periféricos en relación a
otros Estados que podrían considerarse centrales. Estados subnacionales periféricos que pertenecen a
países periféricos otorgan a estos una situación doblemente crítica, todo lo cual resulta funcional a la
presencia de esquemas de dominación, que décadas atrás habían sido caracterizados en el marco de las
teorías de la dependencia, y que hoy deben ser vistos a la luz de los procesos de globalización.
8 El subrayado es nuestro.
11
Entendemos por centro, (Cao:2002), “una estructura que combina salarios comparativamente altos con
tecnología moderna y un tipo de organización social y productiva relativamente compleja y diversificada.
En cambio, la estructura propia de una situación periférica combina salarios bajos con tecnología más
rudimentaria y un tipo de organización social y productiva relativamente más simple”.9
La distinción entre Centro y periferia cobra gran importancia en nuestro análisis para la caracterización de
los espacios subnacionales. Los escasos desarrollos teóricos que hasta el presente han intentado
conceptualizar a los estados subnacionales, han puesto el acento en aquellos cuya dimensión y desarrollo,
tanto desde la perspectiva económica, como político-social, resultan de una envergadura muchas veces
superior a la de muchos estados nacionales. Es el caso de California o Cataluña, (Omahe: 2003).
Tales consideraciones pueden verificarse en el caso de los estados subnacionales periféricos,
particularmente en nuestro estudio sobre la provincia de San Juan, donde el desarrollo capitalista de
producción vitivinícola, ha conservado formas premodernas de organización económica y social. Tales
formas del desarrollo económico, que han permanecido inmutables a lo largo del tiempo, resultan
concomitantes con formaciones sociales en las que también perduran arcaísmos culturales que se reflejan
en el tipo de tejido social que se establece, en las expresiones artísticas y culturales características de las
sociedades premodernas. Los principales debates que ocupan el espacio público continúan insertos en el
marco de tabúes culturales, con recurrentes apelaciones a modos de pensamiento mágico y/o animista. La
cultura popular se encuentra restringida, y no parece que la impronta iluminista de la escuela haya
contribuido a la superación de ciertos mitos que guían nuestra estructuración social, imposibilitando el
abordaje de temáticas propias de nuestra época.
El centralismo político, históricamente se corresponde con el centralismo territorial, por lo que las
condiciones de centro-periferia se desarrollan también en espacios territoriales, en los que el dominio
centralista ha impuesto a las zonas periféricas condiciones de debilidad endémica que le dificultan
compensar su posición desfavorable. En tales condiciones, el “traspaso de funciones” propio de los
procesos de descentralización, desde el centro a la periferia, ha debido desarrollarse en un marco débil
para la potenciación de las expectativas que sus mentores neoliberales pretendieron, en alusión a los
procesos de empoderamiento y participación ciudadana, convirtiendo al “acercamiento del decisor
gubernamental con la gente” en una quimera. La nación se ha quedado sin “territorio” en donde ejercer
sus funciones educativas, mientras que la presencia de los sistemas de educación en los espacios
territoriales subnacionales se desarrollan con un grado de dependencia que los sume en una acción
gubernamental educativa de carácter inercial.
9 CAO, Horacio (2002). La especificidad del Estado y de la Administración Pública en las provincias del área periférica de la República Argentina. Tesis Doctoral no publicada, UBA, Bs. As.
12
7. ¿Es la educación inherente al Estado?, ¿a qué Estado?
Afirma Carnoy (1986) que durante los últimos dos siglos la educación ha constituido, en todo occidente,
un fenómeno estatal, por lo que resulta insoslayable en el estudio sobre los sistemas de educación, el
análisis del Estado, en términos de Teorías del Estado. Numerosos estudios (Tedesco: 1986; Puiggrós:
1992) han dado cuenta de esta relación. La conformación del Estado-Nación en la Argentina, y en la
mayoría de los países, estuvo asociada a la presencia de la constitución de una extendida red de
distribución ideológico-cultural, integrada por escuelas diseminadas en ese “territorio nacional”,
destinadas a homogeneizar a la población, distribuyendo elementos conceptuales básicos (lecto-escritura y
cálculo), contribuyendo a la estamentalización social y legitimando la estamentalización de la sociedad
(Braslavsky: 1985).
En la concepción sarmientina, en los postulados de la generación del `80, el maestro constituía un agente
cultural de poderosa influencia ideológica, capaz de socializar a las nuevas generaciones en los principios
liberales, constituyéndose a su vez en el agente de control social. La escuela jugó así el papel que permitía
al Estado la cohesión social de la Nación. La temprana constitución del Estado Nación en Argentina,
estuvo asociada a la sanción de la Ley de Educación Común 1420 de 1884 y a la posterior completitud de
su acción, dada por la Ley Láinez de 1905. El Estado Nación, en conjunto con su aparato educativo fue el
principal constructor de símbolos eficaces a su propia consolidación. La fuerte acción de reproducción
ideológica ejercida por la escuela, permitió la consolidación de aquel Estado, otorgando poder y
consolidando a la vez su hegemonía política.
Sobre mediados del s. XX, esa costosa red destinada a la distribución ideológica, con su correlato de
agente de movilidad social, reproducción de la fuerza de trabajo e inclusión social, comenzó a
desvanecerse en consonancia con su masificación y el anhelado logro de tasas absolutas de inclusión de la
población, e ingresó en un período de decadencia que se ha constituido en recurrente tema de análisis.
Desde el imaginario popular, generalmente se ha tendido a otorgar respuestas simples al problema,
acudiendo para ello a responsabilizar a los sucesivos gobiernos de turno por la caída del sistema. Sin
embargo, el hecho notable de su persistencia, a pesar de los numerosos de estrategias gubernamentales que
se han sucedido a lo largo de casi medio siglo, invita a pensar más que en éstos, en el propio aparato de
Estado. La ruptura del vínculo que supo coordinar durante el siglo anterior la relación Estado/Escuela,
presenta una tendencia –aunque sea preliminarmente-, hacia el fin de la inherencia de lo educativo al
Estado, o al menos a un modo de establecer esa relación.
Si el objetivo primordial del Estado, al montar las redes educativas fue el enunciado, ¿qué sentido tendría
que ese mismo Estado, a los efectos de su vigencia, permanencia y poderío, mantenga esas redes cuando
cuenta con aparatos paralelos de mayor eficiencia?
13
Si el sistema de educación pública fue inherente al Estado moderno hasta la declinación de su etapa
keynesiana, claramente no lo es para el Estado post-social. Es por ello que no sería esperable, como desde
muchas conciencias “modernas” se anhela, que el Estado Nación retome aquel activo rol educativo que lo
supo caracterizar y cuyo poder territorial parace haberse diluido.
La crítica reproductivista, fuera de origen althusseriano o en la versión institucionalista de Bourdieu, que
durante las décadas del 60 y 70, con su fecundo desmarañamiento de la acción clasista y la dominación
ideológica de la escuela, puso en tela de juicio elementos centrales de la relación Estado/Educación,
parece haber llegado a su fin.
Si el montaje de los sistemas educativos modernos asociados a los nacientes Estados Nación, arraigaron
en nociones emancipatorias que colocaban en el centro la formación ciudadana de los sujetos, quizás haya
que plantearse el desafío de enfrentar, recuperando aquellos principios, el nuevo orden y los nuevos
Estados que auguran un estadio distinto de la organización social y política.
Aparece allí uno de los problemas centrales que deberá enfrentar en el futuro el estudio de las relaciones
Estado/Educación, toda vez que, como señaláramos anteriormente, no contamos hoy con constructos
teóricos capaces de dar cuenta de los nuevos fenómenos que enfrentamos. No contamos con un
desarrollo teórico lo suficientemente elaborado que haya caracterizado los Estados No nacionales,
sean estos subnacionales o supranacionales, teorizaciones en cuyo marco podamos intentar la
interpretación de las relaciones Estado/Educación.
El primigenio liberalismo de Smith y Ricardo, a la par de su teoría económica, constituyó un proyecto de
Estado y sociedad, y una concepción de las relaciones entre ambos, que se fundaba en la utopía liberal de
la igualdad, arrancada a fuerza de revolución a la monarquía. En ese proyecto se incluía la educación
como servicio del Estado, también a su propio servicio, la que fue fuertemente disputada a la Iglesia, tras
la mencionada idea de constitución del Estado.
Durante el último siglo las corrientes marxistas y neomarxistas desnudaron eficazmente las consecuencias
sociales del capitalismo liberal, caracterizando el rol del Estado en los sistemas capitalistas y el papel que
a su servicio prestaban los sistemas educativos. Sin embargo, gran parte de esas nociones parecen requerir
de nuevas resignificaciones, a partir del auge neoliberal, que en apariencia las habría despojado de un
sustento teórico capaz de ofrecer alternativas serias a las respuestas simples que el neoliberalismo ha
delineado para los problemas educativos.
Tal despojo conceptual ha tendido a extirpar de la agenda discursiva las nociones críticas y algunos de sus
basamentos teóricos anclados en los constructos teóricos neomarxistas, lo que a su vez dificulta una
adecuada resignificación conceptual que permita superar la orfandad teórica. Entre las concepciones que
desde esta perspectiva han sido anacronizadas, se encuentran sin duda las nociones althusserianas, que con
14
sus conceptos de aparatos ideológicos del Estado, sus críticas al mecanicismo, sus entrecruzamientos con
el psicoanálisis y las nociones de interpelación, podrían rastrearse en la base de las nociones sobre el
reproductivismo escolar y las corrientes críticas sobre el Estado capitalista. Althusser fue un filósofo de la
revolución, al que el mundo del siglo XXI, radicalmente distinto al de los años 70 del siglo pasado y
seguramente mucho más injusto que aquel, parece querer borrarle toda huella que remita a sus
teorizaciones, aunque sea desde la crítica y la resignificación.
“El rey está desnudo”, los Estados provinciales (subnacionales) no han desarrollado un concepto de
territorialidad en cuyo espacio se ejerza el poder a través de la escuela. Los sectores democráticos que
pugnan por la defensa de la escuela pública, tienen allí una nueva oportunidad en la reconfiguración de la
territorialidad y un rol estatal en educación, capaz de constituir una nueva relación Estado/Escuela.
Decodificada la crisis del Estado en clave de oportunidad puede convertirse en plataforma para el
relanzamiento de un proyecto común Estado/sociedad civil, capaz de oponerse al nuevo polo de poder,
paraestatal centrado en las corporaciones económicas, su desterritorialización y la transnacionalización del
poder.
Difícilmente los Estados-Nación retomen fuertemente su rol educativo. Pero si la política se dirime en una
correlación de fuerzas, en el juego Estado/Sociedad civil, en una “arena política”; si el Estado constituye
un elemento de cohesión de una formación social (Laclau: 1983), si el Estado concebido tanto desde su
perspectiva tradicional-liberal, como desde sus caracterizaciones marxistas o neomarxistas ha
reemplazado su aparato ideológico número uno (Althusser), y lo ha abandonado en manos de sus
delegaciones provinciales, la discusión actual estará dada por quién o quiénes reconfiguran ese nuevo
Estado y ese nuevo aparato. Esa nueva reconfiguración puede encontrar una brecha en el hecho de que la
crisis y retracción de la escuela está asociada a su pérdida (relativa) de valor para la reproducción social y
el mantenimiento de la hegemonía, elementos estos en que centraron toda su crítica a la escuela las
dominancias teóricas de los años 60-70.
Aunque a partir de 2003 Argentina haya iniciado un proceso de recuperación del Estado Nacional, con un
fuerte énfasis en muchas áreas estratégicas, y concomitantemente se hayan abierto procesos similares en
otros países latinoamericanos, para muchas de sus funciones ha perdido inexorablemente su “territorio”.
Lo cierto es que los sistemas educativos siguen –y seguirán- estando a cargo de los Estados subnacionales,
caracterizados según las notas que esbozamos en lo que antecede.
Con Estados nacionales “sin territorio” y espacios subnacionales en los que se presentan condiciones
“restringidas de ejercicio del poder territorial”, tanto las autonomizadas provincias argentinas como las
CCAA españolas seguirán un mismo destino. El análisis de ambos casos podría hacerse extensivo a
15
muchos otros países, tanto latinoamericanos como europeos, e incluso a países de otros continentes que
han subnacionalizado sus sistemas educativos.
Desde allí la pertinencia y la urgencia de abordajes teóricos capaces de dar cuenta de las nuevas
condiciones de la relación Estado/Educación, así como del desarrollo de praxis políticas que inscriban a
los sujetos sociales en la configuración/reconfiguración de tal relación desde una perspectiva
emancipatoria y desde alguna territorialidad que, arraigando en las mejores experiencias históricas,
constituya la superación de momentos históricos en que el Estado pareció estar más al servicio del capital,
de la dominación y del poder, que de la formación y conformación de sujetos sociales activos y
emancipados.
Bibliografía
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1
7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN CENTRO-
OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10: Territorio y poder
Título: Un acercamiento a la economía en clave regional: los circuitos productivos
Autor: Marcos J. García1
Palabras claves: Circuito productivo- excedente social- agentes sociales- vitivinicultura-
Mendoza.
Resumen Los procesos de reproducción ampliada del capital tienen lugar en determinadas coordenadas espacio-
temporales en las que intervienen relaciones sociales, económicas y políticas entre agentes
heterogéneos.
Para abordar, justamente, la complejidad de estos entramados intentaremos describir las principales
herramientas conceptuales que nos provee el abordaje de los circuitos productivos regionales.
Ese será el propósito de este artículo, dando elementos para un acercamiento integral a los complejos
productivos de base agraria que predominan en el seno de Argentina. Buscando, a su vez, en el
continuo contraste con la realidad mendocina (en especial la producción vitivinícola) apoyar la riqueza
analítica del enfoque sistematizado.
Abstract The process of expanded reproduction of capital taking place in certain space-time coordinates. In this
places are combined social, economic and political relations between heterogeneous agents.
To analyze the complexity of these networks, in this assay describes the conceptual tools provided us
regional production circuits approaches.
That will be the purpose of this article. It gives elements to an integrated approach to productive
agricultural base complexes predominate within Argentina. Contrasting with the reality of Mendoza
province (especially wine production) for supports the analytical relevance of the systematized
approach.
Introducción
1 Becario doctoral del CONICET. Investigador asistente del IMESC-IDEHESI nodo Mendoza. Docente adscripto a la cátedra de Economía Argentina en la FCPyS en la UNCuyo. E-mail: [email protected]
2
A escala internacional el capital transnacional no reconoce límites, ni fronteras, diversifica sus
inversiones, colonizando los lugares más recónditos del planeta. A él suele acompañarlo una
masa fluctuante de capital financiero especulativo que coloca al mundo contemporáneo y sus
gobiernos ante nuevos desafíos para volver a emprender la senda del ahorro, la inversión
productiva y el consumo expansivo.
En ese contexto, el capitalismo tardío penetra en los subespacios nacionales. Pese a la
mundialización y la revolución de las telecomunicaciones, lo regional subsiste perenne. Los
procesos productivos siguen localizados en un territorio, aunque utilicen las nuevas
tecnologías de la información y el conocimiento. Los empresarios deciden sus inversiones en
función de ventajas comparativas, mientras los obreros y sus organizaciones representativas
negocian condiciones laborales en la “mesa chica”.
Si bien los procesos de circulación del capital se han mundializado, la reproducción ampliada
del capital se concreta en un espacio determinado. Las características de las matrices
productivas y el grado de concentración de la riqueza continúan siendo índices del grado de
desarrollo alcanzado por las respectivas sociedades. Y allí entra lo regional, porque en una
formación social no todos sus espacios cumplen idénticos roles, ni se benefician de igual
manera de su inserción en la división internacional del trabajo.
El tema es: ¿Cómo analizar esos procesos productivos, aún, anclados en los espacios
subnacionales? Creemos que el enfoque de los circuitos productivos regionales nos ofrece una
perspectiva fecunda, da cuenta de las relaciones de poder asimétricas entre agentes
económicos- sociales, poniendo hincapié en la estructura social y de dominación local que
permite modelar una cierta organización del espacio urbano- regional. Entonces emergen un
conjunto de preguntas sugerentes para responder: ¿Cómo se genera y se apropian de los
excedentes económicos los agentes sociales en pugna?, ¿Cuáles son los factores que
determinan la localización de sus actividades?, ¿Cómo caracterizar a los agentes que
intervienen en el espacio regional? y más específicamente, ¿Desde qué premisas, siempre
provisorias, comenzar el análisis del circuito productivo vitivinícola?
1. Una aproximación espacial a los procesos de acumulación del capital
El estímulo fundamental en el que se asienta toda economía capitalista es la búsqueda de lucro
por parte de los agentes económicos que en ella participan. La valorización del capital- dinero
invertido en primera instancia es la fuerza motora que rige las relaciones económicas en toda
formación social en la que impera el modo de producción capitalista.
Indagar en los caminos por intermedio de los cuáles se valoriza el capital implica adentrarse
en la dinámica de acumulación. Esta dinámica supone determinadas reglas de juego que
3
tienen lugar en un territorio determinado en el que interactúan agentes económicos- sociales
con desigual capacidad para movilizar recursos económicos, políticos y culturales.
1.1 El excedente social: generación, apropiación y utilización
El excedente económico de una sociedad está determinado por la diferencia entre la
producción real de una economía y el costo básico de reproducción de la sociedad como un
todo (Sbatella, 2012: 21). En otras palabras es el remanente entre lo producido y el consumo
esencial, teniendo la capacidad de revelarnos la capacidad de acumulación que tiene una
sociedad.
Conceptualización en la que el costo de reproducción social no sólo incluye lo necesario para
mantener ciertos niveles de consumo básicos históricamente determinados, sino también los
gastos para conservar las instalaciones y equipos que permiten que la producción prosiga.
Luego de realizadas estas exacciones queda un excedente que es apropiado según distintos
fines por agentes económicos según las relaciones de poder imperante en una formación
social dada. Asimetrías que vienen determinadas por las desigualdades existentes en algunas
de estas esferas:
- Económica: agentes que disponen de la propiedad de los medios de producción.
- Social: agentes que gozan de ingresos privilegiados debido a sus calificaciones
técnicas elevadas.
- Sindical: a través de las organizaciones gremiales las masas trabajadoras2 buscan
negociar una porción mayor de riqueza social.
Diferencias que configuran un entramado social que define posiciones semejantes al interior
de la estructura social. Este lugar ocupado condiciona notablemente los ingresos de cada uno
de los agentes.
A ello se suma la acción estatal que, a través, de normativas o regulaciones favorece a tal o
cual grupo social. El mismo Estado, como ente que ostenta facultades fiscales- tributarias es
capaz de transferir recursos hacia fines específicos, con lo que favorece tendencialmente a
determinados agentes socio- económicos.
Figura n° 1: Circuito del excedente social
2 Que cuentan objetivamente con una posición subalterna en cualquier sociedad de tipo capitalista.
4
Fuente: Gago (1994)
El destino del excedente, luego de su apropiación por parte de determinados agentes,
básicamente, puede asumir cuatro formas:
- La inversión productiva.
- El consumo suntuario.
- La fuga de capitales.
- Gasto público.
La dominancia de cualquiera de estos usos otorga características particulares a la dinámica de
acumulación que tiene lugar en un territorio dado. La inversión productiva, por ejemplo, es
indicador de un mercado interno en permanente expansión y de condiciones propicias para
que el ahorro, la inversión y el consumo animen un círculo virtuoso en la economía. El
consumo suntuario expresa alta concentración de los ingresos en las élites. La preponderancia
de la fuga de capitales hablaría de una economía extrovertida, en donde los agentes
económicos prefieren colocar sus utilidades en el exterior. Mientras el gasto público tiene la
particularidad de favorecer, potencialmente, a distintos agentes económicos dependiendo de la
procedencia social de los impuestos y de la asignación concreta de las erogaciones.
En función de esto, diremos que al interior de la formación social argentina prevalece un
modo de acumulación del capital del que deriva una determinada distribución de la riqueza
social, todo ello secundado por una serie de regulaciones y alianzas sociales que lo sostienen.
Sin embargo, entre los diversos espacios subnacionales se visualizan diferencias. En el marco
de un patrón de acumulación, no todas las regiones poseen idéntica forma de inserción dentro
del mismo.
1.2 Las economías extra- pampeanas
Las usualmente denominadas economías regionales están integradas al modelo de
acumulación que marca, en cada etapa histórica, el desarrollo de la sociedad argentina.
Sujetas, en cada coyuntura, a los vaivenes macroeconómicos internacionales que sobre ella
repercuten.
5
Llegado este punto: ¿Qué entendemos por estos espacios subnacionales denominados
regiones? Para empezar podríamos conceptualizarla como sistemas de relaciones, en el que la
magnitud y asiduidad de intercambios3 y los sistemas de producción preponderantes
configuran un tejido económico interconectado y una estructura de poder que es intrínseca a
ese espacio (Van Young, 1991:61).
Sostenemos que las estructuras productivas, los sistemas políticos y administrativos
compartidos, los flujos de bienes y servicios económicos son la “savia” que permite la unión
de los territorios regionales. Del tipo de nexos que se mantienen con agentes extra regionales
dependerá la inserción subordinada o dominante de una región dentro de una formación social
concreta.
A partir de aquí, se pueden entrever múltiples formas de integración económica entre los
espacios subnacionales que componen un Estado- nación. Desde nuestra perspectiva estas
relaciones son mantenidas por agentes con desigual capacidad para imponer condiciones que
le sean favorables. Para ello apelan, entre otros mecanismos, a su capacidad de lobby sobre un
actor político- económico muy particular: El Estado, cuyas competencias le permiten imponer
las reglas de juego en que se desenvolverán el resto de los agentes.
Dado que el Estado dispone de distintos ámbitos de injerencia, se podría hablar de un grado
de permeabilidad que identificaría la receptividad de cada región hacia las decisiones
adoptadas y a las estructuras de poder ubicadas en la región central del país, la cual articula la
inserción de Argentina dentro de la división internacional del trabajo.
Figura n° 2: Correlación entre el sistema decisional regional y nacional
Fuente: Elaboración propia en base a Rofman (1997)
3 Que incluyen variadas redes de flujos: que van desde insumos hasta infraestructura de transporte (carreteras, vías férreas, servicios de transporte público, etc.).
REGIÓN
Sistema decisional interno
Estructura de poder interna (distribución de la propiedad, los ingresos, etc.)
Sistema decisional y estructura de poder cristalizada a escala nacional.
6
Claro está que entre lo nacional y lo regional pueden generarse desacoplamientos resultado de
que los agentes hegemónicos locales disponen de objetivos e intereses propios, que son
divergentes a los de los agentes dominantes en la región central desde el punto de vista
económico- político del país que es la Pampa Húmeda. Diferencias que se filtran a la manera
de concesiones en los grandes lineamientos de política económica del Estado a los fines de
permitir el desarrollo complementario de economías no- competitivas. En definitiva, podemos
hablar de acuerdos de élites que permiten la supervivencia renovada de formas “insulares” de
dominación (Cerutti, 2001:158).
Comportamiento que ha modelado en su devenir histórico un “polo central” emergente de la
inserción de Argentina en la división internacional del trabajo como proveedora de materias
primas agropecuarias. Desde su temprana incorporación al mercado mundial capitalista fue
ese el sector más competitivo internacionalmente, característica que conservó, inclusive,
durante el apogeo del modelo de industrialización por sustitución de importaciones. De una u
otra forma, terminó erigiéndose en el principal impulsor del crecimiento económico de las
regiones del interior mediterráneo que pasaron a abastecer el ascendente consumo del área
central4. Los espacios regionales, así constituidos, pasaron a contar con producciones
especializadas.
Preponderantemente el noreste proveía de yerba mate, tabaco, algodón en fibra; el noroeste
azúcar, petróleo y gas; la Patagonia lana, frutas e hidrocarburos; Cuyo se especializaba en
vinos, frutas, hortalizas y petróleo (Rofman, 1999a: 108). En algunos casos, estos alimentos e
insumos agroindustriales se enviaban a granel, mientras en otras circunstancias solían
fraccionarse o elaborarse en origen.
Con el cambio del modelo de acumulación a partir de 1976, se alteraron las condiciones de
desarrollo productivo de las economías regionales. La apertura externa, la ausencia de
regulación estatal y la privatización de numerosas empresas públicas transformaron los
equilibrios de la etapa histórica anterior.
Debido al retraimiento del mercado interno, principal demandante de las producciones
regionales, deben comenzar a explorarse mercados externos. A su vez, los stocks que se
destinaban al mercado doméstico se encuentran obligados a alcanzar niveles de productividad
acordes a los de las producciones internacionales debido a que los productos extranjeros
comienzan a ingresar al mercado nacional libres de restricciones aduaneras, impositivas, etc.
4 El que está integrado por el eje Pampa húmeda- litoral atlántico. Además, dicho sea de paso, durante el modelo de industrialización por sustitución de importaciones concentró en sus principales centros urbanos (Gran Buenos Aires- Rosario- Córdoba) los principales complejos fabriles.
7
Podemos afirmar que existieron cambios, pero se mantuvieron las diferencias interregionales.
Así pues, algunos espacios subnacionales continúan generando excedentes que son remitidos
a otro subsistema, por lo que la apropiación del excedente se termina concretando en un
territorio distinto del lugar en que comienza la cadena productiva5.
En consecuencia en el ámbito local- regional podemos distinguir una serie de redes
reconfiguradas que contribuyen a delinear relaciones de dominación y dependencia en el
marco de inserciones diferenciales en la economía global y/o nacional que determinan la
subsistencia de centros, periferias y áreas marginales dentro del territorio nacional (Schmidt,
1997). La Pampa húmeda continuó siendo la región central por excelencia, mientras a nivel
regional subsistieron centros de segundo y tercer orden con sus respectivas periferias. Bajo
esa complejidad se configura la trama territorial a la que da lugar cada modelo de
acumulación.
2. Los circuitos productivos regionales
Indagar en los procesos de acumulación del capital en un territorio periférico como lo es
Mendoza nos coloca ante algunas disyuntivas teóricas. Desde aquí buscaremos alejarnos de
las conceptualizaciones que ven al espacio como mero soporte de actividades económicas,
incorporando las relaciones de poder entre agentes sociales con desiguales dotaciones de
recursos. Así se va configurando un territorio en el que coexisten diversos subsistemas de
capital, para su estudio creemos oportuno introducir un nuevo instrumento analítico: el de los
circuitos productivos regionales.
A nuestro entender con él podremos comprender la justa relevancia de las relaciones sociales
y las instituciones políticas en los procesos económicos. Ayudándonos a mostrar que en todo
proceso de producción se manifiesta un acceso heterogéneo al poder, a la riqueza y al ingreso.
Lo cual nos lleva, en primer lugar, a definir a que nos referimos cuando hablamos de circuito
productivo. Para facilitar la comprensión podemos trazar un esquema estilizado en el que las
actividades integrantes de cada circuito quedan organizadas como cadena de producción que
reúnen un conjunto de unidades de producción y consumo que operan intervinculadas entre sí,
a partir de una actividad común a todas ellas.
Figura n° 3: Esquema estilizado de un circuito productivo (relaciones técnicas)
MP T D
(materia prima) (transformación) (distribución y comercialización)
Fuente: Elaboración propia en base a Gago (1994)
5 Eslabón correspondiente a la producción primaria, ya sea de tipo agrícola, ganadero o mineral.
8
Partiendo de este esquema diremos que existen diversos agentes económicos- sociales
interrelacionados entre sí a partir de relaciones técnicas, estás últimas están atravesadas por
relaciones sociales que determinan una desigual capacidad de cada uno de los agentes para
apropiarse del valor agregado generado en el circuito.
Sobre las condiciones generales de desenvolvimiento del circuito influye el Estado (provincial
o nacional) que a través de diversas regulaciones fija las normativas generales bajo las que
deben moverse los agentes. Intervención que puede tomar la forma de fijación de precios a
bienes y servicios, políticas tributarias diferenciales, condiciones legales y administrativas,
políticas económicas, etc.
2.1 Los agentes económico- sociales
La posición estructural de los agentes en el conjunto de estos encadenamientos productivos
determina su capacidad relativa para apropiarse de excedentes. De esta manera es posible
concebir una serie de roles diferenciados que identifican y diferencian a los agentes
integrantes dentro de cada uno de los eslabones de la cadena.
En el marco de este análisis los agentes que intervienen en las diferentes actividades del
circuito disponen de dispares posibilidades de acceder a la riqueza social en él generada. A
continuación mencionaremos algunos elementos que nos pueden dar la pauta de las asimetrías
vigentes en tal o cual circuito. El detalle:
- Stock de productos ofrecidos al mercado.
- Rentabilidades alcanzadas. Niveles de beneficio obtenidos por unidad de capital
invertido.
- Capacidad de negociación con el Estado o con otros eslabones de la cadena.
Posibilidad de acceder a concesiones del poder político (financieras, legales, administrativas,
etc.).
- Diferenciales de productividad que están en relación con la capacidad para captar los
cambios tecnológicos.
- Posibilidad de acceder al financiamiento y a otros procesos que sirven de soporte de la
actividad productiva de bienes como son la publicidad, el transporte, etc.
- Mecanismos de fijación de precios de compra- venta de insumos y productos.
En síntesis, consideramos que la posibilidad de permanecer o ser marginado del proceso
productivo está en concordancia con la posición estructural en las relaciones técnicas y de
poder que existen en cada circuito. Condiciones generales que ayudan a delinear un cuadro de
9
ganadores y perdedores en la puja distributiva al interior de cada circuito (Rofman, 1999b:
233).
2.2 Organización del espacio y circuitos productivos
Como se ha mencionado en cada territorio no hay una sola actividad productiva, sino varias
que se entrelazan y relacionan en su seno. En Mendoza, por ejemplo, coexiste la producción
vitivinícola con la hidrocarburífera, la frutícola, la olivícola o la metalmecánica, entre otras.
Fenómeno que se repite, en menor o mayor medida, en los distintos espacios subnacionales.
Teniendo en cuenta esta pluralidad de actividades es que los agentes económicos pueden
asumir estrategias de diversificación o de integración, ya sea horizontal o vertical, de sus
inversiones6. De esa manera puede terminar conformándose un empresariado de carácter
multi- implantado (Sábato, 1991).
En el marco de esta discusión: ¿Es posible asociar un agente determinado con determinado
territorio? Tentativamente responderemos que las unidades de producción responsables de la
dinámica de crecimiento estén asentadas en un contexto espacial demarcado, pero el conjunto
de las relaciones económicas y sociales no reconocen, estrictamente, tales límites topográficos
o jurisdiccionales.
Los circuitos productivos, y con ello los agentes intervinientes, no comienzan y terminan sus
actividades, necesariamente, en una región o provincia previamente delimitada. Es así que el
circuito productivo genera procesos en permanente dinámica y cambio, mientras la región o la
provincia son configuraciones delimitadas subjetivamente y cristalizadas en el tiempo.
Para concluir este apartado vale decir que todos estos circuitos productivos regionales están
enmarcados dentro de un modelo de acumulación nacional cuya lógica de funcionamiento,
analizada en su conjunto, implica la determinación de provincias y/o regiones ganadoras y
perdedoras como resultado de determinadas políticas y regulaciones de política económica.
3. Aproximación a un estudio de caso: El circuito productivo vitivinícola
La cadena o circuito productivo vitivinícola consta de varios eslabones, que inician con la
producción de la uva, y se ramifican según el destino otorgado a la producción. A los fines del
análisis privilegiaremos los usos principales que sucesivamente sigue esta materia prima:
producción vitícola- elaboración de vinos- distribución y comercialización.
Siguiendo ese esquema es de nuestro interés identificar la heterogeneidad de agentes que
operan en la cadena. Intentando realizar una breve caracterización de cada uno de ellos a los
6 Los emprendimientos de los agentes pueden diseminarse por el conjunto de la estructura económica con el objetivo de resguardarse de posibles crisis que afecten a un sector determinado.
10
efectos de bosquejar una tipología que nos indique tendencialmente las capacidades qué
tienen dichos agentes de apropiarse de los excedentes generados en el circuito.
A continuación presentamos un diagrama simplificado por el cual buscamos ilustrar los
distintos eslabones del complejo vitivinícola que se desarrolla en Mendoza y San Juan.
Figura n° 4: Agentes de los principales eslabonamientos del circuito vitivinícola
Fuente: Elaboración propia en base a Azpiazu y Basualdo (2001)
Apoyándonos en el trabajo de los autores citados señalaremos que, en su momento, sólo el 1,5
% de la producción de uva queda destinada a consumo en fresco, mientras el 1,4 % queda
asignado a la elaboración de pasas. Por tanto, un mayoritario 97,1% se dedica a la producción
de vinos, mostos concentrados y sulfitados. Adquiriendo dentro de esta desagregación
preponderancia la producción vinícola que supera el 80% de la uva cosechada, mientras
menos del 20% es utilizado para la elaboración de mostos.
3.1 Agentes que operan en la producción de la vid
El cultivo y posterior cosecha de la uva es el primer eslabón de la cadena. Dadas las
condiciones naturales en que prospera este cultivo, las explotaciones vitícolas, históricamente,
se han caracterizado por ser intensivas en trabajo. Lo que ha favorecido un mayor peso
relativo del minifundio respecto, por ejemplo, a la región pampeana.
Tabla n° 1: Establecimientos vitícolas (provincia de Mendoza)
Canales de distribución y comercialización
Producción de uva Consumo en fresco
Producción de vinos, mostos concentrados y sulfitados.
Elaboración de pasas de uva
Mercado externo Mercado interno
Intermediarios
11
Tamaño explotación
Unidades productivas
agrícolas
Proporción sobre el
total
de 0 a 5 has 9837 57,3%
de 5 a 10 has 3505 20,4%
de 10 a 25 has 2613 15,2%
más de 25 has 1203 7,0%
Total 17158 100,0%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INV (2007)
Más allá de la extensión de las propiedades hay otras características estructurales que
diferencian a los agentes. De esta forma, encontramos al productor independiente no
integrado (viñatero) que participa sólo del eslabón primario, colocando su cosecha a partir de
un vínculo comercial que lo liga con los agentes encargados de la elaboración vínica.
Existe una distinción adicional de tipo cualitativa que separa entre dos clases de agentes bien
diferenciados. Por un lado, los productores de uvas para vinos comunes o mostos que,
generalmente, proveen a bodegas trasladistas. Productores primarios que viven una situación
de baja rentabilidad crónica, alcanzando un monto de utilidades aceptable sólo aquellos años
en que el precio del vino a granel supera la media.
Por otro, productores de uva de alta calidad enológica que suelen contar con suelos de mayor
aptitud, con el asesoramiento y seguimientos de las grandes bodegas demandantes de su
producción. Este conjunto constituye una relación asimétrica con las mismas, que suelen
fijarle precios de compra y condiciones estrictas de calidad para efectivizar la compra de sus
productos.
Las bodegas se vinculan con los productores de materia prima mediante compromisos de
compra. Puede tratarse de acuerdos formales o informales (de palabra). Cuando son
demandantes de uvas para vinos finos esta relación suele conllevar asistencia técnica sobre
prácticas culturales, principalmente en lo concerniente al manejo de los viñedos
(enfermedades, empleo de plaguicidas, etc.), asistencia financiera mediante anticipos a cuenta
del pago final para los gastos de cosecha y transporte. En estos convenios el productor aporta
su tierra y la gestión del proceso productivo, pero siempre acatando las directivas técnicas de
las bodegas (Azpiazu y Basualdo, 2001: 29). Entretanto, los riesgos derivados de las
inclemencias climáticas siempre deben ser cubiertos por los viñateros que terminan siendo el
eslabón más desprotegido de la cadena.
12
Asimismo hay otra modalidad de integración que va ganando peso en los últimos años entre
las bodegas de mayor capacidad de elaboración o productoras de vinos finos7. Estrategias de
integración vertical que tienen como objetivo asegurarse una elevada y homogénea calidad de
la materia prima.
3.2 Agentes insertos en el segmento de producción de vinos
Entre los agentes de menor peso estructural como para imponer condiciones de mercado en
este sector, encontramos a las pequeñas y medianas bodegas elaboradoras que conforman un
grupo que elaboran por su cuenta la uva de los productores vitícolas. Generalmente proveen a
las grandes bodegas con capacidad de fraccionamiento, que les imponen precios y
condiciones de pago.
Luego aparece, un subconjunto levemente diferenciado, el de las bodegas trasladistas que
comercializan vino de mesa a granel que elaboran con uva propia o de terceros. En general
proveen vino común a las grandes bodegas bajo una amplia gama de modalidades de venta
que dependen de su capacidad de negociación.
Cuando seguimos adentrándonos en el mapeo de agentes, nos topamos con las empresas de
gran tamaño que lideran el mercado de vinos, diferenciándose entre sí según el producto que
elaboran y el segmento del mercado en que colocan su producción (Collado y Rofman, 2006).
En primer término aparecen grandes bodegas elaboradoras de vinos comunes. En estos casos
la baja rentabilidad por unidad lleva a que se preocupen por conformar economías de escala,
produciendo grandes volúmenes lo que trae aparejado una elevada concentración sectorial que
avanza mediante la compra, fusión y desaparición de empresas competidoras (Azpiazu y
Basualdo, Op.cit: 36).
En segundo lugar contamos con grandes bodegueros elaboradoras de vinos selección. Este
segmento del mercado se erige como el más dinámico en un contexto de caída del consumo
interno y la tendencia en aumento, nacional e internacional, al consumo de vinos finos.
En cuanto a la escala de producción aquí continúa resultando relevante la magnitud. Con el
objetivo de conseguir mayor margen de utilidades porque, aunque, logre diferenciarse de los
vinos comunes, dispone de un precio relativamente bajo.
Por último, visualizamos las bodegas elaboradoras de vinos finos. La rentabilidad de dichos
agentes está sustentada en la calidad y diferenciación del vino ofertado. Su menor tamaño
relativo los sitúa en una posición de relativa debilidad respecto a los adquirentes de mayor
envergadura de vinos para el consumo final: los super e hipermercados. Ello los lleva a
7 Con importante participación del capital transnacional que, desde la década de los 90´, tiene una participación cada vez más destacada en los distintos eslabones de la cadena (en especial el industrial).
13
inclinarse por canales alternativos de comercialización en vinotecas, restaurantes o hacia los
mercados de exportación en el rango de vinos de alta gama.
Consideraciones finales
En las páginas anteriores pretendimos aportar elementos para el análisis de la economía desde
una perspectiva regional. De ahí que nos introdujéramos, por completo, en las herramientas de
análisis que nos otorga el enfoque de los circuitos productivos regionales.
Perspectiva que permite inferir que la posición estructural de los agentes en el proceso
productivo ocupa un lugar central en su capacidad de retener excedentes. Es una metodología
relacional que estudia a los agentes en función de los vínculos que mantienen con otros
agentes, con el fin de alcanzar una visión de conjunto del entramado social, político e
ideológico resultante. Por consiguiente, no reduce el análisis a lo meramente económico,
introduciendo conceptos como dominación, relaciones de poder o al Estado en sus
argumentaciones. Lo económico es objeto de análisis pero no es explicado per se.
De igual manera los agentes socio- económicos caracterizados en el transcurso de un período
no son estudiados aisladamente, sino en tanto integrantes de una densa red de vínculos,
relaciones, flujos que reduce sus márgenes de acción dados los recursos disponibles por cada
uno. Delimitándose un mapa de ganadores y perdedores frente a cada viraje de política
económica y de los ciclos en los mercados.
De acuerdo con la lógica espacial del capital los agentes económicos tienden a concentrarse
en el espacio generando auténticas economías de aglomeración. Generalmente el escaso
desarrollo relativo de algunas zonas repercute sobre la localización de las unidades de
producción. Escasez de mano de obra, dificultades para proveerse de insumos o energía,
lejanía respecto a los centros urbanos proveedores de servicios financieros, administrativos
son algunas de las variables que entran en la consideración de los agentes con disponibilidad
de capital.
A causa de ello el espacio resulta subdividido en regiones centrales, periféricas y marginales.
Coexisten en una misma formación social actividades modernas, plenamente insertas en la
economía capitalista, de elevada productividad con otras de muy lenta evolución económica y
técnica. En Argentina es la actividad rural y urbana de la Pampa Húmeda la que define y
controla el crecimiento económico nacional, las economías regionales en las que encuadramos
a los circuitos productivos anclados en territorio mendocino han mostrado históricamente
algunas deficiencias de tipo estructural para encarar un desarrollo autónomo de la misma
magnitud.
