مكافحة الفســادأطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

القانونالدستورياملقارنمكانةمحوريةيفصميمعمليةبناءالدميقراطية يحتل

الدساتري وواضعو السياسات وصانعو القانونيون الباحثون دأب وقد وتطويرها.

األخرى الشعوب تجارب دراسة عىل العامل أنحاء جميع يف والناشطون والقضاة

لالطالععىلأفكاربشأناآللياتاملحتملةملعالجةالتحدياتالخاصةبهموالوصول

إىلفهمأفضللطبيعةاإلصالحاتالتييرجحأنتنجحيفبلدانهم.فمنذعام2011،

شهدعرشةمنبلداناملنطقةعىلاألقلإمااستبدالألطرهاالدستوريةأوإصالحا

واإلقليمية الوطنية املؤسسات ساهمت السياق، هذا ويف فيها. نظر إعادة أو لها

معارف نقل منخالل سابقا املوجودة القانونية واألبحاث الدراسات يف والدولية

جرتمراكمتهايفبلدانأخرىقريبةمناملنطقة.

واملؤسسة الدستورية النتقالية العمليات مركز أعده الذي التقرير، هذا ويدرس

الدوليةللدميقراطيةوالنتخاباتوبرنامجاألمماملتحدةاإلمنايئ،املهامالتيتستطيع

الدساتريالوطنيةالضطالعبهالتحسنيأطرمكافحةالفسادلسياممنخاللدراسة

التقرير ويدرس الفساد. فرص لتقليص الوطنية املؤسسات بني التنسيق كيفية

األطرالقامئةيفاملنطقة،مبافيهابعضالدساتريالجديدةالتيوضعتبعدانطالقة

النتفاضاتأواخرعام2010،فضالعنإيرادعددكبريمناألمثلةاملقارنةمنبلدان

أخرىلتحديدالدروساملالمئةللمنطقةككل.

قياري

أفل

اموش

ط وس

األق

رش ال

قةنط

ملية

ورست

دطر

: أاد

سـلف

ة افح

كام

يئمنا

اإلة

حدملت

م األم

ج اام

برن

|

تابا

تخالن

واية

اطقر

دمي لل

يةول

لدة ا

سؤس

امل

|

يةور

ستلد

ة االي

تقالن

ت اليا

عم ال

كزمر

978-91-7671-000-5

1

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

مكافحة الفساد:

أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

مركز العمليات االنتقالية الدستورية

املؤسسة الدولية للدميقراطية واالنتخابات

برنامج األمم املتحدة اإلمنايئ

قادة املرشوع:

سوجيت شودرياملدير واملؤسس ملركز العمليات االنتقالية الدستورية، أستاذ القانون وعميد جامعة كاليفورنيا - بريكيل

ريتشارد ستييس مدير البحوث، مركز العمليات االنتقالية الدستورية، أستاذ مساعد، كلية الحقوق - جامعة تورونتو

أعضاء فريق املرشوع:

كريستوفر بشارة، كييس دوانينغ، ماثيو هولربيتش، بونام سنغ

© جميع الحقوق محفوظة، مركز العمليات االنتقالية الدستورية،املؤسسة الدولية للدميقراطية واالنتخابات، برنامج األمم املتحدة اإلمنايئ، 2014

- )CCI( متوفرة تحت رخصة املشاع اإلبداعي )النسخة اإللكرتونية من هذا املنشور )باستثناء صور الغالف

رخصة املشاع اإلبداعي 3.0 السمة غري التجارية.

منشورات املؤسسة الدولية للدميقراطية واالنتخابات مستقلة عن أية مصالح قومية أو سياسية. وال تعكس بالرضورة

األراء الواردة يف هذه الدراسة أراء املؤسسة الدولية للدميقراطية واالنتخابات أو هيئتها أو أعضاء مجلسها.

الرقم املعياري الدويل للكتاب: 978-91-7671-000-5

�شعوب متمكنة�أمم �شامدة

2

ما هي املؤسسة الدولية للدميقراطية واإلنتخابات؟حكومية دولية منظمة هي )International IDEA( واإلنتخابات للدميقراطية الدولية املؤسسة

مهمتها دعم الدميقراطية املستدامة حول العامل.

تتمثل أهداف املؤسسة يف دعم املؤسسات والعمليات الدميقراطية وإرساء دميقراطية تتمتع بقدر أكرب من االستدامة والفعالية والرشعية.

ما هو دور املؤسسة الدولية للدميقراطية واإلنتخابات؟ويرتكز وقطرية، وإقليمية عاملية مستويات واإلنتخابات عىل للدميقراطية الدولية املؤسسة تعمل

عملها حول املواطن كقوة دافعة نحو التغيري.

الرئيسية والتي املقارنة يف مجاالت عملها املعرفة للدميقراطية واإلنتخابات الدولية املؤسسة توفر تشمل العمليات اإلنتخابية، ووضع الدساتري، واملشاركة والتمثيل السياسيني، والدميقراطية والتنمية،

إضافة إىل عالقة الدميقراطية بالنوع االجتامعي والتعددية والنزاع واألمن.

وتقدم املؤسسة الدولية للدميقراطية واإلنتخابات هذه املعرفة للفاعلني الوطنيني واملحليني الساعني نحو اإلصالح الدميقراطي، كام أنها تعمل عىل تسيري الحوار الداعم للتغري الدميقراطي.

وتهدف املؤسسة الدولية للدميقراطية واإلنتخابات من خالل عملها إىل تحقيق ما ييل:تعزيز الدميقراطية ورشعيتها ومصداقيتها. تعزيز املشاركة الشمولية والتمثيل الخاضع للمساءلة. زيادة فعالية ورشعية التعاون الدميقراطي.

أين تعمل املؤسسة الدولية للدميقراطية واإلنتخابات؟تعمل املؤسسة الدولية للدميقراطية واإلنتخابات عىل مستوى عاملي، ويقع مقرها الرئييس يف مدينة بحر ودول الالتينية وأمريكا الهادئ واملحيط وآسيا أفريقيا يف مكاتب ولها بالسويد، ستوكهومل

الكاريبي، إضافة إىل مناطق غرب آسيا وشامل أفريقيا.

املعلومات، من للمزيد املتحدة. األمم دائم يف مراقب واالنتخابات للدميقراطية الدولية املؤسسة www.idea.intيرجى زيارة املوقع:

3

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

يقوم مركز العمليات االنتقالية الدستورية، بتوليد وحشد املعارف دعام لبناء الدساتري.

خالل من املعارف الدستورية االنتقالية العمليات مركز يوفر األجندات: وضع عىل تركز أبحاث تحديث القضايا ذات األهمية الجوهرية لنجاح العمليات االنتقالية الدستورية، حيث يعيق غياب األبحاث الكافية والحديثة فعالية املساعدة التقنية املقدمة لعملية بناء الدساتري. يجمع املركز ويقود شبكات دولية من الخرباء إلنجاز مشاريع بحثية حول محاور محددة تقدم خيارات يف السياسات

تستند إىل األدلة لألشخاص الضالعني يف العمليات السياسية.

عيادة مركز العمليات االنتقالية الدستورية: يحشد املركز املعارف من خالل برنامج رسيري مبتكر يقدم »مكاتب خلفية« لألبحاث لدعم املستشارين الدستوريني يف مجال عملهم ويبعث بأعضاء هيئته التدريسية والبحثية الخرباء والباحثني امليدانيني لتقديم الدعم عىل األرض. نقوم بتلبية احتياجات البعثات امليدانية القامئة من األبحاث الشاملة، مام يعزز كفاءتهم وفعاليتهم بشكل جذري للقيام

بدورهم كمستشارين وفاعلني يف مجال السياسات.

عمالء أحد واالنتخابات للدميقراطية الدولية املؤسسة يف أفريقيا وشامل آسيا غرب مكتب يعترب خالل من الدعم له وفر حيث ،2014-2012 للفرتة الدستورية االنتقالية العمليات مركز عيادة 40 طالبا بحثيا من 11 بلدا من جامعة نيويورك ويعملون يف بريوت، والقاهرة وتونس. للمزيد من

www.constitutionaltransitions.orgاملعلومات، يرجى زيارة املوقع:

4

منذ عام 1966 وبرنامج األمم املتحدة اإلمنايئ يبني رشاكات مع الناس من مختلف فئات املجتمع بغية املساعدة يف بناء أمم تستطيع تحمل األزمات وتحقق منوا يحسن جودة حياة الجميع وتحافظ عليه. وعىل أرض الواقع، يوفر الربنامج، يف أكرث من 170 بلدا ومنطقة، منظارا شامال ومعلومات محلية

للمساعدة يف متكني حياة البرش وبناء أمم مرنة قادرة عىل التعايف الرسيع من األزمات.

ويركز برنامج األمم املتحدة اإلمنايئ عىل مساعدة الدول يف إيجاد وتعميم حلول للتحديات التالية:تخفيف حدة الفقر وتحقيق األهداف اإلمنائية لأللفية. الحكم الدميقراطي. الوقاية من األزمات والتعايف منها. بيئة وطاقة يف خدمة التنمية املستدامة.

مستوى بخفض العام الهدف فيها مبا لأللفية، اإلمنائية األهداف بتحقيق العامل زعامء تعهد لقد الفقر إىل النصف بحلول عام 2015. وتتوىل شبكة برنامج األمم املتحدة اإلمنايئ ربط وتنسيق الجهود

العاملية والوطنية لتحقيق هذه األهداف من خالل:تنسيق جهود األمم املتحدة يف رصد معدالت إنجاز البلدان لألهداف اإلمنائية لأللفية. تقديم االستشارات الفنية والسياساتية للدول أثناء عملها عىل إنجاز تلك األهداف. العمل مع الدول إلجراء دراسات وأبحاث معمقة عن مسارها نحو تحقيق تلك األهداف بسلبياته

وإيجابياته.

ويساعد برنامج األمم املتحدة اإلمنايئ الدول يف اجتذاب املساعدات واستخدامها بشكل فعال. وهو يشجع، يف جميع ميادين نشاطه، حامية حقوق اإلنسان، وتطوير القدرات، ومتكني النساء واألقليات

والفئات االجتامعية األشد فقرا وضعفا.

�شعوب متمكنة�أمم �شامدة

5

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

حول هذا التقرير

قام مكتب الدعم يف عيادة التحوالت الدستورية )Constitutional Transitions Clinic( يف الفرتة بني 2011 و2014 بإعداد سلسلة من الدراسات البحثية املقارنة التخصصية التي غطت قضايا تصميم الرئييس يف الخبري العيل، التي برزت يف منطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا. وقام زيد الدساتري بناء الدساتري، بدور املستشار أثناء إعداد الدراسات املذكورة وأرشف عىل مشاركة املؤسسة الدولية للدميقراطية واالنتخابات يف عملية الصياغة. وقدم املركز اإلقليمي لربنامج ااألمم املتحدة اإلمنايئ دعام

ماديا وفنيا للدراسات الثالث األخرية من هذه السلسلة.

الدستورية االنتقالية العمليات مركز بني بالتعاون السلسلة من األوىل الثالث الدراسات نرشت واملؤسسة الدولية للدميقراطية واالنتخابات. أما الدراسات الثالث األخرية فقد نرشت بالتعاون بني ااألمم وبرنامج واالنتخابات للدميقراطية الدولية واملؤسسة الدستورية االنتقالية العمليات مركز بناء أنشطة استخدامها كأدوات مشاركة لدعم الستة بهدف التقارير اإلمنايئ. وقد أعدت املتحدة

الدساتري يف املنطقة. والتقارير الستة هي:املحاكم الدستورية بعد الربيع العريب: آليات التعيني واالستقالل النسبي للقضاء )ربيع 2014(. النظام شبه الرئايس كآلية لتقاسم السلطة: اإلصالح الدستوري بعد الربيع العريب )ربيع 2014(. النظام املايل لألحزاب السياسية: اإلصالح الدستوري بعد الربيع العريب )ربيع 2014(. مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا )خريف 2014(. الالمركزية يف الدول املوحدة: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا )خريف 2014(. النفط والغاز الطبيعي: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا )خريف 2014(.

ميكن االطالع عىل التقارير املذكورة عىل الرابطني: www.constitutionaltransitions.org وwww.constitutionaltransitions.org :وملزيد من املعلومات، يرجى زيارة املوقع ،www.idea.int

6

شكر وتقدير

ورونان نيويورك(، بجامعة الحقوق )كلية كانوز جينيفر إىل بالشكر الدراسة هذه مؤلفو يتوجه أوالوار )مكتب األمم املتحدة املعني باملخدرات والجرمية(، وأحمد الورفيل )مكتب الرئيس التونيس(، املعني املتحدة األمم )مكتب صياغو وكلوديا اإلمنايئ(، املتحدة األمم )برنامج بريفيت وجيوفري التونسية(، لالنتخابات املستقلة العليا )املفوضية رصصار شفيق ومحمد والجرمية(، باملخدرات وكانديس ولش )مكتب األمم املتحدة املعني باملخدرات والجرمية(. ووجهات النظر الواردة يف هذا

التقرير، وكذلك أية أخطاء فيه، هي مسؤولية املؤلفني دون سواهم.

لقد جرى اختبار العديد من االفكـار الواردة يف هذه الدراسـة يف مؤمتـر انعقـد يف تونس العاصمة الجمعية يف وأعضاء قانونيون، وخريجون تونسيون، أكادمييون وحرضه 2014 نيسان/أبريل 1 يف التأسيسية التونسية، ومستشارون قانونيون من الدولة التونسية. ونحن ممتنون لالقرتاحات املفيدة

التي قدمها املشاركون يف املؤمتر.

كلية طالب من مبساعدة الدستورية االنتقالية العمليات مركز قبل من الدراسة هذه إعداد تم بجامعة الحقوق لكلية املؤسسية اآلراء متثيل التقرير هذا يدعي وال نيويورك. بجامعة الحقوق إىل أشري إذا إال التقرير غري رسمية إليها يف منت املشار اإلنكليزية إىل الرتجامت نيويورك. وجميع

العكس.

7

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

8

يحتل القانون الدستوري املقارن مكانة محورية يف صميم عملية بناء الدميقراطية وتطويرها. وقد دأب الباحثون القانونيون وصانعو السياسات وواضعو الدساتري والقضاة يف جميع أنحاء العامل عىل دراسة تجارب الشعوب األخرى لالطالع عىل أفكار بشأن اآلليات املحتملة ملعالجة التحديات الخاصة والوصول إىل فهم أفضل لطبيعة اإلصالحات التي يرجح أن تنجح يف بلدانهم. واملنطقة العربية ليست استثناء يف هذا الصدد. فمنذ عام 2011، شهد عرشة من بلدان املنطقة عىل األقل إما استبداال ألطرها الدستورية أو إصالحا لها أو إعادة نظر فيها. ويف هذا السياق، ساهمت املؤسسات الوطنية واإلقليمية والدولية يف الدراسات واألبحاث القانونية املوجودة سابقا من خالل نقل معارف جرت مراكمتها يف العربية، وجرى اللغة الدساتري األجنبية إىل بلدان أخرى قريبة من املنطقة. وقد ترجمت عرشات تحليل أطر دستورية حالية يف املنطقة، وأجريت دراسات مقارنة بينت كيف ميكن استخدام الخربة

الدولية والخارجية للمساعدة يف حل املشاكل املحلية للبلد املعني.

ويف عام 2012، أقامت املؤسسة الدولية للدميقراطية واالنتخابات ومركز العمليات االنتقالية الدستورية رشاكة هدفها إعداد سلسلة من الدراسات اإلقليمية عن قضايا القانون الدستوري التي تحظى بأهمية خاصة يف املنطقة العربية. وتم يف السنة األوىل من عمر الرشاكة نرش ثالث دراسات تناولت تركيبة األحزاب السلطة، وتنظيم متويل لتقاسم آلية بصفتها الرئاسية واألنظمة شبه الدستورية، املحاكم السياسية من خالل اإلصالح الدستوري. وانضم برنامج األمم املتحدة اإلمنايئ إىل الرشاكة يف عام 2013 ولعب دورا أساسيا يف إغناء وتوسيع الدراسات الثالث مبا فيها دراسة مكافحة الفساد هذه. ولقد اتسم إعداد هذه الدراسات املقارنة عن القانون الدستوري بطبيعة عاملية وإقليمية حقيقة شملت مساهامت ونقاشات وتبادل آراء بني عدد كبري من املؤسسات واألفراد من املنطقة العربية وأمريكا مؤسسات الدراسات، معدو فعل وقد وغريها. الكربى الصحراء جنوب وأفريقيا وأوروبا الشاملية وواضعي السياسات وصناع والباحثني للعلامء مفيدا نرشها يكون أن يف منهم أمال ذلك وأفرادا، الدساتري والقضاة واملحامني يف عموم املنطقة. واستخدمت الدراسات الثالث منهجية مقارنة، بيد أن هدفها النهايئ كان تقديم املساعدة للجهود املبذولة لتحديث وإصالح األطر الدستورية يف املنطقة

العربية.

االنتقالية العمليات ومركز واالنتخابات للدميقراطية الدولية املؤسسة أعدتها التي الدراسات إن اإلصالح عمليات كانت التي العامة املواضيع تتجاوز اإلمنايئ املتحدة األمم وبرنامج الدستورية الدستوري تتطرق إليها عادة. فهي تركز بدال من ذلك عىل جوانب تفصيلية ومحددة تقرر أنها ذات أهمية خاصة للمنطقة. وقد تجاوز واضعو ومصلحو الدساتري نقاش املبادئ العامة كفصل السلطات واستقاللية القضاء والحقوق األساسية وركزوا، السيام منذ عام 2011، تركيزا أكرب عىل اآلليات التي لتحسني املطاف نهاية يف أعاله املذكورة العامة املبادئ استخدام لضامن تصميمها وينبغي ميكن

متهيد

9

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

الحكم الرشيد ومستويات املعيشة يف املنطقة ككل. وهكذا مثال بالنسبة ملبدأ استقالل القضاء بصفته مبدءا عاما قبل به وتبناه عدد كبري من دساتري املنطقة، يدور النقاش اليوم ليس عىل رضورة أن تكون املحاكم مستقلة عن فروع الحكم األخرى بل باألحرى عىل ماهية اآلليات التي ميكن وينبغي إدراجها يف دساتري املنطقة لزيادة احتامل أن تصبح املحاكم، مبا فيها املحاكم الدستورية، يف وضع يوفر العدالة

للناس بدون التأثر بالنزوات السياسية.

تركز هذه الدراسة عىل العالقة بني القانون الدستوري ومحاربة الفساد. فالنظرة التقليدية للقانون الفساد. فرص من للحد يذكر يشء فعل عليها، يتعني وال ميكنها، ال الدساتري أن هي الدستوري طالبت 2010 عام نهاية منذ املنطقة أرجاء جميع يف تردد صداها التي الشعبية املطالب ولكن مبقاربة مختلفة لإلصالح الدستوري، أجربت صناع السياسات وواضعي الدساتري عىل صياغة نصوصهام األساسية بشكل مختلف. ويف السنوات الالحقة، شهدت املنطقة عددا من التحسينات كان لها أثر مبارش عىل أطر مكافحة الفساد. فقد بذلت جهود أكرث جدية لضامن عدم بقاء الهيئات العليا للرقابة، التنفيذية، معتمدة اعتامدا كامال يف مامرسة وظائفها عىل الحكومة. املسؤولة عن مراقبة السلطة وتناقش الدراسة الجهود املبذولة يف هذا املضامر كام تتناول بعضا من التدابري واإلصالحات الكثرية جدا التي تم تنفيذها والتي ميكن أن تنفذ يف املستقبل لتحسني أطر مكافحة الفساد يف املنطقة، مبا يف ذلك بعض الدساتري الجديدة التي وضعت بعد انطالقة االنتفاضات أواخر عام 2010، فضال عن

إيراد عدد كبري من األمثلة املقارنة من بلدان أخرى لتحديد الدروس املالمئة للمنطقة ككل.

الدستورية االنتقالية العمليات للدميقراطية واالنتخابات ومركز الدولية الختام، تعرب املؤسسة يف وبرنامج األمم املتحدة اإلمنايئ عن امتنانهم العميق ملؤلفي هذه الدراسة ولجميع األفراد الذين تولوا مراجعة مضمونها والتعليق عليه وتقديم مساهامتهم طوال مرحلة الصياغة. فلوالهم مل تكن هذه

الدراسة لرتى النور. وكلنا ثقة بأن جهودهم ستساهم يف تحسني األطر الدستورية يف املنطقة.

10

ملخص تنفيذي................................................................................................................

1- املقدمة.............................................................................................................

1-1 فهم الفساد: التعريف القانوين.........................................................................1-1-1 إساءة استعامل ممتلكات عامة.....................................................................1-1-2 الرشوة والجرائم املشابهة..............................................................................1-1-3 إساءة استغالل الوظائف...............................................................................1-2 ملاذا االنشغال مبسألة الفساد: دروس من الدول العربية التي متر مبرحلة انتقالية......1-2-1 تونس..........................................................................................................

1-2-2 مرص.............................................................................................................

1-2-3 ليبيا..............................................................................................................

اليمن........................................................................................................... 4-2-1

1-2-5 العراق..........................................................................................................1-2-6 سورية.........................................................................................................

1-3 أسباب الفساد؟............................................................................................

1-3-1 االستبداد وضعف الدميقراطية........................................................................1-3-2 السياسات االقتصادية...................................................................................1-4 السياق العاملي ملكافحة الفساد......................................................................1-5 الفساد كقضية دستورية..............................................................................

2- الهيئة الترشيعية................................................................................................2-1 ملحة عامة..................................................................................................

2-2 سلطة التحكم بإنفاق املال العام.....................................................................2-2-1 التحكم باإلنفاق من صناديق الطوارئ...........................................................2-2-2 التحكم باإلنفاق من خارج املوازنة................................................................2-2-3 منع السلطة التنفيذية من إساءة استعامل املوازنة املعادة..............................2-2-4 صالحيات تعديل املوازنة..............................................................................2-3 دور الهيئة الترشيعية يف عملية املوازنة...........................................................2-3-1 املراجعة املسبقة: مؤسسات مالية مستقلة....................................................2-3-2 املراجعة الالحقة: لجان الحسابات العامة......................................................2-4 صالحيات التحقيق واملساءلة واإلقالة.............................................................2-4-1 اللجان الخاصة.............................................................................................2-4-2 األسئلة الخطية والشفهية..............................................................................2-4-3 طلبات االستجواب واقرتاحات حجب الثقة: األنظمة الربملانية..........................2-4-4 توجيه االتهام: األنظمة الرئاسية وشبه الرئاسية...............................................

142224252627282930313132333333343537393940404142444747495151515252

املحتويات

11

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

2-4-5 معالجة املخالفات السلوكية ألعضاء الهيئة الترشيعية.....................................2-5 املامرسات الدولية املثىل والخيارات املمكنة للمنطقة العربية..............................2-6 تحليل األطر الدستورية القامئة واملقرتحة يف املنطقة العربية....................................2-6-1 تونس..........................................................................................................

2-6-2 مرص.............................................................................................................2-6-3 ليبيا.............................................................................................................2-6-4 اليمن...........................................................................................................3- األجهزة العليا للرقابة..........................................................................................3-1 التشكيل....................................................................................................3-2 الوظيفة....................................................................................................

3-2-1 الرقابة املالية................................................................................................3-2-2 الرقابة عىل االلتزام.........................................................................................3-2-3 الرقابة عىل األداء أو كفاءة استخدام األموال..................................................3-3 األمناط......................................................................................................3-3-1 منط ويستمنسرت )الربملاين(.............................................................................3-3-2 منط املجالس )القيادة الجامعية(....................................................................3-3-3 النمط النابليوين )القضايئ(..............................................................................3-4 كيف تكون األجهزة العليا للرقابة فعالة؟.........................................................3-4-1 التأصيل الدستوري........................................................................................3-4-2 التفويض الواضح..........................................................................................3-4-3 االستقاللية وإجراءات التعيني........................................................................3-4-4 التمويل.......................................................................................................3-4-5 التنفيذ.........................................................................................................3-4-6 الشفافية ونرش التقارير................................................................................3-5 خيارات ممكنة للمنطقة العربية....................................................................3-6 تحليل األطر القامئة يف منطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا................................3-6-1 تونس..........................................................................................................

مرص........................................................................................................... 2-6-3

4- األجهزة املتخصصة مبكافحة الفساد.........................................................................

4-1 إنشاء جهاز ملكافحة الفساد.............................................................................4-2 الوظائف...................................................................................................4-2-1 كشف األطراف الفاسدة والتحقيق معها ومقاضاتها.........................................

4-2-2 الوقاية: وضع اسرتاتيجية وطنية ملكافحة الفساد................................................

4-3 كيف تكون أجهزة مكافحة الفساد فعالة؟........................................................

4-3-1 التخصص.......................................................................................................

5355585859606062626363646464656768697070717273737476767678788181828383

12

4-3-2 االستقاللية...................................................................................................

4-3-3 املوارد الكافية..............................................................................................

4-3-4 الصالحيات الكافية والوظائف الواضحة.........................................................4-3-5 الشفافية واملساءلة.......................................................................................4-3-6 التعاون بني األجهزة والتعاون الدويل..............................................................4-4 أمناط أجهزة مكافحة الفساد...........................................................................4-4-1 النمط متعدد األغراض..................................................................................4-4-2 منط تطبيق القانون.......................................................................................4-5 الخيارات املمكنة للمنطقة العربية..................................................................4-6 تحليل األطر القامئة واملقرتحة يف منطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا..................مرص............................................................................................................ 1-6-4تونس.......................................................................................................... 2-6-44-6-3 دول أخرى يف الرشق األوسط وشامل أفريقيا.................................................5- املحاكم وأجهزة النيابة املختصة مبكافحة الفساد......................................................5-1 األمناط.......................................................................................................5-2 التشكيل والوظيفة.......................................................................................5-2-1 املحاكم املختصة مبكافحة الفساد..................................................................5-2-2 النيابة املختصة مبكافحة الفساد....................................................................

5-3 كيف تكون املحاكم والنيابات العامة فعالة؟.......................................................5-3-1 املحاكم املختصة مبكافحة الفساد..................................................................5-3-2 النيابة املختصة مبكافحة الفساد....................................................................

5-4 الخيارات املمكنة ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا.....................................5-5 تحليل األطر القامئة يف الدول العربية..............................................................5-5-1 مرص.............................................................................................................5-5-2 تونس..........................................................................................................

6- اإلفصاح والشفافية.............................................................................................6-1 رواتب كبار املوظفني العموميني: قوانني اإلفصاح...............................................6-2 قوانني حرية املعلومات.................................................................................6-3 تحليل األطر العربية القامئة...........................................................................6-3-1 تونس..........................................................................................................

مرص............................................................................................................ 2-3-66-3-3 املغرب.........................................................................................................6-4 الخيارات املمكنة للمنطقة العربية.................................................................املراجع.................................................................................................................الدساتري.............................................................................................................

84858686878888888990909191939393939596969899

100100101102102105107107108109110112112

13

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

الترشيعات.........................................................................................................السوابق القضائية...............................................................................................املصادر الثانوية..................................................................................................الهوامش............................................................................................................

115116116140

14

مكافحة الفساد:أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

ملخص تنفيذيتستخدم كلمة »فساد« للتعبري عن مجموعة كبرية من السلوكيات غري الرشيفة كالرشوة، واالختالس، وإساءة استغالل السلطة، واالبتزاز، واإلثراء غري املرشوع، واألتاوات واملتاجرة بالنفوذ، إضافة إىل أفعال األموال كغسيل األنشطة، بهذه الرشوع يف للمساعدة إليها ويلجأ الرئيسية، الفساد بأنشطة ترتبط وإعاقة سري العدالة أو منعها. وليس هناك تعريف شامل ومتفق عليها عامليا للفساد1 لكن مثة مقاربة والجرائم األفعال فاسدة. وتشرتك هذه أو جرائم تشكل مامرسات أفعال بأنه الفساد بديلة عرفت بعنرصين عموما. األول هو أنها تنطوي عىل إساءة استخدام السلطة يف القطاعني العام والخاص، وثانيها

أن األشخاص الذين يسيئون استخدام سلطاتهم يجنون من وراء ذلك منافع ليست من حقهم2.

يبحث هذا التقرير يف األطر واآلليات الدستورية املتاحة ملنع الفساد والحد منه، مع تركيز خاص عىل الدول العربية التي متر مبراحل انتقالية. والسؤال املطروح هنا بخصوص »التطبيق األفقي« للدستور أو تطبيقه عىل أنشطة وعالقات األفراد الخصوصيني، هو سؤال مفتوح ولكل بلد طريقته يف اإلجابة التطبيق األفقي للدستور، وإمنا يركز عىل الفساد التقرير موقفا محددا حيال عليه. وال يتخذ هذا يف القطاع العام فقط. كام أنه يتعامل مع الفساد الكبري باعتباره إساءة استغالل السلطة عىل أعىل مستويات الحكم، ومييزه عن الفساد البسيط أو اإلداري الذي ينظر إليه عىل أنه تقايض موظفني صغار مبالغ صغرية مقابل تقديم الخدمات الحكومية. وعىل الرغم من إقراره بأن الفساد البسيط ال يزال يثري الكثري من القلق، ينطلق التقرير من أن األطر الدستورية هي السبيل األمثل ملعالجة مشاكل الفساد الكبري عىل وجه الخصوص. ولذلك فهو يقترص عىل البحث يف األطر الدستورية وكيف ميكن

لها أن تيرس وتعزز جهود محاربة الفساد الكبري.

شكل التحرر من الفساد دافعا للثورات التي اجتاحت الدول العربية يف مطلع عام 2011، جنبا إىل جنب مع التذمر من تفيش ظواهر الظلم والبطالة والقمع السيايس. إن املرشوعية املفرتضة ألي نظام دستوري جديد يف الدول العربية التي متر مبراحل انتقالية مرهونة بقدرته عىل معالجة الفساد الذي شكل منذ اللحظة األوىل وقودا للمطالب الشعبية بالتغيري يف املقام األول. ولهذا السبب، ينبغي أن

تحتل مكافحة الفساد رأس األولويات يف عملية بناء الدستور.

لقد رشعت بعض البلدان مبعالجة قضية الفساد بكل وضوح من خالل األطر الدستورية التي تعتمدها. وهناك خيارات كثرية لتصميم الدساتري من شأنها الحد من الفساد، من بينها إسناد صالحيات رقابية للسلطة الترشيعية و/أو األجهزة العليا للرقابة، التأصيل الدستوري ألجهزة مكافحة الفساد واملحاكم

15

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

فروع من فرع يد يف السلطة تركيز لتفادي والتوازنات الضوابط نظم واتباع مبكافحته، املختصة الحكم. ولهذا يبحث التقرير يف هذه اآلليات وغريها من أجل معالجة قضية الفساد.

إن األطر الدستورية األنجح يف مكافحة الفساد تجمع بني اآلليات الوقائية والتصحيحية والتصالحية، األمم اتفاقية تؤمن الغاية، ولهذه الفساد. مشكلة ملعالجة مشتتة، غري منسقة، مقاربة وتعتمد املتحدة ملكافحة الفساد خارطة طريق للحدود الدنيا التي ينبغي للدول اعتامدها ملعالجة الفساد. وتدعو املمتلكات. واسرتداد الدويل والتعاون القانون وتطبيق والتجريم للمنع تدابري تضم وهي منظمة الشفافية الدولية لتبني »منظومة النزاهة الوطنية« التي تحقق التوازن بني »ركائز النزاهة« الثامنية يف أي بلد: اإلرادة السياسية، الثقافة األخالقية يف الخدمة املدنية، وكاالت مكافحة الفساد، الربملان، املشاركة العامة، املحاكم، وسائل اإلعالم والقطاع الخاص3. وتحتاج منظومة النزاهة الوطنية

إىل التنسيق وتبادل املعلومات بني املؤسسات املحدثة ملكافحة الفساد ومنعه.

تحليل بعض القضايا الخاصةالسلطة الترشيعية

تلعب السلطة الترشيعية دورا مركزيا يف جهود محاربة الفساد، إذ تشكل امليدان الرئيس للمساءلة العامة، التنفيذية لألموال السلطة إنفاق الفاعلة. والرقيب األعىل عىل الدميقراطيات االنتخابية يف من طرف للمساءلة الخاضع غري لإلنفاق األسايس الضابط العام« املال الرقابة عىل »سلطة وتعد تحصيل أو األموال إنفاق من التنفيذية السلطة تقريبا كافة الدساتري ومتنع التنفيذية. السلطة اإليرادات إال مبوجب نص ترشيعي يخصص األموال ألغراض محددة أو يفرض رضيبة معينة. وملا كان من السهولة مبكان أن تستغل الحكومات صناديق الطوارئ لتمويل الحسابات من خارج املوازنة، فإن مبدأ الشمولية يتطلب أال تتجاوز أشكال اإلنفاق غري الخاضع للمساءلة سقفا محددا، أو أن تخضع لرقابة الهيئة الترشيعية عىل األقل. وميكن للسلطة الترشيعية أن متارس الرقابة عىل الحكومة عرب طرح األسئلة عىل أعضاء الحكومة، وترسخ األنظمة الربملانية ذلك عرب تخصيص »فرتة لطرح األسئلة« رسميا بصورة منتظمة، يجب خاللها أن يتواجد أعضاء الحكومة يف الربملان لإلجابة عىل األسئلة التي يطرحها أعضاؤه. كام تنص بعض الدساتري عىل إجراء رسمي يدعى االستجواب، يحرض فيه أعضاء

الحكومة جلسات الربملان لإلجابة عىل األسئلة بناء عىل التامس يرفعه الربملان.

ومتارس الهيئة الترشيعية رقابتها عىل اإلنفاق العام من خالل إقرار املوازنة السنوية للدولة بصيغة قانون املوازنة السنوية. وتتوىل يف معظم الدساتري إقرار مرشوع املوازنة املقدم من السلطة التنفيذية ومراجعة تنفيذه. وملا كانت املوارد املتاحة للسلطة الترشيعية محدودة أكرث من تلك املتوفرة للسلطة التنفيذية، يحاول كثري من األطر الدستورية والقانونية تنسيق جهود الهيئة الترشيعية واملؤسسات األخرى ملكافحة الفساد عرب آلية املساءلة املالية. مثال: تعتمد اللجان املالية الربملانية عىل األجهزة العليا للرقابة املالية يف

16

إعداد تقارير دقيقة عن حسابات اإلدارات واإليرادات الرضيبية وعمليات الحكومة. عالوة عىل ذلك، تتمكن الهيئة الترشيعية بشكل أفضل من كشف إساءة استغالل األموال العامة ومنعها إذا تلقت الدعم الفني والتحلييل من مؤسسات كمكتب املوازنة الربملاين املستقل، أو مجلس املالية العامة، أو املكتب املسؤول عن املوازنة. وتدعى هذه املؤسسات عىل اختالف أسامئها »مؤسسات املالية العامة املستقلة«، وهي تعمل بصورة مستقلة عن الحكومة. وعىل الرغم من أنها تقوم عىل أساس قانوين، إال أنها ليست

مبنأى عن التدخل السيايس والتمويل بدافع سيايس، األمر الذي يربر بقوة تأصيلها دستوريا.

وبطبيعة الحال، من الرضوري أيضا أال يتورط أعضاء الهيئة الترشيعية أنفسهم بأنشطة فاسدة، إذ أنها بذلك لن تتمكن من مامرسة رقابة فعالة عىل فساد الحكومة. وتشمل اآلليات والضوابط الكفيلة بالحد من الفساد يف الهيئة الترشيعية، إلزام أعضائها بالترصيح عن مصالحهم وممتلكاتهم، ومنعهم من شغل مناصب بأجور خارج الهيئة الترشيعية، وتجريدهم من أهلية العضوية يف الهيئة الترشيعية الحامية عىل قيود ووضع فساد، أو أمانة عدم أو احتيال عىل تنطوي جرائم بارتكاب أدينوا إذا

بإجراءات كاالمتياز الربملاين والحصانة الربملانية إذا ارتكبوا جرائم تشتمل عىل فساد.

وأخريا، تتوىل الهيئة الترشيعية صناعة الترشيعات عرب سن القوانني. وملا كانت صياغة تفاصيل أطر من أنه بيد لتلعبه. حاسم دور إذن الترشيعية فللسلطة القوانني، بواسطة تتم الفساد مكافحة النادر جدا أن تبارش الهيئة الترشيعية بنفسها صياغة الترشيعات لتصبح قوانني. ففي أكرث الحاالت، حرية أن كام الترشيعية. الهيئة عىل وتعرضها القوانني مشاريع بإعداد التنفيذية السلطة تقوم الهيئة الترشيعية يف تعديل مشاريع القوانني قبل إصدارها تختلف من بلد إىل آخر،لكن تأثري الهيئة السلطة بها تتقدم التي املشاريع رفض أو إقرار عىل يقترص القوانني سن عىل عموما الترشيعية التنفيذية. ولذلك فإن فرص الهيئة الترشيعية ملكافحة الفساد عرب ترشيعات عادية فرص محدودة. ويركز هذا التقرير عىل األدوات غري الربملانية املتاحة للسلطة الترشيعية ملكافحة الفساد الحكومي.

األجهزة العليا للرقابة

هي عادة هيئات حكومية مستقلة، ينص عليها غالبا يف الدستور، وتتوىل اإلرشاف عىل كافة النفقات التي يقرها الربملان وترصفها السلطة التنفيذية. وينص كثري من الدساتري عىل إنشاء جهاز أعىل للرقابة للمنظمة ووفقا الحق. لترشيع والتفويض العمل تفاصيل وترتك لعمله، األدىن الحد معايري ويضع تحقيق إىل األجهزة تسعى هذه )إنتوساي(، واملحاسبة العامة املالية للرقابة العليا لألجهزة الدولية أربع غايات أساسية: إيصال املعلومات إىل السلطات العامة والجمهور عرب نرش تقارير موضوعية، وبناء

اإلدارة املالية السليمة، والتنفيذ الصحيح لألنشطة اإلدارية، واالستخدام السليم والفعال للامل العام.

الحسابات مراجعة وتشمل املالية، الرقابة الرقابة: من أنواع ثالثة عادة األجهزة هذه وتؤدي الحكومية وتقارير إنفاق مؤسسات الحكومة بحثا عن أي تبديد لألموال أو اختالسها؛ والرقابة عىل

17

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

األداء، وتشمل مراجعة استخدام املؤسسات الحكومية للامل العام بغية التحقق من أن اإليرادات والنفقات قد أقرت بالقانون ومدى التزامها بالقواعد الناظمة الستخدام األموال، الرقابة عىل األداء، وتشمل مراجعة النفقات ملعرفة إن كان املواطنون قد حصلوا عىل السلع والخدمات التي وعدوا بها.

وتتوافق األجهزة العليا للرقابة عموما مع أحد األمناط الثالثة القامئة، وهي: نظام حكم ويستمنسرت، الذي نشأ يف اململكة املتحدة، ويعتمد عىل املفتشني ملراجعة نفقات السلطة التنفيذية ورفع التقارير عنها إىل الربملان الذي يقرر إن كان سينفذ التوصيات املتعلقة باملساءلة املالية العامة. النمط الثاين هو منط املجالس، ويعمل بنفس طريقة عمل منط ويستمنسرت، لكنه يستخدم عددا من املدراء يشكلون مبجموعهم مجلس الرقابة، بدال من املفتش العام الوحيد. أما يف النمط الثالث املسمى النمط النابليوين، فيعمل املراقبون يف كل وزارة من وزارات الحكومة، ويتبعون إىل جهاز الرقابة املركزي املكون من قضاة. يقوم القضاة مبراجعة

تقارير املراقبني الذين يعدون املسؤولني )بصورة شخصية غالبا( عن اإلنفاق يف تلك الوزارات.

أجهزة مكافحة الفساد املختصة

هي أجهزة دامئة ممولة بأموال عامة وظيفتها األساسية تأمني القيادة املركزية يف مجال أو أكرث من مجاالت نشاط مكافحة الفساد، مبا يف ذلك السياسات والتحليل واملساعدة الفنية يف الوقاية والوصول إىل الجمهور واملعلومات والرقابة والتحقيق واملالحقة القضائية4. وميكن إنشاء جهاز مكافحة الفساد بوصفه إما جهازا مستقال متعدد األغراض للتحقيق يف الفساد ومحاكمته، أو وحدة تحقيق أو نيابة أو أكرث من املجاالت بأداء مهام يف مجال الجهاز عادة قضائية ضمن جهاز آخر للرشطة. ويكلف التالية: الوقاية، التحقيق، املقاضاة والتثقيف. وقد طلبت اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد أن وتنفيذ سياسات وطنية ملكافحة الفساد، منع تتوىل أو هيئات األطراف وجود هيئة الدول تكفل

الفساد وزيادة املعارف املتعلقة مبنع الفساد وتعميمها )املادة 6(.

ومثة توافق دويل متنام عىل األجهزة املتخصصة التي تتمتع مبوارد وكوادر وصالحيات كافية بوسعها أن تحقق تقدما كبريا يف مكافحة الفساد، عىل الرغم من أنها ليست الحل الجذري له. وتتوقف فعالية هذه األجهزة إىل حد كبري عىل وجود أو عدم وجود إرادة سياسية ملكافحة الفساد. وينبغي تصميم جهاز مكافحة الفساد مبا يتالءم مع الظروف املحلية وأن يبنى بطريقة تتوافق مع املؤسسات القامئة، موظفني بوجود الفساد ملكافحة فعال جهاز أي ويتميز والقضائية5. الرقابية املؤسسات وبخاصة مختصني، وباالستقالل عن فروع الحكم األخرى، والقدرة عىل العمل بعيدا عن الرتاتبيات البريوقراطية التي تعيق عمله )أو قد تخضع هي ذاتها للتحقيق(، وبامتالكه موارد وصالحيات كافية، ومبامرسات شفافة، ودرجة من املساءلة أمام السلطة الترشيعية. وملا كانت أجهزة مكافحة الفساد معرضة لقطع التمويل عنها وتجريدها من اختصاصاتها، فقد لجأ الكثري من الدول إىل تأصيلها يف دساتريها، لكن

درجة الخصوصية التي توليها الدساتري لرتكيبة ووظيفة هذه األجهزة تختلف من بلد إىل آخر.

18

إن وظائف الهيئة الترشيعية واألجهزة العليا للرقابة وأجهزة مكافحة الفساد وظائف متكاملة. ففي حني أنه من املهم أن تتمتع كل مؤسسة باالستقاللية وأن تعمل دون انحياز ومبعزل عن التأثري أو التدخل غري املرشوع من جانب الحكومة، من الرضوري أيضا أال تعمل هذه املؤسسات مبعزل متاما بعضها عن

بعض. لذلك تحتاج تدابري مكافحة الفساد الفعالة إىل التفاعل بني تلك املؤسسات وتنسيق وظائفها.

املشاركة القضائية

لجأ الكثري من الدول إىل إنشاء محاكم وإجراءات قضائية مختصة وأجهزة نيابة مختصة تتعامل مع أحيانا مدعني عامني مختصني. ففي بعض الفساد بالفساد. ويضم جهاز مكافحة املرتبطة الجرائم الدول، ترتك محاكمة جرائم الفساد ألجهزة النيابة العادية التي تحاكم حاالت جنائية أخرى. وتشمل الصالحيات املمنوحة للمدعني العامني املختصني: توجيه التهم، توجيه التحقيق، وصالحية اإلجبار عىل

تقديم األدلة يف بعض الحاالت.

ولجأ عدد من الدول أيضا إىل إنشاء محاكم مختصة مبكافحة الفساد برئاسة قضاة يتمتعون بخربات مناسبة ومبنأى عن الضغط السيايس. ويتم إحداث هذه املحاكم عادة بوصفها جزء من اإلطار القانوين الذي يتعامل مع الفساد. ويؤسس اإلطار القانوين يف بعض الدول إلجراءات قضائية رسيعة يف القضايا املحالة إىل محاكم مكافحة الفساد، تضمن عدم ضياعها يف أروقة النظام القضايئ العام. وقد حققت هذه املحاكم أكرب قدر من النجاح عندما منحت سلطة قضائية واسعة عىل كافة املسؤولني الحكوميني وكافة جرائم الفساد، لكن نجاحها كان أقل يف البلدان التي حدد اإلطار الدستوري أو القانوين فيها

عىل نحو ضيق سلطتها القضائية أو منح الحصانة للحكومة.

حال ويف التحقيق. املدين عىل صالحية القانون أنظمة بعض يف العام االدعاء وتشتمل صالحيات منح املدعني العامني دورا أساسيا يف التحقيق بقضايا الفساد، ينبغي منحهم أيضا استقالال مؤسسيا الفساد، تحدد للرقابة وأجهزة مكافحة العليا وصالحيات تتناسب مع دورهم. وعىل غرار األجهزة بعض الدساتري إجراءات تعيني املدعني العامني ومتويلهم وصالحياتهم يف التطبيق، ألن ترك هذه األمور

للقوانني يتيح للحكومات يف املستقبل إعاقة استقاللية النائب العام يف قضايا مرتبطة بالفساد.

وميكن أن تتلقى مؤسسات القضاء والنيابة العامة املسؤولة مساعدة يف منع الفساد ومحاربته من أجهزة مستقلة غري مختصة، كديوان املظامل ومفوضية حقوق اإلنسان، حيث تكلف هذه األجهزة مبعالجة الشكاوى بحق املسؤولني العموميني يف مجاالت تتعدى الفساد، إال أنها يف بعض الحاالت قد تشكل صلة الوصل األساسية مع املواطنني املترضرين من مامرسات الفساد يف الحكومة. وغالبا ما تخول هذه األجهزة بإحالة الشكاوى إىل املحاكم وأجهزة النيابة العامة، لكن هذا التقرير لن يتطرق إىل تلك األجهزة، بل يكتفي باإلشارة إىل أنها قد تلعب دورا يف جهود مكافحة الفساد، السيام من

خالل املحاكم.

19

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

اإلفصاح والشفافية

سن الكثري من البلدان قوانني بشأن اإلفصاح عن املمتلكات/املصالح تلزم كبار موظفي الحكومة، أو املسؤولني الذين يشغلون مناصب تجعلهم عرضة للفساد بصورة خاصة، بالترصيح عن ممتلكاتهم وممتلكات أفراد أرسهم املبارشين بصورة دورية. وتتسم هذه القوانني بأقىص فعالية عندما تقدم التصاريح بصورة دورية ويتم جمعها ومراجعتها للتحقق من دقتها ومصداقيتها. وتخضع أنظمة الترصيح عن املمتلكات إلرشاف التصاريح للتحقق من صحتها التي تتمتع بصالحية مراجعة هذه أجهزة مكافحة الفساد )انظر أعاله(، واتخاذ اإلجراءات الالزمة بناء عليها. وكانت قوانني حرية املعلومات ناجحة بشكل خاص يف تسليط الضوء عىل حاالت الفساد، عىل الرغم من أن ذلك ليس الغاية الوحيدة منها. إذ أن هذه القوانني تستعني بصورة غري مبارشة بأشخاص عاديني لكشف الفساد وتتيح للجمهور املساهمة بصورة مبارشة يف مكافحة الفساد. وتصل هذه القوانني إىل أقىص فعاليتها عندما تقرتن بآليات قوية وفعالة لإلبالغ من قبل املواطنني، وعندما تقترص االستثناءات عىل الحد األدىن، وعندما تكون التوجيهات الخاصة بطلب املعلومات وتقدميها واضحة، وعندما متنع الهيئات من استخدام االستثناءات العامة واملبهمة لتفادي الكشف عن املعلومات، وعندما

تتواجد محاكم مخولة بالنظر يف املنازعات بشأن الوصول إليها.

وعىل الرغم من أن قوانني اإلفصاح عن املمتلكات وحرية املعلومات ذات أساس قانوين وليس دستوري، فقد سنت هذه القوانني يف كثري من البلدان تنفيذا لحكم دستوري عام مبكافحة الفساد. وتقوم قوانني حرية املعلومات عادة عىل أساس الحقوق الواردة يف ميثاق الحقوق، مثال: الحق العام بحرية التعبري، الذي يشمل الحق باملعلومات، أو الحق الخاص بالوصول إىل املعلومات )انظر حالة جنوب أفريقيا التي متتلك أقوى حامية دستورية لحرية املعلومات يف العامل(. وأخريا، تكفل بعض الدساتري الشفافية يف املشرتيات العامة، وهي ميدان معرض للفساد بشكل استثنايئ. ويتناول بعض الدساتري بالتفصيل االلتزام الدستوري بوضع إجراءات مفصلة إلزامية للمشرتيات العامة، مبا يف ذلك كيفية اإلعالن عن عقود أو »مناقصات« األشغال العامة. وتخضع عملية منح العقود العامة إىل املراجعة القضائية، ويتم تخويل املحاكم بنقض

القرارات اإلدارية التي متنح مبوجبها هذه العقود يف املناقصات.

الفساد، فيها مامرسات تنتعش التي امليادين االنتخابية أحد السياسية والحمالت ويعد متويل األحزاب التقرير إىل هذه األنظمة. لذلك من األهمية مبكان وجود أنظمة الشفافية واإلفصاح فيها. ولن يتطرق وملزيد من املناقشة يف هذا الصدد، انظر التقرير الذي أعده مركز العمليات االنتقالية الدستورية واملؤسسة

الدولية للدميقراطية واالنتخابات6.

الخيارات املمكنة للمنطقة العربيةالهيئة الترشيعية:

منح الهيئة الترشيعية سلطة الرقابة عىل املال العام. ينبغي أن متنع الضوابط الدستورية السلطة تلتزم أن وينبغي ترشيعي. نص مبوجب إال اإليرادات جمع أو األموال إنفاق من التنفيذية

20

النصوص الدستورية بشأن إعداد املوازنة مببدأ الشمولية الذي يقتيض أن يكون مقدار اإلنفاق خارج إجراءات املوازنة وآلياتها أقل ما ميكن.

وظائف عىل الرقابة مامرسة عىل الترشيعية الهيئة قدرة ضامن الرقابية. الصالحيات ضامن الحكومة، من خالل االستجواب و/أو فرتة األسئلة الرسمية، التي ميكن أثناءها الدعوة إىل مساءلة

أعضاء الحكومة عن أفعالهم.

التدقيق لضامن العامة. للاملية مستقلة ومؤسسة برملانية مالية لجنة الدستور عىل يف النص الصحيح لحسابات الحكومة، ينبغي أن ينص الدستور عىل إنشاء لجنة مالية برملانية برئاسة عضو من املعارضة السياسية. وتعد مؤسسات املالية العامة املستقلة تكملة هامة للسلطات الترشيعية

يف التحقيق بشأن إنفاق الحكومة. وينبغي أن يكفل الدستور استقالليتها ومتويلها.

بجرائم املدانني األشخاص إن نفسها. الترشيعية السلطة ضمن الفساد ملكافحة آليات خلق تتضمن االحتيال أو عدم األمانة أو إساءة استغالل منصب عام ينبغي أن مينعوا دستوريا من شغل مقعد يف الربملان لفرتة محددة من الزمن )عادة ستة أشهر إىل سنة(. وينبغي الطلب من

أعضاء الربملان الترصيح عن ممتلكاتهم ومصالحهم املالية.

األجهزة العليا للرقابة املالية

إنشاء جهاز أعىل للرقابة املالية. ينبغي أن يحدد الدستور شكل ومسؤوليات الجهاز، ويحدد منط الرقابة الذي سيتبعه، ونطاق تفويض املفتشني، وإجراءات تعيني وإقالة موظفي الرقابة، وكيفية

متويل الجهاز.

األجهزة صالحية هذه منح ينبغي الكفاية. فيه مبا واسعا تفويضا للرقابة العليا األجهزة منح تدقيق حسابات مؤسسات الحكومة بأوسع نطاق ممكن. لكن املشكلة تكمن يف أن أنواع معينة من اإلنفاق، كتلك املتعلقة بالدفاع الوطني، توضع خارج نطاق اختصاص األجهزة العليا للرقابة.

الحامية الدستورية الستقاللية األجهزة العليا للرقابة سلطاتها ومتويلها. ميكن لألحكام الدستورية حامية استقاللية تلك األجهزة عن طريق ضامن األمان الوظيفي ملفتشيها والنص يف الدستور عىل موازناتها. كام ينبغي أن ينص الدستور عىل صالحيات تلك األجهزة يف تنفيذ النتائج التي تتوصل

إليها بحيث ال تعتمد عىل السلطة الترشيعية يف تنفيذ توصياتها.

21

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

أجهزة مكافحة الفساد

إنشاء جهاز مكافحة الفساد. عىل الرغم من أن املادة 6 من اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد تلزم الدول األطراف بإنشاء هيئات ملكافحة الفساد، إال أنها مل تحدد شكل هذه الهيئة. والدول ليست ملزمة بإنشاء جهاز ملكافحة الفساد، وإمنا يبقى إنشاء هكذا جهاز أحد الخيارات املمكنة

لتلبية االلتزامات املرتتبة عىل الدول يف املادة 6 من االتفاقية املذكورة.

الفساد، ينشأ جهاز ملكافحة الفساد ومتويله. حيثام الدستورية الستقاللية جهاز مكافحة الحامية ينبغي تأصيله دستوريا. إذ ميكن من خالل الدستور زيادة فرص الجهاز يف النجاح عرب اشرتاط أن تكون إجراءات التعيني علنية، ويشرتك فيها مستويات مختلفة من صناع القرار، وغري قابلة لالستحواذ عليها من طرف السلطة التنفيذية، عرب منح الجهاز صالحية اقرتاح موازنته الخاصة، وتحديد عتبة إلقالة املوظفني مبستوى يجعل من الصعب عىل الحكومة معاقبة الجهاز عىل أدائه لعمله بفعالية. وعىل املنوال ذاته، ينبغي أن تخضع الخدمة يف الجهاز لرشط عدد الواليات مبا يضمن تغيري املوظفني

وتقليل احتامل »التأثري« عىل موظفي الجهاز من قبل املؤسسات واألفراد الذين يحققون معهم.

التطبيق القضايئ

إنشاء إجراءات قضائية مختصة بحاالت الفساد، إذا اقتضت الظروف املحلية ذلك. ينبغي عىل البلدان التي تحارب الفساد يف الحكم، مبا يف ذلك الفساد يف القضاء، أن تنظر يف إنشاء محكم كافة املحاكم سلطة واسعة عىل وينبغي منح هذه الرسمي. الفساد مختصة مبحاكمة حاالت

مستويات الحكم وتحديد موعد زمني محدد لحاكمة هذه الحاالت والفصل فيها.

مقاضاة نجاح األجهزة يف ضامن تساعد هذه الفساد. املختصة مبكافحة العامة النيابة أجهزة نيابة أو املختصة وحدة مستقلة ومتاميزة عن غريها، النيابة تكون الفاسدين. وقد املسؤولني

مختصة تعمل من ضمن أجهزة النيابة العامة العادية.

اإلفصاح والشفافية

وضع التزام دستوري عىل الدولة من أجل استئصال املامرسات الفاسدة وضامن األمانة والنزاهة يف الحكومة. ولتعزيز ثقافة النزاهة وبناء الثقة العامة، ميكن أن يطلب الدستور من كافة املوظفني العموميني االلتزام مببادئ األمانة والنزاهة والحكم الرشيد، وبالتايل تشجيع ثقافة استئصال الفساد.

وعدم احرتام هذه املبادئ يرقى إىل مستوى خرق لواجب دستوري يستدعي املساءلة القانونية.

ممتلكاتهم عن الترصيح العموميني املسؤولني من الطلب ينبغي املمتلكات. عن الترصيح الخصوصية إلخفاء التعويل عىل حقوق الدستور يضمن عدم ذلك يف فالنص عىل ومصالحهم.

األنشطة الفاسدة للمسؤولني.

22

1- املقدمة

يقدم هذا التقرير دليال للخيارات الدستورية ملنع الفساد والحد منه بني املوظفني الحكوميني، والغاية منه يف املقام األول أن يكون موردا لعمليات بناء الدساتري الجارية يف املنطقة العربية، التي شكل فيها التحرر من الفساد دافعا لعملية التحول السيايس الجارية هناك -أو الربيع العريب كام بات يعرف السيايس7. الظلم والبطالة والقمع التذمر من تفيش ظواهر عىل نطاق واسع- جنبا إىل جنب مع وإذا أريد لألطر الدستورية الجديدة أن تكون مستدامة عىل املدى الطويل، ينبغي إقناع الناس بأن الفساد لن يستمر يف أجهزة الحكم وبأنه قد تم اتخاذ التدابري القانونية الكفيلة مبكافحته إىل أقىص

درجة ممكنة.

عىل الرغم من أن للفساد تعريفات كثرية طرحتها املنظامت الدولية، إال أنها تشرتك يف مقومني اثنني: أولهام أنه ينطوي عىل إساءة استغالل السلطة يف القطاعني العام والخاص، وثانيها أن األشخاص الذين يسيئون استخدام سلطاتهم يجنون من وراء ذلك منافع ليست من حقهم. ومصطلح »الفساد« هو مصطلح جامع يضم كافة أشكال السلوك غري الرشعي كالرشوة واالختالس واستغالل السلطة واالبتزاز واإلثراء غري املرشوع واألتاوات واملتاجرة بالنفوذ، فضال عن األنشطة املرتبطة مببارشة أنشطة فاسدة أساسية، وغالبا ما تستخدم يف املساعدة عليها، كغسيل األموال وإعاقة سري العدالة ومنعها. وعىل أن مامرسات تقريبا عىل للجدل، مثة إجامع عام الفساد متعارضة ومثرية تعريفات أن الرغم من

معينة كالرشوة واالختالس هي مامرسات فاسدة.

املدروسة يف هذا الدساتري وتبني الدستورية، األطر الفساد عرب معالجة كثرية يف لقد رشعت دول الحد شأنها من التي اآلليات أن العامل، أنحاء سائر من دستورا 71 عن يقل ال وعددها التقرير، من الفساد تشمل منح صالحيات رقابية مالية للسلطات الترشيعية واألجهزة العليا للرقابة املالية، الفساد، واستخدام نظام الفساد واملحاكم املتخصصة مبكافحة الدستوري ألجهزة مكافحة التأصيل الضوابط والتوازنات لتفادي تركز السلطات يف إحدى سلطات الحكم. ويركز هذا التقرير عىل وجه الخصوص عىل االستجابات الدستورية لـ »الفساد الكبري« والذي تعرفه األمم املتحدة عىل أنه: »فساد الدويل البنك ويحدد للسلطة«8. كبري استغالل خلق شأنه من ما الحكم، من العليا األطر يجتاح خاصة جهات مصالح املسؤولني كبار فيه يقدم حيث الدولة« عىل »استيالء بأنه: الكبري الفساد

يدينون لها بفضل ما، أو مصالحهم الخاصة، عىل املصلحة العامة9.

ويقابل الفساد الكبري الفساد البسيط أو اإلداري، حيث يتورط موظفني صغار يف قبض مبالغ صغرية من املال لقاء تقديم خدمات حكومية. وعىل الرغم من أن املبالغ املقبوضة تكون صغرية يف الفساد البسيط، إال أنها قد ترتك مبجموعها أثرا أكرب من املتوقع عىل اقتصاد البلد وتفيض إىل ضياع جزء كبري

من اإليرادات10.

