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Anuario | O b s e r v a t o r i o d e C o o p e r a c i ó n D e s c e n t r a l i z a d a | U n i ó n E u r o p e a | A m é r i c a L a t i n a |

d e l a c o o p e ra c i ó n d e s c e n t ral i z a d a

| O b s e r v a t o r i o d e C o o p e r a c i ó n D e s c e n t r a l i z a d a | U n i ó n E u r o p e a | A m é r i c a L a t i n a |

w w w . o b s e r v - o c d . o r g_año 2010

Diputació de BarcelonaSalvador Esteve i Figueras, Presidente de la Diputació de BarcelonaAgustí Fernández de Losada, Director del Servicio de Relaciones Internacionales

Intendencia de MontevideoAna Olivera, Intendenta de MontevideoRicardo Prato, Secretario GeneralLuis Polakof, Director del Departamento de Desarrollo Económico e Integración RegionalRuben García, Director de la División de Relaciones Internacionales y Cooperación

OBSERVATORIO DE COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA UE-ALwww.observ-ocd.org

Coordinación GeneralAgustí Fernández de Losada, Coordinador GeneralMarc Rimez, Director Ejecutivo

Oficina CentralMarc Rimez, DirectorMallorca 244 - entsol, 3º08008 - Barcelona, EspañaTel: +34 93 4049374Fax: +3493 404 9480e-mail: [email protected]

Antena LatinoamericanaLucía Hornes, Directora Luis Piera 1994, Edificio MERCOSUR11.200 Montevideo, UruguayTel.: +598.2.413.66.24 (o 25)Fax.: +598.2.413.66.24 (ext.207)e-mail: [email protected]

El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de los autores.

año 2010

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Anuariode la co o p era c ión des central i zada_

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Sum

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Presentación | Pág. 6

Diputación de Barcelona | Salvador Esteve i Figueras |

Intendencia Municipal de Montevideo | Ana Olivera |

Presentación del Anuario 2010 | Agustí Fernández de Losada |

1. Análisis de la cooperación descentralizada | Pág. 13

Las asociaciones territoriales de desarrollo (ATD) como expresión de un renovado plurilateralismo territorial en respuesta a los retos planteados por la agenda de la eficacia de la ayuda | Beatriz Sanz Cornella | El apoyo presupuestario sectorial local | Marc Rimez y Maria del Huerto Romero |

Políticas públicas de cooperación descentralizada | Maribel Díaz | Agenda 2010 y cooperación descentralizada pública: avances y retrocesos | Sara Martuscelli |

2. Cohesión social , económica y territorial | Pág. 115

La tercera fase del programa de cooperación regional URB-AL s | Octavi de la Varga Mas |

3. Gobernabilidad y fortalecimiento institucional Pág. 145procesos de integración regional e internacionalización de las ciudades |

Actores locales, cooperación descentralizada y fortalecimiento institucional: posibilidad de profundización del Mercosur | Tullo Vigevani, Haroldo Ronanzini Júnior, Débora Prado , Manoela Miklos |

Coaliciones regionales de desarrollo en América Latina | Claudia Serrano |

4. Estudio de casos: prácticas, modelos e instrumentos | Pág. 189

La cooperación descentralizada en España, Francia e Italia: un estudio comparativo | Silvia Marteles Moreno |

Prácticas, modelos e instrumentos de la cooperación descentralizada en Perú | Julio Calderón Cockburn |

Sumario

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Me es muy grato saludar la publicación de un nuevo volumen del Anuario del Ob-servatorio de Cooperación Descentralizada Unión Europea-América Latina. Con esta edición correspondiente a 2010, el Anua-rio culmina su sexto año de repaso, análisis y balance de la labor del Observatorio, que se ha convertido indudablemente en un ins-trumento de referencia en la cooperación descentralizada entre ambas regiones y en el que la Diputación de Barcelona ha ejercido y sigue ejerciendo un sostenido y firme com-promiso, que arranca de su apoyo inicial al proyecto, tras la conferencia de Valparaíso de 2004.

una vez, calificar de histórica de las sucesivas fases del programa URB-AL de la Comisión Europea, ya que ha marcado un antes y un después en el desarrollo de los procesos de cooperación descentralizada en América La-tina. En este sentido, esta nueva edición del Anuario llega en el momento en el que se despliega, a nivel comunitario, un nuevo ci-clo de instrumentos para la cooperación. Y quiero subrayar que el Observatorio partici-pó activamente en un diálogo con el Comité de Regiones y la Comisión Europea acerca de las políticas necesarias y los nuevos instru-mentos de la cooperación, con especial hin-capié en el apoyo presupuestario, cuestiones que se hallan en el eje de este volumen del Anuario y que fueron abordadas en la con-ferencia del Observatorio que tuvo lugar en la ciudad de Rosario (Argentina) los días 19 y 20 de setiembre. Es desde esta perspecti-va bajo la que debemos ver el desarrollo de la tercera fase del programa URB-AL, que también ocupa el interés de varias de las con-tribuciones de las páginas siguientes.

URB-AL ha crecido y ha mejorado su aportación en paralelo a la mejora y la con-solidación de las autoridades locales y regio-nales de América Latina en las últimas déca-das. No estaría de más señalar que las expec-tativas de democratización que se levantan actualmente con fuerza en los países árabes se vivieron asimismo antaño en la América Central y del Sur. Las visiones más pesimis-tas sobre el futuro de la región han quedado ampliamente desmentidas por el profundo proceso de democratización y empodera-ción desarrollado por unas autoridades de nuevo cuño que han contribuido a la posi-tiva andadura de la mayoría de países de la región. Una parte importante de este éxito debe anotarse en el haber de los gobiernos locales y regionales, que han acercado el pro-greso en clave democrática a la ciudadanía de América Latina.

Debemos apoyar y profundizar, pues, este proceso que empieza a tener ya un largo recorrido y que ha contribuido a consolidar institucionalmente un servicio público de ca-lidad en América Latina. La Diputación de Barcelona quiere aprovechar esta publicación para reafirmar su vocación y su compromiso con la cooperación descentralizada. Hemos ejercido un claro papel de portavoz o de vín-culo entre América Latina y la Unión Euro-pea, y queremos seguir ejerciéndolo. Cree-mos que el esfuerzo es altamente beneficioso para todos los socios de esta cooperación, como queda de manifiesto en los trabajos y estudios que se recogen a continuación.

Salvador Esteve i FiguerasPresidente de la Diputación de Barcelona

Quiero subrayar, antes de entrar en otras consideraciones, el valor que concedemos a la asociación estratégica que nos une a la Inten-dencia de Montevideo en el impulso de este pro-yecto que tan buenos resultados ofrece año tras año. Creo que se ha demostrado que es posible establecer un modelo de cooperación sobre la base de un trabajo compartido a fondo, entre socios plenamente corresponsables, unidos por un diálogo franco y abiertos a la ampliación y el refuerzo de las alianzas con el máximo número de agentes locales y supralocales.

Tampoco quiero dejar de mencionar la trascendencia, que no sería exagerado, por

PresentaciónDiputación de Barcelona

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Nos complace celebrar la publica-ción de este 6to Anuario del Observatorio de la Cooperación Descentralizada Unión Europea – América Latina.

Su sola existencia es una señal cla-ra de la fortaleza del acuerdo estratégico originalmente establecido entre la Dipu-tación de Barcelona y la Intendencia de Montevideo para impulsar este proyecto.

Nuestro compromiso es persistir en él. Creemos que hoy es aún más necesario que cuando lo iniciamos.

Debemos impulsar más y mejores formas de cooperación descentralizada, y para ello es fundamental el análisis per-manente de la evolución de las diversas experiencias y sus impactos.

Las relaciones históricas entre nues-tros distintos países, regiones y comarcas, las continuas corrientes migratorias, los flujos del comercio y de la inversión, el impacto de la internacionalización en lo local y lo regional, las situaciones de crisis –económica o ambiental- que periódica-

mente se dan en diversas regiones del pla-neta, la solidaridad y los objetivos com-partidos referidos a la construcción de so-ciedades justas, dinámicas e inclusivas son más que argumento para potenciar nues-tros esfuerzos por lograr que los meca-nismos de la cooperación descentralizada rindan más y mejores frutos al inequívoco servicio de la felicidad de nuestros respec-tivos pueblos.

No es poco lo que hemos hecho y estamos haciendo: solamente en lo refe-rido a la cooperación descentralizada pú-blica, mas de mil instituciones relaciona-das, centenares de actividades y proyec-tos canalizados hablan elocuentemente de la importancia actual de esta herramienta, pero a la vez, hablan también de su po-tencia y sus posibilidades de crecimiento.

Pero persisten las asimetrías, per-sisten las injusticias, persisten el dolor y la exclusión social. Por lo tanto debemos insistir en la tarea: debemos reforzar las capacidades de los gobiernos locales para

PresentaciónIntendencia de Montevideo

combatir estas dificultades, debemos con-tinuar promoviendo relaciones horizonta-les y de reciprocidad entre los gobiernos y los pueblos, debemos trascender el asis-tencialismo y la visiones de corto plazo para actuar sobre las condiciones de pro-ducción de sociedades mejores.

Para estos ambiciosos objetivos, el Observatorio es una herramienta muy va-liosa.

Nos congratulamos por ser parte de su impulso y nos comprometemos a con-tinuar trabajando por su permanente su-peración.

Ana OliveraIntendenta de Montevideo

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Esta nueva edición del Anuario de la cooperación descentralizada se publica al final de un año que habrá sido marcado por los sobresaltos de la crisis financiera y económica internacional. En el mundo de la cooperación, se han registrado en este año 2011 momentos importantes como el IV Alto Foro sobre la Eficacia de la Ayuda en Busán o el Dialogo estructurado llevado a cabo por la Comisión Europea con los representantes de las Autoridades locales y regionales y de la sociedad civil para preparar la próxima programación 2014-2020 de la cooperación Europea.

Los trabajos que el Observatorio y su comunidad de expertos han desarrollado en estos dos últimos años, han contribuido, entre otros, a estos dos grandes debates: la transposición de la agenda de la eficacia de la ayuda a nivel local y la contribución de la Autoridades locales y regionales a la preparación de la programación de la Comisión Europea 2014-2020, incluyendo en ésta por m

Diálogo Estructurado. Sus análisis en término de actores de la cooperación descentralizada complementan los de Claudia Serrano sobre los aportes del enfoque territorial a la teoría y a las políticas del desarrollo regional.

Desde su origen, hace más de seis años, el Observatorio lidera una reflexión que busca entender y promover la cooperación descentralizada como una política pública que permita superar la visión tradicional de proyectos y programas. En este sentido, el artículo de Maribel Díaz presenta la experiencia de la Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín que ha elaborado para la ciudad de Medellín y la región de Antioquia una propuesta de política pública de cooperación, en base a una coalición de actores públicos y privados liderados por el gobierno local, que logra coordinar actores y acciones de la cooperación- internacional y descentralizada- al servicio de los objetivos de sus políticas públicas y de su propio desarrollo local y regional.

Hacia estos mismos objetivos se inscribe la tercera fase del programa de cooperación regional URB-AL que apuesta claramente por la construcción de políticas pública locales desde la ejecución de proyectos, tal y como lo explica Octavi de la Varga en su artículo.

En esta misma línea de la cooperación al servicio de las políticas públicas locales y regionales, el Observatorio ha realizado un estudio de factibilidad de un apoyo presupuestario local en el sector de la salud de la Provincia de Santa Fe, Argentina. Los resultados del ejercicio, presentados en el documento de Marc Rimez y María del Huerto Romero, demuestran que técnicamente este tipo de apoyo presupuestario sería factible y viable a nivel local y que la decisión de extender estos instrumentos a los gobiernos locales y regionales que cumplan

las condiciones de elegibilidad pertenece al ámbito político.

De manera similar y complementaria, otros estudios, como los de Tullo Vigevani, et al. en el caso de Mercosur o de Silvia Marteles en el caso de los países de Europa del Sur, demuestran la fuerza del vínculo entre desarrollo institucional local y potencial de la cooperación descentralizada pública. A su vez, este vínculo valida, si fuese necesario, la importancia de los programas de cooperación para el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales y regionales y la necesidad de tener Autoridades locales y regionales fuertes para enfrentar los retos actuales del desarrollo y de la crisis.

Finalmente, no quisiera dejar de aprovechar la oportunidad para mencionar los cambios sustanciales y acelerados que la crisis impone no solo en las prioridades, sino también y quizás sobre todo en las prácticas y las modalidades de la cooperación internacional y de la cooperación descentralizada en particular. No es solo una exigencia de mayor eficacia, más resultados, mayor impacto; son también nuevos actores, nuevos circuitos de cooperación triangular o Sur-Sur, nuevas relaciones entre estos actores. Estos temas permean la práctica diaria del Observatorio, nutren sus análisis y sus trabajos de mañana; también son los que deberían aparecer en el Anuario 2011 juntos con los nuevos desafíos de la Agenda de la Eficacia.

Agustí Fernández de Losada PassolsCoordinador General del Observatorio

de Cooperación Descentralizada UE-AL

supuesto los debates previos sobre las grandes orientaciones y prioridades políticas reflejadas en el Libro Verde sobre políticas Europeas de desarrollo y la Comunicación de la Comisión que deberá plasmarlas.

En este número, se presentan varios de los trabajos que han sido objeto de debate en la VIª Conferencia del Observatorio que tuvo lugar los 19 y 20 de septiembre pasados, en la ciudad de Rosario, con el apoyo del Gobierno de la Ciudad de Santa Fe, de la Intendencia de Montevideo y el auspicio del PNUD, sobre el tema de “Políticas públicas y nuevos instrumentos de la cooperación descentralizada”.

A partir del concepto de “Asociaciones

para el Desarrollo” preconizados por el Plan de Acción de Accra, el Observatorio ha acuñado él de “Asociaciones locales para el Desarrollo”. A su vez, como lo nota Beatriz Sanz, éste se acerca mucho al de Asociaciones territoriales que ha surgido como uno de los resultados del

Presentación del Anuario 2010

Presentación

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Análisis de la cooperación descentralizada

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bAnálisis de la cooperación descentralizada

Las asociaciones territoriales de desarrollo (ATD) como expresión de un renovado plurilateralismo territorial en respuesta a los retos planteadospor la agenda de la eficacia de la ayuda Beatriz Sanz Corella *

y

Con estas palabras se expresaba Pierre Ca-lame a finales de la década de los 90 al dirigirse en Estrasburgo a un grupo de gobiernos locales. Más de diez años después, en un contexto mar-cado por una profunda crisis y por un desplie-gue sin precedente de los esfuerzos colectivos de búsqueda de una nueva arquitectura de la ayuda más eficaz, esta reflexión parece particularmente acertada y pertinente al poner de nuevo la mirada en el contexto local.

La Declaración de Paris señala la necesidad de mejorar la apropiación local y de reducir la fragmentación de la ayuda, profundizando en la alineación, la división del trabajo y la complemen-tariedad entre actores; todo ello en una lógica de renovada responsabilidad mutua y de gestión por resultados.

Bajo estas premisas, el programa de Acción de Accra plantea la construcción de alianzas más eficaces e inclusivas para el desarrollo; una noción que, aun habiendo sido acuñada para el ámbi-to global, puede y debe ser trasladada también al ámbito local; donde la confluencia de un gran número de intervenciones y de actores, justifica la necesidad de una estrecha concertación y coor-

1. Introducción

dinación, bajo el liderazgo de los poderes locales, para promover la suma de esfuerzos (financieros y técnicos) desde una perspectiva plurilateral de gestión estratégica del territorio y de su desarrollo.

El presente artículo pretende ser una con-tribución más al esfuerzo de reflexión que desde el Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL y otros foros se viene haciendo en los úl-timos años para “localizar” la agenda de la efica-cia de la ayuda, “redimensionarla” más allá de sus connotaciones puramente tecnocráticas y, apor-tar, en definitiva, mayor calidad a los esfuerzos de cooperación descentralizada, en línea con dicha agenda debidamente contextualizada y redimen-sionada, en vistas, por ejemplo, al próximo Foro de Alto Nivel que se celebrará en Busán.

Tras un análisis del contexto desde la pers-pectiva de las tendencias confluentes que sostie-nen la emergencia de estos renovados enfoques plurilaterales, el artículo se centra en analizar con mayor detenimiento el concepto mismo de aso-ciación territorial de desarrollo (también deno-minadas asociaciones locales o multi-agente), y analiza seguidamente los retos que plantea su im-plementación, para finalizar con un conjunto de recomendaciones sobre los ámbitos hacia donde prioritariamente habría que dirigir los esfuerzos.