14
Si se quisiera impulsar un desarrollo espacialmente más homogéneo es necesario introducir
algunas recomendaciones en materia de política económica. Parte de los dividendos
generados por las actividades agropecuarias competitivas a nivel internacional, en especial las
de la Pampa Húmeda (soja, etc.), estarían en condiciones de solventar a través de mecanismos
redistributivas (por ejemplo impuestos al comercio exterior y/o tipos de cambio
diferenciados, subsidios, fondos anticíclicos especiales o beneficios impositivos) el impulso
inicial de los complejos agroindustriales del interior aún en ciernes o en situación crítica. La
experiencia histórica nos muestra que pasado un cierto tiempo, si se procura simultáneamente
a las transferencias de ingresos la modernización de la estructura productiva, las actividades
locales dejan de depender, de manera irrestricta, de la protección estatal para convertirse en
los ejes articuladores del crecimiento de territorios enteros.
Bibliografía general AZPIAZU, D. y BASUALDO, E. (2001). El complejo vitivinícola en los noventa: potencialidades y
restricciones. FLACSO, Buenos Aires.
CERUTTI, M. (2001). Monterrey y su ámbito regional (1850- 1910). Referencia histórica y
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15
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María Belén Cardozo Profesora de Historia Facultad de Filosofía, Humanidades y Artes (UNSJ) Correo electrónico: [email protected]
7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN CENTRO-
OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10: Territorio y Poder.
Título: EL IMPACTO DEL PLAN DESARROLLISTA EN SAN JUAN: GOBIERNO DEL
DR. AMÉRICO GARCÍA (1958-1962)
Autor: María Belén Cardozo.
Palabras clave: Desarrollismo, Política, San Juan, Gobierno.
Resumen:
El 1º de mayo de 1958, asumió el Dr. Arturo Frondizi como presidente de la República
Argentina, representante de la Unión Cívica Radical Intransigente. En la provincia de San
Juan, se impuso como gobernador el Dr. Américo García, del mismo partido.
A nivel nacional el gobierno enarboló la bandera del movimiento desarrollista en pos de la
superación y crecimiento del país, cuyas metas fundamentales eran lograr la soberanía
popular, el desarrollo económico, la justicia social y una política internacional independiente.
A nivel provincial, el gobernador García, se planteó como labor fundamental preparar los
equipos necesarios para concretar los planes elaborados para el progreso de San Juan, realizó
un diagnóstico de la situación económica de la provincia y su máximo deseo se centró en
lograr el desarrollo económico a partir de la dinamización del aparato productivo.
En este análisis histórico, el objetivo es estudiar la aplicación del programa desarrollista en
San Juan durante el gobierno del Dr. Américo García (1958-1962), Específicamente, en las
políticas públicas implementadas en el sector productivo de la provincia. Desde lo teórico-
metodológico se aplicará el método histórico, conjuntamente con fuentes documentales y
bibliográficas.
Abstract:
María Belén Cardozo Profesora de Historia Facultad de Filosofía, Humanidades y Artes (UNSJ) Correo electrónico: [email protected]
On 1 May 1958, took Dr. Arturo Frondizi as president of Argentina, for the Intransigent
Radical Civic Union. In the province of San Juan, was imposed as governor Dr. Americo
Garcia, the same party.
Nationally, the government raised the flag of the developmental movement for the
improvement and growth of the country, whose main goals were to achieve popular
sovereignty, economic development, social justice and an independent foreign policy.
At the provincial level, Governor Garcia, was raised as fundamental work preparing the
equipment needed to finalize the plans for the progress of San Juan, made a diagnosis of the
economic situation of the province and its ultimate desire focused on achieving economic
development from the revitalization of the productive apparatus.
In this historical analysis, the objective is to study the implementation of the
developmental program in San Juan during the administration of Dr. Americo Garcia (1958-
1962), specifically, in public policies implemented in the productive sector of the province.
From the theoretical-methodological historical method, apply in addition to documentaries
and literature.
Key words: Developmentalism, Politics, San Juan, Government.
María Belén Cardozo Profesora de Historia Facultad de Filosofía, Humanidades y Artes (UNSJ) Correo electrónico: [email protected]
7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES DE CIENCIAS SOCIALES DE LA
REGIÓN CENTRO OESTE Y 4º BINACIONAL CON LA IV REGIÓN DE LA
REPÚBLICA DE CHILE.
Facultad de Ciencias Sociales. Universidad Nacional de San Juan. INSTITUTO DE
INVESTIGACIONES SOCIOECONÓMICAS.
Mesa 10: Territorio y Poder.
Título: EL IMPACTO DEL PLAN DESARROLLISTA EN SAN JUAN: GOBIERNO DEL
DR. AMÉRICO GARCÍA (1958-1962)
Autor: María Belén Cardozo.
Palabras clave: Desarrollismo, Política, San Juan, Gobierno.
1. Introducción
El desarrollismo en la Argentina fue un modelo propuesto, tras la escisión del partido político Unión
Cívica Radical, por un sector denominado UCRI, cuya cabeza fue el abogado Arturo Frondizi. La
propuesta estuvo centrada en consolidar un camino hacia la superación de nuestro país en un mundo
que cambiaba y como vía para la recuperación de una economía en crisis.
En la provincia de San Juan, el gobernador García, miembro del mismo partido, se planteó como labor
fundamental preparar los equipos necesarios para concretar los planes ya elaborados para el progreso
de San Juan, realizó un diagnóstico de la situación económica de la provincia y su máximo deseo se
centró en lograr el desarrollo económico a partir de la dinamización del aparato productivo.
En este análisis histórico, el objetivo es estudiar la aplicación del programa desarrollista en San Juan
durante el gobierno del Dr. Américo García (1958-1962), reflejado en las políticas públicas
implementadas.
2. Desarrollismo: Breve historia de la teoría económica
Después de la finalización de la segunda conflagración mundial, y continuando la clásica teoría del
desarrollo, la cual sostenía que los países iban avanzando a través de fases cada vez más
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evolucionadas de desarrollo económico (desde la economía agraria a la economía industrial de
consumo masivo), las Naciones Unidas crearon una serie de comisiones económicas para impulsar el
desarrollo de los países no desarrollados.
La Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL) trabajó siguiendo
pautas liberales clásica, pero algunos economistas y sociólogos de la comisión fueron notando que en
América Latina existían condiciones sociopolíticos que dificultaban el desarrollo.
Los economistas y sociólogos comenzaron a analizar y profundizar las razones del sub-desarrollo en
América Latina
Rogelio Frigerio, político y economista argentino, explicó en varias de sus obras que el desarrollismo
estudió los problemas estructurales de la economía, buscando soluciones objetivas a esos problemas
cambiando la estructura productiva agro-minera (con inversión productiva, industrias básicas e
integración).
3. Tesis económicas del desarrollismo.
a) Tesis de la coexistencia pacífica.
El pensamiento desarrollista se elaboró apoyado en el examen de la realidad nacional inmersa en el
cuadro de la coyuntura mundial. Dos notas resaltantes caracterizaban esta última. Por un lado, la
coexistencia pacífica. Por otro, la división del mundo en dos nítidas esferas: una de ellas que ha
alcanzada el desarrollo pleno de sus fuerzas productivas y frente a la cual se alzan las restantes dos
terceras partes, sumergidas en el subdesarrollo y empujadas a una miseria cada vez mayor.
Lo que se planteaba era la coexistencia competitiva: es decir, una competición en la que podía aspirar
el triunfo quien estuviera en condiciones de producir más y a más bajo costo. Tal perspectiva devenía
del hecho de que se disgregaban los rígidos bloques de posguerra, los cuales tendía a imponer que las
superposiciones trasladaban su competencia del plano bélico al económico y político.
Los empresarios nacionales y los trabajadores, según la visión del desarrollismo, tienen un interés
común que consiste en desarrollar e integrar el mercado interno. Para ello cuentan, entre otras cosas,
con ingentes montos de capital extranjero, antes orientado a las actividades de las industrias bélicas y
ahora disponibles y teóricamente captables por parte de aquellos gobiernos de países subdesarrollados
capaces de absorberlos y aplicarlos en aras de su propio desarrollo personal.
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b) Tesis del deterioro del intercambio.
De esta forma, empezarían a ser superados los factores concretos de la dependencia, preparándose el
salto de la condición de país subdesarrollado al de nación con base material para dejar de serlo. Se
superaría, por otra parte, el deterioro de los términos de intercambio en el cual, las materias primas y
los alimentos, principalísimas exportaciones de los países subdesarrollados, valen cada día menos en
el mercado mundial, mientras los productos terminados cuestan cada día más. Frigerio manejaba
algunos datos que afirmaban que la participación de la producción latinoamericana en el contexto del
comercio internacional era crecientemente declinante.
Este deterioro de los términos de intercambio se veía favorecido, además, por el hecho de que los
países industriales, que antes eran mercado estable para nuestros productos, desarrollaron su propia
producción de alimentos y tendía al autoabastecimiento del mercado interno y a la disponibilidad de
saldos exportables gracias a los subsidios con los que el Estado respalda al productor. La política
proteccionista, además, complementa estas medidas. Por todos esos motivos, no es raro que sean solo
las naciones desarrolladas las que manejen y se beneficien con el intercambio internacional.
4. El desarrollismo en la Argentina
El 1º de mayo de 1958, asumió el Dr. Arturo Frondizi como presidente de la República Argentina,
representante de la Unión Cívica Radical Intransigente (UCRI).
El triunfo de la UCRI se extendió a todos los distritos. La mayoría de todas las cámaras provinciales y
del parlamento nacional también les pertenecían.
Un creciente déficit fiscal dominaba el panorama, se sumaban el déficit energético y el siderúrgico, la
descapitalización de la ganadería, el estancamiento de la industria y su insuficiente capitalización, el
déficit creciente de la balanza de pagos.
En el campo social el ambiente no era mejor, estaban las proscripciones, los presos políticos, la CGT
intervenida, y la antinomia peronismo-antiperonismo. Muchos de los que por militancia peronista
habían votado a Frondizi le reclamaban la retribución a través de aumentos de salarios, si no era así,
comenzarían huelgas. “Lo que define al subdesarrollo es la incapacidad que tienen los países de
producción primaria de financiar su crecimiento sostenido con el producto de sus ventas de bienes
primarios al exterior”. (Odena, 1977: 134)
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El Dr. Arturo Frondizi asignó como objetivos económicos: emplear mejor los recursos productivos,
aumentar la producción y posibilitar su más equitativa distribución. Para esto, propuso un incremento
sustancial del ingreso nacional, una movilización integral del esfuerzo productivo del país y un
aprovechamiento pleno de todos los recursos disponibles.
El acento estuvo en desarrollar una estructura industrial concentrándose en la industria pesada y la
petroquímica. Se pretendió lograr el autoabastecimiento a través de la explotación de los yacimientos
de petróleo y carbón y del potencial hidroeléctrico.
El agro profundizaba su función original como factor de progreso económico y social. Los
procedimientos eran la tecnificación y mecanización de las tareas rurales, y la diversificación de la
producción.
El Estado era el planificador de la economía y el ejecutor de las obras de infraestructura, debía facilitar
la libre competencia y estimular la función creadora de la iniciativa privada, sin suplir la acción de los
particulares sino donde éstos no pudieran desenvolverse eficazmente.
La propuesta se advertía clara y especifica en las siguientes expresiones: “(…) Sin ahorro e
inversiones no hay desarrollo económico (…). El mayor énfasis tiene que ser puesto en el sector de la
producción de medios de producción que está constituido fundamentalmente por la energía, el acero,
la química pesada y la industria de maquinarias (…). La explotación del petróleo fue considerada la
prioridad número uno en vista de su acelerada demanda por la industria y el agro; también por
constituir el rubro principal de nuestras importaciones (…). La segunda prioridad fue el acero, exigido
imperativamente por la industria ligera y la de maquinarias agrícolas y automotores (…). Con petróleo
y acero se aseguraba la producción de los bienes de consumo (…). Con petróleo y acero de producción
nacional se quebraba uno de los lazos más tirantes de nuestra dependencia de los factores externos
(…). Repitieron muchas veces que la fórmula a aplicar era: petróleo + carne = acero. Con ello
significaba que la prioridad era el acero, pero para alcanzarla se necesitaba en aquella coyuntura
ahorrar divisas con el autoabastecimiento petrolero y producir divisas, multiplicando la producción de
carnes (…)”. (Casas, 1973: 272-175)
De lo expuesto se deduce que la economía del país despegaba en tanto se cumpliera la fórmula:
petróleo más carne, la misma daba como resultado un elemento principal para el desarrollo: el acero.
Este último se obtenía al lograr la unión entre el ahorro y la producción de divisas, adquiridas a partir
de la venta de carnes, a su vez era requisito que la Argentina estuviera autoabastecida de petróleo.
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La posición argentina en la economía mundial era de franco retroceso, sufría un estrangulamiento
progresivo de su economía que se reflejaba en sucesivos ciclos recesivo-inflacionarios.
La solución a esta crisis, propuesta por el plan desarrollista consistió en invertir el proceso mediante la
adopción de algunas medidas como: sustituir importaciones, incrementar la productividad
agropecuaria minera incorporando insumos tecnológicos indispensables, modernizar y expandir la
producción de energía, estimular la formación del capital interno, planificar las inversiones guiarlas a
sectores claves, y el plan de inversiones debe contemplar la distribución de las industrias en todo el
territorio nacional.
5. El gobierno del Dr. Américo García: Desarrollismo en San Juan.
Tras el pacto secreto de la UCRI con el Peronismo asumió el Gobierno de la provincia de San Juan el
Dr. Américo García, nativo del departamento de Jáchal, estudió Medicina en la Universidad Nacional
de Córdoba y se especializó en Cardiología, alcanzando prestigio nacional.
El flamante gobernador traía consigo la doctrina del Presidente de la Nación, el Desarrollismo. Los
Mensajes anuales que el Dr. García dirigió a la Legislatura componen una importante fuente para el
conocimiento de los principios que orientaron su acción. En el primero de ellos (1° de Mayo 1958)
definió a un programa la UCRI como una corriente progresista nacional que enarbolaba un programa
popular, superando los límites de un partido político y con un objetivo fundamental: “… realizar la
Argentina donde esté desterrada la injusticia social, donde reine la paz, donde tenga vigencia la
libertad”. (Mensaje del Excmo. Señor Gobernador de la Provincia Dr. Américo García. 1° de Mayo de
1958. En ARCHIVO HISTORICO Y ADMINISTRATIVO DE SAN JUAN, Libro N°40, Cuerpo A,
Estante 3°. Mensajes)
Tras diagnosticar la situación económica provincial, encontró diversos factores en contra que
atentaban contra su desarrollo: Falta de suficientes instalaciones hidroeléctricas, falta de orientación
racional de los elementos productivos, ausencia de una trayectoria industrial.
De forma resumida: “… la causa de nuestro desperdicio económico y de mal empleo de los recursos
propios, es la falta de suficientes canales de inversión y de más seguras posibilidades de atracción del
capital privado local hacia riesgos en otros sectores, fuera del tradicional agrícola-vitivinícola…”
(Mensaje del Excmo. Señor Gobernador de la Provincia Dr. Américo García. 1° de Mayo de 1959. En
ARCHIVO HISTORICO Y ADMINISTRATIVO DE SAN JUAN, Pág. 14)
Las prioridades de gobierno que estipuló fueron:
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• Invertir en obras. Crear fuentes de trabajo, construcción de caminos, diques y usinas.
• Realizar obras hidráulicas y viales. Obras de electrificación urbana y rural. Edificios
• Fomentar la industrialización provincial: industria extractiva, industrias derivadas de la
actividad agrícola y vinculada a la construcción.
• Sanear las finanzas combatiendo la inflación y el déficit fiscal y racionalizando la
administración pública.
El primer mandatario provincial propugnaba una completa diversificación de las actividades
tradicionales pero sin abandonar la industria madre vitivinícola, cuyo proceso productivo debía
corregirse y mejorarse. Muestra de ello, fue la construcción en la Bodega del Estado de un cuerpo más
de bodega, sobre terrenos de la antigua Casa de Gobierno y Legislatura.
No era partidario de la intervención estatal ni de la fijación de precios a la uva a nivel provincial.
Debía aportarse una política coordinada con las otras provincias dedicadas a la misma actividad. Para
el Dr. García, la solución estallaba en modificar estructuralmente el proceso vitivinícola.
Teniendo como conceptos guías el desarrollo económico y el crecimiento espiritual y cultural de los
pueblos, la gestión del Dr. Américo García en San Juan impulsó una política vial acorde con las
necesidades más urgentes de la provincia y con la obra de modernización que hacía tiempo reclamaba
ésta en materia caminera.
• El gobierno de la provincia, por medio de sus organismos competentes, puso en ejecución un
intensivo programa de mejoramiento y conservación de calles interiores de los departamentos.
• Fueron construidos los caminos que unen Caucete- Casuarinas; Chimbas- San Martín por la
localidad del Mogote y Albardón- Valle Fértil por Famacoa. Esta última ruta fue planeada con
el objetivo de acortar la distancia entre San Juan y Valle Fértil y de construir la diagonal de
acceso al norte del país.
• Se proyectó la construcción de la Avenida Circunvalación
• Con fondos provenientes del Plan de fomento Agrícola se construyó la ruta de unión de Alto
de Sierra con 9 de Julio y la pavimentación de distintas calles.
• Se proyectó el fomento de caminos mineros.
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• Se realizaron trabajos en rutas interprovinciales, como la ruta nº40 que une la provincia con
La Rioja y la ruta nº20 a Córdoba.
• Se planificaron obras de sistematización ferroviaria.
• Planeamiento y Construcción del primer Aeropuerto Provincial de San Juan en el
departamento de 9 de Julio.
El Dr. García programó un verdadero plan de promoción agroindustrial que incluía proyectos
tendientes a cambiar su tradición monocultivo.
En Materia de diversificación el gobierno se orientó hacia el logro de los siguientes objetivos:
• Determinar el potencial agrario de la provincia en lo referente a cultivos anuales y propiciar su
desarrollo de acuerdo a las condiciones naturales de cada departamento.
• Asegurar la comercialización de los productos dotando a las distintas zonas de medios
adecuados de transporte y comunicación, y
• Asignar fondos especiales de fomento a los municipios.
El 7 de junio de 1959 y como forma de hacer más eficiente la administración de la provincia en todos
sus aspectos se sancionó la Ley nº 2169. Por ella se dispuso una reestructuración ministerial creándose
la Secretaria de Economía, encargada de regir las funciones de diversos organismos dependientes: El
departamento de minería, la Dirección de Industrias, la Dirección de Comercio, la Dirección de
Agricultura y Ganadería, la Dirección de Turismo, etc.
Durante los cuatro años de gobierno, insistió en la concreción de la ruta internacional a Chile por el
paso de Agua Negra y en el mejoramiento de las rutas interprovinciales que unían a San Juan con
Mendoza, San Luis, Córdoba y La Rioja.
En el mes de octubre de 1958, por iniciativa del Dr. García, se reunieron en San Juan los gobernadores
de Mendoza, San Luis y la Rioja con la finalidad de lograr la planificación regional para Cuyo y La
Rioja, que por la similitud de sus problemas y necesidades, debe funcionar como zona económica.
La conferencia regional se inauguró el martes 27 de octubre con la presencia de los gobernadores Dr.
Arturo Ueltschi de Mendoza, Dr. Alberto Domenicone de San Luis, Dr. Herminio Torres Brizuela de
La Rioja y el Dr. Américo García.
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En esta Conferencia de Gobernadores de Cuyo las bases fueron proyectadas pero la esperanza de que
en sucesivas reuniones estos proyectos se hicieran realidad, no prosperó. Las complicaciones políticas
de la época impidieron nuevos acercamientos regionales.
En materia minera, las tareas de exploración petrolera, al sur de la provincia, estuvieron a cargo de
Yacimientos Petrolífero Fiscales, pero no obtuvieron los resultados que se anhelaban.
“Los departamentos Iglesia, Jáchal, Valle Fértil y Calingasta fueron incorporados al régimen nacional
de promoción económica para zonas consideradas en etapa de subdesarrollo. La producción frutícola,
hortícola, ganadera y minera sería la base de la actividad industrial de esta región, beneficiada con
exención impositiva, apoyo crediticio, entre otros beneficios. Para cumplir con todo esto se elaboró el
Plan Cordillerano, que impulsaba nuevas plantaciones como: frutas, hierbas aromáticas, álamos, en los
valles longitudinales, abarcando su industrialización, instalándose la primera concentradora de jugo de
manzana, nombrada Cooperativa “La Cordillerana” en el departamento de Calingasta”. (CUETO,
Adolfo, CEVERINO, Viviana.1998: 301.)
6. Conclusión
Todo lo mencionado es un intento de aproximación a este período de la historia reciente sanjuanina a
partir de la confrontación con fuentes documentales y bibliográficas.
En líneas generales, es posible afirmar que el Dr. Américo García en su gobierno logró invertir en
obras, crear nuevas fuentes de trabajo, construir caminos, diques y usinas necesarias para el desarrollo
económico de la provincia. Además realizó obras hidráulicas y viales, de electrificación urbana y
rural, todo ello en consonancia al proyecto nacional, para llevar adelante las ideas desarrollistas
inauguradas por el presidente Frondizi.
El período gubernamental del sanjuanino finalizó al producirse la revolución militar que derrocó al
Presidente de la Nación en 1962, arrastrando así la caída del Gobernador García, quien falleció a la
edad de 77 años el 24 de abril de 1996.
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María Belén Cardozo Profesora de Historia Facultad de Filosofía, Humanidades y Artes (UNSJ) Correo electrónico: [email protected]
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• Mensaje del Excmo. Señor Gobernador de la Provincia Dr. Américo García. 1° de Mayo de
1958. En ARCHIVO HISTORICO Y ADMINISTRATIVO DE SAN JUAN, Libro N°40,
Cuerpo A, Estante 3°. Mensajes
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7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN CENTRO-OESTE
DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10: Territorio y poder.
Título: Desafíos del Ordenamiento Territorial frente al enfoque del “Buen Vivir”
Autor/es: Mattioli Luisa 1, Nozica Graciela2
Palabras claves: Desarrollo – Buen Vivir – Ordenamiento Territorial.
Resumen:
Actualmente en América Latina el “Desarrollo” -sumado a cualquier adjetivación como
sustentable, rural, local, etc.- no descarta la visión neoliberal, e impone el aspecto económico
como eje estructural, obteniendo resultados insatisfactorios en materia de lo social y mucho más
aún en cuanto a lo ambiental. El resurgimiento de modelos alternativos, como los de Bolivia y
Ecuador en base a una filosofía de orígenes indígenas, “El Buen Vivir”, hacen referencia al
debate y cuestionamiento del régimen de desarrollo imperante. Esta postura plantea construir una
sociedad diferente, sustentada en una convivencia ciudadana en diversidad y armonía con la
Naturaleza, desde el reconocimiento de los valores culturales y los derechos de la naturaleza. Si
bien este enfoque se encuentra establecido en la Constitución de Ecuador y el imaginario
colectivo, no existen respuestas metodológicas que respondan a un cambio estructural sobre la
conceptualización del ordenamiento territorial, planificación, marcos regulatorios, instituciones,
etc., ya que se aplican instrumentos y procesos convencionales al territorio. Es objetivo del
trabajo la indagación teórica para abordar el concepto del “Desarrollo” desde este nuevo
paradigma, ahondando en los procesos del Ordenamiento Territorial para orientar la búsqueda de
herramientas que logren dar forma espacial al mismo. La revisión crítica permitirá generar un
1 Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño. Instituto Regional de Planeamiento y Hábitat. Universidad Nacional de San Juan. [email protected] 2 Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño. Instituto Regional de Planeamiento y Hábitat. Universidad Nacional de San Juan. [email protected]
nuevo esquema o estructura conceptual para orientar la investigación a una transición ética socio-
ecológica. De obviarse esta realidad, es seguro caer en un nuevo concepto de desarrollo que se
acomode al modelo actual, perdiendo validez y siendo otro intento fallido de cambiar la realidad
actual.
Abstract:
Currently in Latin America "Development" as-in addition to any adjectives sustainable, rural,
local, etc. not rule out the neoliberal vision, and imposes an economic and structural axis,
obtaining non satisfactory results in terms of social and even more regarding environmental. The
resurgence of alternative models, such as Bolivia and Ecuador based on a philosophy of
indigenous origins, "The Good Life", questioning the prevailing regime of development. This
position plans to build a different society, based on a peaceful coexistence in diversity and
harmony with nature, since the recognition of cultural values and the rights of nature. While this
approach is established in the Constitution of Ecuador and the collective imagination, no
methodological responses that address structural change on the conceptualization of zoning,
planning, regulatory frameworks, institutions, etc., as instruments apply and conventional
processes the territory. Objective of this work is theoretical inquiry to address the concept of
"development" from this new paradigm, delving into the processes of Land Management to guide
the search for tools to achieve the same spatial form. The critical review will generate a new
schema or conceptual framework to guide research ethics socio-ecological transition. From
ignored this reality, it is sure to fall into a new development concept that fits the current model,
losing validity and being another failed attempt to change the current reality.
Introducción: Actualmente un tema recurrente entre los gobernantes políticos de América Latina es el de “Desarrollo” a
partir de la Gestión Territorial, el Ordenamiento Territorial y la Planificación. Es claro que el Desarrollo
es un problema estructural sistémico y no debiera prevalecer un aspecto en particular sobre los demás,
como sucede. Desde hace aproximadamente 30 años, la receta neoliberal que impuso el aspecto
económico como fuerza dominante, no ha dado resultados satisfactorios en materia de lo social y mucho
menos en cuanto a lo ambiental. Por lo tanto se considera el resurgimiento de modelos alternativos de
Desarrollo como los de Bolivia y Ecuador que refieren a una filosofía de orígenes indígenas, “El Buen
Vivir”. Este nuevo paradigma que está siendo puesto en práctica en estos países y resulta de interés para
otros, nos da la posibilidad de pensar en un futuro mejor haciendo frente a los efectos producidos por el
capitalismo en América Latina.
En palabras de Cavieri, “mirando desde adentro” y buscando desde nuestros orígenes (lo propio) podemos
llegar a dar soluciones a ese desarrollo “apropiado” (hacer propio algo que no es nuestro, surgido de
corrientes occidentales y adaptado a nuestra situación particular) para poder ser nosotros ahora quienes
podamos ser partícipes, innovadores, originales, comprometidos con el medio ambiente, en consonancia a
la cultura que nos determina y con el tiempo y el lugar como referentes básicos de nuestro territorio y de
cada territorio en particular Latinoamericano.
Un futuro mejor es posible en términos de bienestar social referido al Buen Vivir y no desde la supuesta
calidad de vida. Nuestra historia puede reescribirse, puede tomar otra derivación si se toma a la reflexión
desde otro punto de vista, desde nosotros mismos.
Se presta principal importancia a las áreas rurales dado que en “los espacios rurales la relación entre el
territorio y las formas sociales de utilización son distintas a la ciudad (pero no uniformes) y en
consecuencia distintas también las configuraciones espaciales resultantes y los problemas generados por
dichas relaciones. En el campo el territorio no es un mero soporte, es un recurso.” (Urzainki Mikeleiz,
1993). Como también porque el extractivismo genera la apropiación y explotación masiva de recursos
naturales. “Paradójicamente, en no pocas ocasiones este estilo de desarrollo se encuentra en América del
Sur bajo el empuje de gobiernos progresistas” (Gudynas & Acosta, 2011, pág. 82). El interés radica en la
situación marginal y la progresiva pérdida patrimonial de las áreas rurales andinas de la provincia de San
Juan. Por ello el planteamiento del Buen Vivir puede utilizarse como transferencia directa ya que nace en
zonas andinas de Bolivia y Ecuador como crítica al modelo dominante por las desigualdades que éste
genera.
Si bien este enfoque se encuentra establecido en la Constitución de Ecuador y el imaginario
colectivo, no existen respuestas metodológicas que respondan a un cambio estructural sobre la
conceptualización del ordenamiento territorial, planificación, marcos regulatorios, instituciones,
etc., ya que se aplican instrumentos y procesos convencionales al territorio. Es por ello que el
objetivo del trabajo es la indagación teórica que aborde el concepto del “Desarrollo” desde este
nuevo paradigma, ahondando en los procesos del Ordenamiento Territorial para orientar la
búsqueda de herramientas que logren dar forma espacial al mismo. La revisión crítica permitirá
generar un nuevo esquema o estructura conceptual para orientar la investigación a una transición
ética socio- ecológica.
Es importante destacar que en la medida que se avancen en procesos de transformación del
territorio con las bases de nuevos lineamientos que formen parte de una política disruptiva, se
podrá construir futuro tratando de atender a las desigualdades sociales. De obviarse la crisis del
modelo dominante, es seguro caer en un nuevo concepto de desarrollo que se acomode a
nuevamente a los requerimientos que el mismo necesita para seguir su patrón de crecimiento y
dominación. Por lo tanto el desarrollo en sí, perderá como siempre validez, siendo otro intento
fallido de cambiar la realidad actual.
Aspectos del desarrollo actual.
La crisis histórica actual muestra una instancia de inflexión, que se remonta desde la fase de
Industrialización, con los innumerables acontecimientos que determinan la situación actual y con la
promesa de bienestar, crecimiento, calidad de vida en un proceso de fuerte desarrollo y creencia en el
progreso ilimitado. Hoy se habla de superpoblación e hiperconsumo, modelo que se nutre de la
explotación, la generación de oferta innecesaria, el marketing y las relaciones internacionales, dirigido por
el único sector preeminente, la economía. Las consecuencias de esta apuesta, se muestra en la disparidad
cada vez mayor entre países pobres y ricos, la creciente explotación de los recursos naturales, mayor
población empobrecida, el hambre, el deterioro del medio ambiente, la contaminación.
En el año 2009 se publicó un informe prospectivo por la Dirección de Investigación de la Comisión
Europea « El mundo en 2025 » que pone el acento en la urgencia de una transición socio-ecológica para
hacer frente al empeoramiento preocupante de la situación mundial. En este sentido, propone inventar un
nuevo modelo de desarrollo aprovechando los desafíos ecológicos y demográficos. En palabras de
Brailovsky: “Un nuevo modelo de país significa otro rol del Estado, otra forma de relaciones sociales e
internacionales, otra movilidad de relación con la naturaleza” (Brailovsky, 1992, pág. 73)
Es claro visualizar que muchos autores han indagado en el tema del desarrollo, como Francisco
Alburquerque, Sergio Boisier, José Luis Coraggio, Enrique Leef, Vazquez Barquero, Manuel Castells,
Jordi Borja, Cristina Varisco, Antonio Elio Brailovsky, Ignacy Sachs, entre muchos otros que van
enmarcando diferentes corrientes de pensamiento. Entre ellos algunos eligen ser optimistas buscando las
soluciones posibles al progresivo deterioro ambiental y otros se muestran en una situación opuesta que
elaboran teorías sobre la decadencia, por su visión centrada en el progreso sin límites. Así también
tenemos otras propuestas en cierta forma intermedia, como por ejemplo la de Jeremy Rifkin con la
suposición de que el progreso y la tecnología será la que nos ayudará a solucionar nuestros problemas y la
salvación de la humanidad.
La definición de Apocalípticos e Integrados introducida por Umberto Eco, separa estas dos visiones, y
dentro de ellas encontramos contrastantes propuestas dentro de la misma clasificación.
Meadows, Randers y Behrens en, en su libro, “Los límites del crecimiento”, arriban a las mismas
conclusiones que Malthus en su época, de que: “El hombre ya no cabe en la Tierra, la dotación de
recursos naturales es finita y escasa y si persistimos en aumentar la producción y el consumo estamos
llevando al mundo a una catástrofe” (1972). Esta afirmación deja expuestas las diferentes aproximaciones
del concepto del desarrollo y sus derivados, las cuales no poseen una definición unánime y presentan una
falta de acuerdo general. De esta manera el Desarrollo Local, Local Integrado y Sostenible, Sustentable,
Regional, Rural, etc., toman participación en un ambiente confuso.
Existe actualmente un proceso de búsqueda para incluir la variable ambiental y la social en el proceso de
desarrollo. Se puede decir que éste proceso para incluir estas variables, se inicia en los años sesenta con
los diferentes grupos ecologistas. En los últimos veinte años se desarrollaron propuestas que pretendían
conciliar la preservación ecológica con el desarrollo económico, una manera conservacionista de los
recursos naturales. En 1973 el programa de las Naciones Unidas para el Medio ambiente, acuñó el término
de Ecodesarrollo, una fuerte corriente ideológica que dio curso a formas alternativas de explotación de los
recursos naturales, partiendo de la conservación y la incidencia en la calidad de vida de las personas.
Enrique Leef es un partidario de este modelo y lo designa como “el campo práctico en que se realizan una
serie de acciones conducentes a crear los conocimientos científicos y las técnicas necesarias para el
aprovechamiento de los recursos de cada ecosistema, dentro de criterios de racionalidad ecológica que
garantizan su reproducción para la producción de satisfactores sociales”. (Brailovsky, Antonio Elio.
1992. Pág. 112). Este modelo cuestiona los criterios de rentabilidad económica a corto plazo ya que se
basa en la explotación conservativa de los recursos naturales, pero también es una concepción sobre
políticas de desarrollo, no se agota en la aplicación de ecotécnicas sencillamente. Conociendo los puntos
de este ecodesarrollo de los años setenta se imposibilita la aplicación a nuestros días, ya que cada
momento histórico tiene una determinada realidad, aunque aún siguen en pie las utopías de importantes
movimientos.
Con sucesivos acontecimientos llegamos al informe Brüntland (1987), como una compilación de esfuerzos
y cambio de terminología, llamándose ahora Desarrollo Sustentable. Luego con las conferencias en Río
de Janeiro (1992) -“Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED).
Cumbre de la Tierra o ECO 92. El ambiente no se interpretaba como algo independiente del desarrollo”
(Gabutti Elsa. 2011) - y Johannesburgo, conocida como Río+10, se amplió esta estrategia llegando a ser lo
que llamamos el modelo dominante.
Sin embargo es preciso aclarar que este concepto no cuestiona el crecimiento poblacional, y deja entrever
la especulación global por parte de las Naciones Unidas en busca la conveniencia de los sectores
enriquecidos enmascarando el contenido. Se podría decir que es una propuesta utópica y que visto desde el
lado humano no ofrece respuestas a la equidad social ni conservación real ambiental.
Es así que dichos planteamientos, quedan al descubierto en la clasificación introducida por Unceta
Satrústegui (2009) quien nos mueve a pensar desde el fracaso del modelo capitalista y sus asimetrías
generadas en todo el mundo. Este autor, realiza un balance histórico que posiciona, dos polos opuestos de
poder en cuanto al desarrollo: los desarrollados y los subdesarrollados. Igualmente coincide con autores
como (Amín, (1990); Slim, (Slim, 1998); Tortosa, (Tortosa J. , 2001)), en el término maldesarrollo, para
dar cuenta de los fracasos del modelo actual, que afectan a los distintos países en maneras diferentes.
Este concepto de maldesarrollo va más allá de la noción del subdesarrollo y se refiere a problemas
sistémicos globales, los cuales recaen con mayor peso en un lugar que en otro. El subdesarrollo para este
autor es una categoría inventada para dar cuenta de una situación de aspiración no alcanzada por algunos
países, mientras que ésta debería no existir.
Especialmente el campo de la economía lidera el manejo del desarrollo es por ello que el desafío radica en
la manera de generar o propiciar una transformación socio-ecológica desde el crítica al modelo de
desarrollo actual generando respuestas a nivel de los territorios que son los que enfrentan los costos
ambientales y sociales de la globalización y no un manejo macroeconómico o microeconómico.
Se debe tender a un nuevo comportamiento individual en relación a la producción, el consumo, la
movilidad y el vivir, etc. Las tecnologías respetuosas con el medio ambiente no deben ser un único
objetivo como sucede en muchos casos, como tampoco las medidas económicas, sino que es de primordial
importancia la innovación social, que pueda hacer evolucionar los comportamientos políticos, económicos
y sociales en los diferentes actores.
Hacia una nueva política de perspectiva territorial: El Buen Vivir.
Es en estas circunstancias donde se expone un acercamiento importante de reflexión y puesta en práctica
incipiente, en los países andinos de Bolivia y Ecuador, que hace referencia al debate y cuestionamiento del
régimen de desarrollo imperante nacido de comunidades indígenas como un fuerte movimiento social.
En la Asamblea Constituyente de Montecristi, se planteó construir una sociedad diferente, sustentada en
una convivencia ciudadana en diversidad y armonía con la Naturaleza, adjudicando el término Buen Vivir
o Sumak Kausay (en kichwa) “como una oportunidad a partir del reconocimiento de los valores
culturales existentes en el país y en el mundo. Con esta declaración, una Constitución “por primera, toma
un concepto de tradiciones indígenas como base para el ordenamiento y legitimación de la vida política”.
Al asumir el Buen Vivir “el sentido de un objetivo general hacia el cual se orienta la vida económica,
política, social y cultural”” (Acosta, 2011). Este debate es una concepción que quiere dar a conocer los
errores y las limitaciones del desarrollo en sí. Las transformaciones se plantean de manera que la
humanidad pueda evitar ser perjudicada por los riesgos ecológicos y sociales.
Se plantea aquí un reclamo inminente de reflexión en el ámbito del desarrollo, sobre todo desde lo
ambiental y desde la necesidad de revisión del concepto de sustentabilidad. Este Buen Vivir es un avance
importante que traspasa la visión del desarrollo sustentable y los diferentes sinónimos, a una visión mucho
más valiosa en contenidos y como así también más compleja. Este se presenta desde la oportunidad para
construir colectivamente una declaración constitucional para un nuevo régimen de desarrollo. De esto
habla Coraggio, y Alburquerque cuando se refieren a la participación de los diferentes actores sociales.
Lo que se propone es una reinterpretación y revisión de la Naturaleza, como una construcción social,
reconociendo los límites del desarrollo mediante una nueva ética para organizar la vida misma.
Siguiendo con la concepción del buen vivir vemos a la comunidad como el vehículo principal para la
protección del medio ambiente y a la solidaridad como una vía para lograrlo.
En esa nueva Constitución se establece que la Naturaleza es sujeto de derechos. Gudynas plantea que hay
diferenciar los Derechos Humanos de los Derechos de la Naturaleza. “A los Derechos de la Naturaleza se
los llama derechos ecológicos para diferenciarlos de los derechos ambientales de la opción anterior. En
la nueva Constitución ecuatoriana -no así en la boliviana- estos derechos aparecen en forma explícita
como Derechos de la Naturaleza, así como también en tanto derechos para proteger las especies
amenazadas y las áreas naturales o restaurar las áreas degradadas” (Acosta, 2011)
Actualmente en Ecuador se encuentra en vigencia el Plan de Desarrollo: Plan Nacional para el Buen Vivir
2009-2013 “Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural”, elaborado por la SENPLADES en su
condición de Secretaría Técnica del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa y
presentado por el Presidente Rafael Correa. Este plan fue aprobado el 05 de Noviembre del 2009 por el
Consejo Nacional de Planificación. El mismo cuenta con distintas secciones que hablan sobre: el proceso
de construcción referido a la constitución y a la planificación participativa para lograrlo; orientaciones
éticas y programáticas; la importancia del cambio de paradigma; diagnóstico crítico de Ecuador; la
necesidad de un nuevo modo de acumulación y redistribución de la riqueza a largo plazo; estrategias del
período 2009-2013 y de planificación; sus doce objetivos ejes que lo estructuran y sobre los criterios para
la planificación y priorización de la inversión pública (SENPLADES, 2009).
Es importante entender que este gran esfuerzo por enfrentarse al modelo capitalista nos presenta una
esperanza para afrontar el tema de desarrollo en sí (con sus diferentes acepciones y definiciones) entre
muchas otras experiencias que se suceden en distintos lugares de América Latina, comprometiéndonos
con el medio ambiente que nos posibilita hasta ahora la subsistencia. Por ello se puede afirmar que el
desarrollo debe ser indisociable del medio ambiente.
Así, El “Buen Vivir”, desde su planteamiento ético, la formulación de una nueva Constitución, la
movilización de la población y la necesidad cultural tanto de reivindicación social como natural, nos da
una esperanza para afrontar este desafío.