23

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

يركز التقرير عىل الفساد الكبري ألسباب ثالثة، هي:

أوال: يقيض الفساد الكبري عىل احرتام سيادة القانون ويزيد من خطر تراجع الدميقراطية وتوطيد االستبداد. فهو ييسء إىل مبادئ املحاسبة الدميقراطية والشفافية والحكم لخري املحكومني، إضافة إىل املكاسب املرتبطة باملنصب تخلق حافزا قويا لدى شاغيل املنصب لتثبيت أقدامهم فيه عرب

التالعب باالنتخابات وتحييد املعارضة وإسكات األصوات املخالفة.

ثانيا: من املمكن أن يكون الفساد الكبري خطريا عىل االستقرار االجتامعي والسيايس يف املدى األوسط وشامل الرشق ففي دول الناس. بني يثريها التي الشديدة الفعل لردود نظرا البعيد أفريقيا التي تشهد عمليات انتقال دستورية نتيجة انتفاضات الربيع العريب، دفع السخط عىل وقاحة ودرجة وفحش اإلثراء الشخيص لألنظمة القامئة الكثري من املحتجني إىل النزول إىل الشوارع.

فصغار أيضا. البسيط الفساد تقليل إىل الكبري الفساد من الحد يؤدي أن املرجح من ثالثا: املوظفني يطلبون الرشاوى يف أكرث األحيان لدعم أجورهم املتدنية، إذ أن األموال التي تذهب إىل جيوب النخب الفاسدة يف الدول التي يسترشي فيها الفساد تعترب بدرجة معينة سببا يف تدين

أجور القطاع العام، وميكن أن تحسن الخدمة املدنية لو مل يتم اختالسها11.

ممكنة، فعالية بأكرب الفساد مكافحة التي ميكنها املؤسسات الخامس إىل الثاين من الفصول تستكشف ويقدم خيارات مدعومة باألدلة يف السياسات لدمجها يف األطر الدستورية. ويبدأ الفصل للثاين باملؤسسة الترشيعية، وهي امليدان األسايس للمحاسبة يف تفعيل الدميقراطيات والحارس األخري عىل األموال العامة. وينتقل الفصل الثالث إىل األجهزة العليا للرقابة املالية، وهي جهات إرشافية تراجع النفقات الحكومية وتعد التقارير عنها. أما الفصل الرابع فيتطرق إىل خيار إنشاء أجهزة متخصصة يف مكافحة الفساد، وهي أجهزة دامئة ممولة بأموال عامة مهمتها مكافحة الفساد وإلغاء الحوافز الهيكلية املشجعة عليه. ويدرس الفصل القضائية املتخصصة يف العمليات القضاء للفساد مع الرتكيز بصورة خاصة عىل الخامس أشكال مواجهة قضايا الفساد. وينتقل الفصل السادس من الرتكيز عىل املؤسسات إىل اآلليات الخاصة واملنظومات القانونية

التي تساعد عىل إنجاز حوكمة شفافة تشمل قوانني حرية املعلومات ورشوط اإلفصاح عن األمالك.

يقسم هذا الفصل التمهيدي إىل خمسة أجزاء، يؤسس الجزء األول للتعريف القانوين للفساد، املالئم لوضعه يف الدساتري، وتقوم التعاريف املستخدمة يف املقام األول عىل معاهدات مصادق عليها عىل نطاق واسع ملكافحة الفساد. ويوضح الجزء الثاين العالقة بني الفساد وعدم االستقرار السيايس من خالل استعراض الفساد يف عدد من دول الرشق األوسط وشامل أفريقيا قبل الربيع العريب. وميحص الجزء الثالث يف سببي الفساد اللذين يرتكا أثرهام عىل تصميم الدساتري: الحكم املركزي االستبدادي وضعف الدميقراطية، وبعض السياسات االقتصادية. أما الجزء الرابع فيضع الفساد يف سياقه العاملي،

بينام يوضح الجزء الخامس كيف وملاذا أصبح الفساد شأنا دستوريا.

24

1-1 فهم الفساد: التعريف القانوين

سياق الفساد ضمن تعاريف وتندرج الدستور. تصميم للفساد ألغراض عمليا تعريفا الجزء يقرتح هذا نظريات أشمل تتناول طبيعته وأسبابه ونتائجه. ومن املمكن مقاربة قضية الفساد من منظار اقتصادي أو أخالقي: تعريف الفساد باعتباره تقديم الوكالء )املوظفني الحكوميني( ملصالحهم عىل مصالح املوكلني )املواطنني(، أو اإلخالل مبعايري النزاهة واألمانة واالستقامة12. لكن التقرير يتخذ وجهة مختلفة؛ أي التعامل مع الفساد بوصفه قضية قانونية يف املقام األول، وتعريفه من خالل عالقته بجملة من املخالفات النموذجية: االختالس، اإلثراء غري املرشوع، غسيل األموال، الرشوة، االبتزاز، املتاجرة بالنفوذ، عرقلة سري العدالة وتضليلها. ولتعريف الفساد من حيث القواعد الرسمية وأنواع املخالفات فوائد تتعلق بالدقة واتساق التطبيق والصلة واملحاكم الفساد مكافحة وأجهزة العام االدعاء القانونية التعاريف متكن القانون، حيث بفرض الوثيقة واملوظفني الحكوميني واملواطنني من التحدث عن الفساد بلغة مشرتكة، وتضييق مجاالت االختالف بشأن

املسلكيات غري املقبولة، وتحقيق الوضوح يف تعريف ما قد يشكل قضايا خالفية يف بعض األحيان.

ويعتمد التقرير يف تحديد املعايري القانونية املناسبة لألطر الدستورية يف منطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا عىل االتفاق الدويل الجديد الناشئ بخصوص جرائم الفساد النموذجية والذي ينعكس يف عدد للجرائم تعاريف خاصة الفاسد محليا واقرتاح السلوك إىل تجريم تدعو التي الدولية االتفاقيات من عىل نحو مقبول لهذه الغاية. ويكتفي التقرير باإلحالة إىل هذه املعاهدات بغرض تعريف املامرسات الفاسدة، وال يسعى إىل استخالص أي استنتاجات من االلتزامات الدولية التي تفرضها عىل الدول األعضاء.

ونجد تعريفا للكثري من الجرائم املوصوفة أدناه يف اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد )2003( التي تدعو الدول األطراف إىل تجريم جملة من األعامل الفاسدة مبوجب القانون املحيل. وضمت االتفاقية حتى لحظة إعداد هذا التقرير 171 دولة بينها 19 دولة عربية، كمرص واألردن وليبيا واملغرب وعامن وتونس واليمن13. كام يحيل التقرير إىل عدد من االتفاقيات املتصلة بالفساد عند االقتضاء، من ضمنها:

اتفاقية االتحاد األفريقي ملنع الفساد ومكافحته )2003(، تضم 35 دولة، )ويشار إليها فيام سيأيت بإسم »اتفاقية االتحاد األفريقي«(.

اتفاقية القانون الجنايئ بشأن الفساد التي اعتمدتها اللجنة الوزارية ملجلس أوروبا يف عام 1999، وتضم 45 دولة، )ويشار إليها فيام سيأيت بإسم »االتفاقية األوروبية بشأن الفساد«(.

اتفاقية البلدان األمريكية ملكافحة الفساد التي اعتمدتها منظمة الدول األمريكية يف عام 1996، وتضم 33 دولة14.

االتفاقية العربية ملكافحة الفساد )2010(، وتضم 22 دولة15.

25

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

وميكن من خالل هذه املعاهدات تحديد ثالثة أشكال عامة للفساد: إساءة استعامل ممتلكات عامة، الرشوة والجرائم املتعلقة بها، واستغالل املنصب الوظيفي. وسنناقش هذه األشكال من الفساد فيام

سيأيت.

1-1-1 إساءة استعامل ممتلكات عامة

اختالس املمتلكات أو تبديدها أو ترسيبها بشكل آخر

الناحية العامة، إن اختالس املمتلكات أو تبديدها أو ترسيبها بشكل آخر هي جرائم مرتادفة من االختالس ويعد استعاملها. إساءة أو عليها مؤمتن ملمتلكات حكومي موظف رسقة عىل تشتمل وتبديد املمتلكات إىل جانب الرشوة القنوات الرئيسية للفساد الكبري، حيث يتمكن موظفون كبار إليها الوصول ميكنهم التي العامة الخزائن نهب عرب برسعة املال من طائلة مبالغ تكديس من بحكم مناصبهم16. وباستثناء االتفاقية األوروبية بشأن الفساد التي تتعامل يف املقام األول مع الرشوة واملتاجرة يف النفوذ، تعرتف جميع االتفاقيات متعددة األطراف بأن »اختالس املمتلكات العامة أو تبديدها أو ترسيبها بشكل آخر« أمثلة جوهرية للفساد، حيث تطلب املادة 17 من اتفاقية األمم

املتحدة ملكافحة الفساد من الدول األطراف:

تجريم قيام موظف عمومي عمدا، لصالحه هو أو لصالح شخص أو كيان آخر، باختالس أو تبديد أي ممتلكات أو أموال أو أوراق مالية عمومية أو خصوصية أو أي أشياء أخرى ذات قيمة عهد

بها إليه بحكم موقعه، أو ترسيبها بشكل آخر.

اإلثراء غري املرشوع

تعرف املادة 20 من اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد اإلثراء غري املرشوع ملسؤول عمومي بأنه املرشوع«. كام إىل دخله قياسا معقولة بصورة تعليلها يستطيع ال كبرية زيادة »زيادة موجوداته تعرف اتفاقية البلدان األمريكية ملكافحة الفساد يف املادتني )9( و)1-1( عىل التوايل اإلثراء غري املرشوع عىل نحو مشابه. ولعل املدعني العموميني يفضلون توجيه تهمة اإلثراء غري املرشوع، بدال من االتهام السهل ما. ولعله من زيادة غري مفرسة يف ممتلكات مسؤول تتمحور حول الجرمية بالفساد، ألن إثبات اإلثراء غري املرشوع أكرث من النشاط الفاسد الذي تم بفضله كسب املمتلكات، ألن األطراف يف معاملة غري رشعية قد يحاولون متويه احتيالهم، ورمبا ال يتوفر شهود عليها أو قد ال تتوفر الرغبة

واالستعداد لديهم لإلبالغ عنها.

غسيل األموال

الفساد، يف الجرمية، مبا يف ذلك فعل املتأتية عن اإليرادات أو إخفاء األموال تحويل يعني غسيل األموال يحدث بعد الرغم من أن غسيل لتمويه األصول غري املرشوعة لإليرادات17. وعىل محاولة

26

مبارشة الفعل الفاسد، من الرضوري منعه ألن وكاالت إنفاذ القانون لن تتمكن يف حال النجاح يف العراقيل العامة. ومن شأن امللكية إىل وإعادتها املمتلكات املرسوقة تحديد اإليرادات من غسيل املوضوعة أمام غسيل األموال ثني املوظفني العموميني عن اختالس األموال العامة وتقايض الرشاوى يف املقام األول18. وتطلب املادة 14 من اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد من الدول األطراف مكافحة غسيل األموال عرب الجمع بني تطبيق قانون فوق وطني وإنشاء »نظام داخيل شامل للرقابة املعرضة بوجه خاص األخرى الهيئات االقتضاء املالية... وعند املصارف واملؤسسات واإلرشاف عىل إىل أيضا األطراف الدول الفساد بشأن األوروبية االتفاقية من 13 املادة وتدعو األموال«. لغسيل تجريم غسيل األموال حيثام تشتمل الجرمية املعنية عىل فعل الرشوة أو املتاجرة يف النفوذ. وتشري استغالل أو الرشوة عن املتأتية املمتلكات« إخفاء أو االحتيايل »االستخدام إىل األمريكية االتفاقية أي »تحويل إىل التفصيل من مبزيد األفريقي االتحاد اتفاقية وتشري 6-1-د(. )املادة الصالحيات ممتلكات أو التخلص منها مع العلم بأن هذه املمتلكات تعترب إيرادات لجرمية فساد أو جرائم ذات صلة وذلك لغرض إخفاء املصدر غري الرشعي للممتلكات أو لغرض مساعدة أي شخص مشرتك يف

ارتكاب الجرمية عىل التهرب من العواقب القانونية املرتبة عىل فعله« )املادة 6-أ(.

1-1-2 الرشوة والجرائم املشابهة

الرشوة

موظف منح منها: 15 املادة يف الفساد ملكافحة املتحدة األمم اتفاقية عرفتها كام الرشوة تعني حكومي مزايا غري مستحقة بقصد التأثري عليه ليك يقوم بفعل ما أو ميتنع عن القيام بفعل ما لدى أداء واجباته الرسمية19. وتعد الرشوة أحد األشكال األكرث شيوعا للفساد الكبري، غري أنها تعترب أيضا للرشاوى العاملية السوق قيمة الدويل البنك ويقدر العامل. يف انتشارا البسيط الفساد أشكال أكرث بقيمة 1 تريليون دوالر سنويا، أي نحو 3% من الناتج املحيل اإلجاميل العاملي20. وقد يحمل االرتشاء الكثري من أشكال املزايا غري املستحقة عالوة عىل األموال: أسهم يف رشكة، معلومات داخلية، خدمات اتفاقية املادة 15 من أو حتى مجرد وعد مبزايا مستقبلية. وتعرتف جنسية، عمل، خدمة بسيطة األمم املتحدة ملكافحة الفساد أن املوظف الحكومي قد ال يكون بالرضورة هو املتلقي املبارش للمزايا: فالشخص الذي يعرض الرشوة عىل سبيل املثال قد مينح فائدة ملعارف املوظف املذكور أو أرسته أو حزب سيايس يختاره، أو لعدد قليل من املستفيدين املحتملني من طرف ثالث مثال. وتوضح املادة 15 أيضا أن الشخص الذي يعرض أو يقدم رشوة هو مذنب بارتكاب جرمية حتى لو رفض املوظف

الحكومي االرتشاء.

وللرشوة غايات كثرية، أكرثها شيوعا هو إغراء موظف حكومي بانتهاك قانون أو تأمني خدمة هي من حق الرايش لكنه لن يحصل عليها بدون »مبلغ للتسهيل«، أو اإلفالت من مقاضاة جنائية أو إقناع املوظف الحكومي مبنح الرايش عقدا حكوميا لقاء نسبة من أرباح العقد )وتعرف بإسم »األتاوة«(21.

27

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

االبتزاز

يختلف االبتزاز عن الرشوة يف أنه يضم طرفا يكره طرفا آخر عىل تقديم فائدة غري مستحقة، عرب االبتزاز أو إفشاء معلومات مرضة. وقد يكون ضحية القضائية أو املالحقة بالعنف عادة، التهديد شخصا عاديا أو مسؤوال حكوميا عىل السواء. ففي الحالة األوىل ال يرتك للشخص العادي خيار سوى تلبية طلب املسؤول العام إذا أراد الحصول عىل خدمات أساسية أو تنفيذ أنشطة أعامل مرشوعة. أما يف الحالة الثانية فقد تحصل جامعات الجرمية املنظمة أو األشخاص العاديني عىل تنازالت من املوظفني الحكوميني بالتهديد بالعنف أو بإفشاء معلومات مرضة بحق أولئك املوظفني22. ويتصف الفساد البسيط السائد يف دول الرشق األوسط وشامل أفريقيا بأنه أقرب إىل االبتزاز منه إىل الرشوة.

املتاجرة بالنفوذ

تعني املتاجرة بالنفوذ )وتعرف أيضا باستغالل النفوذ( بيع موظف حكومي أو أي شخص آخر لنفوذه الحقيقي أو املفرتض عىل أحد أصحاب القرار سواء كان عىل علم بالصفقة غري الرشعية أو ال. وتعرف املادة 18 من اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد املتاجرة بالنفوذ بأنها وعد موظف عمومي أو أي شخص آخر بأي مزية غري مستحقة أو عرضها عليه أو منحه إياه، أو قيام ذاك املوظف أو الشخص اآلخر بالتامسها أو قبولها، ليك يستغل ذلك املوظف نفوذه الفعيل أو املفرتض بهدف الحصول من إدارة أو سلطة عمومية تابعة للدولة الطرف عىل مزية غري مستحقة. وتعرتف االتفاقية األوروبية بشأن الفساد واتفاقية االتحاد األفريقي بأن املتاجرة بالنفوذ تختلف عن أشكال الفساد الواردة يف املادتني )4-1-و( و)12( عىل التوايل. وبالتايل تقرص اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد واالتفاقية

األوروبية املذكورة النفوذ عىل حاالت ‘النفوذ غري الرشعي’ أو ‘استغالل’ النفوذ23.

1-1-3 إساءة استغالل الوظائف

بشأن األربعة األطراف متعددة املعاهدات من ثالث يف الوظائف استغالل إساءة مفهوم يظهر الفساد: فاملادة 19 من اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد تعرف هذه الجرمية بأنها قيام أو عدم مستحقة غري مزية عىل الحصول بغرض بوظائفه، االضطالع لدى ما بفعل عمومي موظف قيام لصالحه أو لصالح شخص أو كيان آخر، مام يشكل انتهاكا القوانني. وتعرف االتفاقية األمريكية ملكافحة جانب من الرسمية واجباته أداء يف إغفال أو فعل »أي بأنها )6-1-ج( املادة يف الجرمية الفساد الحكومة أو من أي شخص يؤدي وظائف عمومية لغرض الحصول عىل فوائد غري مرشوعة لنفسه أو

لطرف ثالث«. وتتبنى اتفاقية االتحاد األفريقي تعريفا مطابقا من حيث الجوهر.

ووفقا ملكتب األمم املتحدة املعني باملخدرات والجرمية، فإن مفهوم إساءة استغالل الوظائف هو جرمية متبقية ميكن أن تصل إىل جرائم املامرسات الفاسدة غري املشمولة يف الجرائم الواردة يف األجزاء السابقة. وتقع عىل وجه الخصوص جرائم مثل محاباة األقارب واملعارف واملحسوبية والزبائنية خارج

نطاق الجرائم املذكورة أعاله، لكن ميكن اعتبارها إساءة استغالل للوظيفة24.

28

• محاباة األقارب: تعني تعيني أفراد العائلة بشكل غري مناسب يف املناصب الحكومية.

• يف غالبا بتعيينهم السياسيني، والحلفاء للمعارف التفضيلية املعاملة تتضمن املعارف: محاباة وظائف بال عمل )وظائف عاطلة( يف الخدمة املدنية.

• املحسوبية: تعني املنح االنتقايئ ملزايا رسمية ألفراد أو جامعات لقاء استمرار والئهم للحكومة.

الزبائنية: تظهر عندما تصبح املحسوبية سياسة للدولة، متغلغلة يف كل املؤسسات وكافة جوانب شهادات من العامة، املوارد جميع توزيع ليكاد حتى والسياسية، واالقتصادية االجتامعية الحياة

الوالدة حتى تراخيص البناء واإلعفاءات الرضيبية، يخضع ملنطق املقايضة »واحدة بواحدة«25.

وتتسم فئة »إساءة استغالل الوظائف« بإبهام شديد بالنسبة ألغراض إنفاذ القانون ما مل يتم تعريفها بعناية، إذ أن التعريف السيئ أو املبهم للجرائم يفيض إىل إمكانية قيام املوظفني الحكوميني باستخدام التهمة كذريعة إلضعاف أو تحييد الخصوم السياسيني. لذلك من املهم تحديد عنارص الجرمية بدقة، وأن يكون الطرد من املنصب مرشوطا بثبوت اإلدانة مبوجب محاكمة عادلة، وأن تحافظ املحاكم

واملدعون العامون عىل استقالليتهم.

1-2 ملاذا االنشغال مبسألة الفساد: دروس من الدول العربية التي متر مبرحلة انتقالية

الفساد ونطاقه يف دول الرشق األوسط وشامل أفريقيا، وكيف ساهمت الجزء طبيعة يناقش هذا التصورات العامة عن الفساد واسع النطاق يف إشعال فتيل انتفاضات الربيع العريب وولدت االلتزام بأجندة مكافحة الفساد يف املنطقة، وإن يكن بدرجات متفاوتة. أوال، الفساد هو بحد ذاته عامل زعزعة لالستقرار االجتامعي واالقتصادي. كام يضعف االختالس واملحسوبية القاعدة الرضيبية التي تدعم اإلنفاق االجتامعي، بينام يؤدي التحيز يف توزيع العقود إىل رداءة البنية التحتية والخدمات. الصعب عىل من وتجعل األجنبي االستثامر تعيق واالبتزاز الرشوة تكاليف فإن ذلك، عالوة عىل ثانيا، إن .

األعامل املحلية تحقيق األرباح األمر الذي يشجع بدوره عىل هروب الرساميل املحلية26املستويات املرتفعة من ضعف التشغيل والبطالة هي إحدى التبعات االقتصادية السلبية للفساد، عالوة عىل أنها تربة خصبة لعدم االستقرار السيايس. فعندما ترى املجتمعات املتصارعة أن القادة يرفلون باملكاسب غري الرشعية وتذهب الرثوات عربهم إىل أصدقائهم وأرسهم، يغدو من املرجح أن تحدث االحتجاجات واملطالب بالتغيري العميق. وأخريا، فإن الفساد اإلداري هو مصدر أسايس آخر لالستياء السيايس، إذ أن األعباء التي يتحملها العامل لدفع الرشاوى من أجل الحصول عىل الخدمات األساسية هي السبب يف اإلحباط الدائم. وتعمل املحسوبية عىل استمرار البريوقراطية غري املؤهلة

والعاجزة عن تقديم تلك الخدمات.

29

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

ولعل قطاعات واسعة من السكان تظن يف حينها أن إمكانيات التغيري السيايس أهم بكثري من تكاليف مواجهة تجاوزات حكوماتهم. ففي الحاالت التي يكون فيها فساد األنظمة البائدة عامال من العوامل التي قادت إىل االنتقال الدميقراطي، فإن وضع اسرتاتيجيات فعالة ملكافحة الفساد سيجعل االنتقال الدميقراطي أكرث رسوخا عىل األرجح. فالفساد -والفساد الكبري عىل وجه الخصوص- ال يتعارض مع الدميقراطية بطبيعته وحسب، عرب تأمينه املنافع لنخبة سياسية بعينها بدال من الناس عامة، بل أيضا

يساهم يف زعزعة االستقرار السيايس.

1-2-1 تونس

تفىش الفساد عىل امتداد 23 سنة من سوء الحكم يف عهد الرئيس زين العابدين بن عيل وحزبه الدولية. للمنظامت اإليجابية املراجعات من الرغم عىل الدميقراطي«، الدستوري التجمع »حزب فالرئيس وزوجته ليىل الطرابليس استغال السلطة إلثرائهام الشخيص وإثراء أصدقائهام وأرستيهام27. أكرث من نصف املراحل، تسيطران عىل للرئيس وزوجته، يف مرحلة من املمتدتان وباتت األرستان عائلة وأصبحت »املافيا«28. بإسم تونس يف واسع نطاق عىل عرفت شبكة عرب البلد يف الرشكات الرئيس مكروهة من أغلبية املواطنني بسبب استغاللها ملوارد الدولة29. وأفادت برقيات دبلوماسية أن ابنة الرئيس كانت تريب أسدا أليفا وكانت تحرض املثلجات من فرنسا بطائرة خاصة30. لكن الزبائنية والفساد البسيط كانت من أكرث األمور املبارشة التي كانت تشغل التونسيني. فاملوظفون البريوقراطيون

كانوا يطلبون الرشاوى لقاء تقديم الخدمات البسيطة كإصدار شهادات امليالد وتصديق الوثائق31.

أحرق ديسمرب 2010، 17 ففي السلطة32. من بنب عيل اإلطاحة املنظم متت الفساد لهذا ونتيجة شاب نفسه احتجاجا عىل وضع عمله املزري، وأفىض موته إىل مظاهرات مستمرة عمت قطاعات واسعة من املجتمع التونيس. واضطر بن عيل وزوجته إىل الهرب إىل املنفى يف يناير 2011 بعد فشل محاوالت قمع االحتجاجات. وترددت يف أرجاء تونس رصخات املحتجني التي تقول »ال ال للطرابلسية

اليل نهبوا امليزانية«33.

ومل ميض وقت طويل عىل بدء االنتفاضة حتى تحركت السلطات التونسية ملكافحة الفساد، فشكلت الهيئة الوطنية ملكافحة الفساد. ومن بني مامرسات الفساد التي كشفت عنها اللجنة منح تراخيص تقدمت قد تكن مل ببيعها لرشكات لها حظوة، وخصخصة رشكات حكومية عامة ألطراف وعقود بأفضل العروض تنافسية، والتصنيف غري الصحيح ملمتلكات عامة عىل أنها خاصة34. ويف يونيو عام 2011، حكمت محكمة تونسية عىل بن عيل وزوجته غيابيا بالسجن 35 عاما بجرمية إساءة استعامل

املال العام واالختالس35.

واستمر الفساد يف تونس، عىل الرغم من النجاح النسبي يف املرحلة االنتقالية الجارية فيها. ووفقا ملقياس الفساد الدويل 2013 الذي تصدره منظمة الشفافية الدولية، الحظ التونسيون حدوث زيادة

30

يف الرشاوى والفساد البسيط منذ سقوط نظام بن عيل36. وتعد مسألة إنفاذ القانون مشكلة أساسية، الهيئة الوطنية ملكافحة الفساد تفتقر إىل الكادر الكايف والخربة الالزمة يف رفع القضايا إىل كام أن

النائب العام37.

1-2-2 مرص

كان الفساد الكبري متغلغال يف كل مفصل من مفاصل نظام الرئيس حسني مبارك قبل الثورة املرصية عىل الرغم مام حظي به من ترحيب من لجنة الحكم الرشيد يف منظمة التعاون االقتصادي والتنمية عىل نجاحاته املزعومة يف إصالح نظام الحكم. وشكلت خصخصة مرافق الكهرباء والطرق واألنفاق والنقل العام ومشاريع عامة أخرى إحدى أبرز قنوات الفساد يف مرص. فقد اعتاد وزراء وأعضاء يف مجلس الشعب بيع هذه املشاريع واألصول لقاء مكاسب خاصة ودون أن تعود بالفائدة عىل ما يبدو عىل دافعي الرضائب عىل شكل انخفاض يف التكاليف وتحسن يف تقديم الخدمات38. وباتت هذه »الصفقات املحببة« أكرث شيوعا يف حملة انتخابات مجلس الشعب عام 2010، ما دفع محرر »قناة العربية « إىل وصف مقعد مجلس الشعب بأنه »أفضل استثامر يف مرص«39. وكانت عائلة الرئيس املستفيد األكرب من املنح الحكومية. وذكر أن سوزان مبارك زوجة الرئيس استولت عىل أموال وجريت عقودا حكومية لصالح أفراد األرسة40. وحصل نجال الرئيس جامل وعالء عىل أرض »بأمر مبارش« من أو بسعر مخفض يف رشكات مرصية كربى41. باملجان أنهام حصال عىل أسهم وزارة اإلسكان، وزعم

وكانت الرشاوى املقدمة لنجيل مبارك تعترب جزءا من تكاليف إقامة األعامل يف مرص42.

أما الفساد البسيط فكان أحد املحفزات األساسية الحتجاجات ميدان التحرير التي اندلعت يف يناير 2011، فقد كان الناس يتحدثون عىل الفساد باعتباره إحدى حقائق الحياة، ما يعرب عن الطبيعة غري املنظمة للجزء األكرب من االقتصاد املرصي43. ويف استطالع للرأي أجراه مركز برايفيت إنرتبرايز الدويل عام 2009 وشمل 1800 مواطن مرصي، ذكر 13% ممن شملهم االستطالع أن الفساد يشكل أولوية عليا يتعني عىل الحكومة معالجتها. وكان الفقر والبطالة فقط من بني األولويات امللحة التي حددها

الجزء األكرب ممن شملهم االستطالع44.

وأكدت تداعيات سقوط مبارك عىل أمور طاملا كانت محط شكوك املرصيني. فقد أفيد أن الرئيس مع منافسة ما وضعه يف الثالثني، مليار دوالر خالل سنوات حكمه بني 40 و70 ما األسبق جمع بيل غيتس عىل لقب أغنى رجل يف العامل45. بيد أن النيابة العامة املرصية وعىل الرغم من كل ذلك الناحية الفساد إال يف حالة واحدة، ومتت تربئتهم منها من للرئيس األسبق ونجليه تهمة مل توجه الفنية46. ففي مايو 2014، حكم عىل مبارك بالسجن ثالث سنوات بتهمة االختالس، بينام حكم عىل جامل وعالء بالسجن أربع سنوات بالتهمة ذاتها47، وحكم عىل مسؤولني من نظام مبارك بالسجن

ملدد طويلة بتهم الفساد48.

31

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

وال يزال الفساد مشكلة يف مرص، فمن الواضح أن فرتة رئاسة محمد مريس املنتمي إىل جامعة األخوان املسلمني، وإن مل تستمر طويال، قد عجزت عن بث روح االستقامة والنزاهة يف نظام الحكم. فقد الدولية يف عام 2013 الشفافية قال 36% من أصل ألف مرصي شاركوا يف استطالع أجرته منظمة إنهم دفعوا رشاوى أثناء العام املنرصم، بزيادة قدرها 19% عن استطالع سابق يف عام 492004. ومنذ اإلطاحة بالرئيس مريس، عاد أشخاص كرث كانوا عىل صلة وثيقة بنظام مبارك البائد إىل تويل مناصب يف الحكومة50. لقد أربكت عودة »األمور إىل ما كانت عليه« توقعات املرصيني الذين كانوا يعتقدون

أن الثورة تفيض إىل عهد جديد من املحاسبة والشفافية51.

1-2-3 ليبيا

كان اإلحباط العام نتيجة الفساد واضحا عشية الثورة التي أفضت إىل حرب أهلية يف ليبيا. فقد سمع الناس يف احتجاجات بنغازي األوىل يف 15 فرباير 2011 ينشدون »الشعب يريد إنهاء الفساد« إضافة إىل الشعارات األخرى املستمدة من تظاهرات مرص وتونس52. لقد شعرت الطبقة الوسطى أن النخب الحاكمة تحرمها من التمتع بثامر االقتصاد يف ليبيا، الذي بدأ باالنتعاش إثر الرفع التدريجي للعقوبات االقتصادية الكعكة األكرب من بالحصة منه القذايف واملقربون احتفظ معمر إذ املايض53، العقد يف ما معظم املقربني السياسيني وحلفائه القذايف أرسة »امتلكت أمرييك: لتلفزيون ووفقا ألنفسهم. يستحق االمتالك أو نصيبا كبريا منه عىل األقل، بيعا أو رشاء يف ليبيا«54. ووجدت دراسة حديثة عن العزلة السياسية أثناء سنوات حكم القذايف أن املظامل املرتبطة بالفساد كثرية، بدءا من االختالس عىل العامة عىل يد الحكومية، إىل تبديد األموال املناصب املوالني يف الحكم إىل تعيني أعىل مستويات

املوظفني البريوقراطيني بشكل اعتيادي55.

إىل تحتاج ليبيا أن الجليل االنتقايل مصطفى عبد الوطني املجلس تنبأ رئيس بالقذايف، اإلطاحة وبعد سنوات لتغيري ثقافة الفساد وتأصيل احرتام سيادة القانون56. وسارت عملية اإلصالح ببطء كام هو متوقع. ففي استطالع ملنظمة الشفافية الدولية عام 2013 شمل ألف مواطن ليبي، قال 62% منهم إنهم دفعوا

رشاوى يف األشهر االثني عرش املنرصمة، و92% أفادوا أن الفساد »ازداد كثريا« يف السنتني املنرصمتني57.

1-2-4 اليمن

أجربت االحتجاجات املستمرة منذ يناير 2011 يف اليمن الرئيس عيل عبد الله صالح عىل التنازل عن الحكم يف فرباير 2012، منهيا 33 عاما متواصلة يف سدة الرئاسة. وعىل منوال ثورات الربيع العريب األخرى، جاء الفساد عىل رأس قامئة املظامل التي رفعها املحتجون58. بيد أن أسباب الفساد الكبري يف اليمن هيكلية إىل حد بعيد. ففي غياب مؤسسات الدولة القوية، استغلت الحكومة املركزية الرثوة النفطية يف البالد لرشاء الوالء السيايس لزعامء القبائل واملؤسسة العسكرية األمنية التي كان تأييدها البالد أدار صالح فقد السكان، نقمة األقارب وأثارت محاباة القصري. املدى لالستقرار عىل حاسام

وكأنها »رشكة عائلية«، فنصب أبناءه وأفراد أرسته املمتدة يف املناصب الحكومية الهامة59.

32

املؤمتر أسس نتائج هذا يناير 2014، وأرست الوطني يف الحوار االنتقالية مؤمتر الحكومة عقدت املداوالت املتعلقة بدستور جديد لليمن. بيد أن الفساد ظل مشكلة حارضة، إذ حددت اللجنة الفنية املنبثقة عن مؤمتر الحوار »مكافحة الفساد« و»تطبيق املحاسبة والشفافية« باعتبارهام من القضايا

ذات األهمية االستثنائية يف عملية صياغة الدستور60.

1-2-5 العراق

لطاملا شكل الفساد مصدر قلق يف العراق. فقبل عام 1990، مل يكن هناك ما يوضح بشكل جيل الخط الفاصل بني ملكية الدولة وامللكية العائدة لحزب البعث، لكن الفساد البسيط مل يكن منترشا عىل نطاق واسع عموما. وبعد اجتياح الكويت يف عام 1990، فرض عىل العراق حصار دويل أفىض يف نهاية األمر إىل حرب الخليج عام 1991 التي أدت إىل دمار هائل يف البنية التحتية املدنية العراقية. وكانت النتائج كارثية عىل اقتصاد البالد: فازداد الفقر زيادة حادة وانخفضت رواتب القطاع العام. وفجأة، أصبح الفساد البسيط يف كل مكان والفساد الكبري أكرث بروزا، حيث أجربت الحكومة الرشكات الدولية

القليلة التي سمح لها العمل يف العراق عىل دفع رشاوى كبرية لقاء منحها العقود.

ويف أعقاب حرب عام 2003، خضع العراق الحتالل دويل، وعملت سلطة التحالف املؤقتة، أعىل سلطة مدنية يف ذلك الوقت، والجيش األمرييك وفق معايري مرتاخية جدا يف إنفاق األموال، األمر الذي سمح باختفاء مليارات الدوالرات األمريكية واألموال العراقية61. وعندما متت صياغة الدستور يف عام 2005، مل يبذل الكثري ملحاولة عكس هذا االتجاه. واعرتف الدستور بكل من ديوان الرقابة املالية )الجهاز األعىل للرقابة وتأسس يف عام 1927( وهيئة النزاهة )وهي جهاز ملكافحة الفساد أنشئ بقرار من سلطة التحالف املؤقتة يف عام 2004( لكنه مل يقدم أي تفاصيل بشأن كيفية عملهام. ومنذ عام 2005 حتى عام 2008، بقي كال الجهازين عاجزين بنيويا عن أداء عملهام نتيجة تدهور الوضع األمني. فقد تم اغتيال العرشات من موظفيهام وتركت تقاريرهام تحت رحمة الغبار ومل تجر االستفادة منها قط. ومل يستدع الربملان طيلة تلك الفرتة أيا من املسؤولني لتقديم األدلة عىل عجز الحكومة أو الفساد،

عىل الرغم من االعتقاد الواسع بأن مليارات الدوالرات يرسقها سنويا مسؤولو الحكومة.

الفساد. وتم العمل عىل مكافحة نافذة سمحت ببعض العنف يف عام 2008، فتحت ومع تراجع توقيف وزير التجارة عىل وجه التحديد أثناء محاولته الهروب خارج البالد بعد أن أقاله الربملان تقريبا وتحقق بعض التقدم عىل مستوى تحسني عالقة العمل بني الربملان من جهة وديوان الرقابة املالية وهيئة النزاهة من جهة أخرى. لكن مع تدهور الوضع األمني مرة أخرى يف عام 2013، ضاق نطاق العمل عىل قضايا مكافحة الفساد إىل حد كبري62، وانكشف يف نهاية األمر مدى الفساد الرسمي بعد انهيار الجيش يف يونيو 2014 يف وجه هجوم املسلحني القادمني من سورية. فانسحب الجنود من خطوط القتال متذمرين من أنهم تركوا بدون مؤن أو ماء أو أسلحة فعالة للدفاع عن أنفسهم. ويرى

املحللون أن الفساد وسوء اإلدارة هام سبب األداء السيئ للجيش العراقي63.

33

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

1-2-6 سورية

كان اإلحباط املتنامي نتيجة الفساد يف سورية أحد األسباب الكامنة وراء االحتجاجات التي أفضت إىل الحرب األهلية الدائرة اآلن هناك. فالرئيس بشار األسد، وعىل غرار أبيه وسلفه حافظ األسد، يشرتي كانت الذي الوقت ويف املصالح64. وجامعات العائلية املحسوبية من محكمة منظومة عرب الوالء الرشطة الرسية )املخابرات( ال تطيق أي نقاش يف هذا األمر، كان تفيش الفساد قد بات رسا مفضوحا منذ زمن بعيد. ووفقا لتقديرات خاصة ملسؤولني سوريني، يتم إيداع أكرث من 85% من إيرادات النفط السوري يف حسابات مرصفية آلل األسد وحلفائهم السياسيني65. وشاع االبتزاز والزبائنية عىل نطاق واسع جدا يف سورية، فلم يكن أمام أصحاب األعامل الناجحني سوى االختيار بني تقاسم األرباح مع النظام أو إغالق رشكاتهم66. وباتت الرشوة منترشة يف مستويات املجتمع كافة كام أكدت التقارير67.

1-3 أسباب الفساد؟

عىل الفساد لتوليد احتامال أقل أو أكرث السياسية البيئة كانت إن تحدد العوامل من جملة مثة هنالك التقرير، هذا نطاق خارج يقع العوامل تلك من عددا أن حني ويف املستويات. مختلف والثاين هو الدميقراطية، االستبداد وضعف األول هو انعكاسات دستورية: لهام األقل عامالن عىل أو دستورية بوسائل للفساد السببني هذين من كال معالجة وميكن االقتصادية. السياسات بعض قانونية. وملعرفة ما ميكن فعله ملكافحة الفساد بواسطة هذه التدابري، من املفيد تحديد الهيكليات

والسياسات التي تسمح للفساد بالنمو.

1-3-1 االستبداد وضعف الدميقراطية

يعني االستبداد تركز القوة يف يد سلطة غري خاضعة للمحاسبة بشكل دميقراطي بأي معنى من املعاين. فقد بينت الدراسات وجود عالقة عكسية بني مستوى املشاركة الدميقراطية يف بلد ما وبني انتشار الفساد املنتظم فيه68. وبالتايل إذا لجأ بلد إىل آليات دستورية ملكافحة الفساد، كام سنناقش فيام سيأيت، فإن ذلك قد يزيد كذلك من الدميقراطية. وباملثل، يؤدي ارتفاع مستوى املشاركة الدميقراطية الفساد. وميكن للدميقراطية أن تساهم بشكل مبارش إىل نجاح أكرب يف املؤسسات املعدة ملكافحة يف تقليل الفساد، ألن خطر منع االنتخاب يردع السياسيني عن طلب الرشاوى وإساءة توزيع املوارد العامة. وال ميكن لالنتخابات أن تلعب دورا فاعال يف لجم الفساد إال إذا توفر لذلك رشطان: األول هو أن تكون االنتخابات حرة ونزيهة وتجري بانتظام، ما يسمح للناخبني بطرد السياسيني الفاسدين، الثاين هو أن يتمكن الناخبون من الحصول عىل املعلومات وهذا يقاس بدرجة تعميم املعلومات بني الناس وحرية الصحافة69. لذلك، من غري املرجح أن ينمو الفساد يف ظل تزايد املشاركة الدميقراطية.

الفساد. ففي أي نظام الحكم االستبدادي يخلق محفزات الفساد، فإن الدميقراطية تقلل وكام أن يشكل »التحالف الفائز« الذي يعني القائد عامال مهام، ألن هذا التحالف عبارة عن مجموعة أفراد يتحتم الحصول عىل دعمهم للبقاء يف السلطة. ويكون التحالف الفائز يف األنظمة االستبدادية صغريا

34

نسبيا ويتكون عادة من نخب تربطها عالقات وثيقة بالحزب الحاكم. ولهذا السبب تستخدم األموال العامة ليس لتقديم السلع العامة التي تفيد القسم األكرب من البالد، وإمنا ملنح الرشاوى وكل ما من شأنه إرضاء تحالف صغري يضمن تأييده بقاء ذلك الحزب يف السلطة. وينشأ لدى هذه النخب أيضا حافز لالستمرار يف تأييد الحزب الحاكم، ألن االنشقاق عنه يحمل مخاطر إثارة غضب القيادة الحاكمة وبالتايل خسارة مزايا االرتباط بالنظام. أما يف ظل الدميقراطية، فاألمر يصبح معكوسا. فالتحالف الفائز يكون عريضا، ألنه يتحتم عىل الحكام السعي إىل التقرب من أغلبية الناخبني من أجل الفوز بالسلطة

واالحتفاظ بها، األمر الذي يزيد احتامل استخدامهم لألموال العامة مبا ينفع غالبية املواطنني70.

وال يعني ذلك إن الدميقراطيات محصنة من الفساد. ففي األنظمة الدميقراطية املتقدمة، قد تحد مشاكل مجموعات الضغط املؤثرة ومتويل الحمالت االنتخابية لألحزاب السياسية من اتساع التحالف الفائز، ما يؤدي بالفائزين يف االنتخابات الدميقراطية إىل تحويل األموال العامة إىل نخب صغرية. وهذا مثال عىل مشاكل أعم لرشاء األصوات واملال السيايس، وهو إغراء غري موجود يف األنظمة االستبدادية71. وتشري نقاط ضعف الدميقراطية إىل رضورة تعزيز آليات مكافحة الفساد حتى يف الدول التي نجحت يف االنتقال من االستبداد. بيد أن الدميقراطيات الناشئة تواجه تحديات أخرى، إذ تظهر األبحاث أن هذه الدول قد تكون، عىل األقل يف املراحل األوىل، أكرث فسادا من األنظمة االستبدادية التي نشأت عىل أنقاضها72. إال أن هذا األثر يضعف مع مرور الوقت ومع ترسخ الدميقراطية وبدء عملها كام ينبغي، ألن االرتفاع املبديئ يف الفساد ينبثق من حالة عدم االستقرار والفوىض التي تصاحب فرتة االنتقال أكرث منها من االنتقال الدميقراطي ذاته كام يؤكد الباحثون. وتشري الدراسات أن مستويات الفساد ترتاجع مع توطد االستقرار73. وينبغي عدم اعتبار »زيادة الفساد« يف الدميقراطيات الجديدة دليال عىل أن التحول إىل الدميقراطية يزيد الفساد بل عىل العكس. فقد وجدت دراسة حديثة أن مستويات الفساد يف الدميقراطيات غري املستقرة، يف حال تشابه الظروف األخرى، أدىن من مستوياته يف األنظمة االستبدادية املستقرة: »ينبغي أال يتوقف التوجه العاملي نحو مجتمعات مفتوحة أفضل متثيال بسبب مخاوف ال أساس لها بأن الحكم الجديد سيكون أكرث فسادا من األنظمة األوتوقراطية

البائدة«74.

1-3-2 السياسات االقتصادية

للفساد املفرتضة واملستويات للبلد االقتصادية الصحة بني قويا رابطا الدراسات من عدد وجد توجه احتامل يقل حيث االقتصادي، النمو تخفيض إىل يؤدي قد الفساد مستوى فيه75،فارتفاع املستثمرين الدوليني لالستثامر يف الدول التي تعترب فاسدة76. بيد أنه من غري الواضح، باملقابل، إن كان تدين مستوى التنمية االقتصادية يؤدي إىل تزايد مستويات الفساد: فقد يكون السبب نفسه يف كال الحالني. وتشري البيانات بالفعل إىل أنه مع ارتفاع مستوى نصيب الفرد من الناتج املحيل اإلجاميل،

ينخفض مستوى الفساد يف البلد املعني77.

35

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

إن األثر الصحي للرثوة االقتصادية عىل الفساد هو تابع ملتوسط أجور موظفي الحكومة. فإذا كان الناتج املحيل اإلجاميل لبلد ما متدنيا، فمن املرجح أن تكون أجور مسؤويل الحكومة متدنية، األمر الذي يغري املوظفني لطلب الرشاوى أو اختالس األموال. أما املسؤول الذي يتقاىض أجرا جيدا فيتوقع أن يخرس أكرث إذا فضح فساده وطرد من منصبه، والبلدان ذات الناتج األعىل من املرجح أكرث أن تتمكن من دفع رواتب أعىل للموظفني78. بيد أن دفع رواتب أعىل ملوظفي الحكومة ليس دوما خيارا اآلليات ترتدي بالتحديد، البلدان املوارد. ويف هذه التي تعاين مع ضعف النامية للبلدان بالنسبة

الدستورية العديدة التي سنناقشها الحقا أهمية خاصة ملكافحة الفساد.

وأخريا، وجد عدد من الدراسات أن مثة عالقة سببية بني السياسات االقتصادية للبلد املعني وانتشار سياسات تتبع التي البلدان ألن هنا، املهمة العوامل أحد التجاري االنفتاح ويشكل فيه. الفساد تجارية أكرث انفتاحا تتميز بنمو اقتصادي أعىل، وهو مؤرش عىل فساد أقل أيضا79. ومن ناحية أخرى، مثة أبحاث تشري إىل أن انخراط البلد يف التجارة الخارجية يفيد أيضا يف تقليل مستوى الفساد، ألنه من غري املرجح أن تقوم الرشكات والحكومات األجنبية باألعامل بوجود مسؤولني فاسدين، كام تحتاج املشاركة يف التجارة الدولية إىل التقيد مبعيار التعامل املنصف80. إضافة إىل ذلك، يؤدي وضع الحواجز أمام الدخول إىل السوق املحلية إىل تعزيز الفساد، ألنه بوسع األنظمة ببساطة جعل الوصول إىل السوق مرشوطا بدفع الرشوة81. كام أن الحواجز أمام دخول السوق تفيض بدورها إىل تقليل املنافسة،

ما يزيد الفساد عرب السامح الحتكارات مدعومة من الحكومة بابتزاز مشرتي السلع والخدمات82.

1-4 السياق العاملي ملكافحة الفساد

يف السياسيني القادة بوسع يعد مل أنه تعني الفساد مكافحة إىل الداعية الخارجية الضغوط إن منطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا تجاهل هذه املشكلة. وقد شارك مكتب األمم املتحدة املعني برنامج قام كام العربية. املنطقة يف اإلصالحية الجهود يف طويلة ولسنوات والجرمية باملخدرات األمم املتحدة اإلمنايئ بتنفيذ برنامج إقليمي ضخم يركز عىل مكافحة الفساد. وعمل كل من املكتب والربنامج عىل الدفع باتجاه درجة أعىل من االلتزام باتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد. ويذكر من خالل وبخاصة املجال، هذا يف بفعالية نشطت والتنمية االقتصادي التعاون منظمة أن أيضا

مبادرتها املسامة ائتالف »انرش ما تدفع/PWYP« العاملي.

عالوة عىل ذلك، أمست منظامت دولية غري حكومية مشاركة بعمق يف فضح الفساد وجعل قيام الحكومات بإخفاء األدلة عىل فسادها عن الناس أمرا صعبا. ويف غياب جهة دولية تراقب التزام الدول مبعاهدات ومامرسات مكافحة الفساد، تلعب املنظامت الدولية غري الحكومية واملجتمع املدين دورا الفساد. بيانات شاملة عن االنتهاكات وجمع أكرب، وفضح التزام أجل الضغط من ال غنى عنه يف ففي عام 2008، تم إنشاء شبكة إقليمية لهيئات ومنظامت مكافحة الفساد )الشبكة العربية لتعزيز النزاهة ومكافحة الفساد( وهي تعمل باعتبارها منربا دامئا لتبادل املعرفة عن قضايا مكافحة الفساد.

36

وتقيس منظمة الشفافية الدولية )TI(، املوجودة يف أكرث من 100 دولة، املستويات املدركة للفساد Revenue( يف العامل وتنرش بيانات عنها، بينام تعمل أجهزة أكرث تخصصا كمؤسسة مراقبة اإليراداتالسيئة الحوكمة الضوء عىل تسليط )Global Witness( عىل العاملي الشاهد ومنظمة )Watchوالفساد املايل يف الصناعات االستخراجية يف الدول الغنية باملوارد، ومن ضمنها دول يف منطقة الرشق األوسط وشامل إفريقيا. إن قدرة هذه املنظامت الدولية غري الحكومية وسعة انتشارها جعل من

الصعب عىل الحكومات إخفاء صفقاتها الفاسدة.

عن البيانات عىل فأكرث أكرث األجانب واملستثمرون املساعدات مقدمو يعول ذلك، عىل عالوة مستويات الفساد يف تقرير إىل أين سيوجهون أموالهم. ولطاملا أكدت منظامت حكومية دولية قوية كالبنك الدويل وصندوق النقد الدويل يف مناسبات كثرية عىل أن الفساد يعيق التنمية، وقدمت قروضا ومساعدات إمنائية مرشوطة بتطبيق إجراءات فعالة ملكافحة الفساد83. وتلعب مؤرشات الفساد دورا هاما عىل نحو خاص يف متكني املجتمع الدويل من مقارنة معدالت الفساد بني الدول وضمن الدولة األجانب املستثمرون يحتاجها التي املعلومات املؤرشات هذه وتقدم مختلفة84. أزمنة يف نفسها لتوجيه رساميلهم باتجاه الدول األقل فسادا، وتسمح للجهات املانحة للمساعدات بربط مساهامتها الدولية غري املعني. ومتارس املنظامت البلد الفساد يف للقياس يف مكافحة قابلة بإجراء تحسينات الحكومية واملستثمرون األجانب واملجتمع الدويل اآلن ضغطا كبريا عىل األنظمة الفاسدة يف الحقيقة. فعالوة عىل زعزعة استقرارها الداخيل الناتج عن الفساد، عىل الحكومات الفاسدة أن تواجه اإلدانة األجنبي، وفقدان واالستثامر املساعدات تدفق وانخفاض املدين، واملجتمع األخرى الحكومات من أساسا املوجودة القوية املربرات لتدعيم الخارجية الضغوط وتأيت الدويل. املرسح عىل الرشعية

ملعالجة الفساد ضمن األطر الدستورية.

لقد لعبت املنظامت غري الحكومية الدولية كذلك دورا مفيدا يف رشح أطر التفكري النظرية بشأن فكرة عن لتعرب الوطنية’ النزاهة ‘منظومة مفهوم الدولية الشفافية منظمة طورت فقد الفساد. أن خطط معالجة الفساد يجب أن تتبنى منهجية منسقة وليس مبعرثة. ووفقا لهذه النظرية التي البلد وهي: النزاهة« الثامنية يف البنك الدويل، تحتاج مكافحة الفساد توازنا بني »دعائم اعتمدها املشاركة الربملان، الفساد، مكافحة أجهزة املدنية، الخدمة يف األخالقية الثقافة السياسية، اإلرادة العامة، املحاكم، وسائل اإلعالم والقطاع الخاص. وكام أن الدعائم تسند البناء، فإن ضعف أي منها يزيد العبء عىل الدعائم األخرى لتعزيز منظومة النزاهة الوطنية. وإذا ما فشلت أكرث من دعامة، فإن الحمل عىل الدعائم األخرى قد يصبح غري محتمل. عىل سبيل املثال، من غري الواقعي أن نتوقع من السلطة القضائية أن تضبط الفساد إذا مل تكن هنالك إرادة سياسية ملكافحة الفساد، وكان الناس غري مبالني وأجهزة الرشطة فاسدة. ويستند كثري من أدبيات مكافحة الفساد، وضمنها هذا التقرير، املؤسسات85. تصميم يف للتفكري النظري األساس باعتبارها الوطنية النزاهة منظومات مفهوم إىل ويتطرق هذا التقرير لعدد من هذه الدعائم بصورة مبارشة، ومن بينها الهيئة الترشيعية، وأجهزة

37

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

إذا طبقت التقرير، املبحوثة يف هذا املؤسسات تصميم خيارات ولعل واملحاكم. الفساد مكافحة بشكل صحيح، تساهم يف تعزيز الدعائم األخرى التي تناولها التقرير باختصار، ومن ضمنها اإلرادة

السياسية والثقافة.

1-5 الفساد كقضية دستورية

مثة خيارات مختلفة لتصميم الدساتري ميكن أن تؤثر عىل انتشار الفساد وإمكانية كشفه ومعاقبة مرتكبيه، ومن ضمنها:

إسناد صالحيات الرقابة واملحاسبة عىل استعامل األموال العامة إىل الهيئة الترشيعية واألجهزة العليا للرقابة املالية.

تأصيل أجهزة مكافحة الفساد واملدعني العامني واملحاكم املتخصصة يف مكافحة الفساد دستوريا، إضافة إىل ضامنات خاصة باالستقالل املؤسيس.

وضع رشط دستوري يطلب من املسؤولني العموميني اإلفصاح عن ممتلكاتهم ومداخيلهم بصورة منتظمة.

إدراج معايري واضحة ومحسوبة بشكل مالئم إلقالة املسؤولني العموميني.

وضع رشط دستوري خاص بالشفافية يف املشرتيات العامة.

استخدام نظام »الضوابط والتوازنات« لتاليف زيادة تركز السلطة بيد أي من سلطات الحكم.

انتهاكات من يزيد فالفساد أيضا. أخرى بطرق الدستور بتصميم وثيقا ارتباطا الفساد ويرتبط حقوق اإلنسان التي يحميها الدستور كلها تقريبا بدرجة معينة. وقد أكد مكتب املفوض السامي الرشوة أن الفساد« مبينا كيف اإلنسان يف ظل اإلنسان عىل »حالة حقوق املتحدة لحقوق لألمم والرسقة تدفع باتجاه تخفيض اإلنفاق االجتامعي، وهروب االستثامر األجنبي املطلوب بشدة، وزيادة تكاليف الوصول إىل مياه الرشب اآلمنة واألدوية املنقذة للحياة والتعليم والرصف الصحي وغريها من االحتياجات الرضورية86. وال يقترص تأثري الفساد عىل الحقوق االقتصادية واالجتامعية فقط، والتي ال تذكر الدساتري كثري منها، بل قد ينتهك الحقوق املدنية والسياسية األساسية التي تشكل حجر األساس يف قوانني الحقوق الدستورية. عىل سبيل املثال: تنتهك املعاملة التمييزية للراشني حق املساواة أمام القانون، كام أن الفساد يف أجهزة إنفاذ القانون والقضاء قد يحرم الناس من حقوقهم يف الحصول عىل

محاكامت وإجراءات قضائية عادلة87.

38

ولعل الدليل األوضح عىل أن الفساد بات قضية دستورية هو املنع الرصيح لهذه املامرسة يف الدساتري، وبخاصة يف الدول التي تفىش فيها الفساد تاريخيا. عىل سبيل املثال، يحفل دستور كينيا لعام 2010 للقيادة بالتفصيل »املبادئ املوجهة املادة 73 الفساد وااللتزامات مبنعه، حيث ترشح باإلشارات إىل باملحاباة القرارات تأثر القرارات، ويف ضامن عدم اتخاذ والنزاهة«، وبينها »املوضوعية والحيادية يف األحزاب الدستور ومينع الفاسدة«. املامرسات أو املرشوعة غري الدوافع من وغريها واملحسوبية السياسية من »التورط يف الرشاوى أو أشكال الفساد األخرى« )املادة 91(، ويطلب من الربملان إصدار قانون إلحداث »اللجنة املستقلة لألخالقيات ومكافحة الفساد« )املادة 79(، ويلزم الربملان بإصدار إطار

ترشيعي للمشرتيات والترصف باألصول يفرض عقوبات عىل »املامرسات الفاسدة« )املادة 2-227(.

إن بقاء الفساد يف كثري من الدول التي أدانت املامرسات الفاسدة يف دساتريها يشري إىل أن الرمزية وحدها ليست الحل. وال يعني ذلك أن هذا التقرير يقلل من شأن االلتزامات الرمزية بإنهاء الفساد يف الدستور - بل عىل العكس، فاالستعامل الفعال للرمزية قد يغري التصورات ويحدد شكل الخطاب العام، ويجعل الدستور وثيقة هامة للحديث من خاللها - لكن التقرير يشدد عىل أنه يجب دعم الفساد. وهو يبحث كيف ميكن للدساتري بآلية دستورية ملكافحة الرمزية الطموحات وااللتزامات تسهيل وتعزيز جهود مكافحة الفساد بالشكل األمثل، مع االنتباه إىل أن ذلك يعتمد كثريا يف نهاية

املطاف عىل تطبيق القانون والتزام القيادة السياسية بسيادة القانون.

39

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

2- الهيئة الترشيعية2-1 ملحة عامة

الفاعلة. الدميقراطية األنظمة يف االنتخابية للمحاسبة األسايس امليدان الترشيعية الهيئة تعد وإقالتهم، الفاسدين املمثلني بتحديد باملعلومات املسلحني للناخبني تسمح الربملانية فاالنتخابات إضافة إىل منع املرشحني املشتبه بفسادهم من الوصول إىل السلطة أصال. كام ميكن للسلطة الترشيعية مكافحة الفساد بني الدورات االنتخابية. وتتمتع الربملانات العاملة ضمن حدود الدساتري بسلطات واسعة إلصدار قوانني مكافحة الفساد وتحديد العقوبات القضائية القابلة للتطبيق عىل السلوكيات الفاسدة88. وإذا مل تنص الدساتري عىل األجهزة العليا للرقابة املالية وأجهزة مكافحة الفساد، ينبغي عىل الهيئة الترشيعية إصدار قوانني إلحداثها. بناء عليه، يتطلب تنفيذ الكثري من التوصيات الواردة

يف هذا التقرير وجود سلطة ترشيعية تؤدي عملها بدرجة مقبولة.

الدساتري معظم تسنده والذي العام، املال عىل الرقايب بالدور أساسية بصورة الفصل هذا يعنى الدميقراطية إىل الهيئة الترشيعية. فاألخرية مهيأة أكرث من غريها ملكافحة الفساد الكبري ألنها متارس الدميقراطية الدساتري معظم وتكرس العامة. لألموال التنفيذية السلطة إنفاق عىل التامة الرقابة »سلطة التحكم بإنفاق املال العام )power of the purse(« بشكل قواعد متنع السلطة التنفيذية من اإلنفاق أو من جمع األموال دون موافقة الهيئة الترشيعية. ويتوسع الجزء )2-2( يف سلطة التحكم املبدأ، التي تكرس هذا الدستورية الفساد، ويقيم األحكام باعتبارها إجراء ضد العام املال بإنفاق الترشيعية السلطة وتتوقف قدرة السلطة. لهذه املعارصة بالنامذج املرتبطة املخاطر ويبني بعض عىل ضبط الفساد بفعالية عرب هذه اآلليات عىل الظرف الدستوري والسيايس للبلد. فقد ال تتمكن الهيئة الترشيعية من لجم الفساد بأي درجة حقيقية إذا كانت الحكومة تسيطر عىل أغلبية كبرية يف مجلس النواب وكان االنضباط الحزيب صارما، أو إذا كان املجلس نفسه فاسدا أو منحازا بشدة إىل السلطة التنفيذية. وتتطرق الفقرات )2-2-2( و)2-2-3( إىل قضايا القدرات والفعالية والعالقة بينهام

يف تصميم الدساتري.