2. El Contexto actual

Vivimos en la actualidad un contexto de profunda crisis que hace replantear los fun-damentos mismos de la cooperación descen-tralizada, y que coincide con, al tiempo que alimenta, la reflexión actual entorno a la arqui-tectura de la ayuda. Se trata, como analiza la última conferencia del Observatorio de Coo-peración Descentralizada1, de una crisis sisté-*Consultora internacional en políticas

de cooperación al desarrollo. Experta en cooperación descentralizada, enfoques participativos y fortalecimiento institucional.

El presente artículo es una aproximación a las asociaciones territoriales de desarrollo (también denominadas asociaciones locales o multi-agente) y pretende ser una contribución más al esfuerzo de reflexión que desde el Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL y otros foros se está haciendo para “localizar” la agenda de la eficacia de la ayuda y aportar mayor calidad a los esfuerzos de cooperación descentralizada.

El artículo ofrece en primer lugar un análisis de las tendencias confluentes, a escala local y global, que motivan la emergencia de estos renovados enfoques plurilaterales a escala territorial y, se centra a continuación en analizar el concepto mismo de asociación territorial de desarrollo. Seguidamente aborda los retos que plantea su implementación y finaliza con un conjunto de recomendaciones sobre los ámbitos hacia donde prioritariamente habría que dirigir los esfuerzos para contribuir a su afianzamiento y progresiva consolidación.

PALABRAS CLAVE

Plurilateralismo |Cooperación multi-agente | Articulación horizontal y vertical |Política pública |Planificación estratégica |

El territorio será el cimiento de la gobernanza del mañana siempre y cuando pueda responder a dos exigencias esenciales que se perfilan: articular las diferentes iniciativas, políticas y actores para permitir un enfoque integrado y; articular también las distintas esferas de la gobernanza, desde lo local a lo global.

Pierre Calame Fundación Charles Léopold Mayer

para el Progreso Humano

1 | Conclusiones de la V Conferencia Anual del Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL: “La cooperación descentralizada en tiempos de crisis” .Bruselas, Comité de las Regiones, 28-29 de octubre 2010.

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mica, una crisis que rediseña la geografía eco-nómica y política del mundo, y que con toda seguridad desembocará en nuevos modelos de desarrollo y gobernanza; con un impacto certe-ro también en el nivel local.

Sobre este telón de fondo, nos gustaría esbozar cuatro grandes tendencias que nos pa-recen particularmente relevantes para justificar la emergencia y progresiva consolidación de los enfoques de las asociaciones territoriales de desarrollo. Se trata de tendencias confluentes, situadas tanto en un plano global, como más estrictamente local, y en diferente grado de ma-duración y consolidación.

2.1. Afirmación del principio de autonomía local en el discurso y agenda de la coopera-ción internacional, incluidos los debates so-bre la eficacia de la ayuda

Desde la década de los 90, asistimos en el plano internacional a un progresivo reco-nocimiento del principio de autonomía local y del papel central que ocupan los gobiernos locales como actores fundamentales en los procesos de desarrollo, especialmente en lo que se refiere a la cohesión económica, social y territorial2. Muestras de ello son el reco-nocimiento de su inestimable contribución para el avance de los Objetivos de Desarro-llo del Milenio (ODM)3 o la nueva actitud y permeabilidad que muchos organismos internacionales y agencias de cooperación

2 | En lo que se refiere a la autonomía local se han hecho pasos significativos para reconocer, a nivel bi-regional y mundial, este principio esencial de base, que estaba ya establecido y desarrollado desde 1985 en la Carta Europea de Autonomía local, suscrita por 45 estados. En el ámbito latinoamericano, por ejemplo, la voluntad de afirmar la autonomía local llevó a los asistentes al III Foro Iberoamericano de Gobiernos Locales a discutir un proyecto de carta Iberoamericana y, en paralelo, a nivel mundial, la organización de ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) ha iniciado la elaboración de una Carta Mundial, que defiende el principio de autonomía local como elemento central en los modelos de gobernabilidad democrática a escala global (Malé; 2009).

3 | Sobre cómo “localizar” los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se pueden consultar los documentos: UNDP Capacity 2015. Toolkit for Localising the Millennium Development Goals, 2006.

4 | Cabe precisar que el término «autoridad local» se utiliza en esta Comunicación y en la mayoría de documentos de la Unión Europea en su sentido más amplio para poder abarcar, de ese modo, la gran variedad de niveles subnacionales y organismos gubernamentales como municipios, comunidades, condados, provincias, regiones, etc.

muestran a su respecto; situándolos ya no únicamente en el plano de los beneficiarios de sus políticas y programas de cooperación (como ha sido el caso de una gran mayoría de programas de apoyo a la descentraliza-ción y fortalecimiento de capacidades loca-les) sino en el plano de actores legítimos de desarrollo con quien es necesario dialogar en los distintos momentos de la planificación, implementación, seguimiento y evaluación de sus estrategias y políticas de cooperación.

En el ámbito de la cooperación euro-pea, el Consenso Europeo sobre Desarrollo, el Acuerdo revisado de Cotonou, la Comu-nicación de la Comisión Europea sobre las autoridades locales4 en el desarrollo (CE; 2008), el conjunto de Conclusiones, Reso-luciones y Guías sobre temáticas como la descentralización o la gobernabilidad y más recientemente la experiencia del Diálogo Estructurado entre la Unión Europea y las Organizaciones de la Sociedad Civil y Auto-ridades locales5, representan avances impor-tantes, que reiteran la relevancia de los co-nocimientos especializados de los gobiernos locales y regionales, tanto de Europa como de los países socios de la cooperación, no sólo en términos de canalización de la ayu-da, sino también como catalizadores para el cambio y la cohesión social, la prevención de conflictos, la descentralización, el desarrollo productivo, y la potenciación de la confianza en los procesos de desarrollo.

También los debates actuales sobre la eficacia de la ayuda se han hecho eco del creciente protagonismo de los gobiernos locales (y regionales). En este sentido, el Programa de Acción de Accra (AAA por sus siglas en inglés), adoptado en el Tercer Foro de Alto Nivel en el año 2008 representa un hito importante. A diferencia de la Decla-ración de París, que ofrece, de acuerdo con muchos analistas “una visión estatocéntrica del sistema de ayuda” (Martínez y Santan-der; 2009), el Programa de Accra, gracias en gran medida a la movilización de los propios actores locales, y aun adoleciendo todavía de muchas limitaciones, reconoce la importancia de la gobernanza, el progreso social y los desafíos medioambientales como principales motores del desarrollo y men-ciona explícitamente el rol de los gobiernos locales en las políticas nacionales de desa-rrollo. Como analiza Rímez (2010 a): “En 3 años se ha pasado de una agenda de tra-bajo muy técnica a una agenda que incluye aspectos mucho más vinculados a las políticas de desarrollo y a la ciudadanía de los paí-ses socios”. El Programa reconoce además la necesidad de apoyar iniciativas de fortaleci-miento institucional de los gobiernos loca-les y hace hincapié en la importancia de los recursos locales en la cooperación técnica (CGLU; 2009).

Esta concienciación progresiva que sitúa a los gobiernos locales como actores

5 | El diálogo estructurado ha sido una iniciativa lanzada por la Comisión Europea (CE) para debatir la partici-pación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y las autoridades locales (AL) en la cooperación al desarrollo de la CE. Concebida como un mecanismo de creación de confianza y consenso (y no como un proceso de negociación), la inicia-tiva se ha fijado como objetivo incrementar la eficiencia de todos los participantes en la cooperación al desarrollo de la UE, aprovechando el impulso generado por los debates internacionales y europeos. El proceso de diálogo ha durado más de 14 meses y ha constado de una serie de seminarios regionales (en América Latina, Asia, África y región de Vecindad) y sesiones de trabajo en Bruselas. Más información sobre el proceso y sobre los distintos documentos producidos, incluido el documento de síntesis y la declaración política pueden encontrarse en: https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/index.php/Di%C3%A1logo_estructurado

6| Para más información sobre los debates liderados por las OSC, consultar: http://www.betteraid.org/ y http://www.cso-effectiveness.org

legítimos de desarrollo en un marco de un renovado multilateralismo (una calidad que también ha sido reconocida para las Organi-zaciones de la Sociedad civil en base a su es-pecificidad y valor añadido6), conlleva situar a estos actores también en el centro mismo de las reflexiones y debates actuales sobre la eficacia de la ayuda.

Cierto, los gobiernos locales no pueden permanecer ajenos a los principios emanados de la Declaración de Paris, y reelaborados en el mar-co del Programa de Acción de Accra. Aun cuan-do, como coinciden diversos expertos en señalar, el proceso que ha conformado la nueva agenda de desarrollo es altamente cuestionable en térmi-nos de la participación de los gobiernos locales, así como también del conjunto de actores de la sociedad civil (Martínez y Santander; 2009), ello no debería significar que sus contenidos (parti-cularmente en lo que concierne a la necesidad de reducir la fragmentación de la ayuda profun-dizando en la división del trabajo y en la com-plementariedad entre actores) no son aptos para mejorar la calidad de la cooperación (incluida la cooperación descentralizada) y para conseguir una articulación más eficaz de las políticas de de-sarrollo en pos de un mayor impacto de los recur-sos públicos (de carácter tanto financiero, como institucional y humano) que se destinan desde diversos ámbitos a la cooperación internacional.

Se plantea así un doble reto para los go-biernos locales y por ende, para la cooperación [

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descentralizada. Por una parte la necesidad de ahondar en los esfuerzos por “localizar” la agen-da de la eficacia, de manera a integrar la perspec-tiva de los gobiernos locales y contribuir, con-juntamente con las organizaciones de la sociedad civil a hacer transitar la agenda hacia nociones más amplias como son la eficacia del desarrollo, la apropiación democrática, la alineación con las estrategias en sus distintos niveles de gobernanza (y no exclusivamente a nivel nacional), una rendi-ción de cuentas múltiple y una división de trabajo que tome en cuenta la distinta naturaleza de los actores y su especificidad y valor añadido7.

Por otra parte, se hace necesario anali-zar con mayor profundidad las implicaciones de los principios de la Declaración de Paris y el Programa de Acción de Accra -particularmente la apropiación, alineamiento y armonización/división de trabajo- para los gobiernos locales y más concretamente para sus prácticas de coo-peración descentralizada, de manera de dotarlas de mayor calidad. Como reconoce la Comuni-cación de la Comisión Europea (CE; 2008), es hora de reflexionar sobre cómo capitalizar el rico bagaje acumulado por los gobiernos loca-les y asegurar una comunicación y una coope-ración más efectivas entre los distintos agentes.

2.2. Consolidación de las prácticas de CD y conceptualización progresiva como política pública local

Paralelamente a este reconocimiento pro-gresivo de los gobiernos locales como actores le-gítimos de desarrollo y su posicionamiento más central en los debates sobre la eficacia de la ayu-da, estamos asistiendo en los últimos años a un despliegue sin precedentes del fenómeno de la cooperación descentralizada.

7 | En este sentido hay que reconocer el esfuerzo hecho desde los gobiernos locales y también regionales para poner en marcha una gran variedad de mecanismos para estructurarse con el fin de coordinar sus actividades, crear economías de escala, conseguir que su trabajo sea más eficiente y que se les escuche a nivel subnacional, nacional, europeo e internacional. Esto incluye a asociaciones, foros, observatorios regionales y nacionales y diversas redes temáticas y regionales.

Un primer aspecto que parece haber quedado claro en el período reciente es que la cooperación descentralizada es un fenóme-no múltiple y de gran calado, que toca a una multiplicidad de gobiernos locales y se ex-tiende progresivamente hasta convertirse en una práctica casi generalizada de la mayoría de municipios europeos y latinoamericanos, exceptuando aquellos que por su reducida di-mensión, no pueden o quieren dar el salto ha-cia una acción internacional (Malé; 2009 a).

Pero, más importante quizás que su di-mensión cuantitativa; esto es, su volumen finan-ciero y el número de gobiernos locales implicados directa o indirectamente en relaciones de coope-ración descentralizada, resulta ser la evolución cualitativa del propio fenómeno.

En el pasado, tal como se desprende de los estudios y análisis disponibles, la cooperación descentralizada se ha caracterizado todavía por ins-cribirse en una línea continuista con los patrones clásicos de la cooperación al desarrollo, de carác-ter netamente vertical, basados en una noción de solidaridad internacional y planteada como trans-ferencias de recursos materiales o financieros. Así, es frecuente encontrar proyectos de cooperación descentralizada, de carácter puntual y alta visibili-dad, implementados directamente por los mismos gobiernos locales a través de hermanamientos históricos o por medio de la acción del tejido de ONG, orientados a la satisfacción de necesidades de infraestructuras y equipamientos y a la provi-sión de servicios básicos.

En los últimos años, sin embargo, teniendo en cuenta el renacimiento de las dinámicas terri-toriales a escala global, como respuesta también a las nuevas concepciones sobre el desarrollo, y

sobre todo fruto de la iniciativa y la innovación de los mismos gobiernos locales como reacción a la fragmentación de esfuerzos y al impacto redu-cido y poco sostenible de las prácticas de carácter asistencialista, la cooperación descentralizada ha empezado a introducir auténticas innovaciones relativas tanto a la naturaleza de las relaciones que promueve, como las modalidades como se con-creta y los ámbitos temáticos cubiertos.

Se ha empezado a iniciar de esta manera un tipo de cooperación descentralizada diferente. Una cooperación descentralizada que podríamos calificar de más genuina, en tanto que arraigada en la propia especificidad de sus actores protago-nistas, los gobiernos locales y regionales; y conce-bida progresivamente, como herramienta para la internacionalización y la proyección exterior del territorio y para abordar además determinadas cuestiones que aun respondiendo a lógicas glo-bales tienen un claro impacto local. Como anali-za Romero (2010): “Desde hace algunos años, es-tán comenzando a consolidarse representaciones de la cooperación descentralizada, que valorizan sus impactos cualitativos sobre la política y la gestión territorial, dando lugar a la emergencia de nuevas motivaciones (de naturaleza político-estratégica) en las autoridades locales para operar en este ámbi-to de sus relaciones internacionales”.

Ciertamente se trata todavía una tenden-cia emergente y no generalizada8; que augura, sin embargo, un verdadero cambio de paradigma; esto es: el abandono progresivo de las represen-taciones de la Cooperación descentralizada des-

de una motivación estrictamente de solidaridad internacional y como “fuente de recursos” y la valorización progresiva de su dimensión político-estratégica e institucional, bajo una lógica y un abordaje propio al de una política pública local9.

2.3. Afirmación del territorio como eje cen-tral del desarrollo local y creciente importan-cia de las alianzas público-privadas

Centrando ahora la mirada en los enfo-ques de desarrollo local que parecen consolidar-se en las últimas décadas, podemos afirmar que se está produciendo una convergencia progresi-va de los mismos alrededor de la noción central del territorio; un concepto que debe ser conce-bido desde una perspectiva dual: por una parte, como el espacio físico y también de representa-ción en el imaginario colectivo y; por otra parte, como el conjunto de actores que interactúan en dicho espacio. Aspectos como la importancia de identificar y poner en valor las características distintivas que sustentan el potencial local, de estimular la creación de redes de aprendizaje e interacción, así como de fomentar la participa-ción y cohesión social aparecen en varias de las formulaciones más conocidas (Craviotti 2008), en las que destaca asimismo el doble posiciona-miento del territorio como punto de partida y objetivo al mismo tiempo del desarrollo econó-mico y la cohesión social.

El territorio es visto además como un espacio localizado de construcción, conflicto, negociación y emprendimiento entre la gran

8 | En esta progresiva consolidación de la cooperación descentralizada desde una vertiente político-estratégica e institu-cional, otro elemento a tener muy en cuenta, es la evolución de los marcos normativos de algunos Estados, en especial europeos, y su reconocimiento explicito de la capacidad de los gobiernos de nivel sub-estatal (esto es locales, regionales, autonómicos o federales), de operar en el ámbito de la cooperación al desarrollo. En España, por ejemplo, la ley de cooperación internacional reconoce la capacidad de las Comunidades Autónomas y los gobiernos locales en el ámbito de la cooperación al desarrollo, lo que les confiere competencias y legitimidad también desde una perspectiva jurídica (Fernández de Losada; 2010).