El problema que se suscita en El Plan Nacional de Desarrollo para el “Buen Vivir” de Ecuador 2009-
2013, es que fomenta la realización de agendas sectoriales a partir de la planificación estratégica
participativa y deben estar basadas tanto en los 12 objetivos que promueve este plan como en la
Constitución misma, estableciendo niveles de participación. Si bien este proceso es un gran avance y
desafío a partir de la comunidad misma, se advierte que siendo un nuevo paradigma frente al desarrollo, se
utilizan los instrumentos tradicionales para su concreción, lo que contradice la concepción misma de su
formulación.
Es allí donde radica la importancia de la temática, que para generar una ruptura con el sistema dominante,
debemos pararnos no sólo desde este nuevo planteamiento del “Buen Vivir”, sino desde la búsqueda de
nuevas formas de organización, instrumentación, clasificación de áreas territoriales, conceptualizaciones,
etc., que avalen la transición a un nuevo desarrollo basado en una nueva ética.
Ordenamiento Territorial en el marco del desarrollo y el Buen Vivir.
El Ordenamiento Territorial (OT), se refiere a políticas de Estado, relacionado a ámbitos de actuación
donde el alcance, objetivos, enfoques, como las formas de gestión, aún no están plenamente definidos ni
existen consensos unánimes por lo que la esencia del mismo se define en función a juicios de valor sobre
el territorio. Las diversas acepciones del mismo, llevan explícita o implícitamente la idea de regular u
organizar el uso, ocupación y transformación del territorio en pro de su aprovechamiento óptimo. Este
aprovechamiento es vinculado generalmente al concepto de sustentabilidad como uso racional del
territorio y sus recursos naturales. El mismo se concreta en planes a largo plazo expresados en el modelo
territorial a seguir, con las estrategias de actuación sobre la realidad, a fin de evolucionar hacia dicho
modelo. Es una una expresión espacial de las políticas de Estado, un instrumento de planificación y
gestión tendiente a elevar el nivel de vida de la población, de característica compleja y sistémica. Por lo
tanto el desarrollo estará en función de esta política (Massiris, Gestión Territorial y desarrollo - Hacia una
política de desarrollo territorial sostenible en América Latina, 2012). El mismo autor afirma que es “un
proceso de carácter técnico-político-administrativo, con el que se pretende configurar en el largo plazo,
una organización de uso y ocupación del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones de este,
con las expectativas y las aspiraciones de la población y con los objetivos de desarrollo” (Massiris, 2005,
págs. 15-16).
Boisier (2002, pág. 13) destaca que el problema latinoamericano en cuanto a la ausencia de dicha política
territorial, afecta de manera crucial los recursos naturales ya que la lógica de ordenación será dictada por
el capital y el proceso de penetración y expansión mundial. El capital no opera en términos territoriales
sino de rentabilidad. En relación a lo anterior, José de Souza (2010) nos dice que la cultura capitalista
busca “el acceso inescrupuloso a mercados cautivos, materia prima abundante, mano de obra barata,
mentes dóciles y cuerpos disciplinados”, a favor del lucro máximo y la estrategia expansionista del
capital.
Gudiño M. Elina dice que en el marco de visiones más integrales y desde la interdisciplinariedad y
complejidad territorial, el OT constituye una alternativa viable para atenuar los procesos tanto globales
como locales que se generan en los territorios y permitir asentamientos humanos más equilibrados y
equitativos en la distribución de recursos como en la concepción social cooperativa y solidaria (2008).
Esto nos mueve a plantear que el OT en relación al Buen Vivir debe ser considerado como una técnica,
que administre y ejerza una intervención adecuada entre los recursos disponibles y las capacidades
sociales de las comunidades involucradas con el propósito de ordenar, promover relaciones en función a
los usos del suelo y los asentamientos humanos. Y como una política, que debe partir desde la concepción
de ruptura esencial al modelo dominante, diferente a la visión tradicional, centrando la atención en el
territorio y sus múltiples procesos que conforman la dinámica territorial, para generar un cambio en la
estructura del sistema y una transformación hacia una ética del desarrollo en forma paulatina.
Este proceso debe ser continuo, y respetuoso con la postura filosófica en el tiempo, dado que el cambio de
autoridades políticas no puede permitir cambios en las políticas de transformación del territorio en base al
Buen Vivir. Sin embargo sí permitiría re-direccionamientos, conducción y resolución de nuevas
problemáticas o posibles mejoras que logren más eficientemente el objetivo deseado.
Una de las complicaciones principales es la manera de acometer en un territorio específico, entendiendo
que cada uno está determinado por la sociedad y su capacidad para aprehender, desarrollarse, relacionarse,
cooperar y sobre todo desde la predisposición o resistencia que ofrezcan a los cambios o transformaciones
que procuren su beneficio. De esta manera se pone el acento en la dinámica social como merecedora de la
principal fuente para el cambio. Es importante la participación pero ésta, deberá ser definida y tendrá sus
instancias, sus escalafones, y también se deberá comprender que “la solución no siempre radica en la
participación” (Schweizer, 2011). Se deberán encontrar los recursos adecuados para intervenir de manera
ética y a favor siempre, no sólo del ser humano sino de la naturaleza que permite su subsistencia y que
ahora reclama sus derechos.
Conclusión.
Es evidente la necesidad de revisión crítica del desarrollo y de los aportes a la teoría desde las
experiencias alternativas que comienzan a surgir en base al Buen Vivir, para poder ser traducidos a la
práctica. Vemos así como el desarrollo (con sus diversas acepciones) se da lugar desde la teoría y muchas
veces actúa como discurso político, con escasos referentes concretos de experiencias exitosas desde la
perspectiva de transición ambiental y de integración apuntado al OT. Por esto, es necesaria la búsqueda de
respuestas hacia la viabilidad del “desarrollo ético en relación directa y consciente con el ambiente”.
Cuando nos referimos al OT y la Planificación Estratégica como instrumento de aplicación, encontramos
dificultades no sólo metodológicas sino también estructurales. La rigidez, estaticidad, ausencia de
territorialidad, la falsa integración de diagnósticos multidisciplinares desde la sumatoria de los distintos
aportes, como también el sesgo económico, no logran hacer una reconstrucción del sistema ya que
generalmente se componen de diagnósticos desde cada área disciplinar. Por eso, desde ese punto de vista,
resulta imposible el entendimiento de los complejos procesos que acontecen en el territorio si no es con
una visión compleja y desde metodologías que logren la comprensión sistémica global.
La filosofía del Buen Vivir, expone una de las premisas fundamentales, la consideración de los derechos
de la naturaleza. Es primordial indagar sobre técnicas y herramientas metodológicas que se alejen de los
tradicionales o más bien que logren una integración sistémica real ya que ahora el ser humano queda
limitado en sus derechos al existir otros derechos no considerados.
El progreso no debe estar determinado en términos económicos, la riqueza debe estar en el fortalecimiento
de la comunidad condicionada por el reconocimiento de los derechos que posee la naturaleza potenciando
la relación hombre-naturaleza y no el sometimiento del hombre sobre la naturaleza. La base de la
ordenación territorial deberá considerar estos aspectos para reconstruir una realidad lo más aproximada
posible permitiendo la adaptabilidad en el tiempo según sucedan los procesos para lograr una propuesta
teórica-metodológica sobre el territorio en función del nuevo paradigma del “El Buen Vivir”.
La indagación teórica debe apuntar a una nueva organización territorial que logre distribuir
equitativamente los recursos y manejar las relaciones interpersonales desde la cooperación y la solidaridad
en una nueva estructura democrática y participativa.
Esta crítica del modelo actual de desarrollo, como sus formas de ordenamiento y la planificación
territorial, en base a una fuerte postura paradigmática, abre un nuevo camino hacia sociedades más justas
y en convivencia armónica con la naturaleza. Esto no implica volver a una etapa prehistórica sino saber
administrar y manejar los recursos desde la consideración de la complejidad sistémica. De obviarse esta
realidad, es seguro caer en una nueva redefinición del concepto de desarrollo que no logrará más
que la profundización de las crisis actuales.
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Mgter. Lic. ESTELA MONICA MANSUR - GEIA- Dpto. DE CS. ECONOMICAS- FACSO- UNSJ. [email protected]
7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN CENTRO-
OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10: TERRITORIO Y PODER
Las Pymes como factor de desarrollo territorial. Nuevos retos y desafíos en la creación de
valor. Medición de Intangibles.
Autora
Mgter. Lic. ESTELA MONICA MANSUR1
RESUMEN
En el marco de los estudios de análisis de la administración y gestión empresaria, nos
acercamos al análisis de las PyMES con especial atención a las PyMES sanjuaninas, tratando
de identificar, describir y explicar el comportamiento de los intangibles y su incidencia en la
creación de ventajas competitivas sustentables, entendiéndolo como una disciplina que
constituye un enfoque teórico, metodológico y científico particular. Y a través del estudio de
casos ilustrar y desarrollar conocimientos sobre el tipo particular de organización denominado
PyMEs, entidad que requiere profundización para descubrir su especificidad. Buscamos
encontrar los determinantes del éxito o fracaso de las PyMEs para lograr un desarrollo
sustentable que les permita ser competitivas.
1 Lic. En Administración. Mgter. En Logística. Especialista en Estadística, en Formulación y evaluación de proyectos y Doctorando en Dirección y Administración. Profesor Asociado Efectivo, Exclusivo. Gabinete de Estudios e Investigación en Administración. Dpto. de Ciencias Económicas. Facultad De Ciencias Sociales. Universidad Nacional De San Juan. Correo electrónico [email protected]
Mgter. Lic. ESTELA MONICA MANSUR - GEIA- Dpto. DE CS. ECONOMICAS- FACSO- UNSJ. [email protected]
En este contexto el fenómeno a estudiar lo constituyen las PyMEs, en las que trataremos de
especificar cuáles son los determinantes de sus ventajas competitivas, y de creación de valor;
cómo actúan los activos intangibles en dicho proceso y como obtiene la empresa dichos
recursos.
Palabras clave: 1) MICROECONOMIA 2) CREACION DE VALOR 3) GESTION DE
INTANGIBLES
ABSTRACT
In the framework of analysis studies business administration and management, we approached
the analysis of SMEs with special attention to SMEs sanjuaninas, trying to identify, describe
and explain the behavior of intangibles and its impact on the creation of advantages
sustainable competitive, understood as a discipline that is a particular theoretical,
methodological and scientific approach. And through case studies illustrate and develop
knowledge about the particular type of organization called SMEs, entity requiring deeper to
discover its specificity. We seek to find the determinants of success or failure of SMEs to
achieve sustainable development that allows themto be competitive.
In this context the phenomenon to study what are SMEs, which try to specify the determinants
of competitive advantage are, and value creation; how they act intangible assets in the process
and as the company gets those resources.
Keywords: 1) MICROECONOMICS 2) VALUE CREATION 3) MANAGEMENT OF
INTANGIBLE
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1. FUNDAMENTACIÓN
El presente trabajo se orienta a poner en discusión la descripción y explicación del comportamiento de
los intangibles y su incidencia en la creación de ventajas competitivas sustentables, entendiéndolo
como una disciplina que constituye un enfoque teórico, metodológico y científico particular. Y a su
vez ilustrar y desarrollar conocimientos teóricos sobre el tipo particular de organización a la que se
refiere nuestro trabajo: las PyMEs, entidad que requiere profundización para descubrir su
especificidad.
La búsqueda está inducida por el contexto en el que nuestras empresas están inmersas; dicho contexto
se refiere a una economía que se caracteriza por la preponderancia de recursos estratégicos por
excelencia de tipo intangible más que tangible y donde el nivel de competencia es muy fuerte.
Sabemos que lo que determina a las empresas exitosas es el hecho de contar con atributos no imitables
ni transferibles económicamente, es decir, en medio de esta vorágine en la que todo se compra, se
copia o se vende, lo que nos hace cada vez mas competitivos es el hecho de contar con atributos o
elementos absolutamente individuales que nos caractericen y que sean intransferibles.
A estos rasgos descriptivos se suma el hecho de que estamos en una economía altamente
informatizada, en la que las TI juegan un rol esencial en materia de relaciones hacia adentro y fuera de
la organización. Esta tendencia hacia lo virtual, nos conduce a un contexto en el que cobran especial
importancia las relaciones que la empresa desarrolla con sus clientes, competidores, accionistas, socios
de alianzas estratégicas, su propio personal y administraciones públicas, entre otros, todos ellos
constituyen el capital relacional de la empresa.
En el origen de esta investigación está el deseo de encontrar los determinantes del éxito o fracaso de
las PyMEs para lograr un desarrollo sustentable que les permita ser competitivas.
2. INTRODUCCIÓN
Es sabido que lo que determina a las empresas exitosas es el hecho de contar con atributos no
imitables ni transferibles económicamente, es decir, en medio de esta vorágine en la que todo se
compra, se copia o se vende, lo que nos hace cada vez más competitivos es el hecho de contar con
atributos o elementos absolutamente individuales que nos caractericen y que sean intransferibles.
A estos rasgos descriptivos se suma el hecho de que estamos en una economía altamente
informatizada, en la que las TI juegan un rol esencial en materia de relaciones hacia adentro y fuera de
la organización. Esta tendencia hacia lo virtual, nos conduce a un contexto en el que cobran especial
importancia las relaciones que la empresa desarrolla con sus clientes, competidores, accionistas, socios
de alianzas estratégicas, su propio personal y administraciones públicas, entre otros, todos ellos
constituyen el capital relacional de la empresa.
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En este contexto el fenómeno a estudiar lo constituyen las PyMEs, en las que trataremos de especificar
cuáles son los determinantes de sus ventajas competitivas, y de creación de valor; cómo actúan los
activos intangibles en dicho proceso y como obtiene la empresa dichos recursos.
Pondremos énfasis en los activos intangibles, compartiendo el criterio de Edvinsson y Malone (1997),
quienes sostienen que al momento de valorar una empresa, su valor de mercado es muy superior al
valor contable de la misma; al tiempo que afirman que el valor de mercado está formado por el capital
financiero y “algo más”. Siendo el capital financiero el que surge del valor en libros de la empresa
(activos financieros y físicos de que dispone la organización). Y ese “algo más” está representado por
los activos intangibles. Y esos intangibles en su mayor parte son integrados por el capital intelectual,
sin dejar de lado la responsabilidad social empresaria, la logística integral y la gestión de la calidad.
Para Roos y Roos (1997), el capital intelectual es un indicador de la capacidad de la empresa para
generar beneficios futuros, a menudo más eficiente que los indicadores tradicionales que actualmente
se utilizan. Así, “el crecimiento o declive del capital intelectual de una organización se interpreta cada
vez más como una señal temprana de aviso de los posteriores resultados financieros” (p. 417).
El capital intelectual, en esta investigación, será considerado como el conjunto de recursos intangibles
basados en el conocimiento, que aun cuando contribuyen a la creación de valor en la empresa no se
reflejan en los estados financieros de la misma. Específicamente, integrado por el capital humano, el
capital relacional y el capital estructural (Bontis, 1998; Bontis, Chong y Richardson, 2000).
El capital humano es el conjunto de conocimiento individual que posee una organización, representado
en sus empleados (Bontis et al., 2001; Navas, 2000). En consecuencia, es el valor de las inversiones
destinadas a la formación de empleados y sus capacidades y habilidades (Skandia, 1996).
El capital relacional está formado por todo el conjunto de relaciones que la empresa mantiene con
ciertos agentes y que contribuyen a la creación de valor, como las interacciones con clientes,
proveedores, socios de alianzas estratégicas, accionistas y administraciones (Bueno, Ordóñez y
Salmador, 2002, 2003; Roos et al., 1998).
El capital estructural hace referencia a todos aquellos recursos basados en el conocimiento que
permanecen en la empresa cuando los empleados se marchan a sus casas, como las bases de datos, las
rutinas y estrategias organizativas y la cultura empresarial.(Bontis et.al,2000).
El enfoque de los recursos es una de las perspectivas que tradicionalmente ha venido prestando más
atención al carácter intangible de algunos activos como fuente generadora de ventajas competitivas y,
por lo tanto, con capacidad para influir en el rendimiento empresarial. De ahí la importancia de
indagar acerca de la relación entre las percepciones que poseen los directivos sobre un grupo de
recursos intangibles (reputación de la empresa, reputación del producto o servicio, capital intelectual y
cultura organizativa) y el rendimiento organizacional.
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Este enfoque surgido en los años 80, la mayoría de los autores sostienen que se constituye en la
precursora, en los 90, de una corriente más ligada a la práctica organizacional, la Gestión del
Conocimiento.
Siguiendo el modelo de Porter (1982), existen 5 fuerzas que desde el exterior influyen en las empresas
de in mismo sector: Posibles Competidores, productos sustitutos, proveedores, compradores y
competidores actuales. El desafío consiste en averiguar, desde un punto de vista estratégico, y a la luz
de la Ta. De Recursos y capacidades (análisis interno de la organización), el porqué de las diferencias
entre las empresas que integran un mismo sector.
Tanto la Ta. De recursos como el enfoque basado en la gestión del conocimiento se centran en la
generación de ventajas competitivas, basadas en el desarrollo de capacidades, que no son otra cosa que
activos intangibles que a la larga se convierten en un mayor valor de las organizaciones.
Bajo esta premisa, sostendremos que la capacidad organizativa, es la habilidad de una empresa para
concretar una determinada actividad. Puesto que la capacidad surge de la eficiente combinación de
recursos.
Paralelamente, a partir de los 80, cobra importancia el concepto de EVA (Valor económico agregado);
rendimiento de una empresa luego de cubrir los costos de los capitales invertidos y deducidos los
impuestos correspondientes. El problema es básicamente “Cómo se genera valor” y “como de mide
ese valor”. Una primera percepción nos acercaría a afirmar que el secreto está en el proceso de mejora
continua que tiende a generar valor adicional no solo para los accionistas sino también para los
clientes y empleados de la compañía; y en el que un importante porcentaje de los componentes son de
carácter intangibles y básicamente generados por el conocimiento.
Por otra parte, la creciente relevancia de los intangibles genera importantes implicancias en los
sistemas de valoración y gestión de las empresas. La década de los noventa es un punto base, sobre las
iniciativas en el ámbito internacional acerca de la medición y gestión de los activos intangibles en los
aspectos micro y macroeconómico.
La primera llamada de atención sobre la importancia de los activos intangibles en la economía, surgió
en la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) que mediante la utilización
de datos agregados, demostró que la inversión en intangibles como la educación y la investigación y
desarrollo estaban en aumento más rápido que los recursos tangibles y sugirió que de continuar dicha
tendencia, la economía iba a estar cada vez más basada en el conocimiento.
Es Europa quién ha liderado la investigación en medición, gestión y difusión de información sobre
intangibles, además es donde se encuentran las empresas pioneras en el desarrollo de herramientas
para la gestión de capital intelectual.
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Cabe señalar también, que la información contable- financiera tradicionalmente ha venido incluyendo
en los balances los valores de ciertos intangibles tales como: marcas, patentes, nombres comerciales,
derechos de autor entre otros, sin embargo aquellos intangibles como lo son la capacidad de atraer
gente, la propiedad intelectual, capacidad innovadora, flexibilidad de la empresa, no se tienen en
cuenta en la cotidianeidad de la gestión; sino al momento de vender la empresa. En tal caso el valor
pagado por la misma considera todos los activos adquiridos se hayan o no contabilizado. Ese
excedente pagado sobre el valor real de los activos tangibles e intangibles constituye el fondo de
comercio (Conjunto de intangibles capaces de generar valor y que no son objeto de reconocimiento
contable)-. De todas maneras no existe una normativización contemplada en alguna legislación, por lo
menos en lo que a San Juan concierne, de la evaluación de los intangibles a la hora de contabilizarlos,
siempre están dotados de algún dejo de subjetividad por parte del profesional a cargo.
Consideramos entonces que, las empresas gestionan su actividad a través de la combinación de los
recursos que afectan su resultado económico, clasificados en tres categorías como: activos físicos,
financieros y activos intangibles. Cada uno de estos recursos contribuye al beneficio de la empresa en
cierta forma, y sumados darían el total de los beneficios de esta.
Los Activos Intangibles son parte importante del valor de mercado de las empresas y organizaciones
en general, su análisis se corresponde con la necesidad de contar con una herramienta de medición, ya
que la contabilidad tradicional no proporciona la información suficiente en relación con la medición y
valuación de dichos recursos.
Por esta razón, es indispensable prestar especial atención a la administración de los activos
intangibles, la cual debe de ser orientada hacia una identificación del valor agregado y aumentar la
eficiencia de dichos activos en la generación de valor, alejándose del tradicional sistema que se
enfoca solamente en la fuerza de trabajo y en el control de costo del bienes o servicios.
La economía organizacional, que pone énfasis en el conocimiento, ha destacado la importancia de los
Activos intangibles como elementos generadores de valor. Y postula que usualmente se da mayor
importancia a los recursos físicos y monetarios, sin tener presente que la identificación de los activos
intangibles es una nueva realidad; la cual le proporciona al ente que los valora, mayor eficiencia y
verdaderas fuentes de creación de valor.
En este contexto, nos enfrentamos a una realidad en la que nuestras empresas son poco conscientes de
que los intangibles constituyen su recurso más valioso y estratégico. Son conocedoras de que si
quieren ser competitivas deben gestionar y medir sus recursos organizativos pero no considera con
especial atención a los basados en la intangibilidad. Y aún cuando algunas son absolutamente
conscientes, la gran mayoría de empresas no disponen de modelos de gestión, ni de herramientas de
medición que les faciliten una mejor gestión de estos recursos intangibles.
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Se han llevado a cabo investigaciones que tratan de medir intangibles tal es el caso del patrimonio
histórico de una ciudad y han desarrollado algunos modelos aunque no muy precisos, pero no existe
un sistema aún de valoración de intangibles en las organizaciones con fines de lucro, sujeto a
normatividad en el marco de la legislación de contabilidad. En consecuencia tampoco se ha avanzado
en materia de valoración de la incidencia de los intangibles en la competitividad empresarial.
Está en el ánimo de este trabajo identificar aquellos factores de competitividad que hacen exitosas a
las Pequeñas y medianas empresas y le dan sustentabilidad.
3. MARCO TEÓRICO
Esta investigación se sustenta en la teoría de recursos y capacidades que se desarrolla en los años 80, y
es la precursora, de la mano de la escuela de proceso, de la gestión del conocimiento, concepto mucho
más ligado a la actividad empresarial, que surge en 1990,
La teoría de recursos y capacidades plantea que las organizaciones son diferentes entre sí en función
de los recursos y capacidades que poseen en un momento determinado, así como por las diferentes
características de la misma. También plantea la diferenciación en el hecho que dichos recursos y
capacidades no estén disponibles para todas las empresas en las mismas condiciones.
Esta teoría nos permite encaminar el análisis interno hacia los aspectos más relevantes del interior
social de la organización, en relación con el análisis externo realizado, y como base para el
planteamiento estratégico general y de recursos humanos posterior. También es una herramienta que
permite determinar las fortalezas y debilidades internas de la organización. Y según esta teoría la única
forma de conseguir ventajas competitivas sostenibles es a través del desarrollo de capacidades
distintivas.
En resumen, según esta teoría, lo que distingue a las organizaciones entre sí, y explican las diferencias
de rentabilidad, son tres características relacionadas con los recursos y capacidades:
a) La disponibilidad, de los recursos y capacidades que poseen en un momento determinado de su vida
empresarial.
b) La heterogeneidad, referente a las diferentes características de la organización, y
c) Movilidad imperfecta, referente a que los recursos y capacidades no están disponibles para todas las
organizaciones en las mismas condiciones. (Carrión & Ortiz, 2000).
Los autores que han analizado la teoría de recursos y capacidades, sostienen también estos últimos
ejercen un papel preponderante para definir la identidad de la empresa. Por ende, el beneficio surge
como consecuencia de las características competitivas del entorno y de la combinación y uso de las
capacidades y recursos que posee.
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La Ta de R y C tiene un interesante sustento económico, que se puede percibir al analizar la teoría
Schumpeteriana. Para este autor el empresario es el eje del proceso productivo y del desarrollo
económico a través de sus innovaciones (Adrian Osvaldo Ravier – 2006). Haciendo referencia a cada
nueva combinación de factores con destino a: La introducción de un nuevo bien o de una nueva
calidad de bien; al empleo de un nuevo método de producción o distribución; apertura de nuevos
mercados; la introducción de un nuevo método de producción; la conquista de nuevas fuentes de
aprovisionamiento de materias primas y la creación de nuevas organizaciones industriales
(monopolios, trust, etc.) (Shumpeter -1912).
Este enfoque, es de aplicación al tema que nos interesa porque una de las características fundamentales
de las unidades de análisis que involucra este proyecto (las PyMEs) es que en estas organizaciones
toda la responsabilidad, la gestión y la toma de decisiones recae en el empresario, generalmente el
propietario.
Por otra parte, Shumpeter (1912) sostiene que el poder del proceso productivo no descansa en una
persona en particular, sino que está en manos de los consumidores y especialmente del trabajador en
su sentido más estricto. No obstante lo cual reconoce que es el empresario el que coordina y desarrolla
cada uno de los procesos involucrados en el giro de su negocio. El autor en su obra decía: “Bajo
nuestros supuestos, los medios de producción y el proceso productivo no poseen un jefe real, o mejor
dicho, su verdadero jefe es el consumidor. Los hombres que dirigen empresas de negocio no hacen
sino lo que se les prescribe por las necesidades o la demanda, y por los medios y métodos dados de
producción. Los individuos tienen solamente influencia en la medida que son consumidores, en tanto
que expresan una demanda.
Este autor le da un enfoque dinámico a los ciclos económicos, que dan lugar al desarrollo económico
que se produce a través de la innovación empresarial.
Actualmente, la estrategia centra su atención en el comportamiento competitivo de la empresa, con
especial atención en los determinantes de la ventaja competitiva como potencial de generación de
beneficios futuros.
Desde el punto de vista de la teoría de la agencia, se reciben aportes a la hora de determinar los
incentivos empresariales. El empresario debe actuar en beneficio de la organización y no en beneficio
propio, esto siempre y cuando la propiedad y control no descansen en figuras diferentes.
El modelo de Shumpeter es enriquecido y mejorado por la teoría evolucionista quien incorpora como
elemento de competitividad, el concepto de innovación incremental producido a consecuencia del
aprendizaje organizacional. De esta manera la empresa se convierte en una unidad acumuladora de
conocimiento, que genera heterogeneidad entre las empresas del sector, producida tanto por factores
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internos como externos a la organización. Dicha heterogeneidad se asume como un postulado básico
de la teoría de R y C, como condición para la obtención de beneficios extraordinarios.
Desde la teoría de la complejidad, también se observan aportes a la teoría de recursos y capacidades,
que da sustento a esta tesis; puesto que observa a la empresa como el lugar donde las personas
permanecen la mayor parte de su vida, aún a costa de sus cuestiones personales y familiares. De ahí
que el empresario debe preocuparse no solo por sus utilidades sino también por lograr que la empresa
sea un verdadero centro de aprendizaje, que proporcione a sus empleados la posibilidad de desarrollo
de su potencial profesional y una vida digna.
Desde esta perspectiva se hace necesario conocer la naturaleza de los individuos y sus percepciones
con relación al mundo complejo en el que están inmersos. A fin de poder desarrollar a través del
conocimiento y el sentido de pertenencia a la empresa, capacidades distintivas que se traduzcan en
futuras ventajas competitivas.
Para la teoría de R y C la empresa es su unidad de análisis; y en ella se combinan recursos y
capacidades que no pueden ser objeto de la libre compra venta en el mercado.
El objetivo fundamental de esta teoría es el análisis de las diferencias entre los resultados
empresariales; partiendo de la premisa que los recursos de las empresas son heterogéneos y por esa
razón existen diferencias entre los resultados de las mismas.2
Es una teoría que nace en el seno de la administración estratégica, razón por la que se le atribuyen
condiciones para explicar las fuentes de ventaja competitiva. Por esta razón, el estudio de la estrategia
avanzó hacia el paradigma de la estrategia basada en los recursos y capacidades que se poseen, o los
que se deben adquirir para poder competir. Pasando de un enfoque exterior a uno interior a la hora de
fundamentar la creación de ventajas competitivas.
Desde esta perspectiva, la Teoría de Recursos se vincula con los conceptos asociados a la Gestión del
Conocimiento. Ambos enfoques se centran en la generación de capacidades distintivas, denominadas
“competencias fundamentales”, a largo plazo. La realidad es que esas capacidades distintivas se basan
en recursos y capacidades de carácter intangible. 3
Por otra parte la teoría de los costos de transacción, concibe a la empresa como unidades en las que
las decisiones gerenciales ejercen los mecanismos de control y asignación de recursos. Intentando
determinar el límite de internalización operativa de las empresas y cuáles son los diseños organizativos
más eficientes para las transacciones internas de la empresa.4Como podemos percibir, este concepto
2 BARNEY J.B- “Firm Resources and Sustained Competitive Advantage” - Journal of management - 1991 3 CARRIÓN Juan – “Teoría De Recursos Y Capacidades” –Gestión del conocimiento – 2007 (Internet) 4 DE LA FUENTE SABATE, Juan Manuel,”Estructura Organizativa y Eficiencia Empresarial. Propuesta de un modelo contingente de análisis, Revista Economía N°30
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incluye dentro de los recursos a las capacidades, y por esta razón es considerada muy vaga por varios
autores.
Desde la dinámica de los recursos aparece otra concepción que es introducida por Dierickx y Cool
(1989) y Amit y Schoemaker (1993). Quienes diferencian recursos de capacidades porque dicen que
los recursos revisten un carácter estático incluyendo en esta categoría a los factores productivos.
Mientras que las capacidades están investidas de dinamismo, incluyendo aquí al flujo o movilidad de
factores y de información. Al respecto, Penrose (1962) sostiene que por su carácter dinámico las
capacidades no pueden ser consideradas independientemente de su uso. Es por esta razón que estas
últimas son las determinantes de la forma en que se emplean los recursos, lo cual nos muestra la
interdependencia entre ambos, dado que las capacidades se sustentan de los recursos al tiempo que
contribuyen a incrementar el stock de los mismos.
Desde esta perspectiva, en la que las capacidades determinan el uso de los recursos, podríamos decir
que las mismas tienen origen en el aprendizaje organizacional, por ello Fernández (1993) sostiene que
las capacidades son un conjunto de rutinas. Que según Grant (1991) constituyen complejos patrones
de interacción entre los diferentes recursos, cuyo destino es la consecución de ventajas competitivas
sustentables que generen beneficios en las empresas.
Ahora bien, para que esos recursos y capacidades sean fuente generadora de beneficios, es necesario
que cumplan ciertos requisitos. Esto es así porque uno de los principales postulados de esta teoría es
que los resultados de la organización son la consecuencia de la combinación de recursos y capacidades
para la generación de beneficios. Y para que estos beneficios se generen se debe verificar que: los
recursos y capacidades sean una verdadera fuente de generación de beneficios, sostenibles en el
tiempo y que la empresa se pueda apropiar de una parte de ellos.5
La sostenibilidad en el tiempo solo se garantiza si logramos implementar mecanismos de imitabilidad
y sustituibilidad imperfecta. Esto significa lograr un recurso único, con características intrínsecas; o
inmersos en determinadas circunstancias que lo hacen inimitables por la competencia (proceso
socialmente complejo o con un componente tácito). En cuanto a la sustituibilidad, se puede dar por la
apropiación de recursos similares por parte de la competencia o por el desarrollo de recursos diferentes
pero con igual valor estratégico,
Finalmente, para que se cumpla el requisito de apropiación, es necesario que la empresa se ubique en
una posición de privilegio en materia de negociación del recurso.
En este punto se pone de manifiesto la teoría de contingencia, cuyas bases se asientan en la
organización como un sistema abierto que interactúa con su medio ambiente. Por consiguiente, según
este enfoque, existe una relación funcional entre el entorno circundante y las técnicas administrativas
5 LOPEZ YEPES Y SABATER SANCHEZ – Op.cit - 2007
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a aplicar para alcanzar los objetivos. Según Soldevilla6, se rompe con los esquemas tradicionales de la
administración.
4. ANÁLISIS SITUACIONAL
Cuando se analiza la estructura económica de cualquier país encontramos la coexistencia de empresas
de distinta envergadura. Asimismo explorando la estructura económica de distintos países, podemos
encontrar sectores más dinámicos que otros; actividades que cuentan con ventajas comparativas frente
a otros países. Pero en todos, sin excepción, encontramos empresas pequeñas, medianas y grandes.
Como un patrón común que condiciona generalmente la calidad de pequeña, mediana o grande,
encontramos el nivel de actividad, la cantidad de recursos de que dispone (humanos y de capital) y la
calidad y composición de su dirección y management.
Asimismo al analizar el comportamiento de esa estructura cambiante a través del tiempo, podemos
comprobar que esa conformación parecería indicar que en el cuerpo económico, y social, de todas las
economías existe una especie de evolución de lo individual a lo colectivo, de lo unipersonal a lo
corporativo, pasando por el microemprendimiento y la pequeña y mediana organización.
En la actual economía mundial se observan claras tendencias hacia la internalización de los negocios y
los mercados de capital, la liberalización del comercio, el intercambio entre los grandes bloques
regionales y el desplazamiento del centro del comercio mundial desde la cuenca del atlántico hacia la
cuenca del pacifico. Esta evolución, a su vez, origina un permanente proceso de reestructuración
industrial, comercial y organizativa a efectos de conformar estructuras mas competitivas y flexibles.
Pero sea cual sea el fenómeno: fuerzas económicas que impulsan la globalización de la economía, o
fuerzas políticas que se apoyan en el proteccionismo, es indiscutible que la dimensión internacional
impregna todos los fenómenos económicos mas allá de su aparente carácter local.
En este marco de globalización y competencia, las empresas se enfrentan al problema principal de la
competitividad, en virtud que para sobrevivir y tener éxito se ven obligadas a elaborar sus estrategias
con amplios criterios que incluyan no solo los factores económicos, sino también los sociales, políticos
y ecológicos. Siendo imposible concebir a la estrategia empresaria sin tomar en cuenta los mercados
internacionales; como tampoco es posible hablar de las relaciones exteriores de un país sin integrar
sus políticas y alianzas en el cuadro de sus mercados y recursos económicos.
Como podemos observar, si las empresas pretenden ser exitosas y competitivas en este nuevo
esquema, necesariamente deberán tomar en cuenta la interdependencia con todos los grupos de interés
para su crecimiento y sostenimiento en el tiempo.
6 SOLDEVILLA ,E “Teoría y Técnica de la organización empresarial” – 1° edición- Barcelona, Ed. Hispano Europea- 1972
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Es este desafío en el que están inmersas y al que deben responder las empresas. Una respuesta integral
a este fenómeno, requiere de una conducción empresaria atenta permanentemente a los cambios que
permita transformar ideas y prácticas existentes en acciones inmediatas.
Al respecto, Roberto Parro1997, sostiene que actualmente calidad, innovación y servicio son mas
importantes que costo, control y seguimiento. Pero si bien, esa es la actual tendencia, yo agregaría que
no debemos restarle importancia a las últimas variables, puesto que son bastante relevantes al
momento de definir competitividad, crecimiento y sostenimiento empresario.
De lo antes expuesto se deducen dos formas de definir las tendencias en gestión y administración de
empresas: Una que parte de la estrategia como una forma de llegar a los mercados y competir en ellos.
La otra, se basa en la estrategia como proceso, el proceso mediante el cual se elabora e implementa la
estrategia administrativa. Y aquí intervienen dos procesos: Político, que hace al manejo de conflicto e
intercambio de mensajes. Y, administrativo, mediante el cual las ideas se transforman en acciones,
hechos y resultados.
Anticiparse a los cambios que puedan ser trascendentes, es una función empresarial de primer orden,
porque de ella dependen decisiones estratégicas de máximo nivel y graves consecuencias.
Los movimientos en el entorno pueden generar amenazas para la empresa o circunstancias
aprovechables para su evolución (oportunidades); unas y otras deben estar percibidas constantemente,
ya que ninguna empresa puede adaptarse a estos movimientos en forma inmediata.
Es necesario considerar y analizar, el gran momento, que no es el inmediato, el cercano a la empresa,
sino que se refiere a las macro tendencias que están produciendo cambios en el entorno global y
general de la sociedad actual. Por lo tanto, lo que se busca es la sintonía con las realidades
económicas.
5. RESULTADOS
Cambio de paradigma
Con el fin de intentar nuevas modalidades de trabajo, surge la necesidad de darle gran importancia a
este proceso. Esto representa un cambio de paradigma que incluye el pasaje del modelo hegemónico
centrado en la debilidad y el ahorro por otro basado en los equipos que atiende las necesidades de la
comunidad efectuando acciones de atracción y fidelización de la clientela, componentes
indispensables en el desarrollo de las empresas.
Liderazgo: La dirección de la organización analizada es centralizada, ejercida por su dueño, y ha
debido permitir la participación de otros actores institucionales que en algunos casos no son
profesionales. Por primera vez se crea un plan estratégico integrado por la dirección de la gestión
actual, e implementado a través de un equipo de trabajo, donde los pilares fundamentales son el
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trabajo en equipo, la capacitación continua, la participación y el compromiso personal, la
perseverancia en la búsqueda de la mejora, la motivación hacia el cambio cultural.
La misión principal del equipo, guiada por la visión de su Director, es la de alterar la capacidad de los
recursos humanos y de los sistemas a fin lograr un mayor grado de resultados suavizando los cambios
internos.
Enfoque en el Cliente
La relación con destinatarios se realiza a través de procedimientos donde el cliente es escuchado y
donde se registran sus reclamos o sugerencias para ser analizadas con todo el grupo de gestión
involucrado en esa situación generando la retroalimentación.
Se han identificado a nuestros clientes según sus intereses y necesidades actuales, futuras y esperadas
en dos niveles de expectativas.
Desarrollo del Personal
La gestión de los recursos humanos se diseña sobre una base participativa, de modo de que cada uno
de los integrantes de la empresa, desarrolle su proyecto personal alineado con el proyecto de la
Institución, orientado hacia la satisfacción de las necesidades de internas de la organización y de la
comunidad.
Las capacidades del personal se fomentan con un modelo de gestión basado en el aprendizaje y la
dirección participativa por objetivos, y no empleando un sistema punitivo.
La estimulación del progreso individual se logra a través de la comunicación de los objetivos
alcanzados por el trabajo individual y de grupo, la implementación de planes de capacitación interna y
externa y la formación del trabajo en equipo liderado por el coordinador de cada área. También a
través de la participación dentro del ámbito de decisiones estratégicas para mejorar la relación
institucional con los clientes o destinatarios.
6. CONCLUSIONES
La legitimación de toda organización, centra la atención en su actuación y en la capacidad de
satisfacción de la demanda de la sociedad, enfocándose en los resultados de sus acciones. Esto en el
marco de un cambio de cultura administrativa en la que aparece la preocupación por el “producto de la
administración”, y “un mejor servicio al cliente”.
“La Gestión de las PyMEs” es una labor compleja, debido a que el desempeño está sujeto a realidades
que, muchas veces echan por tierra las mejores voluntades. Enfrentándose diariamente a problemas de
gestión, deficiencias administrativas, recursos financieros reducidos, capital humano y a muchos otros
de origen institucional y social. No contando con herramientas de control y de seguimiento de su
gestión, con relación al manejo de sus recursos.
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Las PyMEs como cualquier otra organización, deben ser conscientes de que el futuro no es la
prolongación del presente. Necesitan anticiparse al impacto de las fuerzas que interactúan en su
entorno. Creando e innovando sus propios instrumentos de gestión e implementando estrategias que le
permitan asegurar los resultados que se han propuesto alcanzar institucionalmente.
En este contexto, las perspectivas abordadas para la construcción de indicadores de gestión que nos
permitan identificar los elementos creadores de valor, fueron:
RESULTADOS: Como deben vernos nuestros directivos?
CLIENTE: Como deben vernos nuestros usuarios?
PROCESO INTERNO: Para satisfacer a directivos y usuarios (pacientes). En qué procesos internos
debemos ser excelentes?
APRENDIZAJE – CRECIMIENTO: Para cumplir con la Visión: De qué forma apoyamos nuestra
capacidad de aprender y crecer?