ويناقش الجزء )2-3( دور الهيئة الترشيعية يف عملية املوازنة، بدءا بصياغتها حتى اإلرشاف عليها الحقا. وميكن للسلطة الترشيعية، تبعا لقوتها أمام السلطة التنفيذية، تعديل املوازنة ومراقبة تنفيذها واإلرشاف عىل أداء اإلدارات املختلفة والعمل بناء عىل نتائج األجهزة العليا للرقابة املالية. وتتوقف قدرة الهيئة الترشيعية واستعدادها ألداء هذه الوظائف عىل املوارد والخربات املتاحة لها والقيود

الزمنية التي تشتغل يف ظلها.

ويناقش الجزء )2-4( العمليات التي ميكن للسلطة الترشيعية من خاللها التحقيق يف سوء ترصف السلطة التنفيذية والحصول عىل املعلومات وإقالة املسؤولني الفاسدين. أما الجزء )2-5( فيبحث يف

40

املامرسات الدولية املثىل ويلخص مناقشاته بصيغة خيارات ممكنة لألطر الدستورية يف منطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا، بينام يحلل الجزء )2-6( األطر القامئة واملقرتحة يف املنطقة املذكورة.

2-2 سلطة التحكم بإنفاق املال العام

تسند كافة الدساتري النافذة يف العامل، دون استثناء تقريبا، صالحيات التحكم بإنفاق املال العام إىل الهيئة الترشيعية89. وينسحب هذا األمر عىل الدميقراطيات الناشئة. ففي الدول ذات اإلرث الربيطاين »صندوق بإنشاء دستوري حكم مبوجب الصالحيات هذه متارس ويستمينسرت(، )نظام الحكم يف مرصيف حساب مبثابة الصندوق ويعمل مشابه90. بإسم آخر صندوق أي أو املوحدة« اإليرادات مبلغ أي منه يسحب وال مصدرها، يكن أيا العامة، اإليرادات كافة إليه تدفع املركزية للحكومة من املال إال مبوجب مرسوم ترشيعي يجيز استخدام أو »تخصيص« األموال لغرض خاص. ويشكل دستور جمهورية جنوب أفريقيا 1996 مثاال عىل ذلك، حيث ينص عىل إحداث »الصندوق الوطني لإليرادات« الذي تدفع إليه كافة األموال التي تحصل عليها الحكومة الوطنية، وال ميكن سحب األموال منه إال مبوجب أمر اعتامد برملاين )املادة 213(. وتتضمن دساتري غانا والهند وكينيا ونيجرييا وأوغندا

أحكاما مشابهة91.

وتنص بعض الدساتري رصاحة، بخصوص اإليرادات، عىل أن السلطة التنفيذية ال ميكنها جباية الرضائب بقانون« إال تجبى أو تفرض أن »ال رضيبة الهندي عىل الدستور ينص فمثال، الربملان. إال مبوافقة )املادة 265(. أما يف األنظمة الدستورية غري املستمدة من نظام ويستمنسرت، فال يشرتط الدستور عادة إيداع كافة اإليرادات العامة يف حساب للحكومة املركزية، لكنه ينص عىل أن السلطة التنفيذية يجب أن تحصل عىل موافقة برملانية عىل مرشوع املوازنة املقدم من قبلها. ومرشوع املوازنة هو بيان

رسمي لإليرادات والنفقات املقدرة لفرتة مقبلة، وتكون سنة عادة.

2-2-1 التحكم باإلنفاق من صناديق الطوارئ

إن إسناد سلطة الرقابة عىل األموال العامة إىل الهيئة الترشيعية ليس مبدءا مطلقا، فثمة عدد من الدساتري التي تنص عىل وجود »صندوق طوارئ« ميكن للسلطة التنفيذية أن تسحب منه لتغطية نفقات ملحة وغري متوقعة مل تشملها االعتامدات املقررة ترشيعيا. ويعترب وجود صندوق الطوارئ الحديث، الحكم االقتصادية وتقلبات األزمات التعامل مع للدولة من أجل بالنسبة مامرسة مثىل عىل الرغم من أنها أكرث شيوعا يف الدساتري حديثة العهد كتلك املذكورة يف هذا الجزء. لكن ما يقلق واضعي الدساتري هو أن تستغل السلطة التنفيذية صندوق الطوارئ قناة جانبية للرشاوى، ولخدمة شبكات املحسوبية أو غريها من األنشطة االقتصادية غري الرشعية. ففي عام 2009، كشف املفتش العام يف غويانا »إساءة استخدام مستمر« لصندوق الطوارئ املذكور يف املادة )220-1( من دستور البالد لعام 1980. وأشار يف تقريره إىل أن سحوبات بقيمة 2 مليار دوالر تقريبا متت من الصندوق

بشكل مخالف للرشوط الترشيعية املتعلقة بالنفقات امللحة والتي ال ميكن تجنبها92.

41

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

ووفقا لصندوق النقد الدويل: »مثة رضورة لتحقيق توازن بني عدم وجود احتياطي للطوارئ ووجود احتياطي يؤمن قدرا كبريا من صالحيات اإلنفاق للسلطة التنفيذية دون موافقة الربملان«93. ولهذه غري أو الطارئ لإلنفاق فقط الطوارئ صناديق تستخدم بأن الدويل النقد يويص صندوق الغاية، املتوقع، عىل أن تبلغ الحكومة الهيئة الترشيعية مبقدار اإلنفاق وموضوعه بصورة منتظمة94. وتحاول بعض الدساتري منع إساءة استعامل صندوق الطوارئ عرب إلزام السلطة التنفيذية بتقديم تقديرات تكميلية إىل الهيئة الترشيعية يف أرسع وقت ممكن، حتى تصادق عىل اإلنفاق الطارئ بعد رصفه الحكومة تطلب أن املثال سبيل 2010 عىل لعام كينيا دستور يشرتط الصندوق. يف النقص وسد الوطنية موافقة الربملان عىل أي إنفاق من صندوق الطوارئ يف غضون شهرين من حدوث اإلنفاق إذا مل يكن الربملان منعقدا يف حينه، ويف غضون أسبوعني من جلسة الربملان املقبلة )املادة 223(95. بينام تسمح بعض الدساتري لعضو كبري يف الحكومة، يكون عادة وزير املالية أو الرئيس، بالسحب من صندوق الطوارئ عند الرضورة. ومثة استثناء مميز هو دستور غانا لعام 1992 الذي يشرتط أن تجيز الوطني »حينام الطوارئ السلف من صندوق الربملان« املالية يف »اللجنة املسؤولة عن اإلجراءات

تقتنع بنشوء رضورة إلنفاق عاجل غري متوقع« )املادة 1-177(.

التنفيذية طلب السلطة عىل تشرتط التي الدستورية األحكام فعالية مدى عن بيانات تتوفر وال مصادقة الحقة عىل إنفاق غري مقرر. بيد أن هذه األحكام من شأنها تعزيز املبدأ الدستوري القائل بأن السلطة التنفيذية ال ميكنها إنفاق األموال دون موافقة الهيئة الترشيعية، حتى ولو كانت الحالة الطارئة تعني أنه ال ميكن الحصول عىل هذه املوافقة إال بعد حدوث اإلنفاق. وقد يؤدي عدم االلتزام

بهذه األحكام إىل إطالق آليات الفرض السياسية، كالتصويت عىل حجب الثقة.

2-2-2 التحكم باإلنفاق من خارج املوازنة

مثة أنواع من النفقات ميكن رصفها من خارج املوازنة كاإلنفاق عىل الدعم والقروض إىل الرشكات الحكومية والضامن االجتامعي وبرامج املستحقات األخرى واإلنفاق العسكري. وقد يكون اإلنفاق من خارج املوازنة، عىل الرغم من أنه مربر يف حالة برامج الضامن االجتامعي املمول ذاتيا، مبهام عىل نحو خطري من زاوية مكافحة الفساد: فكلام كان هناك نفقات أكرث خارج نطاق إرشاف الربملان، كلام أتيحت فرص أكرب للحكومة إلساءة استعامل املال العام بتوجيهه مثال عرب الرشكات الحكومية استعامله، إلساءة الواضحة اإلمكانية خلفية وعىل لذلك، للحكومة96. املوالون عليها يسيطر التي ينصح صندوق النقد الدويل أنه: »من املستحسن عموما أال مير اإلنفاق من خارج املوازنة دون رقابة

برملانية«97.

وينبغي أن تتقيد األحكام الدستورية الخاصة بوضع املوازنة مببدأ الشمولية الذي يشرتط أن تخضع للنفقات، شامل حساب وبدون املوازنة98. وإجراءات آلليات كافة الحكومية والنفقات اإليرادات يتعذر تحقيق الشفافية واملحاسبة، الكاملة عىل األقل، أمام الهيئة الترشيعية، وأي دستور يتوافق

42

الهيئة مبوافقة ويجعله مرشوطا املوازنة، خارج من اإلنفاق مينع الشمولية مبدأ مع كامال توافقا الترشيعية، أو يشرتط بطريقة ما إبالغها بطبيعة اإلنفاق ومستوياته99.

الشمول، من متفاوتة وبدرجات مختلفة عملية بصيغ الشمولية مبدأ الدساتري من عدد وتطبق فالدستور الربازييل لعام 1988 مثال، يعتمد درجة أعىل من الحظر عىل اإلنفاق من خارج املوازنة، وهذا بال شك يعود إىل تفيش هذه املامرسة يف ظل الديكتاتورية العسكرية التي حكمت البالد بني عامي 1963 و1001985. وحسام ألي شكوك، تنص املادة 167 من الدستور وبدرجة كبرية من التحديد عىل أشكال اإلنفاق املحظورة من خارج املوازنة. وعىل ما يبدو كان لهذه املادة األثر املنشود، حيث أفاد بنك التنمية األمريكية يف عام 2006 أن الربازيل ال تشهد إنفاق أي أموال من خارج املوازنة101.

فمثال، تورد املادة 167 عددا من الحاالت التي ال ميكن فيها للحكومة:

الرشوع يف برامج ومشاريع غري مدرجة يف قانون املوازنة السنوية.

فتح اعتامدات مكملة أو خاصة دون موافقة الربملان ودون إشارة إىل األموال املعنية.

إعادة تصنيف أو تخصيص أو نقل ألموال من فئة برامج إىل أخرى أو من وكالة إىل أخرى دون موافقة مسبقة من الربملان.

إحداث صناديق مهام تكن طبيعتها دون موافقة مسبقة من الربملان.

االعتامدات مبنعهام ذاته، املنوال 1985عىل لعام وغواتيامال 1976 لعام الربتغال دستورا وينسج الرسية )املادة 105-3 و237 عىل الرتتيب(. كام يقدم الدستور الفنلندي لعام 1999 مثاال آخر عىل الحامية الدستورية القوية من اإلنفاق من خارج املوازنة. فهو ينص يف املادة 87 عىل عدم إمكانية إنشاء صندوق ممول من خارج املوازنة إال بقانون، وحتى يف هذه الحالة فقط »إذا كان أداء الدولة لواجب دائم من واجباتها يتطلب ذلك بالرضورة« وأن يحظى قانون إنشاء الصندوق بأغلبية ثلثي أعضاء الربملان. أما دستور أملانيا االتحادية لعام 1949، فالضوابط فيه عىل اإلنفاق من خارج املوازنة أضعف، وال تتطلب سوى موافقة وزير املالية عىل اإلنفاق، وأن هذه املوافقة تعطى »فقط يف حالة الحكومات الصعب عىل تجعل من األحكام )املادة 112(. وهذه املتوقعة« الالزمة وغري الرضورة

تحويل اإلنفاق من خارج املوازنة بغية تغطية العجز املحرج سياسيا وتسهيل تبديد األموال العامة.

2-2-3 منع السلطة التنفيذية من إساءة استعامل املوازنة املعادة

ينص الكثري من الدساتري ، وبخاصة يف األنظمة الرئاسية، عىل املوازنات املعادة. ووفقا لهذه األحكام، السلطة موازنة اعتامد يتم إما الجديدة، املالية السنة موازنة الترشيعية عىل الهيئة توافق مل إذا

43

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

التنفيذية بشكل تلقايئ أو يسمح للحكومة باالستمرار يف اإلنفاق باملستويات الواردة يف موازنة السنة املالية السابقة. وتعد املوازنات املعادة إجراءا احتياطيا سليام، ألنها تحول دون تعطل الحكومة وتثني الهيئة الترشيعية عن رفض متويل الحكومة ألغراض حزبية. وتجدر اإلشارة إىل أن أمناط الحكم التي تتبع نظام ويستمنسرت ال تعرتف باملوازنات املعادة، وتعتمد عوضا عنها مبدأ يقيض بأن رفض قانون املوازنة يعادل التصويت بحجب الثقة عن الحكومة102. ولهذا السبب، فإن الربملان يف اململكة املتحدة مل ميرر أي تعديالت عىل املوازنة املقرتحة من الحكومة منذ الحرب العاملية األوىل. وآخر محاولة جرت

لتمرير تعديل عىل املوازنة يعود تاريخها إىل مثانينات القرن املايض103.

ومتنح املوازنة املعادة يف عدد من دول أمريكا الالتينية السلطة التنفيذية »نفوذا استثنائيا عىل السلطة واألوروغواي ونيكاراغوا وفنزويال األرجنتني وكوستاريكا ففي املوازنة104. الترشيعية« يف مفاوضات يؤدي تأخر السلطة الترشيعية يف إصدار املوازنة إىل متديد العمل باملوازنة الخاصة بالسنة السابقة، بينام يف بوليفيا وشييل وكولومبيا واإلكوادور وبنام وبريو يصدر مرشوع املوازنة املقدم من السلطة التنفيذية بقانون بصورة تلقائية إذا مل تعتمد الهيئة الترشيعية املرشوع يف غضون عدد معني من البولندي لعام 1997 يعد األيام105. كام أن املوازنة املعادة شائعة أيضا يف شامل أوروبا. فالدستور منوذجا يف اشرتاط قيام مجلس الوزراء بإدارة املالية وفقا ملرشوع املوازنة إذا مل يصدر مجلس النواب املوازنة مع بداية السنة املالية )املادة 219-4(106. وتعرف إفريقيا وضعا مشابها، حيث تنص دساتري الترشيعية107. الهيئة موافقة دون األموال إنفاق للحكومة تجيز التي املعادة املوازنات عىل عدة فدستور رواندا لعام 2003 ينص عىل أنه إذا »مل يتم التصويت عىل مرشوع قانون املالية وإصدارها قبل بداية السنة املالية، يجيز رئيس الوزراء، بقرار، إنفاقا شهريا مؤقتا مببلغ يعادل 1 عىل 12 من

قيمة موازنة السنة السابقة« )املادة 80(.

إرشاف من أدىن مستوى إىل تفيض قد فإنها املايل، االستقرار تعزز املعادة املوازنات أن ويف حني الهيئة الترشيعية عىل إنفاق الحكومة. فعىل الرغم من أن الهيئة الترشيعية تبقى قادرة عىل تفحص اإلنفاق بعد حدوثه والتحقق من توافقه مع املوازنة املعادة، فإنها ال متلك فرصة التحكم أو التأثري عىل أولويات املوازنة يف مرحلة صياغتها. وعىل وجه الخصوص، عندما يؤدي فشل الهيئة الترشيعية يف إقرار املوازنة إىل إقرار مرشوع املوازنة املقدمة من الحكومة تلقائيا، يصبح بوسع الحكومة إنفاق املوازنة دون موافقة الهيئة الترشيعية خالل فرتة املوازنة املعادة. وتحظى الحكومة يف هذه الحالة مبوقع أفضل لرعاية الوالءات وترسيخ نفسها يف السلطة باستعامل الرشاوى واملكافآت املالية األخرى. لتوجيه األموال املعادة املوازنة الحكومة قد تستغل الحكومة حال، ألن بإسقاط التهديد وال يعود إىل الدوائر االنتخابية الهامشية كنوع من رشاء األصوات، أو توجه األموال لتمويل حملتها االنتخابية عرب الرشكات الحكومية. وقد أشارت دراسة حديثة إىل أن املوازنات املعادة »ترتبط ارتباطا متبادال بالفساد املدرك« إضافة إىل »درجة أعىل من التمسك باملنصب واستخدام واللجوء أكرث إىل وسائل من

خارج الدستور لالحتفاظ بالسلطة السياسية«108.

44

وعىل الرغم من اإلقرار بأن اعتامد املوازنة املعادة قد يكون رضوريا ألسباب تتعلق باالستقرار املايل، العملية لدى صياغة النظر بحذر يف رشوط هذه أفريقيا ينبغي عىل دول الرشق األوسط وشامل الدستور. وللحد من مخاطر متسك السلطة التنفيذية بالصالحيات التي توفرها املوازنة املعادة، مثة طريقة تتمثل يف منح الهيئة الترشيعية وسيلة إلجبار السلطة التنفيذية عىل االستقالة إذا حكمت مبوجب املوازنة املعادة لفرتة طويلة دون طلب تفويض من الربملان. فبموجب دستور الجمهورية الفرنسية الخامسة لعام 1958، وعىل الرغم من أن بإمكان السلطة التنفيذية إنفاذ موازنتها مبرسوم إذا رفضت الجمعية العامة املصادقة عليها، فإن بوسع األخرية دوما إقالة الحكومة عرب التصويت عىل

حجب الثقة الذي ال يحتاج سوى أغلبية مطلقة من األصوات لينجح )املواد 47، 79(.

لعام أوغندا دستور فبموجب املعادة. املوازنة إىل اللجوء فرتة عىل قيدا تضع عدة دساتري ومثة 1995، إذا رأى الرئيس أن قانون االعتامدات )Appropriation Act( مل أو لن يدخل حيز التنفيذ مع بداية السنة املالية، فللرئيس أن يجيز السحب من الصندوق املوحد لتغطية النفقات الرضورية )املادة أسبق كان أيهام التنفيذ، االعتامدات حيز قانون يدخل أو حتى أشهر أربعة أقصاها ملدة 154-4(. ويسري دستور غانا لعام 1992 عىل املنوال نفسه، إذ يسمح للرئيس أن يجيز السحب من الصندوق املوحد بدال من االعتامد الربملاين، ملدة أقصاها ثالثة أشهر، إذا تبني للرئيس أن الربملان مل أو لن ميرر قانون االعتامدات مع بداية السنة املالية. لكن األهم أن الرئيس ال يستطيع فعل ذلك إال بعد الحصول عىل »موافقة مسبقة من الربملان بقرار صادر عنه«، األمر الذي يحتفظ للسلطة الترشيعية بصالحيات هامة )املادة 180(. ويتجنب دستور كينيا لعام 2010 أيضا اللجوء إىل العودة التلقائية إىل مرشوع املوازنة املقدم من السلطة التنفيذية، ومينح بدال من ذلك للجمعية العامة صالحية إجازة

اإلنفاق لفرتة مؤقتة ريثام يتم إقرار قانون االعتامدات )املادة 222(.

ومثة طرق أخرى تستحق الذكر. فدستور ليبرييا لعام 1986، الذي يحذو حذو دستور الواليات املتحدة لعام 1789، ال يسمح للسلطة التنفيذية بجمع اإليرادات لصالح الخزينة أو سحب األموال منها إال مبوافقة الهيئة الترشيعية، ما يثري املخاوف من جمود عملية املوازنة وشلل الحكومة إذا مل تستطع الهيئة الترشيعية االتفاق عىل املوازنة. ويسمح دستور كرواتيا لعام 1991، للرئيس بحل الربملان إذا مل يعتمد املوازنة يف غضون 120 يوما من تقديم املرشوع، لكن ليس بوسعه أن يفعل ذلك إال بطلب من الحكومة ومبصادقة رئيس الوزراء )املادة 103(، بيد أن هذا الحكم مل يستخدم منذ اعتامد الدستور109.

2-2-4 صالحيات تعديل املوازنة

مثلام ميكن أن تيسء السلطة التنفيذية استعامل األموال العامة إذا مل تكن هناك رقابة من الهيئة املوازنة110. عملية عىل نفوذها استعامل تيسء أن ميكن أيضا الترشيعية الهيئة فإن الترشيعية، السياسية، مع احتامل محاولة املرشعني ضامن إعادة الفرص للمحسوبية املوازنة تخلق إن عملية انتخابهم عرب الضغط عىل الحكومة »لتخصيص« نفقات لصالح فئة صغرية نسبيا من الناخبني مبا يرض

45

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

مبجموع الناخبني عموما. عالوة عىل ذلك، قد تؤثر جامعات الضغط واملصالح الخاصة األخرى عىل املرشعني ملامرسة صالحياتهم يف عملية املوازنة بطريقة معينة – وهو شكل من الفساد يعرف بإسم الترشيعية، غالبا ما تجزئ التنفيذية أو النفوذ«111. وتالفيا لرتكيز السلطات بيد السلطة »استغالل

الدساتري صالحيات املوازنة بني السلطتني. وهنالك ثالث طرق أساسية لذلك:

نفسه الوقت املوازنة، والطلب منها يف التأثري عىل الترشيعية مستوى معتدال من الهيئة منح احرتام املعايري العامة التي تضعها السلطة التنفيذية للموازنة )طريقة شائعة(.

منح الهيئة الترشيعية تأثريا محدودا، يقترص عىل تخفيض اإلنفاق يف املوازنة )أقل شيوعا(.

ذلك وجدت كلام املوازنة تعديل بإعطائها صالحية محدود، غري تأثريا الترشيعية الهيئة منح مناسبا )نادرة(.

للموازنة يستدعي الربملان التحلييل ألن رفض اإلطار الربملانية ضمن هذا الدميقراطيات تندرج وال بالرضورة استقالة الحكومة. لذلك ال متلك الهيئة الترشيعية يف النظام الربملاين أن تغري املوازنة، وإذا امتلكت القدرة عىل ذلك تكون محدودة. وتعوض الكثري من األنظمة الربملانية عن هذا النقص بإنشاء

»لجنة للحسابات العامة« قوية ضمن الربملان )انظر الفقرة 2-3-2 أدناه(.

التأثري املعتدل عىل عملية املوازنة

إن الدساتري التي متنح للسلطة الترشيعية صالحيات معتدلة لتغيري املوازنة، تسمح لها عادة بتغيري من أخرى بنود يف اإلضافية مبدخرات النفقات عن تعوض مادامت والنفقات، اإليرادات من كل املوازنة، أو إنشاء مصدر جديد لإليرادات لتغطية اإلنفاق اإلضايف. فمثال، ينص دستور بولندا عىل أنه: »ال يجوز أن تؤدي زيادة اإلنفاق أو تخفيض اإليرادات عن املخطط من قبل مجلس الوزراء إىل تبني الربملان عجزا يف املوازنة يتخطى املستوى املحدد يف مرشوع املوازنة« )املادة 220(. ومن شأن هذه الصالحيات الواسعة لتعديل املوازنة، إذا اقرتنت بحق الفيتو الجزيئ للرئيس عىل بنود املوازنة، إفساح املجال أمام الفساد عىل شكل محسوبية سياسية. ففي الربازيل يجوز للكونغرس اقرتاح إنفاق رشيطة أن يقرتح يف املقابل تخفيضات مساوية يف النفقات )املادة 166-3(. ومن الشائع أن يصوت للرئيس أن يقبل بعض ناخبيهم، وعندئذ التي تخدم جمهور التعديالت الربملان عىل بعض أعضاء )املادتني 66 و84-5(. وقد لقي هذا اإلجراء الجزيئ عىل أخرى بالفيتو التعديالت ويستخدم حقه انتقادات شديدة نظرا ملا يخلقه من محسوبية، حيث يعزز أعضاء الربملان احتامالت إعادة انتخابهم عرب التحريض عىل تعديالت يف املوازنة لتمويل مشاريع يف دوائرهم االنتخابية، لكن الرئيس بدوره يسعى إىل نيل والء الكونغرس بإقراره التعديالت التي يقرتحها أعضاء الكونغرس املؤيدين ألجندة

السلطة التنفيذية، بينام يعرتض عىل تلك التي يقرتحها األعضاء األقل امتثاال لها112.

46

التأثري املحدود عىل عملية املوازنة

تنطوي التي الالتينية، أمريكا دساتري يف شيوعا أكرث املوازنة تعديل لصالحيات املقيدة الطريقة إن عموما عىل سلطات تنفيذية قوية113. فدستور شييل لعام 1980 مينع الكونغرس من اقرتاح أو إجراء يحرم مشابهة، وبصورة .)67 )املادة املقرتحة النفقات تخفيض فقط له ويجيز تخفيضات رضيبية، دستور بريو لعام 1993 الكونغرس من القدرة عىل زيادة النفقات أو فرض رضائب ال يتطلبها السلطة التنفيذية )املادة 79(. ويجيز دستور بنام لعام 1972 للجمعية الوطنية إلغاء أو تخفيض النفقات، لكنه مينعها من إدراج نفقات جديدة دون موافقة الحكومة أو زيادة اإليرادات اإلجاملية دون موافقة مفتش الحسابات العام )املادة 271(. ويتميز دستور كولومبيا لعام 1991 باتباع طريقة تقييد خاصة، فعىل غرار الدساتري األخرى، مينع الكونغرس من زيادة اإليرادات أو النفقات، لكنه أيضا ال يسمح له بإجراء أو »التمويل التعاقدية الدولة التزامات أو العام الدين تخفيضات عىل اإلنفاق قد تؤثر عىل خدمة املتكامل لخدمات اإلدارة العامة االعتيادية« )املادتني 249، 351(. لكن عىل الرغم من أن صالحيات الهيئة الترشيعية يف هذه الدول مقيدة فيام يتعلق باملوازنة، إال أن بإمكانها مامرسة بعض التأثري عىل

مفاوضات املوازنة بالتهديد بالتصويت ضد مشاريع قوانني يعترب إقرارها هاما للسلطة التنفيذية114.

تأثري غري محدود عىل عملية املوازنة

مينح دستور جنوب أفريقيا لعام 1996 صالحيات غري محدودة للجمعية الوطنية لتعديل املوازنة، حيث متتلك السلطة التنفيذية االختصاص التنفيذي بإطالق وإعداد مشاريع القوانني املالية، مبا يف تقبل أن الوطنية للجمعية أن بيد )املادة 55-1-ب(. املوازنة التي تشمل ذلك قوانني االعتامدات ولهذه )املادة 75(. للموافقة الرئيس إىل تقدميها قبل املالية القوانني تعدل مشاريع أو ترفض أو الغاية »يجب أن يعرض قانون برملاين ينص عىل إجراء تعديل القوانني املالية عىل الربملان« )املادة 77-3(. وجاء القرار مبنح الربملان صالحيات تعديل موسعة تطبيقا ألحد »املبادئ الدستورية« األربعة والثالثني املوجهة لصياغة الدستور، والتي ينص املبدأ الرابع منها عىل: »إقامة فصل يف الصالحيات بني السلطات الترشيعية والتنفيذية والقضائية، مع نظام مناسب للضوابط والتوازنات لضامن املحاسبة ورسعة االستجابة واالنفتاح« )التشديد من املؤلف(. لكن ثبت عمليا أن محاسبة السلطة التنفيذية كال عىل األفريقي الوطني املؤمتر هيمنة حزب بسبب أفريقيا جنوب يف التحقيق للربملان صعبة املجلسني الترشيعيني: الجمعية الوطنية ومجلس املقاطعات الوطني. وتوصف بالفعل عملية املوازنة الفنية بينام هم مسؤولون أمام أعضاء الربملان وهم بأن »الوزراء وإداراتهم يحتكرون فيها الخربة غالبا أعضاء سياسيني أدىن مرتبة من الوزراء، ما يجعل الرقابة صعبة يف أحسن األحوال وضعيفة يف أسوأها«115. لكن عىل الرغم من ذلك، تتيح املشاركة الربملانية الفرصة ألحزاب األقلية باإلرشاف عىل

عملية املوازنة، وهو أمر مستحسن يف عملية تهيمن عليها السلطة التنفيذية.

وعىل الرغم من صالحيات التعديل الواسعة التي مينحها دستور جنوب أفريقيا للربملان، ليس بوسع هذا األخري حتى فرتة قريبة سوى إقرار املوازنة أو رفضها جملة وتفصيال، وذلك لسببني: األول أن

47

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

الجمعية الوطنية تفتقر إىل القدرات البحثية املستقلة، والثاين أن قانون الربملان املذكور يف املادة )3-77( مل يصدر بعد. وقد عارض أعضاء الربملان واملجتمع املدين مرشوع قانون قدم يف عام 1997 بدعوى أن الحكومة تحاول أن تحرم الربملان من أي صالحيات ذات معنى للتعديل116، إال أن القانون رقم 9 لعام أبريل شهر يف التنفيذ حيز دخل الصلة ذات والقضايا املالية القوانني تعديل بإجراء الخاص 20092009. ويوزع القانون مسؤولية مراجعة املوازنة بني لجان املالية الربملانية املكلفة بدراسة السياسات االقتصادية الكلية واملالية، ومجموعة من لجان االعتامدات التي يتمثل دورها يف اإلرشاف عىل اإلنفاق مكتب إحداث عىل القانون ينص كام الرابع(. )الفصل املقاطعات حكومات بني اإليرادات وتوزيع املوازنة الربملاين، الذي سنناقشه يف الفقرة 2-3-1 الحقا، ملساعدة الربملان عىل اقرتاح التعديالت عىل املوازنة )الفصل 15(. وأخريا، يخلق القانون إمكانيات للمشاركة العامة عرب لجان االستامع )الفصول 8-2، 9-5، 10-8، 11-4 و13(، الذي يعد تطبيقا لالقتضاء الدستوري بأن »يسهل ]الربملان[ املشاركة العامة« يف عمله )الفصل 59(117. وقد وصف القانون بأنه نتيجة »االعتقاد لدى أعضاء الربملان واملجتمع

املدين بأن السلطة التنفيذية تهيمن هيمنة مفرطة عىل عملية صنع القرار الخاص باملوازنة«118.

بني مسؤويل الفساد مكافحة مبارشا يف دورا الربملان أعضاء يلعب أن املستبعد من العموم، عىل السلطة التنفيذية واملسؤولني اإلداريني. إال أنه بوسع أعضاء الربملان، عرب االحتفاظ بدور إرشايف مبارش عىل عملية املوازنة ذاتها، الحد من فرص تبديد األموال العامة وإساءة استعاملها. كام تساعد رقابة الربملان املبارشة عىل األموال املخصصة للحكومة يف الحد من الفساد بصورة غري مبارشة. ويف حني أن لكل بلد حرية القرار بشأن كيفية تأثري الهيئة الترشيعية عىل عملية وضع املوازنة، يبني مبدأ نظام الضوابط والتوازنات أنه ينبغي أال تحظى السلطة التنفيذية أو السلطة الترشيعية بالسيطرة الكاملة التنفيذية الفيتو الجزيئ للسلطة النموذج الربازييل، فإن منح حق عىل قرارات املوازنة. وكام يؤكد يهدد باستخدامه بشكل غري صحيح. وبينام مينع دستور غواتيامال 1985 رصاحة الفيتو الجزيئ )املادة باملوازنة يتعلق فيتو أي باتا منعا كوستاريكا 1949 178(، مينع دستور هندوراس 1982 ودستور

)املادة 2018 و125 عىل الرتتيب(.

2-3 دور الهيئة الترشيعية يف عملية املوازنة

2-3-1 املراجعة املسبقة: مؤسسات مالية مستقلة

إن أحد مربرات إسناد صالحيات الرقابة عىل املال العام للسلطة الترشيعية هو أن السلطة التنفيذية الترشيعية للسلطة اإلرشايف الدور لكن مرشوعة، غري ألغراض العام املال استعامل يستهويها قد سيكون بال طائل يذكر إذا احتكرت السلطة التنفيذية صياغة املوازنة119. وملعالجة الثغرة يف املحاسبة حول الحكومات أنشأت والترشيعية، التنفيذية السلطتني بني املعلومات متاثل عدم عن الناشئة العامل مؤسسات مستقلة للاملية العامة مهمتها تقديم النصح غري املتحيز حزبيا للسلطة الترشيعية فيام يخص السياسات واملالية، والنظر يف افرتاضات مرشوع املوازنة وتوفري ما يحتاجه الربملانيون من

48

الدعم الفني والبحثي القرتاح التغيريات يف املوازنة120. وتحمل مؤسسات املالية العامة املستقلة أسامء مختلفة واختصاصات متفاوتة: كمكاتب املوازنة الربملانية، أو املجالس املالية، أو مكاتب املسؤولية املعنية لجانها وعن عنها ومستقلة الترشيعية الهيئة أمام مسؤولة وتكون وخالفه، املوازنة عن

باملوازنة، ويرأسها عادة موظف غري سيايس يتمتع بالخربة يف إدارة املالية العامة.

بكرس األوىل الطريقة بثالث طرق: الفساد مكافحة يف املذكورة العامة املالية مؤسسات وتساهم احتكار السلطة التنفيذية لعملية صياغة املوازنة، ما يسهل عىل الهيئة الترشيعية كشف املامرسات االبتزازية والشاذة يف اإلنفاق، وإساءة استغالل أبواب املوازنة واإلنفاق من خارج املوازنة. الطريقة الثانية يف ترويج ثقافة الشفافية يف عملية املوازنة التي »متنع السلطة التنفيذية والوكاالت التنفيذية من إخفاء الحقائق«121. والطريقة الثالثة تتمثل يف ما يحظى به حضور هذه املؤسسات من تأثري عىل الحكومات، ما من شأنه ثنيها عن التورط يف الفساد، ألن السلطة التنفيذية تضع املوازنة وتخطط تحارب العموم، عىل مستقلة. وكالة قبل من للتدقيق ستخضع أعاملها بأن علمها مع للنفقات مؤسسات املالية العامة املستقلة الفساد عرب املساعدة يف سد الثغرات يف املوازنة التي لوالها ألمكن

ألعضاء الحكومة االستيالء عىل األموال ألغراض حزبية وشخصية.

لكن إنشاء هذه املؤسسات يتم دامئا ماتكون بقوانني، ما يجعلها عرضة لإللغاء والحل. وينوه صندوق النقد الدويل إىل أن التدخل السيايس يف هذه املؤسسات »ليس أمرا غري شائع« ويويص بتوفري »أساس قانون متني الستقاللها... بغية منحها الزمن الكايف لرتسخ نفسها وتبني رأساملها املعنوي«122. بيد أن التأصيل الدستوري مينع حل املؤسسات املذكورة أو إضعافها يف كشفها لالبتزاز املايل والتحدث عن الحقائق املزعجة بشأن سياسات الحكومة املالية. ففي هنغاريا حرم مجلس املالية العامة من التمويل

بقانون يف عام 2010، األمر الذي عنى فعليا وضع حد لقدرته عىل محاسبة السلطة التنفيذية123.

لقد بدأت الدميقراطيات الناشئة يف أفريقيا بإنشاء مؤسسات مستقلة للاملية العامة. ففي أوغندا، أصبحت تلك املؤسسة فاعلة بشكل مميز بتقليلها فرص االحتيال يف تخصيص األموال يف املوازنة وضامن الشفافية يف عملية املوازنة. فقد أحدثت أوغندا، مبوجب قانون املوازنة لعام 2001، مكتب املوازنة الربملاين ملساعدة لجنة املوازنة يف تقييم توقعات السلطة التنفيذية الخاصة باملوازنة )الفصول 19-21(. وأجربت الجمعية الوطنية يف مناسبات عدة الحكومة عىل تأخري مشاريع بعد نصائح من املكتب بأن هذه املشاريع غري مأخوذة بالحسبان يف املوازنة الحالية – وهي إحدى الدالئل املعروفة عن تبديد األموال العامة. وينسق املكتب مع الوزارات ليضمن أن اإلنفاق من خارج املوازنة )إحدى القنوات الشائعة للفساد( ال يتجاوز 3% من قيمة املوازنة124. وقد صنف مؤرش املوازنة املفتوحة لعام 2012 عملية املوازنة يف أوغندا ثاين أكرث عملية شفافة يف أفريقيا125. لكن قانون املالية العام لعام 2012، نص من بني أمور أخرى عىل إلغاء مكتب املوازنة الربملاين ولجنة املوازنة )الفقرة 79(126. ومن املرجح أن يؤدي إلغاء هاتني املؤسستني إىل الحد من

شفافية عملية املوازنة يف أوغندا، وازدياد فرص التالعب باملوازنة وعملية صياغتها ألغراض حزبية.

49

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

وتصنف عملية املوازنة يف جنوب أفريقيا دوما بأنها األكرث شفافية يف القارة، ومن بني األكرث شفافية الوطنية مل تصدر قانونا بإحداث مكتب برملاين للموازنة إال يف عام 2009 الجمعية العامل. لكن يف )قانون إجراءات تعديل القوانني املالية والقضايا ذات الصلة، رقم 9 لعام 2009، الفصل 15(. ويعزى تأخر إنشاء مكتب املوازنة الجنوب أفريقي إىل أن جنوب أفريقيا مل تصدر قانونا يقيض بإنشاء إجراء برملاين لتعديل املوازنة إال مؤخرا )انظر الفقرة 2-2-4 أعاله(. ويتوىل املكتب من بني وظائف أخرى السلطة من الربملان إىل املقدمة باملوازنة[ ]املتعلقة للوثائق سنويني وتحليل »مراجعة بـ القيام التنفيذية«، و»تقرير عن التفويضات غري املمولة املحتملة الناشئة عن االقرتاحات املتعلقة بالترشيع والسياسات واملوازنة«، و»تقديم النصح والتحليل بشأن التعديالت املقرتحة عىل اإلطار املايل العام... وعىل االقرتاحات املتعلقة بالسياسات واملؤثرة عىل املوازنة« )الفصول 15-2 )أ( – )ب(، )ه((. ويخول بصفتهم الربملان وأعضاء الربملانية املوازنة ولجان املقاطعات ومجلس الوطنية الجمعية القانون الفردية الطلب من مكتب املوازنة الربملاين إجراء بحوث تبعا لكل حالة )الفصل 15-3(. ويف يونيو 2013، عني الربملان أول مدير للمكتب، وهو اقتصادي سابق يف بنك التنمية الجنوب أفريقي، ويتكون

كادر املكتب من 12 خبريا اقتصاديا ومختصا يف مجاالت السياسات واملالية العامة.

ويعالج القانون يف جنوب أفريقيا مخاطر العالقة الوثيقة بيت السلطة التنفيذية وأعضاء الربملان التي ستطبع نتائج عمل املكتب بطابع سيايس معني. وعىل وجه التحديد، يفرض القانون عىل مدير املكتب االلتزام بأن »يبلغ الربملان عن أي تدخل سيايس غري مالئم من جانب السلطة التنفيذية« )الفصل 1-15 )الفصل املوازنة لجان بتوصية من الربملان يعينه مجليس الذي املكتب، إقالة مدير و9(. وال ميكن 5-5-أ(، إال إذا كشفت لجنتي املالية واالعتامدات يف جلسة مشرتكة لهام عن »سوء ترصف أو عجز أو عدم أهلية« وإذا تبنى الربملان مبجلسيه قرارا يدعو إىل إقالة املدير )الفصل 15-8(. وأخريا، يعالج القانون املذكور مخاطر لجوء السلطة التنفيذية إىل حرمان مكتب املوازنة الربملاين من التمويل الالزم، الربملان ألداء ماليا من موازنة املكتب »يتلقى سنويا تحويال أن بالنص عىل كام حدث يف هنغاريا، مهامه ووظائفه«. ومنح ملدير املكتب إبداء الرأي مبخصصات املكتب املالية ولديه صالحيات واسعة يف اختيار موظفيه )الفصل 15-10 و13(. وتؤمن هذه األحكام للمكتب بعض الحامية واالستقاللية يف

وظائفه، لكن يبقى املكتب عرضة لإللغاء بقانون كام حدث يف أوغندا.

2-3-2 املراجعة الالحقة: لجان الحسابات العامة

تختلف لجان الحسابات العامة عن لجان املوازنة التي نوقشت يف الفقرة السابقة أعاله مبعنى أنها للسلطات والتحليلية البحثية القدرات كانت وملا للموازنة وحسب. الالحقة املراجعة تركز عىل الترشيعية محدودة، تقوم عادة عالقة تعاونية بني لجان الحسابات العامة واألجهزة العليا للرقابة التقرير. وتأخذ هذه املؤسسات غالبا اسم مفتش الثالث من هذا الفصل املالية، وهي موضوع حسابات بتحليل وتقوم الوطنية، املالية الرقابة مكتب أو العام املدقق أو العامة الحسابات عمل نتائج وتشكل عنها. التقارير وإعداد الحكومية والعمليات املحصلة واإليرادات اإلدارات

50

العامة ومعرفة إن كانت السياسات الحكومية هذه املؤسسات أساسا ملراجعة لجان الحسابات قد طبقت بطريقة اقتصادية فعالة وكفء أم ال )معايري »كفاءة استخدام األموال«(. كام تقدم هذه اللجان توصياتها بشأن كيف ميكن للسلطة التنفيذية تحسني املساءلة املالية يف املستقبل. ويف بعض األنظمة، يرتأس الجهاز األعىل للرقابة موظف برملاين يكون مسؤوال مبارشة أمام لجنة الحسابات العامة، بينام يكون املدقق العام للحسابات يف أنظمة أخرى، كام يف الهند، مستقال عن

كال السلطتني السياسيتني127.

املالية للمساءلة الرئيسية »املؤسسة بأنها الربملانية األنظمة يف العامة الحسابات لجان وتوصف العامة«128. وعىل الرغم من أن أصل هذا النوع من اللجان يعود إىل نظام حكم ويستمنسرت الربملاين، املادة 60 من تنص الرئايس، حيث التونيس شبه كالنظام أخرى، أنظمة باتت موجودة يف أنها إال قيادة اشرتاط إن املعارضة. من عضو يرأسها الترشيعية املالية لجنة أن عىل 2014 عام دستور املعارضة لهذه اللجنة يساعد يف تقليل خطر تقويض الوالء الحزيب لكفاءة اللجنة. وقد تبنت دول أخرى، كالهند واململكة املتحدة ومالطا وتنزانيا، تقليدا أو أمرا دامئا يقيض بوجود عضو من حزب

معارض عىل رأس لجنة الحسابات العامة129.

كام أن لجان الحسابات العامة مفوضة دستوريا يف دول أنتيغوا وبربودا، وبنغالديش، وبوتان )حيث الجديدة، غينيا وبابوا ونيجرييا، وميامنار، كرييباس، وغامبيا، بالنزاهة(، أعضاؤها يتمتع أن يتحتم وسيشيل، وسرياليون، وسانت فنسنت وجزر غرينادين، وسوازيالند، وترينيداد وتوباغو130. ويتم إنشاء هذه اللجان يف أماكن أخرى مبوجب قرار برملاين دائم أو قانون. لكن أيا يكن أساسها القانوين، فإن فعالية هذه اللجان بوصفها رقيبا عىل الفساد يتوقف عىل درجة صدق أعضائها يف أدائهم ملهامهم. وتنشأ املشاكل فيها عندما يكون أعضاؤها منتمون إىل الحزب أو االئتالف الحاكم، فقد يكرهون عىل االختيار بني الوالء لقادتهم السياسيني وبني أدائهم لواجبهم بإخالص يف كشف الهدر وانعدام الكفاءة والفساد. ويعد وزراء الحكومة األكرث تعارضا يف هذا الصدد، عىل الرغم من أن دساتري األنظمة شبه التنفيذية والترشيعية، كام يف دستور تونس الرئاسية متنع رصاحة ازدواجية العضوية يف السلطتني

2014 )املادة 90( ودستور جمهورية مرص العربية 2014 )املادة 164(131.

الهدر كشف يف العامة الحسابات لجان فعالية تكون ،2007 عام أجريت عاملية لدراسة ووفقا والفساد يف الحكومة يف أفضل حاالتها عندما يتمتع أعضاؤها بصالحيات واسعة يف تقديم التوصيات والحالية السابقة النفقات كافة وفحص التحقيق مواضيع اختيار بوسعهم ويكون النتائج، ونرش املتوازنة سياسيا، العضوية اللجان من ضمنها نجاح هذه تؤثر يف أخرى واملستقبلية. ومثة عوامل

استبعاد أعضاء الحكومة من املشاركة، وتعيني األعضاء لكامل فرتة والية الربملان132.

51

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

2-4 صالحيات التحقيق واملساءلة واإلقالة

2-4-1 اللجان الخاصة

يتيح نظام اللجان الربملانية إمكانيات هامة ملكافحة الفساد. وتعد لجنة التحقيق الربملانية ملكافحة الفساد يف كينيا أحد أفضل األمثلة املعروفة عن اللجان الربملانية ملكافحة الفساد. ويثبت النموذج الكيني أن وجود لجنة متخصصة، ذات تفويض محدد بدقة يف موضوع الفساد وصالحيات يف فرض التطبيق ويف نرش نتائج مرضة سياسيا، يشكل قوة دافعة للتغيري الشامل. ففي عام 2000، وبعد اإلفريقي الوطني االتحاد حكومة فيها تورطت معروفة لشخصيات الفساد فضائح من سلسلة وتحديد الفساد آثار لدراسة لجنة بإنشاء اقرتاح برملانية جديدة يف مترير كتلة نجحت الكيني، أسامء أسوأ املرتكبني وفضحها واسرتداد اإليرادات غري الرشعية. ورشعت »لجنة كومبو« عىل اسم أهم ومن الكينية. السياسة وجه تغيري إىل قاد تقريرا ونرشت التحقيقات من بسنتني رئيسها، تم قد %56 بلغت الرضيبية اإليرادات من مذهلة نسبة أن اللجنة إليها توصلت التي النتائج تبديدها بشكل غري مرشوع133. وأوصت اللجنة بتشكيل محكمة خاصة مبكافحة الفساد ملحاكمة مرتكبي »الجرائم االقتصادية«، إضافة إىل لجنة دامئة يف الجمعية الوطنية ملكافحة الفساد. لكن التي نرشتها لجنة كومبو وضمت أسامء مسؤولني كبار يف العار« الجدل هو »قامئة أثار أكرث ما االتحاد الوطني اإلفريقي تورطوا يف قضايا فساد كبري. إال أن هذه القامئة ألغيت وتم رفض توصيات اللجنة بضغط شديد من الحكومة ولكن ليس قبل تلحق جهود اللجنة رضرا يتعذر إصالحه باملصري السيايس لحزب االتحاد الوطني. ويف االنتخابات العامة بعد عام من ذلك، عاد تحالف قوس قزح الوطني إىل السلطة نتيجة موجة االستياء الشعبي من الفساد134. وقامت حكومة التحالف مبوجب صالحياتها بإنشاء لجنة مكافحة الفساد بصالحيات استقصائية واسعة وعينت قضاة خاصني لتويل القضاة الفساد وأجربت اتفاقيات مكافحة بالفساد، وصادقت عىل املتعلقة الجرائم املحاكمة يف

الفاسدين عىل التقاعد135.

2-4-2 األسئلة الخطية والشفهية

تسمح األسئلة للسلطة الترشيعية بالحصول عىل معلومات عن التعامالت الفاسدة التي يحتمل أن تكون السلطة التنفيذية قد قامت بها. ويف معظم األنظمة الربملانية أو شبه الرئاسية، ميكن ألي عضو يف الربملان توجيه سؤال، خطي أو شفهي، إىل الوزراء يف قاعة الربملان، والكثري من الدساتري ينص عىل ذلك136. ويطلب من الوزير املعني الرد ضمن مهلة زمنية معينة، قد ترتاوح بني ثالثة أيام وشهرين، آلية الحالة. وهنالك بها يف هذه املعمول الدستورية األحكام أو األعراف أو الدامئة لألوامر تبعا هامة لطلب املعلومات من الحكومة هي »فرتة األسئلة«، وهي فرتة زمنية منتظمة تفرد للمعارضة »فرتة تعقد أن الربملانية األنظمة بعض دساتري وتشرتط الوزراء137. رئيس وحتى الوزراء ملساءلة األسئلة« بصورة منتظمة138. وقد تشكل األجوبة التي يتم الحصول عليها من خالل املساءلة أساسا لالستجواب أو طرح حجب الثقة عن الحكومة أو الوزير املعني )انظر أيضا الفقرة 2-4-3(. عالوة

52

عىل ذلك، يتم تدوين أجوبة الحكومة يف السجالت العامة وميكن استخدامها يف التحقيقات التي تجريها لجان الحسابات العامة، واألجهزة العليا للرقابة املالية وغريها من املؤسسات الرقابية. ويتيح

الدستور يف بعض األنظمة الرئاسية للسلطة الترشيعية توجيه األسئلة لوزراء الحكومة139.

2-4-3 طلبات االستجواب واقرتاحات حجب الثقة: األنظمة الربملانية

بطريقة الربملانية األنظمة من كثري الحكومة يف بالفساد ضد الجدية املزاعم مع التعامل يتم قد االستجواب، وهو شكل خاص من توجيه األسئلة يتحتم عىل الحكومة فيه تربير ترصفاتها أو سياساتها بعض يف فاالستجواب منهام: كل نتائج اختالف يف األسئلة عن االستجواب ويتميز الربملان. أمام األحيان يعقبه جدل برملاين وتصويت عىل حجب الثقة140، بينام يؤدي رفض اإلجابة عىل االستجواب يف السلفادور مثال إىل اإلقالة من املنصب141. ونظرا للصدمات الكبرية التي ينطوي عليها االستجواب، تنص معظم الدساتري عىل أنه يجوز استجواب الحكومة أمام الهيئة الترشيعية إذا أيد هذا الطلب عدد كاف من أعضاء الربملان، وتختلف من بلد إىل آخر، لكنه يرتاوح عموما بني خمس إىل ثلث عدد ذات املعارضة أحزاب فقط تتمكن أن األرجح كان أكرب، العدد كان هذا وكلام الربملان142. أعضاء األنظمة أن مييض طلب أكرث الهدف من إطالق االستجواب. وميكن يف الكايف والوحدة يف التمثيل حجب الثقة عن الحكومة أو وزير محدد مع املتابعة باالستجواب أو بدونه، لكن مبا أن مجرد مترير الطلب يؤدي إىل إقالة الحكومة أو الوزير املعني، فهو يتطلب عموما تأييدا أكرب بكثري من أعضاء

الربملان وقد يصل إىل حد األغلبية املطلقة143.

القليلة التقليل من شأن عملية االستجواب، فهي يف بعض السياقات إحدى الوسائل وينبغي عدم التي ميكن فيها ألعضاء املعارضة يف الربملان من رفع مزاعم الفساد إىل األطر العليا وطلب األجوبة من الحكومة. ويف داللة عىل أن االستجوابات كانت قد أمست شوكة يف ظهر حكومة مبارك، أصدرت لجنة منبثقة عن مجلس الشعب التي يهيمن عليها الحزب الوطني الدميقراطي يف عام 2001 قرارا يقيض بعدم قبول االستجواب يف مزاعم الفساد بحق وزير من الحكومة ما مل يكن بحوزة الطرف الذي يحرك االستجواب وثائق معينة144. وعىل الرغم من هذا القرار استطاعت املعارضة وأعضاء مستقلني يف سابقة غري معهودة من توجيه 28 استجوابا يف عام 2003 لرئيس الوزراء يف ذلك الوقت عاطف عبيد. وأجربت االستجوابات رئيس الوزراء عىل الرد عىل مزاعم الفساد يف القطاعات املالية والزراعة

واإلسكان، إضافة إىل مزاعم بالتالعب باالنتخابات عىل املستوى املحيل145.

2-4-4 توجيه االتهام: األنظمة الرئاسية وشبه الرئاسية

يؤسس توجيه االتهام ملحاكمة يقدم فيها الرئيس )أو بعض كبار املسؤولني يف السلطة التنفيذية( للمحاكمة بتهمة سوء الترصف أثناء شغله ملنصبه، وإذا وجد مذنبا فإن ذلك يؤدي إما إىل إقالته الهيئة ثقة إىل يحتاج ال الرئيس أن العلم مع بقائه، عىل الربملان يصوت أو منصبه من فورا الترشيعية ليحكم. وتنص بعض الدساتري رصاحة أو ضمنا عىل أن الفساد يشكل أساسا لتوجيه

53

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

توجيه اقرتاح بعد نائبه أو الرئيس إقالة عىل ينص 1945 لعام االندونييس فالدستور االتهام، االتهام له يف الربملان »إذا ثبت أنه انتهك القانون الرتكابه الخيانة أو الفساد أو الرشوة أو غريها من األفعال ذات الطبيعة الجرمية الجسيمة، أو األفعال املشينة أخالقيا« )املادة 7-أ(. وبالطريقة بتعابري مطابقة عىل لعام 1978 لعام 1959 ودستور سرييالنكا نفسها، ينص دستور سنغافورة أنه يجوز للسلطة الترشيعية توجيه االتهام للرئيس عند الزعم بارتكابه »سوء ترصف أو فساد 38-2-أ-4(. املادة 22-ل-3-ج، )املادة منصبه« يف له املمنوحة سلطاته استغالل عىل ينطوي كام ينص دستور الواليات املتحدة )1789( رصاحة عىل أن الرشوة، وغريها من »الجرائم والجنح الكربى«، تشكل أساسا لتوجيه االتهام للرئيس أو أي موظف فيدرايل، مبا يف ذلك الوزراء )املادة 2،

الفصل 4(.

وتختلف عملية توجيه االتهام من بلد إىل آخر، حيث تخول بعض األنظمة الربملان ببدء إجراء توجيه بتوفر االتهام توجيه إجراء بدء سلطة للربملان أخرى أنظمة تعطي بينام الحكم، وإطالق االتهام يف بالفصل الدستورية، املحكمة أو خاصة كمحكمة أخرى هيئة تقوم حني يف القانوين، النصاب القضية146. ومهام تكن هذه العملية، فإن توجيه االتهام هو مبثابة إجراء عقايب أخري تلجأ إليه الهيئة الدستورية، سواء أكان ذلك انتهاكهم لواجباتهم التنفيذيني عىل الترشيعية ملعاقبة كبار املسؤولني

فسادا أو غري ذلك.

2-4-5 معالجة املخالفات السلوكية ألعضاء الهيئة الترشيعية

لن يكون مبقدور الهيئة الترشيعية محاسبة السلطة التنفيذية إذا كان أعضاؤها أنفسهم فاسدين. وميكن ألحكام عدم األهلية الدستورية أن تحد من حافز أعضاء الهيئة الترشيعية عىل ارتكاب أعامل الترشيعية من الهيئة الرئاسية أعضاء الربملانية والرئاسية وشبه الفساد. مثال: متنع دساتري األنظمة شغل أي مناصب أخرى بأجور أو »منصب تنفيذي«147. وتتضمن هذه الدساتري نفسها قواعد تعترب أي شخص محكوم بجرم عقوبته السجن ملدة محددة )عادة بني ستة أشهر وسنة( غري مؤهل لعضوية الهيئة الترشيعية148. وتشري بعض األحكام رصاحة إىل عدم األهلية يف حال اإلدانة بجرائم فساد. عىل سبيل املثال: ينص دستور غانا لعام 1992 عىل أن الشخص املحكوم »بجرم يتضمن... االحتيال، عدم األمانة أو مشني أخالقيا« غري مؤهل للرتشح إىل الربملان، وهي صياغة تشمل معظم الجرائم املرتبطة بالفساد )املادة 94-2-ج-1(، وينص دستور كينيا لعام 2010 كذلك عىل أن أي مواطن »يثبت وفقا ألي قانون أنه أساء استخدام أو استغالل منصب حكومي أو عام« يعترب غري مؤهل لخوض االنتخابات يرتكب »من أن املثال سبيل 1853 عىل لعام األرجنتني دستور ويذكر 99-2-ز(. )املادة الربملانية جرمية احتيال جسيمة بحق الدولة تؤدي إىل إثرائه يكون قد عمل ضد النظام الدميقراطي ]و[ هو بالتايل غري مؤهل لشغل منصب عام أو العمل يف وظيفة عامة لفرتة من الزمن يحددها القانون«

)املادة 36(.

54

الترشيعية كل من الهيئة إىل الوصول أهلية الدساتري تجرد من أن بعض للجدل إثارة األكرث لكن أفلس ومل تربأ ذمته149. ويربر الرأي القائل بعدم أهلية املفلس بأن املرشح أو عضو الهيئة الترشيعية املعوز سيكون عرضة للرشوة وغريها من اإلغراءات املادية150. لكن اعتبار اإلفالس سببا يربر التجريد من األهلية أمر ينطوي عىل إشكالية بسبب احتامل إساءة استخدام هذا املربر. ففي سنغافورة، عىل سبيل املثال، عرف عن أعضاء الحكومة التي يقودها حزب العمل الشعبي إقامتهم دعاوى تشهري

بحق السياسيني املعارضني بهدف وحيد وهو دفعهم إىل اإلفالس وبالتايل إنهاء حياتهم السياسية151.

بيد أن أعضاء الهيئة الترشيعية قد يكونون أكرث استعدادا الرتكاب سوء الترصف إذا متتعوا بالحصانة من االعتقال واملقاضاة الجنائية، كام هو الحال يف عدد من الدساتري. فالدستور الفرنيس لعام 1958 مثال ينص عىل أن عضو الهيئة الترشيعية يتمتع بالحصانة من االعتقال عىل أي جرمية ما مل يصوت مكتب املجلس الذي ينتمي إليه عىل إسقاط الحصانة أو يضبط العضو متلبسا أثناء ارتكابه لجرمية تكفل وكذا العضو. والية فرتة انقضاء مع الحصانة وتتوقف .)26 )املادة املشهود( )بالجرم كربى بولندا إيطاليا، أملانيا، فنلندا، الدامنارك، التشيك، بلجيكا، قربص، جمهورية النمسا، دساتري كل من وتركيا ودول أخرى، حصانة أعضاء الهيئة الترشيعية ما مل يتم إسقاطها ترشيعيا أو قضائيا بطلب من املدعي العام152. ولعل من الحكمة إسناد صالحية إسقاط الحصانة إىل املحاكم، كام يف دستور قربص لعام 1960 )املادة 83-2(، ألن الهيئة الترشيعية قد متتنع عن املوافقة عىل مقاضاة أحد أعضائها. ومثة طريقة أخرى ملنع إساءة استخدام الحصانة هي تخفيض عتبة عدم جواز استعاملها من قضايا الجرم املشهود إىل مستوى أقل صعوبة قليال. إذ ينص الدستور الفنلندي لعام 1999، عىل سبيل املثال، عىل عدم جواز استعامل الحصانة عندما يكون عضو الهيئة الترشيعية »ألسباب وجيهة مشتبه بارتكابه

جرما يعاقب عليه كحد أدىن بالحبس مدة 6 أشهر عىل األقل« )املادة 30(.

وخالفا لذلك، يعد مفهوم الحصانة الربملانية أضيق بكثري يف نظام حكم ويستمنسرت، حيث ال يتمتع عىل فقط املدنية اإلجراءات من بالحصانة بل الجنائية، اإلجراءات من بالحصانة الربملان أعضاء ترصيحاتهم وآرائهم تحت قبة الربملان، وهي حامية تعرف بإسم »االمتياز الربملاين«. ويشجع االمتياز الربملاين عىل املناقشة الكاملة والرصيحة للمسائل املتعلقة بالفساد يف الربملان دون خوف من التبعات.