9 | Para mayor información sobre cómo avanzar en la construcción de una política pública local de cooperación de-scentralizada, consultar: Sanz Corella, Beatriz (2008): Guía para la acción exterior de los gobiernos locales y la cooperación descentralizada Unión Europea-América Latina”. Volumen II: Elementos para la construcción de una política pública local de Cooperación Descentralizada. Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL

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amalgama de actores que interactúan en el mismo, de naturaleza pública y privada, con el objetivo de optimizar el uso de los recur-sos disponibles (Serrano 2010) La relación y concertación entre los distintos actores del te-rritorio se convierte así en un aspecto central, que es necesario gestionar, a partir de la cons-trucción y/o consolidación de un conjunto de alianzas y redes alternativas a las tradicionales redes de mercado y también a aquellas cen-tradas exclusivamente en el Estado; lo que los anglosajones han denominado los “partena-riados público-privados” (PPP) y también se ha desarrollado bajo la denominación “alian-zas público privadas” (y más concretamente alianzas público-privadas para el desarrollo” - APPD)10. En palabras de Cravacuore et al. (2004): “Las relaciones requieren configurarse en un nivel amplio de acuerdos y compromiso entre los actores privados y públicos, cuyas accio-nes y omisiones condicionan las dinámicas terri-toriales del desarrollo, determinando para cada sitio una configuración particular y suponiendo que, en todo proceso local, las visiones, demandas y expectativas que los actores estratégicos llevan a la arena de negociación resultan categóricas en la articulación y definición de las políticas a eje-cutar”. Encontramos un ejemplo de este enfo-que en el conjunto de iniciativas comunitarias de desarrollo rural englobadas bajo el progra-ma Leader en sus distintas fases (ver cuadro 1); un programa que puede considerarse precur-sor de este enfoque y que en el ámbito de la cooperación se ha erigido como un referente en materia de desarrollo local.

10 | Las “Alianzas Público Privadas para el Desarrollo” (APPD) se entienden como una relación de colaboración entre el sector público, el privado y las organizaciones de la sociedad civil, con el fin de conseguir mayor eficacia en la consecución de objetivos de interés compartido y generar un impacto positivo en el desarrollo de los lugares y sectores donde operan. Potenciar el desarrollo sostenible y garantizar el desarrollo humano es un proceso complejo que requiere la participación de todos los sectores implicados, ya que la historia ha demostrado que ninguna organización es capaz, por sí sola, de aportar soluciones sostenibles. Debido a ello, fomentar sinergias entre las entidades públicas, las entidades privadas y las organizaciones de la sociedad civil ha pasado a ser una necesidad ante los nuevos retos globales del desarrollo. Más información en: http://www.alianzasdesarrollo.org/appd

11| Ver informe del Grupo de Trabajo 1 : Los roles y el valor añadido de las OSC y de las AL en la cooperación exterior de la UE”. Diálogo Estructurado. Seminario regional América Latina. Asunción, Septiembre 2010.

En muchos casos, particularmente en el contexto latinoamericano11, la creciente descen-tralización político-administrativa –que preten-de, en mayor o menor medida acercar las políti-cas públicas a la población- ha representado un factor clave para avanzar en la consolidación de estos enfoques, en pos de un mayor y mejor de-sarrollo local. Sin embargo, es importante tener en cuenta que la descentralización por si sola no equivale automáticamente a desarrollo local; sino que es necesario el despliegue de enfoques adecuados que permitan evitar caer en la repro-ducción de esquemas centralistas a nivel local.

Por otra parte, el énfasis que los enfoques de desarrollo territorial ponen en la articulación y la concertación entre actores no debería lle-varnos a pensar que estos enfoques obvian o incluso niegan, el papel relevante que desem-peñan los gobiernos locales y regionales. Todo lo contrario. Ya no tanto por la centralidad que detentan estos actores, sino por su poten-cial catalizador y armonizador de las distintas prácticas de los actores relevantes del territorio (Cravacuore et al. 2004), los gobiernos locales y regionales desempeñan un rol central en la concepción e implementación de los enfoques territoriales.

Esta constatación es todavía más eviden-te en un contexto marcado por una severa cri-sis financiera, económica y social, como la que presenciamos actualmente, habida cuenta de la proximidad e inmediatez de los gobiernos loca-les (y también regionales) a la ciudadanía, su rol

LEADER es el nombre con el que se conoce las sucesivas iniciativas comunitarias de desarrollo rural de la Unión Europea. Corresponde a las siglas, en francés “Liaisons entre activités de Developement de L’Economie Rurale” (Relaciones entre Actividades de Desarrollo de la Economía Rural). El enfoque LEADER constaba de los elementos siguientes:

•Estrategiasdedesarrollolocalporzonas,diseñadasparaterritoriosruralessubregionalesclara-mente delimitados.

•Partenariadoslocalesentrelossectorespúblicoyprivado(GruposdeAcciónLocal).

•Unenfoqueascendentequeotorguea losgruposdeacción localunpoderdecisoriosobre laelaboraciónyaplicacióndeunaestrategiadedesarrollolocal.

•Concepciónyaplicaciónmultisectorialdelaestrategiabasadaenlainteracciónentrelosagentesyproyectosdelosdistintossectoresdelaeconomíalocal.

•Laaplicacióndeenfoquesinnovadores.

•Laejecucióndeproyectosdecooperación.

•Lacreaciónderedesdepartenariadoslocales.

De LEADER I a LEADER+LEADER I (1991-1994) marcó el inicio de una nueva concepción de la polí¬tica de desarrollo rural

basadaenunenfoqueterritorial,integradoyparticipativo.Tuvounarespuestapositivaporpartedelsectorprivado en contribución a la inversión.

LEADER II (1994-1999) difundió el enfoque de LEADER I, concediendo particular importancia al carácterinnovadordelosproyectos.ConLEADERIIsepersiguió,entreotrosaspectos,fomentaractividadesinnovadoras realizadas por los agentes locales en todos los sectores de la actividad en el mundo rural.

LEADER+(2000-2006)mantuvosu funciónde laboratorioparaeldescubrimientoyexperiment-acióndenuevosenfoquesdedesarrollointegradosysosteniblesqueinfluyeranenlapolíticaruraldelaUnión Europea. No quería ser una mera continuación de la iniciativa LEADER II, sino que estaba destinada afomentaryapoyarestrategiasintegradasydegrancalidadparaeldesarrolloruralaescalalocal.Pusoénfasis especial en el desarrollo de los cuatro aspectos o temas aglutinadores (utilización de nuevos cono-cimientosytecnologías,mejoradelacalidaddevida,valorizacióndelosproductoslocalesyvalorizacióndelosrecursosnaturales,culturales),elcarácterpiloto,lospartenariados(asociaciones)decalidadyenlosproyectosinter-territorialesytransnacionales.

Cuadro 1 | Un precursor del enfoque territorial: el programa Leader1

1 | http://www.mendinet.org/leader.html y http://europa.eu/legislation_summaries/regional_policy/provi-sions_and_instruments/g24208_es.htm

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de dinamizadores básicos del tejido económico, social y territorial y su rol de garantes, en último término, de la calidad de vida de sus ciudadanos y de la cohesión social a escala territorial.

2.4. Emergencia de la noción de gobierno relacional y de los enfoques participativos en la nueva gestión pública

Paralelamente al proceso de consoli-dación de los enfoques territoriales, estamos asistiendo también, como coinciden en se-ñalar diversos expertos en administración, a una transición de modelos de gestión pública. De un modelo de administración tradicional del Estado caracterizado por su centralidad, verticalidad, funcionamiento burocrático y excluyente; transitamos hacia modelos más abiertos, en donde, bajo un paradigma de gobernanza multi-actor (tam-bién denominada gobernanza participativa, OECD; 2009), la participación ciudadana juega un papel preponderante, en aspectos claves, tales como la identificación de prio-ridades, la prestación de servicios públicos e incluso el control o la auditoria social12 .

Esta nueva manera de concebir el es-pacio público y la gestión de las políticas públicas es particularmente relevante en la esfera local, donde el Estado y la sociedad pueden asociarse con mayor intensidad, par-tiendo de la negociación de las aspiraciones e intereses locales y sociales, y entonces con-frontar y producir proyectos de conducción política consensuados.

En este sentido, de la observación y análisis de experiencias tanto en Euro-pa como en América Latina, se desprende como, a pesar de las muchas limitaciones que siguen existiendo y atendiendo también

a las diferencias que presenta cada contexto, las últimas décadas han sido testigo de una creciente presencia de mecanismos que per-miten la participación ciudadana en la admi-nistración pública local. En algunos casos, a partir de una estrategia desplegada por par-te del gobierno para mejorar la eficacia de la gestión y/o incrementar la legitimidad de las instituciones y los gobiernos electos, o bien como respuesta a una exigencia social de mayores cuotas de transparencia y con-trol, se han puesto en marcha muy diversos tipos de experiencias, con funcionamientos y resultados muy dispares, que tienen en común el pretender escuchar a los ciudada-nos a la hora de definir las políticas públicas en el ámbito local (Font Joan, et al; 2000), atendiendo a los beneficios que reporta di-cha participación (ver cuadro 2).

Existe así, hoy en día, un verdadero arco iris de prácticas de participación ciuda-dana en la gestión local. Mientras en algu-nos países, la práctica está recogida en la ley, en otros países se realiza todavía de manera ad hoc o incluso de forma cosmética. Esto es particularmente relevante en el contexto la-tinoamericano, donde la apropiación de esta nueva manera de gestionar el espacio pú-blico y de repensar el gobierno local desde una perspectiva relacional no es fácil, dada la cultura política que sigue enfatizando la exclusión y la confrontación y la herencia burocrática que no solamente permea las entidades públicas, sino también algunas or-ganizaciones ciudadanas (Enríquez; 2005). En palabras del autor:

“Si bien son muchos los municipios y re-giones que se esfuerzan en nuestro continente por abrir paso a la participación ciudadana y la concertación entre los distintos actores, a

veces los esfuerzos no pasan de elaboración de diagnósticos y de diseño de planes que no se llevan a la práctica. Las resistencias son más explícitas y fuertes cuando se trata de asuntos como la participación en la elaboración y eje-cución de los presupuestos (tiene que ver con la asignación de recursos) y en la implemen-tación de la auditoría social (tiene que ver con transparencia y rendición de cuentas). La causa principal y más común de estas re-sistencias es el temor de los gobiernos locales o regionales a perder control y poder. No se dan cuenta que puede suceder todo lo contrario, ya que pueden ganar mayores niveles de le-gitimidad y con ello elevar su capacidad de negociación”.

A pesar de estos obstáculos, los avances son evidentes, particularmente en los últimos años (como se desprende de las prácticas inno-

vadoras en materia de presupuestos participati-vos, auditoría social, etc.) y el gobierno relacional constituye un enfoque emergente en la gestión pública que será, con toda seguridad, como sos-tiene el Programa de Naciones Unidas para la Administración Pública13, una de las claves de los procesos de reforma y de rediseño institucional de la administración pública local, en los marcos de gobernanza multi-actor que están en proceso de consolidación14.

3. El enfoque de las Asociaciones Territoriales de Desarrollo (ATD)

En este contexto de cambio y redefini-ción de modelos, marcado, como apuntamos, por un conjunto de tendencias, confluentes en gran medida y que se retroalimentan, estamos siendo testigos de la emergencia de un nuevo enfoque a la hora de abordar las políticas de

Laparticipaciónentendidaentoncescomounamayorymejorrelaciónentreelgobiernolocalylaciudadanía, tiene potencial para:

•Responderalasexpectativasdelosciudadanosdeserescuchadosyconsideradosenlaformu-laciónyejecucióndelaspolíticaspúblicasdesuterritorio.

•Mejorarlacalidaddelaspolíticaspúblicas,tantoensudiseño-graciasalvaliosorecursoquesuponenlosaportesdelosciudadanos-comoensuimplementación–teniendoencuentalamejorinfor-maciónymayorimplicacióndelosmismos-.

•Mejorarlaconfianzadepositadaenelgobiernolocalalmejorarelgradodeconocimientodelmismoydesuspolíticasporpartedelosciudadanos.Unamejorrendicióndecuentasyunamayoraper-turacontribuyen,portanto,amejorarlalegitimidaddelgobiernoydesusdecisionesypolíticas.

•Mejorarelclimadedemocracialocalalpotenciarunaciudadaníamáscomprometidaycapazdeentenderymonitorearlaspolíticaspúblicaslocales.

Cuadro 2| Los beneficios potenciales de la participación ciudadana

12 | Consultar la web: http://www.unpan.org/ce para más recursos (estudios/publicaciones/guías/etc.) sobre la partici-pación ciudadana en la gestión pública.

13 | Participatory governance and citizens’ engagement in policy development, service delivery and budgeting. Note by the Secretariat. Committee of Experts on Public Administration. Sixth session. New York, 10-13 April 2007, disponible en http://unpan1.un.org/ y ver la web: http://www.unpan.org/DPADM/AboutUs/tabid/420/Default.aspx

14| Para más información se puede consultar también Gaventa; 2006

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24 25n2| “La cooperación internacional al desarrollo. Una política pública de construcción social de capacidades desde Medellín para la región Medellín 2010”. Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metro-politana y Red Antioqueña de Cooperación internacional.

cooperación al desarrollo desde el mundo lo-cal, particularmente en la región latinoameri-cana: las denominadas asociaciones territoria-les de desarrollo.

Como evocábamos en la introducción del presente artículo, precisamente el programa de Acción de Accra plantea la construcción de alianzas más eficaces e inclusivas para el desarro-llo; una noción que aun habiendo sido acuñada para el ámbito global, tiene su traslación en el ámbito local, donde la confluencia de un gran número de intervenciones y de actores, justifi-ca la necesidad de una estrecha articulación y concertación, desde una perspectiva de gestión estratégica del territorio. En efecto, como pone de relieve la Comunicación de la Comisión Eu-ropea (CE; 2008):

“la diversidad de actores y el extenso ám-bito sectorial hacen que el terreno sea aún más complejo y estratificado. En este aspecto, las aso-ciaciones multi-agente tienen una gran rele-vancia, pues combinan su valor añadido como Autoridades locales (AL) y como entidades de la sociedad civil, y su fomento tiene, con toda seguridad, efectos positivos en la aportación de las AL”.

3.1. El concepto de ATD y elaboraciones recientes

¿En qué consisten entonces estas aso-ciaciones territoriales de desarrollo, también denominadas asociaciones locales o asociacio-nes multi-agente?

En el sentido más estricto de la palabra, una asociación significa una relación legal entre dos o más entidades, asociadas sobre una base formal, e incluso contractual. Hablando en tér-minos más amplios, una asociación generalmen-te involucra una estrecha colaboración entre dos o más instituciones, manteniendo cada una de ellas su autonomía y teniendo además sus

responsabilidades y derechos específicos dentro de dicha asociación. Al trabajar en asociación con otras entidades, las instituciones tienden a reunir sus recursos ya sea técnicos, organizacio-nales, geográficos, humanos o financieros.

Cuando se aplica este concepto más am-plio de asociación al territorio, bajo un objetivo de desarrollo, estamos refiriéndonos a los enfo-ques que, bajo el liderazgo de los gobiernos lo-cales, se despliegan para promover una gestión de la cooperación –desde la doble perspectiva de la oferta y la demanda- que parta de, al tiem-po que alimente, la suma de esfuerzos, capaci-dades, dinámicas y conocimientos del conjunto de actores relevantes en el territorio, de natu-raleza pública y privada, desde una perspectiva estratégica e integral, de manera a generar un espacio de entendimiento mutuo que trascien-da el interés particular de cada actor. Se trata, en definitiva, de la traslación de los enfoques terri-toriales a los que hacíamos referencia al analizar el contexto, al ámbito de la gestión de la coo-peración internacional y, más específicamente, al ámbito de la conceptualización y gestión de las políticas públicas locales de cooperación des-centralizada.

Las formas que puede adoptar este tipo de asociaciones son muy diversas, yendo desde la co-laboración informal (es decir, realizada de manera puntual y/o ad-hoc), a la creación de espacios de participación ciudadana para la gestión de la coo-peración internacional (como son los consejos de cooperación, por ejemplo, extendidos en el terri-torio español), o incluso el despliegue de alianzas formalmente establecidas a partir del trabajo en red. Estas redes pueden estar especializadas en la gestión de la cooperación (como la Red Antio-queña de Cooperación Internacional descrita en el cuadro 3) o bien ser redes de carácter local, enraizadas en el territorio (como la Red Pinta-das analizada en el cuadro 4) y que han integrado progresivamente la cooperación en su acervo y ámbito de actuación.