Todas ellas evaluadas a la luz de una visión y una misión claramente definidas
Los indicadores creados a fin de evaluar y controlar la institución fueron:
Indicadores de estructura; Indicadores de procesos; Indicadores de resultados Indicadores
demográficos y socioeconómicos; Indicadores de satisfacción del cliente.
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7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN CENTRO-
OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10: Territorio y Poder DISPUTAS Y COMPETITIVIDAD POR LOS TERRITORIOS INDÍGENAS. EL CASO
HUARPE DE MENDOZA
Olga Rodríguez (I)
Palabras Claves: Pueblo Huarpe, Territorio, Competitividad, Etnodesarrollo.
Resumen:
En el marco de los procesos de globalización y crisis ambiental, las disparidades territoriales, la
competitividad territorial y el desarrollo local y regional, son temas insoslayables de científicos y de
quienes tienen la responsabilidad de planificar y gestionar los territorios.
En esta investigación se pretende profundizar en bases teóricas y metodológicas que explican y
ponen en evidencia hoy la complejidad de problemáticas, pendientes en las agendas públicas, y el
juego de fuerzas que impactan los territorios en el umbral del Siglo XXI. Desde esta realidad, el
conocimiento, las reflexiones críticas, la creatividad, la equidad territorial y social, la integración y
la territorialización, la investigación acción participativa, el respeto a la construcción de identidades
locales, deben primar en la formulación de propuestas innovadoras para el desarrollo territorial, el
ordenamiento y la gestión del territorio en el marco del desarrollo sostenido y sustentable en
ámbitos urbanos y rurales de la Provincia de Mendoza.
Definir territorio referido a los Pueblos Originarios es dar la razón de su condición, puesto que así
se autodefinen: “somos los de acá”, “los de esta tierra”, “somos de este lugar”, significando con
ellos dos categorías con fuerte contenido simbólico: por un lado, su origen “localizado” (de
“locus”), lo que sintetiza con precisión y de manera directa su “originalidad”, es decir, su condición
de originarios; y por el otro, la pertenencia a ese lugar, es decir, a su condición de “hijos de esa
tierra” a la que se alude, su territorio. De ahí que tomemos este concepto como “espacio apropiado,
con conciencia de su apropiación y con sentimiento de pertenencia, siendo a la vez una noción
jurídica, social y cultural” (1). Esta triple condición del concepto denota su carácter de “continente
de la identidad”, dado que como espacio natural está inculturado de manera dialéctica, el territorio
identifica y su pueblo lo identifica, en un juego de ida y vuelta cosmogónico y permanente, donde
se constituyen los procesos de reproducción de sujetos sociales y de construcción de la identidad.
Asimismo, la polarización de “su lugar”, “su identidad”, y los “no lugares” y “la alteridad”,
marcan las dos esferas, interna y externa, en las cuales las relaciones (intraétnicas e interétnicas,
respectivamente) van condicionando procesos de construcciones, manejos y ordenamientos
territoriales encaminados a sus propias y ajenas metas, llamadas por unos desarrollo, por otros
desarrollos y por otros etnodesarrollos, “estrategias innovadoras de gestión” (2) . Desde los
procesos capitalistas y neoliberales la configuración de los territorios ha transitado modelos y
paradigmas diferentes, que tienen sus expresiones últimas en el “desarrollo sostenible”, en
“prácticas creativas”, en “economía verde”, “ambientes amigables del buen vivir”, etc. En honor a
la verdad, las ciencias se enorgullecen de gestar cambios positivos y saludables en la gestión y
transformación de los territorios, sin embargo, todavía no acceden a acordar con los PPOO para, al
menos, propuestas de cogestión desde la conceptualización y el sentido de la vida y los bienes que
la posibilitan, para poder desde ellos definir modelos de producción sostenibles.
Se ha trabajado como uno de los ejes estructurantes del trabajo las disparidades territoriales y la
competitividad por el territorio en el presente siglo. En ese tema se enmarca esta ponencia, referida,
muy especialmente, a las concepciones y representaciones que para el Pueblo Huarte de
Huanacache tiene su territorio, a diferencia de las que tiene la tierra para las políticas públicas. Se
pretende mostrar, siguiendo el proceso histórico del último decenio, de qué manera se ha ido
construyendo y deconstruyendo el tema de la reivindicación del derecho al título de propiedad
comunitaria, bandera central de la lucha del Pueblo Huarpe, en función de intereses políticos y
económicos, fundamentalmente asociados al poder del Estado. Desde la racionalidad dual acerca de
esas representaciones y significaciones para los dos grupos en conflicto, expresadas en lucha
constante durante todo el proceso jurídico llevado a cabo desde 2001 hasta fines del 2008, como la
siguiente por la ejecución de la legislación vigente, hasta el proceso político de los últimos años,
evidenciando un fuerte control social del estado municipal en el tema, permeando al tejido social de
las comunidades indígenas involucradas y generando conflictos internos de fragmentación social,
incluso llegando hasta la constitución de organizaciones comunitarias paralelas en el marco de
motivaciones externas con apariencia de internas. El debilitamiento ocasionado a sus estructuras
comunitarias, el consejo y la asamblea de las comunidades, permite visualizar el impacto producido
por las estrategias políticas para romper la lucha indígena y volver a poner en el mercado sus tierras
y así lograr sus objetivos de mercado..
Summary:
In the context of globalization processes and environmental crisis, regional disparities,
territorial competitiveness and local and regional development, are unavoidable issues of
scientists and those responsible for planning and managing the territories.
This research aims to deepen theoretical and methodological bases that explain and
highlight the complexity of problems today, pending public agendas, and the play of forces
impacting the territories in the twenty-first century. From this reality, knowledge, critical
reflection, creativity, territorial and social equity, integration and territorial, participatory
action research, respect for the construction of local identities, should prevail in formulating
innovative proposals for territorial development, planning and land management in the
context of sustained and sustainable development in urban and rural areas of the Province
of Mendoza.
Define territory referred to Indigenous Peoples is to give the reason for their condition, as
well call themselves "are those here", "as this earth," "we are in this place," meaning those
two categories with strong content symbolic: first, its origin "localized" (from "locus"),
which synthesizes accurately and directly their "originality", ie their original condition; and
on the other, belonging to that place, that is, their status as "sons of the land" that is meant,
its territory. Hence we take this concept as "appropriate space, conscious appropriation and
sense of belonging, being both a legal, social and cultural notion" (1). This concept denotes
triple condition constitutes a "continent of identity", since as a natural area is acculturated
dialectically, identifies the territory and its people identifies, in a game round cosmogonic
and permanent return, which constitute reproductive processes of social subjects and
identity construction. Also, the polarization of "place", "identity" and "non-places" and
"otherness", mark the two areas, internal and external, in which relations (intra-ethnic and
interethnic respectively) are conditional construction processes, handling and territorial
systems aimed at their own and others' goals, calls for a development on other
developments and other etnodesarrollos, "innovative management strategies" (2). Since the
capitalist neoliberal processes and configuration of the territories has traveled different
models and paradigms that have their last expressions of "sustainable development" in
"creative practices" in "green economy", "friendly environments of good living" etc. In all
honesty, the sciences are proud to gestate positive and healthy changes in management and
transformation of territories, however, still do not reach an agreement with the ZOPP for at
least co proposals from conceptualization and meaning of life and property that allow for
power since they define sustainable production patterns.
We have worked as one of the structural axes of work territorial disparities and
competitiveness for territory in this century. On that subject this paper, referring, in
particular, to the conceptions and representations for Huarte Town Huanacache has its
territory, unlike having land for public policy is framed. We intend to show, following the
historical process of the last decade, how it has been constructing and deconstructing the
subject of claim of right to the title of community ownership, central banner of the struggle
of Huarpe Pueblo, depending on political and economic interests mainly related to state
power. From the dual rationality about those representations and meanings for the two
groups in conflict, expressed in constant struggle throughout the legal process conducted
from 2001 to late 2008, as the following for the implementation of existing legislation until
the process political in recent years, showing a strong social control of the municipal state
in the subject, permeating the social fabric of indigenous communities involved and
generating internal conflicts of social fragmentation, even reaching the constitution of
parallel community organizations under external motivations with internal appearance. The
weakening caused to their community structures, the council and the assembly of
communities, to visualize the impact caused by the political strategies to break the
indigenous struggle and put back on the market their lands and achieve their market
objectives.
1.El punto de partida:
La presente ponencia reafirma el concepto de territorio en tanto espacio apropiado, con
conciencia de su apropiación y con sentimiento de pertenencia, siendo a la vez una noción
jurídica, social y cultural, que tiende a “la proyección, sobre un espacio dado, de las
estructuras específicas de un grupo humano que incluye el modelo de ocupación, el
ordenamiento y la gestión del espacio (Brunet y otros, 1993, 56). El territorio, objeto y
sujeto de un proceso de construcción social y política, en la globalización se carga de
matices y fuerzas que expanden fronteras y acentúan desequilibrios; las metrópolis
compiten en el mercado internacional, reconquistan sus periferias, generan sistemas que
incrementan el control territorial. “Un juego de titanes cuyo influjo llega a las ciudades
medias en forma de nuevos patrones urbanos” (Vadillo González, A., 2008,123), la
proliferación del urbanismo por proyectos, el abandono del paradigma de crecimiento
urbano por continuidad espacial (Marmolejo D. y Stallbohm, S., 2008,34). En los
escenarios actuales, frente a las profundas transformaciones, surgen “soluciones creativas”
para atender problemas, “buenas prácticas para un futuro más sostenible”, “estrategias
innovadoras de gestión” (Duque F., 2008,65). Simultáneamente, se propone utilizar los
marcos conceptuales del desarrollo sostenible para la generar información a nivel
multidimensional de territorios rurales con el fin de orientar acciones de intervención
(IICA, 2007, 25); la interculturalidad como instrumento para mejorar la calidad de vida de
comunidades (Rodríguez, 2007,7); y la importancia del trabajo comunitario como factor de
transformación socio-ambiental (Agoglia,, Geli, 2007, 11).
Desde la complejidad y amplitud de los temas que conforman los ejes temáticos generales
del trabajo, cabe resaltar que desequilibrios y conflictos ambientales, sociales, económicos,
jurídicos, de gestión territorial en Mendoza relacionados con la organización, ocupación,
uso y preservación de los recursos naturales, la necesidad del ordenamiento territorial, de
un desarrollo sustentable, de integración territorial y territorialización de procesos y
acciones, la disminución de la inequidad territorial y social, por citar algunos problemas
generados por la falta de planificación integral y continua, están presentes entre las
preocupaciones de la población, en general, y de especialistas. Y todos, desde distintas
perspectivas, instrumentos e intereses, algo están haciendo. Sólo se presentará en esta
ponencia lo referido al territorio huarpe de Huanacache.
En este apartado es fundamental contrastar la terminología que se usa en los dos ámbitos:
en el territorio de los Huarpe (lo que llamaríamos cultura subalterna) y en el sector
hegemónico (representando por el Estado Provincial), que lo ha “convertido” en mensaje
real y objetivo a través de los contenidos educativos y la bibliografía oficial que sigue sin
reconocerlos.
Los Huarpe llaman “el campo” a su lugar en un claro reconocimiento a la diferencia con la
ciudad. Sin embargo, ese campo es su vida, es su Madre Tierra que les da lo que necesitan
para vivir, aunque el Estado y sus gerentes se encarguen de quitárselo constantemente.
Veamos cómo se fue produciendo la representación del territorio huarpe. Allá por los
primeros años de los 90, con la Ley Arraigo de Puesteros, el gobierno provincial quiso
entregarles los títulos de propiedad individual a cada familia, según la porción que cada
una utilizaba para el pastoreo de su ganado. Todos dijeron no. “Sólo queremos un título
comunitario, porque la Tierra es nuestra Madre y no se divide. Es de todos. Nosotros no
aceptamos títulos individuales porque somos Huarpe” (Ref. testimonial de Rubén Díaz a la
autora, 1993), y que fue la gran noticia resultante de la presión del gobierno por entregarles
los títulos individuales y supletorios de la propiedad de “su Tierra”.
Acá fue donde todos despertamos de la mentira histórica con que nos habían instruido: los
Huarpe no estaban desaparecidos, estaban acá, entre nosotros, junto a nosotros. Los
originarios y los criollos conformamos esta geografía de la población mixturada y asumida,
o que deberíamos asumir, como lo dice Armando Tejada Gómez en su “Telar de los
nombres” (1994, 28).
Ahora bien, para la ciudad y sus gerentes, lo que vale es la lógica del “sacro mercado”,
donde el “Dios Capital” establece el dogma operativo para sus fieles devotos. De este
modo, la tierra de secano, aquella de los Huarpe, “donde no hay nada” según ellos, hay que
venderla a quienes la hagan producir, con rápidos manejos de capital que incluyen hasta el
fraude financiero y la corrupción gubernamental inscribiendo títulos no sanos. Aunque, hay
que reconocerlo, por las brillantes gestiones del Señor Bustelo, abogado de los Huarpe, se
tomaron otras medidas preventivas, como la Sentencia de “Anotationis Litis”, que en el
proceso judicial se convirtió en un eje relevante para frenar el registro de títulos apócrifos
con que se intentaba constantemente desmenuzar el territorio ancestral huarpe en
propiedades con títulos dominiales emergentes de la situación. Cualquier título y su plano
que se vaya a inscribir, de aquella zona, se lo sella “Sujeto a Expropiación Ley 6920”. Lo
que significa que el sistema frenó su compulsiva dinámica de fraccionar, vender y legitimar
actos penados por muchas leyes y convenios internacionales, nacionales y provinciales a
los que la Nación y la Provincia han suscripto.
Para entender el tema hay que conocer cuáles son los paradigmas desde los cuales trazan
sus acciones y por los que fundamentan sus argumentos en este proceso jurídico de
titularización de las tierras.
2. Las lógicas enfrentadas:
Después de varios años de trabajo con las 11 Comunidades Huarpe del secano lavallino,
ubicadas en la región conocida como Huanacache, y caminando junto a ellos en su lucha
por la titularización de la propiedad de su territorio, se ha apreciado la dualidad evidente en
la concepción del territorio-tierra, según sea para las comunidades o para los ciudadanos
urbanos y el estado.
Su concepción, tal como la de todos los Pueblos Originarios, es muy significativa y
estructura a manera de columna vertebral su concepción de la vida y sus prácticas
cotidianas. Ellos dicen: “la tierra es nuestra madre. Sin ella no podríamos vivir…Uno no la
quiere para vivirla sino para vivir…No se puede dividir a la madre para darle un pedazo a
cada hijo…” (Folleto de ENDEPA, Los Huarpe). En estas palabras hay fuertes
representaciones simbólicas con las que la definen y a su vez, se definen como Huarpe. Es
una definición de acción refleja prácticamente. Al definirla de ese modo, su identidad
étnica se define también. Y la tierra fue el motivador de su emergencia pública a fines del
93 y comienzos del 94, por la presión que ejercieran sobre ellos los funcionarios a través de
la Ley Arraigo de Puesteros. Pero volviendo al principio y analizar sus palabras por parte
vemos que:
a.“la tierra es nuestra madre”: habla de su condición de Hijos de la Tierra, nacidos de ella y
superviviendo por ella, a través de su generosidad. Y, por supuesto, el definirse así indica
que son originarios de su lugar, en este caso de su Pecne Tao.
b.“sin ella no podemos vivir”: está diciéndonos que sólo en ella y por ella viven, esto es,
hay una simbiosis irrefutable, la Madre Tierra es dadora de su vida y su sustento. Fuera de
ella no vivirían como huarpe, dejarían de serlo en cuanto a no poder vivir en su territorio y
a su manera.
c.“Uno no la quiere para vivirla sino para vivir”: claramente habla de su concepción
sostenible, no la quieren para “explotarla” (vivirla) sino para vivir cotidianamente, con su
ritmo diario, sin ultrajarla ni agotarla, obteniendo de ella lo necesario para cada día,
sabiendo que así habrá asegurado el sustento del mañana. Aunque no mencionen esa
condición de sostenibilidad, ella está presente en esa manera de pescar, recoger, cazar, criar
cabras y sembrar sus reducidas huertas.
d.“No se puede dividir a la Madre para darle un pedazo a cada hijo…”: esta expresión habla
de su concepción comunitaria de la tierra, ésta es de todos, de igual manera, en las mismas
condiciones y para las mismas prácticas culturales, con los mismos significados y
representaciones. A la Madre no se la divide, es toda entera para todos y cada uno, sin
distinciones ni jerarquías…es un bien social, podríamos decir usando terminología urbana.
Por lo tanto, no genera competencia por tenerla y en la mayor cantidad posible, no hay
avaricia por ella.
Cuando nos hablan de su tierra lo hacen con devoción, con respeto, con admiración. La
sienten un ser vivo y directriz de sus vidas. Ese sentimiento es identitario, es un diacrítico
de su identidad indígena, no es así para ningún otro colectivo de sujetos sociales que no
sean indígenas. La tierra es un valor de uso y simbólico fundamentalmente.
La lógica urbana, occidental, desde la que los no originarios apreciamos y representamos la
tierra es muy diferente, tal vez hasta opuesta. Veamos:
- la tierra es el bien más preciado en cuanto a su condición de rentabilidad, tener tierra es
muy valioso, genera un soporte económico a partir del cual se generan negocios, prestigio
social y hasta poder político. La tierra es en nuestra concepción el bien patrimonial (como
bien de cambio) más importante, más relevante y el que mejor posiciona a su poseedor en
la estructura social y en el mercado financiero también.
- La tierra se convierte así en un recurso competitivo, a mayor poseedor mayor jerarquía
social y poder económico y político.
- La tierra es un “recurso” para nuestra mentalidad mercantilista, donde el crecimiento
económico es como el lucero que orienta y guía nuestras acciones. Es un valor de cambio.
Es, de alguna manera, el eje del mercado en varias de sus concepciones.
3. Disputas, Competitividad Territorial y Desarrollo:
La “razonabilidad” de la entrega de tierras había perdido su esencia, según el fiscal, dado
que era “mucha tierra para tan pocos huarpe” (Pedro Sin, Fiscal de Estado, Expte. Juicio).
Este argumento, pensado desde la lógica del “sacro mercado”, nos lleva a posicionarnos
equivocadamente. Parecería que lo razonable es que mucha tierra sea para muchas personas
(qué bueno estaría si fuera verdad). Sin embargo, nuestra economía capitalista no funciona
así, sino que por el contrario, mucha tierra para pocos propietarios, con lo cual no se
entiende “la lógica” del fiscal de estado para esgrimir este argumento y por ello considerar
la Ley 6920 inconstitucional. Aunque, claro está, sirvió para demorar por 7 años el proceso
y generalizar un cuestionamiento que ni siquiera la Constitución Nacional sostiene, antes
bien, considera el derecho de los PPOO a sus territorios ancestrales en propiedad
comunitaria, tal como lo solicitaron los Huarpe. Y decimos que sirvió, y mucho, porque
generó un “mercado negro” de títulos de propiedad sobre sectores de ese territorio, incluso
llegando a venderse algunas fracciones hasta cinco veces, con lo cual la competencia por
acceder a estas tierras se complicó mucho para sus legítimos dueños, los Huarpe, como
también para sus “mal avenidos 80 nuevos propietarios”, sin contar con los anteriores, que
vaya a saber en qué mercado adquirieron tierras a las que nunca poseyeron, en la mayoría
de los casos, aunque sabemos que sirven para negocios financieros como garantías
bancarias, entre otras cosas.
Aquí aparecen entonces, la segunda categoría de análisis, la competitividad territorial,
cuyas consecuencias primeras fueron:
1. la aparición de nuevos títulos de propiedad no saneados, con lo cual se complejizó el
proceso de restitución de esas tierras a sus legítimos dueños, los Huarpe.
2. sucesivos intentos de desalojos a las familias huarpe residentes en “las propiedades”
cuyos titulares dominiales no aparecían y cuyos títulos de propiedad no estaban saneados,
por lo cual no pudieron concretar los desalojos.
3. aparición sorpresiva de alambrados y denuncias por usurpación a las familias huarpe
residentes en determinadas fracciones de su territorio aduciendo “propiedad privada” de
algún dueño de apellido reconocido (Lanusse, Cartellone, Pescarmona, etc.), que no podían
sostenerse por su dudosa procedencia.
4. la necesidad de la administración municipal de recaudar impuesto a la tierra fue,
seguramente, una de las causas por la cual se promovió un proceso de fragmentación social
en las comunidades huarpe, tentando a la más significativa para los intereses del estado por
el título de propiedad a nombre de ella, haciéndola pregonar públicamente su voluntad de
contar con la titularización de su territorio aún a fuerza de estar separado y no en un título
general para las 11 comunidades, hecho que se concretó el 11 de octubre de 2010, con la
entrega de la escritura de 72.000 has., sin plano de mensura, y su título a nombre de la
Comunidad Huarpe Lagunas del Rosario, dividida, en un plano no referenciado, en
parcelas numeradas no consecutivas, lo que es una irregularidad además de una extraña
situación para la cosmovisión huarpe sobre la Madre Tierra, infringiendo con ello la ley
6920. Otro hecho concreto que implica la evidencia por la competitividad territorial.
5. con lo anterior, el estado pone en evidencia su voluntad de “devolver” las tierras al
Pueblo Huarpe, aunque hasta ahora sólo en este caso, ya que sólo ha concretado esta parte y
de modo inconstitucional puesto que infringe una ley específica vigente. Y a la vez, logra
mostrar a la ciudadanía provincial y nacional la división existente en el Pueblo Huarpe por
el reclamo por parte de las 11 Comunidades de este título inconsulto, sin participación
efectiva de todos y por lo tanto, altamente discriminatorio ya que no contempla la voluntad
general expresada en la ley de referencia. Esta división que responde más a una estrategia
disuasiva por parte del Municipio para con un sector de la comunidad de Lagunas, enfrenta
no sólo dos lógicas con respecto a la representación y simbolización del territorio indígena
sino que también enfrenta dos posiciones: una, la de las 11 comunidades, de independencia
del poder político, y la otra: de clientelismo político. Con ello se evidencia que la
autonomía indígena se pone en riesgo frente a la competitividad por el territorio. No es que
el enfrentamiento sea de origen endógeno, lo que se justificaría plenamente y hablaría de su
poder democrático, sino que es de origen exógeno, lo que evidencia la manipulación
política de un sector de la comunidad por parte del estado municipal y provincial. Y si a
esto se suma la difusión de excepcional marketing que tuvo el hecho del 11 de octubre del
2010 al que nos referimos, y el silencio y la invisibilización constante y premeditada de los
reclamos sucesivos de las 11 comunidades al respecto, incluido el acampe que
protagonizaron en la explanada de Casa de Gobierno la Semana de los PPOO (18, 19 y 20
de abril de 2011 y 2013), se demuestra claramente la competitividad por el territorio que se
ha establecido de manera desleal y descarnada, generando interpretaciones erróneas en la
ciudadanía e incluso al interior de las 11 comunidades huarpe.
6. Y acá juega un concepto central en el análisis: el concepto de desarrollo: la pregunta es:
hay un solo modelo de desarrollo?, quiénes son los que lo gestionan? Quiénes son los que
invierten vidas y saberes? Quiénes son los que se beneficiarán a la hora de cobrar los
frutos? Son también grandes preguntas, pero hasta ahora sólo se escuchan las respuestas de
los gerentes y empresarios no de quienes han preservado y respetado ese territorio sin
vulnerarlo, ni hipotecarlo, ni embargarlo, ni ofrecerlo en garantías hipotecarias que
terminan en papeles vacíos de legitimidad.
Podemos preguntarnos de qué desarrollo se trata, ya que no está en los planes
gubernamentales “dejarlos hacer” su propio proceso de desarrollo (Etnodesarrollo), sino
dirigirlos al mejor estilo de la antropología colonialista, donde la subarlternidad silenciada
acataba sin posibilidades de decisión propia, el estilo y las acciones para el “desarrollo” que
el estado quería. De esta manera se puede entender esta ingerencia estatal en las decisiones
propias del Pueblo Huarpe, coartando su camino de autonomía territorial, de etnodesarrollo
y de destino autogestionado. La resistencia indígena frente a la desvastadora y aplanadora
gestión gubernamental sólo puede dar un paso que para nada mejorara su situación ni
maximizara sus resultados: la judicialización de todo paso que de el estado (provincial y
municipal) a la espera de un poder judicial autónomo, objetivo, imparcial y comprometido
con su rol fundamental: instaurar la justicia más allá de los sujetos sociales involucrados.
Aunque tampoco mejorará la situación de los demás actores ni se logrará el tan mentado
“desarrollo rural” con la sucesión de trabas jurídicas y acciones tiranas sobre el derecho del
Pueblo Huarpe, plenamente constitucional y legítimo, tal como lo establecen los estándares
internacionales y nacionales en este tema (Convenio 169 de 1989, Declaración.Universal de
los Derechos de los Pueblos Indígenas ONU, 2007, , Ley Nacional 23.302, 1989,
Constitución Nacional, 1994, Ley 26.160, 2006, Ley Provincial 6920, 2001, etc.)
Visto los hechos del último año hasta ahora, se puede entender el juego de fuerzas
enfrentadas y el discurso de cada parte. Seguramente, el lector o espectador lego en este
tema podría apelar al principio popular “Si no es lo ideal que sea lo posible”, refiriéndose
que “al menos les devuelven una parte de lo que piden”, y para manejar con mejores
resultados la situación, la fragmentación de las comunidades es utilizada en el discurso
oficial y de los medios de difusión, como “a los Huarpe nadie los entiende, si les dan tierras
chillan si no les dan también”, estrategia remanida, baste recordar el refrán popular “Divide
y reinarás”, haciendo creer a la ciudadanía que a los Huarpe nada les viene bien, con lo
cual, para un ciudadano conocedor del tema este ardid no alcanza pues sólo evidencia el
juego político puesto en marcha para obtener los resultados políticos buscados: no tener un
territorio en propiedad comunitaria sino parcelarlo para poder operar según los intereses
políticos de turno.
En este sentido, podemos preguntarnos cuáles son los intereses políticos actuales. Podemos
responder lo clásico: en un año electoral, los votos son muy importantes, teniendo una
imagen pública positiva por haber “devuelto” tierras a los Huarpe, el electorado expresará
su confianza votando a las actuales autoridades, artífices de esta reivindicación histórica.
Esta respuesta sería de quien no conoce el tema en profundidad, es decir la mayoría de los
vecinos lavallinos. Sin embargo, no será para todos.
Otras posibles respuestas serían.
- las 72.000 has. Entregadas sólo en una escritura apócrifa en Lagunas del Rosario, son
suficientes para que vivan los Huarpe, si no son tantos, les alcanza para todos los miembros
de las 11 comunidades. Esta respuesta parte del desconocimiento de su economía de
ganadería extensiva, para la cual requieren de mucha extensión dada la escasez de pasturas
y, por lo tanto, la actual capacidad de carga de su territorio es muy alejada de la necesaria
para sostener la cantidad de ganado adecuado para sostener una vida digna, sin NBI. Según
los cálculos realizados por el especialista Ing. Ulf Karlin, y que sirvieron de base para la
determinación de la sentencia en el juicio por la inconstitucionalidad de la Ley 6920, esta
capacidad es de aproximadamente 1.200.000 has. para la cantidad de animales (300 cabras)
que debe tener cada familia para lograr esa vida digna. Esto rebate plenamente la
afirmación de esa supuesta respuesta.
- La cantidad de tierras “escrituradas” a la Comunidad de Lagunas del Rosario
corresponden a tierras fiscales, lo que facilitaba la entrega ya que no había que expropiar.
Esto es cierto y en buena hora que se hiciera. Sin embargo, fue de manera inconsulta sin
respetar el Convenio 169, ni, por supuesto, la Ley 6920. Lo que pone en situación de
discriminación al resto de las comunidades, con lo cual se sigue faltando a sus derechos
civiles y colectivos.
- Siguiendo con una mirada economicista, que esta porción del territorio ancestral huarpe
esté ya en manos de una comunidad, quiebra el principio general que subyace en su
cosmovisión, un título para todos, la Madre Tierra no se divide en parte para cada hijo. Y
esto era, y sigue siendo, una bandera muy importante puesto que habla de su concepción
comunitaria en su más amplio sentido, sin ningún tipo de avidez individualista ni
segregacionista.
- Lagunas del Rosario, distrito emblemático para el Municipio, de hecho es la imagen de la
Capilla su ícono gubernamental, es sin lugar a dudas el sitio histórico por excelencia en la
historia huarpe, y como tal Monumento Histórico Nacional, Sitio Ramsar además, dada su
rica biodiversidad y el complejo lagunar existente, aunque no es único pero sí el mayor de
la región. Esto da razones para entender otro juego de fuerzas en esta competitividad
territorial. Este sitio es el que mayor relevancia tiene a nivel turístico y es el eje de la
gestión turística municipal, donde concentra todos sus esfuerzos para obtener los mayores
beneficios. Y en atención a esto hay que aclarar que también es la comunidad que no le ha
puesto límites al gobierno para gestionar su fiesta patronal, con lo cual se ha establecido ya
como hecho incontrastable la ingerencia estatal en la organización y en la captación de sus
beneficios económicos. Aventurándonos en el tiempo, es posible que ésta sea una de las
razones subyacentes y de interés político mayor, para haber otorgado el título de propiedad
del que hablamos. Sin lugar a dudas, el turismo aparece desde el último decenio como un
eje de desarrollo social y crecimiento económico muy poderoso, y quizás haya sido uno de
los motivadores para esta entrega de tierras. Si así fuera, se evidencia una vez que el
desarrollo comunitario no será autocentrado sino, muy por el contrario, diseñado por el
gobierno municipal, con lo cual seguiría ejerciendo el control social sobre un ámbito que no
le compete, según lo establece toda la legislación sobre derechos indígenas vigente.
4. Conclusión:
En definitiva, y a la luz de los hechos presentados, podemos decir que Huanacache no
escapa a las generales de la ley, es decir, la situación de las tierras tanto fiscales como
indígenas en América Latina están sufriendo un proceso de “acaparamiento” con signos
globales. La crisis alimentaria mundial, la inseguridad alimentaria, son, al decir de Grain
(2009, p. 57) donde “asoma la cola el monstruo financiero que impulsa desde grandes
consorcios y empresas conjuntas, capitales diversos para invertir en tierras, producción,
exportación e importación de productos básicos, en especulación alimentaria”.
Esta situación nueva, en los umbrales del siglo XXI, se manifiesta con un signo muy
alarmante. Los inversionistas extranjeros, consorcios internacionales, amparados en
delegaciones diplomáticas gubernamentales de distintos países de la región, están
imponiendo una nueva modalidad productiva, y además, subyace en ella una estrategia
política de aviesas intenciones. Se trata de, por un lado, de la compra o alquiler de grandes
extensiones de tierra a largo plazo, para producir alimentos, y por el otro, y también
subyacente, el control político de uno de los grandes ejes de conflictos a largo plazo: la
soberanía alimentaria. Aunque también, y esto es tan riesgoso como lo anterior, la misma
soberanía política, puesto que tanta tierra en manos extranjeras implica graves peligros, y si
a ello se le suma que ellos serán los dueños de los alimentos, las preguntas subsiguientes
son claras, y las respuestas también, se producirá una reducción contraproducente de las
funciones del estado y también una pérdida esencial en el control de la soberanía nacional.
Nos preguntamos entonces, si el ex fiscal de estado, Pedro Sin, siguiera en sus funciones
volvería a decir por qué tanta tierra para tan poca gente?
Lo expuesto está basado en un proceso de desterritorialización ya que las tierras
involucradas en estos macro negocios no están vacías, sino que están en posesión de
pueblos indígenas o pequeños campesinos, ambos de economías agromarginales, que serían
vulnerados mucho más de lo que ya están, y seguramente desalojados para migrar a las
ciudades, engrosando los cinturones periurbanos en una economía absolutamente marginal
o subterránea, lo que implicaría una mayor fragmentación social, un absoluto
ensanchamiento de la brecha de desigualdad social, por lo tanto, una mayor cantidad de
población sumergida en la pobreza estructural. Con lo cual, se agudizaría el poder político
del estado ya que la sociedad estaría en condiciones no adecuadas de ejercer la disputa por
la soberanía que se podría plantear si el proceso sigue la marcha que tiene hasta ahora.
Este panorama tan negativo y oscuro se evidencia en todas las provincias del país donde los
Pueblos Originarios reclaman la titularización de sus territorios, y muy lejos está aún, la
concreción tan anunciada de la Ley Nacional 26.160 por la cual esto se concretaría, en un
proceso Técnico-Jurídico-Catastral, en pocos años, ya que se sancionó sólo por 4 años
(2006-2010), lleva ya dos extensiones por igual tiempo,. dado su escaso cumplimiento de
ejecución, cada vez se debe extender su vigencia en más años, lo que también provoca un
poco de dudas y muchas preguntas. Como son: por qué las tierras en posesión ancestral de
los PPOO están siendo vendidas?, por qué y cómo justifica el Estado estos negocios
magistrales? Con qué aparato legislativo cuenta para hacerlo posible? Por qué entonces,
sigue sancionando leyes que amparan los derechos indígenas si con otras los anula? Cómo
es posible entender esta lógica gubernamental y la voluntad soberana de una sociedad
nacional que se vulnera a sus espaldas constantemente? Cuántas preguntas respondidas con
argucias inconsistentes a cualquier lógica de soberanía nacional de un estado plurinacional
y multiétnico como el nuestro.
Latinoamérica sigue siendo invadida y conquistada, con nuevos métodos, nuevos sujetos
sociales y viejos intereses. Cómo pensar, entonces, el desarrollo rural y el etnodesarrollo si
la ruralidad está diseñada con otras mentalidades y otros objetivos?
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7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN CENTRO-
OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10: Territorio y Poder.
Título: Aportes para el Ordenamiento Territorial: estimación del nivel de desarrollo
sustentable de los distritos de Mundo Nuevo y Rodríguez Peña, del departamento Junín, en la
provincia de Mendoza.
Autores1: Perez, Martín A.; Silva Colomer, Jorge; del Barrio, Lucía.
Palabras claves: desarrollo sustentable, ordenamiento territorial, biograma.
Resumen: El objetivo de la exposición es presentar un aporte metodológico para el conocimiento del desarrollo
sostenible rural y su vinculación con los procesos de ordenamiento territorial, a través de un estudio de
caso realizado para los distritos de Mundo Nuevo y Rodríguez Peña, del departamento Junín en la
provincia de Mendoza.
El concepto de desarrollo sostenible crea un marco de acción pertinente para el diseño de estrategias
de intervención territorial, tal es el caso de los procesos de desarrollo rural y la construcción de
procesos de ordenamiento territorial. En tal sentido, el trabajo realizado se apoya en las teorías del
desarrollo rural, del desarrollo sostenible y del ordenamiento territorial con el objetivo de aplicar
localmente una metodología que permita conocer el estado de desarrollo sostenible rural de dos
unidades territoriales.
Se utilizó la metodología del Biograma propuesta por el IICA (Instituto Interamericano de
Cooperación para la Agricultura) la cual está concebida para generar un indicador “proxy” de
desarrollo, es decir un instrumento mediante el cual se puede determinar, en una primera
aproximación, el nivel de desarrollo relativo y, por ende, su estabilidad y sostenibilidad. Para ello es
necesario integrar características referentes a los subsistemas o dimensiones ambientales, sociales,
económicas y político-institucionales; que confluyen en la determinación del estado o situación de
desarrollo sostenible de los territorios.
1 Mg. Perez, Martín Alberto. INTA EEA Mendoza ([email protected])
Dr. Silva Colomer, Jorge. INTA EEA Mendoza ([email protected])
Ing. Agr. del Barrio, Lucía. INTA EEA Mendoza ([email protected])
Los resultados obtenidos permiten poner en evidencia las debilidades que existen en cada uno de los
distritos analizados, señalando cuáles dimensiones son las que se presentan en estado más débil, y
dentro de ellas aquellos indicadores que están denotando la presencia de algún conflicto. De esta
manera, es posible generar una línea de base para la identificación de propuestas de ordenamiento
territorial rural acordes con los conceptos de sostenibilidad ambiental, equidad social, competitividad
económica, gobernabilidad institucional y equidad territorial. Abstract:
The aim of the exhibition is to present a methodological contribution to the knowledge of the
sustainable rural development and its relationship to land use planning processes, through a study of
case made to the districts of Nuevo Mundo and Rodriguez Peña, in the Junin Department in the
province of Mendoza.
The concept of sustainable development sets out a framework of action relevant for the design of
strategies of intervention; such is the case of rural advancement processes and the construction of
processes of and use planning. In this sense, the work relies on the theories of rural development, of
the sustainable progression and land use in order to locally apply a methodology that allows us to
know the status of rural sustainable improvement in two territorial units.
We used the Biogram methodology proposed by IICA (Inter-American Institute for Cooperation on
Agriculture) which is designed to generate a "proxy" indicator of development, i.e. an instrument by
which one can determine, as a first approximation, the level of relative development and, therefore,
their stability and sustainability. This requires integrating characteristics relating to subsystems or
environmental, social, economic and political-institutional dimensions; that shaped the determination
of status or sustainable advancement of the territories.
The results obtained highlight the weaknesses in each of the districts surveyed, indicating which
dimensions are presented in weaker state, and within those indicators that are denoting the presence of
a conflict. Thus, it is possible to generate a baseline for identifying rural zoning proposals consistent
with the concepts of environmental sustainability, social equity, economic competitiveness, corporate
governance and territorial equity.
1. Introducción
Muchos de los sistemas productivos actuales y de los patrones de consumo existentes constituyen una
amenaza a la sostenibilidad ambiental y social del medio rural y condicionan las posibilidades de un
desarrollo sostenible. En tal sentido, es posible observar en las áreas rurales de nuestro medio,
impactos negativos tales como los procesos de contaminación de los recursos hídricos, desertificación,
pobreza, analfabetismo, migraciones forzadas por la falta de oportunidades, abandono de tierras, etc.
El enfoque territorial revaloriza y enfatiza “la dimensión local, el territorio, como unidad de
planificación y gestión, necesariamente articulando lo local con lo nacional”. (Sepúlveda, 2008, p. 7).
Además, plantea la búsqueda de alternativas de desarrollo rural diferenciadas a nivel espacial,
considerando como más eficaces las intervenciones diseñadas mediante la participación local y de
acuerdo a las características y potencialidades de cada lugar.
En el presente trabajo se intenta realizar un aporte metodológico a través de un estudio de caso local
realizado en dos distritos de un departamento rural de la provincia de Mendoza. El propósito que se
persigue es analizar el grado de desarrollo sostenible rural existente en los distritos Mundo Nuevo y
Rodríguez Peña del departamento de Junín, como punto de partida que permita luego orientar y
priorizar acciones de ordenamiento territorial.
2. Marco conceptual y metodológico
El papel preponderante que adquiere el territorio como un recurso de dimensiones múltiples obliga a
encontrar nuevas lecturas e interpretaciones transdisciplinares de los procesos que en él operan,
superando la idea de comprenderlo como un mero soporte a la actividad humana y sobre el cual
únicamente cabe distribuir sus posibles usos.
Así, tanto el desarrollo sostenible, como el desarrollo rural y el ordenamiento territorial buscan hoy
establecer puntos de encuentro que les permitan compatibilizar y complementar sus acciones de
intervención en el territorio.
En este contexto, el desarrollo sostenible se presenta como un marco de actuación que pregona la
necesidad de encaminar las estrategias de desarrollo hacia una situación de mejora constante del
sistema socio-ecológico (Gallopin, 2003) atendiendo para ello los conflictos existentes entre la esfera
social y la ambiental en cada territorio.
Por su parte, el desarrollo rural ha asumido en los últimos años un enfoque territorial, intentando dejar
atrás la visión clásicamente sectorial que se centraba principalmente en las actividades agropecuarias,
para pasar ahora a una visión más integral que tiene en cuenta también a los factores ambientales,
socio-culturales e institucionales presentes en los territorios rurales.
Mientras tanto, el ordenamiento territorial toma al territorio como su objeto de estudio, intentando
comprender desde una mirada prospectiva el funcionamiento del sistema territorial (por su propia
naturaleza comprehensiva e integradora) para luego generar las estrategias de intervención que
permitan recomponer y prevenir desequilibrios e inequidades.