إن الغاية من الحصانة هي حامية أعضاء الهيئة الترشيعية من املحاكامت املسيسة153. وتجد الحصانة لها مربرا إذا كان للبلد املعني تاريخ يف مضايقة السلطة التنفيذية ألعضاء الهيئة الترشيعية أو السيطرة عليهم عرب التهديد مبالحقتهم قضائيا. وحتى يف هذه الحالة، من الصعوبة مبكان أن ينسجم مفهوم الحصانة مع سيادة القانون، عالوة عىل أن الحصانة ال تلغي كليا إمكانية لجوء السلطة التنفيذية إىل التهديد باملالحقة القضائية إلكراههم عىل االمتثال لسيطرتها، إذ ميكن للسلطة التنفيذية توجيه التهم الجنائية ألي عضو من أعضاء الهيئة الترشيعية، ثم تأجيل املحاكمة إىل أن يغادر منصبه، لتبقي

التهديد باملالحقة القضائية سيفا مسلطا عىل رقبته.

55

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

2-5 املامرسات الدولية املثىل والخيارات املمكنة للمنطقة العربية

من الناحية العامة

التنفيذية من إنفاق األموال أو جمع اإليرادات إال ينبغي أن متنع القواعد الدستورية السلطة مبوجب قرار ترشيعي يخصص األموال ألغراض خاصة أو يفرض الرضائب والرسوم حسب مقتىض

الحال.

ينبغي أال متارس السلطة التنفيذية وال الترشيعية سيطرة كاملة عىل عملية املوازنة.

ينبغي أن تحصل الهيئة الترشيعية عىل الدعم الفني والتحلييل والبحث الذي تحتاجه للمساهمة مساهمة حقيقية يف عملية املوازنة. وينبغي أن تناسب مستوى الدعم املقدم لها مع صالحياتها يف تعديل املوازنة، مبا يضمن امتالكها للقدرات الفنية واإلدارية الالزمة للمامرسة هذه الصالحيات.

ينبغي أن تتقيد األحكام الدستورية الخاصة بعملية املوازنة قدر اإلمكان مببدأ الشمولية الذي يقتيض أن يكون مقدار اإلنفاق الخارج عن إجراءات وآليات املوازنة أقل ما ميكن.

صناديق الطوارئ

منه األموال تسحب أن التنفيذية للسلطة ميكن للطوارئ صندوقا الدستور ينشئ أن ينبغي لتغطية النفقات امللحة أو غري املتوقعة، والتي ليس لها تخصيصات يف املوازنة القامئة.

ينبغي أن تسند صالحية تحديد إن كانت الحاجة قد نشأت لنفقات ملحة أو غري متوقعة إىل رأس السلطة التنفيذية )سواء أكان الرئيس أو رئيس الوزراء( أو وزير املالية أو لجنة برملانية تختص برملانية لجنة مع بالتشاور العمل التنفيذي املسؤول إىل يطلب قد ذلك، عالوة عىل باملالية.

لتعزيز الرقابة.

لتوصيات للموازنة، وفقا القيمة اإلجاملية الطوارئ 3% من يتجاوز سقف احتياطي أال ينبغي صندوق النقد الدويل154.

ينبغي وضع رشط دستوري يقيض بتقديم السلطة التنفيذية تقديرا تكميليا للسلطة الترشيعية يف أقرب وقت ممكن عمليا بعد السحب من صندوق الطوارئ، ليك تصادق األخرية عىل اإلنفاق

وتجيز سد النقص يف الصندوق.

56

اإلنفاق من خارج املوازنة

يجعلها أو فيها، الرسية والبنود املوازنة خارج من اإلنفاق مينع أن إما الدستور عىل ينبغي مرشوطة مبوافقة مسبقة من الهيئة الترشيعية.

صالحيات تعديل املوازنة

ميكن لواضعي الدستور االختيار من بني الطرق الثالث الرئيسية التالية: إعطاء الهيئة الترشيعية صالحيات غري محدودة لتعديل املوازنة كام ترتأي، أو متكني الهيئة الترشيعية من التأثري مبستوى متوسط عىل املوازنة، مع اشرتاط التقيد باملحددات العامة للموازنة التي تضعها السلطة التنفيذية، أو السامح للسلطة الترشيعية بتقليل النفقات وحسب. ويف حني أن الخربة الدولية ال توحي بأن

أي طريقة من هذه الطرق أفضل من غريها، مثة مبدآن عامان يربزا هنا:

إذا تبنى الدستور نظاما ال يعطي للسلطة الترشيعية أي صالحية –أو صالحية محدودة جدا- لتعديل املوازنة، ال بد من إيالء عناية خاصة بتعزيز قدرات الهيئة الترشيعية عىل الرقابة الالحقة.

يجب أال مينح الرئيس حق الفيتو الجزيئ عىل املوازنة.

املوازنات املعادة

إذا نص الدستور عىل العودة إىل موازنة السنة املنرصمة يف حال عدم إصدار موازنة جديدة قبل بداية السنة املالية، ينبغي أن يتضمن الدستور حكام مبثابة »صامم أمان« ملنع السلطة التنفيذية

من إساءة استغالل املوازنة املعادة.

من بني الخيارات املمكنة يف هذه الحالة وضع حد غري قابل للتجديد عىل مدة العمل باملوازنة املعادة، أو كام يف بعض األنظمة الربملانية وشبه الرئاسية وضع عتبة لتمرير اقرتاح حجب الثقة باستمرار املعادة للموازنة استغاللها الحكومة إلساءة إقالة الترشيعية من الهيئة بحيث متكن

)األغلبية املطلقة تفي بالغرض عادة(.

مراجعة املوازنة املسبقة والالحقة

ينبغي أن يخصص الدستور ثالثة أشهر عىل األقل للمراجعة الربملانية ملرشوع املوازنة، انسجاما مع االتجاهات العاملية155.

ينبغي النظر يف إنشاء مؤسسة مستقلة للاملية العامة يف الدستور وتحصينها دستوريا مبا يكفل ليس فقط وجودها، بل أيضا استقالليتها عن الحكومة واستمرار متويلها.

57

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

إذا أقام الدستور نظام حكم برملاين، ينبغي النظر يف أن يشرتط الدستور عىل الربملان أن يقوم، حال انعقاده، بإحداث لجنة للحسابات العامة يرأسها عضو من الربملان من الحزب أو الكتلة الحاصلة عىل ثاين أكرب عدد من مقاعد الربملان يف آخر انتخابات برملانية. وينبغي أن يحظر وجود وزراء

عىل رأس عملهم يف هذه اللجنة.

التجريد من األهلية للسلطة الترشيعية

أو سوء أمانة عدم أو احتياال يتضمن بجرم املدان الشخص أن الدستور عىل ينص أن ينبغي استغالل منصب عام غري مؤهل للرتشح إىل عضوية الهيئة الترشيعية لفرتة من الزمن يحددها

القانون )عادة من ستة أشهر إىل عام واحد(.

أو ذمتهم املربأة غري املفلسني الدستور يحرم أال ينبغي الحكم، هذا استغالل إلمكانية نظرا املعرسين ماليا من العضوية يف الهيئة الترشيعية.

الحصانة الربملانية واالمتياز الربملاين

إذا منح الدستور أعضاء الهيئة الترشيعية الحصانة من اإلجراءات الجنائية خالل مدة واليتهم، ارتكاب جرائم الحصانة يف حال لرفع اختصاص مالئم الصالحية ملحكمة ذات إما منح ينبغي خطرية )مبا فيها الفساد( بطلب من املدعي العام، أو ينبغي عدم تطبيق الحصانة يف حال التهم

بارتكاب جرائم يعاقب عليها بالحبس ملدة ستة أشهر أو سنة عىل األقل.

أن ينبغي الربملان، قبة تحت بالفساد املتعلقة للقضايا والرصيحة الكاملة املناقشة ولتشجيع يكفل الدستور مبدأ االمتياز الربملاين.

توجيه األسئلة واالستجواب واالتهام

إذا أقام الدستور نظام حكم برملانيا، فينبغي النظر يف رضورة تخصيص »فرتة لتوجيه األسئلة« بصورة منتظمة عند انعقاد الربملان.

الرتتيب. عىل االتهام، وتوجيه لالستجواب إجراءات والرئاسية الربملانية األطر تحدد أن يجب وينبغي أن تعد الجرائم التي تنطوي عىل فساد أو عدم أمانة مربرا لتوجيه االتهام.

58

2-6 تحليل األطر الدستورية القامئة واملقرتحة يف املنطقة العربية

2-6-1 تونس

يقيم دستور الجمهورية التونسية لعام 2014 نظام حكم شبه رئايس، تنقسم فيه السلطة التنفيذية بني رئيس منتخب شعبيا ورئيس وزراء يقود الحزب أو التحالف الفائز بأكرب نسبة من مقاعد مجلس نواب الشعب يف انتخابات عامة )املادتني 71 و89(. وينص الدستور عىل أن رئيس الوزراء، رئيس الحكومة، يختص بعرض مرشوع قانون املوازنة عىل املجلس )املادة 62(. والحكومة مسؤولة أمام الدولة عىل حسن الدستور »تحرص )املادة 95(. إضافة إىل ذلك، ومبوجب الشعب نواب مجلس الترصف يف املال العمومي وتتخذ التدابري الالزمة لرصفه حسب أولويات االقتصاد الوطني وتعمل عىل

منع الفساد وكل ما من شأنه املساس بالسيادة الوطنية« )املادة 10(.

لكن صالحيات املجلس يف تعديل املوازنة محدودة نوعا ما، فاملادة 63 تنص عىل أن مقرتحات النواب »ال تكون مقبولة إذا كان إقرارها يخل بالتوازنات املالية للدولة التي تم ضبطها يف قوانني املالية«. وتنص املادتان 65 و66 عىل أن مجال صالحيات املجلس يف التعديل يقرره قانون املوازنة األسايس. وملا كانت أغلبية مجلس نواب الشعب مرتبطني بالحكومة من خالل عضويتهم يف الحزب أو عقد بصالحيات يتمتع املجلس كان وإن املوازنة تعديل إىل الحكومة تنزع أال املمكن فمن التحالف،

واسعة لتعديلها.

الحكومة عىل يتوجب إذ املوازنة، لدراسة مرشوع للمجلس كافية زمنية فرتة الدستور يكفل وال تقديم مرشوع املوازنة يف 15 أكتوبر عىل أبعد تقدير، ويطلب من املجلس املصادقة عليها بحلول 10 ديسمرب )املادة 66(. وإذا كان عىل الحكومة تقديم مرشوع املوازنة يف 15 أكتوبر، كام يجيز الدستور، فسيكون أمام املجلس أقل من شهرين بقليل لدراسته، وهي فرتة أقل من الحد األدىن البالغ 3 أشهر

كام تويص منظمة التعاون االقتصادي والتنمية.

وإذا مل يصدر املجلس مرشوع املوازنة بحلول 31 ديسمرب، وهو أمر مستبعد، »ميكن تنفيذ املرشوع فيام يتعلق بالنفقات، بأقساط ذات ثالثة أشهر قابلة للتجديد مبقتىض أمر رئايس، وتستخلص املوارد طبقا للقوانني الجاري بها العمل« )املادة 66(. إذن، ميكن للحكومة نظريا أن تعمل مبوجب املوازنة للعمل التجديد قرار أن ومبا لكن للتجديد. أعىل حد هناك ليس ألنه محدد، غري ألجل املعادة باملوازنة الجارية هو يف يد الرئيس، وهو مستقل عن الحكومة، فمن املستبعد أن يتم إساءة استغالل املوازنة املعادة. عالوة عىل ذلك، ميكن إقالة الحكومة بعد التصويت عىل الثقة الذي يتطلب كام يف الدستور الفرنيس لعام 1958 أكرثية مطلقة فقط من أصوات املجلس لتمريره، وتقديم رئيس وزراء

بديل يصادق عىل ترشحه يف عملية التصويت نفسها )املادة 97(.

59

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

أسئلة بتقديم الحق املجلس يف عضو لكل أن عىل الدستور ينص التحقيق، لصالحيات وبالنسبة خطية أو شفهية للحكومة وفقا للنظام الداخيل للمجلس )املادة 96(، لكن ليس هناك حكم خاص

باالستجواب سوى ما تم ذكره سابقا عن إجراء سحب الثقة.

التوقيف إىل حصانة من إضافة عاديا برملانيا امتيازا الشعب نواب أعضاء مجلس الدستور ومينح أو املالحقة الجنائية، ما مل يتم رفع الحصانة، لكن الدستور ال يتضمن أي أحكام تنظم عملية رفع ارتكابه لجرمية ميكن توقيفه، لكن يجب أن يطلق أثناء الحصانة. وإذا ضبط أحد أعضاء املجلس رساحه إذا طلب مكتب املجلس ذلك )املادتني 68 و69(. وال يوضح الدستور إن كان العضو الذي يضبط متلبسا بارتكاب جرمية سيبقى مبأمن من املالحقة القضائية. ومقارنة مبعظم أحكام الحصانة، التي ال تنطبق عىل حاالت الجرم املشهور، فإن حكم الحصانة يف هذا الدستور شديدة العمومية أو

تقلل من إمكانية التحقيق يف قضايا الفساد يف املجلس ومعاقبة مرتكبه بشكل صحيح.

2-6-2 مرص

أنشأ الدستور املرصي لعام 2014 إطارا دستوريا ملرشوع املوازنة واعتامده بقانون، ويتوىل فيه مجلس النواب إقرار املوازنة العامة للدولة )املادة 101(، بينام تتوىل الحكومة صياغة قانون املوازنة العامة السنوية )املادة 167(. وينبغي أن تعرض السلطة التنفيذية مرشوع املوازنة قبل 90 يوما عىل األقل )املادة والتنمية االقتصادي التعاون منظمة توصيات مع يتوافق ما املالية، وهو السنة بداية من 124(. وميتلك مجلس النواب صالحيات واسعة يف تعديل املوازنة، عىل الرغم من أنه ال ميكن تعديل النفقات مبا يؤثر عىل أداء »التزام محدد عىل الدولة«. وإذا ترتب عىل تعديالت الربملان زيادة يف إجاميل النفقات، فيجب أن »يتفق املجلس مع الحكومة عىل تدبري مصادر لإليرادات تحقق إعادة مبا اإلنفاق أو املوازنة فتح حسابات من خارج للحكومة يجوز وال )املادة 124(. بينهام« التوازن يتجاوز تقديراتها أو نقل أي مبلغ من باب إىل آخر فيها )املادة 124(. وقطعا ألي شك، تنص املادة 127 عىل أنه »ال يجوز للسلطة التنفيذية االقرتاض، أو الحصول عىل متويل، أو االرتباط مبرشوع غري مدرج يف املوازنة العامة املعتمدة يرتتب عليه إنفاق مبالغ من الخزانة العامة للدولة ملدة مقبلة، إال

بعد موافقة مجلس النواب«. ومن الواضح أن الدستور ال يتضمن أي حكم يخص املوازنة املعادة.

ويتضمن الدستور عددا من الوسائل الرقابية الربملانية، إذا يخول مجلس النواب بإنشاء لجنة تقيص حقائق ذات صالحيات إلزامية لفحص نشاط الجهات اإلدارية أو الهيئات العامة أو املرشوعات العامة )املادة 135(، ولكل عضو من أعضاء مجلس النواب أن يوجه أسئلة إىل رئيس الوزراء والوزراء يف أي موضوع يدخل يف اختصاصهم، وعىل رئيس الوزراء أو الوزير املعني اإلجابة عىل هذه األسئلة يف دور االنعقاد ذاته )املادة 129(. ولكل عضو من أعضاء مجلس النواب أن يقدم طلب إحاطة إىل رئيس الوزراء أو الوزراء »يف األمور العامة العاجلة ذات األهمية« )املادة 134(. إضافة إىل ذلك، »يجوز لعرشين عضوا من مجلس النواب عىل األقل طلب مناقشة موضوع عام الستيضاح سياسة الحكومة

60

بشأنه« )املادة 132(. ويجيز الدستور لكل عضو يف مجلس النواب توجيه استجواب إىل رئيس الوزراء أو ألي وزير، ويناقش الطلب يف غضون سبعة إىل 60 يوما من تاريخ تقدميه )املادة 130(. وميكن للمجلس تقديم طلب سحب الثقة من الحكومة أو أحد الوزراء إذا اقرتح عرش أعضاء املجلس ذلك

بعد استجواب، ويحتاج طلب سحب الثقة إىل أغلبية مطلقة إلقراره )املادة 131(.

وملا كان الدستور يعتمد النظام شبه الرئايس، فإنه ينص أيضا عىل إجراء توجيه االتهام إىل الرئيس النص الخاص بالخيانة العظمى، أو أية جناية أخرى«، ومل يرش الدستور، أو فقط »بانتهاك أحكام باالتهام إىل الفساد تحديدا. ويحتاج البدء بإجراءات توجيه االتهام تأييد ثلثي أعضاء مجلس النواب، وتصدر الحكم النهايئ محكمة خاصة يرتأسها رئيس مجلس القضاء األعىل وعضوية أقدم نائب لرئيس املحكمة الدستورية العليا وأقدم نائب لرئيس مجلس الدولة وأقدم رئيسني مبحاكم االستئناف )املادة

.)159

اإلجراءات من الحصانة إىل إضافة برملانية، حصانة النواب مجلس أعضاء الدستور مينح وأخريا، الجنائية، إال يف حالة التلبس بالجرمية. وال ترفع الحصانة إال بإذن من املجلس، أو من مكتب املجلس النواب انعقاده )املادتني 112-113(. وجاء يف نص املادة 173: »يخضع رئيس مجلس خارج دورة وأعضاء الحكومة للقواعد العامة املنظمة إلجراءات التحقيق واملحاكمة، ويف حالة ارتكابهم لجرائم الحصانة عىل العامة القواعد هذه تنطوي أن ويفرتض بسببها«، أو وظائفهم مهام مامرسة أثناء املنصوص عنها يف املادة 113، عىل الرغم من أن املادة 173 تبني أنه: »ال يحول تركهم ملناصبهم دون

إقامة الدعوى عليهم أو االستمرار فيها«.

2-6-3 ليبيا

جاء يف اإلعالن الدستوري لعام 2011 ما ييل: »تصدر امليزانية العامة للدولة بقانون« )املادة 27(، وال يتحدث بغري ذلك عن أمور املالية العامة، عىل الرغم من أنه يضع تصورا لـ »وحدة رقابة مالية« وظيفتها »الرقابة املاليـة عىل جميـع اإليرادات واملرصوفات وكافة األموال املنقولة والثابتة اململوكة للدولة، والتأكد من حسن استعامل هذه األمـوال واملحافظـة عليها« )املادة 28(. وينبغي أن ترفع وحدة الرقابة املالية تقريرا دوريا إىل الحكومة االنتقالية، بدال من املؤمتر الوطني العام املنتخب من الشعب. ويوحي ذلك بأن وحدة الرقابة املالية متثل آلية للرقابة الداخلية، وليس لها بالتايل املستوى

نفسه من االستقالل الذي تتمتع به أي وحدة للرقابة الخارجية أو الترشيعية.

2-6-4 اليمن

تعرتي أحكام املالية العامة يف دستور اليمن لعام 1991، الذي ال يزال نافذا حتى اآلن، عيوب جسيمة. ،)62 )املادة للدولة العامة املوازنة إقرار عن رسميا مسؤول النواب مجلس أن من الرغم فعىل فإن السلطة التنفيذية تتحكم بعملية املوازنة. وال يجوز ملجلس النواب تعديل مرشوع املوازنة إال

61

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

مبوافقة الحكومة )املادة 88-أ(. وال يحظى املجلس بأي سلطة مساومة ذات شأن، إذ ينص الدستور عىل العودة تلقائيا إىل موازنة العام السابق إذا مل يصدر املجلس مرشوع الحكومة بقانون. وال يضع الدستور أي سقف زمني للعمل باملوازنة املعادة، ومن املمكن أن يسمح للسلطة التنفيذية الحكم بدون موافقة املجلس عىل إجراءات اإلنفاق واإليرادات لفرتة غري محددة من الزمن )املادة 88-أ(. عىل يقترص املوازنة عملية يف الترشيعية الهيئة دور تجعل أن مجتمعة األحكام هذه شأن ومن املوافقة روتينيا عىل مرشوع املوازنة العامة للدولة املقدم من الحكومة، ويف النهاية يبقى التحكم

باألموال العامة بيد السلطة التنفيذية وليس الترشيعية.

62

3- األجهزة العليا للرقابة

هي عادة هيئات حكومية مستقلة، يتم إحداثها غالبا مبوجب الدستور لإلرشاف عىل كافة النفقات رقابيا دورا إذا األجهزة هذه متارس الترشيعية. السلطة وتجيزها التنفيذية السلطة ترصفها التي

خارجيا ألنها متاميزة مؤسسيا عن السلطتني الترشيعية والتنفيذية.

3-1 التشكيل

تعد األجهزة العليا للرقابة من أهم أدوات مكافحة الفساد الرسمي، وتشكل وسيلة حامية حاسمة الحكومة، وتعمل مبثابة رقيب خارجي العام من قبل املال استعامل االحتيال وإساءة ضد أشكال مسؤول عن محاسبة فروع الحكم عن األموال العامة. وعىل غرار أي مؤسسة ملكافحة الفساد، لن تصيب أي حظ من النجاح ما مل تحظ بقدر كاف من االستقالل والتمويل والسلطة السياسية لتشكل

الثقل املوازن إلساءة استعامل املال العام من جانب املسؤولني الحكوميني.

ونصادف مفهوم األجهزة العليا للرقابة يف فصول مختلفة من اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد: فاملادة 5 من االتفاقية تدعو الدول األطراف إىل »وضع وتنفيذ وترسيخ سياسات فعالة منسقة ملكافحة واملمتلكات الشؤون إدارة وحسن القانون سيادة مبادئ وتجسد املجتمع مشاركة تعزز الفساد، املادة 6 من االتفاقية عىل أن الدول األطراف يف العمومية والنزاهة والشفافية واملساءلة«. وتنص االتفاقية »تكفل... وجود هيئة أو هيئات، حسب االقتضاء، تتوىل منع الفساد« عرب السياسات املشار إليها يف املادة 5. ويعد إنشاء جهاز أعىل للرقابة املالية تلبية لاللتزام الوارد يف املادة 6 الذي يكفل

وجود هيئة قادرة عىل تنفيذ االلتزامات الواردة يف املادة رقم 5.

الدول ينبغي عىل التي املتطلبات املذكورة يف تحديد االتفاقية املادة )9-2( واملادة 3 من ومتيض األطراف اعتامدها لحامية املال العام من الفساد:

1- تتخذ كل دولة طرف، وفقا للمبادئ األساسية لنظامها القانوين، تدابري مناسبة لتعزيز الشفافية واملساءلة يف إدارة األموال العمومية. وتشمل هذه التدابري ما ييل:

)أ( إجراءات العتامد امليزانية الوطنية.)ب( اإلبالغ عن اإليرادات والنفقات يف حينها.

)ج( نظاما يتضمن معايري للمحاسبة ومراجعة الحسابات وما يتصل بذلك من رقابة.)د( نظام فعالة وكفؤ لتدبر املخاطر وللمراقبة الداخلية.

هذه يف املقررة لالشرتاطات االمتثال عدم حال يف االقتضاء، عند تصحيحية، تدابري اتخاذ )ه( الفقرة.

63

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

لقانونها األساسية للمبادئ وفقا وإدارية، مدنية تدابري من يلزم قد ما طرف دولة كل تتخذ -2الداخيل، للمحافظة عىل سالمة دفاتر املحاسبة أو السجالت أو البيانات املالية أو املستندات األخرى

ذات الصلة بالنفقات واإليرادات العمومية وملنع تزوير تلك املستندات.

)INTOSAI/إنتوساي( واملحاسبة العامة املالية للرقابة العليا لألجهزة الدولية املنظمة تأسست لتشكل منظمة جامعة ملجتمع الرقابة املالية العامة الدويل وللمساعدة يف تبادل األفكار بني أجهزة الرقابة املالية الوطنية156. وتعد املجلة الدولية للرقابة املالية الحكومية الوسيلة الرئيسية التي تتبادل من خاللها هذه األجهزة األفكار واملامرسات املثىل فيام بينها، وهي تصدر سنويا عن املنظمة الدولية )إنتوساي(157. وتضم إنتوساي حاليا 192 عضوا وخمسة أعضاء مساعدين158. ويف عام 1977، أصدرت املنظمة »إعالن ليام« الذي ينص عىل أن األجهزة العليا للرقابة ومن خالل عملها يف الرقابة املالية

ينبغي أن تسعى إىل تحقيق األهداف األربعة التالية:1- إيصال املعلومات إىل السلطات العامة والجمهور عرب نرش التقارير املوضوعية.

2- تطوير اإلدارة املالية السليمة.3- التنفيذ الصحيح لألنشطة اإلدارية.

4- االستخدام السليم والفعال للامل العام159.

3-2 الوظيفة

إن الوظيفة العامة لألجهزة العليا للرقابة، عىل الرغم من اختالف وظائفها من بلد إىل آخر، هي تحسني الشفافية واملساءلة الحكومية عرب مراقبة اإليرادات والنفقات الحكومية، إذ تقوم هذه األجهزة يف كثري من الحاالت مبراجعة االستخدامات املقرتحة ألموال الحكومة لتحديد كفاءتها وقانونيتها، كام إىل تقارير الحاالت يف كثري من نتائجها يف األموال. وترفع استخدام بعد الحكومية املوازنة تدرس السلطة الترشيعية التي تتوىل عندئذ تنفيذ نتائجها. وتعد الرقابة املالية عىل املال العام عامال أساسيا وإعداد لألموال الحكومة مسؤويل استخدام عىل الرقابة توفريها عرب الرسمي الفساد مكافحة يف الفعال يف الرقابة لها. ويساعد جهاز استغالل غري مرشوع تنطوي عىل التي اآلليات التقارير عن كشف الفساد يف الحكومة، وميكنه -يف حال وجود آليات فعالة للمالحقة القضائية ملسؤويل الحكومة

و/أو معاقبتهم- أن يثني املسؤولني عن التورط يف مامرسات فاسدة.

وعىل الرغم من وجود أمناط مختلفة من الرقابة املالية التي متارسها هذه األجهزة، ميكن تقسيمها إىل ثالث أنواع عامة: الرقابة املالية، الرقابة عىل االلتزام والرقابة عىل األداء )كفاءة استخدام األموال(.

3-2-1 الرقابة املالية

يشمل هذا النوع مراجعة الحسابات الحكومية وكشف النفقات التي قامت بها مؤسسات الحكومة. نتائج مقابل املالية الحكومة بيانات مبراجعة عادة، محرتفون محاسبون وهو املفتشون، ويقوم

64

استقصائهم الخاص عن اإلنفاق، من أجل تحديد إن كانت تلك البيانات املالية تعكس بدقة استخدام الفعيل عادة مؤرشا عىل فساد وسوء الفروق بني املوازنة واإلنفاق العامة. وتعد الحكومة لألموال استغالل لألموال العامة. ويقدم املفتشون املاليون إىل جانب نتائجهم تقرير الرقابة املالية لإلفصاح عن البيانات املالية ملؤسسات الحكومة والذي يبني هل هذه الفروق موجودة أم ال. وتشكل هذه

التقارير أرضية ملزيد من العمل ضد املوظفني املشتبه بتورطهم يف سوء ترصف أو فساد مايل.

3-2-2 الرقابة عىل االلتزام

تشمل تقييم قانونية أعامل الحكومة أو بالتحديد إن كانت مؤسسات الحكومة قد التزمت بالقوانني واألنظمة الناظمة لنشاطها. ويقوم املفتشون مبراجعة استخدام مؤسسات الحكومة لألموال للتحقق من قانونية إيرادات وإنفاق هذه املنظامت والتزامها بالقواعد الناظمة الستخدام األموال. وحيثام استخدام تخول التي واألنظمة بالقوانني متقيد غري لألموال مؤسسة أو مسؤول استخدام يكون إنفاق عدم أن كام للقانون. مخالفا املؤسسة أو هذه املسؤول هذا سلوك يكون العامة، األموال األموال العامة وفقا ملا يطلبه القانون أو يسمح به يعد بحد ذاته مخالفا للقانون عالوة عىل أنه غالبا

ت باتجاه أنشطة فاسدة. ما يكون مؤرشا عىل أن األموال العامة قد جري

3-2-3 الرقابة عىل األداء أو كفاءة استخدام األموال

تكشف إن كانت الحكومة قد أنفقت أموال دافعي الرضائب بكفاءة أم ال. وهنا يعمل املفتشون عىل الرقابة من والغاية العملية. لهذه واملشورة النصح لتقديم املختصني الخرباء من فريق مع األداء هي ضامن التزام اإلجراءات اإلنفاقية واإلدارية مبامرسات وسياسات املالية واإلدارة السليمة. وبينام تبحث الرقابة املالية يف مدى انسجام تعامالت حكومية محددة مع املوازنة العامة للدولة، تسعى الرقابة عىل األداء إىل ضامن استخدام األجهزة الحكومية ملوازناتها بكفاءة، كأن تكشف مثال عن وجود عيوب ناتجة عن تداخل يف املسؤوليات بني مؤسستني حكوميتني. وترتبط الرقابة عىل األداء بسياسات ومامرسات األنظمة الحكومية، لكن وعىل الرغم من أن العيوب املكتشفة يف هذا النوع من الرقابة قد ال ترتبط بالرضورة بالفساد، إال أن ازدواجية الخدمات الحكومية قد يستخدم لتغطية أنشطة فاسدة، أو طريقة لتوجيه األموال العامة إىل أنصار سياسيني أو موالني للحزب يف

فروع الحكم األخرى.

3-3 األمناط

تتباين احتياجات عملية الرقابة عىل املال العام بشكل واضح من بلد إىل آخر، تبعا لشكل الحكم البلد. ذلك يف تحديات من للرقابة العليا األجهزة تواجهه وما املالية وملوارده البلد يتبعه الذي لكن مثة أمناط أساسية تتبعها األجهزة العليا للرقابة، هي منط ويستمنسرت، ومنط املجالس، والنمط

النابليوين.

65

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

3-3-1 منط ويستمنسرت )الربملاين(

يدعى منط ويستمنسرت ألنه نشأ يف اململكة املتحدة ثم صدر إىل عدد من دول الكومنولث واملستعمرات تقوم هذه املساءلة160. الربملاين يف بالنظام للرقابة العليا األجهزة يربط عمل السابقة، وهو الربيطانية وتقوم ونفذتها161. الترشيعية الهيئة أقرتها التي واإليرادات النفقات مبراجعة النمط هذا يف األجهزة اإليرادات عن بدقة اإلبالغ من والتحقق وااللتزام، العام املال عىل بالرقابة السياق هذا يف األجهزة والنفقات، وااللتزام بكافة األنظمة والقوانني الرضورية. وتكون هذه األجهزة مسؤولة أم الهيئة الترشيعية.

العام »املفتش غالبا للرقابة يف منط ويستمنسرت عموما موظف واحد يدعى األعىل الجهاز ويدير للدولة«162. وباعتباره رأسا وحيدا للجهاز، تسند إليه مسؤولية كبرية يف ضامن الصحة املالية للدولة. ولحاميته من النفوذ الخارجي، ال بد من عزله بطريقة ما عن تدخل الحكومة. ونصادف أحد أشكال هذه الحامية يف نظام جنوب أفريقيا، حيث ينص دستور جمهورية جنوب أفريقيا لعام 1996 عىل أن املفتش العام للدولة يتوىل منصبه لوالية واحدة غري قابلة للتجديد ترتاوح بني 5 إىل 10 سنوات )املادة 189(. ويعني املفتش العام من قبل الرئيس بعد ترشيحه من لجنة برملانية مكونة من كافة األحزاب املمثلة يف الجمعية الوطنية حسب نسب متثيلها فيها ومبوافقة 60% من أعضاء الجمعية الوطنية )املادة 193-4 و5(. وإلقالة املفتش العام ينبغي أن تثبت لجنة من الجمعية الوطنية أنه أساء الترصف أو أظهر عجزا أو عدم كفاءة، وعندئذ تتم إقالته بقرار تؤيده أغلبية ثلثي الجمعية الوطنية )املادة 194- و2(. وقد أثبت هذا الشكل من الحامية أنه يساعد يف ضامن استقاللية املفتش العام.

وبالفعل مل يحصل حتى اليوم يف جنوب أفريقيا أن أقيل مفتش عام من منصبه163.

ويستخدم نظام مشابه لنظام ويستمنسرت مراقبا ماليا ميارس املراجعة املسبقة عىل اإلنفاق الحكومي. ففي حني تقوم األجهزة العليا للرقابة يف منط ويستمنسرت عادة مبراجعة نفقات الحكومة بعد حدوثها164، يطلب من املراقب العام التحقق من أن األموال ستستخدم ألغراض معتمدة بالقانون وأنها ستستخدم بكفاءة وذلك قبل أن يتم تخصيص هذه األموال من الخزينة املركزية إىل حسابات السلطة التنفيذية165. وميكن إحداث منصب املراقب املايل بقانون أو يتم تثبيته يف الدستور، كام يف دستور شييل لعام 1980، املادة 98:

أعامل قانونية الرقابة عىل للجمهورية، ميارس العام املايل املراقب بإسم مكتب جهاز مستقل اإلدارة العامة، والرقابة عىل اإليرادات واستثامر األموال يف الخزينة العامة، والبلديات وغريها من الهيئات واألجهزة األخرى املحددة يف القانون، ويفحص ويقرر بشأن حسابات األشخاص املكلفني بأموال وممتلكات هذه الكيانات، ويقوم باملحاسبة العامة للدولة، ويؤدي كافة الوظائف األخرى

التي يكلف بها مبوجب القانون الدستوري األسايس املعني166.

منط يف للرقابة العليا األجهزة ونزاهة استقاللية يف أساسا والدستوري القانوين التفويض يشكل ويستمنسرت. فاملفتش العام يف جنوب أفريقيا، عىل سبيل املثال، موجود فيها منذ عام 1911، لكن مل

66

يرد يف نص دستوري إال يف الدستور االنتقايل لعام 1994 )املادة 191(. ويف املادة 188 من دستور عام 1996، تم تفويضه مبا ييل: »تدقيق وإعداد التقارير عن الحسابات والبيانات املالية واإلدارة املالية« لجميع الحكومات اإلقليمية والحكومة املركزية، وكافة البلديات وأي جهة حكومية أخرى. ومبوجب قانون الرقابة املالية العامة رقم 25 لعام 2004، تم رسميا إنشاء هيكلية الرقابة املالية وإحداث اللجنة الربملانية الدامئة للمفتش العام التي تعنى بتقديم املساعدة والحامية اإلرشاف ملنصب املفتش العام.

وميكن إنشاء الجهاز األعىل للرقابة وفق منط ويستمنسرت يف دول ال تتبع النظام الربملاين يف الحكم، كام يف املكسيك ذات النظام الرئايس. حيث تنص املادة )79-1( من دستور املكسيك لعام 1917 عىل

مهام الهيئة املالية العليا:

تدقيق حسابات اإليرادات والنفقات التي تم جمعها وإنفاقها، إدارة أموال وموارد سلطات االتحاد وفقا واملوارد األموال إنفاق هذه إىل ضامن إضافة وتوزيعها، ورعايتها الفيدرالية العامة والهيئات لألهداف املعتمدة للربامج الفيدرالية من خالل التقارير التي تصدر يف الفرتات املنصوص عنها بالقانون.

Ley de Fiscalización y Rendeción de( ويحدد قانون املساءلة والرقابة عىل حسابات االتحادCuentas de la Federación( مبزيد من التفصيل وظائف الهيئة املالية العليا يف املكسيك.

وميكن متويل األجهزة العليا للرقابة وفق منط ويستمنسرت مبارشة من مصاريف الخدمات من املوازنة السنوية العامة للدولة وفقا ملا تقره الهيئة الترشيعية، أو ميكن أن تحاول متويل نفسها بنفسها. ففي جنوب أفريقيا، ال يعتمد املفتش العام عىل الرصفيات من املوازنة السنوية، بل يجني دخله من رسوم وأجور التدقيق167. ويحدد قانون الرقابة املالية العامة رقم 25 لعام 2004 الرتتيبات املالية واإلدارية ملكتب املفتش العام مبزيد من التفصيل. ويف حني أن ذلك مينح املفتش العام االستقالل املايل ويجعله يجعل التدقيق رسوم دفع يف التأخري أو الدفع عدم فإن التمويل، يف الحكومة عىل اعتامدا أقل

مؤسسة املفتش العام تواجه صعوبات يف السيولة املالية168.

وخالفا لذلك، يقر الربملان يف أوغندا موازنة املفتش العام كل عام ثم ترصفها وزارة املالية169. ويالحظ يف أوغندا أن متويل املفتش العام بقي عىل حاله، عىل الرغم من أن حجم عمله يزداد كل عام. أما يف تنزانيا، فالحكومة هي التي تحدد موازنة الجهاز األعىل للرقابة170، ما من شأنه اإلرضار بكفاءتها، ألن الحكومة إذا كانت فاسدة فمن صالحها أن تخفض متويل الجهاز وتقليل احتامل كشف ترصفاتها املالية الفاسدة.

للرقابة، وال يسمح الجهاز األعىل لتنفيذ توصيات الترشيعية الهيئة ويعتمد منط ويستمنسرت عىل التنفيذية مبارشة171. لكن ذلك ينطوي عىل املخاطر، كام السلطة للمفتشني بفرض توجيهات عىل حدث يف أوغندا وتنزانيا، حيث يتم إهامل تقارير الجهاز األعىل للرقابة إىل حد كبري من جانب أعضاء

67

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

الربملان نظرا الفتقارهم للمهارات املالية املتخصصة الرضورية من أجل القيام بعمل حاسم عىل أساس تقارير الرقابة املالية172.

وتلحظ الظاهرة نفسها عندما تهيمن السلطة التنفيذية عىل الهيئة الترشيعية. ففي جنوب أفريقيا، أشارت لجنة برملانية خاصة مبراجعة الفصل التاسع بقلق مؤخرا إىل غياب اإلرادة الربملانية لتنفيذ اإلدارات اعتادت املنوال، هذا وعىل السنوية173. املالية الرقابة تقارير بها تويص التي التغريات الحكومية عىل عدم اتخاذ أي إجراء لتنفيذ توصيات الرقابة املالية، عىل الرغم من أن املفتش العام يقدم توصيات بشأن شتى اإلدارات يف تقاريره174. وهذا ما حدا بعدد من أعضاء الجمعية الوطنية إىل الدعوة ملنح املفتش العام صالحيات أوسع لتنفيذ قراراته مبارشة175. وينسحب هذا األمر بصورة خاصة عىل السنوات األخرية، فقد ظهرت دالئل تشري إىل ارتفاع مستوى الفساد الحكومي عىل الصعيد

املحيل، وتلقى بعض املفتشني تهديدات من مسؤولني حكوميني لكشفهم االحتيال يف تقاريرهم176.

3-3-2 منط املجالس )القيادة الجامعية(

إن بنية منط املجالس مشابه من الناحية الجوهرية لنمط ويستمنسرت مع بعض الفروق األساسية. فالجهاز األعىل للرقابة يقوم بالرقابة عىل املال العام وااللتزام يف أنشطة كل من السلطة الترشيعية الترشيعية. لكن بدال من وجود مفتش عام، يقود الهيئة نتائجه إىل التنفيذية، ثم يرفع والسلطة الجهاز »مجلس« من القادة الذين يقومون عىل نحو مشرتك بعملية الرقابة واتخاذ القرارات فيه177. ويرى املعلقون أن ذلك قد يعترب ميزة مقارنة بنمط ويستمنسرت الذي يضع قدرا كبريا من السلطة الرقابية يف يد فرد هو املفتش العام. ويف البلدان التي يشكل فيها الفساد الحكومي مشكلة، يكون املفتش العام الفرد هو نفسه عرضة للفساد أكرث من فريق أو مجلس من املفتشني178. لكن نقطة الضعف تكمن هنا يف أن توزيع سلطة صنع القرار بني مجموعة كبرية قد يجعل الجهاز األعىل للرقابة

غري قادر عىل الترصف برسعة وبصورة موحدة179.

ويف الدول التي تتبع منط املجالس، تتحدد مدة والية أعضاء املجلس ومؤهالتهم بقانون. ففي جمهورية كوريا عىل سبيل املثال، أشار قانون مجلس الرقابة املالية والتفتيش إىل أن عضو املجلس )يدعى »مفوض«( يجب أن يكون موظفا مدنيا، قاضيا أو محاميا، أو أستاذا جامعيا ملدة مثاين سنوات عىل األقل، أو موظفا يف رشكة خاصة ملدة خمس سنوات عىل األقل يف حياته املهنة التي يجب أال تقل عن عرشين عاما180. وعىل غرار منط ويستمنسرت، فإن نجاح األجهزة العليا للرقابة يف منط املجالس يتوقف إىل حد كبري عىل استعداد الهيئة الترشيعية للعمل وفقا لتوصياتها، ألنه ال ميكنها فرض نتائجها عىل السلطة التنفيذية181.

وتحدد الكثري من البلدان التي تتبع منط املجالس تفويض ووظائف هذه املؤسسات يف الدستور أو يف قانون خاص، أو االثنني معا. ففي كوريا الجنوبية، يذكر دستور عام 1948 وقانون مجلس الرقابة

املالية والتفتيش ثالث وظائف رئيسية ملجلس الرقابة املالية يف كوريا:

68

1- التحقق من حسابات نفقات وإيرادات الحكومة املركزية.2- الرقابة املالية عىل الحكومة املركزية وحكومات األقاليم والهيئات املمولة بأموال عامة.

3- التفتيش عىل أداء املسؤولني الحكوميني وواجباتهم الرسمية182.

وتحدد املادتان 97 و99 من الدستور عدد أعضاء املجلس بني خمسة كحد أدىن وأحد عرش كحد رئيس والية ومدة الوطنية. الجمعية موافقة بعد الرئيس من بقرار املجلس رئيس ويعني أقىص، املجلس أربع سنوات، وميكن للرئيس إقالته إذا وجهت الهيئة الترشيعية اتهاما له أو إذا مل يعد قادرا

بدنيا عىل أداء مهامه183.

وتقوم األجهزة العليا للرقابة يف النمط الربملاين، عىل غرار منط ويستمنسرت، بالرقابة املالية وترفع نتائج عملها إىل الهيئة الترشيعية. وتختلف طرق رفع التقارير بني بلد وآخر. ففي كوريا عىل سبيل املثال، يجوز ملجلس الرقابة املالية إصدار طلب إجراء تأديبي، أو تصحيح أو تحسني بحق موظف حكومي العليا للرقابة يف منط ويستمنسرت، ال يلبي معايري وظيفته184. لكن كام هو الحال غالبا يف األجهزة تتوقف فعالية أعامل الرقابة املالية يف كوريا وغريها من البلدان التي تتبع هذا النمط )كأندونيسيا مثال( عىل استعداد الهيئة الترشيعية للعمل وفق توصيات الجهاز األعىل للرقابة. وتكمن املشكلة كام يف النمط السابق يف قدرة أعضاء الربملان عىل فهم واستيعاب تقارير الرقابة الفنية، ويتضمن الحل لهذه املشكلة تقديم التدريب ألعضاء الربملان عىل شؤون التدقيق املايل أو إحداث لجان للموازنة يف

الربملان لإلرشاف عىل تنفيذ اقرتاحات مجلس الرقابة املالية185.

3-3-3 النمط النابليوين )القضايئ(

يدعى النمط النابليوين ألنه نشأ يف فرنسا وصدر إىل دول كثرية، وهو يعمل بطريقة مختلفة متاما عن منطي ويستمنسرت واملجالس. ففي هذا النمط يعمل الجهاز األعىل للرقابة بصورة مستقلة عن كل من السلطتني الترشيعية والتنفيذية، وهو باألحرى جزء من النظام القضايئ186. ويشار إليه يف هذا التقرير باسم ديوان املحاسبات، عىل اسم ديوان املحاسبات الفرنيس. ويعد الجهاز األعىل للرقابة يف

هذا النمط محكمة قضائية أعضاؤها قضاة ميكنهم فرض عقوبات أو توصيات187.

بوصفهم الحكومة وهيئات وزارات مختلف يف املالية وزارة من موظفون يعني النظام، هذا ويف محاسبني عامني، ويتحملون مسؤولية حسن إنفاق األموال وإعداد حسابات اإلنفاق ملختلف الوزارات. ثم يعد هؤالء املحاسبون تقارير عن النفقات ملختلف الوزارات ويرفعونها إىل الجهاز األعىل للرقابة املركزي، الذي يتكون من عدد من قضاة الرقابة املالية املتخصصني. وحيثام يلحظ نقص أو نشاط احتيايل يف تقارير محاسبي الوزارات، يخضع املحاسب املعني )شخصيا عىل األغلب( للمساءلة من القضاة الذين يراجعون التقارير188. ففي فرنسا عىل سبيل املثال، يطلق عىل الجهاز األعىل للرقابة اسم ديوان املحاسبات الذي أحدث مبوجب املادة )47-2( من الدستور الفرنيس189. وهنا، يتم تعيني

69

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

محاسب عام يف كل وزارة أو هيئة إنفاق ويقوم بالرقابة عىل املال وااللتزام يف تلك الوزارة190، ويكون مسؤوال شخصيا عن األموال التي يرشف عليها، وميكن للمحكمة معاقبته191.

قانون تنفيذ الترشيعية عن للسلطة تقرير تقارير سنويا: املحاسبات يف فرنسا ثالثة يصدر ديوان املوازنة، وتقرير سنوي عام، وتقرير عن نظام الضامن االجتامعي192. يتناول التقرير املقدم إىل الهيئة غري اإلنفاق عىل فرضت عقوبات وأي والتقارير العامني املحاسبني أنشطة بالتفصيل الترشيعية الصحيح. أما التقرير السنوي العام فيقدم إىل الرئيس وإىل الجمعية الوطنية ومجلس الشيوخ وينرش علنا193. وللسلطة الترشيعية أن تفرض عقوبات عىل محاسبني أفراد أو مسؤولني حكوميني آخرين

بناء عىل هذا التقرير194.

إن فعالية ديوان املحاسبات مرهون باالستقالل املؤسيس للمحاسبني يف مختلف الوزارات، وللقضاة املسؤولني أمامهم هؤالء املحاسبون. ويتحقق استقالل املحاسبني والقضاة عرب التأصيل الدستوري إىل جانب الحامية القانونية لهم. وينص دستور تركيا لعام 1982 يف املادة 160 منه عىل محكمة للرقابة املالية، يف حني ينص القانون الخاص بديوان املحاسبات الرتيك لعام 2010 رسميا عىل إنشاء ديوان املحاسبات الرتيك195. وينص الدستور عىل أن حامية والية أعضاء الديوان ينظمه القانون، حيث تنص املادة 70 من قانون ديوان املحاسبات الرتيك عىل أنه ال ميكن طرد أعضاء الديوان وال ميكن جعلهم يتقاعدون دون رغبة منهم قبل عمر 65 عاما. وتنص املادة 71 عىل أن اإلدانة بجرمية يرتتب عليها الطرد من الخدمة العامة يستدعي تلقائيا الطرد من ديوان املحاسبات الرتيك. أما املواد 13-16 فتحدد تعينهم الديوان، وأعضاء الثامنية الديوان املحاسبات ورئيس كل غرفة من غرف ديوان رئيس أن

الجمعية الوطنية الكربى196.

إن هذا الشكل من الجهاز األعىل للرقابة رسمي جدا بالرضورة، فهو يركز بصورة خاصة عىل الرقابة عىل االلتزام يف األنظمة التي يوجد فيها أنظمة وقوانني مفصلة تنظم كيفية جمع الحكومة لإليرادات محاوالت تقويض إىل الرسمية واألنظمة اإلجراءات عىل الرتكيز هذا يؤدي وقد األموال. وإنفاق الرقابة عىل األداء ألن القضاة قد ال يجنحون إىل التحقق بجدية من فعالية اإلنفاق، ما دام املفتشون لعدد من الرضورية197. وقد وجدت دراسة حديثة من خالل مسح واسع لألنظمة وفقا يترصفون البلدان أن مستويات الفساد املدركة يف الدول ذات النمط النابليوين أعىل عادة من تلك املدركة يف الدول ذات منط املجالس أو منط ويستمنسرت، حتى بعد التحكم بالعوامل األخرى كرثوة البلد198. وقد تبني أن ذلك ناتج عن عدم مشاركة الربملان يف عملية الرقابة، األمر الذي يقلل من اطالع الناس عىل

نتائج الرقابة ويحد من إمكانية حدوث العواقب االنتخابية للفساد199.

3-4 كيف تكون األجهزة العليا للرقابة فعالة؟

تتوقف فعالية هذه املؤسسات عىل عوامل عدة بينها تأصيل املؤسسة دستوريا وقانونيا والتفويض

70

وشفافية استمراره، وضامن التمويل وكفاية تعيينهم، وإجراءات موظفيها واستقاللية له املمنوح عملية الرقابة ورفع تقارير فعالة عن الرقابة إىل الهيئة الترشيعية والناس عموما.

من السهل نسبيا وضع هذه األمور يف نصوص قانونية أو دستورية، لكن باستثناء املسائل الهيكلية واملؤسسية، يجب أن تستخدم املؤسسة أخصائيني ماليني محرتفني قادرين عىل عملية اإلرشاف املايل املعقدة ويتقاضون أجورا كافية ويحظون مبوارد كافية، كاملكان واملعدات االلكرتونية، إلنجاز مهامهم. ويجب كذلك تدريب هؤالء املحرتفني بانتظام ليبقوا عىل اطالع عىل أحدث املامرسات املالية الراهنة. وعدم تجهيز وتدريب موظفي الرقابة املالية يضعف فعالية الجهاز األعىل للرقابة، برصف النظر عن

األحكام الدستورية والقانونية التي تحدث مبوجبها املؤسسة املعنية200.

3-4-1 التأصيل الدستوري

ينص القسم الخامس من إعالن ليام أنه: »يجب أن ينص الدستور عىل إنشاء األجهزة العليا للرقابة، النصوص املتعلقة بذلك يف التفاصيل يتم تقديم الدرجة الرضورية من استقالليتها، عىل أن وعىل ويف فعالية أكرث ستكون العليا الرقابة أجهزة أن افرتاض إىل املتطلب هذا ويستند القانونية«201. مأمن من التدخل الحكومي إذا تم ذكر ذلك تحديدا يف الدستور، بدال من مجرد منحها صالحيات يف نصوص قانونية. ففي كثري من الدول، كام يف تركيا واملكسيك، ينص الدستور عىل إنشاء جهاز أعىل للرقابة بينام يرتك التفاصيل املتعلقة بالتصميم الخاص بذلك إىل النصوص القانونية. بيد أن أجهزة الرقابة العليا يف الدول التي تتبع أحكام دستورية أكرث تفصيال أثبتت أنها أكرث استقاللية وفعالية من الدول التي ترتك دساتريها التفاصيل األساسية للقوانني. وتشكل دساتري كوريا )1948( وجنوب أفريقيا )1996( وتركيا )1982( أمثلة عن الدساتري التي متنح تفويضا واضحا يحدد مسؤوليات أجهزة الرقابة العليا فيها، وآليات حامية استقالليتها، مبا يف ذلك إجراءات تعيني املفتشني ومدد واليتهم. ويساهم وضع هذه املعلومات يف الدستور، بدال من تركها مفتوحة عىل الترشيع بقوانني، يف وضوح تفويض هذه األجهزة وحامية وظائفها األساسية من تدخل الحكومة. وبالفعل، وجدت مراجعة قامت بها مؤخرا منظمة إنتوساي ملجلس الرقابة يف أندونيسيا أن إطارا قانونيا معقدا يضمن استقاللية املفتشني

كان فعاال يف حاميتهم من تدخالت السلطة التنفيذية أو الترشيعية202.

3-4-2 التفويض الواضح

ويشمل نجاحها، يساهم يف أساسيا عامال يشكل للرقابة العليا األجهزة تفويض أن وضوح لوحظ وتوفري التقارير(، تصدر ومتى بالرقابة يقوم من ذلك يف )مبا الرقابة بنطاق املتعلقة األمور ذلك األخرى، الحكومية الجهات مع العالقة توصيف السجالت، إىل بالوصول والحق الكافية، املوازنة

والحق بتوظيف موظفني وترسيحهم من تلك األجهزة203.

71

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

وقد يؤدي التفويض املبهم إىل هيمنة الجهاز األعىل للرقابة، من خالل فرضه رقابة واسعة جدا تتجاوز املعاكس، حيث االتجاه يف بالرضر الغموض يتسبب وقد سياسية. فعل لردود ويعرضه صالحياته، أن التفويض املبهم والضيق قد يؤدي إىل الحد من الوصول الفعال لهذه األجهزة. عىل سبيل املثال: يسمح نطاق التفويض الذي ال يشمل اإلنفاق عىل الدفاع الوطني للمسؤولني بالهروب من الرقابة عىل اإلنفاق مبجرد تخصيصه للدفاع الوطني204. وقد لوحظ ذلك يف أوغندا، حيث خصصت أبواب كثرية من املوازنة للدفاع الوطني وصنفت عىل هذا األساس، وباتت بالتايل يف مأمن من الرقابة205. ولوحظت املشكلة ذاتها يف تنزانيا، حيث أدى التفويض املحدود لجهاز الرقابة األعىل، الذي حرص الرقابة عىل عدد محدد من الوزارات، إىل إضعاف قدراته كثريا، حتى إصالحات عام 2004 التي وسعت تفويضه العليا يف جنوب الرقابة أجهزة تفويض أما الحكومية206. املصاريف كافة بالرقابة عىل له وسمحت أفريقيا207 )منط ويستمنسرت( وجمهورية كوريا208 )منط املجالس( وتركيا209 )ديوان املحاسبات( فقد

اتسم بالتوازن املناسب، بكونه واسعا ودقيقا مبا يكفي للسامح لها بإجراء رقابة فعالة.

3-4-3 االستقاللية وإجراءات التعيني

لعل االستقاللية هي العامل األهم يف نجاح األجهزة العليا للرقابة. ففي عام 2007، أصدرت منظمة إنتوساي إعالن مكسيكو بشأن استقاللية األجهزة العليا للرقابة210 الذي حدد مثانية مبادئ الستقاللها:

وجود إطار دستوري/نظامي/قانوين مناسب وفعال وأحكام تطبيقية واقعية خاصة بهذا اإلطار.

استقاللية رؤساء األجهزة العليا للرقابة واملحاسبة و»األعضاء« )يف املؤسسات التي يتمتع أعضاؤها أثناء القانونية بصالحية جامعية متساوية(، مبا يف ذلك ضامن الحفاظ عىل املنصب والحصانة

األداء العادي ملهامهم.

صالحيات واسعة وكافية وحرية الترصف التامة لألجهزة العليا للرقابة واملحاسبة يف أداء مهامها.

وصول غري مقيد إىل املعلومات.

حق وواجب إعداد تقارير بشأن عملها.

حرية تقرير محتوى تقارير الرقابة املالية وتوقيتها ونرشها وتوزيعها.

وجود آليات متابعة فعالة للتوصيات التي ترفعها األجهزة العليا للرقابة واملحاسبة.

االستقالل الذايت واملايل واإلداري وتوفر املوارد البرشية واملادية والنقدية املناسبة.

72

التي للرقابة العليا األجهزة لفعالية محددة أخرى عوامل مع املبادئ هذه من العديد ويتداخل نناقشها يف هذا الجزء. عىل سبيل املثال: املبدأ )1( يتعلق بالتأصيل الدستوري، واملبدآن )3( و)7( يتعلقان بالتفويض واملبدأ )8( يتعلق بالتمويل. لكن أهم العوامل املحددة يف استقاللية أجهزة العليا للرقابة هو إجراءات تعيني املفتشني وإقالتهم من جانب الحكومة. فإذا مل يتم تحديد هذه اإلجراءات الحكومة من تعيني مفتشني متعاطفني معها واحتامل تتمكن قانون، فقد أقله يف أو الدستور، يف كشفهم للتعامالت املالية غري املرشوعة أقل. وعىل املنوال ذاته، إذا مل يتم تحديد إجراءات تعيني املفتشني وإقالتهم بشكل واضح، يغدو من السهل إقالة املفتشني النشطني يف كشف الفساد املايل أو

ثنيهم عن كشف الفساد خوفا من اإلقالة211.

عىل العموم، تتعزز استقاللية األجهزة العليا للرقابة عندما ال تحتكر السلطة التنفيذية لوحدها تعيني أعضائها، بل يتم تعيينهم بأغلبية بسيطة أو كبرية من أعضاء الهيئة الترشيعية، مبشاركة لجنة برملانية أو أعضاء من السلطة التنفيذية أو بتوصية منهام. وخري مثال عىل ذلك العملية املحددة يف املادة 193

من دستور جمهورية جنوب أفريقيا لعام 1996 لتعيني املفتش العام.

وبالطريقة نفسها، يجب أال تكون عملية إقالة أعضاء األجهزة العليا للرقابة يف يد السلطة التنفيذية إقالة بإمكانها التي الترشيعية هي السلطة بل إقالتهم، بصالحية أصال كانت مخولة إذا وحدها، أفريقيا، جنوب ففي الربملان. أعضاء من كبرية بأغلبية التصويت بعد ولكن األجهزة تلك أعضاء لعام 1996، أفريقيا )دستور جمهورية جنوب الوطنية الجمعية ثلثي أغلبية العتبة تساوي هذه املادة 194(. كام يجب أن تكون مربرات اإلقالة محددة بوضوح، وتقترص يف العادة عىل سوء الترصف

أو العجز أو عدم الكفاءة.

وتعني استقاللية األجهزة العليا للرقابة إىل أي مدى هي يف مأمن من السلطة التنفيذية لدى أدائها العليا األجهزة استقاللية عن الدول من الكثري أعلن فقد الرقابة، تقارير وإصدار الرقايب لعملها للرقابة يف الدستور يف قانون خاص، لكن هذا اإلعالن يجب أن يقوم عىل ترتيبات مؤسسية تحمي تلك األجهزة من التدخل يف عملها. ويف كوريا الجنوبية عىل سبيل املثال، يحظر قانون مجلس الرقابة املالية والتفتيش عىل أعضاء املجلس املشاركة يف أنشطة سياسية أو شغل مناصب سياسية قد تيسء

إىل استقالليتهم212.

3-4-4 التمويل

يرتبط متويل األجهزة العليا للرقابة ارتباطا وثيقا بفكرة االستقاللية. فقد وجد مسح أجري عىل أجهزة الرقابة يف أفريقيا جنوب الصحراء أن هذه األجهزة كانت أقل فعالية حيثام مل تكن تحظى بدرجة كافية من االستقاللية عن تدخل الحكومة. وكانت األجهزة التي تتبع النمط النابليوين أو القضايئ عىل وجه التحديد غري فعالة، ألنها مل تكن مستقلة ماليا عن السلطة القضائية العامة. ومثة اتجاه متنام

73

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

يف الدول األفريقية نحو فصل دواوين املحاسبات عن السلطة القضائية العامة وتزويدها بخط متويل مستقل من املوازنة213.

وتعتمد األجهزة العليا للرقابة يف كثري من الدول األخرى يف متويلها عىل اإلدارات والهيئات الحكومية املخولة مبامرسة الرقابة عليها، ما من شأنه خلق حافز عكيس ألن أعضاء الحكومة قد يكونون أقل ميال لتمويل عمليات جهاز ميكن أن مييط اللثام عن فسادهم أو عدم كفاءتهم املالية214. وبالطريقة نفسها، قد تختار األجهزة املعتمدة يف متويلها عىل الهيئات التنفيذية عدم انتقاد تلك الهيئات خوفا

من انقطاع مصدر متويلها انتقاما منها.