EnlaregióndeMedellín,Colombia,laprofesionalizaciónprogresivadelacooperacióninternacionalendiferentesentidadespúblicas,privadas,socialesyacadémicaspermitiófortalecerlavisióndeconjuntoyllenardecontenidoestratégicoeltrabajoenredydeorganizacióndecapacidadesenelterritorio.Porotraparte,lasinstitucionesconexperienciadestacadaenladefinicióndeestrategiasdecooperacióncoin-cidieronenlaidentificacióndefortalezasinstitucionalesparticulares,peroigualmentereconocieronquelagestióndelacooperaciónenelterritorionodebíacentrarseenunaentidadespecífica,sinoenlasumadeenfoquesydiversidaddeconocimientosdemúltiplesactores;contandoadicionalmenteconelliderazgoyconvocatoriadelainstitucionalidadpúblicaparagenerarunadinámicaparticipativadeconstrucciónsocialdecapacidadesenmateriadegestiónycoordinacióndelacooperación,comoprocesoycomomedioparael desarrollo.

Como resultado comprensible de esta dinámica, surgió con carácter formal la Red Antioqueña de Cooperación Internacional,conformadaporunconjuntodeactorespúblicosyprivadosconexperienciayreflexiónenlagestióndecooperacióninternacional.EstaRedbuscafortalecerlascapacidadesconjuntasdetrabajoestratégicoencooperación,reconociendolosnuevosámbitosdeprincipiosyagendasdeacciónemanadosdelosForosinternacionalesdeAltoNivelsobrelaEficaciadelaAyuda.Porlocual,haconsid-eradofundamentallapreocupaciónpararesponderdesdeelterritorioalasimplicacionesyalcontextodeaplicacióndelaagendadeeficaciadelacooperación,yespecialmentedelosprincipiosdeLaDeclaracióndeParisyAccraenunentornodedesarrollolocal.

LaRedformulóunaAgendaEstratégicadeCooperaciónInternacionalenAntioquiaquecondujoala formulación de once factores sinérgicos para el fortalecimiento del potencial de gestión territorial de la cooperacióneneldepartamento,tantoensulógicadedemandacomodeoferta,altiempoquedefinióunaposturadeflexibilidadenladeterminacióndetrabajoporlíneasprogramáticas,lascualesdependendeloscontextosycoyunturasdecoordinacióninstitucional,yavanzóenelestablecimientodemecanismosdecoordinaciónyoperacióndelaAgendaEstratégica,juntoconlaadopcióndecompromisosinstitucionalesefectivos para llevar a cabo el Plan de Acción anual de la Red.

Desde el punto de vista de las prioridades concebidas por la Red en el establecimiento de factores estratégicos de construcción de capacidades para la gestión de cooperación internacional, uno de los factores deprimeralíneaeseldiseñoyformulacióndelapolíticapúblicadecooperaciónlideradaporlaAgenciadeCooperaciónInternacional,todavezqueenelPlandeDesarrolloMunicipal2008-2011”MedellínSolidariayCompetitiva”sedefinelanecesidaddeformularunapolíticapúblicadecooperaciónincluyenteyparticipativa.

Cuadro 3| La Red Antioqueña de Cooperación Internacional en el marco de la política pública de cooperación de la región de Medellín 2

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Una de las elaboraciones más recientes del enfoque la encontramos en los debates ce-lebrados en el marco del Diálogo Estructura-do sobre la participación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y las autoridades locales (AL) en la cooperación europea15 bajo la denominación “el enfoque territorial de de-sarrollo”.

De acuerdo con las conclusiones de di-cho proceso, este enfoque sitúa al territorio como sujeto y protagonista de los esfuerzos de desarrollo y gobernanza en el ámbito local. Teniendo en cuenta su naturaleza plurilateral, el enfoque requiere la suma de todos los ac-tores relevantes, sobre la base del principio de que existen distintas visiones, pero intereses comunes para aglutinar los distintos esfuer-zos, recursos y capacidades. Las autoridades locales y las organizaciones de la sociedad civil tienen, como reconoce el documento de sín-tesis16 , roles distintos pero complementarios que pueden articularse debidamente para lo-grar no sólo beneficios políticos y ventajas en unos servicios sociales locales mejorados y una mayor gobernanza, sino también beneficios económicos que conduzcan a la reducción de la pobreza:

Por una parte, las autoridades locales pueden desempeñar un papel de catali-zadoras de la gobernanza y el desarrollo local debido a su legitimidad democrática, su proxi-midad a los ciudadanos, su misión de prestar servicios esenciales y su capacidad de repetir éxitos para beneficio de toda la comunidad (ver cuadro 5). Al aportar un marco de toma de decisiones efectivo para fijar las priorida-des del desarrollo local, las autoridades locales

3 | Elaborado a partir de http://melhorespraticas.caixa.gov.br/pintadas/sumary.asp?idioma=e y de Batista, S.; Jakobsen, K y Evangelista A.C. (2008). Este ejemplo ya aparecía en Sanz Corella (2008)

Pintadasesunpequeñomunicipio,localizadoaproximadamentea250Km.deSalvador,capitaldelEs-tadodeBahía.Supoblaciónseconcentraenlazonaruralysededicaprimordialmentealaagriculturafamiliar,siendofrecuentelamigraciónzafral.ElmunicipiotieneunÍndicedeDesarrolloHumanoMunicipal(IDH-M)del0,625,loquelecolocaensituacióndedesarrollohumanomedio.

En esta localidad fue organizada la red Pintadas, compuesta por entidades de la sociedad civil (orga-nizacionessociales,productivas,culturalesyreligiosasycooperativadecrédito),conelapoyodelaprefecturalocalydeinstitucionesnacionaleseinternacionales.

LaredesunainiciativaestimuladaporelGobiernoMunicipalcomoespaciodearticulación,formu-laciónypotenciacióndepolíticaspúblicasyproyectosdedesarrollolocalintegradoysostenible.Lasentidadesdefinenyejecutanproyectosdeinteréslocalyarticulanapoyostécnicosyfinancieros,inclusivedelacooper-ación internacional.

Pintadasestáfuertementevinculadaalmovimientosocialenelmunicipioyvienesiendoconstruida,desde ladécadadel60,confuerte influenciade la IglesiaCatólica.Enesaépoca,seformaronliderazgosque pasaron a incentivar acciones de solidaridad. Desde 1999 a 2003, la red funcionó informalmente como unespaciodearticulaciónentrelasdiversasentidadesylaprefectura.Enreunionesbimestrales,realizabannegociacionesdecooperación,seminariosytalleres,proyectossocialesintegrados,planeamientoestratégicoycaptaciónderecursos.Trabajabanlasolidaridadyelapoyomutuoentrelasinstitucionesinvolucradas.LaprefecturaactuabacomoarticuladoraypromotoradelaRed.

Actualmentelaredimplicaa11entidadeslocales:STR-SindicatodelosTrabajadoresRurales,CCSP-CentroComunitarioServiciosPintadas,MovimientodeMujeres,Parroquia,CooperativadeCréditoyAgroin-dustrial,ProyectoRenacer,CineRheluz,EFAP-EscuelaFamiliaAgrícolaPintadas,RadioComunitaria,ASA-Aso-ciacióndeApicultoresyAlcaldía.Lasentidadesparticipantesdelaredestáncomprometidasconlacalidaddevidaylaconvivenciaconelambientesemiáridoquecaracterizaalaregión.Acontinuaciónseránpresentados,pordécadadecreación,losparticipantesdelaredysuáreadeactuación.

ElobjetivogeneraldelaredPintadasespromovereldesarrollolocalsostenibledelmunicipioycuentacondiferentesalianzasnacionales(GobiernoFederal,UniversidadFederaldeBahía,laFundaciónClementeMarianiyCaritasBrasil,entreotras).Ademáscuentaconalianzasinternacionalesporpartedealgunosenti-dades europeas: Il Canale (Italia), Peoples Solidaries (Francia), la Organización para la Cooperación Internacio-nalenProyectosdeDesarrollo(DISOP)deBélgicayelServicioAlemándeCooperaciónSocial-técnica(DED).

LascuatroentidadeseuropeasqueapoyanlaredPintadascrearonlaredPintadasEuropeaquesereúneparaevaluaryplanear,dosvecesalaño,lasituacióndelproyecto,losresultados,lautilizaciónderecursos,etc.Laredpromueveunainteracciónestratégicaylosproyectosdemandadosporlasasociacionesbrasileñassondirigidosparalasinstitucionesresponsablesapartirdeasuntosespecíficos,como:recursoshídricos,edu-cación,micro-finanzasydesarrolloeconómico,actividadessocio-productivas/desarrolloeconómico.

Cuadro 4| La Red Pintadas 3también pueden promover un entorno de cola-boración y diálogo con sus ciudadanos.

Por otra parte, las organizacio-nes de la sociedad civil también desempeñan un rol de piedra angular en el desarrollo y la gobernanza locales (cuadro 5). Así, su parti-cipación proactiva en la definición y la im-plementación de los planes de desarrollo local debería entenderse como una forma de movi-lizar recursos locales y capital social existente en el territorio, para difundir información e incrementar la eficacia de las políticas públi-cas locales y los servicios subsidiarios y permi-tir la inclusión de las organizaciones base y de los grupos potencialmente marginados de las prioridades del desarrollo local.

En la elaboración que hace el Diálogo Estructurado de los enfoques territoriales de desarrollo no se menciona, sin embargo, por el propio alcance del Diálogo centrado en las organizaciones de la sociedad civil y las autori-dades locales, otros actores muy relevantes del territorio, como son las universidades o el pro-pio sector productivo y profesional.

Las universidades y centros de formación, constituyen, por su parte, un ámbito privilegia-do para la colaboración, no sólo porque dispo-nen de la capacidad para elaborar y reflexionar y disponen también de recursos humanos cali-ficados, sino porque conforman también un es-pacio de enorme interés para la sensibilización y la educación para el desarrollo, particularmente en Europa.

En cuanto al sector productivo y profe-sional17, se trata sin lugar a dudas de un sector a tener en cuenta cada vez más en la cooperación

15 | https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/index.php/Di%C3%A1logo_estructurado16| https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/index.php/Getting_ready_for_the_final_Conference_in_Budapest17| Para ampliar información se sugiere consultar: TICHAUER, M. Ricardo. “Cooperación internacional: el papel

de la empresa privada”, en TICHAUER M., Ricardo. (Editor) La inserción internacional de las regiones y los municipios. Lecturas sobre gestión de cooperación descentralizada. Instituto de Relaciones Internacionales. Universidad de Viña del Mar, Chile. 2005

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28 29 c18 | En el año 1999, el secretario general de las Naciones Unidas Kofi Annan anunció la creación del PACTO GLOBAL (GLOBAL COMPACT), para promover el diálogo social que concilie los intereses de las empresas, con los valores y demandas de la sociedad civil, los proyectos de la ONU, sindicatos y organizaciones no gubernamentales (ONGs), sobre la base de 10 prin-cipios en áreas relacionadas con los derechos humanos, el trabajo, el medio ambiente y la corrupción

internacional18 (ver cuadro 6) y, muy particu-larmente en la cooperación en el ámbito local, habida cuenta del creciente reconocimiento que existe sobre la estrecha relación entre pro-greso económico y cohesión social. Como ana-liza uno de los gurús empresariales de nuestros tiempos, Michael Porter (2010):

“Las empresas deben aprender a integrar sus actividades con la sociedad, mientras que las organizaciones sociales tienen que aprender a co-laborar con las empresas en lugar de desconfiar de

ellas”. Y a este tándem cabría añadir también a los poderes locales.

De hecho, las asociaciones de profesio-nales tienen una larga tradición en la coopera-ción y representan un aporte y apoyo para el acompañamiento técnico y el intercambio de conocimientos. Asimismo, en las políticas de desarrollo o de promoción económica, algunas iniciativas locales de colaboración con el sector productivo territorial como algunos centros de formación, agencias de promoción económica o proyectos de inserción profesional dirigidos

4 | Documento de síntesis del Diálogo Estructurado. Puede consultarse en: https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/index.php/Di%C3%A1logo_estructurado

5 | Estos roles identificados están en sintonía con los resultados de las consultas nacionales y sectoriales del Foro so-bre la Eficacia del Desarrollo de las OSC. Véase http://www.cso-effectiveness.org/-global-report,052-.html?lang=es.

Teniendoencuentasuscompetenciaslegales,sulegit-imidadmedianteeleccionesyelreconocimientodelprincipiode subsidiaridad, las AL desempeñan un papel político y de piedra angular en la promoción del desarrollo y la gober-nanza locales, en la prestación de servicios públicos a sus ciudadanosyenlagestióndelacooperación(mediantelacooperación descentralizada).

Entre otras cosas, las AL pueden:

(i) vincular la toma de decisiones más estrechamente a las prioridades locales ydeesemodoacercarmása lapoblación los procesos de planificación, implementación,monitoreoyrendicióndecuentas;

(ii) ejecutar estrategias de desarrollo territoriales;

(iii) garantizar una prestación equitativa de los servi-cios básicos e implementar la democracia y la gobernanza locales, lo cual implicaun cambiohaciauna rendicióndecuentasdescendentegraciasalaparticipaciónylatranspar-encia;

(iv) reunir a todos los participantes en el desarrollo rel-evantesycrearsinergiasentrelosactoresdelsectorprivadoyelpúblico;(v)reproducir los éxitos para beneficio de toda la comunidad;

(v) promover el diálogo entre los distintos niveles de gobierno ydeesemodogarantizarlacoherenciaentrelasestrategiasnacionales,regionalesylocales;

(vi) contribuir a un entorno propicio para el funciona-miento de las OSC locales,y

(vii) concienciar a los ciudadanos.

El artículo 20delProgramadeAccióndeAccrahacereferenciaexplícitaalas OSC como actores independientes del desarrollo por derecho propiocuyosesfuerzoscomple-mentanlosdelosgobiernosyelsectorprivado,teniendoencuentasusmuchosrolespotenciales(noexcluyentes)comoactores del cambio social, que son 5 :

Cuadro 5| Los roles respectivos de las AL y las OSC 4

(i) movilización y organización de las comunidades de baseparaeldesarrollosocial,económicoypolítico;

(ii) concienciación y otorgamiento de poder social;

(iii) monitoreo de los gobiernos y los donantes;

(iv) programación de prestación de servicios y del de-sarrollo(cubriendohuecos,encasonecesario);

(v) establecimiento de coaliciones y redes;

(vi) movilización y aprovechamiento al máximo de los recursos de la UE en los partenariados (en particular para los socioseuropeos);

(vii) implicación en las prioridades de la gobernanza;

(viii) promoción de la apropiación democrática;

(ix)implicaciónenlasprioridades de los derechos hu-manos y

(x)suministrodeasistencia humanitaria (tras una cri-sis).

Además, las OSC pueden aportar un claro valor aña-dido a la cooperaciónexterior teniendoencuenta suna-turaleza de organizaciones autogobernadas y voluntarias, gracias a:

(i) su concepción del desarrollo en función de un en-foquedederechos;

(ii)sucapacidaddellegarhastalosmásmarginadosydeotorgarlespoder;

(iii)sucapacidaddereaccionarconrapidezyflexibili-dad;

(iv) su vinculación de las necesidades locales con los problemasmundiales,y;

(v)elpoderdepromoveryprovocarlainnovaciónsocial.

Las grandes tendencias globales están creando un ambiente favorable para que las empresas se invo-lucren más en los procesos de desarrollo:

•Lasexpectativaspúblicasrespectoalasempresasestáncambiando.

•Lascondicionesdemuchospaísesendesarrolloyentransiciónestánmejorando.

•Lascomunicacionesmásrápidasybaratashacendelmundounlugarmáspequeño.

•Muchasempresasvenlanecesidaddesuperarlossectoresdemercadosmaduros.

•Serequierengrandesinversioneseninfraestructuraytecnologíapararesponderalasnecesidadesdela población de los países en vías de desarrollo.

•Estándisponiblesnuevosymejoresaliados.

•Lacooperacióninternacionalylasinversionesserefuerzanmutuamente.

Existe,además,unaconcienciacolectivadequelasempresaspuedenmarcarunadiferenciaenlasvidasde los 4.000 mil millones de personas que se estima pertenecen a los segmentos de población más pobre. Desdediferentesámbitos,seestábuscandoquelasempresasseinvolucrenyseanexitosasenestecampo.LosgobiernosylaOrganizacióndelasNacionesUnidashanestablecidometasambiciosasparareducirlapobrezaymejorarlascondicionesdevida(ObjetivosdeDesarrollodelMilenio)yson,también,conscientesdequeelsectorprivadoejerceráunrolimportantecomoayudaparaalcanzarestosobjetivos.