El ordenamiento territorial es entendido como una estrategia de intervención territorial integral que,
más allá de proponer pautas para el uso del suelo, también involucra a aquellas acciones tendientes a
lograr un estadio superior de desarrollo armónico de los territorios, expresado éste en términos de
desarrollo sostenible. Así, el ordenamiento territorial se vincula estrechamente con las prácticas
ambientales, económicas y sociales presentes en el territorio, las cuáles configuran a través del tiempo
las características propias que le dan forma y significado.
En el presente trabajo se utiliza la propuesta metodológica del IICA (Instituto Interamericano de
Cooperación para la Agricultura) para estimar el grado de desarrollo sostenible de los distritos Mundo
Nuevo y Rodríguez Peña del departamento de Junín como estudio de caso, sosteniendo la hipótesis de
que ese conocimiento constituye un insumo fundamental para orientar y priorizar la implementación
de estrategias de ordenamiento territorial.
Con la elección de esta propuesta metodológica es posible agregar en un solo índice una gran cantidad
de información de diferentes ámbitos o dimensiones, lo que permite construir un marco accesible de
apoyo para los complejos procesos de evaluación y de toma de decisiones a nivel territorial. El cálculo
de índices remite al usuario a un valor específico, el cual facilita el análisis comparativo de la situación
de una (o más) unidades de análisis. Por lo tanto, este instrumento permite establecer una
jerarquización entre unidades, generando un elemento de referencia para enriquecer el análisis de
diagnóstico y proveer una base preliminar para el diseño de políticas de intervención territorial.
El instrumento seleccionado se denomina Biograma y está compuesto por dos elementos de medición,
uno numérico llamado Índice Integrado de Desarrollo Sostenible (S³) y otro gráfico o diagrama
multidimensional. El índice, representa la situación global de cada unidad de análisis en base al
comportamiento en conjunto que presentan cada una de las dimensiones seleccionadas.
El valor del S³ varía entre 0 y 1, siendo 0 el valor que representa una situación netamente desfavorable
en cuanto a los postulados de desarrollo, mientras que por el contrario, el valor 1 significa un alto
grado de desempeño positivo.
La imagen del Biograma se representa mediante un gráfico de telaraña en el cual cada radio (eje)
representa un indicador del cálculo. Al estar basado en el S³, el valor de cada indicador individual
variará entre 0 y 1, siendo 0 el nivel mínimo de desempeño y 1 el máximo. De esta manera, cuanto
más amplia y homogénea sea el área sombreada dentro del gráfico, superior será el desempeño de la
unidad estudiada. (Sepúlveda, 2008)
Así, el conjunto de ambos instrumentos (valor del S³ y su representación gráfica) simboliza el estado
de desarrollo sostenible de una o varias unidades de análisis (en este caso dos distritos), permitiendo
identificar en las mismas los contrastes y desequilibrios entre las diversas dimensiones analizadas, y
por lo tanto los posibles niveles de conflictos existentes.
Los pasos seguidos para la construcción del Biograma se inician con la selección de las unidades de
análisis. Luego continúan con la definición de la escala temporal y las dimensiones del desarrollo
sostenible rural que se tomarán para el análisis y, por último, con la selección de los indicadores
representativos a cada una. Una vez concluidos estos pasos, se aplican las operaciones matemáticas
necesarias para analizar cada una de las variables y obtener el Índice Integrado de Desarrollo
Sostenible (S³) y su consecuente representación gráfica.
En este trabajo se presentan las dimensiones y los indicadores seleccionados, el valor del S³ para cada
distrito, su representación gráfica, interpretación de los resultados y conclusiones con respecto a los
aportes de dichos resultados a las estrategias de ordenamiento territorial.
Los esfuerzos por intentar asignar un valor al proceso de desarrollo sostenible, aunque sea de manera
aproximada, están justificados por la necesidad constante de quienes deben tomar decisiones a nivel
territorial, de contar con información confiable y multidimensional sobre la evolución y tendencia de
los procesos socio-territoriales en marcha.
Sin dudas la complejidad de las estructuras socio-territoriales y sus vinculaciones explícitas e
implícitas, además de sus dinámicas y ritmos cambiantes en el tiempo y el lugar, exceden aún la
posibilidad de identificarlas y valorarlas adecuadamente a través de un grupo de indicadores. Pero al
menos es posible tener una imagen cercana (indicador proxy) a la realidad que permita identificar las
manifestaciones visibles de problemáticas más complejas y profundas con el fin de sumergirse luego
en el análisis de las mismas.
3. Dimensiones e indicadores de desarrollo sostenible en Junín
El tratamiento multidimensional del desarrollo sostenible rural es el reflejo de la compleja realidad del
sistema territorial y de la interrelación entre sus componentes. En él, se reconoce que cada dimensión
tiene sus características propias, y a la vez, está condicionada y condiciona a las otras dimensiones. La
propuesta de dividir la realidad de un territorio en dimensiones de análisis responde a los efectos
didácticos y metodológicos necesarios para lograr instrumentar un abordaje lo más integral posible,
pero sin dejar de reconocer las limitaciones existentes a la hora identificar la dinámica complejidad de
las vinculaciones existentes entre dichas dimensiones.
Para la estimación del grado de desarrollo sostenible de los distritos Mundo Nuevo y Rodríguez Peña
han sido seleccionadas 5 dimensiones, basadas en el marco conceptual utilizado por la Comisión de
Desarrollo Sostenible (CDS) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) (Gallopin, 2006) y
ajustadas a la estructura local. Ellas son: dimensión ambiental, social, institucional, económica y de
infraestructuras y servicios. El análisis de estas dimensiones tiene como fin caracterizar a los
principios fundamentales que deben orientar las propuestas de intervención a nivel territorial en un
marco de desarrollo sostenible: sostenibilidad ambiental, equidad, gobernabilidad, competitividad y
equilibrio territorial y respectivamente.
Por su parte, cada dimensión es subdividida en componentes, los cuales hacen referencia a los factores
que permiten caracterizar el perfil de cada dimensión. A su vez, cada componente está representada
por uno o más indicadores, los cuáles le otorgan la magnitud de su comportamiento. Es así que para el
análisis de las cinco dimensiones mencionadas, se identifican 12 componentes representados por 18
indicadores en total.
Para el diseño de los indicadores, se tuvieron en cuenta aquellos factores que se estiman como más
importantes para caracterizar de manera integral y a nivel local, el grado de desarrollo sostenible
rural2. Ello no significa que sean los únicos factores existentes ni que no se pueda completar el listado
2 Para determinar los factores más importantes se realizaron consultas a especialistas de organismos públicos y de la sociedad
civil: Centro Regional Andino (CRA) – Instituto Nacional del Agua (INA), Departamento de Geografía, Facultad de
Filosofía y Letras, Universidad Nacional de Cuyo, Instituto de Ciencias Humanas Sociales y Ambientales (INCIHUSA),
Centro Científico Tecnológico Mendoza (CCT), Instituto de Desarrollo Rural (IDR), Instituto Nacional de Tecnología
con otros, por el contrario se hace evidente la necesidad de contar con mayor información disponible a
escala local para poder afinar estos tipos de estudios.
Dimensión ambiental
Los principales impactos de la degradación ambiental en las zonas rurales dan como resultados el
empobrecimiento de los productores, la pérdida de sus sistemas tradicionales de producción,
migraciones y exclusión social.
Para el análisis de la sostenibilidad ambiental a nivel distrital se tienen en cuenta los procesos de
degradación que sufren, como consecuencia de la actividad agrícola, los dos elementos claves del
sistema ecológico: agua y suelo. Los indicadores seleccionados son: salinidad del agua subterránea;
profundidad de la napa freática y manejo de envases de plaguicidas.
Dimensión social
El concepto de desarrollo sostenible ha venido a poner en evidencia, precisamente, que la polución
ambiental y la polución social no son cuestiones disociables. El desarrollo no podrá, en efecto,
mantenerse en el tiempo si las condiciones sociales, culturales, medioambientales y económicas del
mismo nos son abordadas de forma integrada y equilibrada.
Para el análisis de esta dimensión se han tenido en cuenta tres componentes fundamentales que
influyen sobre la equidad social a nivel local. Ellos son: la educación, la salud y la pobreza que en
parte en potenciada por la falta de las dos primeras.
Dimensión económica
La dimensión económica se compone de factores que van más allá de los estrictamente productivos,
para incluir también aspectos relacionados a la manera en que esos los procesos productivos se
relacionan con los aspectos tecnológicos, ambientales, sociales, culturales, etc.
En esta dimensión se tienen en cuenta los factores de innovación tecnológica, asesoramiento técnico y
diversificación económica en los distritos.
Dimensión infraestructuras y servicios
Hace referencia a aquellos elementos que intervienen en el funcionamiento del sistema de espacios
adaptados. Tales elementos involucran la combinación de actividades, funciones, conexiones
(Manchón y Civit, 1993), estructuras y servicios que contribuyen a dar forma y soporte al sistema
territorial.
En el presente trabajo, se analiza aquella porción del sistema territorial referida específicamente al
conjunto de aquellos elementos que dan cuenta de las posibilidades de la población de acceder a los
servicios básicos necesarios para una digna calidad de vida: salud, educación, abastecimiento.
Dimensión institucional
Agropecuaria (INTA), Municipalidad de Junín, Oikos Red Ambiental, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y
Alimentos de la Nación (SAGPyA), Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar de la Nación.
Intenta dar cuenta de los mecanismos del sistema institucional local, los cuales se traducen de manera
empírica en el grado de gobernabilidad existente en el territorio. Así pueden incluirse desde los
procesos de vinculación institucional formales e informales hasta los públicos y privados, etc.
El análisis se ha centrado en la caracterización parcial de la asociatividad de los actores presentes en
las unidades de análisis. Para ello, se seleccionan como indicadores: la magnitud de la presencia de
instituciones del tercer sector, por un lado, y el grado de asociatividad existente entre los productores
agropecuarios por otro.
En la siguiente figura, puede apreciarse el conjunto de las dimensiones estudiadas, así como los
componentes seleccionados en cada una y los indicadores construidos en cada caso.
Cuadro I: Resumen de las dimensiones, componentes e indicadores utilizados. Fuente: Perez, M., 2015.
Elaboración propia en base a Perez, M. (2009).
Dimensión Componente Indicador Descripción del indicador
Nivel de la napa freática profundidad freática media de la zonaCalidad del agua de riego subterránea
contaminación salina del agua subterránea
Tasa de EPAs con manejo de envase de plaguicidas vacíos
relación porcentual de EAPs que declaran hacer un manejo de los envases vacíos con respecto al total de EAPs por cada distrito
Pobreza Tasa de NBIrelación porcentual de población con NBI con respecto al total de población de cada distrito
Tasa de escolaridad secundaria
relación porcentual de población de 15 años y más según nivel alcanzado: secundario o polimodal completo, con respecto al total de población de 15 años o más de cada distrito
Tasa de Analfabetismorelación porcentual de población de 10 años o más en condición de analfabeta con respecto al total de población de 10 años o más de cada distrito
SaludRelación de especalidades médicas
cociente entre el número de especialidades médicas y la cantidad de población a nivel distrito
Tasa de superficie protegidaporcentaje de superficie (hectáreas) protegidas con tela antigranizo con respecto al total de la superficie implantada por distrito
Tasa de riego localizadoporcentaje de superficie (hectáreas) con riego localizado con respecto al total de la superficie efectivamente regada por distrito
Asistencia productiva
Tasa de asesoramiento técnico
porcentaje de EAPs que han recibido asesoramiento técnico con respecto al total de EAPs por distrito
Diversificación económica
Relación de diversificación económica
cociente entre el número de rubros económicos presentes y el número de habitantes en cada distrito
Suficiencia red vialCoeficiente de suficiencia de la red vial pavimentada
Este indicador valora la relación entre la red vial, la cantidad de población y la superficie de la unidad de análisis
Distancia media desde cada parcela al establecimiento de salud más cercano
distancia media en línea recta desde las parcelas hasta el centro sanitario más cercano
Distancia media desde cada parcela al centro educativo más cercano
distancia media en línea recta desde las parcelas hasta centro educativo más cercano
Distancia media desde cada parcela a la localidad más cercana
distancia media en línea recta desde las parcelas hasta la localidad más cercana
Relación de instituciones del tercer sector
cociente entre el número de instituciones y la población de cada distrito
Tasa de asociatividadproporción de EAPs asociadas de acuerdo a uno o más de los tipos de vinculación con respecto al total de EAPs presente en cada distrito
Accesibilidad
Dimensión Infraestructura y servicios
ParticipaciónDimensión institucional
Degradación de los recursos naturales
Dimensión Ambiental
Dimensión Social
Innovación tecnológica
Educación
Dimensión Económica
4. Cálculo del Índice de Desarrollo Sostenible.
Una vez definidas y caracterizadas las dimensiones de análisis, así como también los indicadores
correspondientes, se aplican las operaciones necesarias para la construcción del Índice Integrado de
Desarrollo Sostenible (S³)
La secuencia de pasos indicada por la metodología propuesta para la construcción del Índice Integrado
de Desarrollo Sostenible (S³) es la siguiente:
-Determinar el signo de cada indicador:
Consiste en explicitar si la variación de los valores del indicador afecta de manera positiva o negativa
con respecto a los principios del desarrollo sostenible.
-Relativizar los datos obtenidos para cada indicador:
Los indicadores obtenidos deben ser adaptados a una escala común mediante el uso de la función de
relativización utilizada por el PNUD para calcular el Índice de Desarrollo Humano. (Sepúlveda, 2008)
-Calcular el Índice de Desarrollo Sostenible en cada dimensión
Mediante la obtención del promedio de los indicadores de la dimensión.
-Calcular el Índice Integrado de Desarrollo Sostenible (S³)
El Biograma utiliza cinco categorías para representar el estado del sistema en cada unidad de análisis
en relación al desarrollo sostenible, tal como puede apreciarse en el siguiente cuadro:
Cuadro II: Estado del sistema según los valores obtenidos en el Biograma. Fuente: Perez, M., 2009. Elaboración
propia en base a Sepúlveda, S. (2001).
Puntaje de S3 Estado del
sistema
0 - 0,2 Colapso
0,2 - 0,4 Crítico
0,4 - 0,6 Inestable
0,6 - 0,8 Estable
0,8 – 1 Óptimo
En el siguiente cuadro pueden observarse los resultados obtenidos en el cálculo del Índice Integrado
de Desarrollo Sostenible (S³) para los distritos analizados. En él puede apreciarse la situación en la que
se encuentra cada unidad de análisis de acuerdo al puntaje resultante, y en base a ello el estado
(óptimo, estable, inestable, crítico y de colapso) que presenta el sistema en su conjunto.
Cuadro III: Valores del Indicador Integrado de Desarrollo Sostenible (S³) los distritos de Junín seleccionados.
Fuente: Perez, M., 2009
Unidad de
análisis
Indicador
Integrado de
Desarrollo
Sostenible
(S3)
Estado del Sistema
Mundo Nuevo 0,31 Critico
Rodríguez Peña 0,63 Estable
Como puede apreciarse en el cuadro anterior, la situación en cada distrito es distinta según se
desprende de la lectura de los resultados obtenidos en el Indicador Integrado de Desarrollo Sostenible
(S³).
5. Análisis y conclusiones a nivel distrital
Las conclusiones que se obtienen permiten aportar información en cuanto al estado de cada distrito,
señalando cuáles dimensiones son las que se presentan en estado más débil, y dentro de ellas aquellos
indicadores que están denotando la presencia de algún conflicto dentro del sistema territorial
analizado.
De esta manera, se logra contar con información clave para orientar las estrategias de intervención en
procesos de ordenamiento territorial, diferenciadas según la situación particular de cada distrito, lo que
permite a su vez la focalización de las intervenciones aumentando potencialmente la eficacia de las
mismas.
Aquellas dimensiones que presentan condiciones de mayor debilidad son las que obtienen los valores
más bajos dentro de cada distrito. A continuación se analiza cada caso en particular con el fin de
señalar a priori cuáles serían las dimensiones a considerar con mayor interés al momento de diseñar
acciones específicas:
a. Mundo Nuevo: distrito en “situación crítica” de desarrollo sostenible rural.
Este distrito presenta situaciones conflictivas sumamente desfavorables que determinan el grado de
fragilidad imperante. Como puede observarse en la siguiente representación gráfica, en un esquema de
importancia para la intervención, los conflictos se ordenan de la siguiente manera: ambientales,
institucionales, económicos y sociales.
Figura I: Indicadores de Desarrollo Sostenible según dimensión. Distrito Mundo Nuevo. Fuente: Perez, M.,
2009.
En el siguiente cuadro se detallan para cada dimensión de análisis los conflictos a nivel territorial de
Mundo Nuevo. Cuadro IV: Distrito Mundo Nuevo, conflictos identificados en cada dimensión. Fuente: Perez, M., 2009.
b. Rodríguez Peña: Distrito en “situación estable” de desarrollo sostenible rural
Si bien puede decirse que este distrito goza de un grado de estabilidad en el funcionamiento de sus
dimensiones, desde un punto de vista sistémico, ello no significa que no existan aún conflictos
actuales a los cuáles deban prestarse la debida atención dentro de un esquema de ordenamiento
territorial.
Cuando se comparan las dimensiones analizadas en forma separada, se ponen en evidencia las
deficiencias existentes sobre todo en la dimensión social, donde se destacan altos valores de NBI y de
analfabetismo.
Figura II: Indicadores de Desarrollo Sostenible según dimensión, Distrito Rodríguez Peña.
0,17
0,2 ,
, 0,35 0,63
, 0, 20 0 , 00 0,10 0,20 0,30 0 , 40 0,50 0,60 0 , 70 0,80 0 , 90 1,00 I D Ambiental
ID Económico
ID Social I D Infraestructura y servicios
ID Institucional
Mundo Nuevo
Cuadro V: Distrito Rodríguez Peña, conflictos identificados en cada dimensión3.
Dimensión Social Dimensión Institucional
Dimensión Económica
Dimensión Infraestructuras y
servicios
Altas tasas de población con Necesidades Básicas Insatisfechas
Baja accesibilidad a establecimientos de salud
Bajos niveles de escolaridad secundaria
Baja accesibilidad a las escuelas
Escasos productores integrados
Baja suficiencia de la red vial pevimentada
Rodríguez Peña
Altas tasas de analfabetismo de la población
Baja implementación de sistemas de riego localizados
6. Conclusiones
La obtención del Índice de Desarrollo Sostenible permite, identificar conflictos tanto a nivel territorial
(distritos en este caso) como a nivel sectorial (dimensiones) que podrían ser luego ser considerados en
la formulación de estrategias de ordenamiento territorial.
Ante un contexto que combina veloces cambios de los conflictos socio-económicos tanto a nivel local,
provincial y nacional, con una escasez creciente de recursos para hacerles frente, los resultados
obtenidos permiten identificar el “dónde” empezar (por cuál distrito) y el “qué” solucionar (qué
dimensión) de manera rápida y sencilla.
Existe otra importante ventaja al trabajar con valorizaciones de la situación de desarrollo sostenible en
general y del comportamiento de cada dimensión en particular. Esa ventaja es la posibilidad de
establecer valores que permitan a partir de ellos, fijar metas de mejoras concretas y cuantificables, de
tal modo que los impactos de las futuras intervenciones territoriales puedan ser monitoreados.
3 En este caso, el distrito Rodríguez Peña no posee ningún indicador ambiental considerado en conflicto, por lo tanto no aparece dicha dimensión en el cuadro.
0,90
, 0,63
0,38 0,65
0,60 0 , 00 0,10 0,20 0 , 30 0,40 0 , 50 0 , 60 0,70 0,80 0 , 90 1 , 00 I D Ambiental
I D Económico
ID Social I D Infraestructura y servicios
ID Institucional
Rodríguez Peña
A través del estudio de las diferentes dimensiones fue posible construir un estado de situación integral
de cada distrito y a su vez diferenciar de manera clara los ámbitos deficientes y prioritarios de
atención. A partir de aquí, es posible pensar en la focalización de las propuestas de ordenamiento del
territorio, contribuyendo a mejorar la eficacia de las mismas.
Sólo logrando un profundo conocimiento científico de los procesos ambientales, sociales, económicos
y culturales de nuestras áreas rurales se estará en capacidad de generar estrategias de ordenamiento
territorial rural que fomenten la sostenibilidad de nuestros territorios.
7. Bibliografía
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Recursos Naturales.
7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN CENTRO-
OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10: Territorio y poder
La planificación territorial en ciudades intermedias. Caso de estudio: ciudad de Mendoza,
Argentina.
Nadia Rapali; Nélida Marina Berón1
Palabras clave: Ordenamiento Territorial; Ciudades intermedias; Planificación y gobernanza
Resumen
El presente trabajo tiene por objetivo reflexionar sobre el Estado y los actores sociales que
construyen ciudad, la cual conforma una escala más del territorio, que implica en sí mismo
poder.
En la puja de intereses de los diversos actores queda revisar si el Ordenamiento del Territorio
puede resultar un proceso y análisis socio - político – administrativo que produzca una ciudad
ambiental y socialmente más equitativa.
El estudio se centra en la ciudades intermedias, requiriendo una concepción integral del
territorio que analice la intervención de los actores en el proceso de producción urbana, así
como también tener en cuenta factores relacionados con el poder: el acceso al agua, a la tierra,
a espacios libres de contaminación y riesgos, etc.
Estas ciudades han crecido rápidamente en el último decenio, pero su tamaño y configuración
son clave para logar un desarrollo urbano equilibrado, considerando potencialidades y
problemas propios: cantidad de población, el todavía bajo impacto de su expansión, la
mercantilización del desarrollo urbano, la fragmentación socio - territorial y deterioro
ambiental.
Mendoza, ciudad intermedia, ha sufrido cambios en las modalidades de planificación que han
fluctuado desde un Estado regulador a uno no intervencionista. Aun así sus características y
su importancia como centro urbano regional la hacen apta para el Ordenamiento Territorial.
1 Instituto CIFOT, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad Nacional de Cuyo Mendoza,
Argentina.
Email: [email protected]; [email protected]
Actualmente se habla de planificación bajo una lógica de gobernanza, entendida como la
capacidad de intervenir generando consenso entre actores, discutiendo colectivamente los
problemas y soluciones. Pero la mayoría de las veces toma preeminencia el poder financiero y
especulativo en el desarrollo urbano.
Por ello se propone una planificación sustentada en el Ordenamiento Territorial estableciendo
mecanismos de participación social y regulaciones basadas en procesos de controles cruzados. Abstract
This paper aims to reflect on the state role and social actors who build city, which forms a
scale over the territory, which in itself implies power.
The main purpose is to review whether the Land Use Planning can be a socio - political -
administrative process and a methodology to produce a more environmental and socially
equitable city.
The study focuses on intermediate cities, requiring a holistic concept of territory to analyze
the involvement of stakeholders in the process of urban production and also consider factors
related to power: access to water, land, spaces free of pollution and risks, etc.
These cities have grown rapidly in the last decade, but its size and configuration are key to
attaining a balanced urban development, considering potentials and problems: population size,
the still low impact of expansion, the commodification of urban development, socio -
territorial fragmentation and environmental degradation.
Mendoza, intermediate city, has experienced changes in the modes of planning which have
fluctuated from a regulatory state to a non-interventionist one. Still its characteristics and its
importance as a regional urban center make it suitable for Land Management.
Currently, the planning under a logic of governance, understood as the capacity to intervene
generating consensus among actors, collectively discussing problems and solutions, is under
discussion; most of the time the financial and speculative power in urban development takes
precedence.
Therefore a planning establishing mechanisms for social participation and regulations based
on cross-checking processes is proposed.
1. Introducción
El estudio de las ciudades intermedias requiere de una concepción integral del territorio en donde se
analice la intervención de varios actores en el proceso de producción urbana. Éstas son las que crecen
más rápido, pero su tamaño y configuración son la clave para logar un desarrollo urbano sostenible,
equilibrado y equitativo.
En este sentido en Mendoza, ciudad intermedia, ha sufrido cambios en las modalidades de
planificación que se han trasladado desde un Estado regulador a uno no intervencionista. Las crisis
económicas-financieras producidas a lo largo del tiempo, han sido los puntos de inflexión en estos
procesos de cambio, que han llevado a profundas reflexiones, replanteos y estrategias para superarlas,
aunque en ocasiones no ha habido respuestas del todo planificadas. Las ciudades, especialmente en
América latina, han sido objeto de cambios profundos como consecuencia de la disminución de los
flujos del comercio, aumento del desempleo y la pobreza, la mayor migración poblacional y el
comportamiento errático de la empresa transnacional; lo que ha provocado la mercantilización del
desarrollo urbano, fragmentación territorial, segregación socio-territorial y deterioro ambiental.
Frente a este panorama se plantea la necesidad de nuevas formas de intervención porque la respuesta a
estos cambios no puede enmarcarse en paradigmas ya aplicados que no tuvieron el éxito esperado en
la planificación del desarrollo urbano.
El Estado vuelve a cumplir un rol protagónico en la búsqueda de respuesta para promover un cambio
adelantándose a los hechos y/o teniendo un mayor control sobre los mismos. Sin embargo, los
problemas mencionados fueron objeto de estudio y acciones de intervención de la planificación urbana
y regional durante más de cuatro décadas y no se lograron grandes éxitos. Los diagnósticos han sido
parciales e incompletos, no se han considerado las interrelaciones y flujos existentes entre lo urbano y
regional ni el juego de poderes intervinientes, por lo que las propuestas no han sido efectivas.
Por ello resulta propicio plantear una nueva forma de planificación más concreta, sustentada en el
Ordenamiento Territorial como procedimiento administrativo en el que puedan establecerse
mecanismos de participación social y regulaciones sustentadas en procesos de controles cruzados. Se
busca definir nuevas estrategias de planificación que involucren no solo lo técnico sino lo político-
institucional, centrando la atención en el territorio, la multiescalaridad, la visión sistémica e integral de
lo urbano y lo regional y los actores involucrados.
La intervención en la ciudad intermedia pasa a ser estratégica para una gestión integral dentro del
sistema urbano y con el resto del territorio ya que su escala todavía permite mitigar o revertir algunos
procesos que van tomando un carácter cada vez más complejo.
2. La producción de la ciudad latinoamericana en la actualidad
El proceso que se vive actualmente en las ciudades latinoamericanas está caracterizado por una oferta
y demanda de tierras que impulsa a la ocupación de lugares con riesgos para el hábitat urbano o
compite con otros usos del suelo, como por ejemplo el uso agrícola. Esto genera consecuencias
negativas para el desarrollo sustentable y equilibrado del territorio debido a la falta de mecanismos de
control estatales y un sistema de seguimiento sostenido en el tiempo.
Si bien en los últimos 30 años la aceleración de la urbanización global se ha producido principalmente
en ciudades que superan los 10 millones de habitantes, este crecimiento comienza a desacelerarse y las
ciudades de tamaño medio que concentran un poco menos de la mitad de la población del planeta son
las que crecen más rápido. Los intensos procesos de urbanización hacen prever que en el año 2030
más del 60% de la población mundial vivirá en áreas urbanas, porcentaje que en el ámbito
latinoamericano superará el 80%. (ONU-HABITAT, 2009).
Las ciudades medias han sido definidas por numerosos autores en función de su tamaño demográfico,
dependiendo del contexto regional o nacional, y de su extensión física, sin llegar a un acuerdo
numérico convencional. A partir de mediados de los 80, entra en la literatura científica de los estudios
urbanos el adjetivo intermedio, sustituyendo en muchos casos a la denominación de ciudad media. La
ciudad intermedia tiene en cuenta la función de la ciudad en relación a y con su territorio, y los flujos
que establece con su exterior (Bellet Sanfeliu, C. y Llop Torné, J., 2004), acentuando entre otras cosas
su rol facilitador de la interacción con el medio rural y con otras metrópolis importantes en la jerarquía
urbana nacional. Así, “la intermediación expresa las formas de intercambio –concertadas, voluntarias
o involuntarias-- que una comunidad, identificable en términos sociales y espaciales, desarrolla en las
dimensiones que, directa o indirectamente, transcurre la vida en sociedad: trabajo, movimientos
poblacionales, el impacto medioambiental de la actividad humana, relaciones sociales y culturales,
etcétera” (Bolay, C. y Rabinovich, A., 2004).
Si bien cada urbe debe tomarse como un caso singular debido a que cada lugar es único como también
lo son los procesos por los que transitan y las pautas históricas y culturales que definen su identidad,
hay que reconocer que la globalización ha provocado transformaciones significativas en las ciudades,
transformaciones que forman parte de la estrategia de integración a la economía mundial. Sin
embargo, existen ciertos patrones en el comportamiento del Estado y el mercado que diferencian a la
ciudad intermedia latinoamericana de la ciudad norteamericana, asiática o europea a pesar de la
influencia de la globalización.
2.1. Actores que inciden en el territorio
El proceso de globalización se acentúa en los años 90 y comienzos del siglo XXI y aparecen nuevos
actores en escena: organizaciones internacionales, empresas transnacionales, entidades financieras
multinacionales, medios de comunicación y también representantes de la llamada “sociedad civil
internacional” -ONG de ámbito global (Greenpeace, Amnistía Internacional, etc.).
Frente al avance de la Economía de Mercado, la actuación del Estado deja de ser protagonista de los
procesos económicos cediendo su rol a los mercados y al sector privado. Acompaña el proceso, busca
factores de atracción para atraer inversiones hacia lugares competitivos que le permita disminuir las
disparidades socioeconómicas y tener mayores posibilidades de empleos. Aplica regímenes de
incentivos y en muchos casos flexibiliza las legislaciones vigentes, comportamiento que acentúa las
inequidades.
Los cambios en los patrones económicos, las estrategias espaciales desarrolladas por las empresas,
sobre todo la Empresa Transnacional (ET) - muchas veces asociada a capitales regionales- y la forma
de actuación del Estado llevan a la consolidación de sistemas metropolitanos policéntricos como
resultado de tendencias de suburbanización y desconcentración industrial hacia ciudades cercanas a los
grandes aglomerados nacionales, tal como es el caso de Ciudad de México, Sao Paulo y Buenos Aires.
De forma paralela se observa en las zonas metropolitanas un despoblamiento en las áreas centrales,
junto con el crecimiento acelerado de la periferia. La ciudad compacta da paso a una expansión
descontrolada ocupando zonas propensas a amenazas naturales y aumentando la vulnerabilidad frente
a riesgos naturales y tecnológicos. Aparecen dificultades para la provisión de infraestructuras y
equipamientos, lo que provoca además un aumento de las externalidades y costos de urbanización.
Surgen nuevas tipologías urbanas y los llamados artefactos urbanos, grandes megaproyectos
inmobiliarios comerciales y residenciales que producen un fraccionamiento del tejido urbano con la
consecuente disminución del espacio público y un mayor deterioro de las condiciones de seguridad y
calidad de vida de la población.
Las transformaciones producidas aumentan los desequilibrios territoriales y disparidades
socioeconómicas, no solo al interior de la ciudad, sino entre ciudades. Las grandes metrópolis
consideradas estratégicas por su ubicación o sus funciones captan fuertes inversiones mientras otras
quedan sumidas en el olvido.
2.2. La planificación urbana frente a una realidad compleja
Más de treinta años de esfuerzos de la planificación por atenuar las disparidades regionales y
disminuir la concentración territorial no logran modificar la realidad, sino por el contrario los procesos
mencionados acentúan estos problemas.
Los cambios en las modalidades de planificación se han trasladado, en forma pendular con el paso del
tiempo, desde la preconización del Estado como regulador en los 60´ al encomio de las decisiones
privadas y de los propietarios del capital en los años 90´, con un Estado no intervencionista
(promovido desde el Consenso de Washington y el fenómeno del neoliberalismo).
Los problemas sociales, ambientales y económicos que se expresan en las ciudades, además de la
identificación de una complejidad en la estructura urbana devenida de la multiplicidad de actores
intervinientes, lleva a hablar, en los albores del siglo XXI, de la planificación bajo la lógica de la
gobernanza. Entendida ésta como la capacidad de regular e intervenir teniendo en cuenta la
coordinación de la multiplicidad de actores, para lograr un “buen gobierno”. La idea es discutir
colectivamente los problemas y arribar a soluciones, desde la teoría se plantea, entonces, dejar de
mover el péndulo desde la órbita pública a la privada y encontrar el “equilibrio” en la planificación.
La gestión urbana sobre la base de este concepto se expresa en las continuas “planificaciones
estratégicas” que sientan las bases de una actuación integrada a largo plazo, identificando cursos de
acción y formulando indicadores de seguimiento involucrando a los agentes sociales en este proceso.
“En ciertos ámbitos tecnocráticos y académicos latinoamericanos, se observó una fuerte propensión a
idealizar la capacidad de la planificación como instrumento para promover el desarrollo económico y
social, propensión que se puede calificar como desmesurada si se la observa a la luz de los resultados
que se lograron con su aplicación. De esa idealización da fehaciente testimonio una amplia literatura
económica y sociológica de la época y, en particular, muchos documentos elaborados bajo el alero de
organizaciones internacionales, como la Organización de los Estados Americanos (OEA), la CEPAL y
el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES)”. (De Mattos, 2005:12)
Pero, la planificación en este sentido pierde fuerza ya que las experiencias en vastas ciudades en
nombre de la gobernanza dejan de manifiesto el poder empresarial en el desarrollo de las ciudades, el
poder que aún mantiene la inversión privada en la creación de ciudad y la reafirmación de los procesos
– problema de fragmentación, segregación y deterioro ambientales devenidos de la ocupación
indiscriminada de lugares no aptos.
“La gobernanza urbana pueden ser de dos formas, por una parte, la concebida como un
modo empresarial, donde la ciudad respectiva se organiza como un actor colectivo a fin
de privilegiar ante todo su crecimiento económico y, por otra, la encarada como una
modalidad que busca conciliar crecimiento económico con la preservación de la
cohesión social”. (Le Galès, 1995)
Si bien lo anterior da cuenta de las buenas y pretenciosas intensiones en la gestión urbana, en la
práctica, no se logran concretar procesos de planificación eficaces debido a que los principales
condicionamientos y restricciones para la planificación emanan del contexto histórico – estructural en
que está inserto América Latina, a lo que se suma, el impacto de la crisis financiera desatada a partir
del año 2008 de la cual no se logra salir debido a la ausencia de un paradigma alternativo y liderazgo
en el escenario internacional.
“Si se quieren concretar muchas de las reformas que hoy se plantean, seguramente no
queda otro camino que recurrir a esos “escrupulosos procesos de prueba y error”,
buscando concitar la mayor participación del conjunto de actores involucrados,
conscientes, en cualquier caso, de que el futuro que nos aguarda no está cerrado, ni
predeterminado”. (De Mattos, C., 2005)
3. El Ordenamiento Territorial como forma de planificación en la ciudad intermedia
La planificación urbana y regional adopta una nueva conceptualización y metodología a través del
Ordenamiento Territorial, especialidad que propone un abordaje holístico e integral de la ciudad y la
región, de carácter multiescalar y sistémico, además de profundizar en los aspectos normativos,
institucionales y políticos para lograr una gestión acorde a la propia naturaleza del territorio.
En este sentido, autores como Delmas (1962, citado por Pujadas y Font, 1998) han afirmado que
‘cuando un territorio está habitado, está forzosamente ordenado’. De hecho, la acción de los agentes
productivos privados: agrícolas, pecuarios, industriales, urbanizadores, etc., genera un orden territorial
que, a su vez, refleja el modelo de desarrollo económico imperante (Méndez, 1990; Massiris, 1991,
1993, 1997).
Esto plantea una cierta complejidad frente al tema del Ordenamiento Territorial al tener que armonizar
la acción del sector público con el interés de los agentes privados que según el rol del Estado, pueden
ser los principales ordenadores del territorio.
Hildenbrand (1996) considera que la lógica de mercado no sólo origina fuertes desequilibrios intra e
interregionales de desarrollo socioeconómico sino también los perpetúa o, incluso, los profundiza
(Hildenbrand, 1996:31). Este autor considera que el Ordenamiento Territorial debe buscar corregir
dichos efectos mientras que autores como Dennis Rondinelli (1988), apuntan a la búsqueda de nuevas
estrategias de desarrollo que induzcan patrones de organización del espacio con una lógica distinta.
“Le cabe a las sociedades locales y regionales el desafío de una reinvención, capaz de
fundar un nuevo sentido y orden territorial deseable, y de incidir proactivamente”.
(Bervejillo, 1998:39). “La finalidad no puede ser otra que la de asegurar las mejores
condiciones de vida posibles, empezando por el pleno empleo, el hábitat y los equipos y
servicios” (Bastié, 1988:11).
En este contexto el Ordenamiento Territorial se ve enfrentado a una renovación conceptual sin
precedentes.
Por un lado, el cambio sustancial lo constituye la transición de un ordenamiento voluntarista, dirigido,
centralizado desde el Estado hacia uno coordinado, concertado entre distintos actores, aun cuando el
que lidere el proceso sea el Estado.
Se concibe como una forma de gestión y planificación que puede dar alternativas de solución a los
problemas que plantea el libre juego de la oferta y la demanda en el territorio, definiendo espacios que
permitan coordinar y concertar acciones para orientar el desarrollo socio-productivo acorde a las
necesidades e intereses de la población como también frente a los posibles impactos ambientales
ocasionados.
Si bien la planificación tradicional ha sido sectorial y “retrospectiva”, el Ordenamiento Territorial se
plantea como transversal a lo sectorial y utiliza la prospectiva como herramienta apropiada para
construir y analizar escenarios y planificar en función de un modelo deseado. El nuevo Ordenamiento
Territorial implica concebir un programa de acción territorial.
Los nuevos planes mantienen algunos componentes esenciales de estructuración de la planificación
tradicional, -la estrategia a largo plazo y la seguridad jurídica-; mientras toma de la planificación
estratégica, el análisis situacional y todos aquellos elementos que dan operatividad y flexibilidad al
plan. La flexibilidad como concepto clave, se manifiesta preferentemente en el desarrollo de nuevos o
renovados instrumentos de seguimiento, revisión y modificación, programas, proyectos, normas,
modos de gestión y formas de participación que permite ajustar y actualizar las prioridades del plan a
través del tiempo.
Por otro lado, el Ordenamiento Territorial es una herramienta de planificación de utilidad para el
Estado en sus diferentes escalas, dado que busca finalmente el desarrollo territorial de una sociedad y
por lo tanto, el bien común. Con lo cual se constituye como una estrategia política, es decir, una
política pública, bien sea de gobierno o de estado. En este sentido, la implementación de políticas de
Ordenamiento Territorial no dependerá solamente del consenso entre el Estado y los diferentes
actores, sino también de consensos políticos dentro del aparato del Estado mismo. El OT implica
coordinar acciones y planificación entre instituciones del Estado, de igual o diferente jerarquía así
como autarquía, así como diferentes voluntades políticas en lo legislativo, lo cual también se convierte
en un desafío.
Así, el Estado ve compleja su tarea no sólo de mediar entre intereses privados y públicos, de mayor o
menor influencia en la producción de ciudad, sino que también se le presenta la situación de lograr
aunar colores políticos que también poseen claros intereses, ya sean políticos o sociales.
4. Mendoza ciudad intermedia, posibilidades de planificación
El Área Metropolitana de Mendoza (AMM) es la principal metrópolis del oeste argentino y cuarta en
importancia del país. Según el Censo 2010 la provincia de Mendoza registra un total de 1.738.929
habitantes de los cuáles el 63%, 1.086.633 habitantes se ubican en la metrópolis. La misma se ubica en
255 Km2 aproximadamente, lo que representa un 0,17% del total del territorio provincial (148.827
Km2). Administrativamente, la conforman 6 municipios diferentes: Capital, Godoy Cruz, Guaymallén,
Maipú, Luján y Las Heras. (Mapa N° 1) Mapa 1: Área Metropolitana de Mendoza (AMM)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Instituto CIFOT, UNCuyo, 2013.
El 97% de la superficie provincial no se encuentra irrigada. Estas áreas se caracterizan por poseer muy
bajas densidades de población debido al marcado déficit hídrico y la poca disponibilidad de cursos
superficiales de agua. La población se concentra, entonces, en 3 oasis de riego: Oasis Norte, Centro y
Sur. El AMM y su área rural circundante conforman el Oasis Norte de la provincia. En cada uno de
ellos, no sólo se produce la mayor concentración demográfica sino también de actividades económicas
e inversiones.