ويبقى ضعف التمويل حتى يف ظل عدم وجود تدخالت من الحكومة أحد التحديات الرئيسية التي تواجه األجهزة العليا للرقابة، وتحديدا يف البلدان النامية215. ويؤدي ذلك بالنسبة إىل املفتشني إىل التدريب الكايف لهم. وقد أوىص الخرباء أنه ليك نقص يف املوارد، مبا يف ذلك تلك املخصصة لتوفري تكون األجهزة العليا للرقابة فعالة يتحتم عليها أن توظف »موظفني مؤهلني وتعطيهم أجورا كافية، وتركز عىل التحسني املستمر وتشجع الخربات التخصصية«216. كام أن االستخدام الكفء لألموال من جانب هذه األجهزة يزيد كفاءتها. فعىل الرغم من أنها مكلفة باإلرشاف عىل املوازنات واإلنفاق يف

شتى الدوائر الحكومية، إال أنها غالبا ال تخضع نفسها للمبادئ ذاتها يف املساءلة والكفاءة املالية217.

3-4-5 التنفيذ

تعتمد األجهزة العليا للرقابة يف منط ويستمنسرت ومنط املجالس عىل السلطة الترشيعية أو السلطة التنفيذية لتنفيذ توصياتها أو للعمل وفقا لتقاريرها، يف حني متتلك دواوين املحاسبات أو األجهزة بني ومن محاكم. باعتبارها للتنفيذ عادة السلطة بعض النابليوين النمط تتبع التي للرقابة العليا الحلول املقرتحة هنا السامح ملؤسسات مستقلة أخرى، كجهاز االدعاء العام، بالعمل وفق تقاريرها وضامن التحقيق الكامل مع املسؤولني املشتبه بارتكابهم أعامل فساد أو إساءة استغالل أموال عامة،

ومعاقبتهم عند االقتضاء.

3-4-6 الشفافية ونرش التقارير

يطلب عدد من البلدان من األجهزة العليا للرقابة أن تنرش نتائجها علنا ليك يطلع عليها الجمهور218. عىل سبيل املثال، ينرش ديوان املحاسبات الفرنيس تقريرا سنويا عاما حتى يتمكن الناخبون ومنظامت الهيئة فعلت وماذا العامون، املحاسبون يرتكبه اإلنفاق يف سوء أي معرفة من املدين املجتمع

الترشيعية حيال ذلك219.

املؤسسات أمام فقط ليس الحكومة مساءلة ينبغي إذ الشفافية، ثقافة تعزيز يف ذلك ويساهم الحكومية األخرى، بل أيضا أمام الجمهور العام. ويف الدول التي تتبع منط ويستمنسرت ومنط املجالس،

74

إىل تقاريرها بنرش ملزمة غري لكنها الربملان، إىل التقارير رفع للرقابة العليا األجهزة من يطلب الجمهور220. وبدون ضغط عام أو احتامل أن يعاقب الجمهور أعضاء الهيئة الترشيعية يف االنتخابات أو للرقابة العليا األجهزة لتقارير وفقا العمل إىل يدفعها ما الترشيعية الهيئة تجد لن املقبلة،

توصياتها221.

3-5 خيارات ممكنة للمنطقة العربية

التأصيل الدستوري:

عضويته وتحديد ووظائفه، واجباته تحديد مع الدستور، يف للرقابة أعىل جهاز إنشاء ينبغي وإجراءات تعيني رؤسائه وإقالتهم.

ميكن ترك بعض تفاصيل عمل الجهاز لتصدر يف قانون الحق، عىل أن ينص عىل ذلك يف الدستور.

التفويض:

مسؤوليات نطاق بوضوح يحدد بحيث واضحا، للرقابة األعىل الجهاز تفويض يكون أن ينبغي الرقابة، مبا يف ذلك الجهات التي تخضع للرقابة ومواعيد إصدار التقارير، وتأمني موازنة كافية، والحق يف الوصول إىل السجالت، وتوصيف عالقته باملؤسسات الحكومية األخرى، ونطاق صالحيات التحقيق،

والحق بتوظيف وإقالة موظفي الجهاز.

يتم تأصيل التفويض عادة يف الدستور، عىل أن يستكمل التفويض الدستوري بقانون الحق.

التدريب والقدرات

القيام العليا للرقابة إىل موظفني مدربني تدريبا شامال وقادرين عىل الكثري من األجهزة يفتقر بأعامل الرقابة املعقدة عىل اإلنفاق الحكومي. لذلك ينبغي أن تحصل هذه األجهزة عىل متويل

يكفيها لتوظيف موظفني مؤهلني وبأعداد تفي بالتزاماتها الوظيفية بشكل فعال.

عىل األجهزة العليا للرقابة إجراء دورات تدريب دورية ملوظفيها لتضمن اطالعهم عىل أحدث تقنيات الرقابة.

يف كثري من األحيان، وحتى عندما تعمل آليات التقارير بفعالية، فإن املسؤولني عن تنفيذ توصيات املفتشني )وغالبا أعضاء الهيئة الترشيعية( ال يفهمون هذه التقارير عن النحو الصحيح أو كيفية تنفيذها. لذلك يجب عىل األجهزة العليا للرقابة إجراء دورات تدريبية منتظمة للمسؤولني عن

تنفيذ تعليامتها.

75

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

االستقاللية:

السلطة تدخالت من مبأمن تكون أن بفعالية للرقابة العليا األجهزة تعمل ليك الرضوري من التدابري بها مجموعة من الخاص الدستور والقانون ينشئ التنفيذية. ويجب أن أو الترشيعية

الوقائية لحامية استقاللية هذه األجهزة.

يجب ضامن استمرار رؤساء األجهزة العليا للرقابة يف وظائفهم يف الدستور أو القانون الناظم لها.

ينبغي منح األجهزة العليا للرقابة الحق والواجب بإعداد التقارير عن عملها ونرشها عىل العلن، والنص عىل ذلك يف القانون الناظم لها.

التمويل:

ينبغي أن ينص الدستور أو القانون التنفيذي عىل التمويل الكايف لألجهزة العليا للرقابة وآليات زيادة التمويل مبا يواكب الزيادة يف مسؤولياتها وأعبائها.

ينبغي أال متتلك املؤسسات والهيئات الخاضعة لرقابة األجهزة العليا للرقابة صالحية تحديد أو تغيري موازنتها أو متويلها، وإمنا ينبغي تحديد مصدر متويلها يف الدستور أو القانون الناظم لها.

كأجهزة لها، الرضورية املوارد تقليل عرب للرقابة العليا األجهزة قدرات من الحد عدم يجب الخ. وينبغي أن تكون املوازنة املمنوحة لها كافية لتمويل املستلزمات الكومبيوتر واملكاتب...

الرضورية للمفتشني.

سلطة التنفيذ:

العليا للرقابة السلطة لتنفيذ توصياتها، أو يؤمن آليات تأخذ ينبغي أن مينح الدستور األجهزة توصياتها بعني االعتبار جديا. فبالنسبة للدول التي تتبع النمط النابليوين، ينبغي أن يشمل ذلك قدرة القضاة عىل محاسبة املحاسبني عن أي تقصري أو احتيال. ويف األنظمة األخرى، ينبغي أن ينص الدستور أو القانون الناظم لها عىل أن يتابع مكتب خاص لدى املدعي العام )إما عىل صلة مبارشة مبكتب الرقابة أو مكتب خاص مبكافحة الفساد( تقارير الجهاز األعىل للرقابة مبا يضمن

التزام الحكومة بها.

الشفافية ونرش التقارير

األعىل الجهاز نتائج لنرش محددة آليات عىل التنفيذي القانون أو الدستور ينص أن ينبغي للرقابة، وعرضها سواء عىل هيئة صناعة القوانني أو عىل الجمهور بصورة عامة.

76

3-6 تحليل األطر القامئة يف منطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

3-6-1 تونس

من املعروف أن تونس اتبعت تقليديا النمط النابليوين، وجهاز الرقابة األعىل فيها بالتايل هو محكمة املحاسبات. فقد نص الفصل 117 من دستور الجمهورية التونسية لعام 2014 عىل إنشاء محكمة والنجاعة الرشعية ملبادئ العام، وفقا املال الترصف يف املحاسبات، وتتوىل صالحية »مراقبة حسن األخطاء الترصف وتزجر العموميني، وتقيم طرق املحاسبني والشفافية« وهي »تقيض يف حسابات املتعلقة به«. وينسجم ذلك من الناحية الجوهرية مع تفويض ومسؤوليات األجهزة العليا للرقابة

األخرى التي تتبع النمط النابليوين.

وفيام يتعلق بالنرش والشفافية، يجب أن تعد محكمة املحاسبات تقريرا سنويا عاما تحيله إىل رئيس الجمهورية، ورئيس مجلس نواب الشعب ورئيس الحكومة ورئيس املجلس األعىل للقضاء، ويتم نرشه

لالطالع. كام تعد محكمة املحاسبات عند االقتضاء »تقارير خصوصية«.

وبخصوص االستقاللية، ال يحدد الدستور عالقة العمل بني مجلس نواب الشعب ومحكمة املحاسبات، لكنه مينع التدخل السيايس يف عمل القضاء العام )الفصل 109(. ويؤسس الدستور املجلس األعىل للقضاء باعتباره هيئة تضمن »حسن سري القضاء واحرتام استقالليته« )الفصل 114(، ويعد املجلس

موازنته الخاصة ويتمتع بـ »االستقالل املايل واإلداري« )الفصل 113(.

واختصاصاتها، املحاسبات، تنظيم محكمة القانون »يضبط ييل: ما 117 عىل الفصل ينص وأخريا، واإلجراءات املتبعة لديها، والنظام األسايس الخاص بقضاتها«، تاركا الكثري من التفاصيل الدقيقة لعمل املحكمة إىل ترشيع الحق. إن مدى تحقق االلتزام الدستوري باستقاللية محكمة املحاسبات وفعاليتها

مرهون بكيفية التوسع يف هذه األمور يف القانون التنفيذي.

3-6-2 مرص

جاء يف املادة 219 من دستور جمهورية مرص العربية لعام 2014 ما ييل:يتوىل الجهاز املركزي للمحاسبات الرقابة عىل أموال الدولة، واألشخاص االعتبارية العامة، والجهات األخرى التي يحددها القانون، ومراقبة تنفيذ املوازنة العامة للدولة واملوازنات املستقلة، ومراجعة

حساباتها الختامية

وقبل اإلطاحة بالرئيس مبارك، كان القانون رقم 1988/144 ينظم عمل الجهاز املركزي للمحاسبات. لكن مبا أن املادة 219 ظلت تنص عىل أن قانونا عاديا سيحدد تفاصيل عمل الجهاز، فسيبقى للقانون للرقابة جهازا كأنه يعمل الجهاز أن املذكور القانون ويوحي .219 املادة من الرغم عىل أهميته

77

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

التنفيذية، بدال من كونه جهازا مستقال وخارجيا للرقابة. الداخلية، فهو يعمل ضمن حدود السلطة ويف حني أن هذا األمر بحد ذاته ال يعترب مانعا لنجاح الجهاز، إال أن القانون الحايل ال يؤمن الكثري من االستقاللية له، حتى كجهاز للرقابة الداخلية، لألسباب التالية: أوال ألن استقاللية رئيس الجهاز املركزي . ثانيا ألن القانون ينص

للمحاسبات مشكوك فيها ألن بإمكان الرئيس أو الحكومة إقالته متى يشاءان222عىل أن األنظمة الداخلية للجهاز يحددها وزير التنمية اإلدارية223. ثالثا ألن الجهاز املركزي للمحاسبات الترشيعية، والهيئة الرئيس إىل يحيلها بل لتفحصها، العلن عىل تقاريره من أيا تاريخه يف ينرش مل

وبالتايل من املستحيل معرفة ما سيحل بنتائجها إذا كان الجهاز فعاال يف كشف الفساد يف الحكومة.

الفساد يف 177 دولة، حصلت مرص عىل نتيجة متدنية، 32 من ويف مسح حديث ملؤرش مدركات القانون أصل 100. إذن، ال بد من إصدار قانون جديد ينسجم مع أحكام املادة 219 ليحل محل القديم الصادر يف عهد االستبداد والذي أنشأ الجهاز املركزي للمحاسبات ليكون منحازا بشدة لصالح

الحكومة.

78

4- األجهزة املختصة مبكافحة الفساد4-1 إنشاء جهاز ملكافحة الفساد

تعمل األجهزة العليا للرقابة عىل مكافحة الفساد من خالل إجراء الرقابة عىل املال العام، بينام تحظى أجهزة مكافحة الفساد بتفويض للتحقيق يف مجموعة واسعة من مامرسات الفساد ومالحقتها قضائيا. وتأخذ هذه األجهزة أشكاال مختلفة، ترتاوح من املفوضيات أو اللجان الصغرية املكرسة فقط للتحقيق يف الفساد إىل أجهزة كبرية متعددة األغراض ذات وظائف تثقيفية واستقصائية وقضائية. ويعتمد أجهزة مكافحة تلعبه الذي والدور والتاريخ واملوارد املحلية الظروف املناسب عىل النمط اختيار األنشطة من أكرث أو بنشاط الفساد مكافحة أجهزة وتشرتك السياسية. واإلرادة القامئة، الفساد

الرئيسية التالية:

التحقيق يف الفساد ومالحقة الفاسدين قضائيا.- 1

معالجة نقاط الضعف البنيوية، والثغرات القانونية والدوافع التي ينشأ عنها الفساد.- 2

التثقيف العام من خالل التقارير السنوية واإلعالن واملؤمترات وحمالت التوعية ضد الفساد يف - 3الخدمة العامة.

الفساد، أو توزيعها بني عدة أجهزة تقوم بتنسيق الوظائف إىل جهاز مركزي ملكافحة وميكن إسناد هذه سياساتها فيام بينها. وعىل الرغم من الفروق بني أجهزة مكافحة الفساد، مثة عدد من الخصائص العامة بينها:

التفويض مبكافحة الفساد حرصا.- 1

التاميز عن أجهزة تطبيق القانون األخرى.- 2

التدابري الوقائية والزجرية ضد الفساد.- 3

الوجود الدائم.- 4

الصالحيات لجمع وتخزين ومعالجة املعلومات مركزيا.- 5

مركز اتصال بني جهات متعددة ملكافحة الفساد.- 6

اإلنتاج املعريف يف مامرسات الفساد.- 7

سيادة القانون أو نظام الضوابط والتوازنات.- 8

وجودها معروف وميكن الوصول إليها من الناس عموما.- 9

79

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

ويف حني أن أجهزة مكافحة الفساد كانت تنشأ تاريخيا مبوجب قانون أسايس، فإن االتجاه الدويل يف اآلونة األخرية يسري نحو تثبيت وجودها يف الدستور. وينص دستور ناميبيا لعام 1990، عىل أن لجنة ملكافحة الفساد تحدث بقانون يصدره الربملان، وتعني الجمعية الوطنية مديرها ونائبه بعد ترشيحهام من الرئيس )املادة 94-أ-2 و5(. ويرسم دستور تايلند لعام 2007 صالحيات جهاز مكافحة الفساد فيوجه لعام 2010، كينيا أما دستور )املادة 279(. أعضائه تعيني إجراءات أوسع ويحدد بتفصيل

للربملان أن »يسن قانونا يقيض بإحداث لجنة األخالقيات ومكافحة الفساد املستقلة« )املادة 79(.

إن إحداث أجهزة مكافحة الفساد يف الدستور يوطد وجودها ويقويه، لكنه أيضا يحد من قدرتها عىل االستجابة لالحتياجات والظروف املتغرية. ولحل هذه املشكلة ميكن إحداث جهاز مكافحة الفساد يف الدستور مع ترك تفويضه الدستوري عاما ليتم تحديده مبزيد من الوضوح يف قانون خاص. وعىل غرار الدستور الكيني لعام 2010، مينح الدستور الناميبي لعام 1990 تفويضا عاما للجنة مكافحة الفساد، وينص عىل أن »تضع الدولة التدابري اإلدارية والترشيعية الرضورية ملنع الفساد ومكافحته« )املادة 94-أ-1(. وميتاز التفويض الدستوري العام باملرونة املؤسسية الالحقة، ألنه من السهل نسبيا تعديل القانون الناظم، يف حني أن ذكر وظائف أجهزة مكافحة الفساد يف الدستور من شأنه بشكل غري مبارش

إعاقة جهاز مكافحة الفساد وتقييده بأحكام دستورية يصعب تعديلها.

ومثة توافق دويل عىل أن قيمة أجهزة مكافحة الفساد تتجسد يف الوسائل الدولية، حيث تركز املبادئ يوليو 2002( األول من التطبيق يف )دخلت حيز الفساد مكافحة بشأن أوروبا التوجيهية ملجلس عىل تطبيق القوانني التخصصية وترشيعات مكافحة الفساد. وتحث املادة رقم 6 من اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد الدول عىل إنشاء هيئات تتوىل كشف الفساد وتطبيق ترشيعات مكافحته. وتسري املعاهدات اإلقليمية عىل هذا املنوال: انظر عىل سبيل املثال، اتفاقية البلدان األمريكية ملكافحة

الفساد )6 مارس 1997( واتفاقية االتحاد األفريقي ملنع الفساد ومكافحته )11 يوليو 2003(.

وبينام ال يوجد منوذج مؤسيس وحيد ألجهزة مكافحة الفساد، أثبت عدد قليل من النامذج نجاحا كبريا. عىل سبيل املثال: ميتلك مكتب التحقيق يف مامرسات الفساد يف سنغافورة سلطة ووسائل إطالق التحقيقات وإجراؤها، ويشمل ذلك العمليات الرسية، والبحث والحجز، والتوقيف بدون مذكرة224. وميتلك املكتب كادرا صغريا نسبيا مكونا من 150 موظفا مدربا تدريبا عاليا، ومدعومني ماليا ومؤسسيا من الحكومة والشعب الذين ال يبديان أي تسامح مع الفساد. وتتوىل لجنة مكافحة الفساد املستقلة يف هونغ كونغ وظائف أوسع، ويعمل لديها أكرث من 1000 موظف ومبوازنة ضخمة225. ونظرا للنجاح الذي أصابه كال الجهازين، فقد تم تقليدهام عىل نطاق واسع عامليا. وفيام عدا بوتسوانا ومدغشقر، كان تصدير منوذجي سنغافورة وهونغ كونغ إىل الدول األفريقية فاشال جدا يف كبح جامح الفساد، وغالبا ألسباب خاصة بالظروف املختلفة جدا عن البلدين األصليني226. فمثال، فشل مكتب منع الفساد يف تنزانيا، الذي استلهم تجربة لجنة مكافحة الفساد املستقلة يف هونغ كونغ، فشال ذريعا بسبب

80

اعتامده عىل الحكومة يف موازنته التشغيلية واعتباره »مقربا جدا من الحكومة لدرجة تحول دون التحقيق يف الفساد السيايس الكبري مبا يكفي من االلتزام«227.

توفر تشمل العوامل، من معقدة جملة عىل الفساد مكافحة عىل األجهزة هذه قدرة وتتوقف اآلليات املؤسسية واملوارد والخربات والدعم السيايس228. عالوة عىل أن األداء الضعيف لبعض أجهزة مكافحة الفساد ال يرجع ببساطة إىل عوامل داخلية. فقد أشارت الوكالة األمريكية للتنمية الدولية )USAID( يف تقرير لها أن نجاح أجهزة مكافحة الفساد يحتاج إىل مجموعة من الرشوط األساسية

التي ال تحصل عليها غالبا يف الدول التي متر مبرحلة انتقالية. ومن هذه الرشوط:

إىل تؤدي لن الفساد بأن محاولة تحدي الثقة السيايس، االستقرار الكيل، االقتصادي االستقرار العنف، النظام العام، عدم وجود تشوهات معطلة )مجاعة أو نزاع مسلح، إبادة جامعية حديثة العهد، نسبة كبرية من السكان املهجرين(، ]و[ أال يكون الفساد معمام وراسخا يف النظام ككل229.

وتشكل بوتسوانا مثال عىل النجاح امللموس، حيث أنشئ جهاز صغري متعدد األغراض ملكافحة الفساد يف عام 1994 ملواجهة الفضائح يف متويل املدارس االبتدائية. وعىل الرغم بينام كانت مديرية مكافحة الفساد والجرمية االقتصادية تفتقر إىل الكادر البرشي املاهر واملوارد، حيث بلغ عدد القضايا التي هذه ذلك مع نجحت العاملي، املعدل ضعف ونصف ضعفني معالجتها موظف كل عىل يتعني السلوك مدونة ووضعت و2011. 2009 عامي بني وسطيا العام يف إدانة 11 تحقيق يف املديرية األخالقي يف القطاع الخاص، وأطلقت مبادرات للتعاون اإلقليمي وأنجزت حملة تثقيف ضد الفساد

يف عموم البلد230.

يجب النظر إىل نجاح تجربة بوتسوانا يف سياقها: فلديها اقتصاد قوي نسبيا ونظام دميقراطي تعددي، ومن املرجح جدا أن ينتعش أي جهاز ملكافحة الفساد يف هذه الظروف. وعىل النقيض من ذلك كانت الرشوط يف زمبابوي، حيث األحكام الخاصة بجهاز مكافحة الفساد يف املواد 254-257 من دستور عام 2013 أقل مالءمة. فمن املستبعد أن يكون للجنة مكافحة الفساد الزمبابوية أي أثر عىل مكافحة الفساد يف ظروف يتحتم عليها أن تعول عىل جهاز الرشطة للتحقيق يف قضايا الفساد املزعوم، وعىل مكتب االدعاء العام للفصل يف قضايا الفساد. ففي عهد الرئيس الزمبابوي روبرت موغايب يرجح أن تكون الرشطة ومكتب االدعاء العام قد تورطا يف قضايا الفساد مثلهام مثل أي جهة رسمية أخرى. عالوة عىل أن سلطة لجنة مكافحة الفساد فيها ثغرة خطرية بسبب صالحية الرئيس الدستورية يف كان فقد سياقها، الدستوري يف التصميم ميزة ولوضع .)255-254 )املواد وأعضائها رئيسها تعيني الرئيس موغايب نفسه متورطا يف قضايا فساد كبري، إىل جانب كبار رجاالت حزب زانو يب إف الحاكم231. وبالفعل، ظهرت لجنة مكافحة الفساد إىل الوجود يف عام 2004، لكنها مل تتمكن من إنجاز سوى

أربع قضايا فساد يف عام 2322006.

81

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

وعندما ال تكون الظروف يف صالح إنشاء جهاز مكافحة الفساد أو حسن سري عمله، فال يفعل هذا من املوارد وتبديد االنتباه وتشتيت العاجزة، البريوقراطية من آخر مستوى إضافة سوى الجهاز املؤسسات القامئة، وخلق نزاع عىل الصالحيات233. كام أن جهاز مكافحة الفساد غري املستقل بدرجة كافية أو غري املحمي من التالعب السيايس، قد يستخدم عىل غري وجه حق يف استهداف الخصوم

السياسيني للحزب الحاكم بتلفيق مزاعم الفساد لهم.

4-2 الوظائف

إن مكافحة الفساد عملية معقدة تتطلب اسرتاتيجية ومقاربة شاملة تجمع بني وظيفتني واسعتني: )أ( التحقيق مع الجهات الفاسدة ومالحقتها قضائيا، )ب( وضع اسرتاتيجية وطنية ملكافحة الفساد وتقليل فرص الفساد يف العمليات الحكومية. وهنالك وظيفة ثالثة ال تتعامل مع الفساد مبارشة، لكنها تشتمل عىل تثقيف الناس بشأن مخاطر الفساد وخلق الدعم العام ألنشطة جهاز مكافحة الفساد. وال تحتاج هذه الوظائف الثالث إىل مؤسسة واحدة لتنفذها، لكنها ترتبط جميعها باالسرتاتيجية الشاملة ملكافحة الفساد. والفشل يف إدراج أي من هذه الوظائف يعرض كافة جهود مكافحة الفساد للتقويض.

4-2-1 كشف األطراف الفاسدة والتحقيق معها ومقاضاتها

إن النشاط النموذجي ملكافحة الفساد هو التحقيق مع املوظفني العموميني الفاسدين ومقاضاتهم، وهو يتطلب صالحيات واسعة وموارد كبرية. ففي هونغ كونغ عىل سبيل املثال يتلقى خط هاتفي ساخن عىل مدار الساعة الشكاوى املتعلقة بالفساد، وتستجيب لجنة مكافحة الفساد املستقلة لهذه جهاز وظيفة من يتجزأ ال جزءا بكفاءة الشكاوى معالجة ساعة234.وتعد 48 غضون يف الشكاوى مكافحة الفساد، ألنه ينبغي أن يتاح للناس وسيلة للتعبري عن مظاملهم ملؤسسة يثقون بها. ولهذا الدور أهمية استثنائية يف الدميقراطيات بعد االستبداد، كام هو الحال يف دول الرشق األوسط وشامل

أفريقيا، حيث درجات الثقة متدنية تاريخيا مبؤسسات الدولة.

أن مثة حاجة إىل إجراء تحقيق شامل، يجب عىل جهاز مكافحة تبني إذا الشكوى، وبعد تسجيل الحسابات فحص ذلك يف مبا الطرق، بشتى األدلة لجمع وحرفية ورسعة برسية العمل الفساد يقوم وعندما العدلية. املحاسبة يف والرشوع الرضيبية، والسجالت الجامرك ومستندات املرصفية بهذه املهام االستقصائية أي مؤسسة غري جهاز مكافحة الفساد )كالرشطة مثال( يصبح التعاون بني هذه املؤسسات رضوريا. وبعد استكامل التحقيق، إذا ثبت وجود أي سوء ترصف، فينبغي أن ميتلك الجهاز املوارد والصالحيات الالزمة ملقاضاة املوظفني الفاسدين أنفسهم، أو إحالة القضية إىل مكتب

االدعاء العام املعني ملبارشة اإلجراءات الجنائية.

قامت فقد الفساد، مكافحة أجهزة أنجح أحد أفريقيا جنوب يف الخاصة العمليات مديرية تعد الجنائية عىل القضائية بالتحقيق يف الجرمية املنظمة والفساد وخولت مببارشة املالحقات املديرية

82

التحقيق، يف الواسعة وصالحياتها موظفيها، كفاءة إىل نجاحها بعض ويرجع تحقيقاتها. أساس وسلطتها القضائية والدعم العام لها. وقد أجرت املديرية تحقيقات مع نائب رئيس الدولة جاكوب زوما ومع أعضاء بارزين يف حزب املؤمتر الوطني األفريقي. وشكل معدل اإلدانة املرتفع )أكرث من 90%( مؤرشا عىل نجاحها. وجرى حل املديرية يف النهاية كوحدة مستقلة ودمجت يف جهاز الرشطة. واعتربت املحكمة الدستورية يف جنوب أفريقيا، عندما طلب منها النظر يف درجة استقاللية الوحدة الجديدة إن كانت تستويف االلتزامات الدولية والدستورية ملكافحة الفساد، أنه عىل الرغم من أن وجود الوحدة ضمن جهاز الرشطة ال يعني بالرضورة افتقارها إىل االستقاللية لهذا السبب، إال أن

األحكام الخاصة بدمج الوحدة يف جهاز الرشطة يف هذه الحالة يحرمها من االستقاللية الكافية235.

4-2-2 الوقاية: وضع اسرتاتيجية وطنية ملكافحة الفساد

يلعب وجود اسرتاتيجية وطنية ملكافحة الفساد دورا محوريا يف منع الفساد236، وقد حثت اتفاقية عام ويف .)5 )املادة الفساد ملكافحة وطنية اسرتاتيجية وضع عىل الفساد ملكافحة املتحدة األمم الفساد من 2013، نظم مكتب األمم املتحدة املعني باملخدرات والجرمية اجتامعا ألجهزة مكافحة مختلف أنحاء العامل، وأسفر االجتامع عن إصدار بيان كواالملبور بشأن اسرتاتيجيات مكافحة الفساد237. وتعمل االسرتاتيجية الوطنية عىل تنسيق جهود الحكومة وتراقب سري التقدم وتقيمه. ويجب عىل أي اسرتاتيجية أن تأخذ باالعتبار ظروف البلد والتحديات األساسية التي تواجه مكافحة الفساد، وأن تكون مدعومة بإرادة سياسية. وأشارت منظمة الشفافية الدولية إىل أن االسرتاتيجية الوطنية الجيدة تتضمن امللكية الوطنية والقيادة امللتزمة ومشاركة واسعة من الفعاليات املجتمعية والسياسية، وتقوم عىل البحث واملعرفة. وأبرزت اسرتاتيجية مكافحة الفساد الرومانية لعام 2012 باعتبارها منوذجا، وخاصة لتحديدها املجاالت األكرث عرضة للفساد. وقد استغرق إعداد االسرتاتيجية عاما كامال ومبساهمة ما مكافحة لتدابري الوطنية األهداف تبني وهي والخاص. العام القطاعني من 500 شخص عىل يزيد

الفساد، وتحدد »خطط العمل املفصلة« لتحقيقها، وتسمي املؤسسات املسؤولة عن تحقيقها238.

بيد أن إنشاء أجهزة مكافحة الفساد ال يتم دوما بعد بحوث ومداوالت متأنية، إذا أن إنشاء هذه استجابة أو دولية معاهدة ملتطلبات استجابة أو املانحة، الجهات من بضغط غالبا يتم األجهزة مترسعة لفضيحة فساد )وال يعني ذلك أن إحداث جهاز ملكافحة الفساد بعد فضيحة فساد محكوم عليه بالفشل بالرضورة، وخري مثال عىل ذلك تجربة بوتسوانا(. ونظرا لتعقيد عملية مكافحة الفساد،

فإن احتامل فشل التدابري الخاصة أكرب من نجاحها، األمر الذي يرض غالبا بقضية مكافحة الفساد.

بل املؤسسية، القدرات فحص مجرد الفساد عىل ملكافحة الوطنية االسرتاتيجية إعداد يقترص وال يتعداه إىل إيالء اهتامم خاص باملجاالت التي قد ينشأ فيها تضارب يف املصالح يف مفاصل الحكومة ككل، مبا يف ذلك عىل سبيل املثال عمليات الرشاء. وتضع االسرتاتيجية الوطنية أيضا مبادئ أخالقية أو مدونة سلوكية للموظفني الحكوميني، تبني فيها كال من املسائل الخاصة، كترصيح املسؤولني عن

83

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

اتباعه ال أن عدم الرغم من اتباعه )عىل ينبغي الذي السلوك العامة، كمعيار واملسائل أمالكهم، يرقى بالرضورة إىل مستوى السلوك الجرمي(. وأخريا، تتضمن الوقاية وضع معايري للشفافية يف جميع التوجيهية للمامرسات املبادئ الدولية عددا من الشفافية الحكومة. وقد قدمت منظمة قطاعات يف النزاهة وتعزيز العام، القطاع يف واملشرتيات التوظيف عمليات يف الشفافية وتشمل الجيدة،

القضاء، ومشاركة املجتمع املدين.

ويقتيض منع الفساد، إضافة إىل وضع االسرتاتيجية الوطنية، تطوير آليات معدة خصيصا للحد من املستقلة يف هونغ الفساد لجنة مكافحة الحكومية. وتقدم العمليات الفساد ومنعه وإدماجها يف كونغ مثاال جيدا عن هذه اآلليات، فنظرا لخطر الفساد يف مشاريع البنية التحتية الحكومية، خصصت التي لإلجراءات مراجعات دورية اإلنشاءات ألجراء اللجنة مجموعة عمل خاصة من مختصني يف وانضم وحوافزه. الفساد بفرص خاص اهتامم إيالء ومع االستشارية، العقود يف الهيئات تتبعها أعضاء لجنة مكافحة الفساد كمراقبني يف لجان تقييم عروض مشاريع البنية التحتية الضخمة وعملوا كمستشارين خرباء عند االقتضاء239. وعقدت اللجنة أثناء هذه العملية ورشات عمل بشأن النزاهة حفاظا عىل املعايري األخالقية السليمة والتوعية برضورة منع الفساد. وقاد هذا النشاط إىل تقليل

فرص الفساد وترسيخ قيم النزاهة يف الحكومة.

4-3 كيف تكون أجهزة مكافحة الفساد فعالة؟

بخصوص املثىل الدولية واملامرسات املعايري لكن حقيقي، تغيري إحداث الصعب من أنه صحيح املتطلبات األساسية لنجاح أجهزة مكافحة الفساد بدأت تتطور. وفيام ييل أهم هذه املعايري.

4-3-1 التخصص

يعني التخصص هنا كال من التخصص املؤسيس وخربة موظفي جهاز مكافحة الفساد، طاملا أن الجهاز مكرس بالكامل ملكافحة الفساد. إن الحرب عىل الفساد صعبة بطبيعتها، وتغدو أكرث صعوبة باستمرار بسبب التقدم التكنولوجي الذي يسمح بطرق معقدة لالحتيال عىل الناس. وينبغي عىل الجهاز تعيني موظفني واالحتفاظ بهم من ذوي املهارات املتخصصة يف حقول متنوعة كاملالية واالقتصاد واملحاسبة أن األحوال أغلب االجتامعية240. ويجب يف والعلوم البيانات واستخراج املدنية والهندسة العدلية يتمتع املوظفون بالخربة أو التجربة يف صناعة خاصة، كاألشغال العامة والبنى التحتية، ليعرفوا كيف تسمح الثغرات يف القطاع املعني بالفساد وتحفز عليه، وأين يرجح أن يحدث أكرث. ويجب أن يكون الحصول عىل هذا التخصص من خالل التوظيف الكايف والرواتب املجزية والتدريب التخصيص. فقد أطلقت هونغ كونغ عىل سبيل املثال برنامجا تدريبيا مدته سنتان للموظفني الجدد، ويشمل التدريب يف »التحليل القضايئ الحاسويب، ومهارات التحقيق املايل، ]و[ تقنيات املقابالت املعرفية«241. إضافة إىل ذلك، إذا كان لجهاز مكافحة الفساد مكانة مؤسسية مرموقة، فمن املرجح أن يسهل عليه اجتذاب

املوظفني من أصحاب املهارات والخربات.

84

4-3-2 االستقاللية

إن االستقالل عن التدخالت غري املرشوعة كقاعدة عامة أمر رضوري يك تؤدي أجهزة مكافحة الفساد من الجهاز تحمي التي الكافية التشغيلية االستقاللية هنا باالستقاللية ويقصد بفعالية. مهامها »التجريد فعليا عرب االستقاللية إلغاء املبارشة. وميكن السياسية التدخالت أو املربرة التأثريات غري من التفويض« أو »التجريد من االختصاص«، حيث يتم تعديل القانون الذي يحدد للجهاز مهامه بغية تضييق نطاق تفويضه أو صالحياته التشغيلية. كام ميكن الحد من فعالية جهاز مكافحة الفساد إذا اعتمد يف متويله عىل األجهزة الحكومية ذاتها التي هو مكلف بفحصها بحثا عن الفساد أو سوء

الترصف. ويعد االستقالل املايل عامال حاسام يف االستقالل السيايس للجهاز واستقالله الذايت.

إعداد ومتطلبات الرتاتبية ذلك مبا يف الداخيل، التنظيم )أ( ييل: مبا أيضا الجهاز استقاللية وتتأثر التقارير، )ب( إجراءات تعيني وإقالة املوظفني. وسنناقش كال منهام فيام سيأيت.

التنظيم والرتاتبية ومتطلبات إعداد التقارير

بالتنظيم تتعلق األهمية، غاية يف لكنها صغرية، تفاصيل يف املرشوع غري النفوذ يتجىل أن ميكن املؤسيس: الهيكلية الرتاتبية، متطلبات إعداد التقارير، بروتوكوالت الترصيح، متطلبات التشاور بني األجهزة، وموافقة املسؤولني السياسيني. ففي بوتسوانا عىل سبيل املثال، كان عىل مديرية مكافحة الفساد والجرمية االقتصادية أن تحصل عىل ترصيح من النائب العام من أجل املالحقة القضائية. ويف الوقت الذي قامت فيه املديرية بعمل جيد، أدى هذا الرشط إىل تأخري كبري يف القضايا وبرزت شكاوى من اإلعاقة السياسية لعمل املديرية242. وتعد حامية جهاز مكافحة الفساد من النفوذ السيايس عىل املسؤول شأن ارتفع وكلام السلطة. مراتب أعىل يف الفساد يتواجد عندما األهمية من كبري قدر الفاسد يف السلطة، كان أكرث قدرة عىل تعطيل التحقيقات، وإرهاب املحققني وإخفاء األدلة، وتقليل

احتامل كشف الفساد ومعاقبة مرتكبيه بفعالية.

التعيني واإلقالة

يعد تعيني اإلدارة العليا من أهم االعتبارات، ألن »إجراءات التعيني والتوظيف واستقاللية املوازنة السيايس«243. للضغط الفساد مكافحة جهاز خاللها من يتعرض التي حساسية املجاالت أكرث من وكلام كانت إجراءات التعيني علنية ومنصفة وتجمع أكرث من مستوى من مستويات صناع القرار، القرار أو مجموعة صغرية أما تويل أحد صناع الفساد أعىل. كانت درجة استقاللية جهاز مكافحة منهم لعملية التعيني فال يعد مامرسة جيدة، بينام يضمن وجود لجان للتعيني تضم املعارضة مشاركة واسعة يف جهود مكافحة الفساد. عالوة عىل ذلك، يجب تحديد مدة والية املعني يف منصبه، وميكن أن تكون والية واحدة دون إمكانية للتجديد، ألن الوالية الوحيدة تشجع املديرين عىل االستقالل السيايس ألنهم غري مضطرين يف هذه الحالة إىل مداهنة املسؤولني عن التعيني. عىل سبيل املثال: يعني

مدير جهاز مكافحة الفساد يف تايلند لوالية واحدة فقط244.

85

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

التايلندي النظام وينص املربرة. غري اإلقالة من الفساد مكافحة موظفي قيادة ويجب حامية عىل أنه إذا قدم خمس عدد أعضاء مجلس الشيوخ أو النواب شكوى بحق موظف من موظفي بارتكابه أو املعتاد باإلثراء غري أو بقيامه بفعل جائر تتعلق الفساد ألسباب مفوضية مكافحة جرمية، فينبغي النظر يف الشكوى قضائيا. وأثناء فرتة النظر يف الشكوى، مينع املفوض من مامرسة مهامه، وإذا نقص عدد املفوضني أكرث من أربعة، يقوم عندها رئيس محكمة العدل العليا بتعيني مفوضني مؤقتني245. ويعد هذا الحل الدستوري أفضل من إخضاع املفوضية لإلرشاف الربملاين، لكن مساوئه تكمن يف أن عددا صغريا من أعضاء الربملان ميكن أن يوقف مفوضا عن العمل لخالفات معه، وميكن بالتواطؤ مع رئيس محكمة العدل العليا تعيني مفوضني متوافقني أكرث معهم. وميكن يف عضو ضد شكوى لرفع الالزمة الربملان أعضاء عدد بزيادة التايلندي النظام عيوب إصالح

مفوضية مكافحة الفساد.

الفساد مكافحة أجهزة ملوظفي املادية الحامية هو حاسم، لكنه االستقاللية يف أخري عنرص ومثة واملبلغني من التخويف والعنف. فمن الشائع مامرسة ضغط قانوين وتخويف مفرط يف البلدان ذات تغيري مكان الحامية الفساد. وقد تشمل املرتفع من املستوى البلدان ذات أو االستبدادي الحكم

اإلقامة والتفاصيل األمنية ورفع مستوى الرسية وتدابري لتغيري الهوية246.

كوحدات أخرى، أجهزة ضمن املوجودة الفساد مكافحة ووحدات ألقسام رضورية واالستقاللية االدعاء العام الخاصة املوجودة يف إدارات قانونية أكرب، أو فرق مكافحة الفساد ضمن أجهزة الرقابة املالية، أو وحدة تحقيق ضمن جهاز الرشطة. وعندما تكون وحدات مكافحة الفساد ضمن أجهزة أكرب، فإن خطر تعرضها لنفوذ غري مرشوع كبري جدا، ألنها قد تكون مضطرة إىل رفع تقاريرها إىل مديري أقسام ال يشاركونها األهداف ذاتها. ولحامية وحدات مكافحة الفساد من النفوذ غري املرشوع مثة طرق عدة، من بينها إخضاع هذه الوحدات لهيكليات تراتبية وقواعد مختلفة، وإحالة القضايا إىل املدعني العامني املختصني فقط. حتى أنه يفضل أن تكون وحدة مكافحة الفساد املتخصصة املوجودة

ضمن جهاز أكرب مخولة بإجراء املالحقات القضائية بنفسها وإجراء تحقيقاتها بنفسها.

4-3-3 املوارد الكافية

إن إحداث جهاز ملكافحة الفساد أمر مكلف، لكنه كلفته أقل بكثري من السامح للفساد أن يسترشي دون ضوابط. وتظهر معوقات املوارد عندما يحمل جهاز مكافحة الفساد صالحيات واسعة لكن دون موارد كافية متناسبة معها. عىل سبيل املثال: وسع دستور أوغندا لعام 1995 تفويض هيئة تفتيش الدولة ومنحها صالحيات واسعة يف التحقيق، والتوقيف واملقاضاة ومسؤولية تطبيق مدونة السلوك األخالقي )املواد 223-232(, لكن موازنة الهيئة ليست كبرية مبا يتوافق مع هذه املهام، األمر الذي أدى إىل نقص يف املوظفني وضعف يف األداء247. لذلك فاملوارد الكافية رضورية لجذب عدد كاف من املوظفني األكفاء واالحتفاظ بهم، ولتغطية تكاليف التحقيقات املكثفة واملالحقات القضائية. عالوة

86

عىل ذلك، ينبغي أن تكون أتعاب املسؤولني مجزية مبا يكفي ليك ال يخضعوا إلغراء الرشوة مقابل غض الطرف عن الفساد )انظر الفقرة 5-3-2 أدناه(.

وملواجهة النقص يف التمويل واملوارد، ينبغي أن يكون جهاز مكافحة الفساد قادرا عىل اقرتاح موازنته ينبغي منح مدير التنفيذية، عىل موازنته. كام الترشيعية، وليس السلطة أن ترشف الخاصة، عىل الجهاز حرية الترصف يف توظيف وإقالة املوظفني، بدال من فرضهم عليه. ويعكس دستور تايلند لعام 2007 املامرسات املثىل يف هذا املجال، حيث ينص يف املادة 251 عىل أن: »مكتب املفوضية الوطنية

ملكافحة الفساد يتمتع باالستقاللية يف إدارة موظفيه وموازنته وأنشطته األخرى وفقا للقانون«.

4-3-4 الصالحيات الكافية والوظائف الواضحة

الجهاز ينبغي عموما منح ناجحة تحتاج إىل صالحيات واسعة. لذلك الفساد لتكون أجهزة مكافحة الصالحيات املؤسسية أو االختصاصات الرضورية ألداء وظائفه املسندة له يف الدستور أو القانون )انظر الجزء 4-2 أعاله(. وعىل وجه التحديد، ينبغي أن يتمتع الجهاز بصالحيات طلب املستندات، وإجراء التفتيش، واستدعاء األشخاص واستجوابهم، والتقديم إىل املحاكمة أو طلب املثول أمام املحكمة. وملا كان الفساد يتضمن نقل األموال بطريقة غري رشعية ورسية، ينبغي أن يتمتع الجهاز بصالحية متابعة األموال عرب النفاذ إىل حسابات البنوك الخاصة وجمع املعلومات عن األشخاص، مبا يف ذلك كبار املوظفني الحكوميني، دون معرفتهم. وإذا كان الجهاز سيحدث من جديد، يف مرحلة التأصيل الدستوري، فينبغي

منح هذه الصالحيات يف الدستور، بغية الحيلولة دون تجريده من اختصاصه بسهولة.

4-3-5 الشفافية واملساءلة

ينبغي أن يكون جهاز مكافحة الفساد خاضعا للرقابة مبا أنه يجب منحه صالحيات واسعة. وهنالك عنرصان أساسيان يف الرقابة: األول هو اإلدارة الشفافة للجهاز ذاته، والثاين هو مساءلته أمام فروع تشجيع عرب املسؤول الحكم تعزيز الفساد مكافحة أجهزة عاتق عىل ويقع األخرى248. الحكم القانون سيادة من كال وتحرتم الشفافة، املامرسات نفسها تتبع هي أن الشفافة، عىل املامرسات ومعايري حقوق اإلنسان ذات الصلة، كاإلجراءات القضائية العادلة. كام ينبغي أن يتمكن الناس عموما من الوصول إىل أعاملها بسهولة، فتنرش تقاريرها عرب وسائل يسهل الوصول إليها، كاالنرتنيت، بصورة منتظمة – سنويا عىل األقل. ويجب أن تتبع قواعد أخالقية داخلية وتضع إجراءات تأديبية تحكم

عمليات التحقيق واملقاضاة.

وباإلضافة إىل املامرسات الشفافة، يجب أن تخضع أجهزة مكافحة الفساد لنظام الضوابط والتوازنات من قبل فروع الحكم األخرى، بيد أنه من الصعب تدبري ذلك دون خضوع هذه األجهزة لنفوذ سيايس غري مرشوع. ومن الخيارات املتاحة لتاليف هذه املشكلة إخضاع الجهاز ملراجعة لجنة خارجية مكونة من ممثلني عن مختلف مؤسسات الدولة، كالربملان والقضاء وحتى القطاع الخاص. ويتخذ دستور

87

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

تايلند لعام 2007 مقاربة مختلفة، حيث يسند الرقابة عىل املفوضية الوطنية ملكافحة الفساد إىل السلطة الترشيعية. فإذا رفع خمس أعضاء الربملان شكوى ضد عضو يف املفوضية، ينظر يف الشكوى249. وإذا كان مركز الفساد تاريخيا يكمن يف السلطة التنفيذية، فقد يكون من الحكمة إسناد الرقابة عىل الربملانية،فيستحسن كذلك أن يكون أما يف األنظمة الترشيعية. السلطة الفساد إىل جهاز مكافحة

الجهاز مسؤوال أمام لجنة برملانية مكونة من أعضاء من األغلبية واملعارضة معا.

4-3-6 التعاون بني األجهزة والتعاون الدويل

ال ميكن إنجاز مكافحة الفساد بعمل مؤسسة واحدة مبفردها، فغالبا ما ترتكب جرائم الفساد عىل هامش أنشطة مالية وجرمية أخرى قد تخضع الختصاص دوائر ومؤسسات حكومية أخرى كاألجهزة العليا للرقابة وغريها من أجهزة الرقابة املالية، أو القضاء وأجهزة الرشطة. كام أن إدارات متعددة تتقاسم االختصاصات وغالبا ما تصل إىل معلومات متباينة. لذا تعد عالقة العمل الطيبة بني اإلدارات الحكومية رضورية ملكافحة الفساد بفعالية، بينام يحد عدم التعاون من هذه الفعالية250. واستجابة لذلك، قد يرغب البلد بتنفيذ مهامت تنسيق خاصة متعددة االختصاصات ينص عليها بقوانني خاصة

بشأن التعاون وتبادل املعلومات، أو تحكمها اتفاقيات خاصة أو مذكرات تفاهم.

وتعلق عىل التعاون الدويل أهمية متنامية أيضا، نظرا لوجود تحويالت نقدية غري مرشوعة تحدث يف الخارج وعابرة لسلطة األجهزة الوطنية. وال يزال التعاون الدويل يف مكافحة الفساد حديث العهد، لكن مثة شبكة قوية نوعا ما من املنظامت اإلقليمية والدولية موجودة اآلن وتعمل عىل رعاية التعاون، ومن األمثلة: مجموعة العمل بشأن الرشاوى التابعة ملنظمة التعاون االقتصادي والتنمية واللقاءات التي تعقدها ملسؤويل تطبيق القانون، و»مجموعة دول ضد الفساد« ملجلس أوروبا، ولجنة الخرباء تنفيذ ملراجعة املتحدة األمم وآلية اإلرهاب، ومتويل األموال غسيل مكافحة تدابري بتقييم املعنية اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد. وعىل املستوى اإلقليمي، مثة جهود ميكن ذكرها مثل مبادرة منظمة التعاون االقتصادي والتنمية/بنك التنمية اآلسيوي ملكافحة الفساد يف آسيا واملحيط الهادي،

واملبادرة اإلقليمية ملكافحة الفساد املنعقدة مبوجب ميثاق االستقرار لدول جنوب رشق أوروبا.

ويف املنطقة العربية، تهدف مبادرة منظمة التعاون االقتصادي والتنمية يف منطقة الرشق األوسط األمم برنامج من املدعومة التنمية«، خدمة يف واالستثامر الرشيد »الحكم بشأن أفريقيا وشامل هياكل وتحديث االستثامر، بيئة »تحسني أجل من العامة اإلصالحات تعزيز إىل اإلمنايئ، املتحدة الحكم وعملياته، وتعزيز الرشاكات اإلقليمية والدولية، ودعم النمو االقتصادي املستدام يف املنطقة العربية«251. وتعمل يف املنطقة العربية أيضا الشبكة العربية لتعزيز النزاهة ومكافحة الفساد التي تأسست يف شهر يوليو 2008. وتضم الشبكة 44 وزارة ووكالة حكومية من 17 دولة عربية، إضافة إىل جهات غري حكومية. ويقع مكتب وحدة الدعم اإلقليمي للشبكة يف مكاتب مرشوع برنامج األمم املتحدة اإلمنايئ اإلقليمي لتعزيز النزاهة ومكافحة الفساد يف البلدان العربية. وتعمل الشبكة بدعم

88

من برنامج األمم املتحدة اإلمنايئ، ومكتب األمم املتحدة املعني باملخدرات والجرمية وجامعة الدول العربية. وقد حددت الشبكة هدفها العام يف وثيقتها التأسيسية كام ييل:

والخربات املعرفة تبادل يتيح املعنية، العربية الرسمية للجهات دائم إقليمي ملتقى تأمني والتجارب فيام بينها، ويؤمن إطارا اسرتاتيجيا لدعم الجهود الوطنية الهادفة إىل تطبيق املواثيق

واالتفاقيات العربية والدولية ذات الصلة، والسيام »اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد« 252.

4-4 أمناط أجهزة مكافحة الفساد

القانون، تطبيق ومنط األغراض، متعدد النمط الفساد: مكافحة ألجهزة عامة أمناط ثالث هناك والنمط الوقايئ. ويركز هذا التقرير عىل النمطني األول والثاين.

4-4-1 النمط متعدد األغراض

وهو النمط األبرز، ألنه يجمع بني الوظائف الثالثة املذكورة أعاله: التحقيق والوقاية والتثقيف العام. ومن األمثلة البارزة عن هذا النمط لجنة مكافحة الفساد املستقلة يف هونغ كونغ، واللجنة املستقلة االقتصادية يف والجرمية الفساد مكافحة ومديرية اسرتاليا، ويلز يف نيو ساوث الفساد يف ملكافحة بوتسوانا. ومثة أمثلة أخرى عىل هذا النمط مثل: جهاز التحقيق الخاص يف ليتوانيا ومؤسسات أخرى

يف التفيا وبولونيا وأوغندا وكوريا وتايلند واألرجنتني واإلكوادور 253.

وتستلهم معظم األجهزة متعددة األغراض تجربة هونغ كونغ. إذ أن تفويض لجنة هونغ كونغ بسيط جدا: كافة »مزاعم الرشوة تخضع للتحقيق من أجل املقاضاة، وتفحص األنظمة واإلجراءات لتخليصها محاربته«254. بدعم وإقناعهم الفساد وتثقيفهم برشور الناس إىل والتوجه للفساد، فرصة أي من وتؤدى وظائف مكافحة الفساد الثالث يف آن معا، كجزء من اسرتاتيجية شاملة. ويعد مكتب التحقيق يف مامرسات الفساد يف سنغافورة جهازا متعدد األغراض، لكنه أصغر من نظريه يف هونغ كونغ وال ينخرط كثريا يف الوصول إىل الناس، ولهذا السبب موازنته أصغر )تنفق لجنة مكافحة الفساد املستقلة يف هونغ كونغ 16 مليون دوالر عىل التثقيف والوصول(، لكنه يخاطر بدرجة أقل من الوضوح ودعم

أقل من الناس عىل عمله 255.

4-4-2 منط تطبيق القانون

الفساد ومرتكبيه، وهو أنشطة التحقيقات يف إجراء التحقيق، أو منط القانون، تطبيق يتوىل منط مقاربة تبنتها عىل نطاق واسع دول منظمة التعاون االقتصادي والتنمية التي تتمتع بتقليد عريق من الحكم متعدد األحزاب والفصل بني السلطات ما أدى بها إىل فصل وظائف مكافحة الفساد الثالث وتوزيعها عىل أجهزة مختلفة. وقد تبنت هذا النمط دول مثل: الرنويج وأسبانيا وكرواتيا ورومانيا

وهنغاريا ومالطا256.

89

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

ولهذا النمط عدد من األشكال. فقد يتضمن أجهزة التحري والكشف والتحقيق واملالحقة القضائية، أو فقط التحقيق واملالحقة القضائية. ومتنح هذه األجهزة غالبا من أجل تنفيذ مهامها صالحية إجراء املراقبة واعرتاض االتصاالت وإجراء التحقيقات الرسية والوصول إىل البيانات املالية الشخصية ومراقبة الصفقات املالية257. وهي تحتاج للرشوع يف هذه األنشطة إىل مجموعة من الخربات غري املوجودة جميعها بشكل مبارش لدى أجهزة مكافحة الفساد. لكن ميكن للجهاز أن يختار ضم عدد من الخرباء املتخصصني يف تلك املجاالت. ففي رومانيا، تضم مديرية مكافحة الفساد الوطنية، املوجودة يف مكتب النائب العام الروماين، عددا من ضباط الرشطة العدلية أو املحققني املتخصصني يف مجاالت مختلفة. ويجري من حيث األساس انتداب هؤالء العنارص إىل املديرية لفرتة ست سنوات من مكاتب أخرى يف وزارة املالية، وجهاز الرشطة والجامرك، وجهات أخرى258، ويرافقهم خرباء من املديرية مختصني يف

االقتصاد واملصارف واملحاسبة واملعلوماتية واختصاصات أخرى.

األغراض، متعددة األجهزة يف الحال هو وكام الوقاية. عنارص غالبا القانون تطبيق ويتضمن منط هنالك تباينات يف التفويض ونطاق السلطة أو االختصاص. فبعض األجهزة يحقق يف الجرمية املنظمة واالتجار بالبرش إضافة إىل الفساد السيايس، كمديرية العمليات الخاصة املنحلة يف جنوب أفريقيا. بينام تكون أجهزة أخرى، كاملكتب الخاص للنائب العام املعني مبكافحة الفساد والجرمية املنظمة يف إسبانيا، عبارة عن وحدة صغرية من 30 موظفا تعمل يف مكتب النائب العام للدولة، وتتعامل بصورة أساسية مع الجرائم االقتصادية وغريها التي يرتكبها مسؤولون حكوميون أثناء مامرستهم لواجباتهم الرسمية259. وعندما تعمل وحدة التحقيق ملكافحة الفساد من داخل جهاز قضايئ أكرب، تثار بعض

الشكوك بشأن تراتبية املسؤولية والترصيح بإجراء التحقيقات واملقاضاة.

4-5 الخيارات املمكنة للمنطقة العربية

بذلت قبل الربيع العريب محاوالت بسيطة وغالبا شكلية ملكافحة الفساد يف املنطقة، وغالبا من خالل ترشيعات غري نافذة وبواسطة لجان أو مفوضيات صغرية غري فعالة. أما اآلن، فثمة اعرتاف أكرب يف املتطلبات غياب وبسبب لكن واستدامة. أكرث جدية تكون أن ينبغي الفساد مكافحة بأن املنطقة األساسية يف املنطقة لوجود جهاز ناجح متعدد األغراض ملكافحة الفساد -مبا يف ذلك استقرار األنظمة واإلرادة السياسية إلنشاء ومتويل جهاز بصالحيات واسعة يف تطبيق القانون- فإن إنشاء جهاز قوي بهذا الشكل قد يفشل يف تحقيق التطلعات يف لجم الفساد بشكل صارم. ولعل الخيار األنسب هو إنشاء جهاز ملكافحة الفساد بتفويض أكرث ضيقا وخصوصية، كوضع اسرتاتيجية وطنية ملكافحة الفساد، أو تشكيل وحدة ملكافحة الفساد ضمن جهاز الرشطة مدعومة مبدع عام ومحاكم متخصصة )انظر الفصل

الخامس أدناه(.

وفيام ييل قامئة ببعض الخيارات املمكنة ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا، عىل أن ينظر إليها يف ضوء تلك املالحظات التمهيدية.

90

إنشاء جهاز ملكافحة الفساد كجزء من اسرتاتيجية وطنية ملكافحة الفساد:

إنشاء جهاز ملكافحة الفساد كجزء من اسرتاتيجية وطنية ملكافحة الفساد بدال من كونه رد فعل منعكس عىل استرشاء مفاجئ للفساد أو فضيحة فساد خاصة.

ويعتمد املذكور. للجهاز منها، معينة توليفة أو والتثقيف، واملقاضاة التحقيق وظائف إسناد التفويض الدقيق للجهاز عىل عدد من املتغريات، كحجم ونطاق الفساد، والعمل املنجز من قبل

أجهزة أخرى ملكافحة الفساد )إن وجدت(، واملوارد والخربات املتوفرة.

حامية االستقالل املايل والتشغييل لجهاز مكافحة الفساد:

النظر يف ضامن وجود الجهاز واستمرار متويله يف الدستور نفسه.

وضع إجراءات واضحة لتعيني وإقالة أعضاء الجهاز، والنص بصورة رصيحة عىل مشاركة املعارضة السياسية يف تلك اإلجراءات بنوعيها.

مخصصات من اقتطاعها من بدال الخاصة، موازنته بصياغة مرشوع للجهاز السامح يف النظر أجهزة أخرى أكرب لتطبيق القانون. وينبغي منح السلطة الترشيعية، وليس التنفيذية، صالحية

إقرار موازنة الجهاز املقرتحة، ويتم ذلك من عرب لجنة برملانية متعددة األحزاب عادة.

4-6 تحليل األطر القامئة واملقرتحة يف منطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

4-6-1 مرص

كانت مرص قد أنشأت قبل انتفاضة الربيع العريب هيئة الرقابة اإلدارية وجهاز الكسب غري املرشوع األجهزة هذه لكن للمحاسبات، املركزي والجهاز والنزاهة الشفافية ولجنة العامة األموال ونيابة سبيل عىل للمحاسبات املركزي فالجهاز الحكومة. عن الكايف االستقالل إىل تفتقر كانت جميعها املثال كثريا ما لفت انتباه مبارك إىل عدد من قضايا الفساد البارزة، لكن ومبا أن القرار باتخاذ أي إجراء بحق مسؤولني كبار كان بيد الرئيس نفسه، مل تجر عىل اإلطالق محاسبة سوى فاسدين من تقارير من هيئة الحكومة عينه، طوت الوقت الحكومة260. ويف املتوسطة يف أو الدنيا املستويات الكسب غري املرشوع ونيابة األموال العامة وصفت كلها بأنها مخالفات جسيمة يف املشرتيات وتبديد اللجوء يف زيورخ عام 2005 بعد أن خاب الداخلية طلب العام. حتى أن محققا من وزارة للامل أمله من موقف الحكومة املتساهل تجاه الفساد261. ويف األشهر التي سبقت الثورة، أحدث رئيس الوزراء لجنة التنسيق الوطنية ملكافحة الفساد، لكن اللجنة مل تجتمع حتى شهر مايو 2622013. وال

91

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

يزال املرصيون ينظرون إىل الحكومة املرصية عىل أنها فاسدة حتى بعد سقوط نظام مبارك. ففي الرسمي واإلعالم الرشطة االستطالع الدولية، حدد من شملهم الشفافية منظمة أجرته آخر مسح والخدمات املدنية والخدمة السياسية األحزاب مبارشة يليهام فسادا، املؤسسات أكرث باعتبارهام

الطبية والصحية، ثم الربملان والنظام التعليمي263.