Cuadro 6| Tendencias que refuerzan una mayor implicación de las empresas en el desarrollo 6

6| Adaptado de: World Business Council for Sustainable Development. Oportunidades de negocios para re-ducir la pobreza. Una guía de campo. <http://www.wbcsd.org/web/publications/sl-fieldguide-spanish.pdf>[

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30 31 o

a los grupos más desfavorecidos, constituyen ex-periencias interesantes que muestran como el go-bierno local ha favorecido la dinamización de su mercado de trabajo evitando la exclusión social (Zapata Garesché; 2007).

En definitiva, el sector productivo consti-tuye un actor de interés a implicar en las políticas de cooperación descentralizada bajo la óptica de las asociaciones propuesta en este artículo. Como propone Serrano (2010) en su elaboración sobre las coaliciones regionales:

“Incorporar la lógica territorial implica analizar las características actuales y potenciales de los territorios, la estructura productiva y los esla-bonamientos posibles, con miras a generar mecanis-mos y procedimientos orientados a apoyar procesos de transformación productiva. De esta forma, es un enfoque que pone atención sobre activos, actores y procesos intencionados de desarrollo”.

3.2. Precisiones entorno al enfoque y perspectivas de impacto

Es importante asimismo aportar algunas precisiones a enfoque de asociaciones territoriales de desarrollo.

En primer lugar, cabe subrayar que se trata de un enfoque complementario a las estrategias sectoriales y nacionales de desarrollo, y no de un enfoque alternativo. De ahí la necesidad como veremos más adelante, de reforzar los vínculos con otros niveles extraterritoriales de gobernan-za.

En segundo lugar, este enfoque no se cir-cunscribe únicamente en una óptica puramente

espacial, sino que promueve la inscripción de las dinámicas de cooperación en un contexto dado, en asociación con el conjunto de actores relevan-tes, a partir de sus propias dinámicas de desarro-llo. Se trata, por lo tanto, de enfoque centrado en “los actores”, que responde a la necesidad de asociar en las estrategias de desarrollo locales al conjunto de sus protagonistas (atendiendo a su naturaleza y vocación, su derecho de iniciativa y también a sus distintos grados de formalidad y consolidación). Ello supone un énfasis particular en la búsqueda de sinergias y complementarie-dades entre los actores, de manera a promover la generación de un espacio de entendimiento e interés mutuo, para superar los intereses particu-lares de cada actor.

En tercer y último lugar, es importante precisar que este enfoque no debería convertirse en un nuevo dogma y ser aplicado de manera in-discriminada. Se trata de un proceso, que requie-re tiempo para generar confianza entre los actores y que precisa, además, para una eficaz implemen-tación, un análisis detallado de cada territorio, en clave, no sólo de los propios actores relevantes y sus dinámicas, sino también de las potencialida-des y recursos existentes; o en otras palabras, en clave de activos19 .

En conclusión, las asociaciones territoria-les de desarrollo constituyen un enfoque todavía emergente que se perfila como una de las posibles respuestas desde el mundo local a las exigencias de la agenda de la eficacia de la ayuda, habida cuenta de su potencial para incidir positivamen-te en los cinco principios de la Declaración de Paris, debidamente reinterpretados a escala local (ver cuadro 7). Como analiza Rimez (2010 b): “Las Asociaciones Locales para el Desarrollo consti-

19 | Como propone Serrano (2010) : “El concepto de activos se refiere a dotaciones materiales y no materiales que constituyen recursos que posibilitan emprendimientos. Se pueden distinguir diferentes tipos de activos: a) activos físico – territoriales, recursos naturales, infraestructura, localización geográfica; b) activos económicos, acceso a mercados, características del sector productivo, inversión privada, mercado laboral, innovación productiva, c) activos culturales, identidad, patrimonio cultural, tradiciones, saberes, d) activos sociales, actores, redes, organizaciones, liderazgos, coaliciones, e) activos institucionales, por ejemplo, existencia de proyecto político regional, liderazgo de la autoridad territorial, apertura de las instituciones públicas al trabajo territorial, etc.”

Evidenciamosalgunosdelosdesafíosydelasoportunidadesparaunamayoreficaciadelaayudaanivellocal,publicados en el documento conclusivo del proceso.

Desafíos:

•Abandonar la lógica originaria de donante-beneficiarioasentadaenelproyectoparaasumirunparadigmabasadoenasociacioneshorizontalesduraderasysosteniblesentreterritorios,asentadasenlaequidad,laconfianza,losinteresescomunesylasrelacionesamedioylargoplazo.

•Asumir nuevas referencias de la Eficacia de la Ayuda, como el valorizar el rol estratégico de la cooperación descentralizada entendida, no como una fuente adicional de recursos económicos, sino como una estrategia de democ-ratización,unaformainnovadoraypragmáticademovilizaciónparaeldesarrollohumanoydediálogopermanenteentreterritoriossobretemáticasdeinteréscomúncomoson,entreotros,lamigración,lasalud,elempleo,laseguridadhumana,losderechosciudadanos,laigualdaddegénero,elmedioambienteyelcambioclimático.

• La participación activa e inclusivadelascomunidadesdebeestarasociada,eneldiseñodelosprogramasde cooperación, a la posibilidad concreta de programar los recursos disponibles en el terreno, en base a las prioridades identificadasporel“dialogoentreterritorios”yenelmarcodelosplanesdedesarrollolocales.

•Reforzar las capacidades de los diferentes actores locales y nacionalesparaorganizarlademandaintegralyno sectorial de los territorios frente a la oferta de la cooperación internacional.

Oportunidades:

•Elenfoque territorial para implementar mejor los principios de Eficacia de la AyudaycontribuirallogrodelosODMdesdeelnivellocal.

•Laapropiación inclusiva de los procesos de desarrollo, asegurando la participación activa de gobiernos lo-calesysociedadcivil,conjuntamenteconelrestodeactores,eneldebateyciclodedesarrollo,tantoenelNortecomoenel Sur.

•Implementar nuevos instrumentos financieros tales como el apoyo presupuestario local gestionados por actoreslocalespúblicosparareforzarpolíticaspúblicasenprodellogrodelosODM.

•Compartir modelos organizativos de cooperación descentralizada de base territorialparaunamayorar-monizaciónyeficaciadelasaccionesdecooperación.

Cuadro 7| Conclusiones del proceso consultivo sobre la eficacia de la ayuda a nivel local 7

7| El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a través de la Iniciativa ART y el Grupo Desarrollo de la Capacidad de la Dirección de Políticas de Desarrollo (CDG/BDP), en estrecha colaboración con el Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL de la Diputación de Barcelona asociada a la Intendencia de Montevideo, el Foro Global de Asociaciones de Regiones (FOGAR), el Fondo de Autoridades Locales para la Cooperación Descentralizada y el Desarrollo Humano Sostenible (FELCOS), y el Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad Internacional (FAMSI) como vicepresidencia de la Comisión de Cooperación al Desarrollo de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), ha lanzado una iniciativa conjunta para promover una discusión sobre la implementación de los principios de eficacia de la ayuda a nivel local y valorizar el importante papel de la cooperación descentralizada pública para contribuir al logro de los ODM y mejorar la eficacia del desarrollo a nivel local.

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tuyen una solución original y eficaz para poner la cooperación internacional – sin tomar en cuenta los donantes – al servicio de las políticas públicas definidas por y bajo el liderazgo de los gobiernos lo-cales del Sur. Ellos pueden proporcionar un medio para la implementación eficaz de los principios de armonización, alineamiento y apropiación en un contexto de concertación e involucrando a todos los actores de la cooperación.

Además, al proponer un nuevo modelo de gestión, diseñado por los diferentes agentes públicos y privados que forman parte de la aso-ciación, permiten acceder a una gama más amplia de recursos técnicos, humanos y materiales, fi-nancieros y de información; permitiendo de este modo alcanzar objetivos comunes de manera más eficaz, eficiente y legítima, que si cada actor fuese por separado.

Por último cabe reconocer su potencial para la innovación (habida cuenta de la partici-pación de distintos actores con visiones diferen-tes) y la mejora de la sostenibilidad de las propias prácticas de cooperación descentralizada. En este sentido es importante reconocer que los cimien-tos de la cooperación pueden revelarse como poco, frágiles si se pretende que todo el peso del proceso recaiga únicamente en los municipios, en razón de los posibles cambios políticos y /o res-tricciones presupuestarias (Bossuyt; 2008).

Sin embargo, existen todavía importantes retos y desafíos que es preciso abordar para seguir avanzando en su desarrollo y consolidación.

4. Breve análisis de los retos y desafíos que plantea la adopción de un enfoque plurilateral en el territorio

Más allá de las limitaciones asociadas a los

modelos tradicionales de cooperación descentra-lizada en los que prevalece, una “visión sectorial que considera a la cooperación como una actividad en sí misma, desligada del resto de la vida munici-

pal” (Malé; 2009 b), persisten toda una serie de obstáculos y desafíos, que es preciso abordar de manera a crear las condiciones necesarias para la articulación multi-actor y multi-nivel que preci-san los enfoques territoriales de desarrollo.

En primer lugar, la gobernanza horizon-tal multi-actor que propone el enfoque requiere de un entorno propicio, que posibilite el diálogo y la colaboración entre los distintos actores. En términos concretos, esto significa, como señalan Cravacuore et al. (2004), que el poder debe es-tar disperso en la sociedad, pero no de manera fragmentada e ineficiente. Por su parte, las auto-ridades políticas tienen que ser fuertes, pero no omnipotentes, y tienen que haber sido legitima-das democráticamente, de modo que se pueda estimar que los representantes electos reflejan los intereses de todos los grupos socioeconómicos, étnicos o religiosos principales de la sociedad. Debe existir además una sociedad civil consolida-da y autónoma, que cuente con organizaciones especializadas, y que se encuentre bien organiza-da con actores corporativos que representen los diferentes intereses funcionales y socioeconómi-cos (sindicatos, asociaciones empresariales, coo-perativas, movimiento de jóvenes, movimientos de mujeres, ONGDs, etc.).

Es claro que estas condiciones son difí-ciles de alcanzar y que las diferentes realidades presentan un panorama sumamente heterogé-neo. En Europa el paso a esta nueva forma de gobierno relacional, al que hacíamos referencia al describir las tendencias del contexto, ha sido particularmente evidente en el nivel local –cier-tamente más abierto a la innovación política y administrativa- y también, en menor medida, en la escala supranacional de la Unión Europea. Sin embargo estamos todavía, como coinciden en señalar diversos expertos (OECD; 2009) en los albores de la “participación 2.0”; esto es de un modelo relacional entre el Estado y los ciu-dadanos concebido a partir de la existencia de diversas redes e interconexiones flexibles y no;

como sucede con la “participación 1.0”, sobre una base bilateral e individual con cada uno de los ciudadanos o grupos de ciudadanos.

En América Latina, aun cuando existen experiencias exitosas y novedosas de participa-ción ciudadana, en razón de la propia naturaleza del Estado, que ha sido históricamente fuerte e intervencionista, y también de la debilidad que ha caracterizado en el pasado, en muchos con-textos a la propia sociedad civil, queda todavía un largo camino por recorrer. En este largo camino uno de los principales retos será la re-solución de la tensión que genera en el sistema democrático, más o menos establecido, una pro-puesta de gobernar asentada en la cooperación horizontal y en la negociación en redes, respecto de los sistemas de gobernanza verticales y des-cendentes, fundamentados en la representación política asentada en partidos e institucionalizada en sistemas más o menos parlamentarios.

En segundo lugar, las asociaciones terri-toriales requieren para su eficaz implementación de una visión estratégica, global y compartida, de la que se derive una agenda común, que otor-gue coherencia a las intervenciones locales y po-sibilite determinar la pertinencia y prioridad de las mismas; es lo que Cravacuroe et al. (2004) denominan un “norte conceptual que identifique los escenarios futuros de las sociedades locales”. En muchos contextos la existencia de estas visiones y agendas es todavía un reto pendiente; al no existir procesos de planificación estratégica local consensuados que definan un marco en el que puedan sentirse identificados los distintos acto-res estratégicos del territorio.

Por otra parte, siguen persistiendo pro-blemas de confianza entre los distintos actores (siendo la confianza una de las variables clave para la articulación), además de existir carencias constantes en la información para los procesos de toma de decisiones. Con frecuencia, los acto-res relevantes carecen de información objetiva y

consistente para operar en el territorio, priman-do de esta manera las percepciones individuales y subjetivas.

Otro obstáculo relevante es la insuficien-cia de capacidad y de recursos, financieros y hu-manos, por parte sobre todo de las autoridades locales (en razón de una frágil autonomía local en muchos casos), para canalizar los enfoques territoriales. En efecto, este tipo de enfoques re-quiere de funcionarios no sólo provistos de com-petencias técnicas para la elaboración, implemen-tación y ejecución de políticas, sino también de competencias relacionales, para la armonización de intereses y la construcción de los consensos. Sin embargo, la calificación del personal en bue-na parte de los gobiernos locales carece, lamen-tablemente, de dichas competencias.

El enfoque requiere asimismo la reso-lución –o al menos la atención- del riesgo que existe de captura del interés público por parte del interés privado; lo que supondría caer en un neo-corporativismo en donde las políticas públicas se definirían únicamente en beneficio exclusivo de los propios actores involucrados. Como conse-cuencia de ello se relegarían los intereses de los outsiders, o sea aquellos que no participan en la asociación, ya sea porque no han sido invitados a participar, porque no cuentan con una repre-sentación aceptada o porque no disponen de los medios para poder hacer oír su voz (Cravacuore et al.; 2004). Existe en efecto un riesgo explí-cito de descuidar a los sectores de la sociedad más críticos, así como a las minorías y a las or-ganizaciones de la sociedad civil no integradas. También es preciso destacar que muchas orga-nizaciones de la sociedad civil del ámbito local suelen enfrentarse a problemas de coordinación y existen, por otra parte, algunas organizaciones que bien podemos tildar de partidistas y oportu-nistas, cuya acción debilita la imagen de todo el movimiento de las organizaciones de la sociedad civil, actuando en detrimento de la confianza que en ellas depositan los otros actores.

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No es posible obviar tampoco los obstáculos y dificultades intrínsecos al ejercicio de articulación. En efecto el desarrollo de políticas de articulación es una tarea compleja, tanto para la política como para la gestión, en razón de diversos factores, como son: la cantidad y heterogeneidad de los actores involucrados; la tensión que aparece entre representatividad y selectividad en la selección de los interlocutores; la insuficiencia de los marcos jurídicos e institucionales o la inexistencia de espacios aptos para la articulación.

Existe asimismo una tensión inherente entre los distintos niveles de gobernanza (local, regional y nacional), lo que comporta la necesidad de conciliar la existencia de una potente estrategia nacional -y sus acepciones sectoriales- y su adaptación a la diversidad de contextos locales.

Por último, y ya fuera del ámbito propiamente territorial, la visión a corto plazo de muchos donantes y la ausencia de un enfoque plurilateral y centrado en los resultados (más allá de los procedimientos) actúan a menudo en detrimento de la perspectiva de proceso que precisan además las asociaciones territoriales de desarrollo.

5. Iniciativas para seguir avanzando

Surge entonces la pregunta: ¿Cómo se-guir avanzando? ¿Hacia donde habría que di-rigir los esfuerzos para seguir profundizando en los nuevos planeamientos de la cooperación bajo un enfoque de renovado plurilateralismo territorial?

Como plantea Ciudades y Gobiernos Lo-cales Unidos (CGLU) en su documento de posi-ción sobre la eficacia de la ayuda y los gobiernos locales20, en la actualidad, aproximadamente la mitad de la población mundial vive en áreas ur-banas, y se calcula que este porcentaje aumentará hasta un 60% en el año 2015. Una gran parte de dicho crecimiento tendrá lugar además en las regiones en desarrollo, lo que provocará graves desigualdades sociales, económicas y tasas cre-cientes de pobreza. Por otra parte, esta extraor-dinaria tasa de crecimiento urbano se produce en paralelo a un éxodo rural generalizado, así como a un conjunto de fenómenos globales con un probado impacto en el ámbito local (cambio cli-mático, migraciones, etc.). Todo ello supone un enorme reto para los gobiernos locales, tanto ru-rales como urbanos, que deben buscar respuestas para hacer frente a los efectos de estos cambios que no conocen precedentes, en un contexto marcado además por la racionalización de los re-cursos locales, incluidos también los recursos de la cooperación, como consecuencia de la crisis económica.

En este contexto de racionalización de re-cursos, marcado asimismo, como avanzábamos en la introducción, por el replanteamiento de los pilares mismos y la propia arquitectura de la coo-peración, parece ya no sólo necesario sino inevita-ble, plantearse una nueva manera de pensar, pla-nificar y gestionar la cooperación, partiendo de la colaboración del entramado de actores relevantes en un territorio dado.