El AMM es una ciudad intermedia que, al igual que el resto de las ciudades en América Latina está
inserta en el proceso de globalización financiera que impulsa a la capitalización de las inversiones
inmobiliarias, con el consiguiente crecimiento espontáneo de las áreas periféricas y el aumento de
precios de la tierra.
El crecimiento no planificado trae consecuencias aparejadas tales como: la congestión vehicular y el
surgimiento de nuevas vías de comunicación no planificadas, la saturación de infraestructuras y
equipamientos que deben responder a una cada vez mayor demanda, el déficit habitacional, el mercado
de suelo urbano sujeto a la excesiva especulación inmobiliaria, el avance sobre zonas no aptas para
usos residenciales o aptas para otros usos como la agricultura, o zonas que prestan servicios
ecosistémicos especiales (tal es el caso del piedemonte mendocino sobre el cual la ciudad avanza), los
asentamientos que no respetan zonificaciones y la falta de legislación sobre barrios privados.
Si bien ha habido muchos ejemplos e intentos de planificación municipal, de planes metropolitanos y
para áreas especiales (como es el caso del piedemonte) desde hace 20 años, lo cierto es que hasta 2009
Mendoza nunca contó con una legislación al respecto, que promoviera la planificación tanto provincial
como municipal.
A partir de la Ley 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo, del año 2009, comienza un
proceso político y social para afianzar el Ordenamiento Territorial como política provincial. Este
proceso ha tenido sus altibajos, debido a que su camino de implementación es el mismo que debe
realizarse para las demás políticas públicas. Por ello, corre los mismos riesgos, como por ejemplo, el
de no concretar una etapa de implementación. Para Mendoza, los acuerdos políticos entre organismos
así como también el consenso con actores protagónicos del proceso (como lo es el sector científico-
técnico) han sido una dificultad, que ha llevado a que el Proyecto de Plan de OT para la provincia se
encuentre hace un año en la legislatura, todavía en discusión. Sin Plan Provincial difícilmente puedan
surgir planes especiales (metropolitano por ejemplo), dado que éstos deben responder a los
lineamientos provinciales.2
Los problemas descriptos en el AMM deben ser planificados en forma seria y consensuada, la puja de
intereses diversos lo amerita y un plan puede ser la herramienta que ayude a otorgar fuerza de ley ante
algunos actores sociales de marcado poder en la producción de ciudad. Pero ante esto surgen diversas
2 Ver Nota en Anexos: Diario Los Andes, 13/04/2015, “Mendoza, lejos de su plan de ordenamiento territorial”.
preguntas: ¿quién asume la responsabilidad de ordenar o planificar una ciudad conformada por 6
municipios? ¿Bajo qué figura planificar una ciudad que no tiene gobierno metropolitano?
En Argentina, a pesar de que la reforma Constitucional de 1994 reconoce la autonomía de los
gobiernos municipales, el proceso de descentralización consolidó a los gobiernos provinciales. “En los
años 90 se modificó la distribución de los recursos estatales entre los tres órdenes. Se consolidó un
esquema en el que poco más del noventa por ciento del total se reparte entre el Gobierno Federal y las
provincias, y el resto (menos del 9%) le corresponde a los municipios.” (Pírez, 2008)
Todo esto consolida a los gobiernos provinciales en cuanto al manejo de los recursos necesarios para
enfrentar los procesos de planificación, entre otros asuntos. Así, cada municipio establece sus
relaciones con el gobierno provincial y esto dificulta la creación o consolidación de lazos o vínculos
de cooperación intermunicipal para la resolución en forma conjunta de muchos problemas. Entre ellos,
asuntos como la planificación conjunta de un Área Metropolitana que funciona como una unidad, pero
a la hora de la gestión se encuentra dividida en 6 partes.
En el marco del proceso de sanción legislativa del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, el
Gobierno de la Provincia está realizando talleres de trabajo relacionados con programas financiados
por la nación. Un ejemplo de ellos es el DAMI, programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del
Interior, con el cual se espera los municipios puedan acordar acciones para abordar estas
problemáticas.
Pero lo cierto es que es una tarea que requiere de voluntad política para poner en marcha mecanismos
considerados en la Constitución Provincial así como en la Ley Orgánica de Municipios, tales como
acuerdos particulares o consorcios para resolver problemas específicos, pero que en este caso pueden
ser para la creación de un Plan Metropolitano que establezca el norte a seguir para los próximos años
en el AMM.
El plan del AMM está contemplado en la ley 8051 de OT y Usos del Suelo, con lo cual deben
motivarse los procesos políticos necesarios para arribar a formas válidas y efectivas para concretar el
objetivo de finalmente poder tener un plan integral para las problemáticas que hoy sufren los
mendocinos ante la falta de planificación y gestión conjunta.
Esta tarea queda hoy en manos del gobierno provincial y probablemente del organismo encargado de
asesorar en temas de Ordenamiento Territorial, la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial
(APOT).
5. Consideraciones finales
Las transformaciones producidas en los territorios son fiel reflejo de la ausencia del Estado y presencia
de actores con intereses contradictorios, pero también, de formas de planificación que no han logrado
minimizar los desequilibrios, inequidades y deterioro ambiental que surgen de la relación ciudad-
región. Las dificultades político-institucionales son un obstáculo a sortear para poder poner en práctica
cualquier proceso de planificación y concertación entre actores que pueda llevar a plantear soluciones
en términos de planificación para ciudades como el Área Metropolitana de Mendoza, que cada vez
más se ve afectada por problemas de complejidad creciente.
Esto plantea la necesidad de una visión más integral y sistémica para encontrar alternativas o
estrategias que permitan minimizar los efectos de la concentración y dispersión descontrolada.
La mirada está puesta en el territorio, la ciudad intermedia y el ordenamiento territorial, como forma
de planificación que plantea una renovación conceptual y metodológica para abordar lo urbano y lo
regional. Pero lo cierto es que ninguna metodología de planificación puede ser implementada sin
resolver las vicisitudes que surgen en el marco de lo político y de la gestión. La mayoría de los
procesos de planificación en América Latina quedan librados a la voluntad política de turno, o bien a
la capacidad de crear consensos en este sentido. Esta situación ha generado que en muchas
oportunidades la planificación nunca pueda implementarse.
La propuesta, que puede surgir como pregunta de investigación, es concretamente qué estrategias o
métodos pueden crearse para afinar los procesos de participación ciudadana y de consensos políticos,
de tal manera que puedan ser más dinámicos los procesos de implementación de la planificación. Es
de suma importancia resolver estos obstáculos, dado que sin implementación, las etapas de
planificación sólo descansan en un papel. Estas estrategias no necesariamente deben tener un formato
normativo, sino muy por el contrario, ser mecanismos de ejecución o de gestión.
Por lo pronto, para el caso de Mendoza, los organismos creados bajo la Ley de OT, tanto la Agencia
Provincial de OT como el Consejo Provincial de OT, pueden resultar en espacios que permitan discutir
y generar este tipo de propuestas para garantizar la aplicación y aprobación de los planes que tanto
Mendoza como su Área Metropolitana hoy están necesitando.
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Anexos
Nota Diario Los Andes – 13 de abril de 2015
Mendoza, lejos de su plan de ordenamiento territorial Zulema Usach
La Ley fue aprobada en 2009 y todavía falta la aprobación de otra normativa, cuyo proyecto está
frenado en la Legislatura. Se profundizan problemáticas como la construcción hacia el pedemonte,
contaminación y avance de la zona urbana sobre áreas productivas.
Hace casi seis años, Mendoza tuvo un avance histórico. Después de más de dos décadas de
postergaciones, la Legislatura aprobó la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo (Nº 8051),
normativa que sentó las bases para volver a la provincia un lugar más armonioso en materia productiva
y socio ambiental. Sin embargo, el camino que queda por recorrer para que sus preceptos se cumplan
en lo cotidiano es aún largo, ya que su aplicación se ha logrado sólo de manera parcial.
Desde que el documento fue aprobado por unanimidad el martes 5 de mayo de 2009 se crearon los dos
órganos clave para su regulación. Éstos son la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (a
cargo de la aplicación) y el Consejo Provincial de Ordenamiento (que funciona de manera consultiva),
que en líneas generales están integrados por representantes de Poder Ejecutivo, de los municipios,
entidades científicas y académicas y organizaciones de la sociedad civil relacionadas a temas
ambientales.
Desde el punto de vista de Eduardo Sosa, titular de Oikos Red Ambiental, si bien estos órganos están
conformados, en la práctica existen situaciones que impiden avanzar con las directrices de la norma tal
como quedó establecido. Dijo por ejemplo, que los aportes planteados por las entidades que trabajan
en temas medio ambientales como así también por el sector científico técnico no siempre son
escuchados por las autoridades encargadas de tomar las decisiones últimas.
"La evaluación ambiental estratégica para llevar a cabo programas de gobierno, como así también la
evaluación de impacto territorial, tan necesaria para establecer la compatibilidad de emprendimientos
de obra pública e inmobiliarios, son dos herramientas muy importantes y que nunca se aplicaron",
planteó Sosa.
Sin un plan vigente
La situación es aún más grave, si se tiene en cuenta que el Plan Provincial de Ordenamiento -que debe
establecer las pautas finales para ordenar la provincia de aquí a 30 años- se encuentra frenado en la
Casa de las Leyes.
Ocurre que de acuerdo a Ley "madre", el plan debe aprobarse a través de otra ley. Justamente, la
Agencia presentó un proyecto el 1 de mayo de 2014, que aún se encuentra en discusión en la Comisión
de Medio Ambiente del Senado. Paralelamente, otra propuesta fue presentada por los equipos técnico-
científicos de la Universidad Nacional de Cuyo, que aún no cuenta con el consenso necesario.
Luego de la audiencia pública realizada hace un año, se puso en evidencia la necesidad de avanzar en
esta planificación. En líneas generales, el proyecto oficial propone delimitar el avance de la
urbanización hacia el Pedemonte, limitar las zonas urbanas y las rurales, frenar la pérdida de tierras
productivas y proteger el recurso hídrico.
Otros aspectos que busca regular y controlar la adeudada norma, consisten en potenciar las 'zonas
intermedias' de la provincia para descomprimir el área metropolitana, regular el crecimiento de los
proyectos inmobiliarios, preservar las tierras cultivables y aprovechar los vacíos urbanos. Guillermo
Elizalde, ministro de Medio Ambiente, es uno de los defensores del proyecto que fue cuestionado por
los legisladores opositores al Gobierno.
"El ordenamiento territorial debe ser una política de Estado más allá de los gobiernos. Ni no se regula
ni planifica, ninguno de los problemas que hoy aquejan a la provincia podrá ser resuelto", expresó el
funcionario. Por su parte, el senador radical Tadeo García Zalazar detalló que todavía la provincia
carece de datos específicos para poder ser "reordenada".
"No hay un sistema estadístico para ordenar el territorio. El Gobierno no mide la pobreza ni el
Producto Bruto Geográfico. No se puede planificar sobre lo que no hay datos sociales y económicos
concretos", sostuvo y detalló que en realidad hay otros aspectos a evaluar, como qué sucederá con la
actual Ley de Loteos o cuáles son los límites de la ciudad.
Lo cierto es que en pleno año electoral, los inconvenientes se siguen profundizando a medida que la
concentración poblacional se agudiza en el Gran Mendoza. En algunos municipios, por ejemplo, los
emprendimientos inmobiliarios no ajustados a las normas vigentes o emplazados en zonas no
permitidas siguen siendo aceptados por los concejos deliberantes, a través de ordenanzas. Son en lo
concreto, excepciones, algo prohibido por la ley.
El resultado de ello, es el crecimiento desordenado de las áreas urbanas, lo que conlleva a un declive
en la calidad de vida de sus habitantes.
"Hay retrasos que tendrán un impacto profundo en lo cotidiano y esto implica una sanción a los
funcionarios responsables, algo que tampoco se cumple. Es muy penoso que un proceso tan relevante
en materia de gestión territorial pueda quedar en la nada por la desidia de legisladores y funcionarios
públicos", alertó Sosa.
Preparando el terreno
Daniel Pizzolato, director de la estación experimental agropecuaria La Consulta-INTA e ingeniero
agrónomo, detalló que desde ese organismo se ha trabajado con los tres municipios del Valle de Uco
(Tunuyán, Tupungato y San Carlos) para comenzar a diseñar planes de zonificación de los sectores
rurales, de manera que cuando la Legislatura apruebe el plan general, cada municipio pueda ejercer su
autonomía para llevar a cabo su plan local, tal como lo establece la normativa.
De este modo, estas comunas contarán con información georeferenciada, análisis de datos secundarios
zonificación en el sector rural, para que cuando sea el momento, sea posible diseñar programas
concretos para revertir problemáticas tales como la existencia de una "mancha urbana" sobre sectores
productivos o áreas frágiles.
"Si no se pone en marcha el plan con urgencia será cada vez más difícil revertir los daños que se están
produciendo desde el punto de vista ambiental y productivo", alertó Pizzolato y ejemplificó que al no
haber una reglamentación se siguen perdiendo e inutilizando los sistemas de distribución de agua
destinada a los sectores productivos.
Aspectos clave de la Ley
Entre las prioridades que la Ley provincial establece para garantizar el equilibrio entre las actividades
productivas de la provincia y el cuidado del medio ambiente figura la creación de políticas y planes de
acción que permitan, por ejemplo, controlar el crecimiento del parque automotor en relación a la
dimensión de la ciudad, cuidar el arbolado público o evitar la instalación de fábricas en las
inmediaciones de barrios o zonas de cultivos.
También plantea la aplicación de multas para quienes dañen o contaminen el agua el aire o el suelo.
Pero además, la disposición está focalizada a revertir inconvenientes macro a nivel ambiental, como el
avance de la desertificación, la desprotección de los glaciares o el deterioro de los ecosistemas del
pedemonte generado por el avance de los emprendimientos inmobiliarios que se multiplicaron sin
control en los últimos años.
En lo relativo a las actividades productivas y sociales, la normativa se configura como el marco para
determinar acciones relativas a la minería, el crecimiento urbano y el emplazamiento de las industrias,
entre otros puntos.
7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN CENTRO-OESTE
DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10: TERRITORIO Y PODER
La ruta ancestral diaguita (RAD): formas de preservación y puesta en valor del patrimonio cultural en Valle Fértil.
Autor
ALEJANDRO EMANUEL SALAZAR PEÑALOZA (1)
Resumen
Los Pueblos Originarios (PPOO), de la provincia de San Juan, han marcado en los últimos 20
años una fuerte huella pública lograda en su mayoría por los medios de comunicación y las
investigaciones realizadas por diversos grupos de investigación. En el caso del Pueblo Diaguita
estos estudios son casi efímeros de tal forma que es muy poco lo que se conoce sobre ellos, y
esto tiene diversas respuestas, en primer lugar este pueblo ha comenzado a reconocerse en los
últimos años lo que no ha permitido “visibilizarlos” públicamente, sin embargo estas
comunidades que se han reconocido han llevado adelante un largo camino de “emergencia” y de
organización.
1 Profesor de Historia. Pertenencia institucional: Facultad de Filosofía, Humanidades y Artes de la Universidad Nacional de San Juan. Correo Electrónico [email protected] Dom: Bº FUVA, Mbk 24 1ºpiso Dpto. “A”- Capital- San Juan// CP: 5400
Entendiendo que la Cultura es el eje central de todas las sociedades y que en las comunidades
indígenas su preservación representa la supervivencia de su etnia, la puesta en marcha de la Ruta
Ancestral Diaguita (RAD), revela diversos puntos a analizar y las relaciones de poder que se
generan entre las comunidades y los entes gubernamentales, ya que la preservación de la Cultura
se genera en su “Territorio” entendiendo este como la conjunción de diversos factores (tierra,
agua, salud, educación) que se re-significan en su cosmovisión. Para esto se ha realizado un
trabajo de campo que permite analizar la realidad en que se desarrollará esta ruta, y el análisis de
las normas jurídicas que validan esta acción, conjuntamente con la necesidad local de un proyecto
de turismo sustentable, que genere recursos económicos.
Palabras Claves: PUEBLOS DIAGUITA- RUTA ANCESTRAL- TERRITORIO-
PATRIMONIO CULTURAL
Abstract
Indigenous Peoples , (IIPP) in the province of San Juan, have marked the last 20 years strong
public footprint achieved mostly by the media and the investigations conducted by various
research groups. For the Diaguita, these studies are almost ephemeral so that very little is known
about them, and this has several answers, first this town has begun to be recognized in recent
years, which has not allowed "them visible" in investigations, however these communities have
been recognized have carried out a long way "emergency" and organization.
Understanding that culture is the backbone of every society and indigenous communities in its
preservation represents the survival of their ethnicity, the implementation of the Diaguita
Ancestral Path (RAD) reveals several points to analyze and power relations generated between
communities and government agencies, as the preservation of Culture is generated in the
"Territory" understanding this as the conjunction of several factors (land, water, health,
education) that re-signify their worldview . To this has been done field work to find out the
reality that this route will be developed, and analysis of legal norms that validate this action,
together with the local need for a sustainable tourism project that generates economic resources
Keywords: PUEBLO DIAGUITA- ROUTE ANCESTRAL- TERRITORY- CULTURAL
HERITAGE
1- INTRODUCCIÓN
El turismo como actividad económica, es visto desde distintos puntos de vista, conformando el desarrollo
económico de los Estados quienes obtienen de esta actividad un rédito monetario. Es clave decir que
durante los últimos 30 años el turismo ha sido legislado con el propósito de controlar esta actividad, y de
esta forma obtener recursos.
En el caso del turismo en lugares donde habitan comunidades originarias se observa una yuxtaposición
normativa que a veces provoca vacios legales que son utilizados por algunas empresas multinacionales
que se dedican a la explotación de esta actividad sin tener en cuenta la comunidad que allí habita desde
tiempos ancestrales.
El turismo étnico es aquel que se aplica sobre territorios donde estas comunidades indígenas habitan, y
llevan adelante su vida cotidiana, es decir compartiendo los ámbitos, sin embargo durante los últimos
años y con el avance legal de los derechos indígenas nacionales como internacionales, se pone en juego
una nueva mirada sobre esta actividad.
Reconocemos a los pueblos indígenas la actividad cultural y social de la preservación de la diversidad
biológica y la conservación de los ecosistemas que han logrado mantener intactos hasta el día de hoy, a tal
punto que en la Cumbre Mundial de Johannesburgo en 2002, se recomendó a los Estados promover
políticas sostenibles respetando la diversidad y los sistemas de valores diferentes.
Es en el caso de San Juan, donde diversas comunidades originarias ven con aceptación la apropiación del
turismo como un recurso económico que permita el desarrollo comunitario, a partir de la preservación de
su cosmología y patrimonio, pero además que les permita mostrar al mundo su territorio. El Pueblo
Diaguita habita el departamento de Valle Fértil y durante los últimos años se ha organizado como
comunidades estas hasta el día de la fecha son 3.
Es así que el Programa Universitario de Asuntos Indígenas (PUAI), dirigido por la Lic. Olga Rodríguez y
con el pedido expreso de los alumnos de la tecnicatura en turismo de Valle Fértil y miembros de la
comunidades diaguitas, se ha diseñado el Proyecto de investigación denominado Ruta ancestral Diaguita
(RAD), entendiendo esto en primer término como un diagnostico de los atractivos turísticos patrimoniales
que la comunidad desea que sean puestos en el mercado, y en segundo lugar el empoderamiento de las
herramientas para el manejo turístico desde la misma comunidad.
Para esto el trabajo analizará en primer lugar el marco jurídico por cuanto se desarrolla el turismo como
actividad legal, para luego establecer la relación que existe entre este y las comunidades y así observar la
RAD cómo una posibilidad.
2- POLITICAS ESTATALES EN TORNO AL TURISMO: LA IMPORTANCIA DE LA
LEGISLACIÓN
Las leyes representan para los Estados el marco normativo, por cuanto las personas o instituciones deben
organizarse, y de esta forma conocer sus derechos y obligaciones. Esto nos muestra la gran importancia
que adquieren las actividades que se realizan en distintos ámbitos y aspectos, y como su relación con las
leyes y las normas garantizan una armoniosa actividad. Ahora bien cuando las actividades que se realizan
involucran a las comunidades originarias estas deben ser conocidas por las mismas a fin de no dañar o
herir las susceptibilidad.
El tema del turismo y del patrimonio se encuentra legislado a nivel nacional y a nivel provincial, con el fin
de poder llevar a cabo acciones legales que garanticen un beneficio tanto para los que desean realizar la
actividad como a quienes se encuentran involucrados en los mismos.
Cuando hablamos de actividades que se desarrollen dentro del ámbito de las comunidades indígenas,
debemos referirnos a un conjunto de leyes que son necesarias puesto que estos grupos comunitarios
poseen un conjunto de normas que son de carácter extraordinarios por su forma de organización y su
cosmovisión. Sabemos que las comunidades indígenas habitan todo el territorio argentino y que en los
últimos veinte años han logrado, tras una ardua lucha, un conjunto de normativas que les son exclusivas y
que el Estado debe garantizar la plena participación de estas, cada vez que alguna actividad las involucre.
Tanto el turismo como el rescate del patrimonio que involucre a los Pueblos Originarios deben ser
llevados a cabo respetando un conjunto de normas que revisaremos y caracterizaremos a continuación.
El Estado argentino durante el año 1992, decretó y puso en vigencia la Ley 24.071, por la cual daba
cumplimiento a lo establecido por la OIT (Organización Internacional del Trabajo), en su Convenio 169
sobre Pueblos Indígenas y tribales en países independientes(2)(Salazar, 2012: 3). Este convenio además
2 dentro de este marco, se establece un conjunto de derechos a los indígenas entre ellas el reconocimiento de la cultura y cosmovisión de los pueblos en cuestión, esto se traduce en igualdad de derechos, legislación de los Estados nacionales a los que se encuentren circunscriptos, defensa de los derechos humanos y la lucha contra la discriminación étnica…
trata en plena actitud el tema de la Tierra como tema de mayor relevancia, entendiendo aquí que el Estado
debe garantizar la devolución de las mismas a sus comunidades, y también el cuidado.
Para la Argentina, el año 1994, fue un año de gran importancia en materia jurídica, puesto que se realizó
una reforma constitucional donde se vio reflejado la larga participación de las comunidades originarias y
de personajes que dejaron la impronta en sus páginas, así el Art. 75, y su inciso 17, muestran un avance
en el tema indígena, destacando puntos clave, primero el reconocimiento étnico y cultural como pueblos
preexistentes, se garantiza el respeto y una adecuada Educación Bilingüe intercultural, la entrega de las
tierras comunitarias y la consulta permanente en caso de que el Estado u otras instituciones establezcan
relaciones con las comunidades.(3)
Otras de las leyes importantes que las comunidades originarias tienen como fundamento para su defensa y
desarrollo cada vez que se establezca alguna actividad que atañe su lugar o su participación es la ley
24.544, ley que fue aprobada por el Congreso de la Nación en el año 1995, y tiene sus antecedente en la II
Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estados y Gobiernos realizada en España. Así la Ley establece la
necesidad de los Pueblos Indígenas en buscar un desarrollo sustentable a partir de una asistencia técnica
permanente por parte de los Estados y de esta forma un diálogo fecundo que lleve a una labor
mancomunada Estado – Comunidad Originaria.
Los saqueos y hurtos que los Pueblos Originarios han sufrido desde más de quinientos años también fue
parte de la legislación, que si bien también es tratado por la ley de patrimonio, fue puesto en consideración
por la Ley 25.517, en donde la importancia del patrimonio por parte de individuales o por parte del Estado
debe cesar y así debe llevarse a cabo una política de restitución “ art 1: Los restos mortales de los
aborígenes, cualquiera fuera su característica étnica, que formen parte de museos y/o colecciones
públicas o privadas, deberán ser puestos a disposición de los pueblos indígenas y/o comunidades de
pertenencia que los reclamen” (4). Para cualquier tipo de actividad que científicos, como el gobierno
realizara con el patrimonio de las comunidades debe ser expresamente autorizado por las mismas.
El desarrollo de la actividad turística como promotor de desarrollo económico ha llevado a un creciente
interés por parte de las personas a conocer y vivenciar diferentes lugares y experiencias.
En todos los lugares del mundo podemos encontrar elementos identitarios propios de dichas comunidades
que lo habitan, ya sean a nivel social, cultural, natural, históricos, entre otros. Fiestas típicas, exposiciones
y congresos, encuentros deportivos, un lago en particular, playas o una cadena de montañas, son solo
algunos de los atractivos motivadores de un viaje que podemos mencionar. 3 Todas estas se encuentra establecidas en la Reforma Constitucional de 1994, art. 75, inc.17. 4 Secretaria de Derechos Humanos – Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Ley 25.517
A lo largo de la historia han ido surgiendo diferentes iniciativas con la finalidad de generar una conciencia
social y masiva de la importancia que supone un bien material o inmaterial, tangible o intangible ya que
este se manifiesta como un factor de fortalecimiento de la identidad de un grupo de personas.
Según el art. Nº 41 de la Constitución Nacional, el daño ambiental generará la obligación de recomponerlo
y en la Constitución Provincial en su art. Nº 58 se establece que toda persona puede pedir por acción de
amparo la cesación de las causas de la violación de estos derechos.(5)
Hoy en día existe un cambio desde el pensamiento del turismo a nivel internacional que de alguna forma
apunta a una ética y al respeto por el Otro, entendiendo que, la interacción de los distintos factores del
turismo (el turistólogo, el turista y el lugar visitado donde se encuentra la comunidad), no deben perder de
vista el objetivo, ni el respeto al lugar donde se lleva a cabo la actividad ni a la comunidad local. La
cumbre mundial llevada a cabo en Río de Janeiro en 1992, planteó una firme postura de defensa de los
recursos naturales y de un desarrollo de la actividad turística, sostenible, para esto se establecieron una
serie de principios: “Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el
desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; La
protección del Medio Ambiente deberá constituir parte del proceso de desarrollo y no podrá considerarse
en forma aislada; El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma equitativa, respondiendo a las
necesidades ambientales y de desarrollo de la generaciones presentes y futuras; La erradicación de la
pobreza es una tarea esencial que incumbe a todos los Estados y personas, reducir las disparidades de los
niveles de vida a nivel mundial es un requisito para la consecución del desarrollo sostenible”
(Maldonado, 2006: 2 )
Es por ello fundamental que el estado intervenga en la materia dando lugar a la participación e inclusión
de las comunidades locales en la aplicación de las leyes y normativas necesarias para el desarrollo óptimo
de la actividad. Esto implica no sólo un apoyo económico, debe tenerse en cuenta otros aspectos como el
cuidado del medio ambiente, el respeto a sus pautas culturales (actuar sin que éstas se vean afectadas) y
por sobre todas las cosas la participación directa y activa de la comunidad en su conjunto.
A continuación se detallan algunas leyes que afectan o deberían afectar el uso de los recursos utilizados
por la actividad turística que se mencionaron anteriormente:
La Ley Nacional de Turismo 25.997 tiene por objeto el fomento, desarrollo, promoción y regulación de la
actividad turística y del recurso turismo mediante la determinación de los mecanismos necesarios para la
creación, conservación, protección y aprovechamiento de los recursos y atractivos turísticos
5 Constitución de la Provincia de San Juan – Reformada en 1986
nacionales; resguardando el desarrollo sostenible y sustentable y la optimización de la calidad
estableciendo los mecanismos de participación y concertación de los sectores público, privado y la
comunidad en la actividad.
En el caso de San Juan, la ley provincial de impacto ambiental Nº 6571 define al impacto ambiental como
cualquier cambio neto, positivo o negativo, que se provoca sobre el medio ambiente como consecuencia
directa o indirecta de acciones que puedan producir alteraciones susceptibles de afectar la salud o el
bienestar de las generaciones presentes o futuras, la capacidad productiva de los recursos naturales y los
procesos ecológicos esenciales.
Se aclara que se encuentran comprendidos en el régimen de la ley todas las actividades, proyectos,
programas o emprendimientos que modifiquen directa o indirectamente el ambiente que realicen o
proyecten realizar personas físicas o jurídicas, públicas o privadas.
La preservación del patrimonio como legado para la humanidad o para nuestros hijos también es legislada
por el Estado provincial según la Ley provincial de patrimonio Nº 6.801.La ley declara en primera
instancia de interés implementar la protección, conservación, restauración, acrecentamiento y difusión de
todos los bienes que conformen el patrimonio provincial (natural y cultural).
Se consideran dentro del Patrimonio Provincial todos aquellos bienes que material y/o culturalmente
reportan un interés antropológico, histórico, arqueológico, cultural, artístico, artesanal, etnológico, que
pueden significar o significan un aporte relevante para el desarrollo cultural de la Provincia de San Juan
que se encuentren dentro del territorio y cualquiera fuese su propietario.
Estos bienes deben ser declarados en caso de ser encontrados y debe aplicárseles la ley y una
categorización ya establecida por la misma. Algunos de ellos son:
• Monumento histórico provincial
• Lugar histórico provincial (sitios arqueológicos, pueblos históricos)
• Bienes muebles de interés cultural y natural (bienes culturales, patrimonio artístico, patrimonio
documental, archivos, bibliotecas y museos).
3- EL TURISMO ÉTNICO COMO BASE DE LA PRESERVACIÓN DEL PATRIMONIO EN
VALLE FÉRTIL.
El turismo en la provincia de San Juan, responde a un macro proyecto de nivel nacional denominado Plan
Federal Estratégico de Turismo Sustentable iniciado en el 2006. Este marco responde a ejes específicos:
sustentabilidad, regionalización, federalización, sostenibilidad y comunidad. Estos ejes están a su vez
están contenidos en campos de actuación: organización y gestión; gestión de la calidad; desarrollo de
la oferta; inversiones; promoción y marketing.
La puesta en marcha de dicho plan tiene como misión lograr la competitividad del territorio a través de
una optimización de los recursos promoviendo la sustentabilidad y mejora de la calidad de vida del turista
y de la comunidad local, con vistas a lograr que la Argentina sea el país mejor posicionado de Sudamérica
por la calidad y diversidad de su oferta en materia turística.
Hacia el interior del Plan Federal, la Argentina dividió su territorio en Regiones: Buenos Aires, Córdoba,
Noroeste, Litoral, Noreste, Patagonia, Cuyo. En el caso específico del la Región de Cuyo está compuesta
por Mendoza, San Juan, San Luis y La Rioja. Las políticas turísticas aplicadas a esta región estuvieron
guiadas por los conflictos y potencialidades, que se visualizaron en cada uno de los campos de actuación
antes nombrados, el caso de la gestión de la calidad, los conflictos encontrados fueron: Falta de respuesta
a niveles institucionales con respecto a la gestión de la calidad; Falta de planificación estratégica para
desarrollar una concientización social para la calidad; Falta de capacitación y formación de recurso
humano (público-privado) en Sistemas de Gestión de la calidad; Falta de unidad de criterio en la
normativa y conceptualización de las actividades turísticas. En el caso de las potencialidades podemos
mencionar: La calidad es la mega-tendencia originada por la exigencias internacionales y las demandas
del turista; Sensibilización incipiente respecto de los SGC (Sistema de Gestión de Calidad) en los sectores
p{públicos y privados; Mayor conciencia de la población de la importancia de la actividad turística;
Cambio de actitud de los actores políticos en el materia turística; Existencia de patrones internacionales
que marcan guías para la calidad OMT/ISO. En el caso del Desarrollo de la Oferta, los conflictos son
Planificación Estratégica turística-regional como política de Estado; falta de equipamiento de servicios e
infraestructura; Marcada concentración espacial y temporal de la demanda; Falta de articulación regional
público-privada para el desarrollo de una oferta integrada; Falta de inserción de la dimensión turística en
los planes de ordenamiento territorial; Insuficiente planes de manejo y déficit de accesibilidad a Áreas
protegidas; Falta de concientización, coordinación e incorporación de las comunidades locales a la
conservación y desarrollo del patrimonio natural y cultural. Las potencialidad son: Posibilidad de
desarrollo de productos integrados en la región basados en el patrimonio natural y cultural; Existencia de
un sistema de áreas protegidas; existencia de marcos jurídicos provinciales adecuados en materia de
preservación del patrimonio natural y cultural. En el caso de la Promoción y Marketing, los conflictos
son: Falta de una imagen “fuerza” integradora de la Región; Falta de conciencia de los sectores públicos –
privados acerca de los beneficios del turismo; Asimetrías en el posicionamiento de los destinos turísticos y
en lo que respecta a los estudios de demanda; Falta de colaboración mutua en la Proción turística.
Potencialidades: Existencia de un fondo de promoción entre el ente Cuyo y la SECTUR (Secretaria de
Turismo de la nación); Existencia de recursos humanos y tecnológicos; Interés del sector privado para
desarrollar la potencialidad de la Región. En el caso de las Inversiones y financiamiento, sus conflictos:
Asimetría en la toma de conciencia turística en los sectores público-privado y comunidad en general; falta
de planificación turística y de inversiones estratégicas equitativas en infraestructura y servicios; Carencia
de legislación nacional y provincial y seguridad para fomento e incentivo de inversiones turísticas. Con
relación a las potencialidades: Existencia de diversidad de atractivos turísticos todo el año para captar
inversiones; promover desde el sector turístico obras públicas que aporten el al embellecimiento
paisajístico y a la creación de nuevos atractivos; Existencia de Sitios de Patrimonio Mundial; Voluntad del
protagonismo creciente del municipio en el desarrollo turístico (6).
4- LA RUTA ACESTRAL DIAGUITA (RAD): COMO PROPUESTA SUPERADORA DE UN
TURISMO DE AUTO-GESTION INDÍGENA.
La proximidad con los parajes naturales y la importancia de la preservación de los petroglifos de los
primeros habitantes de Valle Fértil abren una oportunidad necesaria para la preservación cultural y como
una salida laboral desde ellos y para ellos y la necesidad de una “autogestión”. No existirá una verdadera
liberación de los pueblos indígenas cuando elementos ajenos intenten imponer sus medidas, es por esto
que debe existir una plena autonomía que permita generar actividades intra-etnicas lo cual debe advertir a
los Estados y a todos sus organismos que es necesario establecer y abrir los espacios de diálogos.
Las políticas estatales están alejadas de esta mirada de la autogestión y de la definición de las
comunidades sobre sus propias políticas ,la Ley Nacional de Turismo 25.997 tiene por objeto el fomento,
desarrollo, promoción y regulación de la actividad turística y del recurso turismo mediante la
determinación de los mecanismos necesarios para la creación, conservación, protección y
aprovechamiento de los recursos y atractivos turísticos nacionales; resguardando el desarrollo sostenible y
sustentable y la optimización de la calidad estableciendo los mecanismos de participación y concertación
de los sectores público, privado. En el caso de San Juan, la ley provincial de impacto ambiental Nº 6571
define al impacto ambiental como cualquier cambio neto, positivo o negativo, que se provoca sobre el
medio ambiente como consecuencia directa o indirecta de acciones que puedan producir alteraciones
6 Anexo Línea de Base Región Cuyo – Anexo del Plan Federal Estratégico de turismo sustentable 2016.-p 11-44
susceptibles de afectar la salud o el bienestar de las generaciones presentes o futuras, la capacidad
productiva de los recursos naturales y los procesos ecológicos esenciales.
Se aclara que se encuentran comprendidos en el régimen de la ley todas las actividades, proyectos,
programas o emprendimientos que modifiquen directa o indirectamente el ambiente que realicen o
proyecten realizar personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, por supuesto que esto que en la teoría-
jurídica parece estar muy claro al momento de la prácticas no es así.
Este turismo posee grandes beneficios para la comunidad “la diversificación de las actividades
económicas contribuyen a elevar la autoestima y el sentidos de ciudadanía de esta comunidad; la creación
de una fuente de ingreso adicional en las áreas rurales sin necesidad de optar por la migración,
oportunidad de crear espacios para fomentar las relaciones interculturales entre turistas y anfitriones y por
último la emergencia de actores y redes en la propia sociedad.” (Asencio, 2012: 3). Reconocemos que el
turismo que pretenden las comunidades se basan primeramente en un re-conocimiento de “Lo propio”- y
de “Lo ajeno” entendiendo que no se puede promover algo que no se conoce, he aquí que desde el año
2013-2014, algunos miembros de las comunidades han propuesto la creación de la Ruta Ancestral
Diaguita (RAD)(7), proyecto que ha sido llevado adelante por el PUAI y con los miembros jóvenes de las
comunidades esto nos está representando que la identidad del patrimonio está generando una conciencia.
Los objetivos de este proyecto son un diagnostico de las localidades de Valle Fértil desde los servicios que
estos prestan, luego un sondeo de la realidad socio-económica y de los puntos turísticos con mas
afluencias, para luego la determinación de puntos turísticos que el Pueblo Diaguita quiera mostrar como
atractivos a los turista, de esta forma, se diseñará la Ruta Ancestral Diaguita.
5- CONCLUSIÓN
La construcción de un turismo sustentable basado en la mirada indígena permite en sí mismo una
renovación y revalorización de la actividad, y la preservación de los diversos ecosistemas. La Comunidad
Diaguita apunta en si a la re-valorización de su patrimonio arqueológico como natural, que se ve unido a
su cultura y su cosmovisión. La necesidad de una salida laboral para los jóvenes abre en sí mismo una
visión global de generar una oferta sustentable que sea auto-gestionable y que permita además una
formación en el ámbito turístico.
La primera parte del proyecto se realiza con la identificación de la realidad en donde las comunidades se
encuentran y que es lo que quieren mostrar. En la segunda fase se intentará formar a los miembros de las
comunidades con los servicios que el turista pide al llegar al Valle. 7 Proyecto de Investigación desarrollado y dirigido por la Lic. Olga Rodríguez en el Marco del Programa Universitario de Asuntos Indígenas y la carrera de turismo.
La necesidad de generar una conciencia de la auto-gestión desde el mismo pueblo pero además del
gobierno y de instituciones afines al turismo, permitirán un turismo de calidad basado en una sensibilidad
que produzca lazos de sostenibilidad a través del tiempo.
Entender que el Valle de la Luna es el atractivo por excelencia de la provincia de San Juan, es de gran
relevancia, sin embargo entender que existe este OTRO atractivo cultural- indígena es verdaderamente
producir una conciencia inter-cultural real y concreta y más cuando es generada y conducida desde la
propia comunidad.
6- BIBLIOGRAFIA
• ASENCIO Raúl,(2015) ¿El turismo es cosa de pobres?. El patrimonio cultural, pueblos indígenas
y nuevas formas de turismo en América Latina. Perú En: Pasos Revista de Turismo y Patrimonio
Cultural.
• EROLES Carlos y otros.(2004) Antropología, Cultura Popular y Derechos Humanos. Buenos
Aires. Espacio.
• MALDONADO Carlos.(2006) Turismo y comunidades indígenas: Impactos, pautas para
autoevaluación y códigos de conducta. En Serie Red de Turismo Sostenible Comunitario para
América Latina (REDTURS). Ginebra. OIT.
• RODRIGUEZ, Olga (Comp.)(2013) Compilación de leyes sobre el derecho indígena. Telteguina
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• SALAZAR Alejandro. (2012).Pueblos Originarios Sujetos de Derecho. Marco jurídico – Legal
Argentino.” En el 6to Encuentro de investigadores en Ciencias Sociales de la región
• Centro Oeste y 3º Binacional con la IV Región de la República de Chile. FACSO- UNSJ.
Noviembre.