وسار الدستور املرصي لعام 2014 بضع خطوات ملموسة باتجاه تحسني الوضع. فقد أقرت الديباجة بأن الدستور يحاول إغالق »الباب أمام أي فساد أو أي استبداد«264. وتطالب املادة 218 من الهيئات الفساد. ملكافحة وطنية اسرتاتيجية ووضع الفساد ملكافحة بينها فيام التعاون الرقابية واألجهزة ويدعم جهود مكافحة الفساد الجهاز املركزي للمحاسبات )املادة 219( والهيئة العامة للرقابة املالية )املادة 221(. وعىل الرغم من ترحيبها بهذه الخطوات، إال أن هذه الهيئات تفتقر إىل أي صالحيات حقيقية يف املالحقة القضائية ما من شأنه تقويض أهداف مكافحة الفساد املحددة يف الدستور، لكن هيئة الرقابة اإلدارية عىل ما يبدو تعمل بفعالية إىل حد ما عىل األقل. ويف فرباير 2014، تم توقيف

كبري محاسبي بنك التنمية واالئتامن الزراعي بتهم الفساد265.

4-6-2 تونس

أنشأت تونس هيئة الحوكمة الرشيدة ومكافحة الفساد بعد سقوط نظام بن عيل. وقد كشفت هذه الهيئة عددا من مامرسات الفساد كمنح امتيازات وتراخيص وعقود عامة ألحزاب موالية، وخصخصة رشكات حكومية مبوجب عروض غري تنافسية، وإساءة تصنيف املمتلكات العامة266. ومنذ ذلك الحني جرى تأصيل الهيئة يف الدستور التونيس. لكن عىل الرغم من أنها ال تزال يف بداية عهدها، مثة مسألة من عددا الهيئة وتتوىل املستقبل. يف ومتويلها املوظفني من كاف بعدد مدها بشأن القلق تثري املسؤوليات من بينها: »رصد حاالت الفساد يف القطاعني العام والخاص، والتقيص فيها، والتحقق منها، وإحالتها إىل الجهات املعنية« )املادة 130(. لكن إحالة التحقيقات إىل جهات أخرى لن يكون فاعال إال إذا التزمت هذه الجهات بجهود مكافحة الفساد. وقد شهدت تونس إحالة املئات من القضايا إىل النائب العام، لكن مل يصل إىل املحاكمة إال عدد ضئيل منها، وحتى تلك التي وصلت إىل املحكمة، رفض القضاء الكثري منها. ويف خطوة إيجابية، تقرر مؤخرا إحالة القضايا إىل فريق من القضاة املدربني يف التحقيقات املالية، ويعملون عن كثب مع محققي غسيل األموال التابعني للمرصف املركزي. وينص الدستور أيضا عىل أن أعضاء الهيئة يعينون لفرتة وحيدة مدتها ست سنوات، لكنه ال يحدد إجراءات

تعيينهم وإقالتهم.

4-6-3 دول أخرى يف الرشق األوسط وشامل أفريقيا

مثة دول أخرى يف منطق الرشق األوسط وشامل أفريقيا تحظى بفرصة ملضاعفة جهودها يف مكافحة الفساد. فقد صنفت منظمة الشفافية الدولية ليبيا يف املرتبة 172 من أصل 178 دولة عىل مؤرش ومن والسودان267. والصومال وأفغانستان الشاملية كوريا سوى بعدها يأيت وال الفساد، مدركات

92

الفساد نظرا األغراض ذي خربة واسعة ملكافحة إنشاء جهاز متعدد ليبيا من تتمكن أن املستبعد لرسوخ الفساد يف املجتمع الليبي، ومعدل البطالة الكبري والفقر واسع االنتشار. ويف مطلع عام 2013، أعلن رئيس الوزراء عيل زيدان عن تدابري جديدة ملكافحة الفساد من بينها التعاون الوثيق مع مكتب الرقابة، وإنشاء لجنة املناقصات املركزية لضامن الشفافية يف إرساء العقود، وطلب مساعدة الرشطة الرسية يف التحقيقات، وتدابري جديدة ملنع التوظيف غري النظامي يف الحكومة268. ويواجه املفتشون

الليبيون مهمة اسرتداد مليارات الدوالرات التي رسقت من ليبيا يف عهد نظام القذايف269.

قطعت املغرب واألردن خطوات واسعة يف حربهام عىل اإلرهاب. فقد أنشئ يف املغرب جهاز ضعيف نسبيا ملكافحة الفساد يف عام 2008 يف مسعى منه للوفاء بالتزامات اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد، لكن الجهاز افتقر إىل الصالحيات االستقصائية والتأديبية. كام أطلق املغرب خطة ملكافحة الفساد مدتها سنتان يف عام 2010، يف محاولة لتحديد ميادين الضعف، ومن ضمنها حامية املبلغني ملكافحة الحكومية الجهود عىل لإلرشاف وزارية لجنة املغرب وأنشأ املمتلكات. عن والترصيح الفساد. بيد أنه مل يتمخض عن هذه الجهود سوى نتائج هزيلة، بسبب عدم التنفيذ. ويف استعراضها لجهود مكافحة الفساد يف املغرب، أشارت مراجعة املجتمع املدين التفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد إىل أن األداء الضعيف فيه يعزى إىل الرتاخي يف تطبيق القانون. ووفقا للمراجعة: »تخضع قرارات املحاكمة للسلطة التنفيذية واستقاللية القضاة غري مكفولة«270. وتشمل األولويات املقرتحة بالنسبة للمغرب وجود آليات أقوى لتطبيق القانون، ومنح الهيئة املركزية للوقاية من الرشوة مزيدا من املوارد والصالحيات، وسن وتنفيذ قانون خاص لحامية املبلغني، وضامن إسناد النتائج السلبية

للمجلس األعىل للحسابات بعمل النيابة العامة.

شهد األردن يف السنوات األخرية حاالت فساد بارزة، حكم فيها وزير املالية السابق عادل القضاة، وهو رجل أعامل غني واملستشار االقتصادي لرئيس الوزراء، بالسجن ملدة 3 سنوات عىل مزاعم بأنه استثمر بشكل غري قانوين يف توسيع أكرب مصفاة نفط يف األردن271. ومل يكن ألحد أن يتصور قبل فرتة قصرية أن يتم التحقيق مع موظفني عىل هذه الدرجة الرفيعة، وهو أمر يعترب داللة إيجابية عىل ما يحصل من تقدم. بيد أن اإلشارات الربملانية الرمزية واللجان الوزارية التي تفتقر إىل الكادر البرشي لصياغة خطط العمل لن يكون لها أثر كبري يف لجم الفساد. وال يزال األردن يعاين من مشكالت الرشوة ومحاباة األقارب واملعارف. ويف عام 2013، أطلقت اسرتاتيجية وطنية جديدة ملكافحة الفساد، تتميز برتكيز شديد عىل النهوض بنزاهة القضاء272. كام تتسم هذه االسرتاتيجية الجديدة بحسن التخطيط،

لكن تبقى األهمية القصوى دوما للتنفيذ.

93

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

5- املحاكم وأجهزة النيابة املختصة مبكافحة الفساد

إن القضاء الفعال هو جزء أساس من أي برنامج شامل ملكافحة الفساد273. فمحاكمة املسؤولني محاكمة ناجحة تتطلب يف الحقيقة نظاما قضائيا فعاال وجهاز نيابة عامة يتمتع بالقدرات واملهارات والنزاهة الالزمة ملتابعة التهمة ضد أشخاص يف مواقع السلطة. وينظر هذا الفصل يف املحاكم وأجهزة النيابة

املختصة بالفساد وهل تقدم أي مزايا متيزها عن العمليات القضائية الجنائية العادية وإىل أي درجة.

5-1 األمناط

تلجأ الدول إىل املحاكم والنيابة ملحاربة الفساد بطرق تختلف بني بلد وآخر، لكن مثة ثالثة أمناط رئيسية: النمط األول هو منط النيابة متعددة األغراض، وهو األكرث شيوعا، ويحاكم فيه البلد املعني حاالت الفساد يف النظام القضايئ العادي وال يضع أي ترتيبات مؤسسية أو إجرائية خاصة للقضايا املتعلقة بالفساد. وملا كان هذا النمط ال يقدم أي ميزات خاصة عن النظام القضايئ الجنايئ العام يف

معظم البلدان، فلن يتطرق إليه هذا التقرير مبزيد من التفصيل.

النمط الثاين من الرتتيبات املؤسسية هو منط املحاكم املختصة، وفيه يعني البلد محاكم خاصة أو فرعا خاصا يف نظامه القضايئ للتعامل حرصا مع قضايا الفساد التي ترفعها إما النيابة متعددة األغراض أو

نيابة عامة مختصة. ويشار إىل تلك املحاكم هنا بإسم محاكم مكافحة الفساد .

والنمط األخري هو منط النيابة العامة املختصة التي جمعها مع املحاكم املختصة، وفيه يتم تخصيص نيابة مستقلة أو وحدة مستقلة ضمن املكتب النائب العام تتوىل حرصا مسؤولية االدعاء يف الجرائم مكافحة أجهزة من نوع مبثابة الفساد مبكافحة املختصة النيابة اعتبار وميكن بالفساد. املتعلقة وأجهزة املختصة النيابة بني الرئييس والفرق كذلك. غالبا القانون، وهي بتطبيق املختصة الفساد مكافحة الفساد عموما هو أن األوىل متارس بالرضورة صالحيات التحقيق واملالحقة القضائية، بينام تفتقر أجهزة مكافحة الفساد غالبا إىل هذه الوظائف ويقترص دورها عىل التثقيف والتحقيق. لذا فإن مناقشة أجهزة مكافحة الفساد يف الفصل السابق تنطبق متاما عىل النيابة املختصة مبكافحة الفساد،

لكنها بحاجة أيضا إىل معالجة خاصة يف هذا الفصل.

5-2 التشكيل والوظيفة

5-2-1 املحاكم املختصة مبكافحة الفساد

إن محاكم مكافحة الفساد كام ذكر آنفا ليست محاكم ذات اختصاص عام، بل تقترص عىل البت يف وهنالك الفساد. مكافحة ترشيعات مبوجب تنشأ جرائم أو فاسدين، عموميني موظفني قضايا ضد تنزوي قضايا أال املختصة يضمن املحاكم أن نظام األول هو إنشاء محاكم كهذه: يقفان وراء سببان

94

الفساد يف أروقة النظام القضايئ العام املزدحمة، والسبب الثاين واألهم هو أن تلك املحاكم تثبت فائدتها عندما يسترشي الفساد يف مفاصل القضاء عامة، وهو غالبا حال الدول التي متر مبراحل انتقالية حيث يشغل املفاصل القضائية أتباع النظام البائد. وعندما يتغلغل الفساد يف ثنايا النظام القضايئ، ميكن سحب قضايا الفساد بقانون -أو مبوجب الدستور نفسه- من يد قضاة غري موثوقني وتسليمها ملحاكم مكافحة الفساد املختصة، والتي جرى اختبار أعضائها لجهة األمانة وااللتزام مبحاربة الفساد. عىل سبيل املثال: كان انتشار الفساد يف القضاء عموما يف كينيا أحد األسباب التي دعت إىل تشكيل جهاز قضايئ مختص274.

يتم إحداث محاكم مكافحة الفساد دوما تقريبا بقانون. لكن النموذج الفلبيني يعترب استثناء، حيث التي يعود الفساد« بالتحديد عىل وجود دائم »ملحكمة مكافحة الفلبني لعام 1987 ينص دستور إنشاؤها إىل ما قبل وضع الدستور )املادة 11-4(. لكن حتى يف هذه الحالة، يرتك الدستور تفاصيل املحاكم منط عىل منوذجيا مثاال الكينية الفساد مكافحة محكمة وتعد للقانون. املحكمة عمل املختصة، حيث ينص قانون مكافحة الفساد والجرائم االقتصادية رقم 3 لعام 2003، الذي أنشئت املتعلقة الجرائم يف للنظر خاصني« »قضاة تعيني عىل الكينية، الفساد مكافحة مفوضية مبوجبه بالفساد يف القانون )الفصل 3-1(. ويتم تعيني هؤالء القضاة من قبل لجنة السلك القضايئ الكينية املكونة من 11 عضوا والتي تضم بني أعضائها رئيس املحكمة العليا والنائب العام )دستور كينيا لعام 2010، املواد 171-2، 172-1-ج(. ومبوجب القانون املذكور، األشخاص الوحيدون املؤهلون للتعيني كقضاة خاصني هم رؤساء القضاة ورؤساء املحاكم واملحامني ممن مارسوا املهنة لعرش سنوات عىل األقل )الفصل 3-2(. ثم جاء القانون رقم 22 لعام 2011 الخاص باألخالقيات ومكافحة الفساد ليحل الفساد، األخالقيات ومكافحة لجنة عنها بدال االقتصادية ويحدث والجرائم الفساد لجنة مكافحة وهي التي نص عليها دستور عام 2010 يف املادة 79، واحتفظ القانون الجديد بنظام القضاة الخاصني.

إن فكرة عزل املحاكم الخاصة مبكافحة الفساد عن نظام قضايئ مخرتق بالفساد هي فكرة سليمة، لكن ينبغي عىل الدول التي تفكر بإنشاء محاكم كهذه أن تضمن أال تؤدي عملية التعيني إىل خلق الفساد ضمن هذه املحاكم ذاتها، فذلك يقوض الغرض من فصلها عن القضاء العام. وتؤكد التجربة الكينية عىل أهمية وضع إجراءات تعيني محصنة من تالعب الحزب الحاكم بها. فقد نص دستور كينيا عىل مشاركة النائب العام، وهو منصب تعيينه سيايس، يف إجراءات تعيني القضاة يف محكمة مكافحة الفساد، فيمكن عندها الحكومة حامية نفسها من تحقيقات كشف أرادت البالد. فإذا الفساد يف للنائب العام أن يستخدم صوته يف لجنة السلك القضايئ لتعيني قضاة تعرف الحكومة أو تشك يف أنهم سيحكمون لصالح الحكومة. ومن جهة أخرى، فإن قدرة النائب العام عىل التأثري يف تعيينات هيئة القضاة الخاصة محدودة ألن لجنة السلك القضايئ تضم يف عضويتها قضاة من مختلف مستويات القضاء، ومحامني عملوا يف املهنة 15 عاما عىل األقل، ومرشح لجنة الخدمة العامة، وعضوين ممثلني عن الشعب. إضافة إىل ذلك، تتسم عملية تعيني القضاة بالشفافية واالستقاللية275، فخطر التعيني املسيس ضعيف ألن رئيس القضاة يف كينيا لديه النفوذ األكرب عىل عملية تعيني القضاة الخاصني276.

95

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

5-2-2 النيابة املختصة مبكافحة الفساد

دول تبنت وقد عادة. قانون مبوجب الفساد، مكافحة محاكم غرار عىل املختصة، النيابة تشكل أوروبية عدة منط النيابة املختصة. وأحد أشهر هذه األجهزة هو مكتب النائب العام اإلسباين املختص مبكافحة الفساد والجرمية املنظمة الذي جاء إحداثه إثر عدة فضائح فساد يف مطلع تسعينيات القرن املايض واندراج هذه املسألة يف صلب الجدل السيايس السائد. وأنشئ هذا املكتب الخاص مبوجب قانون أسايس يف عام 1995، وأدرج ضمن جهاز النائب العام للدولة الذي تنص عليه املادة 124 من الفساد ذات بالتحقيق يف جرائم قانونيا تفويضا املكتب لعام 2771978. ومنح هذا أسبانيا دستور »األهمية الخاصة« ومقاضاتها. وعرفت هذه »الجرائم الخاصة« بأنها الجرائم االقتصادية والجرائم املكتب التي أوالها الجرائم الرسمية278. وشملت أداء مهامهم أثناء يرتكبها موظفون عامون التي الخاص أكرب اهتامم االختالس واالحتيال واالبتزاز واملتاجرة بالنفوذ والرشوة والتفاوض املحظور عىل املسؤول العام واإلفالس الذي ينطوي عىل إهامل أو خطأ مقصود ذي طبيعة جرمية وتغيري األسعار يف املناقصات العامة وغسيل األموال وغريها. ويعمل مكتب النيابة املختص مبكافحة الفساد والجرمية باعتباره امللجأ األخري، مبعنى أنه يتوىل القضايا املتعلقة بالفساد فقط عندما يرى النائب العام للدولة من درجة الجرمية عىل تكون أن يجب الحالة وحتى يف هذه »أهمية خاصة«. ذات الجرمية أن التعقيد والضخامة بحيث تستدعي تدخل مكتب النيابة املختص. ويبارش املكتب التحقيقات بطلب خاص منه أو بعد تلقيه شكوى خاصة، لكن القرار مببارشة يف قضية معينة أو التدخل فيها يبقى بيد الفساد. للنائب املختص مبكافحة املوافقة العام للدولة، وهو املسؤول دستوريا عن إعطاء النائب ويعني امللك النائب العام للدولة بناء عىل توصية من الحكومة )دستور أسبانيا لعام 1978، املادة 124(279. وسنناقش فعالية مكتب النائب العام اإلسباين املختص مبكافحة الفساد والجرمية املنظمة

وبنيته املؤسسية يف الفقرة 5-3-2 أدناه.

الذي حققه خليط األجهزة النجاح املحدود الفساد ردا عىل النيابة املختصة مبكافحة أنشأت رومانيا الوطنية املختلفة يف لجم الفساد، الذي ظل مشكلة كربى تواجه البالد. فتم إحداث املديرية الوطنية ملكافحة الفساد يف عام 2000 لتشكل جزءا من مكتب النائب العام وملحقة مبحكمة النقض والعدل العليا. ويرشف املدعون العامون يف املديرية عىل التحقيقات قبل املحاكمة التي تجريها الرشطة العدلية املختص العام النائب مكتب غرار وعىل املحكمة. إىل الفساد جرائم ويحيلون للمديرية، املنتدبة واضعو عمل وقد قضائيا. الكبري الفساد مالحقة تحديدا املديرية تتوىل إسبانيا، يف الفساد مبكافحة مخطط املديرية عىل »حرص نشاطها ليقترص عىل قضايا الفساد األكرث أهمية وتعقيدا، بدال من املخاطرة بتحميل املدعني العامني أعباء الكثري من القضايا الصغرية غري املؤثرة عىل املجتمع«280. ولهذا السبب، تتوىل املديرية فقط »قضايا الفساد يف املستويني املتوسط والكبري«281. وتشمل املعايري املحددة للجرائم كانت وإن فيها، الرشوة وقيمة الجرمية تحدثه الذي الرضر مقدار املديرية اختصاص الواقعة ضمن الجرمية جزءا من مرشوع تجاري للدولة حصة فيه، والجرائم التي يرتكبها أعضاء الربملان والحكومة وكبار

موظفي اإلدارة املركزية واملحلية، والعمد والرشطة والجامرك والقضاة واملدعون العامون282.

96

5-3 كيف تكون املحاكم والنيابات العامة فعالة؟

5-3-1 املحاكم املختصة مبكافحة الفساد

إن املحكمة املختصة مبكافحة الفساد، مثلها مثل أي محكمة أخرى، لن تصيب حظا من النجاح ما مل تكن مبأمن التدخل الحكومي، وما مل متكنها إجراءاتها وسلطاتها من معالجة الفساد بفعالية. فعندما يكون مبقدور الحكومة مامرسة نفوذها عىل ذراعها النيايب العام وعملية التحقيق، ستكون أقل نجاحا.

وتعطينا تجربة املحكمة األوغندية املختصة مبكافحة الفساد دروسا قيمة يف هذا املجال. فقد أحدثت أوغندا شعبة مكافحة الفساد يف املحكمة العليا بقانون يف عام 2008، بعد »مطالبات عامة مبحكمة مختصة ملحاكمة قضايا الفساد الكبرية والجرائم املرتبطة به«283. وكان قد ثبت أنه من الصعب إدانة موظفني كبار بسبب قلة املوارد والرشوة والتهديد. وملا مل يكن هنالك أي نص دستوري أو قانوين يلزم الوزراء بالتنحي خالل فرتة التحقيق يف سلوكياتهم، كان مبقدور السياسيني وكبار املسؤولني اإلداريني استخدام سلطاتهم لعزل أنفسهم عن أي مساءلة284. ويف عام 2013، أفادت منظمة هيومن رايتس العامني يف محاكامت »أشخاص واسعي الصالت« أمام ووتش أن مسؤولني كبار طلبوا من املدعني املحكمة املختصة مبكافحة الفساد تأجيل املحاكمة من أجل كسب مزيد من الوقت لرشوة الشهود، أو للنظر يف القضية دون أدلة كافية، بحيث يضمن املدعى عليهم الحصول عمليا عىل الرباءة. وما جعل املشكلة تتفاقم افتقار املحكمة املذكورة للحاميات املؤسسية التي متكنها من مقاومة التعدي تدفع التي املتدنية، ورواتبهم الوظيفي باألمان يتمتعون ال العامون فاملدعون استقالليتها. عىل روتينية والشهود بصورة واملحققون القضاة يتعرض الرشاوى285. كام لقبول تغريهم غالبا، متأخرة

للتهديد والتخويف واالستهداف لتقايض الرشوة286.

منذ الفساد مكافحة محكمة أصدرته ابتدائيا حكام 88 أصل من ووتش، رايتس لهيومن ووفقا إنشائها، حصل 68 باملئة منها عىل اإلدانة. لكن هذه األرقام ال تعكس الحقيقة كاملة، فقد أفادت الحكومات يف األدىن املستوى موظفي بني تركزت اإلدانات »هذه أن املذكورة الحقوقية املنظمة وتشري هذه فقط287. دوالر 1300 كان باملحاكامت املشمولة املالية املبالغ متوسط وأن املحلية«، املبالغ الهزيلة بقوة إىل أن املحكمة املذكورة يف الوقت الذي حققت فيه نجاحا متواضعا يف محاربة قضاة رئيس اعرتف ،2010 عام ويف الكبري. الفساد مشكلة معالجة عن عجزت البسيط، الفساد محكمة مكافحة الفساد بهذا األمر بشكل واضح عندما قال أثناء النطق بالحكم عىل مسؤول صغري

أن املحكمة »ملت من محاكمة السمك الصغري بينام التامسيح تسبح طليقة«288.

وتوضح حالة أوغندا أن محاكم مكافحة الفساد قد تصبح فعليا وسيلة الستغالل السلطة إذا مل تتمتع بالقدر الكايف من الحامية. ووفقا لنائب عام يف املحكمة، استخدمت حكومة حركة املقاومة الوطنية بزعامة الرئيس موسيفيني التهديد بتهم الفساد لفرض الوالء بني الكوادر السياسية289. ويف واحدة

97

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

من املرات القليلة التي وجهت فيها اتهامات بالفساد إىل مسؤول رفيع أمام محكمة مكافحة الفساد، توقعت وسائل اإلعالم املحلية أن املدعى عليه هون مايك ماكوال قد تعرض للمالحقة القضائية بسبب طموحاته بالرتشح ضد الرئيس موسيفيني يف انتخابات 2016 الرئاسية. وما أن نفى ماكوال علنا أي نية له بالرتشح إىل االنتخابات الرئاسية حتى ألغي الحكم عليه يف االستئناف290. وتشري التجربة األوغندية إىل أن محاكم مكافحة الفساد قد تتورط يف محاكامت مسيسة ما مل يصبح القضاة واملدعون العامون

والشهود مبأمن من الضغوط السياسية.

وتلقي دراسة قارنت بني محاكم مكافحة الفساد يف كل من أندونيسيا والفلبني مزيدا من الضوء عىل خيارات التصميم املؤسيس التي من شأنها زيادة فعالية هذه املحاكم291. فعندما أنشأت الحكومة يف أندونيسيا جهازا متخصصا مبكافحة الفساد، أحدثت معه محكمة مختصة مبكافحة الفساد أيضا مصممة فقط للنظر يف قضايا فساد املسؤولني. وكان أساس هذه الفكرة أن جهاز مكافحة الفساد لن يكون فعاال يف محاربة الفساد إذا كانت املحاكم نفسها فاسدة، وكانت تعترب كذلك فعال عىل نطاق واسع292. وقد املسح أندونيسيا. ووجدت عمليات الفساد يف الخاصة بشكل عام يف محاربة املحكمة نجحت هذه أن أكرث من نصف قضايا الفساد التي نظرت فيها املحاكم العامة )بدال من املحكمة الخاصة مبكافحة الفساد( قد رفضت أو كان الحكم فيها عند ثبوت اإلدانة خفيفا بصورة عامة293. أما يف محكمة مكافحة الفساد فقد كان األمر عىل العكس متاما، فقد كان معدل اإلدانة 100% يف القضايا الواحدة والخمسني

التي عرضت عىل املحكمة يف عام 2008، وبلغ متوسط األحكام فيها أربع سنوات حبسا294.

إحداث تم مبوجبه الذي القانون إىل جزئيا الفساد مكافحة الذي حققته محكمة النجاح ويرجع تعرض عىل التي القضايا للنظر يف متوقعا الفساد، وحدد موعدا محددا املحكمة وجهاز مكافحة أشهر. وضمنت هذه 8 املحكمة فيها قضية فصلت أطول واستغرقت الفساد295، مكافحة محاكم امليزة يف النظام أن تحل قضايا الفساد برسعة، بدال من جعلها تقيض زمنا طويال يف أروقة املحاكم

العادية، التي غالبا ما يرتاكم فيها الكثري من القضايا.

وقارنت الدراسة املذكورة أعاله بني فعالية محكمة مكافحة الفساد األندونيسية واملحكمة املختصة مبكافحة الفساد يف الفلبني، التي استغرقت وسطيا قرابة سبع سنوات إلنهاء القضايا املرفوعة إليها من أجهزة مكافحة الفساد296. ويعزى هذا الفرق جزئيا إىل إجراءات املحاكمة املرهقة يف الفلبني، وإىل غياب أي قوانني تنص عىل املحاكمة املستعجلة لقضايا الفساد297. كام قد يرجع ذلك إىل نقص املوارد لدى النيابة العامة. فقد ألقى رئيس ديوان املظامل يف الفلبني، املسؤول عن رفع القضايا إىل محكمة مكافحة الفساد بناء عىل شكوى عامة، بالالمئة عىل القانون يف التأخري بسبب نقص املوارد املتاحة ملكتب ديوان املظامل ملعالجة كل قضايا الفساد التي يجب النظر فيها298. وقد يرض هذا التأخري بقضية الحكومة، ألن الشهود يفقدون مع طول الزمن اهتاممهم أو يتعرضون للتهديد، كام قد يتم استبدال

القضاة واملدعني العامني وتضيع األدلة299.

98

ومثة سبب آخر الختالف النتائج بني تجربتي أندونيسيا والفلبني، وهو اتساع نطاق السلطة القضائية ملحكمة مكافحة الفساد يف كل منهام، حيث أن اختصاص املحكمة األندونيسية أوسع من اختصاص مسؤويل وبحق املظامل ديوان رئيس من فقط الثانية املحكمة قضايا ترفع إذ الفلبينية، املحكمة السلطة التنفيذية فحسب، وأعضاء السلطتني القضائية والترشيعية ال ميكن إقالتهم إال مبوجب إجراء االتهام يف الفلبني300. أما محاكم مكافحة الفساد يف أندونيسيا فعىل العكس، فنطاق سلطتها القضائية أوسع بكثري وتنظر يف القضايا التي يحيلها إليها جهاز مكافحة الفساد ضد أعضاء السلطتني القضائية والترشيعية. وتجدر اإلشارة إىل أن جهاز مكافحة الفساد يف أندونيسيا بإمكانه التحقيق مع عنارص

الجيش دون أن يكون بوسعه محاكمتهم301.

5-3-2 النيابة املختصة مبكافحة الفساد

إن مكاتب النيابة املختصة، مثلها مثل محاكم مكافحة الفساد، عرضة كثريا للرشوة. ولهذا السبب تحديدا، فإن أجور املحققني واملدعني العامني امللحقني بإدارة مكافحة الفساد يف مكتب النائب العام للدولة يف أذربيجان أعىل من نظرائهم يف وكاالت تطبيق القانون األخرى )مدعون عامون عاديون ومسؤولون(302. وعىل املنوال نفسه، حددت االسرتاتيجية الوطنية ملكافحة الفساد )2015-2011( يف مولدوفا رضورة دفع »رواتب تتناسب مع مسؤوليات مندويب ]مركز مكافحة الجرائم االقتصادية أمام ضعفهم تقليل بغية الفساد«، مبكافحة املختصني والقضاة العام النائب ومكتب والفساد[

اإلغراء303.

التنفيذية، السلطة اسميا يف العامني، بوصفهم موظفني املدعني أن تتمثل يف ومثة مشكلة إضافية املختصة النيابة بأن يحصل رئيس القانوين الرشط ينطوي إسبانيا، السيايس. ففي للتأثري معرضون مبكافحة الفساد عىل إذن من النائب العام للدولة قبل مبارشة املالحقة القضائية، ينطوي عىل إمكانية تقييد استقاللية النيابة املذكورة وحرمانها من حرية التقدير القضائية بالغة األهمية. وعىل الرغم انتباه من أنه يحظر عىل الحكومة إصدار أي توجيهات خاصة للنائب العام للدولة، فرمبا »تلفت النائب العام للدولة إىل خطوات قانونية ذات صلة التخاذها«304. وبذلك فإن الجمع بني ما سبق وبني صالحية النائب العام للدولة »بإعطاء تعليامت إىل املدعني العامني العاملني عىل قضايا محددة، مبن فيهم املدعون العامون يف مكتب مكافحة الفساد والجرمية املنظمة«، من شأنه خلق قناة ميكن من خاللها للحكومة التدخل يف االستقاللية القضائية للمكتب املذكور305. عالوة عىل ذلك، تعني الحكومة املدعني العامني املختصني مبكافحة الفساد والجرمية املنظمة بناء عىل توصية من النائب العام للدولة، الرغم من هذه للدولة306. لكن عىل العامة النيابة املكتب غري منفصلة عن موازنة جهاز وموازنة العيوب املؤسسية، نجح مكتب النيابة العامة املختصة مبكافحة الفساد والجرمية املنظمة يف تأمني إدانات بحق السكرتري السابق لوزير الداخلية، وعضو سابق يف مجلس القضاء األعىل، وسكرتري األمن

السابق، وجميعهم بتهم تشتمل عىل فساد كبري307.

99

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

ومن حيث التصميم املؤسيس، متثل مديرية مكافحة الفساد الرومانية املامرسة املثىل من عدة أوجه. املديرية تتمتع إسبانيا، يف املنظمة والجرمية الفساد ملكافحة العامة النيابة مكتب خالف فعىل الرومانية بدرجة من االستقالل املايل. وعىل الرغم من أن موازنتها، كام هو حال الجهاز اإلسباين، تقتطع من موازنة النائب العام للدولة، فإن جزءا منها »يخصص بشكل رصيح« للمديرية، وهي مستقلة ماليا بذاتها بطريقة تحد من فرص املديرية مستقلة التحقيق يف أن عملية القانون308. عالوة عىل وفق التأثري الخارجي غري املرشوع. والرشطة العدلية تنتدب للعمل يف املديرية لفرتة ست سنوات يف كل مرة وتأخذ تعليامتها حرصا من النائب العام األعىل يف املديرية الذي يتمتع بصالحية تعيني العنارص الذين سيخدمون يف الرشطة العدلية. وخالل فرتة خدمتهم يف املديرية، يحظر القانون عىل عنارص الرشطة العدلية تلقي األوامر من وزير الداخلية309. كام يتمتع النائب العام األعىل يف املديرية بصالحية طلب اختصاصيني يف االقتصاد واملصارف والجامرك واملعلوماتية من دوائر الحكومة األخرى، حيثام يتطلب عمل املديرية القضايئ ذلك310. لقد مكنت االستقاللية املديرية من توجيه التهم إىل برملانيني )14(، ووزراء سابقني وحاليني )10( ، ومديري أجهزة يف الدولة )11( ، وعمد بلديات )87( ، وضباط من رتب عالية يف الجيش )24(، وقضاة )14(، ومدعني عامني )26(، وموظفي جامرك )110( وعنارص رشطة )395(. وقدمت املديرية 3678 متهام إىل املحاكمة يف السنوات الخمس املاضية، أدين منهم 311789.

5-4 الخيارات املمكنة ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

محاكم مكافحة الفساد املختصة

ينبغي عىل دول منطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا التي تشهد تراكم كم كبري من القضايا، الفساد إنشاء محاكم مختصة مبكافحة تنظر يف أن القضاء، الفساد يف تعاين من التي والدول

معزولة قانونيا وماليا وتشغيليا عن النظام القضايئ القائم.

ينبغي حامية قضاة محاكم مكافحة الفساد من النفوذ الخارجي غري املرشوع إىل أقىص درجة ممكنة. كام ينبغي توفري األمان يف الوظيفة للقضاة وأن تحدد رواتبهم يف مستوى يحد ما أمكن

من مخاطر الرشوة.

ينبغي أن تعتمد محاكم مكافحة الفساد إجراءات خاصة لترسيع الفصل يف قضايا الفساد. ولهذه الغاية، يجب أن يحدد قانون إنشائها فرتات زمنية محددة لوصول القضية إىل املحكمة.

ينبغي أال تقترص السلطة القضائية للمحكمة عىل فروع معينة من الحكم أو جرائم معينة، بل أن يشمل اختصاصها أي عضو يف الحكومة يشتبه بارتكابه مامرسات فساد. وينبغي أن يدخل ضمن اختصاص املحكمة كل مامرسة فساد تتضمن إساءة استعامل األموال العامة يف القطاع الخاص

أيضا، إضافة إىل حاالت الفساد البسيط.

100

إنشاء نيابات مختصة مبكافحة الفساد

ينبغي أن تنظر دول الرشق األوسط وشامل أفريقيا يف إنشاء نيابة مختصة مبكافحة الفساد إما كجزء متمم ملحكمة مكافحة الفساد، أو كجهاز مستقل يرفع قضايا الفساد يف املحاكم العادية

ذات االختصاص الجنايئ.

ينبغي منح النائب املختص مبكافحة الفساد تفويضا محددا مبالحقة حاالت الفساد الكبري قضائيا والرشاوى العامة والعقود القانون، تطبيق الحكومة، ومسؤويل كبار يف يطال مسؤولني والذي

مببالغ كبرية. أما الفساد البسيط فينبغي أن يرتك لسلطات النيابة العامة العادية.

املختصة مبكافحة النيابة إىل مكتب الرشطة الالزمة النتداب عنارص من التدابري اتخاذ ينبغي الفساد، ومنح مدير املكتب صالحية اختيار العنارص املنتدبة، ومنع املنتدبني من تلقي أوامر من

خارج املكتب، فذلك يحد من خطر قيام أصحاب الوالءات املوزعة بإعاقة محاكامت الفساد.

املختص العامة النيابة مكتب يف العاملون العامون واملدعون املحققون يتقاىض أن ينبغي لتعرضهم تالفيا العادية، القانون تطبيق أجهزة يف نظرائهم من أعىل رواتب الفساد مبكافحة

إلغراءات تقايض الرشاوى.

ينبغي إحداث جزء مستقل يف املوازنة لتمويل النيابة املختصة مبكافحة الفساد.

5-5 تحليل األطر القامئة يف الدول العربية

5-5-1 مرص

أنه من الرغم الفساد، عىل مكافحة محاكم تحديدا عىل العربية دستور جمهورية مرص ينص مل رسخ مكتب النيابة اإلدارية التي أنشئت يف األصل بقانون يف عام 1958 )القانون رقم 1958/117(، باعتبارها »هيئة قضائية مستقلة، تتوىل التحقيق يف املخالفات اإلدارية واملالية، وكذا التي تحال إليها« الدولة، وهو جهة قضائية مستقلة يختص أمام محاكم مجلس القضايا )املادة 197(. وترفع هذه بالفصل يف املنازعات اإلدارية والدعاوى والطعون التأديبية )املادة 190(. وال يبدو حتى اآلن أنه قد تم إحداث محاكم ملكافحة الفساد ضمن محاكم مجلس الدولة. عالوة عىل ذلك، زعم تقرير حديث

للجهاز املركزي للمحاسبات بوجود فساد كبري يف أوساط القضاء يف مرص312.

ويجيز الدستور محاكمة املسؤولني العموميني، مبن فيهم رئيس الوزراء، إذا كانوا محط اشتباه بارتكاب جرائم313. ويكفل الدستور وجود جهاز النيابة العامة، حيث ينص عىل أن »النيابة العامة جزء ال يتجزأ )املادة القانون« يستثنيه ما الجنائية عدا الدعاوى التحقيق، وتحريك ومبارشة تتوىل القضاء، من

101

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

189(. ويسمح نص »ما يستثنيه القانون« للربملان بااللتفاف عىل ما يبدو للوهلة األوىل جهاز نيابة عامة متمتع بدرجة عالية من االستقاللية وحرية الترصف. وبالفعل، ميكن بنص كهذا للربملان أن مينع

النيابة العامة من إقامة الدعاوى املتعلقة بالفساد أمام املحاكم، إذا أراد ذلك.

5-5-2 تونس

ال يحتوي الدستور التونيس عىل نص خاص يتعلق مبحاكم مكافحة الفساد. لكنه أنشأ لجنة الحوكمة الرشيدة ومكافحة الفساد314، التي تعمل مبثابة جهاز ملكافحة الفساد يف البالد، والتحقيق يف مزاعم الفساد العام وإحالة نتائجها إىل السلطات315. أما يف السابق، فقد كانت قضايا الفساد يحيلها النائب القضاء أن من الفساد مكافحة لجنة مدير اشتىك وقد التونسية. األوىل اإلحالة محاكم إىل العام والنائب العام يتجاهلون القضايا املحالة إليهم يف العادة، فيام عدا محاكمة بن عيل وأرسته غيابيا عىل قضايا فساد كبرية316. لكن مجيء قضاة مدربني تدريبا خاص يف قانون مكافحة الفساد مؤخرا )وليسوا

من فلول نظام بن عيل( عزز احتامالت نجاح اللجنة317.

102

6- اإلفصاح والشفافية6-1 رواتب كبار املوظفني العموميني: قوانني اإلفصاح

ينتج الفساد غالبا عن تضارب املصالح عند أصحاب قرار سيايس منحت لهم حرية الترصف. وتشرتط معظم الدميقراطيات عىل املسؤولني العموميني اإلفصاح عن ممتلكاتهم ومصادر دخلهم والتزاماتهم عىل سجل مصالح بصيغة معينة. ويطلب عادة من املسؤولني العموميني تقديم هذه املعلومات إذا كانت مناصبهم تفرض عليهم مخاطر الخضوع لتأثري غري مرشوع، وهم يف الحقيقة القضاة، ومسؤولو الرضائب، وموظفو الجامرك، وعنارص الرشطة وأعضاء لجان املناقصات318. ويطلب يف بعض الدول من املسؤولني أيضا اإلفصاح عن ممتلكات ودخل والتزامات أفراد أرسهم املبارشين. وابتغاء للسهولة،

يشري هذا الفصل إىل هذه املتطلبات جميعها بإسم رشوط اإلفصاح.

الفساد. األوىل هي أن اإلفصاح اإللزامي يرسل تؤدي رشوط اإلفصاح ثالث غايات تتعلق مبكافحة رسالة إيجابية تعرب عن التزام الحكومة بالشفافية واملساءلة319. والثانية هي أن نظام اإلفصاح الفاعل ينبه السلطات إىل املوظف الحكومي الذي يبدو عليه اتباع منط حياة أو يحتكم عىل ممتلكات ال الكشف عن ميكن تربيرها مبصادر دخله املرشوعة، ومن املفرتض نظريا أن تيرس هذه املعلومات الفساد ومنعه. والثالثة ورمبا األهم أن قوانني اإلفصاح ميكن أن تلغي العوائق أمام مقاضاة املسؤولني البلدان جرمية اإلثراء غري الكثري من التقرير، أحدث العموميني بشكل فعال. وكام جاء يف مقدمة املرشوع، كام عرفتها املادة 20 من اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد باعتبارها »زيادة موجوداته ]أي املوظف العمومي[ زيادة كبرية ال يستطيع تعليلها بصورة معقولة قياسا إىل دخله املرشوع«. وقد تشكل جرمية اإلثراء غري املرشوع، عندما تقرتن بالتزام املوظفني العموميني القانوين بالترصيح عن ممتلكاتهم ودخلهم، سالحا فعاال يف جعبة النيابة العامة. وإن أي زيادة مفاجئة وغري مربرة يف ثروة موظف حكومي تثري الشكوك بأنه قام بأنشطة فاسدة، حتى وإن مل يكن باإلمكان التثبت من

الطبيعة الدقيقة لهذه األنشطة، كام هو الحال غالبا320.

وتجد رشوط اإلفصاح تعبريات لها بشكل متزايد يف الدساتري. ففي مرحلة االنتقال إىل الدميقراطية يف غانا يف عام 1992، أصبح لزاما عىل كل أصحاب املناصب العامة مبوجب الدستور الترصيح عن ممتلكاتهم والتزاماتهم، حيث تنص املادة 286 من دستور غانا لعام 1992 عىل أن كل من يشغل وأمواله ممتلكاته كافة يتضمن للدولة العام املفتش إىل »تقديم ترصيح خطي عليه عاما منصبا التي ميلكها، أو االلتزامات املرتبة عليه، سواء أكان بشكل مبارش أو غري مبارش: )أ( ... قبل تسلمه وتحدد منصبه«. نهاية خدمته يف )ج( يف أربع سنوات من خدمته، كل نهاية )ب( يف املنصب... الفقرة الخامسة املوظفني العموميني الخاضعني لرشط اإلفصاح، ومن ضمنهم رئيس الجمهورية، نائب الرشكات الحكومية، مديرو الوزارات القضاة، مديرو الربملان، رئيس أعضاء الربملان، الرئيس، رئيس الربملان«. أخرى يحددها أي مؤسسة عامة أو املدنية الخدمة الحكومية، و»أي موظف مامثل يف

103

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

ويجب إعداد الترصيحات لصالح هيئة قضائية مختصة أو هيئة تحقيق، عند الطلب. ويف حال عدم املادة 287 التحقيق مبوجب يستدعي فإن ذلك كاذب، بتقديم ترصيح العلم أو الترصيح تقديم التي تنص عىل التحقيق يف املخالفات املزعومة املقدمة من مفوض حقوق اإلنسان والقضاء اإلداري. ومبوجب القانون الخاص بشاغيل املناصب العامة )الترصيح عن املمتلكات والتجريد من األهلية(

رقم 550 لعام 1998، تم توسيع قامئة املسؤولني العموميني الخاضعني لرشط اإلفصاح.

ويقيض دستور أوغندا لعام 1995 أيضا بأن يقدم املسؤولون العموميون تصاريح مبمتلكاتهم، حيث تطلب املادة 233 من الربملان وضع »مدونة السلوك القيادي لألشخاص الذين يشغلون املناصب التي املوظفني من تطلب القيادي السلوك »مدونة أن عىل أيضا )2-أ( الفقرة وتنص الربملان«. يحددها املحددين الترصيح عن ممتلكاتهم ومداخيلهم والتزاماتهم كل فرتة من الزمن وكيف حصلوا عليها أو ترتبت عليهم، حسب مقتىض الحال«. ويكلف جهاز تفتيش الدولة بتطبيق مدونة القيادة، مبا يف ذلك رشط اإلفصاح )دستور أوغندا لعام 1995، املادة 234(. والتزاما بهذا التوجيه الدستوري، سن الربملان األوغندي قانون مدونة القيادة رقم 17 لعام 2002، ومبوجب هذا القانون، عىل أي شخص يتوىل منصبا »قياديا« الترصيح عن كل ما ميلكه. وتعد قامئة األشخاص الخاضعني لرشط اإلفصاح واسعة جدا، فهي تضم الرئيس ومساعديه، والدبلوماسيني، والسياسيني، والقضاة من كافة املستويات، والرؤساء التنفيذيني لألحزاب السياسية، واملوظفني املدنيني، وأعضاء لجان املناقصات، وكافة أفراد الجيش والرشطة )قانون مدونة القيادة، الجدول الثاين(. ويتوسع الجزء )4-1( من القانون أكرث يف نطاق رشوط اإلفصاح بفرض هذا االلتزام عىل أزواج وأوالد القادة وكل من يعيش يف كنفهم. وبلغت تغطية القانون حدا واسعا يف

عام 2003، حيث أصدر قرابة عرشة آالف »قائد« استامرات اإلفصاح عن املمتلكات321.

وقد أظهرت مداومة القادة عىل االستهانة بالتزاماتهم مبوجب قانون مدونة القيادة مدى أهمية فرض التقيد بقانون اإلفصاح بفعالية. ففي عام 1998، أفاد املفتش العام للدولة أن خمسة وزراء، و123 الواردة يف املدونة322. وعندما جرى تعديل الربملان و12 قاضيا مل يتقيدوا برشوط اإلفصاح نائبا يف قانون مدونة القيادة أخريا يف عام 2002 لفرض عقوبات مشددة عىل عدم التقيد، مبا يف ذلك إمكانية الطرد من الوظيفة وخسارة املقعد النيايب، ارتفع معدل التقيد باملدونة إىل 88 يف املائة323. وجاءت هذه العقوبات املشددة متوافقة مع توصية األمم املتحدة بأنه »ليك تكون فعالة عىل عدم اإلفصاح أو ضد الترصيح الكاذب، يجب أن تكون هذه العقوبات شديدة كام لو أنها فرضت عىل فساد مسترت تقريبا«324، وإال فإن »املسؤول الذي يرثي بشكل غري مربر سيحظى بالدافع إلخفاء اإليرادات الجرمية

يف إي مستند لإلبالغ ألن عواقب عدم اإلفصاح ستكون أقل إيالما من عواقب اإلفصاح«325.

واملسألة التي كان عىل الدول التي تتبع أنظمة اإلفصاح أن تواجهها هي توسيع رشط اإلفصاح ليشمل أفراد األرس املبارشين لكبار موظفي الحكومة. فمن جهة أوىل: يتمتع أزواج وأطفال هؤالء املسؤولني املناسب غري فمن لذا بهم، تربطهم وثيقة عالقة أن من الرغم عىل املرشوعة، الخصوصية بحق

104

إخضاعهم لرشط اإلفصاح. ومن جهة أخرى، من املعروف عىل نطاق واسع أن املسؤولني الفاسدين غالبا ما يلجأون إىل إخفاء مكاسبهم غري املرشوعة بتسجيلها بأسامء أزواجهم وأطفالهم وأفراد أرسهم أرس أفراد يطل مل ألنه غانا النتقادات شديدة يف تعرض قد بالفعل اإلفصاح وكان رشط املمتدة. املسؤولني، عىل الرغم من أن »التجربة أثبتت أن بعض املسؤولني العموميني يف ]غانا[ قد أخفوا بعض

ممتلكاتهم بأسامء أبناء وأزواج أشخاص آخرين، أقارب عىل وجه الخصوص«326.

ونقطة الخالف هنا هي هل ينبغي منح الجمهور حرية الوصول إىل املعلومات املوجودة يف سجل املصالح أم ال. حيث متنح بعض الدول، كاململكة املتحدة، وصوال غري مقيد إىل السجل، بينام ال تسمح دول أخرى إال لجهاز الرقابة باإلطالع عىل تلك التصاريح327. ويف الدول التي تلزم فيها أرس املسؤولني برشط اإلفصاح، يكون الوصول إىل التصاريح مقصورا فقط عىل املسؤولني328. وضمن إطار إصالحات مكتب طلب عىل بناء للعموم التصاريح محتويات أتيحت أوغندا، يف القيادة ملدونة 2002 عام املفتش العام للدولة، وحينام بدا أن عدد املسؤولني املطلوب منهم تقديم تصاريح مبمتلكاتهم قد يصل إىل عرشة آالف كل عام، كان الدافع وراء إعادة تصنيف تلك التصاريح بوصفها معلومات عامة دافعا براغامتيا بقدر ما هو رغبة بالشفافية. فقد ناشد املفتش العام للدولة »أفراد الشعب ملساعدة مكتبه يف التحقق من صحة تصاريح القادة أو عدمها«329. وتؤكد التجربة األوغندية عىل أن إتاحة تصاريح املمتلكات لالطالع العام من شأنه تخفيف العبء عن كاهل األجهزة املكلفة بالتحقق من تلك التصاريح، من خالل استخدام يد عاملة من أفراد الشعب عموما. ويف الوقت ذاته، فإن إتاحة

الوصول الحر لعموم الناس يجعلهم يساهمون مساهمة مبارشة يف محاربة الفساد.

لعدد القوانني أن شمول هذه إىل تشري أفريقيا وغريها اإلفصاح يف قوانني العامة مع التجربة إن كاف من املسؤولني املعرضني بشدة للفساد ووجود آليات تطبيق فعال ميثالن مفتاح النجاح. بينام مل تشمل التزامات اإلفصاح يف بعض الدول سوى أولئك الذين يشغلون مناصب هامة عىل مستوى األقاليم. ففي تنزانيا عىل سبيل املثال، كان مفوضو املقاطعات واملناطق هم الوحيدين الذين فرض املوظفني كبار من طلب حيث ذاته، املنوال عىل وأوغندا غانا وسارت اإلفصاح330. رشط عليهم أصحاب أما والتزاماتهم، ممتلكاتهم اإلفصاح عن التوايل، املناطق، عىل برملانات ورؤساء اإلداريني املناصب األخرى عىل مستوى األقاليم فلم يطلب منهم ذلك331. عالوة عىل ذلك، يتم يف بعض أنظمة اإلفصاح إعفاء فئات معينة من املسؤولني متاما من هذا الرشط. ففي غانا، ال يطلب من ضباط الجيش مثال اإلفصاح عن ممتلكاتهم والتزاماتهم، ال يف الدستور وال يف قانون شاغيل املناصب العامة332. وعىل

العكس يف تنزانيا وأوغندا، حيث يشمل نظام اإلفصاح ضباط الجيش ذوي الرتب العالية333.

ومثة مشكلة أخرى يف أنظمة اإلفصاح املعمول بها وهي أن إجراءات التطبيق غالبا ما تكون ضعيفة. وكام ذكر آنفا يف غانا، فإن املخالفات لرشط اإلفصاح استدعت مجرد التحقيق من مفوض حقوق اإلنسان والقضاء اإلداري الذي »يتخذ اإلجراء الذي يراه مناسبا وفقا لنتائج التحقيق أو االعرتاف« )املادة 278(،

105

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

أو إن اتخاذها التي ميكن للمفوض بالتفصيل عن اإلجراءات الدستور التعقيد، ال يتحدث وزيادة يف كانت تشمل عىل سبيل املثال صالحية طرد املوظف الذي يثبت فساده أو التوصية بتقدميه إىل املحاكمة.

6-2 قوانني حرية املعلومات

الوصول املواطن حق متنح املعلومات لحرية قوانني تقريبا الليربالية جميعها الدميقراطيات سنت إىل املعلومات املوجودة يف حوزة الحكومة، وهنالك 90 دولة عىل األقل تعرتف اآلن دستوريا بحق املعلومات334. إن أحد املربرات األساسية إلدراج هذا الحق يف القانون أو الدستور هو أن املسؤولني سريتدعون عن املشاركة يف أعامل فساد إذا أتيحت املعلومات املتعلقة بأنشطتهم لالطالع335. عالوة عىل ذلك، من املرجح أن يقع الفساد عند حدوثه تحت دائرة الضوء إذا أتيحت للمواطنني وأجهزة يف مؤخرا النفقات« »فضيحة وأظهرت واملخالفات. اإلدارة سوء لكشف قانونية أدوات الحكومة اململكة املتحدة أن االستخدام الفعال لقانون حرية املعلومات ميكن أن يكشف الفساد عىل نطاق واسع، حتى يف دميقراطيات تعترب مستقرة وخالية نسبيا من الفساد. ففي عام 2011، كشفت سجالت تم الحصول عليها بعد أربع سنوات من املطالبة بحرية املعلومات أن أعضاء يف الربملان الربيطاين قد

استغلوا بشكل منهجي بدالت اإلنفاق لدعم أسلوب حياة مرتف لهم وألرسهم336.

يدرس هذا الجزء استخدام قوانني حرية املعلومات يف الدول املعروفة بالفساد تاريخيا، واالتجاهات الحديثة الداعمة لتأصيل حق املعلومات دستوريا.

الكشف كثرية املستثناة من املعلومات املعلومات يقول إن فئات لقوانني حرية انتقاد متكرر مثة املطلوبة دون املعلومات الوصول إىل العموميني دوما رفض ليكاد بوسع املسؤولني وغامضة حتى سبب مرشوع. وتشري املامرسات الدولية املثىل إىل أنه ينبغي تضييق االستثناءات وصياغتها بحيث ال ميكن استخدامها كذريعة إلخفاء مخالفات أو معلومات ملجرد أنها تسبب الحرج للحكومة. ويشكل استخدامها. وتويص مبادئ جوهانسبورغ بشأن التي يساء االستثناء أكرث فئات القومي أحد األمن األمن القومي وحرية التعبري والوصول إىل املعلومات )1995( أن القيود املتعلقة باألمن عىل حرية املعلومات يجب أال توضع بأي حال من األحوال إال عندما يتضح لها »غاية حقيقية وأثر مثبت يف حامية مصلحة مرشوعة تتعلق باألمن القومي«، متييزا لها عن »املصالح غري املرتبطة باألمن القومي، ومنها عىل سبيل املثال حامية الحكومة من اإلحراج أو فضح املخالفات أو إخفاء معلومات بشأن

عمل مؤسساتها العامة أو تحصينا أليديولوجية معينة أو إلخامد فتنة مصطنعة« )املبدأ 2(.

ويف عام 2005، سنت الهند نظاما فعاال لحرية املعلومات استجابة ملخاوف متنامية بشأن الفساد واالستياء من قانون األرسار الرسمية رقم 19 لعام 1923 وقانون حرية املعلومات رقم 5 لعام 2003، الذي وضع قيودا صارمة عىل الوصول إىل املعلومات الرسمية من لحظة صدوره حتى ذلك الحني337. وكان قانون حرية املعلومات السابق حافال باالستثناءات، حيث أجاز للمسؤولني الرسميني رفض الطلبات ليس فقط بسبب

106

حساسية املعلومات املعنية، بل أيضا ألن اإلفصاح عنها يستدعي »تبديدا غري مقبول ملوارد السلطات العامة« )الفصل 9-أ(. ثم جاء قانون حق املعلومات رقم 22 لعام 2005 ليتدارك أخطاء النظام بأكمله وألغى أسوأ االستثناءات. وأكد القانون يف مقدمته أن »الدميقراطية تتطلب مواطنني مطلعني وشفافية املعلومات التي تلعب دورا حيويا يف عملها وأيضا الحتواء الفساد وإخضاع الحكام ووسائلهم للمساءلة أمام املحكومني«. ومبوجب قانون حق املعلومات، ميكن ألي مواطن طلب املعلومات من »السلطات العامة«، التي تعرف تعريفا عاما ليك تشمل ليس فقط املؤسسات العامة بل أيضا املؤسسات الخاصة »املمولة بصورة أساسية« من الحكومة املركزية أو حكومات الواليات )الفصل 2-ح(. كام تعرف املعلومات أيضا بتعابري عامة لتشمل الوثائق واملستندات والسجالت واملذكرات والخالصات والبيانات املخزنة الكرتونيا )الفصل 2-ي(. وللجان املوظفني اليوم عىل روبية يف 250 بقيمة مالية غرامات فرض الواليات صالحية املركزية يف املعلومات 19-8-أ-ج، )الفصل املطلوبة املعلومات إىل الوصول منح مربر غري بشكل يرفضون الذين العموميني 20-1(. وخالفا ملعظم قوانني حرية املعلومات األخرى، ال يتضمن القانون الهندي مربرات مفتوحة لرفض الوصول إىل املعلومات، وتقترص االستثناءات فيه املعلومات التي يؤدي كشفها إىل اإلرضار باألمن القومي التجارية واملعلومات املرتبطة بالرسية التي تحجب بأمر قضايئ، واألرسار الدولة، واملعلومات أو سيادة من ضئيل عدد إىل إضافة جارية، جنائية تحقيقات سري إعاقة شأنها من التي واملعلومات التجارية، االستثناءات املحددة بدقة )الفصل 8-1(. عالوة عىل ذلك، وحتى بالنسبة للمعلومات املستثناة، للسلطات باملصالح يلحق الذي الرضر تفوق العامة يف كشفها املصلحة كانت »إذا املعلومات العامة حرية نرش املحمية«، وترفع كافة االستثناءات تقريبا بصورة تلقائية بعد 20 عاما عىل تاريخ وقوع الحدث املوثق يف املعلومات )الفصلني 8-2 و8-3(. وال تخضع لالستثناء أي معلومات موجودة يف حوزة االستخبارات وأجهزة

األمن ما دامت تتعلق مبزاعم الفساد وانتهاكات حقوق اإلنسان )الفصل 1-24(.

يعد قانون حق املعلومات أحد أكرث قوانني حرية املعلومات تقدمية يف مجموعة قوانني أي بلد، وتفيد البيانات الجديدة أنه نجح يف الحد من الفساد بدرجة كبرية. ووفقا لدراسة حديثة عن أثر القانون عىل 20 والية هندية خالل فرتة 3 سنوات من صدوره أي بني عامي 2005 و 2008، وبعد التحكم بالعوامل الخارجية، أدى القانون إىل انخفاض كبري إحصائيا يف كل من مستوى الفساد الفعيل واملفرتض يف الواليات املعنية338. وخلص املؤلفون إىل أن »قانون حق املعلومات يفرس قرابة 62% من الرتاجع الفعيل يف الفساد يف والية بيهار يف الفرتة بني 2005 و2008«، وهذه نتيجة مدهشة بصورة خاصة ألن والية بيهار -عىل ما ذكر- من أكرث الواليات فسادا يف الهند339. ويعزى هذا النجاح جزئيا إىل أنه شجع ملكية قضية الفساد عىل املستوى الشعبي عرب منحه حتى املواطن املعوز السلطة لفرض تقديم املعلومات بدون أي كلفة. وعىل الرغم من أن القانون سمح للمؤسسات العامة بفرض رسوم متواضعة عىل الوصول إىل املعلومات،

فإنه منع تقايض أي رسم إذا أثبت مقدم الطلب أنه دون خط الفقر )الفصل 5-7(.