Bajos esta premisa, cuatro nos parecen los ámbitos de trabajo prioritarios sobre los que ca-bría incidir tanto desde la cooperación descentra-lizada y sus protagonistas, los gobiernos locales, como desde los otros ámbitos y niveles de la coo-peración internacional.

20| Documento de Posición de CGLU sobre la Eficacia de la Ayuda y los Gobiernos Locales. Entender el enlace entre la gobernanza y el desarrollo. Coordinado por el Grupo de Trabajo de Fortalecimiento Institucional de CGLU. Diciembre 2009.

5.1. Reafirmar el liderazgo de los gobiernos locales y avanzar en la conceptualización de la cooperación descentralizada como política pu-blica de cooperación al servicio del territorio

En primer lugar es necesario seguir afir-mando el liderzazo de los gobiernos locales en la gestión de la cooperación internacional en el territorio, reconociendo explícitamente su carác-ter público, que les otorga la capacidad de for-mular, diseñar y ejecutar políticas públicas y los presupuestos públicos asociados a las mismas. En este sentido es importante subrayar una vez más que los gobiernos locales son los únicos actores a nivel local (y los gobiernos regionales para el nivel regional) que tienen esta potestad pública y la legitimidad que acarrea de ella.

Y partiendo de esta premisa, parece prio-ritario también, como avanzábamos al analizar el contexto, seguir ahondando en los esfuer-zos por dotar a la cooperación descentralizada de una dimensión de política circunscrita en la agenda pública local. Una política entendi-da además, no como un elemento periférico y coyuntural, al margen del núcleo central de la política del gobierno local, sino inscrita como una dimensión propia y estratégica, y de carác-ter transversal, de la acción pública impulsada desde la administración local.

Este gran reto21 tiene, sin embargo, una distinta traslación en los contextos europeos y latinoamericano en razón de las distintas vocacio-nes y motivaciones que han guiado históricamen-te la cooperación. Así, en Europa, confrontar este reto significa ante todo, superar motivaciones de la cooperación exclusivamente centradas en la noción de solidaridad (una noción que aun sien-do plenamente legítima y vigente pensamos es in-suficiente) y replantear los patrones de coopera-ción de carácter vertical, en los que los gobiernos

locales se posicionan como receptores y dinami-zadores de la vocación solidaria de su ciudadanía o como meros financiadores de proyectos. Las relaciones de cooperación de un gobierno local europeo pueden y deberían servir para profun-dizar ámbitos tan relevantes como la proyección económica, social y cultural del territorio, la in-migración, el cambio climático, la construcción de alianzas políticas para defender intereses com-partidos, el intercambio de experiencias y cono-cimiento y el refuerzo de la sociedad civil, entre otros (Fernández de Losada; 2009); todo ello en pos de un mejor bienestar de los ciudadanos del territorio que se gobierna.

En los territorios de América Latina, por su parte, significa superar una concepción de la cooperación descentralizada centrada en el objetivo material de obtención de recursos. Y hacerlo, para construir progresivamente, una política integrada en el proyecto de territorio, con unos objetivos, prioridades y estrategias coherentes con los planteamientos del desa-rrollo y gobernanza locales. En otras palabras, la política de cooperación descentralizada no puede ser concebida ni gestionada separada-mente de la realidad local, sino que debe ser articulada a partir del conjunto de valores, mi-sión, políticas y planes locales y no tiene sentido fuera de ellos. Para ello cabría vincular cada vez más la cooperación descentralizada al fortaleci-miento de la gobernabilidad local, en especial en su dimensión política vinculada a la profun-dización de los procesos de descentralización y de fortalecimiento de la autonomía local, a la proyección exterior de la ciudad o territorio, a las políticas tendentes a evitar la fuga de talentos y a la gestión de la emigración, a la atracción de inversiones o al fomento de las exportaciones, a la obtención de experiencias y conocimiento y también, pero no únicamente, a la captación de recursos. (Fernández de Losada; 2009)

21| Para mayor información sobre cómo avanzar en la construcción de una política pública local de cooperación descen-tralizada, consultar: Sanz Corella (2008)

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5.2. Avanzar en el establecimiento de una visión y una agenda comunes mediante ade-cuados procesos de planificación estratégica en el territorio

Muy ligado con lo anterior, un segundo aspecto sobre el que cabría también dirigir los es-fuerzos de manera prioritaria, es la construcción de visiones y agendas comunes en los territorios, de manera a establecer esos “nortes conceptua-les” a los que hacíamos referencia anteriormen-te. Sin una visión compartida del territorio y sus dinámicas, sin una agenda común que defina las prioridades de la cooperación en el contexto lo-cal, difícilmente se podrán sumar esfuerzos, supe-rar intereses individuales, generar complicidades y consensuar procesos entre todos los actores impli-cados en la asociación.

Para ello para indispensable superar los enfo-ques tradicionales administrativistas de la coopera-

LacooperacióndescentralizadadeescalatantomultilateralcomobilateralrepresentaunaevoluciónsignificativaenlaformadecomprenderelaccionarinternacionaldelaciudadyenelcasodeRosario,apartirdeunadecisiónpolíticadelgobiernolocaldelosúltimosaños,severeflejadaeninversionespresupuestariasdirigidasaldiseño,implementación,sostenimientoycontinuidaddeunaactivapolíticadecooperacióndescentralizada,ycomotal,constituyenunaimportantecontribuciónalainternacionalizacióndelaciudadquesepuedeagruparentresgrandesejes.

Elprimero,vinculadoalposicionamientodelaciudad,alaexistenciadeRosarioenelmapadelmundo;elcualseconsolidaapartirdelejerciciodedistintasresponsabilidadesenunámbitomultilateral,enlarealizaciónenRosariodeeventosdejerarquíainternacionalderivadodelaparticipaciónenaquél,oapartirdelaparticipacióndealgunodelosactores relevantes con intereses internacionales en este, o como resultante de la profundización de un vínculo bilateral.

El segundo, vinculado a la agregación de valor de la gestión local, esto es la ampliación de los marcos de gestión dequienestienenresponsabilidadesenelgobiernolocal,elincrementodelacalidaddelaspolíticaspúblicas,elapren-dizajedeotrasexperiencias,yendefinitivaunmayorimpactodelaaccióndelestadolocalenbeneficiodelosciudadanos.

Yeltercero,deproyeccióndefortalezasyaprovechamientodeoportunidadesdelescenariointernacional,tantopara la gestión local en sí misma como para demás actores de la ciudad.

Cuadro 8| La contribución de la cooperación descentralizada a la estrategia de internacionalización de la ciudad de Rosario 6

8| Barrios, Sergio (2008). Consultar el artículo para más amplias informaciones.

ción, centrados en la gestión puntual de las iniciativas (generalmente bajo una lógica de proyecto) y pasar a enfoques integrales, preocupados por la articulación de una estrategia coherente y exhaustiva a escala te-rritorial, que debe ser además funcional con el con-junto de dispositivos programáticos de desarrollo local.

De ahí la importancia que tienen los proce-sos de reflexión y planificación estratégica en el te-rritorio, liderados por los propios gobiernos locales, destinados a promover que las prácticas a desarrollar sean determinadas por las prioridades locales a partir de un ejercicio de confrontación y negociación en-tre todos los actores relevantes (cuadro 9).

Un aspecto que parece particularmente relevante destacar al abordar un proceso de pla-nificación estratégica es su doble naturaleza polí-tica y técnica. En efecto, los gobiernos locales son actores políticos, por lo que toda decisión relativa

a los procesos de cooperación es fundamental-mente política. Aunque puedan ser informadas técnicamente y requieran de la colaboración del equipo técnico además para ser implementadas y tener eficacia, las decisiones deben ser la expresión objetiva de los intereses dominantes en el territo-rio, vertebrados a partir del accionar político del gobierno local. De ahí que el punto de partida in-eludible para iniciar cualquier proceso de reflexión y planificación estratégica sea la sensibilización y la toma de decisión políticas. Sin consideración de su viabilidad política, toda estrategia y plan de cooperación sólo resultará en un mero ejercicio técnico, más o menos bien intencionado.

•Ayudaaconstruirunavisión;un“norteconceptual”.Laplanificaciónestratégicaproporcionaunapausaparaquelosactoresimplicadosseexaminenasímismos,analicenelfuturoqueseperfilaydeterminencomoencaminarsehaciaél.Talcomoafirmandiversosanalistas,laplanificaciónestratégicaesunmomentoparalageneracióndeideascreativas,suscitarnuevaspreguntasyconsideraralternativas;

•Abreelcaminoparaelpensamientoylaacciónestratégicosypuedeayudaralainstituciónyalcon-juntodeactoresimplicadosdelterritorioaconfrontarlosprocesosdecambio.

•Promueveuncompromisocompartidoyconsensuadoentrelosmiembrosdelainstituciónylosacto-resdelterritorio(cuandolosprocesossonsuficientementeinclusivos),manteniendoalavezunenfoqueenelfuturoypresente;

•Afirmalosvaloreseidentidaddelainstituciónydelterritorio(siempreycuandosecuenteconlaparticipacióndelosactoresrelevantes).ElprocesodeplanificaciónpuedeIdentificarlo“mejordelterritorio”:laplanificaciónconstructivaharáparticiparalaspersonasenlavaloracióndelascapacidadesypotencialidadesycontribuiráaidentificarlosfactoresycondicionesdeéxito;

•Fomentalaplanificaciónylacomunicacióninterdisciplinariasyayudaapriorizarlaasignaciónderecursos.Obligaalosresponsablesaverlaplanificacióndesdelamacroperspectiva,señalandolosobjetivoscentralesyconstituyeunpuenteentreestosyelprocesodeplanificacióntácticaacortoplazo

•Mejoralacalidaddelosprocesosdetomadedecisiones(especialmenteenlasfasesdeanálisisdealternativasyfijacióndeprioridades)yfacilitalacomunicacióndelasdecisionesalrestodeactoresrelevantes.Ademáspuedecontribuiraconsolidarequiposy/oalianzasentrepersonasycolectivosconscientesyrespon-sables.

Cuadro 9| Beneficios potenciales de la planificación estratégica que pueden trasladarse en motivaciones para iniciar un proceso de estas características 9

8| Adaptado de Sanz Corella (2008)

En otras palabras, planificar es una mane-ra de concebir y realizar la cooperación. Por ello, todo proceso de reflexión y planificación estra-tégica de la cooperación descentralizada, y más en general del accionar internacional, además de integrar un aspecto fundamentalmente descripti-vo, que comprende el análisis de un conjunto de factores internos y externos (e incluye elementos de estructura y organización, la recolección e in-terpretación de los antecedentes históricos, un inventario sistemático de las prácticas corrientes y un análisis de las oportunidades y riesgos aso-ciados al entorno, entre otros factores), integra un aspecto normativo y político, que hace pre-

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cisamente de la planificación un instrumento de cambio, más allá de su rol para la sistematización, racionalización o dinamización de la práctica de la cooperación.

Por otra parte, la experiencia muestra cómo los procesos de planificación y cambio es-tratégicos son complejos y requieren, por ello, una metodología inclusiva y la coordinación con todos los agentes implicados, para movilizar las diferentes aportaciones, negociar posiciones y crear un consenso en torno a las decisiones es-tratégicas adoptadas. Esta dimensión global, co-lectiva y compartida obliga sin embargo a definir con claridad las obligaciones y responsabilidades de cada cual; buscando, ciertamente, comple-mentariedades, pero también aclarando roles y generando sinergias positivas. Este punto es par-ticularmente relevante en algunos contextos en los que la cooperación ha sido delegada a otros actores del territorio y el reto de la planificación pasa también por una reafirmación del liderazgo del gobierno local, como apuntábamos en líneas anteriores.

Encontramos un ejemplo interesante de planificación en la renovación del barrio de Goes, en Montevideo (cuadro 10).

5.3. La articulación horizontal multi-actor o interna en el territorio

En tercer lugar, el enfoque de las aso-ciaciones de desarrollo plantea a los gobiernos locales el reto de fortalecer las relaciones con el conjunto heterogéneo de actores presentes en el territorio, superando de esta manera la noción de los ciudadanos como “simples usuarios y con-sumidores de políticas públicas” y su progresiva concepción en tanto que “hacedores y modela-dores” de las mismas (Bossuyt; 2009). La arti-culación horizontal multi-actor, uno de los con-ceptos que ha ido apareciendo reiteradamente a lo largo del artículo, emerge así, bajo esta nueva concepción de la ciudadanía, como un objetivo y un medio a la vez, que posibilita que los acto-res del territorio tengan voz y un espacio pro-pio para participar activamente en los distintos momentos y procesos asociados a la política de

Cooperación, desde la reflexión y programación a la evaluación de dicha política, pasando por su implementación.

No se trata de un mero slogan. La ex-periencia demuestra como la participación y concertación con los actores del territorio en la definición e implementación de las políticas pú-blicas y, más concretamente, en las políticas de cooperación, no sólo brinda mayores garantías para una asignación óptima, eficaz y eficiente de los recursos locales; sino que supone un potente instrumento para fomentar la sostenibilidad de los procesos y una condición sine qua non para promover una mayor gobernabilidad local, en-tendida esta como el sistema en el que cada actor asume su propia responsabilidad en el desarrollo del territorio- y para profundizar, en último tér-mino, en los arreglos democráticos locales. En palabras de Barreiro (2007): “En una perspectiva de desarrollo local, si la reciprocidad supone bene-ficios mutuos, ello significa que todos aquellos que potencialmente se benefician, deben participar y volcar sus puntos de vista y sus estrategias en el seno de la relación y no ser beneficiarios pasivos de los resultados de dicha relación”.

LaIntendenciadeMontevideo,Uruguayhapuestoenvalorlacooperacióninternacionalalserviciodeprogramasypolíticaspúblicaslocalesderegeneraciónintegraldebarriosenbasealaapropiaciónyconcert-acióndelapolíticaconlosdistintosactoresdelterritoriodentrodelaejecucióndelplanestratégicodedesar-rolloydelprocesodedescentralizaciónbarrialyahoramunicipal.

Destaca,porejemplo,elplanestratégicointegralderenovacióndeGoesquehapermitidoarticularydarcoherenciaalasintervencionesdedistintosactores,yhaaglutinado,ensusdiferentesfases,bajounmismo“norteconceptual”yunasmismasdirectrices,adiversosactores,tantodelacooperacióndescentralizadacomodelacooperaciónoficialbilateralymultilateral,comosonelgobiernodepartamental,elgobiernocentral,laAgenciaEspañoladeCooperaciónInternacionalparaelDesarrollo1(AECID),laComisiónEuropea,laJuntadeAndalucíaoelFondoMultilateraldeInversionesdelBancoInteramericanodeDesarrollo(FOMIN,BID).

Cuadro 10| El plan estratégico de renovación de Goes, Montevideo 10

10| Oficina del Observatorio en América Latina (2010). Consultar el artículo para más amplias informa-ciones

Se trata, en definitiva, de empezar a pen-sar y poner en práctica (cuadro 11) un nuevo modelo de relación con la ciudadanía dirigido al afianzamiento progresivo de una noción de plataforma ciudad o ciudad-recurso. Una pla-taforma caracterizada por la puesta en común y valorización de las capacidades y potenciali-dades endógenas del territorio en términos de vocaciones, capacidades y recursos de todos los actores relevantes; la involucración de las fuerzas productivas y sociales y la superación de las in-tervenciones públicas concebidas exclusivamen-te de manera vertical.

5.4. La articulación vertical de los distintos niveles de gobernanza

En cuarto y último lugar, y como ya proponía Pierre Calame en su cita, parece in-dispensable también pensar en la articulación, en su dimensión vertical, con los otros niveles de gobernanza, desde una doble perspectiva de subsidiariedad y complementariedad. Esta doble lógica supone, partiendo del principio de autonomía local (y por ende de la promo-ción del liderazgo de los gobiernos locales

•Existeunaley,reglamentoonormatividadqueprevélaparticipaciónciudadanaenlagestióndelaspolíticaspúblicaslocales.

•Losgobiernoslocalesaceptanelliderazgocompartidoentrelospolíticosqueconducenelmunicipioylosactoresdelasociedadlocal.

•Existeunespacioinstitucionalizadodeencuentroentrelamunicipalidadylosactoresdelterritorio(consejo,foro,plataforma,etc.)yunaagendaclaramenteestablecidos.

•Laestrategiadecooperacióninternacionaldelgobiernolocalesdiseñadayseguidaatravésdeunprocesoparticipativoyabierto.