• SALAZAR Alejandro. (2014). Diaguitas en San Juan: Luchadores de su Cultura, En Revista
Memoria- Voces – Imágenes. Nº5- San Juan- Plaza
• TAMAGNO, Liliana (Coord.).(2009) Pueblos Indígenas. Interculturalidad, colonialidad, política,
Buenos Aires, Biblos
1
7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN CENTRO-
OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10: Territorio y Poder
Título de ponencia: Política pública de vivienda como generadora del proceso de Movilidad
Residencial. Transformación del territorio en la Provincia de San Juan
Autor: Andrea Eliana Sarracina1
Palabras claves: Política pública de vivienda; Movilidad residencia; Vivienda de Interés Social; Territorio
Resumen
En la última década en la República Argentina se ha implementado la Política Federal de Vivienda,
beneficiando algunas provincias entre ellas San Juan. En el marco de la política pública nacional surge
–a nivel provincial- el Programa: Vivienda Signa-Techo Seguro, para erradicar asentamientos
irregulares y trasladar la población a nuevas Viviendas de Interés Social. La presente ponencia tiene el
propósito de caracterizar el proceso de Movilidad Residencial desde el año 2004; identificando las
transformaciones territoriales más destacadas relacionadas con la falta de planificación integral y
ordenamiento territorial. En la investigación se consulta bibliografía especializada sobre antecedentes
teórico – metodológicos de la Movilidad Residencial; se interpreta la política habitacional; se analizan
datos de población y vivienda facilitados por el Instituto Provincial de la Vivienda; e información
cualitativa obtenida de relevamiento. Se concluye que el Estado adquiere un rol muy importante en el
proceso mencionado, y que ésta a su vez produce un gran impacto en el territorio, contribuyendo a la
expansión urbana dispersa del Gran San Juan y a la producción de usos de suelo residencial en
espacios tradicionalmente dedicados a la agricultura. Abstract In the last decade in Argentina has been implemented Federal Housing Policy, benefiting some
provinces including San Juan. In the context of national public policy arises Program -a provincial
level: Signa-Ceiling Housing sure to eradicate irregular settlements and relocate the population to new
Social Housing. This paper aims to characterize the process of Residential Mobility since 2004;
identifying the most significant territorial changes related to the lack of comprehensive planning and
territorial ordering. Specializing in the research literature on theoretical background inquiry -
methodological Residential Mobility; housing policy is interpreted; population and house data
provided by the Provincial Housing Institute analyzed; and qualitative information obtained from
1 Instituto de Geografía Aplicada; Departamento de Geografía de la Facultad de Filosofía, Humanidades y Artes de la Universidad Nacional de San Juan – [email protected]
2
relevamiento. We conclude that the State acquires a very important role in residential mobility, and
that this in turn produces a great impact on the territory of the province of San Juan; contributing to
urban sprawl of Greater San Juan and production of residential land uses in areas traditionally devoted
to agriculture.
1- Introducción
En los últimos diez años se han construido miles de Viviendas de Interés Social (VIS) en Argentina
con el fin de cubrir en parte la demanda habitacional, contribuyendo con el proceso de Movilidad
Residencial (MR) en el territorio, especialmente en los centros urbanos más poblados donde la
necesidad de adquirir una vivienda digna es mayor. El propósito de la presente ponencia es
caracterizar la MR en la Provincia de San Juan generada por la Política Pública de vivienda durante el
periodo comprendido entre los años 2005 y 2013, identificando las trayectorias y transformaciones
territoriales más destacadas relacionadas con un problema mayor que es la falta de planificación
integral y Ordenamiento Territorial (OT) que propicien la generación del hábitat. La política específica
analizada permite la erradicación de población de los asentamientos irregulares y su posterior traslado
a los nuevos barrios. El proceso todavía persiste vislumbrándose transformaciones territoriales en el
mediano y largo plazo para la provincia.
Respecto al espacio de estudio, la provincia de San Juan posee una superficie de 89.651 Km2 y se
localiza en el centro oeste argentino, en la denominada Diagonal Árida; es un espacio de grandes
contrastes en el que se alternan zonas de concentración de población como los oasis, con áreas de gran
dispersión como lo es en montañas y travesías. En el oasis de Tulum el más extenso y que concentra el
93% de la población provincial, se hallan los ocho municipios analizados: Capital, Rivadavia,
Rawson, Chimbas, Santa Lucía, Pocito, Caucete y 25 de Mayo.
La MR contribuye con los procesos de dispersión y surgimiento de nuevas estructuras territoriales
(Pujadas, 2009), caracterizadas por las nuevas pautas de comportamiento de sus habitantes, las
actividades y los cambios en los usos del suelo, entre otros. Este proceso implica movimientos
migratorios impulsados, como lo muestra la bibliografía especializada, por intereses personales,
laborales, de biografía, entre otros. En este caso concreto se analiza el impulsado por el Estado
mediante la política. Para el estudio se utilizan datos de población y vivienda de asentamientos y
nuevos barrios procedentes del Instituto Provincial de la Vivienda de San Juan; estadísticas nacionales
de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda; Programas y Planes habitacionales y Convenios
Marco firmados entre la nación y las provincias involucradas; todo ello complementado con análisis
de normativa e información recabada en sucesivos relevamientos del área de estudio.
Con la intención de abordar todos los temas que se analizan en este artículo y a modo de marco
general de referencia, en primer lugar se explican brevemente algunas consideraciones teóricas sobre:
Movilidad residencial, política pública de vivienda; vivienda; planificación integral. Seguidamente se
analiza la normativa relacionada con la política implementada –en la última década- tanto a nivel
3
nacional como provincial. En tercer lugar y más concretamente se explica el proceso de MR,
destacándose la importancia del Gran San Juan2 (GSJ) en cuanto a número de asentamientos
erradicados y nuevos barrios, como así también en lo referente a la construcción de hábitat en su
periferia. El análisis se complementa con la identificación de distintas trayectorias resultantes del
proceso de movilidad. Por último y con el propósito de aportar elementos de juicio para generar la
discusión y aportar avances a los temas planteados, se caracterizan brevemente las trasformaciones
más relevantes producidas en el territorio tales como: segregación residencial, cambios de usos de
suelo, expansión urbana dispersa.
La presente investigación, fundamentada desde la ciencia Geográfica y desde la perspectiva del OT
que como política propicia el ordenamiento de la organización actual del territorio; pretende ser un
aporte tanto a la literatura, a la discusión académica y a los diferentes actores de la política y la
sociedad en torno a los procesos de expansión territorial y movilidad experimentados en los últimos
años y con vistas de continuar en el corto y mediano plazo; destacando el rol del Estado en la
planificación urbana, el diseño y aplicación de políticas públicas que promuevan la transformación
territorial.
2- Marco teórico de referencia
Desde la perspectiva de las Ciencias Sociales la política pública hace referencia al estudio del
accionar de las autoridades públicas en el seno de la sociedad (Fernández, 2009) y apunta a resolver un
problema público reconocido como tal en la agenda del gobierno, tal es el caso de la falta de vivienda.
La política pública ocupa un lugar destacado en la compleja articulación entre el Estado y la sociedad
civil. Si bien existen numerosas definiciones para el término, en la presente ponencia se adoptan y
complementan dos: la primera propuesta por Joan Subirats quién expresa que es “una serie de
decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores (…) a fin de
resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo” (2008: 38) y la
segunda de Oszlak y O'Donnell quienes entienden a las políticas públicas como el “conjunto de
acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del
Estado”(1995:112). En este caso la política aborda el problema del déficit cuantitativo de vivienda
mediante actuaciones estatales, pero también se advierte la omisión en la planificación integral,
situación que acarrea y suma problemas al desarrollo territorial.
Es de gran importancia reconocer el alcance de la vivienda, reconocida como derecho universal por
diferentes instrumentos de derechos humanos3; ésta es “cobijo, albergue y refugio” (Grupo Aduar,
2000: 374) para un individuo o grupo familiar. Según Sepúlveda Ocampo y Fernández constituye un
valor de uso complejo conformada por bienes y servicios, que “transmuta lo estrictamente material,
2 GSJ: o Ciudad de San Juan, centro de mayor jerarquía provincial 3 En la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) Art. 25 "Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado, que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda..." Asamblea General de la Naciones Unidas.
4
para convertirse en un producto cultural” (Sepúlveda et al, 2006: 8) que incluye el terreno, la
infraestructura y el equipamiento social. No disponer de la vivienda es una de las mayores carencias
de ser humano, llegando a ser símbolo de distinción o de estigma social, además de ser un medio para
identificar las familias en el espacio social (Lentini, 2012).
La Política Pública de Vivienda es el “conjunto de actuaciones públicas encaminadas a regular el
acceso general de la población a la vivienda” (Glosario INVI, 2005: 68) y al mejoramiento de su
calidad de vida. La producción pública de vivienda se encuadra en las políticas sociales que el Estado
considera esenciales para asegurar los procesos de producción social (Sepúlveda et al, 2006), mediante
las que se busca remover obstáculos causales de desigualdades, generando oportunidades y
estimulando múltiples aspectos sociales, económicos, culturales y territoriales. El resultado de la
implementación de la política habitacional en el territorio, además del mejoramiento de las viviendas
existentes es la producción de Vivienda de Interés Social (VIS), entendida como la residencia
favorecida por el Estado en el marco de una política de reequilibrio social, sin fines de lucro y dirigida
a hogares de bajos ingresos. La construcción de VIS destinada a población socio-económicamente
vulnerable que posibilita su traslado, da lugar al proceso de Movilidad residencial (MR) caracterizado
por los movimientos migratorios cuyo origen y destino se dan dentro de una misma región. La
bibliografía especializada analiza el concepto desde diferentes puntos de vista y en numerosas
ciudades, en Europa: con trabajo y vivienda (Módenes Cabrerizo - López Colás, 2004); en Madrid y
Barcelona: con expansión urbana y dinámicas poblacionales (Pujadas - Bayona, 2014); en Santiago de
Chile: con la renta alta, segregación y densidad (Ortiz - Escolano, 2013), en México: con población y
empleo (Suárez-Lastra - Delgado Campos, 2010) en Argentina con una preocupación sociológica de
las trayectorias residenciales (Di Virgilio - Arquero Mejica - Guevara, 2011), entre otros. La
movilidad residencial interviene en los procesos de dispersión urbana y posibilita una serie de nuevas
estructuras y transformaciones territoriales relacionadas con cambios en los usos del suelo, además de
originar -entre otros- un tipo de segregación, que aglomera en el territorio “familias pertenecientes a
un mismo grupo social” (Sabatini et al, 2001: 27).
El proceso descrito se representa en el territorio que es soporte y donde se articulan bajo cierta lógica
elementos naturales, sociales, económicos y político-administrativos. Un lugar de relaciones sujetas al
control, dominio o adscripción de pertenencia, en definitiva, marcadas por el poder. En opinión Angel
Massiris el territorio también es un objeto de consumo (1991), que en el tema abordado es la
apropiación pública mediante la vivienda social y el beneficio que esta representa para la población.
La acción del poder público en los procesos de expansión del uso de suelo residencial es fundamental.
El Estado cuenta con la ventaja de disponer del recurso normativo y reglamentación específica
relacionada con la vivienda, por lo que su intervención es tanto por acción como por omisión en el
territorio, ya sea como productor de vivienda, regulador, agente fiscal, agente del mercado (Lentini,
2012). En tal sentido incorporar la dimensión territorial es clave para abordar el proceso de movilidad
espacial y residencial.
5
Además de solucionar en parte un problema colectivo como es el caso de la vivienda, la
implementación de política pública genera transformaciones territoriales que si no están contempladas
en lineamientos y planificaciones integrales con valores de equilibrio e igualdad que aborden de
forma sistémica el territorio –y no sectorial- generan y/o potencian problemáticas presentes. La
entrega de la vivienda debe garantizar la generación de hábitat residencial como resultado de un
proceso en permanente conformación que incluye “interrelaciones necesarias que en el caso de la
vivienda con la familia, en el entorno con los vecinos inmediatos, en el conjunto habitacional con la
comunidad que lo habita” (Glosario INVI, 2005: 6). Esta condición depende también del grado de
integración a la ciudad formal. En esta instancia cobra relevancia el Ordenamiento Territorial (OT)
como política e instrumento esencial de la organización espacial, mediante el abordaje integral del
territorio que busca dar respuesta a los problemas relacionados con la creciente competencia, en un
contexto de gran movilidad territorial (Salinas, 2013) que incorpora en un solo modelo todos los
aspectos presentes en el sistema territorial tales como: funcionalidad, imagen, dinamismo, globalidad
y flexibilidad (Gómez Orea et al, 2013) persiguiendo siempre su equilibrio.
3- A una década de la implementación de la Política Federal de Vivienda
3.1- A nivel nacional
Durante los años 2001 y 2002 la República Argentina atravesó una de sus peores crisis
socioeconómicas, luego de ella comienza un periodo de gran crecimiento económico y en este
contexto, el nuevo gobierno liderado por Nestor Kichner (1950-2010) sin hacer modificaciones a la
normativa vigente sobre producción de viviendas, asigna recursos del Tesoro Nacional a fin de
fortalecer programas que atiendan la emergencia habitacional y la finalización de las viviendas
financiadas y construidas por el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI)4. En el año 2003, en la
órbita del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios – Secretaría de Obras
Públicas, se implementan, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV), los
Programas Federales de Vivienda, que propician la construcción masiva de éstas (Fig. 1) con el fin de
atender la gran demanda existente entre la población de bajos recursos. El principal objetivo de los
programas es resolver el déficit habitacional facilitando además diferentes soluciones de
infraestructura básica; favorecer el crecimiento, el empleo, la inclusión social y la equidad.
4 Fondo Nacional de Vivienda, creado en 1972 (Ley Nacional N° 19.929), reglamentado y puesto en marcha en 1977 mediante Ley Nacional N° 21.581.
6
Figura N° 1. Barrios con VIS. Provincia de San Juan, Argentina
Fuente: Izquierda: Viviendas en Pocito/2012 (http://www.diariolasnoticias.com); Centro: Viviendas en Rawson/2009 (http://diariomovil.com.ar); Derecha: Viviendas en Pocito/2007 (Revista de Consejo Nacional de la Vivienda).
Los Programas que integran la política de vivienda a partir del año 2003 en Argentina son los
siguientes: Programa Federal de reactivación de Obras del FONAVI; Programa Federal de Solidaridad
Habitacional; Programa Federal de Construcción de Viviendas; Programa Federal de Mejoramiento de
Viviendas; Programa Federal de Emergencia Habitacional; Programa de Provisión de Agua Potable,
Ayuda Social y Saneamiento Básico (PROPASA); Programa de Mejoramiento Habitacional e
Infraestructura Básica (PROMHIB); Programa de Desarrollo Social en áreas Fronterizas del NO
Argentino (PROSOFA); Rosario Hábitat; Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA);
CARITAS. Además de lo citado se propone claramente generar puestos de trabajo5 mediante el
empleo en la industria de la construcción6, relacionados directamente al mejoramiento de viviendas, a
la construcción, obras complementarias de urbanización, capacitación de recursos humanos y
reactivación económica.
Los nuevos programas de vivienda están centralizados en el poder Ejecutivo Nacional y en este nuevo
orden la relación de la nación con las provincias se establece mediante convenios7 firmados entre
ambos, generándose una fuerte dependencia financiera de las provincias. Con la Política Federal de
Vivienda se revierte la orientación descentralizadora que caracterizó a la década del 908. Si bien a
partir del año 2003 comienza el funcionamiento del FONAVI más los Programas de vivienda, es en el
año 2005 cuando se marca la diferencia con la operatoria anterior (solo FONAVI hasta el 2002),
destacándose la gran cantidad de viviendas construidas además de los mejoramientos (Fig. 2).
Teniendo en cuenta ambas operatorias, en todo el periodo suman más de 60.000 intervenciones,
5 434.570 puestos de trabajo fueron generados entre los años 2003 y 2010 en la República Argentina. 6 La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda – SSDUV- coordina acciones con el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, ya que la implementación del Programa Federal de Vivienda prevé la generación de puestos de trabajo directos e indirectos, reduciendo las tasas de desempleo y promoviendo la capacitación. 7 Firmados entre el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y los gobernadores de las provincias. En el convenio se especifica: cantidad de viviendas o soluciones habitacionales a financiar, monto máximo a financiar por unidad y la superficie mínima –según región geográfica-; cupo por provincia; requisitos de los proyectos para ser incluidos en el Programa. (CNV N° 23, 2007: 60) 8 Cada Instituto Provincial de la Vivienda estaba encargado de aplicar la política habitacional en su provincia, produciéndose un debilitamiento de la política nacional al respecto, hasta llegar a una sumatoria de políticas provinciales que llevaron a la decadencia total del sistema a finales de la década del noventa y principios del Siglo XXI; siendo necesario un reajuste o cambio de modelo.
7
acentuándose en la evolución la mayor atención a la mejora de la vivienda cuyos porcentajes se
acercan más a la construcción de vivienda nueva.
Figura N° 2. Viviendas y mejoramientos realizados y porcentaje de participación de ambos por año según
operatoria a nivel nacional. Periodo: 2000-2012
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de: Auditorías FONAVI y Programas Federales9
Entre los años 2003 y 2014 se han construido 404.037 viviendas en el país, siendo los programas:
PFCV (50%); FONAVI puro (26%) y Reactivación de obras FONAVI (7%) los más representativos.
150.449 viviendas se encuentran en ejecución, mientras que se han terminado 380.652 mejoramientos
y 121.750 se encuentran actualmente en ejecución (CNV - N° 43, 2014: 65) siendo en este caso el
PROMEBA y el Programa Federal de Mejoramiento de Villas con el 29% y 26% respectivamente los
de mayor peso. Sin embargo, y al igual que en caso de las viviendas el FONAVI, si bien aparece con
un porcentaje significativo, éste es menor debido a que a partir del año 2003 parte sus transferencias
han sido utilizadas por las provincias como contrapartida de los recursos remitidos por la Nación
destinados al financiamiento de las obras de los Programas Federales de Vivienda.
Tanto las viviendas entregadas y en construcción, como los mejoramientos en ejecución, prevén en el
corto y mediano plazo transformaciones territoriales que implican una mejor calidad de vida de la
población e inclusión en el mercado laboral. Sin embargo, a una década de la puesta en marcha de la
política, continúa la dependencia del presupuesto nacional – demostrado en la gran variación de
transferencia del Estado a los programas habitacionales, sin un fondo específico, representando una
gran debilidad para el sistema, sujeto a la coyuntura económica, social y política argentina, a la
decisión del Poder Ejecutivo Nacional y a la negociación política anual generada con la discusión y
aprobación de la Ley de Presupuesto (Lentini, 2012).
9 Auditorías FONAVI y Programas Federales, 2012: 55
8
3.2- A nivel provincial
En la provincia de San Juan y durante el periodo 2005-2012 se construyeron 15.158 Viviendas, 3.163
con fondos específicos del FONAVI y 11.995 de Programas Federales. También se efectuaron
soluciones habitacionales10 en viviendas deficitarias, que sumaron 2.920. Sin dudas el mayor
porcentaje tanto en construcción como en mejoramientos le corresponde a los Programas Federales
como ocurre a nivel nacional (Fig. 3)
Figura N° 3. Situación de la provincia de San Juan. Periodo: 2005-2012
58522
0
251596 687
428621
136 7
410
12
310
14
5
643
2.108
2.898
1.3341.770
1.821
422
999
0
456
1.589
97 133 13 0 35
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012PROGRAMAS FEDERALES Soluciones habitacionalesPROGRAMAS FEDERALES Viviendas FONAVI Soluciones habitacionalesFONAVI Viviendas
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Auditorias. Dirección de Control de gestión FONAVI- SSDUV - IPV- San Juan, 2014
Si bien el Instituto Provincial de la Vivienda construye viviendas y las entrega mediante sorteo a la
población inscripta en el Padrón general, la mayor cantidad de nuevas viviendas construidas, en la
última década se destinan a población localizada en asentamientos irregulares en situación jurídica
irregular localizados en el GSJ y en otros departamentos de la provincia, cuyo marco regulatorio
general –como se expresara en el apartado anterior- es el Programa Federal de Solidaridad
Habitacional, mientras que a nivel provincial y respaldado por la Ley Provincial N° 7491/2004 es el
Programa Provincial Vivienda Digna-Techo Seguro, posibilitando “el acceso a vivienda digna a un
amplio sector de la sociedad excluido de los planes vigentes y ejecutados desde antigua data” (Art. 1°
de la Ley 7491/2004). Para tal fin se construyeron numerosos barrios localizados mayormente en la
periferia de la ciudad, favoreciendo la MR desde el centro de la misma.
4- Movilidad Residencial en San Juan desde los Asentamientos Irregulares hacia nuevos barrios
La política habitacional de la última década impulsó la MR desde los asentamientos irregulares hacia
los nuevos barrios con VIS. Con respecto a los primeros, el término asentamiento es la forma de
apropiación del suelo, mientras que el término irregular alude a la ilegitimidad en cuanto a órdenes
10 Incluye: Lotes y servicios, Núcleos húmedos, terminaciones y ampliaciones, etc.
9
urbano y arquitectónico legales vigentes (Mosquera et al, 2005), son considerados como el “hábitat
provisorio producido en forma casual y espontánea, con un carácter de transitoriedad expresado por
una conformación física inorgánica, sin una estructuración propia y definida” (López et al, 1994: 4),
caracterizados por su precariedad y las deficiencias en cuanto a la provisión de servicios básicos y
equipamientos, constituyendo espacios urbanos con gran degradación ambiental y claramente
fragmentados social y económicamente. En la Provincia de San Juan los asentamientos irregulares
surgen de manera transitoria “como defensa de la intemperie para quienes emprendieron
tempranamente la reconstrucción de San Juan” (Pickenhayn et al, 2005: 2) luego del terremoto del
año 194411 que afectara gran parte de lo construido en la ciudad. Antes de la implementación de la
política habitacional actual, la mayoría de los asentamientos irregulares se localizaba en el centro-
norte del GSJ, en forma lineal a lo largo de la Avda. Circunvalación, en terrenos fiscales, márgenes de
las vías de los ferrocarriles Gral. San Martín y Gral. Belgrano, a orillas de canales de riego e
intersticios vacíos, conformando importantes sectores marginales, siendo la ilegalidad en la ocupación
del suelo su mayor problema. Desde el año 2005, en que se entregaron las primeras VIS en la
provincia, hasta marzo/2014, se ha producido una importante movilidad poblacional y residencial
desde los asentamientos irregulares hacia los nuevos barrios construidos por el Estado. En tal sentido y
según estadísticas del IPV entre los años 2005 y 2014 se han entregado en San Juan –en el marco
específico del programa Vivienda Digna-Techo Seguro- un total de 4.824 viviendas.
En relación a ello los ocho municipios de la provincia que fueron beneficiados con VIS para re-
localizar población erradicada son: los seis que integran el GSJ: Capital, Rawson, Chimbas,
Rivadavia, Pocito y Santa Lucía, además de Caucete y 25 de Mayo –ambos departamentos
pericentrales12 de perfil rural intensivo, en los que predominan los cultivos de vid, olivos y hortalizas.
En la figura siguiente (Fig. 4) se observa que el mayor porcentaje de VIS se concentra en el GSJ
(91%), destacándose en este centro Chimbas (borde norte) y Pocito (borde sur), ésta situación
demuestra que el mayor problema de vulnerabilidad habitacional –con necesidad de intervención- lo
tenía el centro de mayor jerarquía, espacio en el que claramente se destaca la Movilidad Residencial
Intraurbana (MRI), puesto que la mayoría de la población se movilizó dentro del mismo centro
urbano.
11 Ocurrido en el mes de enero y que destruyó gran parte de las construcciones, causando además alrededor de 10.000 muertos sobre una población de 90.000 habitantes. También ocasionó daños en el norte de la provincia de Mendoza. La intensidad máxima del terremoto fue de IX grados de la escala Mercalli. (INPRES: Instituto Nacional de Prevención Sísmica, San Juan) 12 Conforman la zona que rodea la zona central de perfil urbano neto en la que encuentra el GSJ
10
Figura N° 4. Porcentaje de viviendas construidas durante el periodo: 2005/2014. Provincia de San Juan
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Instituto Provincial de la Vivienda-San Juan/2014
4.1- Trayectorias Inter e Intradepartamentales de la MR en la provincia de San Juan
La tabla siguiente (N° 1) sintetiza la situación provincial respecto a las trayectorias de la población y
la MR en distintos años del periodo teniendo en cuenta el origen y destino de la población. Se advierte
que las 4.824 viviendas destinadas a la re-localización se construyeron en un lapso de 9 años, y se
distribuyen en 54 barrios, destacándose Chimbas y Rivadavia por la cantidad de éstos.
Tabla N° 1- Origen y destino de la población en el proceso de Movilidad residencial durante el periodo:
2005/2013. Provincia de San Juan Destino de la población erradicada Origen de la población erradicada
Nuevos barrios por
departamento
Periodo de traslado
de la población
Cantidad de
viviendas
construidas
Cantidad de
asentamientos
irregulares
Deptos.
Pocito 8 2006-2013 1149
1 Capital
9 Pocito
1 Rawson
Rawson 8 2005-2011 589
7 Capital
4 Rivadavia
3 Rawson
Chimbas 14 2005-2008 1176
9 Capital
9 Chimbas
1 Rivadavia
1 Santa Lucía
Capital 5 2006-2010 347 6 Capital
25 de Mayo 3 2012 146 3 25 de Mayo
Caucete 3 2006-2007 310 2 Caucete
Santa Lucía 4 2006-2011 193 4 Santa Lucía
Rivadavia 9 2006-2013 914
1 Capital
2 Chimbas
13 Rivadavia
2 Pocito
2 Rawson
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Instituto Provincial de la Vivienda-San Juan/2014
11
Se pueden identificar dos tipos de trayectorias de la MR, por un lado la trayectoria
interdepartamental, es decir entre distintos departamentos, destacándose Capital como territorio de
origen de la población que se distribuye en: el 81% de las viviendas en Rawson, en el 52% de Santa
Lucía y en el 44% de Chimbas. Sin dudas los porcentajes muestran la descentralización antes
mencionada. Este tipo de movilidad significa un gran cambio para la población erradicada,
comenzando por la residencia que influye en la estructura urbana y social de ambos territorios: tanto el
de origen, como el de destino. Por otro lado la trayectoria intradepartamental, o en el mismo
departamento: al respecto es notable la situación que presentan 25 de Mayo, Caucete y Capital, en la
cual el 100% de las VIS construidas fueron ocupadas por población del mismo departamento; también
se destaca en este sentido el departamento Pocito. De ambas trayectorias, ésta última es la más
conveniente para los habitantes que no tuvieron que radicarse en otro territorio continuando con su
vida en un lugar cercano y conocido. Cabe destacar que al momento de la erradicación la población
desconoce –ex profeso- el lugar de destino13, y por ende la trayectoria, a fin de evitar especulaciones
que compliquen el proceso que tuvo un carácter compulsivo ya que los asentamientos irregulares
fueron demolidos inmediatamente después de su desocupación.
5- La discusión: transformación del territorio y acceso a la vivienda sin generación de hábitat
El proceso de MR es todo un reto para el Estado y los planificadores ya que el cambio de residencia
detona en el lugar de destino toda una estructura que comienza con la nueva vivienda y termina con la
conformación del hábitat. Sin embargo en las políticas habitacionales prevalece el número de
viviendas construidas y entregadas, por sobre la calidad integral del hábitat. Esta situación genera en el
territorio una serie de transformaciones negativas que no contribuyen a la mejora de la calidad de vida
de la población y que están directamente relacionadas con la ausencia de planificación desde una
perspectiva integral, ya que cuanto más sectorial sea el bordaje hay más posibilidades de que la
intervención no resulte. En relación a la falta de planificación es importante aclarar que la República
Argentina no tiene Ley de Ordenamiento Territorial14 a pesar de ello en el año 2009 se sanciona en la
13 El proceso de erradicación y re-localización tuvo el efecto sorpresa para los beneficiarios directos, ya que se desconocía el momento en que se realizaría el traslado y el destino a fin de evitar especulaciones que retrasaran el procedimiento. La erradicación demandó una logística sin precedentes, con personal policial a cargo de la vigilancia, Vialidad Provincial para demoler las viviendas precarias desocupadas, Gendarmería y el Ejército para el traslado de las familias y sus pertenencias a las nuevas viviendas, el Ministerio de Desarrollo Social para contener a la población durante el traslado, entregar diversos beneficios sociales e instruir a la población sobre la nueva vivienda y su buen uso y autoridades del Instituto Provincial de la Vivienda. 14 En el año 2008 se crea Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN), espacio institucional de articulación de políticas de impacto en el territorio; que tuvo a su cargo la elaboración del Anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial, cuyo principal objetivo es: “ (…) el establecimiento de los presupuestos mínimos del Ordenamiento Territorial para el desarrollo sustentable, territorialmente equilibrado y socialmente justo, a través de la regulación del uso del suelo como recurso natural, económico y social, y de la localización condicionada de las actividades antrópicas” (Art° 1). En el año 2010 se puso a disposición el anteproyecto ante los poderes ejecutivos tanto nacionales como provinciales. En el mes de mayo del 2013 fue aprobado su texto definitivo a fin de ser remitido al Congreso para su tratamiento, actualmente se encuentra en esta instancia.
12
provincia de Mendoza (Arg.) la Ley N° 8051 de Ordenamiento Territorial y usos del suelo,
posibilitando la “formación de una coalición política-técnica que pretendió iniciar un proceso para
revertir las consecuencias territoriales generadas por las políticas neoliberales de las décadas
pasadas” (Levatino et al, 2014: 1). En San Juan la Dirección de Planeamiento y Desarrollo Urbano
(DPDU), dependiente del Ministerio de Infraestructura y Tecnología, es el organismo encargado de
regular los usos de suelo, pero no existe una ley de OT que respalde y regule su accionar, mientras
tanto se utiliza el Código y Plano de Zonificación. En el año 2006 se encargó a consultores la
elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial Urbano Rural-2006/2016 (PLOTUR), incluido en el
Plan Estratégico Territorial (PET) nacional que orientó la ejecución de algunas obras de
infraestructura. En el año 2013 se presentó el denominado Plan de Ordenamiento Territorial del Área
Metropolitana de San Juan (PLAM-SJ), sin tener todavía tratamiento parlamentario, pero con la
particularidad de abordar sectorialmente el espacio urbano, no así el espacio rural provincial. Resulta
necesario entonces desarrollar herramientas y normativas que regulen debidamente la planificación y
el control de las transformaciones territoriales a fin de minimizan y evitar problemas que afecten a la
población tales como los cambios en los usos de suelo, la expansión urbana dispersa y la segregación
residencial.
El proceso de MR implicó cambios en los usos de suelo, por un lado al producirse la erradicaron
viviendas precarias quedaron espacios baldíos sin uso alguno con la posibilidad latente de ser
usurpados nuevamente debido a la falta de planificación urbana que los proteja. Por otro se
construyeron nuevos barrios generalmente en la periferia del GSJ en suelos de gran aptitud para la
agricultura, para ello se erradicaron plantaciones de vid y olivos, en su mayoría, como así también
cultivos de hortalizas, evidenciándose una clara transformación hacia la producción de uso de suelo
residencial. En tal proceso se observan ciertos patrones en la construcción de las nuevas viviendas
como su producción en serie, con la misma “extensión, densidad y homogeneidad” (Muñoz, 2005) que
se imponen desde el poder nacional hacia el resto de las escalas territoriales. Otros de los patrones son
su independencia del lugar en el que se localizan (espacios donde predomina la mezcla de lo urbano
con lo rural), de las actividades (en su mayoría agrícola e industrial, relacionada con la producción
circundante), de la funcionalidad urbana (favoreciendo la fragmentación del territorio) ya que los
barrios se localizan espacialmente discontinuos y desarticulados.
La construcción de barrios por el Estado en la periferia urbana produjo su expansión en forma dispersa
ocasionando deficiencias en cuanto a la provisión de equipamientos, extensión de infraestructuras para
los servicios debido a los costos que demanda tal crecimiento. A ello se suma las dificultades de
accesibilidad y conectividad en relación con la ciudad compacta, que sigue siendo el centro proveedor
al que la población re-localizada acude y donde se dan las condiciones que permiten la interacción
social y económica que permiten el desarrollo. Focalizar la atención para resolver la emergencia
habitacional de población vulnerable tiene gran importancia por su incidencia en la esfera social, sin
embargo cuando la política brinda la vivienda en forma permanente y favorece la instalación en un
13
determinado territorio de grupos poblacionales homogéneos (desde el punto de vista de los ingresos,
de clase social, etc.) se genera segregación residencial sobre la base de distintos atributos y relaciones
(Carman et al, 2013) y desintegración. Numerosos autores, entre ellos: Sabatini, Özler, Gilbert, De
Mattos, Hidalgo; acuerdan que la segregación también aparece como resultado de la implementación
de la política habitacional, ya que los grupos sociales no se distribuyen aleatoriamente en el territorio,
tampoco acceden a la misma calidad de servicios e infraestructura. En contraposición surgen áreas de
crecimiento en las que se han construido barrios cerrados en los que las condiciones socioeconómicas
son extremadamente opuestas. Entonces el problema son las disparidades espaciales generadas que
reducen la igualdad de oportunidades. En opinión de Boaventura de Sousa Santos este proceso de
generación de zonas comienza cuando en su crecimiento las ciudades no son capaces de acomodar de
“una manera urbanísticamente razonable, social y políticamente decente a las poblaciones” (De
Souza Santos, 2014: 8), generándose lo que el autor citado llama el facismo territorial que trae
aparejados problemas que terminan por fracturar los espacios habitados por clases populares y
urbanizaciones cerradas como un claro síntoma del desgaste progresivo del rol de la ciudad como
espacio de relación e integración.
Entonces surge la necesidad de incorporar el concepto de hábitat residencial, que en opinión de
Sepúlveda Ocampo es “un proceso en permanente conformación de lugares en distintas escalas
referidos al territorio que se distinguen por una forma particular de apropiación, dado por un vínculo
cotidiano con unidades de experiencias singulares, potenciando relaciones de identidad y
pertenencia, a partir de lo cual el habitante lo interviene y configura” (Sepúlveda, 2011: 6). En cuanto
las áreas de gobierno encargadas de actuar en el territorio reconozcan su complejidad y trabajen
priorizando la planificación a la actuación coyuntural se estará logrando la producción integral del
hábitat, superando el concepto contemporáneo de vivienda y entendiéndola como un proceso socio-
espacial complejo.
6- Consideraciones finales
El análisis permite esbozar algunas consideraciones finales, que para nada son temas cerrados, sino
que necesitan ajustes en la medida que los procesos y transformaciones territoriales se afianzan y la
participación y compromiso del Estado se tornen más eficientes y sólidos. A una década de la
implementación de la Política Federal de Vivienda se consiguió sin lugar a dudas cubrir parte la
demanda social existente de vivienda, atendiendo las necesidades del grupo poblacional más
vulnerable socio-económicamente, marginado y sin posibilidad alguna de adquirir la vivienda por otro
medio. Otro de los logros de la política fue la erradicación de numerosos asentamientos irregulares
localizados en mayor medida en los centros urbanos más poblados. La política habitacional también
contribuyó con la generación de puestos de trabajo mediante el empleo en la industria de la
construcción. En San Juan el impacto alcanzado mediante la implementación del Programa Provincial
Vivienda Digna-Techo Seguro, fue muy positivo en la medida que se produjo la erradicación de la
14
mayoría de las villas existentes en el centro del GSJ, atendiendo también a otros departamentos de
perfil rural.
Como resultado de la política surge el proceso de MR, dando lugar a dos tipos de trayectorias
territoriales: las que tienen como destino el mismo departamento de origen o intradepartamental y las
que tiene como destino un departamento vecino o interdepartamental con un resultado muy claro: la
descentralización de la población de escasos recursos hacia VIS en la periferia de la ciudad y la
conformación de espacios homogéneos en cuanto a nivel socioeconómico de la población.
Además de permitir el acceso a la vivienda, la relación política/movilidad genera transformaciones
territoriales que sin planificación integral previa y continua se tornan en problemas relacionados con
los cambios en los usos de suelo hacia el predominio residencial, la segregación y expansión dispersa
que separa y desintegra estructuras urbanas. Para lograr y asegurar la generación del hábitat en el que
las transformaciones territoriales no se conviertan en problemas para la población, es necesario
entonces superar el mero crecimiento físico en el territorio para transformarlo en desarrollo y
producción sostenible del hábitat. Esto requiere de la participación comprometida del Estado -a fin de
garantizar el derecho y acceso la vivienda digna- capaz de llegar a todos los rincones mediante
políticas que aborden los nuevos retos urbanos y territoriales, favoreciendo la integración, mejorando
las oportunidades, y en definitiva la calida de vida de la población.
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7º ENCUENTRO DE INVESTIGADORES/AS DE CIENCIAS SOCIALES DE LA REGIÓN CENTRO-
OESTE DE ARGENTINA Y LA IV REGIÓN DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN
27, 28 Y 29 DE MAYO DE 2015
Mesa 10: Territorio y poder
Título: Monitoreo de transformaciones territoriales en los bordes de la mancha urbana
Autores: Arqs. Malmod, Alicia; Castro Aneas, Cecilia, Tejada Silvina, Heredia, Sergio 1
Palabras clave: Observatorio- Territorio-Dispersión
Resumen
La dinámica de crecimiento residencial en los bordes de la mancha urbana de la ciudad de San Juan,
por acción privada y estatal expresa un modelo territorial caracterizado por un alto consumo de
recursos y por la generación de graves problemas ambientales. Este equipo de investigación trabaja
actualmente en el monitoreo y evaluación de tales transformaciones territoriales, definiendo formas de
recolección y difusión de información, construyendo indicadores, avanzando en la construcción de
inventarios, entre otras estrategias. En la medida que se trata de un proceso gradual, actualmente el
estudio se enfoca en el análisis de fenómenos de dispersión, producción residencial y mercado de
suelo, en los bordes de la planta urbana y algunos sectores internos de alto impacto.
Analizar la evolución reciente y el dinamismo actual de estos territorios a partir de sus
transformaciones, supone la necesidad de rescatar patrones de ocupación compatibles con el ambiente
y alertar sobre modos de transformación territorial que lo ponen en riesgo. Se trata de posibilitar
nuevas aproximaciones a los problemas de la ciudad y su entorno, como base para la definición de
políticas de intervención en el territorio. De esta manera, se trabaja en una iniciativa permanente de
carácter interdisciplinario y multitemático.
En esta presentación se pretende poner a disposición los avances alcanzados principalmente en los
estudios sobre dispersión.
Abstract
The dynamics of residential growth at the edges of San Juan urban area, as a result of private and
public actions, expressed a territorial model characterized by high consumption of resources and the
generation of serious environmental problems.
1 Pertenencia de todo el equipo. IRPHa, Instituto Regional de Planeamiento y Hábitat. FAUD. UNSJ [email protected] / [email protected] / [email protected]
This research is currently focused on the monitoring and evaluation of such territorial transformations,
defining ways of collecting and disseminating information, building indicators, and inventories,
among other strategies.
As a gradual process, the study currently focuses on the analysis of dispersion phenomena, housing
production and land market, mainly on the edges of the urban area.
The discussion of the recent developments and the dynamics of these territories requires a review
about occupation patterns and territorial transformation models, that place the environment at risk.
New lenses are needed in order to focus the city and its peripheries and to define public policies with a
territorial approach. This way, the research group is working on an interdisciplinary and multi-
thematic initiative.
This presentation is intended to make available the progress achieved on dispersion studies.
DESARROLLO DEL TRABAJO.
1. Puesta en contexto
La dinámica de crecimiento residencial en los bordes de la mancha urbana de la ciudad de San Juan,
por acción privada y estatal expresa un modelo territorial caracterizado por un alto consumo de
recursos y por la generación de graves problemas ambientales.
El crecimiento urbano expansivo sobre las áreas periféricas, de carácter predominantemente
residencial y carente de nuevas centralidades, genera una alta dependencia respecto del área central de
la ciudad, intensificando la demanda sobre los principales corredores de circulación. Esta situación se
traduce en problemas de movilidad para los residentes que se localizan dentro y fuera de las áreas de
expansión urbana. Otro factor que compromete la dinámica y estructuración urbanas es el
comportamiento del mercado del suelo, que no solo presiona sobre los límites más alejados de la
urbanización poniendo en desventaja la producción rural frente a la valorización urbana, sino que
además dificulta el acceso al suelo y la vivienda bien localizados a la población más vulnerable. El
conjunto de estos rasgos expresados en elevados costos económicos, sociales y de alto riesgo
ambiental, resultan propios de un modelo de ciudad que compromete la sostenibilidad del propio
territorio.
En este marco la presente investigación avanza en la construcción de un Observatorio como ‘ámbito
de investigación y transferencia’. El propósito de tal emprendimiento a mediano plazo, supone la
implementación de un sistema permanente y dinámico de información urbano-territorial, para la
observación de los procesos de conformación urbana, desde una perspectiva territorial. En este sentido
el equipo trabaja actualmente en el monitoreo y evaluación de tales transformaciones territoriales,
definiendo formas de recolección y difusión de información, construyendo indicadores, y avanzando
en la construcción de registros, entre otras estrategias.