وارتقى بعض البلدان بحق املعلومات إىل حد إيراده يف الدستور. ففي دستور جنوب أفريقيا لعام 1996، أحدث حق واسع النطاق بالوصول إىل املعلومات، ويعد إدراجه يف الدستور مبثابة قطيعة مع

107

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

الرسية الخانقة لنظام الفصل العنرصي السابق340. وتنص املادة 23 عىل أن »ألي شخص الحق بالوصول آخر وهي بحوزة شخص موجودة معلومات أي )ب( الدولة، بحوزة موجود معلومات أي )أ( إىل: رضورية ملامرسة أي حق أو حاميته«. وتنص املادة أيضا يف الفقرة 2 عىل أن »يسن قانون وطني إلنفاذ هذا الحق، وأن ينص عىل تدابري معقولة لتخفيف األعباء املالية واإلدارية عن الدولة«. وصدر الترشيع املعني يف القانون رقم 2 لعام 2000 الخاص بتعزيز الوصول إىل املعلومات، وهو يؤسس لحق الوصول جهات بحوزة املوجودة السجالت إىل الوصول لحق القانون هذا يؤسس الهند، غرار وعىل قانونا. خاصة، إال إذا كان الحق مقيدا برشط أن تكون استعادة السجل رضورية ملامرسة أي شخص لحقوقه أو حاميتها، وليس بتمويل الجهة الخاصة من الحكومة )الفصل 50-1(. وينص القانون أيضا عىل تقديم

استئناف خارجي )قضايئ( وداخيل ضد القرارات التي ترفض الوصول إىل املعلومات )الفصل 82-74(.

بيد أن تأصيل حق املعلومات دستوريا، عىل الرغم من أهميته الرمزية، لن يخول املواطنني كشف الفساد بحد ذاته. ففي جنوب أفريقيا، أضعفت النتائج املختلطة املرتتبة عىل طلبات املعلومات املقدمة مبوجب قانون »تعزيز الوصول إىل املعلومات«، هذا الحق عىل الرغم من أن الدستور أكد عىل هذا الحق السخي بالوصول إىل املعلومات، حيث وجد تقرير بشأن فعالية القانون عام 2013 أن 66 يف املائة من طلبات املعلومات املقدمة من منظامت املجتمع املدين قد رفضت يف ذلك العام، وكانت املربرات األكرث تكرارا للرفض هي أن املعلومات غري موجودة أو ال ميكن العثور عليها )44 يف املائة(، أن الكشف عنها من شأنه املساس بالحامية اإللزامية ملعلومات تجارية تخص طرفا آخر )36 يف املائة(، أو أن الطلب »بقصد اإلزعاج أو كيدي وضوحا« أو أنه إذا منح سيؤدي إىل »تبديد كبري وغري مقبول للموارد« )12 يف املائة(. واألسوأ أن بعض اإلدارات مل ترد عىل الطلبات

املبدئية للمعلومات أو تقبل االعرتاض عىل قرارات رفض الوصول341.

6-3 تحليل األطر العربية القامئة

6-3-1 تونس

ينص الدستور التونيس عىل أن يقدم كبار املوظفني العموميني ترصيحا عن ممتلكاتهم، إذ جاء يف الفصل 11 ما ييل:

عىل كل من يتوىل رئاسة الجمهورية أو رئاسة الحكومة أو عضويتها أو عضوية مجلس نواب الشعب أو عضوية الهيئات الدستورية أو أي وظيفة عليا أن يرصح مبكاسبه وفق ما يضبطه القانون342.

إن التفاصيل الدقيقة لنظام اإلفصاح كام هو واضح من النص قد تركت ليضبطها القانون، وبالتايل إىل إضافة وتكراره ونطاقه الدقيقة اإلفصاح تحديد طبيعة الشعب نواب عاتق مجلس يقع عىل إجراءات الترصيح عن املمتلكات والعقوبة عىل عدم االلتزام إن وجدت. وألن أعضاء املجلس أنفسهم

108

سينظرون مدى أي إىل تحديد يف محرج موقف يف ذلك يضعهم فقد اإلفصاح، لرشط خاضعون برصاحة وشفافية إىل أرباحهم املالية. وباإلضافة إىل رسم التزاماتهم الخاصة باإلفصاح، ميكن للمجلس تضييق نطاق املسؤولني الذين ينطبق عليهم القانون. وينص الفصل 11 عىل أن رشط اإلفصاح يرتتب عىل شاغيل »الوظائف العليا«، لكنه فيام خال اإلشارة بالتحديد إىل أعضاء »الهيئات الدستورية« ال النقاط الواضح أن هذا الفصل ترك يحدد أي معايري لتحديد من ينطبق عليه هذا الوصف. ومن املثرية للخالف ملجلس نواب الشعب ليقرر بشأنها. ومن الجدير باإلشارة أيضا أن الفصل مل يتطرق إال إىل اإلفصاح عن املمتلكات، ومل يطلب رصاحة من املسؤولني املذكورين اإلفصاح عن التزاماتهم أو مصادر دخلهم غري الرسمي، عىل الرغم من أن هذه املعلومات عىل نفس القدر من األهمية يف تحديد إن كان املوظف املعني مستعد لالرتشاء أو أنه أثرى بشكل غري مرشوع. وأخريا، قد يثبت أنه

من السهل االلتفاف عليه ألنه مل يفرض رشط اإلفصاح عىل أفراد أرس املسؤولني الكبار.

هذا نطاق بشأن التفاصيل من كثريا يعطي ال لكنه املعلومات«، »حق التونيس الدستور ويكفل الحق ومضمونه، حيث ينص الفصل 32 منه عىل أن »تضمن الدولة الحق يف اإلعالم والحق يف النفاذ إىل املعلومة. تسعى الدولة إىل ضامن الحق يف النفاذ إىل شبكات االتصال«. كام ال يحدد الدستور بالتفصيل ما هو نوع املعلومات التي تدخل ضمن نطاق هذا الحق، وإجراءات الحصول عىل حق توضع أن ميكن التي القيود هي ما أو الحكومة أجهزة حوزة يف املوجودة املعلومات إىل النفاذ عىل هذا الحق، إن وجدت. وجاء الفصل 49 ليجعل نطاق الحق الدستوري باملعلومات حتى أقل تعيينا، حيث ينص عىل ما ييل: »يحدد القوانني الضوابط املتعلقة بالحقوق والحريات املضمونة بهذا الدستور ومامرستها مبا ال ينال من جوهرها. وال توضع هذه الضوابط إال... ملقتضيات األمن العام، أو الدفاع الوطني، أو الصحة العامة، أو اآلداب العامة«. وبالنظر إىل عمومية فقرة الضوابط، من املرجح

أن قدرا كبريا من املعلومات ذات الصلة بكشف الفساد تقع خارج نطاق حرية املعلومات.

6-3-2 مرص

العموميني. املسؤولني من نطاق ضيق اإلفصاح عىل التزام 2014 لعام املرصي الدستور يفرض فاملادة 145 تلزم الرئيس بـ »تقديم إقرار ذمة مالية عند توليه املنصب، وعند تركه، ويف نهاية كل عام«. وتفرض املادة 166 الرشط نفسه عىل رئيس الوزراء وأعضاء الحكومة. كام يطلب من أعضاء نهاية كل عام. تركها، ويف العضوية، وعند مالية« عند شغل »إقرار ذمة تقديم النواب مجلس ويطلب الدستور أيضا يف حالة الرئيس ورئيس الوزراء وأعضاء الحكومة أن تنرش إقرارات الذمة إقرارات الدستوري املعني يف كل حالة عىل أن تكون النص الرسمية. وينص الجريدة املالية يف الذمة املالية »عىل النحو الذي ينظمه القانون«. وتتصف هذه النصوص الدستورية بأنها ضعيفة الشمول، فهي كام يبدو ال تشمل الكثري من املسؤولني الذين يجعلهم ميدان عملهم معرضني فعليا للرشوة واإلثراء غري املرشوع. عالوة عىل أنه من غري الواضح ملاذا مل يطلب أن تنرش إقرارات الذمة

املالية ألعضاء الهيئة الترشيعية العادية يف الجريدة الرسمية، عىل غرار الرئيس ووزراء الحكومة.

109

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

وجاء يف املادة 68 من الدستور أن »املعلومات والبيانات واإلحصاءات والوثائق الرسمية ملك للشعب، واإلفصاح عنها من مصادرها املختلفة، حق تكفله الدولة لكل مواطن، وتلتزم الدولة بتوفريها وإتاحتها للمواطنني بشفافية«. لكن وكام هو الحال مع رشط اإلفصاح، تنص املادة 68 عىل أنه »ينظم القانون ضوابط الحصول عليها وإتاحتها ورسيتها، وقواعد إيداعها وحفظها، والتظلم يف حال رفض إعطائها«. االستثناءات من نوع فرض الترشيعية يف الهيئة يد تطلق الترشيعات إىل املسائل إحالة هذه إن املفتوحة، والرسوم التقييدية وإجراءات الوصول الشاقة التي من شأنها تقويض الغاية من نظام حرية

املعلومات.

6-3-3 املغرب

جاء يف الفصل 158 من دستور املغرب لعام 2011 ما ييل:

يجب عىل كل شخص، منتخبا كان أو معينا، ميارس مسؤولية عمومية، أن يقدم، طبقا للكيفيات التي يف حيازته، بصفة مبارشة أو غري باملمتلكات واألصول القانون، ترصيحا كتابيا املحددة يف

مبارشة، مبجرد تسلمه ملهامه، وخالل مامرستها، وعند انتهائها.

ويرتك الدستور تفاصيل رشط اإلفصاح ليحددها القانون الحقا. وكام نوقش أعاله بخصوص األحكام الدستورية التونسية واملرصية، فإن إرجاء تفاصيل رشط اإلفصاح لتصدر بقانون هو مسألة إشكالية، ألنه يخلق حالة من عدم اليقني تجاه التفاصيل املتعلقة بنطاق هذا الرشط، وهل يشمل أفراد األرسة وكم مرة يجب أن يقدم املسؤولون هذا الترصيح أثناء توليهم ملناصبهم. ومن جهة أخرى، فإن لغة النص الدستوري املغريب أكرث توسعا من نظريه التونيس، فهو يطبق عىل »أي« موظف حكومي، منتخبا كان أو معينا، بغض النظر عن مرتبته. لكنه عىل غرار النص التونيس، ال يلزم بالترصيح عن االلتزامات

ومصادر الدخل غري الرسمية، كام ال يقيض بالوصول العام إىل تصاريح اإلفصاح.

ينص الفصل 27 من الدستور املغريب عىل حق محدود بالوصول إىل املعلومات، وجاء فيه ما ييل:

العمومية، اإلدارة حوزة يف املوجودة املعلومات، عىل الحصول حق واملواطنني للمواطنات واملؤسسات املنتخبة، والهيئات املكلفة مبهام املرفق العام.

وال ميكن تقييد الحق يف املعلومة إال مبقتىض القانون، بهدف حامية كل ما يتعلق بالدفاع الوطني، وحامية أمن الدولة الداخيل والخارجي، والحياة الخاصة لألفراد، وكذا الوقاية من املس بالحريات والحقوق األساسية املنصوص عليها يف هذا الدستور، وحامية مصادر املعلومات واملجاالت التي

يحددها القانون بدقة.

110

عىل الرغم من أن هذا النص يبذل جهدا ملفتا لتضييق مجال األسباب املسموح بها لرفض الوصول إىل املعلومات، إال أنه يف الجزء األخري من الفصل الذي يجيز رفض الوصول بغرض »حامية مصادر املعلومات واملجاالت التي يحددها القانون بدقة«، يعود إىل التأكيد عىل نطاق لالستثناءات أوسع

مام حدده آنفا.

6-4 الخيارات املمكنة للمنطقة العربية

رشوط اإلفصاح

ينبغي النظر يف فرض رشط دستوري عىل مسؤولني محددين من أجل الترصيح عن ممتلكاتهم والتزاماتهم ومصادر دخلهم غري الرسمية، إضافة إىل أفراد أرسهم املبارشين وبصورة متكررة.

باملسؤولني الخاصة اإلفصاح تصاريح إىل الكامل أو املقيد العام الوصول النظر يف منح ينبغي إىل العام الوصول عىل قيود فرض ميكن املرشوعة بالخصوصية تتعلق وألسباب العموميني.

تصاريح اإلفصاح الخاصة بأفراد األرسة.

ينبغي تحديد معيار الحد األدىن دستوريا ملضمون التصاريح باملمتلكات، مع تحديد املسؤولني االلتزام. عدم عىل والعقوبات التصاريح تقديم وتواتر اإلفصاح، رشط عليهم ينطبق الذين العقوبات املفروضة عىل جرائم التقيد برشط اإلفصاح العقوبات عىل عدم وينبغي أن تقارب

الفساد نفسها.

املسؤولني وكبار الترشيعية الهيئة أعضاء فقط ليس ليشمل اإلفصاح نظام تصميم ينبغي التنفيذيني كأعضاء الحكومة ورئيس الوزراء والرئيس فحسب، بل أيضا عىل كل مسؤول يجعله منصبه عرضة لخطر كبري من الفساد. وتشمل فئة املسؤولني ذوي املخاطر املرتفعة عىل سبيل املثال ال الحرص: القضاة، ومسؤويل اإليرادات، وموظفي الجامرك، وضباط الرشطة، وضباط الجيش

ومسؤويل املشرتيات العامة.

قوانني حرية املعلومات:

ينبغي النظر يف تأصيل حق الوصول إىل املعلومات يف الدستور عىل أن يقيض بسن قانون حرية املعلومات إلنفاذ هذا الحق.

ينبغي إسقاط االستثناءات املفتوحة ومنع املوظفني العموميني من رفض الكشف عن املعلومات.

ينبغي إعفاء األشخاص املعوزين من دفع أي رسم للوصول إىل املعلومات.

111

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

112

قامئة املراجع

الدساتري

دستور الجزائر، 1963دستور أنتيغوا وبربودا، 1981

دستور األرجنتني، 1853 )أعيد 1984(دستور أسرتاليا، 1901دستور النمسا، 1920

دستور أذربيجان، 1995دستور بنغالديش، 1972

دستور روسيا البيضاء، 1994دستور بلجيكا، 1831دستور بوتان، 2008

دستور بوليفيا، 2009دستور البوسنة والهرسك، 1995

دستور بلغاريا، 1991دستور بوركينا فاسو، 1991

دستور الكامريون، 1972دستور كندا، 1867

دستور جمهورية أفريقيا الوسطى، 2004دستور تشاد، 1996دستور شييل، 1980

دستور كولومبيا، 1991دستور كوستاريكا، 1949

دستور كرواتيا، 1991دستور قربص، 1960

دستور جمهورية التشيك، 1993دستور الدامنرك، 1953

دستور جيبويت، 1992دستور إكوادور، 2008

دستور جمهورية مرص العربية، 2014دستور السلفادور، 1983

113

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

دستور استونيا، 1992دستور فنلندا، 1999

دستور الجمهورية الخامسة الفرنسية، 1958دستور غابون، 1991دستور غامبيا، 1996

دستور جورجيا، 1995دستور أملانيا، 1949دستور غانا، 1992

دستور غواتيامال، 1985دستور هايتي، 1987

دستور هندوراس، 1982دستور الهند، 1949

دستور اندونيسيا، 1945دستور العراق، 2005دستور إيطاليا، 1947دستور األردن، 1952

دستور كازاخستان، 1995دستور كينيا، 2010

دستور كرييباس، 1979دستور جمهورية قريغيزستان، 2010

دستور ليبرييا، 1986اإلعالن الدستوري )ليبيا(، 2011

دستور ليتوانيا، 1992دستور مقدونيا، 1991

دستور مدغشقر، 2010دستور مالوي، 1994دستور ماليزيا، 1957

دستور املكسيك، 1917دستور الجبل األسود، 2007

دستور املغرب، 2011دستور موزامبيق، 2004

دستور ميامنار، 2008دستور ناميبيا، 1990

114

دستور نيبال، 2006دستور هولندا، 1815دستور النيجر، 2010دستور نيجرييا، 1999

دستور بنام، 1972دستور بابوا غينيا الجديدة، 1975

دستور بريو، 1993دستور الفلبني، 1987دستور بولندا، 1997

دستور الربتغال، 1976دستور رومانيا، 1991

دستور االتحاد الرويس، 1993دستور رواندا، 2003

دستور السنغال، 2001دستور رصبيا، 2006

دستور سيشيل، 1993دستور سرياليون، 1991

دستور سنغافورة، 1959دستور سلوفينيا، 1991

دستور جمهورية جنوب أفريقيا، قانون 200 لعام 1993 )الدستور املؤقت(، 1994دستور جمهورية جنوب افريقيا، 1996دستور جمهورية كوريا الجنوبية، 1948

دستور اسبانيا، 1978دستور رسي النكا، 1978

دستور سانت فنسنت وجزر غرينادين، 1979دستور سوازيالند، 2005

دستور السويد، 1974دستور تنزانيا، 1985دستور تايلند، 2007دستور توغو، 1992

دستور ترينيداد وتوباغو، 1976دستور الجمهورية التونسية، 2014

دستور جمهورية تركيا، 1982

115

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

دستور الواليات املتحدة، 1789دستور أوغندا، 1995دستور اليمن، 1991

دستور زمبابوي، 2013

الترشيعات

Anti-corruption and Economic Crimes Act, 3 of 2003 )Kenya(Board of Audit and Inspection Act, 26 May 2005 )Republic of South Korea(

قانون ديوان الرقابة املالية، 2011 )العراق(Budget Act, 2001 )Uganda( 2004 العامة، النزاهة بلجنة يتعلق فيام السلطة تفويض ،55 رقم قرار املؤقتة، االئتالف سلطة

)العراق(سلطة االئتالف املؤقتة، قرار رقم 57، املفتشون العموميون العراقيون، 2004 )العراق(

سلطة االئتالف املؤقتة، قرار رقم 77، ديوان الرقابة املالية، 2004 )العراق(Ethics and Anti-corruption Act, 22 of 2011 )Kenya(Freedom of Information Act, 5 of 2003 )India(

اللجنة العراقية للنزاهة، 2011 )العراق(Law No. 6085 on the Turkish Court of Accounts, 2010 )Republic of Turkey(Law on Public Prosecution, 2009 )Serbia(Law on Accountability and Control of Accounts of the Federation, 29 May 2009 )Mexico(Leadership Code Act, 17 of 2002 )Uganda(Money Bills Amendment Procedure and Related Matters Act, 9 of 2009 )South Africa(Official Secrets Act, 19 of 1923 )India( On the Twenty-Eight Guiding Principles for the Fight against Corruption, Resolu-tion )97( 24, 6 November 1997 )Council of Europe(Promotion of Access to Information Act, 2 of 2000 )South Africa(Public Audit Act, 25 of 2004 )Republic of South Africa(Public Office Holders )Declaration of Assets and Disqualification( Act, 550 of 1998 )Ghana(Right to Information Act, 22 of 2005 )India(

116

السوابق القضائية

Glenister v. Republic of South Africa and Others)CCT 48/10(; 2011 )3( SA 347 )CC(.

املصادر الثانوية

Adserà, Alícia, Carles Boix and Mark Payne, ’Are You Being Served? Political Ac-countability and Quality of Government‘, Journal of Law, Economics and Or-ganization, 19 )2003(, pp. 445–90

Aguiar, Azul, ’Institutional Changes in the Public Prosecutor‘s Office: The Cases of Brazil, Chile and Mexico‘, Mexican Law Review, 4 )2011(, pp. 261–90

Ahram Online, ’Top Egyptian Judge Lashes out over Corruption Claims‘, Ahram Online, 18 February 2014, available at <http://english.ahram.org.eg/NewsCon-tent/1/64/94597/Egypt/Politics-/Top-Egyptian-judge-lashes-out-over-corrup-tion-clai.aspx>

Akech, Migai, ’Abuse of Power and Corruption in Kenya: Will the New Constitu-tion Enhance Government Accountability?‘, Indiana Journal of Global Legal Studies, 18 )2011(, pp. 341–94

Al-Ali, Zaid, The Struggle for Iraq‘s Future: How Corruption, Incompetence and Sectarianism Have Undermined Democracy )New Haven, CT: Yale University Press, 2014(

Al-Khalidi, Suleiman, ’Jordan Top Officials and Tycoon Get Jailed for Graft‘, Re-uters, 7 June 2010, available at <http://www.reuters.com/article/2010/07/06/jordan-corruption-idAFLDE66516E20100706>

Al-Shamahi, Abubakr, ’New “Parallel Revolution” against Corruption‘, Al Jazeera, 2 January 2012, available at <http://www.aljazeera.com/indepth/opin-ion/2012/01/201211114410857143.html>

Al-Werfalli, Mabroka, Political Alienation in Libya: Assessing Citizens‘ Political Attitude and Behaviour )Reading: Ithaca Press, 2011(

Alston, Lee J. and Mueller, Bernardo, ’Pork for Policy: Executive and Legislative Exchange in Brazil‘, Journal of Law, Economics and Organization, 22 )2005(, pp. 87–114

117

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

American Bar Association, ’Prosecutorial Reform Index: Serbia‘, American Bar As-sociation, December 2011, available at <http://www.americanbar.org/content/dam/aba/directories/roli/serbia/serbia_prosecutorial_reform_index_2012.au-thcheckdam.pdf>

Anderson, George, Oil and Gas in Federal Systems )Oxford: Oxford University Press, 2012(

Associated Press, ’Libya: Corruption “Will Last Years‘‘‘, Independent, 22 February 2012, available at <http://www.independent.co.uk/news/world/africa/libya-cor-ruption-will-last-years-7280058.html>

Auditor General of Guyana, ’Report of the Auditor General to the National As-sembly on the Public Accounts of Guyana and on the Accounts of Ministries, Departments and Regions for the Fiscal Year Ended 31 December 2009‘, 22 October 2010, available at <http://audit.org.gy/pubs/AnnualReport2009.pdf>

Auditor-General of South Africa, ’Our Vision‘, 2013, available at <http://www.agsa.co.za/About/Ourvision.aspx>

Auditoría Superior de la Federación, El Gobierno De Los Estados Unidos de Mex-ico, 16 May 2014, <http://www.asf.gob.mx/Section/81_Principal>

Ayamdoo, Charles, ’The Assets Declaration Law in Ghana: A Viewpoint‘, Ghana Integrity Initiative Quarterly Newsletter, 5 )2005(, pp. 4–7

Bahgat, Hossam, ’The Mubarak Mansions, How Egyptians Unknowingly Paid for the Ruling Family‘s Lavish Lifestyle‘, Mada Masr, 20 May 2014, available at <http://www.madamasr.com/content/mubarak-mansions>

Baram, Marcus, ’How the Mubarak Family Made its Billions‘, Huffington Post, 11 February 2011, available at <http://www.huffingtonpost.com/2011/02/11/how-the-mubarak-family-made-its-billions_n_821757.html>

Barro, Robert, ’The Control of Politicians: An Economic Model‘, Public Choice, 14 )1973(, pp. 19–42

BBC News, ’Egypt‘s Hosni Mubarak Jailed for Embezzlement‘, BBC News, 21 May 2014, available at <http://www.bbc.com/news/world-middle-east-27499325>

Beschel Jr., Robert P. and Ahern, Mark, ’Public Financial Management Reform in the Middle East and North Africa: An Overview of Regional Experience‘, World Bank Report No. 55061-MNA, June 2012, available at <http://siteresources.worldbank.org/EXTGOVANTICORR/Resources/3035863-1285103022638/

118

MENARegionalPFMOverviewPartIFinal.pdf>Bhattacharyya, Sambit and Raghbendra, Jha, ’Economic Growth, Law, and Cor-

ruption: Evidence from India‘, Comparative Economic Studies, 55 )2013(, pp. 287–313

Blöndal, J.R., ’Budgeting in Canada‘, OECD Journal on Budgeting, 1 )2001(, pp. 39–82

Blume, Lorenz and Stefan Voigt, ’Does Organizational Design of Supreme Audit Institutions Matter? A Cross-Country Assessment‘, European Journal of Politi-cal Economy, 27 )2011(, pp. 215–29

Board of Audit and Inspection of Korea, ’Responsibilities and Functions‘, 19 De-cember 2013, available at <http://english.bai.go.kr/>

Bolongaita, Emil P., ’An Exception to the Rule? Why Indonesia‘s Anti-Corruption Commission Succeeds Where Others Don‘t – A Comparison with the Phil-ippines‘ Ombudsman‘, U4 Anti-Corruption Resource Center, August 2010, available at <http://www.u4.no/publications/an-exception-to-the-rule-why-in-donesia-s-anti-corruption-commission-succeeds-where-others-don-t-a-com-parison-with-the-philippines-ombudsman/>

Borge, Magnus, ’Supreme Audit Institutions – Their Roles in Combatting Cor-ruption and Providing Auditing and Accounting Standards and Guidelines‘, INTOSAI Development Initiative, 2001, available at <http://iacconference.org/documents /10th_iacc_workshop_Supreme _Audit_Institutions.pdf>

Borshchevskaya, Anna, ’Sponsored Corruption and Neglected Reform in Syria‘, Middle East Quarterly, 17 )2010(, pp. 41–50

Bradley, W. and Pinelli, Cesare, ’Parliamentarism‘, in Michel Rosenfeld and András Sajó )eds(, The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law )Oxford: Oxford University Press, 2012(

Bratic, Vjekoslav, ’The Role of Parliament in the Budgetary Process‘, Institute of Public Finance Occasional Paper No. 19, October 2004, available at <http://www.ijf.hr/OPS/19.pdf>

Broadman, Harry G. and Recanatini, Francesca, ’Seeds of Corruption: Do Market Institutions Matter?‘, World Bank Policy Research Working Paper No. 2368, 1999

Campante, F.R., Chor, D. and Do, Q.-A. ’Instability and the Incentives for Corrup-

119

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

tion‘, Economics and Politics, 21 )2009(, pp. 42–92Cárdenas, Mauricio, Mejía, Carolina and Olivera, Mauricio, ’Changes in Fiscal

Outcomes in Colombia: The Role of the Budget Process‘, in Mark Hallerberg, Carlos Scartascini and Ernesto H. Stein )eds(, Who Decides the Budget? A Po-litical Economy Analysis of the Budget Process in Latin America )Washington, DC: Inter-American Development Bank 2009(

Center for International Private Enterprise, ’Egyptian Citizens‘ Perceptions of Transparency and Corruption: 2009 National Public Opinion Survey Final Report,‘ 2009, available at <http://www.cipe.org/sites/default/files/publication-docs/2009%20Egypt%20National%20Survey%20Report%20EN.pdf>

Chaikin, David and Sharman, Jason C., Corruption and Money Laundering: A Symbiotic Relationship )New York: Palgrave Macmillan, 2009(

Chatham House, ’Corruption, Capital Flight and Global Drivers of Conflict‘, Sep-tember 2013, available at <http://www.chathamhouse.org/sites/default/files/public/Research/Middle%20East/0913r_yemen.pdf>

Chayes, Sarah, ’Corruption is Still Tunisia‘s Challenge‘, Los Angeles Times, 10 June 2012, available at <http://articles.latimes.com/2012/jun/10/opinion/la-oe-chayes-tunisia-corruption-20120610>

Choudhry, S. and Glenn Bass, K., ’Political Party Finance Regulation: Constitution-al reform after the Arab Spring‘, available at <http://constitutionaltransitions.org/publications/political-party-finance-regulation/>

Chowdury, S.K., ’The Effect of Democracy and Press Freedom on Corruption: An Empirical Test‘, Economics Letters, 95 )2004(, pp. 93–101

Clancy-Smith, Julia, ’From Sidi Bou Zid to Sidi Bou Said: A Longue Durée Ap-proach to the Tunisian Revolutions‘, in Mark L. Haas and David W. Lesch )eds(, The Arab Spring: Change and Resistance in the Middle East )Boulder, CO: Westview Press, 2013(

Cockburn, Patrick, ’ISIS Consolidates‘, London Review of Books, 36/16, 21 August 2014, pp. 3–5, available at <http://www.lrb.co.uk/v36/n16/patrick-cockburn/isis-consolidates>

Coes, Donald V., Macroeconomic Crises, Policies, and Growth in Brazil, 1964–90 )Washington DC: World Bank, 1995(

Collaborative Africa Budget Reform Initiative )CABRI( and African Development

120

Bank, ’Budget Practices and Procedures in Africa‘, Collaborative Africa Budget Reform Initiative, 2008, available at <http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Publications/CABRI%20AfDB%20ENG.pdf>

Corruption Watch, ’Auditor-General: SA‘s Moral Voice‘, 8 March 2012, available at <http://www.corruptionwatch.org.za/content/auditor-general-sa%E2%80%99s-moral-voice>

Cox, Gary W., ’The Power of the Purse and the Budgetary Reversion‘, 22 April 2013, available at <http://aragones.iae-csic.org/cox.pdf>

Crook, Richard and Manor, James, ’Democratic Decentralization‘, World Bank Op-erations Evaluation Department Working Paper Series No. 11, 2000, available at <http://lnweb90.worldbank.org/oed/oeddoclib.nsf/DocUNIDViewForJavaSearch/2365D3D73CFE619D8525697700729143/$file/Demcratc.pdf>

Currie, Iain, ’South Africa‘s Promotion of Access to Information Act‘, European Public Law, 9 )2003(, pp. 59–72

Curristine, Teresa and Bas, Maria, ’Budgeting in Latin America‘, OECD Journal on Budgeting, 7 )2007(, pp. 1–37

De Bona, Giacomina, Human Rights in Libya: The Impact of International Society since 1969 )London: Routledge, 2013(

De Soussa, Luís, ’Anti-Corruption Agencies: Between Empowerment and Irrel-evance‘, European University Institute Working Paper RSCAS 2009/08, 2009, available at <http://ancorage-net.org/content/documents/anti-corruption%20agencies%20between%20empowerment%20and%20irrelevance.pdf>

De Speville, Bertrand, ’Anticorruption Commissions: The “Hong Kong Mode” Re-visited‘, Asia-Pacific Review, 17 )2010(, pp. 47–71

Deeb, Mary Jane, ’The Arab Spring: Libya‘s Second Revolution‘, in Mark L. Haas and David W. Lesch )eds(, The Arab Spring: Change and Resistance in the Middle East )Boulder, CO: Westview Press, 2013(

Della Porta, Donatella and Vannucci, Alberto, Corrupt Exchanges: Actors, Re-sources, and Mechanisms of Political Corruption )New York: Aldine, 1999(

Doig, Alan and Theobald, Robin, ’Introduction: Why Corruption?‘, in Alan Doig and Robin Theobald )eds(, Corruption and Democratization )Philadelphia: Psychology Press, 2000(

Doig, Alan and Williams, Robert, ’Achieving Success and Avoiding Failure in Anti-

121

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

Corruption Commissions: Developing the Role of Donors‘, U4 Anti-Corruption Center, January 2007, available at <http://www.u4.no/publications/achieving-success-and-avoiding-failure-in-anti-corruption-commissions-developing-the-role-of-donors/>

Doig, Alan, Watt, David and Williams, Robert, ’Measuring “Success” in Five Af-rican Anti-Corruption Commissions: The Cases of Ghana, Malawi, Tanzania, Uganda and Zambia‘, May 2005, U4 Expert Report, available at <http://www.u4.no/publications/measuring-success-in-five-african-anti-corruption-com-missions/downloadasset/2099>

Doig, Alan, Watt, David and Williams, Robert, ’Hands-On or Hands-Off? Anti-Corruption Agencies in Action, Donor Expectations, and a Good Enough Re-ality‘, Public Administration and Development, 26 )2006(, pp. 163–172

Donnelly, Lynley, ’Accounting for Parliament‘s Actions‘, Mail and Guardian )South Africa(, 28 June 2013, available at <http://mg.co.za/article/2013-06-28-00-ac-counting-for-parliaments-actions>

Dorotinsky, William and Pradhan, Shilpa, ’Exploring Corruption in Public Finan-cial Management‘, in J. Edgardo Campos and Sanjay Pradhan )eds(, The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities at the Sector Level )Washington, DC: World Bank, 2007(

Drury, A. Cooper, Krieckhaus, Jonathan and Lusztig, Michael, ’Corruption, De-mocracy, and Economic Growth‘, International Political Science Review, 27 )2006(, pp. 121–36

Dye, Kenneth M. and Stapenhurst, Rick, Pillars of Integrity: The Importance of Supreme Audit Institutions )Washington, DC: World Bank, 1998(

Economist, ’Has Orbán over-reached?‘, Economist, 25 November 2010, available at http://www.economist.com/blogs/easternapproaches/2010/11/hungarys_econ-omy

Economist, ’Tackling Corruption in Tunisia: An Uphill Struggle‘, Economist, 25 July 2013, available at <http://www.economist.com/blogs/pomegranate/2013/07/tackling-corruption-tunisia>

Eigen, Peter, ’A Coalition to Combat Corruption: TI, EITI, and Civil Society‘, in Robert Rotberg )ed.(, Corruption, Global Security, and World Order )Wash-ington, DC: Brookings Institution Press, 2009(

122

El-Din, Gamal Essam, ’Rules of Interpellation‘, Al-Ahram )Cairo(, 29 November 2001, available at <http://weekly.ahram.org.eg/2001/562/eg5.htm>

El-Din, Gamal Essam, ’Interpellation Jam‘, Al-Ahram )Cairo(, 16 January 2003, available at <http://weekly.ahram.org.eg/2003/621/eg5.htm>

Erlanger, Steven, ’In Yemen, U.S. Faces Leader Who Puts Family First‘, New York Times, 4 January 2010, available at <http://www.nytimes.com/2010/01/05/world/middleeast/05saleh.html>

Euro Justice, ’Country Report on France: The Relation between the Public Prosecu-tor and the Police‘, undated, available at <http://www.euro-justice.com/mem-ber_states/france/country_report/2781/>

Euro Justice, ’Country Report on France: The Relation between the Public Pros-ecutor and the Minister of Justice‘, available at <http://www.euro-justice.com/member_states/france/country_report/2782/>

Evans, Alastair, ’The Role of Supreme Audit Institutions in Combatting Corrup-tion‘, U4 Expert

Answer, 18 June 2008, available at <http://www.u4.no/publications/the-role-of-su-preme-audit-institutions-in-combating-corruption/>

Fabbri, José Miguel, ’Corruption in Bolivia: Reforming the Judiciary System‘, CIPE Feature Service, available at <http://www.cipe.org/sites/default/files/publica-tion-docs/fabbri.pdf>

Fahim, Kareem, ’Egyptians Abandoning Hope and Now, Reluctantly, Home-land‘, New York Times, 22 October 2013, available at <http://www.nytimes.com/2013/10/23/world/middleeast/egyptians-abandoning-hope-and-now-re-luctantly-homeland.html>

Fahim, Kareem and El-Naggar, Mona, ’Violent Clashes Mark Protests against Mubarak‘s Rule‘, New York Times, 25 January 2011, available at <http://www.nytimes.com/2011/01/26/world/middleeast/26egypt.html>

Ferejohn, John, ’Incumbent Performance and Electoral Control‘, Public Choice, 50 )1985(, pp. 5–25

Fölscher, Alta, ’A Balancing Act: Fiscal Responsibility, Accountability and the Pow-er of the Purse‘, OECD Journal on Budgeting, 6/2 )2006(.

Franco, Gustavo H.B., ’Brazilian Hyperinflation: The Political Economy of the Fis-cal Crisis‘, in Maria D‘Alva and G. Kinzo )eds(, Brazil: Challenges of the 1990s

123

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

)London: British Academic Press, 1993(Funderburk, Charles, ’Political Corruption: Causes and Consequences‘, in Charles

Funderburk )ed.(, Political Corruption in Comparative Perspective: Sources, Status and Prospects )Farnham: Ashgate, 2012(

Gansu, Light and Kıslalı, Murat, ’Report of the Government Scare‘, Patronlar Dünyasi, 29 October 2010, available at <http://www.patronlardunyasi.com/haber/Iste-Hukumeti-korkutan-rapor/93392>

Ghadry, Farid N., ’Syrian Reform: What Lies Beneath‘, Middle East Quarterly, 12 )2005(, pp. 61–70

Global Integrity Report, ’France: Integrity Indicators Scorecard‘, 2007, available at <https://www.globalintegrity.org/global/the-global-integrity-report-2007/france/>

Global Integrity Report, ’South Africa: Integrity Indicators Scorecard‘, 2008, avail-able at <http://report.globalintegrity.org/South%20Africa/2008/scorecard/72>

Global Integrity Report, ’South Korea: Integrity Indicators Scorecard‘, 2009, available at <https://www.globalintegrity.org/global/the-global-integrity-re-port-2009/south-korea/>

Global Integrity Report, ’Egypt: Integrity Indicators Scorecard‘, 2010, available at <https://www.globalintegrity.org/global/the-global-integrity-report-2010/egypt/>

Global Integrity Report, ’Turkey: Integrity Indicators Scorecard‘, 2010, available at <https://www.globalintegrity.org/global/the-global-integrity-report-2007/tur-key/2010/>

Global Integrity Report, ’Mexico: Integrity Indicators Scorecard‘, 2011, available at <https://www.globalintegrity.org/global/report-2011/mexico/>

Government of Turkey, ’Turkish Court of Accounts‘, undated, available at <http://www.sayistay.gov.tr/english_tca/about/tca.htm>

Gurgur, Tugrul and Shah, Anwar, ’Localization and Corruption: Panacea or Pan-dora‘s Box?‘, World Bank Policy Research Working Paper No. 3489, January 2005, available at <http://info.worldbank.org/etools/docs/library/206958/Lo-calizationandcorruption.pdf>

Hamzaçebi, M. Akif, ’Minutes of the Grand National Assembly on the Draft Law on the Court of Accounts‘, Government of the Republic of Turkey, 20 October

124

2010, available at <http://www.akifhamzacebi.org/index.php?option=com_content&view=article&id=326:sayistay-2md-onerge&catid=49:genel-kurul-konum-alari-23-doenem&Itemid=103>

Haque, M. Shamsui, ’Anti-Corruption Mechanisms in Bangladesh: A Consulta-tion on Corruption and Counter-Corruption across Asia‘, Asian Human Rights Commission, available at <http://www.humanrights.asia/resources/journals-magazines/article2/0901/08anti-corruption-mechanisms-in-bangladesh>

Hatchard, John, Combating Corruption: Legal Approaches to Supporting Good Governance and Integrity in Africa )Cheltenham, UK: Edward Elgar Publish-ing, 2012(

Heilbrunn, John R., ’Anticorruption Commissions: Panacea or Real Medicine to Fight Corruption?‘, World Bank Institute, 2004, available at <http://siteresourc-es.worldbank.org/WBI/Resources/wbi37234Heilbrunn.pdf>

Howard, Philip N. and Hussain, Muzammil M., Democracy‘s Fourth Wave? Digital Media and the Arab Spring )Oxford: Oxford University Press, 2013(

Human Rights Watch, Letting the Big Fish Swim: Failures to Prosecute High-Level Corruption in Uganda, http://www.hrw.org/reports/2013/10/21/letting-big-fish-swim-0

Imaka, Isaac, ’Public Finance Bill: How Government Seeks to Manage Oil Cash‘, Daily Monitor )Uganda(, 29 October 2013, available at <http://www.monitor.co.ug/News/National/Public-Finance-Bill--How-government--seeks-to-man-age-oil-cash/-/688334/2051376/-/ai71ilz/-/index.html>

Initiative on Governance and Investment for Development, available at <http://www.oecd.org/mena/>

Inman, Phillip, ’Mubarak Family Fortune Could Reach $70bn, Says Expert‘, Guard-ian, 4 February 2011, available at <http://www.theguardian.com/world/2011/feb/04/hosni-mubarak-family-fortune>

International Budget Partnership, ’Open Budget Survey 2012‘, 2012, available at <http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBI2012-Report-Eng-lish.pdf>

International Monetary Fund )IMF(, ’The Functions and Impact of Fiscal Councils‘, 16 July 2013, available at <http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/071613.pdf>

125

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

International Organization of Supreme Audit Institutions )INTOSAI(, ’About Us‘, available at <http://www.intosai.org/about-us.html>

INTOSAI, ’50 Years: A Special Publication of the International Organization of Su-preme Audit Institutions‘, 2004, available at <http://www.intosai.org/uploads/ 4124efestschrift.pdf>

INTOSAI, Mexico Declaration on SAI Independence, 2007, available at <http://www.issai.org/media/12922/issai_10_e.pdf>

INTOSAI, ’Strategic Plan 2011–2016‘, October 2010, available at <http://www.into-sai.org/uploads/intosaispenglishv9web.pdf>

Johnson, John K. and Stapenhurst, F. Rick, ’The Growth of Parliamentary Budget Offices‘, in Anwar Shah )ed.(, Performance Accountability and Combating Cor-ruption )Washington, DC: World Bank, 2007(

Johnston, Michael, ’Public Officials, Private Interests, and Sustainable Democracy: When Politics and Corruption Meet‘, in Kimberly Ann Elliott )ed.(, Corruption and the Global Economy )Washington, DC: Institute for International Eco-nomics 1997(

Jordan Times, ’PM Launches New Anti-Corruption Strategy‘, Jordan Times, 30 June 2013, available at <http://jordantimes.com/pm-launches-new-anti-corruption-strategy>

Jul, Ana María, ’Off-Budget Operations: Report‘, March 2006, Inter-American De-velopment Bank )IADB(, available at <http://www.iadb.org/wmsfiles/products/publications/documents/731362.pdf>

Kalokerinos, John, ’Who May Sit? An Examination of the Parliamentary Disqualifi-cation Provisions of the Commonwealth Constitution‘, June 2000, unpublished manuscript, available at <http://www.aph.gov.au/binaries/senate/pubs/pops/pop36/kalokerinos.pdf>

Kaufmann, Daniel, ’Myths and Realities of Governance and Corruption‘, in World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2005–2006, October 2005, available at <http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=829244>

Kaufmann, Daniel and Dininio, Phyllis, ’Corruption: A Key Challenge for Develop-ment‘, in Rick Stapenhurst, Niall Johnston and Riccardo Pellizo )eds(, The Role of Parliament in Curbing Corruption )Washington, DC: World Bank, 2006(

Khan, Umar, ’Corruption: The Biggest Problem Facing Libya‘, Libya Herald, 3 Au-

126

gust 2013, available at <http://www.libyaherald.com/2013/08/03/opinion-cor-ruption-the-biggest-problem-facing-libya>

Kigambo, Gaaki, ’Uganda MPs Divided on Public Finance Bill‘, East African, 15 June 2013, available at <http://www.theeastafrican.co.ke/news/Uganda-MPs-divided-on-Public-Finance-Bill/-/2558/1883910/-/mfn51p/-/index.html>

Kiraso, Beatrice Birungi, ’Establishment of Uganda‘s Parliamentary Budget Office and Parliamentary Budget Committee‘, in Sourcebook on Legislative Budget Offices )Washington, DC, World Bank Institute and National Democratic In-stitute, 2008(

Kirkpatrick, David D., ’Behind Tunisia Unrest, Rage over Wealth of Ruling Fam-ily‘, New York Times, 13 January 2011, available at <http://www.nytimes.com/2011/01/14/world/africa/14tunisia.html>

Kirkpatrick, David D., ’Once Feared Egypt Official Gets 12 Years and Fine‘, New York Times, 5 May 2011, available at <http://www.nytimes.com/2011/05/06/world/middleeast/06egypt.html>

Kirkpatrick, David D., ’Ex-Tunisian President Found Guilty, in Absentia‘, New York Times, 20 June 2011, available at <http://www.nytimes.com/2011/06/21/world/middleeast/21tunisia.html>

Kirkpatrick, David D., ’New Turmoil in Egypt Greets Mixed Verdict for Mubarak‘, New York Times, 2 June 2012, available at <http://www.nytimes.com/2012/06/03/world/middleeast/egypt-hosni-mubarak-life-sentence-prison.html>

Kirkpatrick, David D., ’Named Egypt‘s Winner, Islamist Makes History‘, New York Times, 24 June 2012, available at <http://www.nytimes.com/2012/06/25/world/middleeast/mohamed-morsi-of-muslim-brotherhood-declared-as-egypts-pre-sident.html>

Kivuva, Joshua M., ’Reforms without Change: Kenya‘s Unending “’War on Corrup-tion‘‘‘, in Paulos Chanie and Paschal Mihyo )eds(, Thirty Years of Public Sector Reforms in Kenya: Selected Country Experiences )Kampala: Fountain Publish-ers, 2013(

Koçan, Gürcan, ’Democracy and the Politics of Parliamentary Immunity in Turkey‘, New Perspectives on Turkey, 4 )2005(, pp. 121–43

Korany, Bahgat and El-Mahdi, Rabab, Arab Spring in Egypt: Revolution and Be-yond )New York: American University in Cairo Press, 2012(

127

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

Kraan, Dirk-Jan, Bergvall, Daniel, Müller, Iris and Wehner, Joachim, ’Budgeting in Croatia‘, OECD Journal on Budgeting, 5 )2006(, pp. 7–60

Krafchik, W. and Wehner, J., ’The Role of Parliament in the Budgetary Process‘, South African Journal of Economics, 66 )1998(, pp. 512–41

Kunicová, J., ’Are Presidential Systems More Susceptible to Political Corruption?‘, 2005, unpublished manuscript

Kutner, Jeremy, ’In South Africa, Corrupt Prosecutors an Ever-Larger Problem‘, Christian Science Monitor, 2 January 2014, available at <http://www.csmonitor.com/World/Africa/2014/0102/In-South-Africa-corrupt-prosecutors-an-ever-larger-problem>

Lacey, Marc, ’A Crackdown on Corruption in Kenya Snares Judges‘, New York Times, 26 October 2003, available at <http://www.nytimes.com/2003/10/26/world/a-crackdown-on-corruption-in-kenya-snares-judges.html>

Lambsdorff, Johann Graf, ’Causes and Consequences of Corruption: What Do We Know from a Cross-Section of Countries?‘, in Susan Rose-Ackerman )ed.(, In-ternational Handbook on the Economics of Corruption )Cheltenham, UK: Ed-ward Elgar Publishing, 2006(

Langseth, Petter, Stapenhurst, Rick and Pope, Jeremy, The Role of a National In-tegrity System in Fighting Corruption )Washington, DC: World Bank, 1997(

Larbi, George A., ’Between Spin and Reality: Examining Disclosure Practices in Three African Countries‘, Public Administration and Development, 27 )2007(, pp. 205–14

Leff, Nathaniel H., ’Economic Development through Bureaucratic Corruption‘, in Arnold J. Heidenheimer and Michael Johnston )eds(, Political Corruption: Concepts and Contexts )New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 2009(

Lefko-Everett, Kate and Zamisa, Musa, ’Public Participation in Budgeting: Oppor-tunities Presented by New Amendment Powers‘, in Kate Lefko-Everett and Len Verwey )eds(, Parliament, the Budget and Poverty in South Africa: A Shift in Power )Pretoria: Idasa, 2009(

Lefko-Everett, Kate, Mohamed, Ahmed, Verwey, Len and Zamisa, Musa, ’Introduc-tion‘, in Kate Lefko-Everett and Len Verwey )eds(, Parliament, the Budget and Poverty in South Africa: A Shift in Power )Pretoria: Idasa, 2009(

Lesch, David W., ’The Uprising That Wasn‘t Supposed to Happen: Syria and the

128

Arab Spring‘, in Mark L. Haas and David W. Lesch )eds(, The Arab Spring: Change and Resistance in the Middle East )Boulder, CO: Westview Press, 2013(

Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federactión, Nueva Ley publi-cada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2009, 29 May 2009, available at <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFRCF.pdf>

Li-ann, Thio, ’Between Apology and Apogee, Autochthony: The “Rule of Law” be-yond the Rules of Law in Singapore‘, Singapore Journal of Legal Studies )2012(, pp. 269–97

Lienert, Ian, ’Who Controls the Budget: The Legislature or the Executive?‘, Inter-national Monetary Fund Working Paper No. 05/115, 1 June 2005, available at <http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2005/wp05115.pdf>

Lienert, Ian, ’Role of the Legislature in Budget Processes‘, International Monetary Fund Technical Notes and Manuals, April 2010, available at <http://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2010/tnm1004.pdf>

Lienert, Ian and Jung, Moo-Kyung, ’The Legal Framework for Budget Systems: An International Comparison‘, Journal on Budgeting, 4 )2004(, pp. 1–479

Lima Declaration on Guidelines of Auditing Principles, INTOSAI IX Congress, Lima, 1977, available at <http://www.intosai.org/issai-executive-summaries/view/article/issai-1-the lima declaration.html>

Little, Walter, ’Corruption and Democracy in Latin America‘, Introductory Devel-opment Studies Bulletin, 27 )1996(, pp. 64–70

MacFarquhar, Neil, Rohde, David and Roston, Aram, ’Mubarak Family Riches At-tract New Focus‘, New York Times, 12 February 2011, available at <http://www.nytimes.com/2011/02/13/world/middleeast/13wealth.html>

Mail and Guardian, ’Municipal Auditors Intimidated, Told to Cover up Corrup-tion‘, Mail & Guardian )South Africa(, 29 July 2012, available at <http://mg.co.za/article/2012-07-29-municipal-auditors-intimidated-told-to-cover-up-cor-ruption>

Makarim and Taira S. )Counsellors at Law(, ’Indonesia: Indonesia‘s Anti-Cor-ruption Laws‘, Mondaq, 18 January 2012, available at <http://www.mondaq.com/x/160720/White+Collar+Crime+Fraud /Indonesias+AntiCorruption+Laws>

Martin, Iain, ’MPs‘ Expenses: A Scandal That Will Not Die‘, Sunday Telegraph

129

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

)UK(, 13 April 2014, available at <http://www.telegraph.co.uk/news/newstop-ics/mps-expenses/10761548/MPs-expenses-A-scandal-that-will-not-die.html>

Matiangi, Fred, ’Case Study on the Role of Parliament in Fight Against Corruption: The Case of the Kenyan Parliament‘, in R. Stapenhurst, N. Johnston and R. Pel-izzo )eds(, The Role of Parliament in Curbing Corruption )Washington, DC: World Bank Publishers, 2006(

Mauro, Paolo, ’The Effects of Corruption on Growth, Investment and Government Expenditure‘, International Monetary Fund Working Paper No. 96/98, Septem-ber 1996

Mauro, Paolo, ’The Effects of Corruption on Growth and Public Expenditure‘, in Arnold J. Heidenheimer and Michael Johnston )eds(, Political Corruption: Concepts and Contexts )New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 2009(

May, Kathryn, ’Embattled Budget Officer‘s Funding Frozen‘, Ottawa Citizen, 19 December 2008, available at <http://www.ftlcomm.com/ensign/editorials/LTE/hueglin/hueglinList/100/hueglin137/citizen/page.html>

McCusker, Rob, ’Review of Anti-Corruption Strategies‘, Australian Institute of Criminology Technical and Background Paper No. 23, 2006, available at <http://www.aic.gov.au/documents/8/F/1/%7B8F179E8B-B998-4761-84B3-AD311D7D3EA8%7Dtbp023.pdf>

Meagher, Patrick, ’Anti-Corruption Agencies: A Review of Experience‘, IRIS Dis-cussion Paper No. 04/02, March 2004, available at <http://www.u4.no/recom-mended-reading/anti-corruption-agencies-a-review-of-experience/>

Mexico Declaration on SAI Independence, INTOSAI XIXth Congress, Mexico, 2007, available at <http://www.intosai.org/issai-executive-summaries/view/ar-ticle/issai-10-the-mexico-declaration-on-sai-independence-eger.html>

Mirak-Weissbach, Muriel, Madmen at the Helm: Pathology and Politics in the Arab Spring )Reading: Garnet, 2012(

Mohamed, Ahmed, ’Budget Oversight and the South African Budget Office‘ in Kate Lefko-Everett and Len Verwey )eds(, Parliament, the Budget and Poverty in South Africa: A Shift in Power )Pretoria: Idasa, 2009(

Mohtadi, H. and Roe, T., ’Democracy, Rent Seeking, Public Spending and Growth‘, Journal of Public Economics, 87 )2003(, pp. 445–66

Montinola, Gabriella R. and Jackman, Robert W., ’Sources of Corruption: A Cross-

130

Country Study‘, British Journal of Political Science, 32 )2000(, pp. 147–70Muzila, Lindy, Morales, Michelle, Mathias, Marianne and Berger, Tammar, On the

Take: Criminalizing Illicit Enrichment to Fight Corruption )Washington, DC: World Bank, 2012(

Myerson, Roger, ’Effectiveness of Electoral Systems for Reducing Government Cor-ruption: A Game-Theoretic Analysis‘, Games and Economic Behavior, 5 )1993(, pp. 118–32

National Dialogue Conference )Yemen(, ’Topics to be Discussed‘, undated, avail-able at <http://www.ndc.ye/page.aspx?show=67>

Netherlands Court of Audit, ’Peer Review of the Audit Board of the Republic of Indonesia‘, 2009, available at <http://www.bpk.go.id/assets/files/attachments/ attach_page_1399279762.pdf>

New York Times, ’Officers Fire on Crowd as Syrian Protests Grow‘, New York Times, 20 March 2011, available at <http://www.nytimes.com/2011/03/21/world/middleeast/21syria.html>

New York Times, ’Despite Promise of Reforms, Syrian Forces Try to Disperse Pro-testers with Gunfire‘, New York Times, 28 March 2011, available at <http://www.nytimes.com/2011/03/29/world/middleeast/29syria.html>

News 24, ’Gaddafi billions held in South African Banks: Report‘, News 24, 6 Feb-ruary 2013, available at <http://www.news24.com/SouthAfrica/News/Gaddafi-billions-held-in-SA-report-20130602>

Nicholls, Colin, Daniel, Timothy, Bacarese, Alan and Hatchard, John, Corruption and Misuse of Public Office )6th ed.( )Oxford: Oxford University Press, 2011(

Noueihed, Lin and Warren, Alex, Battle for the Arab Spring: Revolution, Counter-Revolution and the Making of a New Era )New Haven, CT: Yale University Press, 2012(

Nur-tegin, Kanybek and Czap, Hans J., ’Corruption: Democracy, Autocracy, and Political Stability‘, Economic Analysis and Policy, 42 )2012(, pp. 51–66

Nsubuga, Timothy, ’Mukula Conviction is Persecution‘, Uganda Correspondent, 21 January 2013, available at <http://www.ugandacorrespondent.com/arti-cles/2013/01/mukula-conviction-is-persecution-%E2%80%93-teso-elders/>

Nyoni, Mthandazo, ’Zimbabwe Anti-Corruption Commission “Toothless” Bulldog‘, NewsDay, 4 March 2014, available at <https://www.newsday.co.zw/2014/03/04/

131

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

zimbabwe-anti-corruption-commission-toothless-bulldog/>Odhiambo, Allan, ’CJ Appoints 60 Anti-Corruption Magistrates‘, Business Daily,

15 April 2013, available at <http://www.businessdailyafrica.com/CJ-Mutun-ga-appoints-60-anti-corruption-magistrates/-/539546/1749412/-/item/0/-/pl4ronz/-/index.html>

Office of the High Commissioner for Human Rights )OHCHR(, ’The Human Rights Case against Corruption‘, November 2013, available at <http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Development/GoodGovernance/Corruption/HRCaseAgainstCorruption.pdf>

Okuyucu-Ergün, Güne, ’Anti-Corruption Legislation in Turkish Law,‘ German Law Journal, 8 )2007(, pp. 903–14

Olsen, Hans Peter, ’Governing Regulative Networks beyond the State: The Case of Government Auditing Standardization‘, Copenhagen Business School, 2005, available at <http://regulation.upf.edu/ecpr-05-papers/polsen.pdf>

Olson, Mancur, ’Dictatorship, Democracy, and Development‘, American Political Science Review, 87 )1993(, pp. 567–76

Organisation for Economic Co-operation and Development )OECD(, ’Corrup-tion: A Glossary of International Standards in Criminal Law‘, 2008, available at <http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/41194428.pdf>

Organisation for Economic Co-operation and Development )OECD(, ’Budget Ap-proval: The Role of Congress‘ )2009( OECD Journal on Budgeting, Volume 2009 Supplement 1: OECD Review of Budgeting in Mexico

Organisation for Economic Co-operation and Development )OECD(, Special-ised Anti-Corruption Institutions: Review of Models )Second Edition( )Paris: OECD Publishing, 2013(

Organisation for Economic Co-operation and Development )OECD(, State-Owned Enterprises in the Middle East and North Africa: Engines of Development and Competitiveness? )Paris: OECD Publishing, 2013(

Organisation for Economic Co-operation and Development )OECD(, Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries )Paris: OECD Publishing, 2013(

Organization for Security and Co-operation in Europe )OSCE(, ’Judicial Institu-tions in Serbia Report‘, September 2011, available at <http://www.osce.org/ser-

132

bia/82759>Ortega, Claudia, ’The Fight against Corruption in Chile‘, United Nations Asia and

Far East Institute for the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, Resource Series 77, March 2009, available at <http://www.unafei.or.jp/english/pdf/RS_No77/No77_10PA_Ortega.pdf>

Osnos, Evan, ’Corruption, Nepotism Stand in Way of Democracy‘, Chicago Tri-bune, 22 April 2005, available at <http://articles.chicagotribune.com/2005-04-22/news/0504220290_1_diplomats-and-syrian-officials-syrian-president-bashar-assad-damascus>

PAIA Civil Society Network, ’Shadow Report: 2013‘, 2013, available at <http://foip.saha.org.za/uploads/images/PCSN_ShadowRep2013_final_20131029.pdf>

Pakistan National Accountability Bureau Ordinance, No. XVIII of 1999, available at <http://www.pakistani.org/pakistan/legislation/1999/NABOrdinance.html>

Pallister, David, ’How the US Sent $12bn in Cash to Iraq. And Watched it Vanish‘, Guard-ian, 8 February 2007, available at <http://www.theguardian.com/world/2007/feb/08/ usa.iraq1>

Parliament of the Republic of South Africa, ’Report of the Parliamentary Ad Hoc Committee on the Review of Chapter 9 and Associated Institutions‘, 31 July 2007, available at <http:// www.parliament.gov.za/content/chapter_9_report.pdf>

Parliamentary Monitoring Group, ’Evaluation of Alternative Funding Options for the Auditor General,‘ 12 June 2008, available at <http:// www.pmg.org.za/report/20080612-funding-options-office-auditor-general>

Parliamentary Strengthening Learning Program, ’Unit 5: Parliament and the Audit of Public Accounts‘, available at <http://www.parliamentarystrengthening.org/budgetmodule /pdf/budgetunit5.pdf>

Peled, Roy and Rabin, Yoram, ’The Constitutional Right to Information‘, Columbia Human Rights Law Review, 42 )2011(, pp. 357–401

Pelizzo, Riccardo and Stapenhurst, F. Rick, ’Strengthening Public Accounts Com-mittees by Targeting Regional and Country-Specific Weaknesses‘, in Anwar Shah )ed.(, Performance Accountability and Combating Corruption )Washing-ton, DC: World Bank, 2007(

Pelizzo, Riccardo and Stapenhurst, Frederick, Parliamentary Oversight Tools: A

133

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

Comparative Analysis )New York: Routledge, 2012(Piattoni, Simona, ’Clientelism in Historical and Comparative Perspective‘, in Si-

mona Piattoni )ed.(, Clientelism, Interests and Democratic Representation: The European Experience in Historical and Comparative Perspective )Cambridge: Cambridge University Press, 2001(

Pope, Jeremy and Vogl, Frank, ’Making Anticorruption Agencies More Effective‘, Finance and Development, 7 )2000(, available at <https://www.imf.org/exter-nal/pubs/ft/fandd/2000/06/pope.htm>