•Seconstruyenalianzasestratégicasentrelosgobiernoslocalesylosactoresdelterritorio,enrespetodesusmisionesrespectivasypotenciandolacomplementariedadentrelosmismos.

Cuadro 11| Condiciones para una articulación horizontal y eficaz en el territorio[[

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en la gestión de las políticas y programas de cooperación en su territorio como apuntamos en líneas anteriores), desarrollar espacios e ins-trumentos que permitan conciliar la existencia de estrategias globales, nacionales y sectoria-les sólidas (capaces de garantizar la coherencia global) con su adaptación a la diversidad de contextos locales.

Encontramos ejemplos muy interesan-tes, que van en esta línea, en la metodología planteada por Metropolis en su proyecto de creación del Banco de las Ciudades orientado a facilitar la financiación de los proyectos de inversión de los gobiernos locales y metropo-litanos o determinados programas formulados por organismos internacionales, como el pro-grama Cities Alliance de UN-Habitat y el Ban-

co Mundial, el Programa regional URB-AL de la Comisión Europea o la iniciativa ART, im-pulsada por el PNUD (ver cuadro 12).

Se trata de un conjunto de iniciativas que están suscitando grandes expectativas en el mundo de la cooperación descentralizada en la medida que se presentan como propuestas innovadoras para potenciar el desarrollo local y los procesos de descentralización y fortale-cimiento de la autonomía local en un marco de renovado multilateralismo. Un renovado multilateralismo en el que los gobiernos loca-les son considerados como socios “de pleno derecho” y no únicamente como beneficiarios, abandonando de esta manera los modelos tra-dicionales de pirámides jerárquicas entre los distintos niveles y esferas de la gobernanza.

Bibliografía

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Traspocomásdetresañosdeandadura,elForoARTdelnoviembrede2009evaluóelalcanceenalgunosdelosretosplanteadosylosdesafíosfuturos.Los17programasmarcoactivadosentre2006y2009reflejanconclaridadque:

1.Lamultiplicidaddeactoresquecaracterizalacooperacióninternacionalenlosúltimosañosrepresen-taunrecursopotencialmuyimportanteyalavezunreto.Unrecursoentérminosdeexperiencias,innovaciónyfondosadicionalesparaapoyarlasestrategiasnacionales;unretoencuantoalaposibilidaddesuarticulaciónenelterrenoparaevitarlafragmentaciónylailógicadelacooperaciónbasadaenunasumatoriadeunsinfíndeproyectossinestrategia.

2.Laexistenciadeunademandadearticulaciónenelterrenotantodepartedelospaísesdelsurcomodepartedelosmúltiplesactoresdecooperacióninteresadosenapoyarporelmediodeunaacciónlocalprocesos de desarrollo nacionales.

3.Laexistenciadeunmarcodereferenciacomoalternativaprogramáticayestratégicaalamerasuma-toriadeproyectosprogramadosseparadamenteescomplejaperotambiénesposible.

4. La importancia de parte de la cooperación internacional de evitar de “escoger” nivel de acción para considerarmásbienlaarticulaciónentrenivellocal,intermedioynacionalcomolacomplejidadhacialacualdestinar los diferentes esfuerzos.

Cuadro 12| Lecciones aprendidas de los primeros años de andadura de la iniciativa ART 11

11| Zurita (2009). Consultar el artículo para más amplias informaciones

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44 45s

xEl apoyo presupuestario sectorial local.Un caso de simulación: el sector de la salud en la Provincia de Santa Fe, Argentina*

Marc Rimez** María del Huerto Romero*** Un aspecto esencial del debate sobre eficacia de la ayuda se refiere a las

nuevas modalidades de la ayuda. Entre éstas, destaca la discusión sobre la posibilidad de extender la aplicación de apoyo presupuestario a determinadas autoridades locales y regionales.

El apoyo presupuestario local permitiría entre otras cosas, mejorar la apropiación, la coordinación entre los donantes y aumentar sustancialmente la masa critica de los apoyos financieros, reducir los costos de transacción y dar la prioridad al financiamiento de políticas locales en lugar de proyectos aislados– o sea superar la lógica del proyecto para apoyar directamente deter-minadas políticas públicas locales.

A través del ejercicio de simulación aquí presentado, realizado por el Observatorio con el apoyo del Gobierno de la Provincia de Santa Fe, se ha tratado verificar la viabilidad técnica de un apoyo presupuestario local así como la realidad de las ventajas antes mencionadas. Para esto, se ha proce-dido a un estudio de factibilidad de un apoyo presupuestario en el sector de la salud en la Provincia. Los resultados muestran que técnicamente este tipo de apoyo presupuestario sería totalmente viable y cumple con todos y cada uno de los requisitos administrativos y financieros que los donantes utilizan para este tipo de ejercicios.

* | Este documento ha sido elaborado en colaboración con el Gobierno de la Provincia de Santa Fe. Agradecemos en particular el apoyo de la Subsecretaría de Cooperación del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado, del Ministerio de Salud y del Ministerio de Economía. ** | Director Ejecutivo del Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL *** | Licenciada en Ciencia Política por la Universidad Nacional de Rosario, Argentina- Postgrado en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)- Profesora de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario- Subsecretaria de Cooperación y Relaciones Internacionales del Gobierno de la Provincia de Santa Fe, República Argentina- Experta del Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL- Responsable institucional de la Oficina Regional Cono Sur del Programa URB-AL.

PALABRAS CLAVE

Instrumentos financieros |Cooperación descentralizada pública | Apoyo presupuestario|Modalidades de financiación | Salud pública | Provincia de Santa Fe (Argentina) |

Análisis de la cooperación descentralizada1. Introducción

En los tres últimos años, el Observatorio ha dedicado una parte importante de sus es-fuerzos a cumplir sus funciones de think tank de la cooperación descentralizada al servicio de los gobiernos locales y regionales. Bajo esta calidad, ha participado activamente en la ma-yor parte de los grandes debates relativos a la cooperación internacional – en particular, todos aquellos relacionados a la Agenda de París, la eficacia de la ayuda y sus implicancias para la cooperación descentralizada. Pero también ha tenido la capacidad de anticipar temas nuevos y lanzar debates sobre temáticas que están emer-giendo recién ahora en la agenda de la coopera-ción internacional.

El tema de la eficacia de la ayuda visto desde lo local fue abordado ya en la Conferencia del Observatorio en México (2009) en la pers-pectiva de sensibilizar a las autoridades locales y regionales sobre la importancia de la Agenda de París, y sobre todo de apoyar el diseño de pro-puestas constructivas en la perspectiva del Foro de Busan. Las actuaciones del Observatorio en partenariado con las instituciones más relevan-tes a nivel europeo e internacional a lo largo de estos dos últimos años – PLATFORMA, CIB-Group de la Comisión de Cooperación Des-centralizada de CGLU, Mercociudades, Comi-sión Europea, Comité de las Regiones, etc – se han inscrito en la misma línea de búsqueda de resultados concretos más allá de la reflexión crí-tica. Este esfuerzo ha culminado con la serie de seminarios organizados conjuntamente con el PNUD y otros organismos sobre la “Eficacia de la ayuda a nivel local” en Barcelona (octubre 2010), Dakar (febrero 2011), Medellín (abril 2011) y Foligno (junio 2011), que desembo-cará en un aporte a la Declaración de Busan, que encontrarán al final de esta recopilación de documentos para la discusión en los talleres.

Antes de abordar el tema principal de esta contribución – los apoyos presupuestarios sectoriales locales a partir de un ejercicio de simulación de identificación en la Provincia de Santa Fe, Argentina - cabe recordar el mar-co del debate en el cual se inscribe este punto preciso: la Agenda de París (siempre desde el punto de vista de los gobiernos locales y regio-nales) y la inserción de la cooperación descen-tralizada en la nueva arquitectura internacional de la cooperación.

La agenda actual no se define solo por la

búsqueda de un reconocimiento del papel de los gobiernos locales y regionales en la coope-ración internacional y de su carácter de únicos actores públicos a nivel territorial, sino para que estos se traduzcan en:

•• Una asociación plena de los gobiernos locales y regionales en los procesos de defini-ción de objetivos, programación, formulación e implementación de las políticas de coopera-ción;

•• Una concertación plena de los gobier-nos locales y regionales con los otros actores en condiciones de igualdad, a fin de lograr una real coordinación de las estrategias, las políti-cas y las acciones;

•• Una implicación directa de los gobiernos locales y regionales en la implementación de las políticas públicas de cooperación en los campos de su competencia – y en particular vinculadas con la realización de los Objetivos del Milenio - y donde son más eficientes.

2. La concertación de los actores, condición necesaria pero no suficiente de la eficacia

En este debate, tiene una especial rele-vancia el análisis del impacto de la cooperación descentralizada local, las formas de concerta-

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46 47

condición de que todas incrementen su grado de coordinación.

Es por ello que en el Observatorio hay pleno convencimiento de que, para ser verdaderamente eficaz e innovadora y no quedarse en un nivel de micro-intervencio-nes caracterizadas por la fragmentación y la dispersión de esfuerzos, la cooperación descentralizada pública deberá plantearse explícitamente la necesidad de conseguir un elevado nivel de concertación de me-dios, esfuerzos y acciones con otros tipos de cooperación (bilateral y multilateral) que inciden directamente en los otros ni-veles de gobierno. No está por demás in-sistir en que tanto la coordinación como la complementariedad, para que sean efectivas y puedan realmente poner en valor todos los recursos comprometidos, debe realizarse en un ambiente de respeto a la autonomía local.

Desde la perspectiva de la cooperación descentralizada pública, la coordinación de las políticas de cooperación internacional pública al desarrollo tiene como objetivo principal incrementar la complementarie-dad de los diversos programas existentes y con ello asegurar una mayor eficiencia a lo largo de todo el ciclo del proceso de coope-ración, es decir, desde la programación, el diseño de los instrumentos financieros y la identificación de la pertinencia de los pro-gramas hasta la evaluación de sus resultados, pasando por la gestión y la ejecución de los mismos. En el contexto de este documento el término “coordinación de las políticas de cooperación” se entiende en un sentido am-plio, pero también muy preciso: como un proceso que incluye el intercambio sistemá-tico de información, mecanismos de análi-sis, seguimiento y evaluación, plataformas institucionales de discusión, recomendación y toma de decisiones con respecto a la fija-ción de las grandes orientaciones y priorida-

des en materia de cooperación internacional pública.

La importancia y la urgencia de resol-ver las cuestiones de coordinación o mejor dicho de concertación entre actores, no de-bería terminar por ocultar hechos a la vez tan sencillos y tan fundamentales como que proyectos, programas o políticas sin la de-bida apropiación o cuya pertinencia no está debidamente validada, no solamente gene-ran ineficacia, sino que suelen terminar te-niendo impactos que se acercan tangencial-mente a cero.

En otras palabras, la falta de apropia-ción – igualmente la falta de accountability en ciertos casos – tiene potencialmente cos-tos, en términos de eficacia de la ayuda, que pueden ser mucho más altos que la falta de coordinación entre actores.

3. La implementación de nuevos instrumentos de ayuda

Un aspecto esencial del actual debate so-bre eficacia de la ayuda se refiere a las nuevas modalidades de la ayuda. Entre éstas, destaca la discusión sobre la posibilidad de extender la aplicación de apoyo presupuestario a ciertas autoridades locales y regionales. El apoyo pre-supuestario local permitiría, entre otras cosas, superar la lógica del proyecto para apoyar direc-tamente determinadas políticas públicas locales y mejorar la coordinación entre los donantes y la eficacia de la ayuda.

Además, modalidades de financiamiento conjunto, como la creación de fondos, permi-tirían aumentar sustancialmente la masa critica de los apoyos financieros, reducir los costos de transacción y dar la prioridad al financiamiento de políticas locales en lugar de proyectos aisla-dos o reunidos bajo el alero de un programa j

ción y coordinación requeridas entre agentes de la cooperación descentralizada pública y con otros agentes de la cooperación y, desde luego, la valorización de las especificidades de la cooperación al desarrollo desde y entre lo local. Por su naturaleza, estos temas son parte constitutiva de un enfoque que se inscribe en el contexto de la Agenda de París y, a la vez, en la evaluación de sus resultados y la programa-ción de una nueva agenda que implicaría acti-vamente a los gobiernos locales en un nuevo esfuerzo de concertación en pro de una mayor eficiencia y eficacia de la cooperación interna-cional. Estos mismos temas están en el cora-zón del Libro Verde sobre las políticas europeas de desarrollo de la Comisión Europea.

El Observatorio es muy consciente de los desafíos que implica la Agenda de París a nivel local. Entre éstos, es particularmente consciente de la necesidad de promover prácticas de cooperación eficaces y concertadas en las que el valor añadido de los actores locales – y de cada actor - sea plenamente valorado y su autonomía respetada, sin por ello obviar la necesidad de aunar esfuerzos con el resto de actores para reforzar el papel que la cooperación descentralizada pública tiene en el ámbito de la cooperación al desarrollo. Esta coordinación de acciones es imprescindible para elevar la eficacia y el impacto de los recursos públicos (financieros, humanos, institucionales) que se destinan desde diversos ámbitos a la cooperación internacional. ES también imprescindible – y la experiencia así la demuestra – que intervenga lo antes posible en el proceso de la cooperación, de hecho ya desde la programación, para ser realmente eficaz.

Desde el Observatorio, se constata que el paradigma instaurado por la cooperación descentralizada pública a partir de sus nuevos modelos de relación entre actores del Norte y del Sur abrió una perspectiva innovadora,

de transformación y mejoría en el conjunto del sistema de cooperación internacional. No obstante, se quiere subrayar que no se busca confundir esta nueva visión con la generación de una nueva ortodoxia que erija la cooperación descentralizada pública como la panacea que pudiera resolver por sí sola los problemas de los gobiernos locales y del desarrollo local.

En tal sentido cabe recordar que, como cualquier otro tipo de cooperación, la cooperación descentralizada pública por sí misma no genera desarrollo. La cooperación en general puede constituir un factor que facilite o acelere procesos latentes o en marcha en las comunidades, las regiones, las naciones, pero no los puede sustituir. Para ser sostenibles y producir resultados efectivos, estos procesos tienen que ser el producto de dinámicas económicas, sociales, políticas y culturales propias de cada comunidad, región o nación – o sea, ser endógenos. Esto es la definición misma del principio de apropiación, cuando las prioridades internas definen la política de cooperación y no a la inversa.

En segundo lugar, los problemas producidos por los variados déficits de los procesos de descentralización, aunados a la posición con frecuencia opacada que ocupan los gobiernos locales y regionales en la estructura jurídico-normativa del Estado y en algunos casos a los fallos operativos de las administraciones públicas en el espacio nacional, son factores que imponen límites más o menos definidos en cada caso a la capacidad y posibilidad de acción de los gobiernos locales. La cooperación descentralizada pública no es —ni pretende ser— un sustituto de la cooperación oficial entre Estados, ni tampoco sustituir la necesaria interacción entre los distintos niveles del Estado. Dentro de su especificidad, cada uno de estos tipos de cooperación debería verse en toda circunstancia como acciones con un enorme potencial de complementariedad, a

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48 49

da en apoyo presupuestario para el 2020 contra el 24% en la actualidad - permiten financiar políticas públicas, facilitan la aplicación de los principios de París a nivel local, permiten movilizar masas críticas suficientes de recursos - procedentes de donantes diversos – y facilitan o aceleran la consecución de los ODM bajo la responsabilidad del nivel de go-bierno más cercano al ciudadano y directamente involucrado en el territorio.

4. El sector de la salud en la Provincia de Santa Fe1

4. 1. La Provincia de Santa Fe, Argentina

La Provincia de Santa Fe se extiende sobre una superficie de 133.000 Km² en la

s

nacional o regional – o sea pasar de proyectos o programas a políticas públicas.

A nivel local o regional tanto como a nivel nacional, el apoyo presupuestario es potencial-mente la modalidad de ayuda que mejor garanti-za el respeto del principio de apropiación, ya que se trata de financiar una política decidida desde el gobierno local o regional.

A diferencia de lo supuesto según una idea muy difundida y arraigada en ciertos medios so-bre todo de federaciones de municipios o de municipios pequeños, el apoyo presupuestario no se aplicaría en detrimento de las ciudades o regiones pequeñas o medianas que no tendrían las capacidades de gestión técnica para gestionar-lo o ejecutarlo. Al contrario, es un instrumento a priori muy inclusivo, ya que abriría el mundo de la cooperación a todo un universo de autori-dades locales y regionales que hoy día, muchas veces, ni siquiera tienen la capacidad técnica de responder a una convocatoria de proyectos.