A partir de la consideración de los distintos procesos que convergen en la definición de este patrón de
ocupación, se decidió seleccionar el fenómeno de dispersión urbana, sobre la base de su carácter
multivariado, que posibilita su estudio simultáneo e integrado con otros procesos territoriales. La
focalización en estos procesos se complemento con estudios en términos comunicacionales,
particularmente referidos al diseño cartográfico por una parte, y a las posibilidades de los SIG,
sistemas de información geográfica. Se exponen a continuación algunos avances alcanzados hasta el
momento en el trabajo con distintos componentes.
2. El fenómeno de Dispersión territorial
La exploración de distintas aproximaciones teórico-prácticas al fenómeno de dispersión urbana, se
orientó en términos de identificar aquellas que posibilitaran una lectura multivariada.
Reconociendo que no existe definición absoluta2, y planteando como hipótesis de trabajo que el
fenómeno en estudio constituye una manifestación espacial no reductible a un único factor
determinante, se propone delimitar el concepto de dispersión urbana.
Este fenómeno genera un patrón de ocupación caracterizado principalmente por un consumo extensivo
de suelo, en el que convergen factores como baja densidad y concentración poblacional, niveles de
compacidad insuficientes y discontinuidad de la masa edilicia, sumados a una escasa proximidad
entre áreas de uso de suelo exclusivo y bajos niveles de centralidad. Estos atributos definen el
fenómeno en estudio a la vez que se constituyen como variables de análisis en el territorio.
Una segunda fase de exploración instrumental, conduce a la interrelación de variables, dimensiones y
a la construcción de un conjunto integrado de indicadores que permiten evaluar el fenómeno de
dispersión en un área testigo, en este caso el ‘área urbana del Departamento Chimbas’.
Se consideran en el estudio la dimensión poblacional, físico-espacial y funcional, explorando la
interrelación entre variables tales como densidad y concentración, compacidad y discontinuidad
edilicia; proximidad y descentralización; sistematizadas a partir de un conjunto integrado de
indicadores.
El avance sobre una tercera fase, utilizando como instrumento Sistemas de Información Geográfica de
código libre (gvSIG1.12), permite la aplicación de los índices citados en el área urbana del
Departamento Chimbas. A partir de los resultados parciales obtenidos, se elaboran una serie de mapas
temáticos que permiten comprender el alcance con que los atributos analizados se hacen presentes en
el territorio.
2 Segun Galster et al (2001 se pueden mencionar definiciones basadas en ejemplos, donde se describen las características de un caso específico, y a partir de ello se analizan otros territorios (Gedges 1997); juicios de valor, donde se describe el fenómeno cualificándolo ej.: modelo poco interesante, banal, amorfo, etc (Ewing 1994, 1997; Torres y Alberti 2000; Muñiz y García 2013); definiciones basadas en causas o donde se describen procesos generadores del fenómeno y no el fenómeno en si mismo (Sierra Club 1998); y finalmente definiciones que entienden la dispersión como parte de un proceso según la Teoría del Ciclo de Vida Urbano (Ewing 1997).
3. Resultados alcanzados a partir del análisis.
3.1-Dimensión poblacional
Considerando la variable densidad de población, asociada a la intensidad de uso del territorio, y
tomando como universo de análisis el área urbana del Departamento Chimbas en su totalidad, se
obtiene una densidad urbana absoluta de 27 hab/ha3. Este valor puesto en relación con los valores
obtenidos para los demás departamentos que componen el Gran San Juan, puede ser calificado como
“bajo”. (Tabla Nº 1)
Tabla 1. Densidades Urbanas Absolutas por departamentos del Gran San Juan
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC. Censo 2010 y Dirección de Geodesia y Catastro de la Provincia de San Juan Las observaciones anteriores reflejan algunas tendencias, que se profundizan en el análisis poblacional
a través del estudio de la variable concentración, referida al modo de distribución de los habitantes en
el territorio. En este sentido el estudio de concentración poblacional del área urbana de Chimbas, a
través del cálculo de su desviación estándar [σ] 4, permite examinar la variación de las superficies
pobladas que integran el área de estudio en relación con una distribución de habitantes promedio.
Delimitando dentro del área de estudio sus superficies pobladas como universo de análisis, a partir de
un promedio estimado de 2752 habitantes y un intervalo de concentración poblacional media que va
de los 808 a los 4695 habitantes, es posible reconocer un 80% de las superficies pobladas con
concentraciones "medias" (A1, A3, A6 y A7), un 19,7 % con concentraciones "altas" (A4 y A5) y solo
un 0,3% con concentración poblacional "baja" (A2). Valores que en conjunto permiten discurrir sobre
3 Valor que corresponde a una población urbana de 64368 habitantes y una superficie urbana de 2384 ha. Datos INDEC Censo 2010 y Dirección de Geodesia y Catastro del Gobierno de la Provincia de San Juan. 4 La desviación estándar [ σ ], es un indicador de dispersión o variación, de un conjunto de datos, respecto a lo que sería su media aritmética.
una distribución poblacional relativamente equilibrada, cercana a lo que sería una distribución
promedio proporcional.
Fig. 1. Concentración Poblacional. Área Urbana Chimbas
Fuente: elaboración propia a partir de datos INDEC. Censo Población y Vivienda 2001
3.2-Dimensión fisco espacial
Atendiendo a la variable compacidad edilicia dirigida observar el grado de porosidad (relación
lleno/vacío) de la masa construida, se propone analizar el Índice de Compacidad Edilicia [ICE] por
cuanto permite a través del análisis de relaciones morfológico-espaciales5; clasificar la mancha
construida según niveles de porosidad6.
Sobre la base del catastro 2012 y la observación de imágenes satelitales de versión libre, se define la
impronta de la masa construida del área urbana de Chimbas como universo de análisis y se calculan
los valores de ICE para cada una de las superficies que la componen. a medida que los resultados se
alejan del valor de referencia del ICE igual a la unidad, establecen niveles decrecientes de
compacidad.
De modo que el área urbana de Chimbas presenta un 75% de su masa construida con "baja"
compacidad, un 20% con compacidad "media" y tan solo un 5% con compacidad "alta". Lo que en
5Tal relación resulta de considerar la proporción que existe entre el contorno (perímetro) de un área construida y su superficie llena. Mientras más cercana a la unidad sea la relación per/area, más compacta es la figura analizada. 6 Los distintos niveles de porosidad se establecen por comparación con lo que sería la forma compacta perfecta que es el circulo, donde per/area es aproximadamente igual a la unidad. Mientras mayor sea el valor del ICE, y más se aleje del valor unitario, menor es la compacidad de la forma analizada.
conjunto manifiesta la presencia en el área de estudio de un patrón de urbanización poco compacto,
con baja relación del lleno frente al vacio.
Por su parte la discontinuidad edilicia como variable físico espacial destinada a analizar la existencia
de saltos cuantitativos (discontinuidades) o interrupciones en el conjunto edilicio de un territorio, se
estudia a través de la observación de la variación del Factor de Ocupación del Suelo [FOS].
De manera que, considerando la masa construida del área urbana de Chimbas como universo de
análisis y la manzana como unidad mínima de estudio, la variación del FOS (promedio por manzana)
permite leer un patrón de ocupación visiblemente discontinuo especialmente hacia los extremos del
área (A1/A2/A3 y A7), donde se advierte la presencia de superficies construidas (FOS promedio del
30%), desconectadas del continuo urbano por amplios vacíos (FOS promedio entre 0- 5%).
Fig. 2. Discontinuidad Edilicia. Área Urbana Chimbas
Fuente: elaboración propia a partir de datos provistos por la Dirección de Geodesia y Catastro.
3.3-Dimensión funcional
En tanto el fenómeno de dispersión urbana en parte se define por áreas de uso exclusivas no próximas
entre sí, se vuelve significativa la consideración de la variable proximidad urbana por cuanto esta
indaga sobre la condición de contigüidad existente entre localizaciones de usos complementarios.
Cuantitativamente dicho análisis se concreta a través del Índice de proximidad urbana [IPU], que a
partir de la distancia promedio entre áreas de uso de suelo complementarios (vivienda equipamiento,
vivienda comercio, vivienda empleo) define niveles de proximidad, permitiendo analizar tanto el
grado de exclusividad con que se configura el patrón de uso de suelo, como su aislamiento.
Retomando las superficies pobladas del área urbana del Departamento Chimbas como universo de
análisis, divididas en fragmentos según un uso residencial exclusivo o principal como unidad de
trabajo mínima, a partir del valor de referencia de 1 km7 entre usos complementarios para establecer
localizaciones próximas, se observa en el área de estudio: un 23% de la superficie poblada definida
por fragmentos de uso residencial exclusivo de “baja”8 proximidad a usos complementarios, lo cual
agrava su situación de aislamiento, un 27% determinada por fragmentos de uso residencial principal
con proximidad "media" y finalmente un 50 % de uso residencial principal con una "alta" proximidad
a usos complementarios.
Este panorama permite identificar un patrón de localización de usos contrastado, en el que sólo la
mitad del área urbana considerada se localiza próxima a áreas de usos complementarios, situación que
señala el nivel de dependencia y aislamiento del territorio ocupado por el área urbana de Chimbas.
Complementando el análisis funcional, se considera la variable descentralización de áreas en tanto
esta define el grado de pertenecía o vinculación de áreas urbanas respecto a una o varias centralidades
de la ciudad. En este sentido atendiendo a la estructura monocéntrica que a escala metropolitana define
la ciudad de San Juan en su conjunto (estructura que implica al área urbana del Departamento
Chimbas), se aplica el Índice de Descentralización [ID] que permite establecer niveles de
descentralización, en función del peso poblacional de las áreas en análisis y la mayor o menor
distancia de éstas al Centro Administrativo Financiero de la Ciudad (CAF).
Este análisis mantiene como universo de análisis, las superficies pobladas del área urbana del
departamento Chimbas, según un rango genéricamente establecido de descentralización de áreas a
partir de los 3km de distancia. Los resultados obtenidos señalan para las áreas pobladas de Chimbas,
un 27% con "bajo" nivel de descentralización y un 73% con un nivel de descentralización "alto". Lo
que permite considerar en el área urbana del departamento, la predominancia de un patrón de
ocupación descentralizado.
7 Según los estudios tomados de referencia, 1 km es la distancia máxima que un peatón puede recorrer diariamente sin necesidad de movilidad, y por tanto es la distancia que se toma de parámetro para definir localizaciones próximas entre sí. Galster et al (2001); Mera G. y Marcos M. (2001); Muñiz I., García M. y Catalayud D. (2006). 8 La "baja" proximidad se establece a partir de rangos de distancias superiores a los 2 km.
Fig. 3. Descentralización. Área Urbana Chimbas
Fuente: elaboración propia con datos INDEC Censo Poblacional 2001
Sobre la base de estos resultados, se avanza sobre una fase de valoración a través de la construcción de
un Índice de Dispersión Urbana Compuesto, [ICDU]. Este índice pretende avanzar en la integración y
valoración cualitativa de los resultados parciales obtenidos, a fin de determinar niveles de dispersión y
implicancia territorial en el área de estudio, área urbana Departamento Chimbas. (Tabla Nº 2)
Tabla 2 Síntesis resultados parciales, valoración y determinación ICDU
Fuente: Elaboración propia. Datos Dirección de Geodesia y Catastro . San Juan
4. Reflexión final
Se observa que el área urbana del Departamento Chimbas presenta un 86% de su territorio con altos
niveles de dispersión en sus patrones de ocupación. Esta situación resulta de la convergencia de los
diversos factores analizados, que expresan para el área, baja densidad poblacional y concentración
media, bajos niveles de compacidad y alta discontinuidad especialmente hacia su extremo oeste, y
funcionalmente un patrón de usos de suelo descentralizado y no próximo entre usos complementarios
al residencial exclusivo y/o principal predominante.
Los niveles de dispersión urbana detectados, similares a los que se puede inferir en otros sectores de
borde de la planta urbana, son resultado de diversos procesos que afectan el acceso al suelo urbano y
la vivienda.
En el marco de este proyecto de Observatorio, analizar la evolución reciente y el dinamismo de estos
territorios a partir de sus transformaciones, supone la necesidad de rescatar patrones de ocupación
compatibles con el ambiente y alertar sobre modos de transformación territorial que lo ponen en
riesgo. Se trata de posibilitar nuevas aproximaciones a los problemas de la ciudad y su entorno, como
base para la definición de políticas de intervención en el territorio. De esta manera, se trabaja en una
iniciativa permanente de carácter interdisciplinario y multitemático.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
- CATALAYUD, D.; MUÑIZ, I. y GARCÍA, M. (2006). Sprawl. Definición, causas y efectos
Informe elaborado para el Ministerio de Fomento de España. Working Papers Nº. 3. Universidad
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- EWING, R. (1994). Characteristics, Causes and Effects of Sprawl: A literatura Review. En
Environmental and Urban Issues. Ediciones FAU/FIU Join Center. Estados unidos.
- GALSTER, G.; HANSON, R.; RATCLIFFE, M.; WOLMAN, H.; COLEMAN, S. y FREIHAGE,
J. (2001). Wrestling Sprawl to the ground: defining and measuring and elusive concept. En Revista
Housing Policy Debate V. 12. Issue 4. Pág. 681-717. Fannie Mae Foundation. Estados Unidos.
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espacial de la población urbana. El caso de la Ciudad Autónoma de Bs. As. Trabajo presentado en II
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ROJAS, C.; SALADO, M.; PINO, J. y MARTORI, J. (2011). Medidas para la valoración de la
Sostenibilidad de los Territorios Metropolitanos: aplicación al Área Metropolitana de Concepción
(Chile). En Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles N°55. Pág. 81-99. España
Encuentro de Investigadores/as en Ciencias Sociales de la región centro-oeste de la
Argentina y IV región de Chile
Mesa: Territorio y Poder
Título: “Carl Schmitt, Espacios Políticos y Guerra”
Autor: Gerardo Tripolone1
Palabras claves: Carl Schmitt – Espacios Políticos – Guerra
Resumen
El objetivo de nuestra presentación es analizar la relación entre la noción de espacios políticos y los
cambios en la guerra contemporánea a partir del pensamiento de Carl Schmitt. En el jurista alemán se
aprecian importantes consideraciones sobre la alteración en la forma de practicar la guerra y su vínculo
con la pérdida de noción de espacialidad concreta que existía durante el auge del Estado moderno.
Esto no es tenido lo suficientemente en cuenta por los análisis sobre la guerra actual, los cuales se
centran en los problemas técnicos, tales como las armas de destrucción masiva y las nuevas
tecnologías. Siendo estos factores centrales, no debe obviarse el crucial cuestionamiento filosófico
político que subyace y que, según Schmitt, está centrado en el problema de los espacios políticos. El
autor da fundamento para pensar fenómenos actuales, tales como la “Guerra contra el Terrorismo”,
donde a un enemigo difuso y no estatal, se le contraponen empresas privadas contratadas para
aniquilarlos. No obstante, no lo exime de críticas importantes que haremos en la ponencia.
Abstract
The aim of our talk is to analyze the relation between the notion of politics space and the changes
on contemporary war from Carl Schmitt’s thought. In German jurists works it can observe important
considerations on the change in war practices and the links with the loss of notion of concrete
spatiality that existed during the zenith of modern State. That it is not analyzing in the studies on war.
Scholars focus on the technical problems, like weapons of mass destruction and new technology in
war. However, in this paper I will focus on the philosophical problem of political spaces in Schmitt.
Basis on Carl Schmitt’s thought, I can think on the “War against Terror”, where a diffuse and non-
state enemy fight against privet enterprises contracted by States to annihilated the terrorist groups.
However, it is possible to make several critiques with the theory of Carl Schmitt.
1 Conicet – UNSJ; [email protected]
I. Introducción
Gustavo Ainchil y Alberto Dojas (2010: 46-53), funcionarios del Servicio Exterior de la Argentina,
han puesto de resalto los cambios que ha sufrido en la actualidad la noción de territorio de los Estados.
Los autores se centran en las mutaciones que las nuevas tecnologías suponen para la concepción
tradicional de la soberanía territorial de los Estados. Desde esta constatación, Ainchil y Dojas abordan
los desafíos en materia de defensa nacional que este cambio produce. En el presente trabajo
quisiéramos tratar la problemática de los espacios políticos estatales en relación con los cambios en la
guerra contemporánea a partir del pensamiento del jurista oriundo de Plettenberg Carl Schmitt. La
propuesta parte de la necesidad de pensar estas cuestiones vitales de la política y el derecho
internacional actual desde una perspectiva filosófico-jurídica y filosófico-política.
Schmitt vivió consciente la Gran Guerra (en la que participó como voluntario, aunque nunca en el
frente) y la Segunda Guerra Mundial. Gran parte de su pensamiento internacional está signado por el
cambio profundo que supuso la guerra de 1914-1918. La Primera Guerra Mundial marca, para
Schmitt, el fin de una era en el derecho internacional y el comienzo de otra muy diversa y que aún hoy
nos impacta. Este cambio está dado, centralmente, en la estructura espacial de los Estados, que incide
directamente en la forma de practicar la guerra.
II. Espacio, Enemistad y Guerra
Es indudable que existe una relación profunda entre el espacio y la comunidad que en él se asienta.
Esto puede verse en el pensamiento de Carl Schmitt, quien aborda este vínculo teniendo en cuenta la
capacidad de cada pueblo de darse un orden político a través de una Idea política determinada.
La vinculación que los pueblos eligen tener con el espacio mundial implica adoptar una determinada
Idea política. Bajo la dialéctica Tierra/Mar –eje de la historia universal según nuestro autor–,2 Schmitt
plantea que esta Idea política puede basarse en una ordenación terrestre o, por el contrario, en una
ordenación donde prime el elemento marítimo. Sin embargo, para el jurista alemán, el mar no tiene un
claro orden jurídico: en el mar, al no poder trazarse líneas, no hay orden y no hay Derecho (la figura
arquetípica del mar es el pirata). Los pueblos marítimos, por tanto, no tienen en sentido estricto una
ordenación en el ámbito internacional y están abiertos a la arbitrariedad y al oportunismo.
De cualquier forma, en el pensamiento de Schmitt, las ideas políticas deben remitirse a cierta
espacialidad concreta y ésta configura y moldea aquéllas. Por ejemplo, las concepciones políticas de
los pueblos católicos y los protestantes se relacionan con el vínculo de cada uno con la tierra. La
distinción que hace Schmitt en Catolicismo y Forma política es entre pueblos agrícolas (pueblos
2 Véase Tripolone, 2014a, donde analizamos esta contraposición entre la Tierra y el Mar.
católicos) y pueblos industrializados (pueblos protestantes). En los primeros hay una centralidad
absoluta de la tierra; en los segundos, del mar, del buque que comercializa el producto industrial: “para
la industria –dice Hegel, en un parágrafo sobre el cual Schmitt pone mucha atención– el elemento
natural, que la anima hacia lo externo, es el mar” (Hegel, 2009: 204).
Ese ánimo hacia lo externo y hacia el mar que tiene la industria tiende a una desespacialización de la
política. La industria no conoce territorios ni fronteras. Penetra en todos los Estados. No tiene
nacionalidad ni lugar de asentamiento seguro. Se moverá de acuerdo con la conveniencia económica
sin importar otro parámetro. Los pueblos católicos, al no poder abandonar su suelo, se vuelcan a la
agricultura y entablan una relación mucho más poderosa con el suelo, siempre según Schmitt.
Nuestro autor atribuye la posibilidad de movilización constante del capitalismo a la matriz protestantes
de estos pueblos industriales. “Los pueblos católicos parecen amar de otra forma el suelo, la tierra
maternal; todos tienen su terrisme” (Schmitt, 2009a: 57). Schmitt lo prueba en las emigraciones de
hugonotes o puritanos, mucho más masiva que la de pueblos católicos. Obviamente, Schmitt reconoce
las migraciones católicas, pero afirma que estos pueblos migrantes nunca “perdieron la añoranza de su
tierra” (Schmitt, 2009a: 56).
Estas dos formas de relacionarse con la tierra son antagónicas, ya que una presenta una tendencia a la
desespacialización política (la marítima) y la otra a la espacialización y asentamiento (la terrícola).
Esta es, en el fondo, la razón de la enemistad y la guerra internacional. Para Schmitt, cada formación
espacial comporta un orden legal y, argumenta Montserrat Herrero –estudiosa española del jurista de
Plettenberg–, “un criterio de enemistad y un modo de realización de la guerra” (Herrero López, 2007:
95). Es la forma de vinculación con el espacio lo que da fundamento a la enemistad en Schmitt y lo
que explica que no es formalista la distinción entre amigos y enemigos, como ciertos autores han
planteado. Así como la tierra concede una cierta pertenencia en comunidad (ya que el pueblo se
asienta en la tierra), también es el originador de la enemistad con el otro que posee una relación
espacial diferente, sobre todo si se contrapone con un pueblo preponderantemente marítimo. La
dialéctica Tierra/Mar hace patente dos relaciones existenciales distintas de vinculación entre el espacio
y los pueblos.
Ahora bien, Schmitt buscó siempre la limitación de la guerra y, por tanto, él aspiraba a una ordenación
espacial que acotase su poder destructivo. La formación espacial que logra contener la guerra y no
hacerla total, es aquella que se basa en una conciencia de espacialidad común.3 Según Carl Schmitt,
cuando hubo una concepción del mundo global (aunque, por supuesto, euro-céntrica), la guerra logró
ser limitada. Esto se dio desde el siglo XVIII hasta la Gran Guerra de 1914, es decir, el periodo
conocido como el Ius Publicum Europaeum. En dicha etapa, según Schmitt, había conciencia de
comunidad, aunque se sabía distinguir los espacios de cada Estado soberano. Al contrario, cuando
3 Hemos tratado este punto en Tripolone, 2014b.
todavía el hombre no tenía concepción global del mundo en la Edad Media (porque todavía no se
ponían los límites reales del Globo al no haberse trazado el planisferio), las guerras eran
necesariamente de destrucción. Los imperios que se enfrentaban buscaban la aniquilación del otro
(Schmitt, 1974: 25).
La pregunta que surge es si puede existir conciencia común cuando estamos hablando de divisiones
espaciales de Estados soberanos. La primera impresión es que la soberanía que divide espacios y pone
cercos a las unidades políticas divide, más que genera, una comunidad mundial. Sin embargo, Schmitt
argumentaba que en el Ius Publicum Europaeum la soberanía sólo aparentemente aislaba, ya que, en el
fondo, había algo a lo que aspiraban todos los Estados: el sostenimiento de una guerra limitada y no de
aniquilación. La pretensión de unificación mundial impone exactamente lo contrario: para lograr esa
unidad debe aniquilarse al disidente. En el sistema anterior, el otro pueblo –incluso el enemigo– puede
vivir, siempre que esté confinado en su Estado soberano y no se entrometa en asuntos de otro Estado.
La diferencia de espacios políticos hace que pueda convivirse. Al contrario, si se considera que todo el
mundo es un solo espacio político unificado, entonces hay que borrar del mapa a quien no coincide
con la forma particular de organizar la sociedad de las potencias dominantes, las cuales se sienten
amenazadas al tomar conciencia de que “el otro” está al interior del propio espacio. Sólo porque los
Estados Unidos consideran como un espacio unificado el mundo es que pueden afirmar que Estados
medio orientales constituyen amenazas a su seguridad interna.
La conclusión de Schmitt sería que la guerra es limitada sólo cuando se tiene una política común,
cuando se piensa que se está viviendo en un espacio en comunidad, cuestión que no sucede en el
derecho internacional actual, a pesar de que se predique lo contrario. Lo que hoy existe es un mundo
unificado donde facciones en lucha se disputan en una guerra civil mundial discriminatoria. No
combaten Estados que comparten un régimen jurídico común, sino grupos humanos que se niegan
mutuamente y que buscan la aniquilación total del otro. El otro al que se enfrentan no puede existir, no
puede compartirse el mismo espacio.
III. Guerra de Gabinete, Guerra Civil Mundial, Guerra Total
En casi toda su producción, Carl Schmitt habla de la guerra en el contexto de un cambio radical
posterior a la Primera Guerra Mundial. Ésta última fue la primera verdadera guerra total, aun cuando
no haya comenzado como tal. En un principio, la Gran Guerra comenzó como un enfrentamiento
equivalente a las anteriores guerras limitadas del siglo XIX (Schmitt, 1975: 94-95). Ningún miembro
de las elites políticas europeas pudo anticipar que la guerra se extendería por más de cuatro años y
destruiría la vida de millones de personas, tanto en el frente como en la ciudad. Mucho menos podían
imaginar que la Gran Guerra implicaría la caída del Imperio ruso, alemán, otomano y austro-húngaro,
con las consecuencias geopolíticas que esto conllevó. Sin embargo, un cambio aún más importante
hizo notar Carl Schmitt: la pérdida de estatalidad de la guerra. En Teoría del partisano, Schmitt
argumenta que:
“En el año 1914 los pueblos y gobiernos europeos se tambalearon hacia la primera guerra mundial sin
enemistad real. La verdadera enemistad surgió de la guerra misma, que comenzó como guerra
convencional de Estados del Derecho internacional europeo y terminó con una guerra civil mundial
revolucionaria de enemistad de clases” (Schmitt, 1975: 94-95).
La Gran Guerra, que comenzó siendo una guerra inter-estatal, terminó como “guerra civil mundial”. El
concepto “guerra civil mundial” parece un oxímoron, por lo que cabe preguntarse a qué se refiere Carl
Schmitt cuando lo utiliza. Ernst Nolte fue quien pasó a la historia por ser uno de los primeros en
analizar el periodo que va desde 1917 (año de la Revolución Rusa) hasta 1945 como una “guerra civil
europea” entre dos partidos políticos rivales que tomaron dos poderosos Estados: el Partido Comunista
que se hizo con el Estado ruso en 1917 y el Partido Nacionalsocialista que tomó el Estado alemán en
1933. Para Nolte, la guerra civil comenzó desde el momento en que Lenin y los revolucionarios
bolcheviques decidieron lanzar una gran ofensiva mundial que llamaba a los proletarios del mundo a
luchar contra un enemigo sin fronteras: la burguesía (Nolte, 1996: 11). Según el historiador alemán:
“la Revolución bolchevique de 1917 creó una situación del todo nueva dentro del marco de la historia
mundial, porque por primera vez en la historia moderna un partido ideológico había tomado el poder
en forma exclusiva en un gran Estado y estaba manifestando en forma persuasiva la intención de
desencadenar guerras civiles en todo el mundo, a fin de lograr una transformación fundamental que
cumpliría las esperanzas del movimiento obrero inicial y realizaría las predicciones del marxismo”
(Nolte, 1996: 26-27).
Según Nolte, a esta proclama se le opuso Hitler más adelante. La guerra civil internacional comienza
cuando la enemistad ya no es inter-estatal, sino que trasciende las fronteras de los Estados siendo su
lucha ilimitada en el espacio. Es probable que Carl Schmitt hubiese coincidido al menos en parte con
el análisis que Nolte publica en 1986. Sin embargo, nuestro autor se adelantó varios años calificando
de “guerra civil” a la lucha desencadenada durante la Gran Guerra.
Tanto en la tesis de Nolte como en la de Schmitt lo que está en juego es la pérdida de estatalidad de la
confrontación. El Estado moderno es el único gran limitador de la guerra. La guerra se convierte en
total y de aniquilación en el momento en que los objetivos de la guerra trascienden los estatales y, al
contrario, las facciones en lucha ven en el Estado un instrumento más de lucha. Lenin y Hitler, como
líderes de sendos partidos políticos que veían en el Estado una herramienta para sus revoluciones, no
tenían limitación alguna en la confrontación.
El cambio es absolutamente transcendental, ya que trastoca el punto central del ius ad bello. Durante
siglos los Estados se han definido por su ius ad bello, por su derecho a iniciar una guerra. Así lo
entiende Schmitt cuando afirma que el Estado pierde su existencia política si no tiene la capacidad de
decidir entre amigos y enemigos, es decir, en última instancia, la capacidad de enfrentar a los
enemigos en guerra inter-estatal (Schmitt, 2009b: 347). Esta capacidad era en cierta medida ilimitada,
ya que cualquier soberano de un Estado podía iniciar una guerra contra otro soberano. No obstante,
estas guerras entre Estados estaban limitadas a los objetivos estatales, lo que impedía las guerras
totales de aniquilación.
Alex Bellamy, profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de Queensland en Australia,
estaría de acuerdo con esta postura. Según su lectura de la tradición de la guerra justa, la modernidad
presenta una característica saliente: hasta 1789 el análisis de la guerra justa estaba “centrado casi
íntegramente en el ius in bello, en la medida en que se presuponía que las guerras iniciadas por
soberanos eran legales por definición”. Las guerras eran legales siempre, y por tanto, “los soberanos
iniciaban guerras frecuentemente pero limitadas […] libradas por ejércitos reducidos formados por
voluntarios, oficiales y mercenarios, y tenían un impacto reducido en la vida doméstica” (Bellamy,
2009: 128).
Esta descripción de la guerra moderna limitada también coincide con el análisis de Roger Caillois en
La cuesta de la guerra. Caillois refiere las luchas en la modernidad como una lucha entre Estados pero
de manera limitada. Como un juego de ajedrez, donde todo estaba claro y no había traición ni alevosía.
Los ejércitos se colocaban en lugares vistosos, en una explanada donde cada uno podía ver al otro
(Caillois, 1973: 89-90). Como era una guerra de honor, se prohibían las persecuciones y ganaba quien
pasaba “la noche sobre el terreno” (Caillois, 1973: 90). Según Caillois, en la guerra moderna no se
buscaba “el aniquilamiento del adversario sino la simple confesión de inferioridad” (Caillois, 1973:
93). Esta limitación pudo sostenerse en la medida en que la guerra era llevada por los Estados
soberanos, lo cual cambió cuando las guerras se convirtieron en enfrentamiento de todo el pueblo, es
decir, cuando la nación misma luchaba. En definitiva, cuando la guerra se democratizó: “El
advenimiento de la democracia es virtualmente el de la guerra total” (Caillois, 1973: 133). Cuando la
guerra no es entre gobiernos sino entre pueblos, la guerra es inevitablemente total, ya que lo que se
pone en juego es la supervivencia misma de la Nación. Esto hace que las tácticas en las batallas
cambien. La guerra deviene “nacional” porque es una guerra entre naciones, entre pueblos, no entre
gobernantes, no de gabinetes (Caillois, 1973: 204).4
Este proceso se radicaliza en los comienzos del siglo XX, cuando la guerra toma el carácter de total.
La caracterización central de una guerra total es la de exigir a la totalidad de la población el esfuerzo
por la guerra que antes recaía sólo en los soldados. Ernst Jünger, escritor alemán muy cercano a Carl
4 Por supuesto que a este componente político radicalizador de la guerra se le va a sumar, a fines del siglo XIX, “la revolución industrial” en materia de armamento, que “les ofrece medios de combate decuplicados que movilizan en su provecho toda la energía de la nación”. No bastaba sólo con el componente político democratizador de las hostilidades tomado de la Revolución francesa: era necesario contar con métodos de destrucción del enemigo. Ahora bien, son fenómenos paralelos y la técnica no es condición suficiente, ya que el cambio político es también necesario.
Schmitt y que vivió como combatiente la Primera Guerra Mundial, describe en “La movilización
total” la situación de la población durante las guerras totales:
“basta contemplar esta nuestra vida misma en su completo desencadenamiento y en su implacable
disciplina, con sus zonas humeantes e incandescentes, con la física y la metafísica de su tráfico, con
sus motores, sus aeroplanos, sus ciudades donde viven millones de personas, basta contemplar esas
cosas para vislumbrar con un sentimiento de horror mezclado de placer que en ninguna de ellas hay un
solo átomo que no esté trabajando y que nosotros mismos nos hallamos adscritos en lo más hondo a
ese proceso frenético” (Jünger, 1995: 83-101).
Una guerra en la que el trabajador de la ciudad es un actor central pone en crisis las clásicas
inmunidades de los civiles y las tan importantes distinciones que Schmitt reivindica entre
combatientes y no combatientes. Como afirma Bellamy, “incluso los sectores de la sociedad que no
estaban involucrados directamente en la lucha, como los granjeros, se encontraban sin embargo
profundamente inmersos en el esfuerzo bélico” (Bellamy, 2009: 145).
IV. La concepción del espacio ante los desafíos de la guerra actual
De esa forma llegamos a la situación actual, en que la guerra entre Estados ya no existe: las potencias
Occidentales no se enfrentan en guerras estatales acotadas y, por tanto, la antigua limitación dada por
el Estado soberano que vimos más arriba, se ha difuminado. Ahora la lucha es entre algunos Estados
(potencias mundiales) contra terroristas, grupos liberación nacional o cuerpos armados en relación con
el narcotráfico. Los espacios políticos se difuminan al ser esferas privadas las que, rompiendo todo
valladar político, se enfrentan en cualquier zona del mundo.
La lucha contra el terrorismo es, a partir del atentado a las “Torres Gemelas” del 11 de septiembre de
2001, el paradigma de estas nuevas guerras asimétricas. El terrorismo global ha sido nombrado como
la “cuarta ola” de terrorismo, y sus características novedosas, según el especialista español en defensa
Isidoro Sepúlveda Muñoz (2007: 65), serían:
(i) Su carácter transnacional y la consecuente capacidad de “amedrentamiento” a escala
planetaria.
(ii) La utilización de “medios cotidianos” para sus ataques: aviones comerciales, automóviles,
incluso personas.
(iii) La utilización de armas de destrucción masiva.
Esto desvirtúa las luchas inter-estatales de la modernidad para enfrentar a Estados con un enemigo
difuso, valiéndose cada vez menos de sus ejércitos y mucho más de empresas privadas dedicadas a la
guerra. Ejércitos privados que son contratados por los Estados. Sus enemigos son bandas no estatales.
La guerra llega así al paroxismo de su privatización.
Este proceso, cada vez más radical en nuestros tiempos, hace surgir nuevos problemas al derecho
internacional. ¿Debe otorgarse ius ad bello a esas entidades privadas que combaten las nuevas
“guerras”? ¿Se hace la “guerra” a los narcotraficantes o a los grupos terroristas? La respuesta es difícil
y las discusiones son apasionantes y acaloradas. Hay razones para negarles la subjetividad
internacional y el ius ad bello, ya que sólo una autoridad legítima puede hacer una guerra, siempre que
esté de acuerdo con el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas o que sea en legítima defensa. Lo
contrario, piensan algunos, sería el descalabro del orden mundial: bandas armadas con derecho a la
guerra serían tratados como Estados.
Magnus Reitberger sostiene lo contrario (Reitberger, 2013: 64-93). Según su tesis, ya no hay razones
para negar capacidad de hacer la guerra a otras entidades no estatales con el fundamento de la
autoridad legítima. Reitberger piensa que ese requisito es propio de otra etapa del derecho
internacional, donde los Estados ostentaban una soberanía absoluta. Desde el momento en que su
soberanía comenzó a cuestionarse, también debía ponerse en entre dicho esta capacidad.5
La fundamentación central de Reitberger está en el derecho de legítima defensa y la protección de los
derechos humanos. Es esto lo que lleva a aceptar el ius ad bello de grupos de personas que no sean los
Estados. El autor niega los siguientes argumentos que generalmente se sostienen para afirmar que la
autoridad legítima para hacer la guerra le corresponde únicamente los Estados: que el mundo será más
pacífico manteniendo el ius ad bello sólo en poder de los Estados; que sólo así es posible la arbitración
de los conflictos; que si los Estados hacen la guerra es para aplicar la ley; que los Estados son los
únicos representantes de la autoridad política; que hay más posibilidades que la guerra sea justa si es
potestad única de los Estados; que así se puede controlar mejor el ius in bello y que sólo así se protege
a los no combatientes. Estos argumentos son descartados a base de contra-ejemplos, casi siempre
vinculados con el ejercicio tiránico del poder en contra de los derechos humanos de los habitantes del
Estado: ¿qué chances hay, se pregunta Reitberger, de que un primer mandatario violador de los
derechos humanos represente a su pueblo, o haga la guerra para aplicar la ley?
La conclusión de Magnus Reitberger es, en primer lugar, el rechazo de la autoridad legítima como
criterio fundamental para la guerra justa. En segundo lugar, que la legítima defensa y la protección de
los derechos humanos, son suficientes para fundamentar la guerra sea un Estado o un grupo no estatal
quien la inicie. Argumentaciones como esta son propias de los problemas actuales del derecho
internacional que comenzaron en el contexto de pensamiento de Carl Schmitt.
La obra de Schmitt tiene todavía mucho para decir sobre este tema, a pesar de que él no vivió lo que
nosotros. Sus postulados son banderas de defensa contra tesis como la de Reitberger que, aunque
fundadas en intenciones loables y compartibles, abren las puertas al desorden más absoluto. Schmitt
bregaba por una ordenación clara y previsible: no por un mundo idílico, pero sí por lo menos por un
5 Para una tesis opuesta véase Ferrajoli, 2009: 14-16.
orden global que mantenga algún principio básico. Su pretensión era devolver al derecho internacional
una clara ordenación en la guerra; volver a espacializarla y darle las limitaciones que tuvo entre el
siglo XVIII y el XX (con la salvedad de las guerras napoleónicas). La propuesta de Schmitt se basaba
en la reconstitución de grandes espacios que limiten las guerras de la misma forma que la limitaba el
Estado moderno.
La virtualidad de esta propuesta es casi ínfima. No ha sido el objetivo de este trabajo poner en cuestión
la tesis de Schmitt6 y sólo nos limitaremos a señalar que es posible criticarla en muchos aspectos. Lo
que sí es seguro es que al menos contribuye de manera decidida a comprender las razones filosófico-
políticas por la que las guerras actuales constituyen confrontaciones discriminatorias, de inhumanidad
nunca vista y de aniquilación total, a pesar de que se hagan en nombre de la paz, la democracia y los
derechos humanos. Esto constituye un aporte en sí mismo, más allá de que una posible espacialización
política en los términos de Schmitt sea hoy complejo de pensar.
V. Conclusión
La principal enseñanza de Carl Schmitt en cuanto a la relación entre Espacio Políticos y Guerra está
basada en el cambio que supone la pérdida de estatalidad. El Estado moderno, con su soberanía
incuestionable, era un limitador de la guerra. Como siempre pidió Clausewitz, la guerra se limitaba a
los objetivos políticos del Estado y, por tanto, constituía siempre una guerra limitada. Pero cuando la
guerra pasa a ser una cuestión de todo el pueblo, la confrontación se vuelve total, ya que está en juego
la existencia misma de la nación en su totalidad. Estas guerras no reconocen fronteras, ya que se
enfrentan grupos humanos difuminados en el mundo y que pelean por ideas que trascienden los
Estados. La espacialidad cerrada sede ante las fuerzas internas de los Estados que pujan por salir,
consagrando como universales valores y derechos particulares a cada Estado.
La lucha entre el comunismo y la burguesía y luego entre el bolchevismo y el fascismo a principios del
siglo XX no reconocía fronteras ni Estados. Es por esto que, por ejemplo, la Guerra Civil Española es
también una guerra internacional que se dio en suelo español. En esta guerra no estatal se buscaba la
aniquilación del enemigo, ya que no era posible pensar en la pervivencia de ambas ideologías en el
mismo espacio y en el mismo tiempo, del mismo modo que hoy en día no es posible pensar la
existencia negociada con el terrorismo internacional. Al terrorismo, según lo han planteado las
potencias internacionales, debe aniquilárselo donde quiera que se encuentre.
No hay negociación posible ni armisticio. Es una guerra total no estatal y, por tanto, otra “guerra civil
mundial”. Que sea una guerra civil mundial es la garantía de que será total. La estatalidad otorgaba un
mínimo de orden: los Estados se enfrentaban como dos personas en un duelo en que se respetaban
6 Algo que en parte hicimos en Tripolone (2014b).
mutuamente.7 En cambio, la guerra que se lucha contra entidades no estatales (sea entre el
bolchevismo y el nacionalsocialismo o entre empresas privadas dedicadas a la guerra y terroristas) es
una guerra civil en la cual la relación no es “entre un orden y otro orden”, como sucede en la guerra
inter-estatal, sino “entre un orden y un desorden” (Schmitt, 1941: 91-92), o, peor, entre dos
desórdenes.
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7 Como se sabe, esta visión de guerra limitada como un duelo era la sostenida por Carl von Clausewitz.
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