Posner, Paul and Park, Chung-Keun, ’Role of the Legislature in the Budget Process: Recent Trends and Innovations‘, OECD Journal on Budgeting, 7 )2007(, pp. 1–26

Raghavan, Sudarsan, ’A Lost Generation of Young People of Tunisia Discuss Griev-ances That Led to Their Revolution‘, Washington Post, 20 January 2011, avail-able at <http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2011/01/20/AR2011012005579.html>

Raghavan, Sudarsan, ’In Tunisia, Luxurious Lifestyles of a Corrupt Government‘, Washington Post, 28 January 2011, available at <http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2011/01/28/AR2011012801921.html>

Ramkumar, Vivek, ’Expanding Collaboration between Public Audit Institutions and Civil Society‘, International Budget Project, April 2007, available at <http://www.intosaijournal.org/technicalarticles/technicalapr2007a.html>

Rand, Dafna Hochman, Roots of the Arab Spring: Contested Authority and Politi-cal Change in the Middle East )Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 2013(

Rock, M., ’Corruption and Democracy‘, Journal of Development Studies, 45 )2008(, pp. 55–75

Romero, Simon, ’Brazilian Court Allows Appeals for Political Figures Convicted of Corruption‘, New York Times, 18 September 2013, available at <http://www.nytimes.com/2013 /09/19/world/americas/brazilian-court-allows-appeals-for-lawmakers-convicted-of-corruption.html>

Rose-Ackerman, Susan, ’Democracy and “Grand Corruption‘‘‘, International Social Science Journal, 48 )1996(, pp. 365–80

Rose-Ackerman, Susan, ’The Political Economy of Corruption – Causes and Con-sequences‘, Viewpoint, 74 )1996(, pp. 1–60

134

Rotberg, Robert, ’Winning the African Prize for Repression: Zimbabwe‘, in Robert Rotberg )ed.(, Worst of the Worst: Dealing with Repressive and Rogue Nations )Washington, DC: Brookings Institution Press, 2008(

Roy, Aruna, ’How the UK Can Learn from India‘s Right to Information Act‘, Guard-ian, 10 April 2002, available at <http://www.theguardian.com/society/2012/apr/10/india-freedom-of-information>

Rutherford, Bruce K., ’Egypt: The Origins and Consequences of the January 25 Uprising‘, in Mark L. Haas and David W. Lesch )eds(, The Arab Spring: Change and Resistance in the Middle East )Boulder, CO: Westview Press, 2013(

Sachs, S., ’Assad Patronage Puts a Small Sect on Top in Syria‘, New York Times, 22 June 2000, available at <http://www.nytimes.com/2000/06/22/world/assad-patronage-puts-a-small-sect-on-top-in-syria.html>

Samuels, D., ’Progressive Ambition, Federalism, and Pork-Barreling in Brazil‘, in Scott Morgenstern and Benito Nacif )eds(, Legislative Politics in Latin America )Cambridge: Cambridge University Press 2002(

Santiso, Carlos, ’Legislatures and Budget Oversight in Latin America: Strengthen-ing Public Finance Accountability in Emerging Economies‘, OECD Journal on Budgeting, 4 )2004(, pp. 47–77

Santiso, Carlos, ’Keeping a Watchful Eye? Parliaments and the Politics of Budgeting in Latin America‘, in Rick Stapenhurst, Riccardo Pelizzo, David M. Olson and Lisa von Trapp )eds(, Legislative Oversight and Budgeting: A World Perspec-tive )Washington, DC: World Bank, 2008(

Santiso, Carlos and Varea, Marco, ’Strengthening the Capacities of Parliaments in the Budget Process‘, Inter-American Development Bank, Institutional Capac-ity of State Division, Policy Brief No. IDB-PB-194, October 2013, available at <http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2013/13261.pdf>

Sayare, Scott, ’Egypt to Try Ex-Official on Charge of Corruption‘, New York Times, 4 September 2012, available at <http://www.nytimes.com/2012/09/05/world/middleeast/ex-official-farouk-hosni-charged-with-corruption-in-egypt.html>

Schiavo-Campo, Salvatore, ’Budget Preparation and Approval‘, in Anwar Shah )ed.(, Budgeting and Budgetary Institutions )Washington, DC: World Bank, 2007(

Seabright, Paul, ’Accountability and Decentralization in Government: An Incom-plete Contracts Model‘, European Economic Review, 40 )1996(, pp. 61–89

135

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

Shen, Ce and Williamson, John B., ’Corruption, Democracy, Economic Freedom, and State Strength: A Cross-National Analysis‘, International Journal of Com-parative Sociology, 46 )2005(, pp. 327–45

Song, Keakook, ’Oversight by Supreme Audit Institutions: The Korean Experience‘, World Bank, 23 May 2003, available at <http://www1.worldbank.org/publicsec-tor/anticorrupt/IACC/songreport.pdf>

Stapenhurst, Rick, ’The Legislature and the Budget‘, 2004, World Bank Institute, available at <http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/TheLegisla-tureandtheBudget.pdf>

Stapenhurst, Rick, Ulrich, Martin and Strohal, Severin, ’Introduction: Parliamen-tarians Fighting Corruption‘, in Rick Stapenhurst, Niall Johnston and Riccardo Pellizo )eds(, The Role of Parliament in Curbing Corruption )Washington, DC: World Bank, 2006(

Sundelson, J. Wilner, ’Budgetary Principles‘, Political Science Quarterly, 50 )1935(, pp. 236–63

Sung, H.E., ’Democracy and Political Corruption: A Cross-National Comparison‘, Crime, Law and Social Change, 41 )2004(, pp. 179–93

Taha, Rana Muhammed ,’Minister: New Law Will Protect Witnesses‘, Daily News Egypt, 13 May 2013, http://www.dailynewsegypt.com/2013/05/13/minister-new-law-will-protect-witnesses

Tangri, Roger and Mwenda, Andrew M., ’Politics, Donors and the Ineffectiveness of Anti-Corruption Institutions in Uganda‘, Journal of Modern African Studies, 44 )2006(, pp. 101–24

Tanzi, Vito, ’Corruption around the World: Causes, Consequences, Scope, and Cures‘, International Monetary Fund Staff Papers, 45 )1998(, pp. 559–94

Tavares, Aida, ’The Socio-Cultural and Political-Economic Causes of Corruption: A Cross-Country Analysis‘, Universidade de Aveiro Working Papers in Econom-ics, 2004, available at <https://www.ua.pt/egi/ReadObject.aspx?obj=11004>

Tefiani, Houssem, ’Corruption Threatens Libya‘s Democratic Gains‘, The Risky Shift website, 25 March 2013, available at <http://theriskyshift.com/2013/03/libyas-culture-of-corruption-threatens-the-democratic-gains-of-the-revolution/>

Testa, Cecilia, ’Bicameralism and Corruption‘, European Economic Review, 54 )2010(, pp. 181–98

136

Transparency International, ’Report on the Transparency International Global Cor-ruption Barometer 2004‘, December 2004, available at <http://archive.transpar-ency.org/content/download/1558/8065/file/barometer_report_8_12_2004.pdf>

Transparency International, ’Corruption Perceptions Index 2010‘, 2010, available at <http://files.transparency.org/content/download/132/531/2010_CPI_EN.pdf>

Transparency International, ’Anti-Corruption Helpdesk: Examples of National Anti-Corruption Strategies‘, 25 August 2013, available at <http://www.trans-parency.org/files/content/corruptionqas/Good_practices_in_anti-corruption_strategy.pdf>

Transparency International, ’Global Corruption Barometer 2013‘, 2013, available at <http://files.transparency.org/content/download/604/2549/file/2013_Global-CorruptionBarometer_EN.pdf>

Transparency Maroc, ’Morocco: Civil Society Report‘, 14 October 2011, available at <http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/COSP/session4/NGO/V1186439e.pdf>

Treisman, Daniel, ’The Causes of Corruption: A Cross-National Study‘, Journal of Public Economics, 76 )2001(, pp. 399–457

U4, ’Special Courts for Corruption Cases‘, U4 Expert Answer No 19, 6 October 2003, available at <http://www.u4.no/publications/special-courts-for-corruption-cas-es/>

U4, ’Corruption and Anti-Corruption in Bosnia and Herzegovina )BiH(‘, undated, available at <http://www.u4.no/publications/corruption-and-anti-corruption-in-bosnia-and-herzegovina-bih/#sthash.Bg7Ik3kV.dpuf>

Underkuffler, Laura S., ’Defining Corruption: Implications for Action‘, in Robert Rotberg )ed.(, Corruption, Global Security, and World Order )Washington, DC: Brookings Institution Press, 2009(

United Kingdom Department for International Development, ’Briefing: Character-istics of Different External Audit Systems‘, 2004, available at <http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.dfid.gov.uk/aboutDFID/organisation/pfma/pfma-externalaudit-briefing.pdf>

United Nations )UN(, ’Arab Spring Highlights Rejection of Corruption, Says UN Anti-Crime Chief ‘, UN News Centre, 24 October 2011, available at <http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=40179>

137

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

United Nations Development Programme, ’Institutional Arrangements to Com-bat Corruption: Comparative Study‘, 1 December 2005, available at <http://asia-pacific.undp.org/content/dam/rbap/docs/Research%20&%20Publications/democratic_governance/RBAP-DG-2005-Institutional-Arrangements-Com-bat-Corruption.pdf>

United Nations Development Programme, ’Anti-Corruption Assessment Tool for Parliamentarians‘, 12 November 2013, available at <http://www.undp.org/con-tent/dam/undp/library/Democratic%20Governance/Anti-corruption/User%20Guide%20-%20Anti-Corruption%20Assessment%20Tool%20for%20Parlia-mentarians.pdf>

United Nations Office on Drugs and Crime )UNODC(, ’Corruption in Bosnia and Herzegovina: Bribery as Experienced by the Population‘, 2011, available at <http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/corruption/Bosnia_corruption_report_web.pdf>

United Nations Office on Drugs and Crime )UNODC(, ’List of Anti-corruption Bodies‘, undated, available at <http://www.track.unodc.org/ACAuthorities/Pag-es/home.aspx>

United Nations Office on Drugs and Crime )UNODC(, ’United Nations Hand-book on Practical Anti-Corruption Measures for Prosecutors and Investigators‘, available at <www.unodc.org/pdf/crime/corruption/Handbook.pdf>

United Nations Office at Vienna Centre for Social Development and Humanitarian Affairs, ’Crime Prevention and Criminal Justice in the Context of Develop-ment: Realities and Perspectives of International Cooperation‘, International Review of Criminal Policy, 41 and 42 )1993(, available at <https://www.ncjrs.gov/pdffiles1/Digitization/146159NCJRS.pdf>

United States Agency for International Development )USAID(, ’Anticorruption Agencies‘, June 2006, available at <http://www.agora-parl.org/sites/default/files/usaid_-_anticorruption_agencies_-_06.2006_-_en_-_pace_0.pdf>

United States Department of State, ’Country Reports on Human Rights Prac-tices: Pakistan‘, 31 March 2003, available at <http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/2002/18314.htm>

Van Zyl, Albert, Ramkumar, Vivek and de Renzio, Paolo, ’Responding to the Chal-lenges of Supreme Audit Institutions: Can Legislatures and Civil Society Help?‘,

138

U4 Anti-Corruption Resource Center, 2009, available at <http://www.u4.no/publications/responding-to-the-challenges-of-supreme-audit-institutions-can-legislatures-and-civil-society-help/>

Von Hagen, Jürgen, ’Budgeting Institutions for Better Fiscal Performance‘, in An-war Shah )ed.(, Budgeting and Budgetary Institutions )Washington, DC: World Bank, 2007(

Vouin, Robert, ’The Role of the Prosecutor in French Criminal Trials‘, American Journal of Comparative Law, 18 )1970(, pp. 483–97

Vyas, Kejal, ’Venezuela Central Bank Transfers $1B to Chavez Development Fund, Wall Street Journal, 7 February 2012, available at <http://online.wsj.com/ar-ticle/BT-CO-20120207-710429.html>

Wahab, Mohamed S. E. Abdel, ’UPDATE: An Overview of the Egyptian Legal Sys-tem‘, Hauser Global Law School Program, New York University School of Law, October 2012, available at <http://www.nyulawglobal.org/Globalex/Egypt1.htm#_The_Egyptian_Legal>

Wang, Vibeke and Rakner, Lise, ’The Accountability Function of Supreme Audit Institutions in Malawi, Tanzania and Uganda‘, Chr Michelsen Institute, 2005, available at <http://www.cmi.no/publications/file/2000-the-accountability-function-of-supreme-audit.pdf>

Waterbury, J., ’Endemic and Planned Corruption in a Monarchical Regime‘, World Politics, 35 )1973(, pp. 533–55

Wayne, Andy, ’Independence of Supreme Audit Institutions in Sub Saharan Africa‘, International Consortium on Governmental Financial Management, 11 June 2010, available at <http://www.slideshare.net/icgfmconference/independence-of-supreme-audit-institutions-in-sub-saharan-africa>

Wehner, Joachim, ’Assessing the Power of the Purse: An Index of Legislative Budget Institutions‘, Political Studies, 54 )2006(, pp. 767–85

Wehner, Joachim, ’Effective Financial Scrutiny‘, in Rick Stapenhurst, Niall John-ston and Riccardo Pellizo )eds(, The Role of Parliament in Curbing Corruption )Washington, DC: World Bank, 2006(

Wehner, Joachim, ’South Africa‘s New Parliamentary Budget Process: An Initial As-sessment‘, in Kate Lefko-Everett and Len Verwey )eds(, Parliament, the Budget and Poverty in South Africa: A Shift in Power )Pretoria: Idasa, 2009(

139

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

WikiLeaks, ’Cable 96RIYADH4784, Saudi royal wealth: where do they get all that money?‘, 30 November 1996, available at <https://www.wikileaks.org/plusd/cables/96RIYADH4784_a.html>

WikiLeaks, ’Cable 05SANAA1352, RYOG Insiders Increasingly Frustrated with Saleh Clan‘, 23 May 2005, available at <http://www.wikileaks.org/plusd/cables/05SANAA1352_a.html>

WikiLeaks, ’Cable 08TRIPOLI642, Hannibal Goes to Sea: Insights into Another al-Qadhafi Family Business‘, 12 August 2008, available at <http://wikileaks.ch/cable/2008/08/08TRIPOLI642.html>

WikiLeaks, ’Cable 08TUNIS679, Corruption in Tunisia: What‘s Yours Is Mine‘, 30 August 2011, available at <http://wikileaks.ch/cable/2008/06/08TUNIS679.html>

World Bank, Anticorruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate )Washington, DC: World Bank, 2000(

World Bank, ’Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank‘, available at <http://www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/corruptn/cor02.htm>

World Bank, ’Size and Measurement of the Informal Economy in 110 Countries around the World‘, July 2002, available at <http://www.amnet.co.il/attachments/informal_economy110.pdf>

World Bank, ’Success Story of Chile‘, World Bank Department of Institutional In-tegrity, undated, available at <http://www.acauthorities.org/sucessstory/corrup-tion-prosecution-chile>

Worldwatch Institute, ’Indonesia‘s Supreme Audit Agency Finds Massive Irregulari-ties in the Use of Post-Tsunami Emergency Funds‘, available at <http://www.worldwatch.org /node/4196>

Worrall, John L., The Changing Role of the American Prosecutor )Albany, NY: State University of New York Press, 2008(

Worth, Robert F., ’On Libya‘s Revolutionary Road‘, New York Times, 30 March 2011, available at <http://www.nytimes.com/2011/04/03/magazine/mag-03Lib-ya-t.html>

Yamamoto, Hironori, Tools for Parliamentary Oversight: A Comparative Study of 88 National Parliaments )Geneva: Inter-Parliamentary Union, 2007(

140

املعني املتحدة األمم العامني واملحققني، مكتب للمدعني الفساد كتيب اجراءات مكافحة باملخدرات والجرمية، ص: 23.

بأنه »إساءة استغالل للفساد املتحدة اإلمنايئ املثال تعريف برنامج األمم انظر عىل سبيل سلطة ممنوحة لتحقيق مكسب خاص« )»أداة تقييم مكافحة الفساد للربملانيني«، برنامج

األمم املتحدة اإلمنايئ، 12 نوفمرب 2013(، عىل الرابط:http://www.undp.org/content/dam/undp/library/Democratic%20Gover-nance/Anti-corruption/User%20Guide%20-%20Anti-Corruption%20As-sessment%20Tool%20for%20Parliamentarians.pdf

ويشرتك يف هذا التعريف البنك الدويل أيضا )»مساعدة الدول يف مكافحة الفساد: دور البنك الدويل«، البنك الدويل(، عىل الرابط:

http://www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/corruptn/cor02.htmومنظمة الشفافية الدولية، انظر الرابط:

http://www.transparency.org/whoweare/organisation/faqs_on_corruption/2/#defineCorruption

للمزيد عن مقاربة منظمة الشفافية الدولية للفساد، انظر الرابط:http://www.transparency.org/whatwedo/nis4 Meagher, ’Anti-Corruption Agencies: A Review of Experience‘, p. 1.

»بيان جاكرتا بشأن مبادئ أجهزة مكافحة الفساد«، اعتمد يف لقاء أجهزة مكافحة الفساد األندونيسية املفوضية والجرمية، باملخدرات املعني املتحدة األمم مكتب نظمه الذي

الستئصال الفساد، بتاريخ 26-27 نوفمرب 2012، عىل الرابط:http://www.epac.at/downloads/constitutions-council-decision/doc_download/63-jakarta-statement-on-principles-for-anti-corruption-agenciesChoudhry and Glenn Bass, ’Political Party Finance Regulation: Constitu-tional reform after the Arab Spring‘.»قال مدير مكافحة الجرمية يف األمم املتحدة إن الربيع العريب هو تعبري عن رفض الفساد«،

األمم املتحدة. األسباب العميقة للربيع العريب، راند، ص 3.»كتيب اجراءات مكافحة الفساد للمدعني العامني واملحققني«، مكتب األمم املتحدة املعني

باملخدرات والجرمية، ص: 21. وأيضا:Doig and Theobald, ’Why Corruption?‘, p. 3.

»مكافحة الفساد يف املراحل االنتقالية«، البنك الدويل، ص: 2.»كتيب اجراءات مكافحة الفساد للمدعني العامني واملحققني«، مكتب األمم املتحدة املعني

1

2

3

5

6

7

8

9

10

الهوامش

141

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

باملخدرات والجرمية، ص: 21.Montinola and Jackman,’Sources of Corruption‘, p. 154.Underkuffler, ’Defining Corruption‘, pp. 37–42; Funderburk, ’Political Cor-ruption‘, p. 2.

اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد، حالة االتفاقية:https://treaties.un.org/doc/Publication/MTDSG/Volume%20II/Chapter%20XVIII/XVIII-14.en.pdf

اتفاقية االتحاد األفريقي ملنع الفساد ومكافحته، حالة االتفاقية، 28 يناير 2014:http://www.au.int/en/sites/default/files/Corruption_0.pdf;

اتفاقية القانون الجنايئ بشأن الفساد ملجلس أوروبا، حالة االتفاقية، 2 يناير 2014:http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.

;asp?NT=173&CM=&DF=&CL=ENGاتفاقية البلدان األمريكية ملكافحة الفساد، حالة االتفاقية:

http://www.oas.org/juridico/english/Sigs/b-58.html.االتفاقية العربية ملكافحة الفساد )2010(:

http://www.almeezan.qa/AgreementsPage.aspx?id=1719&language=arNicholls et al., Corruption and Misuse of Public Office, p. 3.Nicholls et al., Corruption and Misuse of Public Office, p. 424.Chaikin and Sharman, Corruption and Money Laundering, p. 22.

اتفاقية األمم املتحدة ملكافحة الفساد، املادة 15.Kaufmann, ’Myths and Realities of Governance and Corruption‘, p. 83.»كتيب اجراءات مكافحة الفساد للمدعني العامني واملحققني«، مكتب األمم املتحدة املعني

باملخدرات والجرمية، ص: 24-23.»كتيب اجراءات مكافحة الفساد للمدعني العامني واملحققني«، مكتب األمم املتحدة املعني

باملخدرات والجرمية، ص: 26-25.OECD, ’Corruption: A Glossary‘, pp. 29–30.

»كتيب اجراءات مكافحة الفساد للمدعني العامني واملحققني«، مكتب األمم املتحدة املعني باملخدرات والجرمية، ص: 27-26.

Piattoni, ’Clientelism in Historical and Comparative Perspective‘, pp. 6–7.Rose-Ackerman, ’The Political Economy of Corruption‘, p. 3.Noueihed and Warren, Battle for the Arab Spring, p. 64; Mirak-Weissbach, Madmen at the Helm, p. 75.Mirak-Weissbach, Madmen at the Helm, pp. 73–74.

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27

28

142

Raghavan, ’In Tunisia, Luxurious Lifestyles of a Corrupt Government‘.WikiLeaks, ’Cable 08TUNIS679, Corruption in Tunisia: What‘s Yours Is Mine‘.Noueihed and Warren, Battle for the Arab Spring, p. 66.Rand, Roots of the Arab Spring, 11; Clancy-Smith, ’From Sidi Bou Zid to Sidi Bou Said‘, p. 16.Kirkpatrick, ’Behind Tunisia Unrest, Rage over Wealth of Ruling Family‘.OECD, State-Owned Enterprises in the Middle East and North Africa,pp. 86–87.Kirkpatrick, ’Ex-Tunisian President found guilty, in absentia‘.Transparency International, ’Global Corruption Barometer 2013‘, p. 6.Economist, ’Tackling Corruption in Tunisia‘.Korany and El-Mahdi, Arab Spring in Egypt, p. 26; Rutherford, ’Egypt: The Origins and Consequences of the January 25 Uprising‘, p. 42.Korany and El-Mahdi, Arab Spring in Egypt, p. 26.Mirak-Weissbach, Madmen at the Helm,p. 54.Korany and El-Mahdi, Arab Spring in Egypt, p. 28.Bahgat, ’The Mubarak Mansions‘.

»حجم االقتصاد غري املنظم وقياسه يف 110 بلدان يف العامل«، البنك الدويل، ص: 6.»مدركات املواطنني املرصيني للشفافية والفساد: التقرير النهايئ الستطالع الرأي العام الوطني

2009«، مركز برايفت إنرتبرايز الدويل، ص: 7.Inman, ’Mubarak Family Fortune Could Reach $70bn, Says Expert‘. More conservative estimates placed Mubarak‘s net worth at 2–3 billion USD: Mac-Farquhar et al., ’Mubarak family riches attract new focus‘. Kirkpatrick, ’New Turmoil in Egypt Greets Mixed Verdict for Mubarak‘.BBC News, ’Egypt‘s Hosni Mubarak jailed for embezzlement‘.Sayare, ’Egypt to Try Ex-Official on Charge of Corruption‘; Kirkpatrick, ’Once Feared Egypt Official Gets 12 years and Fine‘.for International Private Enterprise, ’Egyptian Citizens‘ Perceptions of Transpar-ency and Corruption: 2009 National Public Opinion Survey Final Report‘, p. 7.Bahgat, ’The Mubarak Mansions‘.Fahim, ’Egyptians Abandoning Hope and Now, Reluctantly, Homeland‘.Worth, ’On Libya‘s Revolutionary Road‘.

29

30

31

32

33

34

35

36

37

38

39

40

41

42

43

44

45

46

47

48

49

50

51

52

143

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

Deeb, ’The Arab Spring: Libya‘s Second Revolution‘, p. 69.WikiLeaks, ’Cable 08TRIPOLI642, Hannibal Goes to Sea: Insights into Another al-Qadhafi Family Business‘.Al-Werfalli, Political Alienation in Libya, pp. 79–81.Associated Press, ’Libya: Corruption “Will Last Years”‘.Transparency International, ’Global Corruption Barometer 2013‘, p. 33.Al-Shamahi, ’New “Parallel Revolution” against Corruption‘; Chatham House, ’Corruption, Capital Flight and Global Drivers of Conflict‘, p. 1.Erlanger, ’In Yemen, U.S. Faces Leader Who Puts Family First‘; Mirak-Weissbach, Madmen at the Helm,pp. 86–88.National Dialogue Conference, ’Topics to be Discussed‘, undated, available at http://www.ndc.ye/page.aspx?show=67Pallister, ’How the US Sent $12bn in Cash to Iraq. And Watched it Vanish‘.Al-Ali, The Struggle for Iraq‘s Future, chapter 7.Cockburn, ’ISIS Consolidates‘.Lesch, ’The Uprising That Wasn‘t Supposed to Happen: Syria and the Arab Spring‘, p. 93; Sachs, ’Assad Patronage Puts a Small Sect on Top in Syria‘.Ghadry, ’Syrian Reform: What Lies Beneath‘, pp. 66–67.Borshchevskaya, ’Sponsored Corruption and Neglected Reform in Syria‘, p. 46.Osnos, ’Corruption, Nepotism Stand in Way of Democracy‘.Barro, ’The Control of Politicians‘; Ferejohn, ’Incumbent Performance and Electoral Control‘; Nur-tegin and Czap, ’Corruption: Democracy, Autocracy, and Political Stability‘; Treisman, ’The Causes of Corruption‘; Montinola and Jackman, ’Sources of Corruption‘; Myerson, ’Effectiveness of Electoral Systems for Reducing Government Corruption‘; Shen and Williamson, ’Corruption, Democracy, Economic Freedom, and State Strength‘; Drury et al., ’Corruption, Democracy, and Economic Growth‘; Chowdury, ’The Effect of Democracy and Press Freedom on Corruption‘.Adserà et al., ’Are You Being Served?‘Olson, ’Dictatorship, Democracy, and Development‘.Little, ’Corruption and Democracy in Latin America‘, p. 66; Della Porta and Vannucci, Corrupt Exchanges, p. 7; Rose-Ackerman, ’Democracy and “Grand Corruption”‘, p. 365.

53

54

55

56

57

58

59

60

61

62

63

64

65

66

67

68

69

70

71

144

Sung, ’Democracy and Political Corruption: A Cross-National Comparison‘; Mohtadi and Roe, ’Democracy, Rent Seeking, Public Spending and Growth‘; Rock, ’Corruption and Democracy‘.Campante et al., ’Instability and the Incentives for Corruption‘; Treisman, ’The Causes of Corruption‘.Nur-tegin and Czap, ’Corruption: Democracy, Autocracy, and Political Sta-bility‘, p. 63; pp. 58–62.Treisman, ’The Causes of Corruption‘.Mauro, ’The Effects of Corruption on Growth and Public Expenditure‘.Montinola and Jackman,’Sources of Corruption‘, p. 154.Tavares, ’The Socio-Cultural and Political-Economic Causes of Corruption‘.Treisman, ’The Causes of Corruption‘; Tavares, ’The Socio-Cultural and Po-litical-Economic Causes of Corruption‘.Broadman and Recanatini, ’Seeds of Corruption‘.Broadman and Recanatini, ’Seeds of Corruption‘.Lambsdorff, ’Causes and Consequences of Corruption‘, p. 8.Eigen, ’A Coalition to Combat Corruption‘, pp. 416–29.

مؤرش مدركات الفساد، منظمة الشفافية الدولية:http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx;

مؤرشات الحوكمة يف العامل، البنك الدويل:http://www.doingbusiness.org/;

مؤسسة النزاهة العاملية: https://www.globalintegrity.org/;

آلية مراجعة النظراء األفريقية:http://aprm-au.org/Langseth et al., The Role of a National Integrity System, pp. 9–21; Dye and Stapenhurst, Pillars of Integrity, 3–4; Anderson, Oil and Gas in Federal Systems, pp. 4–5.OHCHR, ’The Human Rights Case against Corruption‘, pp. 8–9.Ibid.Stapenhurst et al., ’Parliamentarians Fighting Corruption‘, p. 3.

موافقة تأمني إىل التنفيذية السلطة تحتاج واالنتخابات املؤسسات مرشوع بيانات ملجموعة وفقا السلطة الترشيعية عىل املوازنة يف 93% من أصل 167 دولة تم جمع البيانات عنها للفرتة 2005-1972.

72

73

74

75

76

77

78

79

80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

145

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

)http://www2.binghamton.edu/political-science/institutions-and-elections-project.html(،Lienert and Jung, ’The Legal Framework for Budget Systems‘, p. 87.املادة 3-114. لعام 1949، الهند املواد 175، 176 و178. دستور لعام 1992، دستور غانا املادة 120. دستور لعام 1999، نيجرييا املادة 206-2-أ. دستور لعام 2010، كينيا دستور

أوغندا لعام 1995، املادتان: 153 و154.Auditor General of Guyana, ’Report of the Auditor General‘, p. 12.Lienert, ’Role of the Legislature in Budget Processes‘, p. 10.ibid., p. 11.

انظر: دستور مالوي لعام 1994 املادة 179-2. دستور نيجرييا لعام 1999 املادة 83-2. دستور تنزانيا لعام 1985، املادة 140-2. دستور سرييالنكا لعام 1978، املادة 151-3. دستور نيبال

لعام 2006، املادة 98.von Hagen, ’Budgeting Institutions for Better Fiscal Performance‘, p. 37; Dorotinsky and Pradhan, ’Exploring Corruption in Public Financial Man-agement‘, p. 270.Lienert, ’Role of the Legislature in Budget Processes‘, p. 13.Sundelson, ’Budgetary Principles‘, pp. 243–46; von Hagen, ’Budgeting Insti-tutions for Better Fiscal Performance‘, 40–41; Kaufmann and Dininio, ’Cor-ruption‘, p. 22.Lienert and Jung, ’The Legal Framework for Budget Systems‘, pp. 138–39.Franco, ’Brazilian Hyperinflation‘,p. 33; Coes, Macroeconomic Crises, p. 76.Jul, ’Off-Budget Operations: Report‘, p. 44. Stapenhurst, ’The Legislature and the Budget‘, p. 5.Posner and Park, ’Role of the Legislature in the Budget Process‘, p. 11.Santiso, ’Keeping a Watchful Eye? Parliaments and the Politics of Budgeting in Latin America‘, p. 254.املادة 67. دستور لعام 1980، املادة 158-1-11، دستور شييل لعام 2009 بوليفيا دستور كولومبيا لعام 1991، املادة 348. دستور إكوادور لعام 2008، املادة 295. دستور بنام لعام

1972، املادة 272 و273. دستور بريو لعام 1993، املادة 80 و102-4. وانظر أيضا: Santiso, ’Legislatures and Budget Oversight in Latin America‘, p. 54.

البوسنة والهرسك املادة 132. دستور ليتوانيا لعام 1992، املثال: دستور انظر عىل سبيل لعام 1995، املادة 8-2. دستور إستونيا لعام 1992، املادة 118. دستور جورجيا لعام 1995،

املادة 3-93.

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

100

101

102

103

104

105

106

146

CABRI and African Development Bank, ’Budget Practices and Procedures in Africa‘, p. 12.Cox, ’The Power of the Purse and Budgetary Reversion‘, pp. 24, 32.Kraan et al., ’Budgeting in Croatia‘, p. 30.Dorotinsky and Pradhan, ’Exploring Corruption in Public Financial Man-agement‘, p. 270.ibid.Alston and Mueller, ’Pork for Policy‘, pp. 90–91; Samuels, ’Progressive Ambi-tion, Federalism, and Pork-Barreling in Brazil‘, p. 315.Curristine and Bas, ’Budgeting in Latin America‘, p. 11. :انظر

غواتيامال دستور مينح املثال: سبيل عىل املجموعة، هذه يف نشاز عنارص الحال بطبيعة مثة الكونغرس صالحيات غري محدودة لتعديل املوازنة، انظر: دستور غواتيامال لعام 1985، املادة 239.Cárdenas et al., ’Changes in Fiscal Outcomes in Colombia‘, p. 100.Donnelly, ’Accounting for Parliament‘s Actions‘.Wehner, ’South Africa‘s New Parliamentary Budget Process‘, pp. 32–33.Lefko-Everett and Zamisa, ’Public Participation in Budgeting‘, pp. 87–90.Lefko-Everett et al., ’Introduction‘, p. 3.Posner and Park, ’Role of the Legislature in the Budget Process‘, p. 14.Santiso and Varea, ’Strengthening the Capacities of Parliaments in the Bud-get Process‘, pp. 7–10.J and Stapenhurst, ’The Growth of Parliamentary Budget Offices‘, p. 371.IMF, ’The Functions and Impact of Fiscal Councils‘, p. 34.Economist, ’Has Orbán over-reached?‘, Nov. 25, 2010.Johnson and Stapenhurst, ’The Growth of Parliamentary Budget Offices‘, 371; Kiraso, ’Establishment of Uganda‘s Parliamentary Budget Office‘.International Budget Partnership, ’Open Budget Survey 2012‘, p. 7.Kigambo, ’Uganda MPs Divided on Public Finance Bill‘.Pelizzo and Stapenhurst, ’Strengthening Public Accounts Committees‘, p. 381; Schiavo-Campo, ’Budget Preparation and Approval‘, p. 274; Pelizzo and Stapenhurst, Parliamentary Oversight Tools, pp. 117–18.Pelizzo and Stapenhurst, ’Strengthening Public Accounts Committees‘, p. 380.Pelizzo and Stapenhurst, ’Strengthening Public Accounts Committees‘, pp. 381–82, 387–91.

107

108

109

110

111

112

113

114

115

116

117

118

119

120

121

122

123

124

125

126

127

128

129

147

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

دستور أنتيغوا وبربودا لعام 1981، املادة 98. دستور بنغالديش لعام 1972، املادة 1-76-املادة 1-ب. دستور لعام 1996، غامبيا املادة 25-6. دستور لعام 2008، بوتان أ. دستور كرييباس لعام 1979 املادة 115-1. دستور ميامنار لعام 2008، املادة 115-أ. دستور نيجرييا لعام 1999، املادة 85-5. دستور بابوا غينيا الجديدة لعام 1975، املادة 118-1. دستور سيشل لعام 1993، املادة 104-1. دستور سرياليون 1991، املادة 93-1. دستور سانت فنسنت وجزر غرينادين لعام 1979ـ املادة 76. دستور سويرسا لعام 2005، املادة 209-1. دستور ترينيداد

وتوباغو لعام 1976 املادة 1-119.انظر أيضا: دستور أذربيجان لعام 1995، املواد 89-1-4 و122. دستور بيالروسيا لعام 1994 املادة 92. دستور بلغاريا لعام 1991، املادة 68-2. دستور بوركينا فاسو لعام 1991، املادة 70. دستور الكامريون لعام 1972، املادة 13. دستور تشاد لعام 1996، املادة 105. دستور الغابون لعام 1991، املادة 32. دستور جورجيا لعام فرنسا لعام 1958، املادة 23. دستور 1995، املادة 53-1. دستور هاييتي لعام 1987، املادة 164. دستور كازاخستان لعام 1991، املادة 89. دستور مدغشقر لعام 2010، املادة 64. دستور الجبل األسود لعام 2007، املادة 104. دستور موزامبيق لعام 2004، املادة 172-1-أ. دستور النيجر لعام 2010، املادة 80. دستور .3-97 لعام ،1993 لعام روسيا دستور .1-154 لعام ،1976 لعام الربتغال دستور لعام املادة 54. دستور رصبيا لعام 2001، السنغال املادة 68. دستور لعام 2003، رواندا

2006، املادة 102. دستور توغو لعام 1992، املادة 76.Pelizzo and Stapenhurst, ’Strengthening Public Accounts Committees‘, pp. 384–92.Matiangi, ’Case Study on the Role of Parliament in Fight Against Corruption: The Case of the Kenyan Parliament‘, p. 74.ibid.Kivuva, ’Reforms without Change: Kenya‘s Unending “War on Corruption”‘, pp. 39–40.دستور .134 املادة ،1963 لعام الجزائر دستور .3-52 املادة ،1992 لعام النمسا دستور .61 املادة ،1992 لعام ليتوانيا دستور .68 املادة ،2004 لعام الوسطى أفريقيا جمهورية دستور مدغشقر لعام 2010، املادة 102. دستور هولندا لعام 1815، املادة 68. دستور تركيا

لعام 1982، املادة 98.Yamamoto, Tools for Parliamentary Oversight, pp. 49–59.دستور بيالروسيا لعام 1994، املادة 103 )مرة واحدة شهريا(. دستور الكامريون لعام 1972، الربملان(. انعقاد املادة 35-3 )مرة واحدة أسبوعيا يف دورة الكامريون لعام 1972، دستور دستور السودان لعام 1974، الفصل 6 الجزء 2 املادة 3 )مرة واحدة أسبوعيا يف دورة انعقاد الربملان(. دستور تايلند لعام 2007، املادة 157 )مرة واحدة أسبوعيا، ثالثة أسئلة لكل عضو(.

130

131

132

133

134

135

136

137

138

148

دستور كولومبيا لعام 1991، املادة 135-4. دستور بوليفيا لعام 2009، املادة 18-1-158.دستور بلغاريا لعام 1991، املادة 90، دستور فنلندا لعام 1999، املادة 43. دستور هاييتي لعام 1987، املادة 129-3. دستور ليتوانيا لعام 1992، املادة 61. دستور رواندا لعام 2003، املادة 130. دستور رصبيا لعام 2006، املادة 129. دستور سلوفينيا لعام 1991، املادة 118.

دستور تركيا لعام 1982، املادة 99.دستور السلفادور لعام 1983، لعام 165.

دستور بلغاريا لعام 1991، املادة 90-2 )خمس الربملان(. دستور كرواتيا لعام 1991، املادة 85 )العرش(. دستور جيبويت لعام 1992، املادة 60 )عرشة أعضاء(. دستور فنلندا لعام 1999، املادة 43 )عرشون(. دستور هاييتي لعام 1987، املادة 129-3 )خمسة(. دستور ليتوانيا لعام 1992، املادة 61 )الخمس(. دستور مقدونيا لعام 1991، املادة 71 )خمسة(. دستور رواندا لعام 2003، املادة 130 )الخمس(. دستور رصبيا لعام 2006، املادة 129 )خمسون(. دستور 99 )عرشون(. املادة لعام 1982، تركيا دستور )عرشة(. 118 املادة ،1991 لعام سلوفينيا

دستور اليمن 1991، املادة 98 )ثلث(.Yamamoto, Tools for Parliamentary Oversight, pp. 59–61, 67.El-Din, ’Rules of Interpellation‘.El-Din, ’Interpellation Jam‘.يليها االتهام لعملية الكونغرس )إطالق 3-1 املادة 1789 لعام املتحدة الواليات دستور املحاكمة يف مجلس الشيوخ(. دستور رومانيا لعام 1991، املادة 96-4 )اإلدانة من محكمة النقض والعدل العليا(. دستور كينيا لعام 2010، املادة 145-4 )التحقيق من قبل لجنة خاصة من مجلس الشيوخ واإلقالة بأغلبية ثلثي مجلس الشيوخ(. دستور إيطاليا لعام 1947، املواد 134-135 )املحاكمة بالتهم املوجهة يف املحكمة الدستورية بحضور 16 مواطنا يتم اختيارهم التهمة غرفة واحدة يليها محاكمة يف املادة 61 )رفع الهند لعام 1949، عشوائيا(. دستور

األخرى(.دستور الهند لعام 1949، املادة 102-1-أ. دستور أسرتاليا لعام 1901، املادة 44-4. دستور دستور 48-1-ج. املادة ،1957 لعام ماليزيا دستور 66-2-و. املادة 1972 لعام بنغالديش

سنغافورة لعام 1959، املادة 45-1-ج. دستور أوغندا لعام 1995، املادة 2-85.دستور أسرتاليا لعام 1901، املادة 44-2. دستور كينيا لعام 2010، املادة 99-2-و )ستة أشهر(. دستور أوغندا لعام 1995، املادة 80-2 )تسعة أشهر(. دستور سنغافورة لعام 1959، املادة

45-5-هـ.دستور أسرتاليا لعام 1901، املادة 44-3. دستور كندا لعام 1867، املادة 31-3. دستور غانا لعام 1992، املادة 94-2-ب-1. دستور الهند لعام 1949، املادة 102-1-2. دستور األردن لعام 1952، املادة 75-1-ج. دستور كينيا لعام 2010، املادة 99-2-و. دستور النيجر لعام 1999،

املادة 66-1-هـ. دستور سنغافورة لعام 1959، املادة 45-1-ب.

139

140

141

142

143

144

145

146

147

148

149

149

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

Kalokerinos, ’Who May Sit?‘, pp. 18–19.Li-ann, ’Between Apology and Apogee‘, pp. 287–88.دستور النمسا لعام 1920، املادة 57. دستور بلجيكا لعام 1831، املواد 58-59. دستور قربص لعام 1960، املادة 83. دستور جمهورية التشيك لعام 1993، املادة 27. دستور الدامنرك لعام 1953، املادة 57. دستور فنلندا لعام 1999، املواد 28، 30 و31. دستور أملانيا لعام 1949، املادة 46. دستور إيطاليا لعام 1947، املادة 68. دستور بولندا لعام 1997، املادة 5-105.

دستور تركيا لعام 1982، املادة 83.Bradley and Pinelli, ’Parliamentarism‘, p. 661.Lienert, ’Role of the Legislature in Budget Processes‘, p. 11.Posner and Park, ’Role of the Legislature in the Budget Process‘.INTOSAI, ’50 Years‘, p. 14; Van Zyl et al., ’Responding to the Challenges of Supreme Audit Institutions‘, p. 8 n.3.INTOSAI, ’50 Years‘, p. 30.INTOSAI, ’About Us‘.Lima Declaration on Guidelines of Auditing Principles.Evans, ’The Role of Supreme Audit Institutions in Combatting Corruption‘, p. 2.Van Zyl et al., ’Responding to the Challenges of Supreme Audit Institutions‘, p. 13.Van Zyl et al., ’Responding to the Challenges of Supreme Audit Institutions‘, p. 14.

تقرير مؤسسة النزاهة العاملية، »جنوب أفريقيا«، ص 2.لالطالع عىل نقد للرقابة املالية املسبقة، انظر:

Blume and Voigt, ’Does Organizational Design of Supreme Audit Institutions Matter?‘, p. 218.

اململكة – الدولية التنمية إدارة املختلفة«، الخارجية الرقابة أنظمة خصائص »إحاطة: املتحدة، ص: 3.

دستور شييل لعام 1980، املادة 98.به«، املرتبطة واملؤسسات التاسع الفصل مراجعة بشأن الخاصة الربملانية اللجنة »تقرير

برملان جمهورية جنوب أفريقيا، ص: 76.املصدر السابق، ص: 76.

Wang and Rakner, ’The Accountability Function of Supreme Audit Institu-tions in Malawi, Tanzania and Uganda‘, p. 12.ibid.

150

151

152

153

154

155

156

157

158

159

160

161

162

163

164

165

166

167

168

169

170

150

ibid., p. 14.ibid., p. 28.

به«، املرتبطة واملؤسسات التاسع الفصل مراجعة بشأن الخاصة الربملانية اللجنة »تقرير برملان جمهورية جنوب أفريقيا، ص: 77.

املصدر السابق، ص: 73.Corruption Watch, ’Auditor General: SA‘s Moral Voice‘.ibid; Mail and Guardian, ’Municipal Auditors Intimidated, Told to Cover Up Corruption‘.Van Zylet al., ’Responding to the Challenges of Supreme Audit Institutions‘, p. 14.

اململكة – الدولية التنمية إدارة املختلفة«، الخارجية الرقابة أنظمة خصائص »إحاطة: املتحدة، ص: 3.

املصدر السابق، ص: 10.قانون مجلس الرقابة والتفتيش، املادة 7، جمهورية كوريا الجنوبية.

Van Zyl et al., ’Responding to the Challenges of Supreme Audit Institutions‘, p. 14.Song, ’Oversight by Supreme Audit Institutions: The Korean Experience‘, p. 2.

قانون مجلس الرقابة والتفتيش، املادة 8، جمهورية كوريا الجنوبية.قانون مجلس الرقابة والتفتيش، املسؤوليات والوظائف، جمهورية كوريا الجنوبية.

»مراجعة النظراء ملجلس الرقابة يف الجمهورية األندونيسية«، محكمة املحاسبات يف هولندا، ص: 36. »الوحدة 5: الربملان وديوان املحاسبات العامة«، برنامج التعزيز الربملاين التعليمي،

ص: 8.Van Zyl et al., ’Responding to the Challenges of Supreme Audit Institutions‘, p. 14.اململكة – الدولية التنمية إدارة املختلفة«، الخارجية الرقابة أنظمة خصائص »إحاطة:

املتحدة، ص: 7.

املصدر السابق.تقرير مؤسسة النزاهة العاملية: »فرنسا: نتائج مؤرشات النزاهة«.

Van Zylet al., ’Responding to the Challenges of Supreme Audit Institutions‘, p. 32.ibid.ibid.ibid.ibid.

171

172

173

174

175

176

177

178

179

180

181

182

183

184

185

186

187

188

189

190

191

192

193

194

151

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

Law No. 6085 on the Turkish Court of Accounts)2010(.Global Integrity Report, ’Turkey: Integrity Indicators Scorecard‘. ibid.Blume and Voigt, ’Does Organizational Design of Supreme Audit Institutions Matter?‘, p. 224.ibid.Dye and Stapenhurst, Pillars of Integrity, p. 9.

إعالن ليام للتوجيهات الخاصة باملبادئ الرقابية، القسم الخامس.»مراجعة النظراء ملجلس الرقابة يف الجمهورية األندونيسية«، محكمة املحاسبات يف هولندا،

ص: 40.املصدر السابق.

Wang and Rakner, ’The Accountability Function of Supreme Audit Institu-tions in Malawi, Tanzania and Uganda‘, p. 11.ibid.ibid., p. 10.

دستور جنوب أفريقيا لعام 1996، املادة 188.دستور جمهورية كوريا الجنوبية لعام 1948، املواد 97-99. قانون مجلس الرقابة والتفتيش،

جمهورية كوريا الجنوبية.دستور تركيا لعام 1982، املادة 8. القانون رقم 6085 بشأن ديوان املحاسبات، املادة 18.

املنظمة الدولية لألجهزة العليا للرقابة واملحاسبة )إنتوساي »INTOSAI«(، إعالن مكسيكو بشأن االستقاللية، 2007.

Van Zyl et al., ’Responding to the Challenges of Supreme Audit Institutions‘, p. 12; McCusker, ’Review of Anti-Corruption Strategies‘, p. 28.Board of Audit and Inspection Act, Republic of South Korea, article 10.Wayne, ’Independence of Supreme Audit Institutions in Sub Saharan Africa‘, p. 57.Van Zyl et al., ’Responding to the Challenges of Supreme Audit Institutions‘,p. 12.Dye and Stapenhurst, Pillars of Integrity,p. 9.ibid.ibid.Van Zyl et al., ’Responding to the Challenges of Supreme Audit Institutions‘, p. 32.

195

196

197

198

199

200

201

201

203

204

205

206

207

208

209

210

211

212

213

214

215

216

217

218

152

ibid.Ramkumar, ’Expanding Collaboration between Public Audit Institutions and Civil Society‘, p. 8.ibid.Global Integrity Report, ’Egypt: Integrity Indicators Scorecard‘.ibid.

أجهزة مكافحة الفساد املتخصصة، منظمة التعاون االقتصادي والتنمية، ص: 65-49.املصدر السابق.

Doig et al., ’Hands-on or Hands-off?‘, pp. 163–65.Doig et al., ’Measuring “Success” in Five African Anti-Corruption Commissions‘, p. 69.De Soussa, ’Anti-Corruption Agencies‘, pp. 1–3.

»أجهزة مكافحة الفساد«، الوكالة األمريكية للتنمية الدولية«، ص: 13.أجهزة مكافحة الفساد املتخصصة، منظمة التعاون االقتصادي والتنمية، ص: 101-95.

Rotberg, ’Winning the African Prize for Repression‘, pp. 169–70.Nyoni, ’Zimbabwe Anti-Corruption Commission “toothless” bulldog‘.

أجهزة مكافحة الفساد املتخصصة، منظمة التعاون االقتصادي والتنمية، ص: 33.املصدر السابق، ص: 53.

Glenister v. Republic of South Africa and Others )CCT 48/10(; 2011 )3( SA 347 )CC(.Pope and Vogl, ’Making Anticorruption Agencies More Effective‘.»بيان كواالملبور بشأن اسرتاتيجيات مكافحة الفساد«، مكتب األمم املتحدة املعني باملخدرات

والجرمية، 21-22 أكتوبر 2013، متوفر عىل الرابط:https://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//2013/10/corruption/Kuala_Lumpur_Statement_on_Anti-Corruption_Strategies_Final_21-22_October_2013.pdf

»مكتب املساعدة يف مكافحة الفساد: أمثلة عن االسرتاتيجيات الوطنية ملكافحة الفساد«، مؤسسة الشفافية الدولية، 5-3.

أجهزة مكافحة الفساد املتخصصة، منظمة التعاون االقتصادي والتنمية، ص: 55.املصدر السابق، ص: 26.املصدر السابق، ص: 52.

املصدر السابق، ص: 98-96.De Soussa, ’Anti-corruption Agencies‘, p. 7.

219

220

221

222

223

224

225

226

227

228

229

230

231

232

233

234

235

236

237

238

239

240

241

242

243

153

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

دستور تايلند لعام 2007، املادة 247.دستور تايلند لعام 2007، املادتني: 167-166.

أجهزة مكافحة الفساد املتخصصة، منظمة التعاون االقتصادي والتنمية، ص: 11، 32.Doig et al., ’Hands-on or Hands-off?‘, p. 166–67.

أجهزة مكافحة الفساد املتخصصة، منظمة التعاون االقتصادي والتنمية، ص: 30.Constitution of Thailand, 2007, articles 248–249.

أجهزة مكافحة الفساد املتخصصة، منظمة التعاون االقتصادي والتنمية، ص: 33.مبادرة »الحوكمة الرشيدة واالستثامر يف خدمة التنمية«.

ميثاق الشبكة العربية لتعزيز النزاهة ومكافحة الفساد، املادة رقم 2.أجهزة مكافحة الفساد املتخصصة، منظمة التعاون االقتصادي والتنمية، ص: 30، 101-49.

De Speville, ’Anticorruption Commissions‘, p. 53.Meagher, ’Anti-Corruption Agencies‘, p. 26.أجهزة مكافحة الفساد املتخصصة، منظمة التعاون االقتصادي والتنمية، ص: 40، 108-103،

.132-121 ،119-109املصدر السابق، ص: 111.املصدر السابق، ص: 112.

املصدر السابق، ص: 104-103.Korany and El-Mahdi, Arab Spring in Egypt, p. 28.Baram, ’How the Mubarak Family Made its Billions‘.Taha, ’Minister: New Law Will Protect Witnesses‘.

»مقياس الفساد العاملي 2013«، مؤسسة الشفافية الدولية، ص: 35.دستور جمهورية مرص العربية لعام 2014، الديباجة.

Mostafa Gaber, ’Chief accountant arrested red-handed receiving a bribe to facilitate loan‘, Cairo Post, 17 February 2014.OECD, State-Owned Enterprises in the Middle East and North Africa, pp. 86–87.

»مقياس الفساد العاملي 2013«، مؤسسة الشفافية الدولية.Tefiani, ’Corruption Threatens Libya‘s Democratic Gains‘.News 24, ’Gaddafi Billions Held in South African Banks: Report‘.

»املغرب: تقرير املجتمع املدين«، ترانسبريانيس املغرب.Al-Khalidi, ’Jordan Top Officials and Tycoon Get Jailed for Graft‘.Jordan Times, ’PM Launches New Anti-Corruption Strategy‘.Dyeand Stapenhurst, Pillars of Integrity, pp. 3–4.

244

245

246

247

248

249

250

251

252

253

254

255

256

257

258

259

260

261

262

263

264

265

266

267

268

269

270

271

272

273

154

Lacey, ’A Crackdown on Corruption in Kenya Snares Judges‘.Hatchard, Combating Corruption, pp. 230–31.Odhiambo, ’CJ Appoints 60 Anti-Corruption Magistrates‘.

القانون األسايس الخاص مبكتب النائب العام للدولة، عام 1981، املادة 4-19.أجهزة مكافحة الفساد املتخصصة، منظمة التعاون االقتصادي والتنمية، ص: 103.

املصدر السابق، ص: 105.

املصدر السابق، ص: 109.املصدر السابق.

املصدر السابق، ص: 110.»ترك السمك الكبري يسبح طليقا«، هيومن رايتس ووتش، ص: 22.

املصدر السابق، ص: 42.

املصدر السابق، ص: 38.املصدر السابق، ص: 4.

املصدر السابق، ص: 37-36.املصدر السابق، ص: 1.

املصدر السابق، ص: 40.Nsubuga, ’Mukula Conviction is Persecution‘.Bolongaita, ’An Exception to the Rule?‘, p. 18.Ibid.Makarim and Tiara,’Indonesia: Indonesia‘s Anti-Corruption Laws‘.Bolongaita, ’An Exception to the Rule?‘,p. 18.إن املدة األقىص لقضايا الفساد لتتم متابعتها عىل مستوى محكمة املقاطعة مبوجب القانون هي 90 يوما، وعىل مستوى الوالية هي 60 يوما، ويف املحكمة العليا هي 90 يوما. لذلك فإن أقىص مدة

ميكن أن تستغرقها قضايا جهاز مكافحة الفساد هي 240 يوما )8 أشهر(. انظر املصدر السابق. Bolongaita, ’An Exception to the Rule?‘, p. 18.ibid.ibid., p. 18 n. 29.ibid., p. 18.ibid., p. 13.ibid.

أجهزة مكافحة الفساد املتخصصة، منظمة التعاون االقتصادي والتنمية، ص: 117.قرار برملان جمهورية مولدوفا باعتامد االسرتاتيجية الوطنية ملكافحة الفساد )2015-2011(،

ملحق االسرتاتيجية الوطنية ملكافحة الفساد )2015-2011(.

274

275

276

277

278

279

280

281

282

283

284

285

286

287

288

289

290

291

292

293

294

295

296

297

298

299

300

301

302

303

155

مكافحة الفساد: أطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

املصدر السابق.

املصدر السابق.

املصدر السابق.املصدر السابق، ص: 107.املصدر السابق، ص: 113.املصدر السابق، ص: 112.املصدر السابق، ص: 113.املصدر السابق، ص: 115.

Ahram Online, ’Top Egyptian Judge Lashes out Over Corruption Claims‘; Wahab ’UPDATE: An Overview of the Egyptian Legal System‘.

دستور جمهورية مرص العربية لعام 2014، املادة 173.دستور الجمهورية التونسية لعام 2014، املادة 130.

املصدر السابق.Economist, ’Tackling Corruption in Tunisia‘.ibid.Larbi, ’Between Spin and Reality‘, pp. 208–209.

»الثقة يف الحكومة«، منظمة التعاون االقتصادي والتنمية، ص: 49.Larbi, ’Between Spin and Reality‘, p. 207.Tangri and Mwenda, ’Politics, Donors and the Ineffectiveness of Anti-Cor-ruption Institutions in Uganda‘, p. 110.ibid., p. 108.ibid., p. 109.

التنمية املتحدة يف مركز التنمية«، مكتب األمم الجنائية يف سياق الجرمية والعدالة »منع االجتامعية والشؤون اإلنسانية يف فيينا، ص: 213.

املصدر السابق.Ayamdoo, ’The Assets Declaration Law in Ghana: A Viewpoint‘, p. 5.Larbi, ’Between Spin and Reality‘, p. 213.ibid.Tangri and Mwenda, ’Politics, Donors and the Ineffectiveness of Anti-Cor-ruption Institutions in Uganda‘, p. 110.Larbi, ’Between Spin and Reality‘, p. 208.ibid.ibid., p. 207.

304

305

306

307

308

309

310

311

312

313

314

315

316

317

318

319

320

321

322

323

324

325

326

327

328

329

330

331

332

156

ibid.Peled and Rabin, ’The Constitutional Right to Information‘, p. 357.ibid., pp. 366–67.Martin, ’MPs‘ Expenses: A Scandal That Will Not Die‘.Roy, ’How the UK Can Learn from India‘s Right to Information Act‘.Bhattacharyya and Raghbendra, ’Economic Growth, Law, and Corruption: Evidence from India‘, p. 292.ibid., p. 302.Currie, ’South Africa‘s Promotion of Access to Information Act‘, p. 60.PAIA Civil Society Network, ’Shadow Report: 2013‘, p. 6.من الواضح أن مثة لبس يف ترجمة نص الدستور التونيس إىل اللغة االنكليزية، لبس من شأنه أن يؤثر عىل مجمل التحليل املتعلق بحالة تونس فيام يخص حق املعلومات. فقد جاء يف نص الفصل 11 عىل »املكاسب« والتي تعني باالنكليزية )gains( وليس )assets( التي تعني ممتلكات أو أصول. وبالتايل فالوضع بالنسبة اللتزام الترصيح أدىن بكثري مام يعتقد التقرير. وإمنا ممتلكاتهم عن الترصيح املذكورين املسؤولني من يطلب ال الفصل هذا فبموجب عن مكاسبهم فقط، هذا باإلضافة إىل كل ما ذكره التقرير من نقاط ضعف يف هذا الصدد.

]املرتجم[.

333

334

335

336

337

338

339

340

341

342

مكافحة الفســادأطر دستورية ملنطقة الرشق األوسط وشامل أفريقيا

القانونالدستورياملقارنمكانةمحوريةيفصميمعمليةبناءالدميقراطية يحتل

الدساتري وواضعو السياسات وصانعو القانونيون الباحثون دأب وقد وتطويرها.

األخرى الشعوب تجارب دراسة عىل العامل أنحاء جميع يف والناشطون والقضاة

لالطالععىلأفكاربشأناآللياتاملحتملةملعالجةالتحدياتالخاصةبهموالوصول

إىلفهمأفضللطبيعةاإلصالحاتالتييرجحأنتنجحيفبلدانهم.فمنذعام2011،

شهدعرشةمنبلداناملنطقةعىلاألقلإمااستبدالألطرهاالدستوريةأوإصالحا

واإلقليمية الوطنية املؤسسات ساهمت السياق، هذا ويف فيها. نظر إعادة أو لها

معارف نقل منخالل سابقا املوجودة القانونية واألبحاث الدراسات يف والدولية

جرتمراكمتهايفبلدانأخرىقريبةمناملنطقة.

واملؤسسة الدستورية النتقالية العمليات مركز أعده الذي التقرير، هذا ويدرس

الدوليةللدميقراطيةوالنتخاباتوبرنامجاألمماملتحدةاإلمنايئ،املهامالتيتستطيع

الدساتريالوطنيةالضطالعبهالتحسنيأطرمكافحةالفسادلسياممنخاللدراسة

التقرير ويدرس الفساد. فرص لتقليص الوطنية املؤسسات بني التنسيق كيفية

األطرالقامئةيفاملنطقة،مبافيهابعضالدساتريالجديدةالتيوضعتبعدانطالقة

النتفاضاتأواخرعام2010،فضالعنإيرادعددكبريمناألمثلةاملقارنةمنبلدان

أخرىلتحديدالدروساملالمئةللمنطقةككل.

قياري

أفل

اموش

ط وس

األق

رش ال

قةنط

ملية

ورست

دطر

: أاد

سـلف

ة افح

كام

يئمنا

اإلة

حدملت

م األم

ج اام

برن

|

تابا

تخالن

واية

اطقر

دمي لل

يةول

لدة ا

سؤس

امل

|

يةور

ستلد

ة االي

تقالن

ت اليا

عم ال

كزمر

978-91-7671-000-5