En efecto, los gobiernos intermedios – provincias, regiones, estados federados - podrían jugar aquí plenamente su papel de autoridad intermedia al gestionar los fondos de un apoyo presupuestario local que corresponda a una polí-tica local o regional para el conjunto de los mu-nicipios de su territorio, independientemente de su tamaño y recursos. Se puede así imaginar a la Provincia de Santa Fe en Argentina gestionando un apoyo presupuestario de la Comisión Euro-pea en el sector de la educación o de la salud primaria, que son competencias provinciales, en beneficio de los 362 municipios y comunas de la Provincia, que van desde los 500 habitantes hasta el millón en el caso de la ciudad de Rosario.

Esta modalidad permite incluir numero-sos municipios pequeños y muy pequeños como beneficiarios de la cooperación descentralizada, directa o inducida, y al mismo tiempo preservar el carácter público de la gestión financiera del

apoyo presupuestario, condición sine qua non del mismo.

Además, este esfuerzo de armonización permitiría también traducir con mayor fuerza, en las modalidades financieras de apoyo a las au-toridades locales y regionales, las prioridades de la comunidad internacional – y en particular las prioridades relacionadas con los ODM –, y por lo mismo evitar la dispersión de esfuerzos en la cooperación.

En paralelo, habría que explorar las vías a través de las cuales las agencias nacionales e in-ternacionales de cooperación pueden poner en marcha mecanismos que permitirían confiar a gobiernos locales la gestión de los programas de cooperación dirigidos directa o indirectamente – como en el caso de los programas de apoyo a la descentralización – a otros gobiernos locales, en particular cuando se trata de programas de apoyo institucional. Esta misma modalidad se podría apli-car en los ámbitos directamente relacionados con las competencias legales y administrativas de ejecu-ción de las políticas, como por ejemplo en los pro-gramas de apoyo a la cohesión social, relativos a las migraciones o de lucha contra el cambio climático. En estos últimos programas, los gobiernos locales deberían estar asociados entre sí, y estar asociados cuanto antes a los programas pilotos que se van implementando en ciertos países del Sur.

Por estas razones, parece imprescindible en esta nueva etapa complementar las modalida-des actuales de financiamiento de la cooperación descentralizada inducida a través de convocatorias a proyectos – sea de líneas temáticas (como Mu-nicipia en el caso de la AECID o de los Non Sta-tes Actors en el caso de la Comisión Europea), sea en el marco de programas como URB-AL - para involucrar plenamente a los gobiernos locales en modalidades de cooperación que ya han hecho sus pruebas a nivel nacional. Estas modalidades, que se quieren además utilizar de manera creciente – la Comisión Europea habla de un 50% de su ayu-

zona litoral de la República Argentina (4,78% del total del territorio). Su población es de 3.264.095 habitantes (más de 64.000 descien-den o pertenecen a un pueblo indígena) con una esperanza del vida de 74,17 años, (70,22 en hombres y 78,18 en mujeres) y con una tasa de densidad poblacional de 24,4 hab/km², distribuida desigualmente con una fuerte concentración en el sur. La mayoría de la po-blación se concentra en las zonas urbanas de sus 19 departamentos2.

Las desigualdades territoriales son am-plias. El departamento de Rosario supera por si solo el millón de habitantes, y junto con Constitución, San Lorenzo e Iriondo se alcan-za el 50% de la población provincial, sin supe-rar el 10% de su superficie.

Recuadro 1 | Definición del apoyo presupuestario:

El apoyo presupuestario es la transferencia de recursos financieros de un organismo de financiación externo al Tesoro público de un país socio, siempre que este último respete las condiciones de pago acordadas. Los recursos financieros recibidos en tal concepto for-man parte de los recursos globales del país socio y, en consecuencia, se utilizan con arreglo a su sistema público de gestión financiera. La UE solamente ofrece apoyo presupuestario a los países que cumplen los tres criterios de admisibilidad siguientes, derivados de los marcos jurídicos que rigen la ayuda de la UE a cada región: que estén en vigor, o en fase de aplicación,

a) una política y una estrategia nacional bien definida (o sectorial, en el caso del apoyo presupuestario sectorial);b) un marco macroeconómico orientado a la estabilidad; c) un programa creíble y adecuado para mejorar la gestión de las finanzas públicas. Todos los desembolsos están condicionados a la adhesión permanente a estos tres criterios estándar de admisibilidad (plasmados

en las «condiciones generales») y también pueden condicionarse a «condiciones específicas» que reflejan los indicadores y criterios de funcionamiento (a menudo centrados en los resultados) en los ámbitos prioritarios.

Fuente: tomado de Commission Européenne “L’appui budgétaire. Et si on essayait la confiance », Bruxelles, 2007

1| Esta sección es una síntesis elaborada a partir de varios documentos internos del Ministerio de Salud de la Provincia de Santa Fe, documentos oficiales del mismo Ministerio, discursos del Ministro de Salud y discursos del Gobernador de la Provincia.

2| La división política de la Provincia de Santa Fe está dada por 19 Departamentos, los que a su vez se dividen en distri-tos, categorizados en Municipios y Comunas. Existen en la provincia 50 municipalidades y 312 Comunas. En el año 2008 la regionalización de la Provincia de Santa Fe inició un proceso de reorganización territorial cuyo diseño asumió el formato de 5 Regiones, que incluyen a los Departamentos. En cada una de estas regiones pueden identificarse nodos. Los nodos son núcleos de articulación,concentración, distribución y redistribución de capacidades, información y recursos. Las relaciones que establecen los Nodos (tanto entre sí como con los demás actores del territorio) no comportan ningún tipo de jerarquía ni aparecen sujetas a pauta formal alguna.

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50 51 k

Las disparidades regionales calculadas con base al indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) son significativas: 11,9% para los hogares, siendo Vera el departamen-to que presenta el porcentaje más alto (25,9%) seguido de Garay y 9 de Julio (25,9% respec-tivamente) y, 14,8% para la población, siendo Garay el más alto (33,7%) seguido de Vera (32,1%) y 9 de Julio (31,1%).

4. 2. Indicadores

La población sin cobertura de segu-ro social mayor en las regiones con nodo en Reconquista (56%), en Rafaela y Santa Fe (54,33%). Sin embargo, la distribución de oferta de servicios de salud se corresponde con la concentración demográfica determinada por el proceso de metropolización en los conglo-merados urbanos de Rosario y Santa Fe.

Alrededor del 40% de la población no está cubierta por un seguro social o sistema privado, por lo que pretende ser cubierto por hospitales públicos.

los departamentos con menos NBI y con más NBI es de 2,8 muertes por mil Naci-dos vivos (NV); la diferencia entre la media provincial y el Departamento de Garay es de 7,71 muertes por mil NV.

La región con nodo en Venado Tuerto tiene las tasas de Mortalidad Infantil (15,10%) y Mortalidad Pos neonatal (4,31%) más altas, seguida por la región con nodo en Reconquista con 14,5% y 4,07% respectivamente.

Casi un 20% de los habitantes de la provincia presentan un estado de salud general regular o malo (18,3%).

En 2007, de cada millón de habitantes 31,36 se infectaron de SIDA, tasa menor a la referida al país (36,46). Respecto a la tuberculosis (TBC), Santa Fe se encuentra entre las provincias con menores tasas de prevalencia y mortalidad.

Nodo Regional Reconquista

Nodo Regional Rafaela

Nodo Regional Santa Fé

Nodo Regional Rosario

Nodo Regional Venado Tuerto

Aproximadamente el 80 % de los esta-blecimientos públicos de salud de mayor com-plejidad y el 60% de los Centros de Salud se hallan muy deteriorados estructuralmente, resultado de décadas sin inversión ni mante-nimiento.

Alrededor del 90% del equipamiento de diagnóstico de alta complejidad se ubica en los grandes hospitales de Rosario y Santa Fe y tiene de hecho su vida útil agotada. Por ejemplo, al-rededor del 70% de los equipos de rayos son de tecnología obsoleta. El estado de conservación del equipamiento en electromedicina no es el adecuado ya que su mantenimiento se descen-tralizó y los establecimientos públicos de salud externalizaban a los procesos a empresas, con las consecuentes demoras y altos costos.

En cuanto a los recursos humanos, la mayoría de los agentes médicos dependientes del Ministerio de Salud son especialistas más que generalistas (6,8%), a pesar de ser éste el perfil requerido para las actividades de aten-ción primaria.

4.3. Resultados sanitarios (por ODM)

Si bien existen factores extrasectoria-les que deben ser considerados al diseñar políticas, no se excluye que la organización y gestión del sistema de salud sea uno de los determinantes clave para mejorar la salud de la población.

Aún cuando la Provincia se desta-ca por sus buenos resultados sanitarios, si éstos se comparan con otros países, pierde significación. La tasa de mortalidad infantil es menor a la tasa nacional (10,28%), pero la tasa general de mortalidad es de 8,49 por cada 1.000 habitantes, siendo más alta que la nacional. Las inequidades son aún más ostensibles si observamos indicadores por área geográfica: mueren 1,2 veces más ni-ños menores de 1 año en el Departamento de Garay que en el Departamento de Las Colonias con mejor tasa de Necesidades Bá-sicas Insatisfechas (NBI); la diferencia entre

Cuadro 1 | INDICADORES SOCIODEMOGRÁFICOS PROVINCIALES

Tabla: Características generales de los nodos regionales

Región Km2 Población*2001 2009 p

% Sin Cobertura Salud

Departamentos

Reconquista 35.507 230.964 245.039 56 % General Obligado, norte de San Javier y Vera.

Rafaela 40.211 283.177 285.501 39.8 %Castellanos, 9 de Julio, San Cristóbal y norte de San Martín.

Santa Fe 25.813 726.795 814.729 42.9 %San Justo, sur de San Javier, Garay, Las Colonias, La Capital y parte de San Jerónimo.

Rosario 18.335 1.561.347 1.726.829 40.0 %Rosario, Caseros, Iriondo, San Lorenzo, Belgrano, parte de Constitución y sur de San Martín.

Venado Tuerto 12.772 198.818 211.997 38.2 %General López, parte de Caseros, y parte de Constitución.

TOTAL Provincia 132.638 3.001.101 3.284.095 40%e

* Fuente: Censo 2001y proyecciones 2009, según Ministerio de la Salud

[[Figura 1 |

52 53 l

4.4. Estructura administrativa-institucional

La estructura sanitaria se compone de servicios públicos (cuya infraestructura se de-sarrolla sobre dos instituciones: Hospitales y Centros de Atención Primaria de la Salud), financiados con presupuesto provincial; y ser-vicios privados, financiados con fondos de Obras sociales y seguros obligatorios, aunque también mediante fondos públicos.

El subsector público se conforma de servicios dependientes del Ministerio de Salud de la Provincia y Secretarías de Salud municipales. Aunque la legislación provincial responsabiliza al Gobierno provincial de la atención de la salud, varios municipios han desarrollado sistemas locales, desiguales en cuanto a estructura y servicios y desarticulados respecto del sistema provincial, e incluso en competencia con éste.

Esto explica que gran parte de la proble-mática actual del sector salud esté determinada por una cultura donde los servicios como un todo reproducen la fragmentación de aquel, y no garantizan equidad y universalidad.

El Ministerio de Salud de Santa Fe tradicionalmente clasificó los establecimientos públicos de salud de acuerdo a la complejidad en nueve categorías y no consideró en sus bases de datos los establecimientos externos a su jurisdicción como recursos del sector público. Se está desarrollando una evaluación de lo existente en el campo de lo público a efectos de integrar los datos en una sola base de recursos y proceder a la recategorización con los parámetros actuales de riesgo que fueran acordados para el MERCOSUR.

En este proceso de registro de estable-cimientos públicos de salud, la Provincia de Santa Fe cuenta con 717 establecimientos de salud, que se distribuyen según subsector de

Hospitales públicos de pequeños mu-nicipios se descentralizaron delegando su administración y transfiriendo a la comu-nidad y municipios responsabilidades de fi-nanciamiento que podían asumir con cobro directo a la población (Ley de SAMCos de 1967).

Desde los años 70 el Estado provin-cial empezó a concentrar sus esfuerzos en las grandes ciudades donde conservó responsa-bilidad sobre los servicios. Los Centros de Sa-lud, se fueron ubicando en las grandes con-centraciones urbanas y áreas con mayor NBI. Muchas veces instituciones locales cedían el espacio físico y el Ministerio lo equipaba, asignaba recurso humano e insumos básicos. Todos se organizaban con dependencia de un hospital base referencial, de donde aún de-pende el recurso humano. El Centro de Salud era concebido como el órgano esencialmente ejecutor de diversos programas provinciales que tuvieron su mayor desarrollo en los años 90. Los grandes hospitales fueron incluidos progresivamente en el Programa de Descen-tralización hospitalaria (segundo momento de delegación, orientado a la “autogestión” con la Ley No.10608 de 1991).

Así, aunque los Hospitales depende-rían formalmente y a nivel de presupuesto del Ministerio, esta situación tiene carácter excepcional. Casi la totalidad de los hos-pitales públicos están sujetos al régimen de descentralización (Ley Nº 10608/91) o al de Servicios de Atención Médica a la Comunidad (SAMCo), entidades locales y autárquicas creadas por Ley Provincial Nº 6312/67. Esto dificulta reasumir la función de rectoría por parte del Gobierno Provin-cial sin una reforma del marco normativo.

Actualmente, la Reforma del sistema se está implementando mediante interven-ciones en tres planos: i) modelo de aten-

ción, ii) modelo de gestión, y iii) modelo de organización, cuyo objetivo es sentar las bases para la construcción de un sistema in-tegrado de salud a partir de la articulación en red de todos los servicios estatales.

La dilución del rol rector del Go-bierno provincial, ha sido determinante de múltiples problemas estructurales que han de ser considerados para la reconfiguración en red que se propone (por ejemplo, los edificios de salud, que se concentran y has-ta superponen en ciertas áreas geográficas dejando espacios territoriales sin cobertu-ra ninguna). Aparentemente el subsidio a la construcción de infraestructura edilicia, tanto como la asignación de otros recursos materiales ha sido concebida a demanda, sin un modelo prestacional que la organice en función de las necesidades.

4. 5. Diagnóstico

Los programas verticales que se mencio-nan con anterioridad, se organizaron en tor-no a “la enfermedad” priorizada con relación a incidencia o prevalencia y dieron lugar a la creación de estructuras orgánico funcionales específicas. Programas más recientes, con ma-yor énfasis en cuestiones ambientales o la pro-moción de salud fueron siendo asumidos di-rectamente por el Ministerio de Salud u otras direcciones provinciales. En consecuencia, se puede observar un desarrollo superestructural fragmentario, que da origen a una gran disper-sión de esfuerzos sin mayor impacto territorial.

Para cada programa existen equipos téc-nicos constituidos con mayor o menor forma-lización, en los que la dotación de personal ad-ministrativo siempre es mayor al profesional. Pocos programas provinciales de salud cuen-tan con recursos profesionales de disciplinas del campo social y en general con escasa o nula interacción entre ellos.

acuerdo a establecimientos (públicos o priva-dos) sin internación o con internación. Den-tro del Sector Público el 70% de las camas se destinan a pacientes agudos y solo el 30% a pacientes crónicos. En el ámbito municipal la mayoría de las camas (30%) corresponden a hospitales de mayor complejidad (3er nivel) y emergencias.

Este sistema, en el cual surgieron uni-dades que procuran la descentralización admi-nistrativo-financiera de los servicios, conservó, para asegurar una política de salud pública uniforme, una unidad central ministerial con facultades rectoras y de supervisión de estruc-turación vertical y excesivamente centralizada.

Esta unidad central o Ministerio de Sa-lud desconcentraba en un nivel zonal (9 zo-nas) la organización y coordinación de la pres-tación de servicios y un tercer nivel con los prestadores, que avanzaron paulatinamente hacia mayores niveles de autogestión para la prestación de sus servicios.

El Ministerio de salud se está reorgani-zando en concordancia con el resto de estruc-turas estatales, intentando horizontalizar los procesos decisorios desde una nueva centrali-dad en construcción (los Nodos Regionales).

4.4.1. Reformas

La estructuración orgánico-funcional del Ministerio de Salud provincial data de 1943, cuando la concepción era asistencial y hospitalaria. Entre los años 40 y 60, el sistema desarrolló la mayor parte de su capacidad ins-talada, clasificada en 9 niveles de complejidad. En la década de los 80, se creó la Dirección Provincial de Promoción y Protección de la Salud, dando inicio a un proceso de insta-lación de Centros de Atención Primaria de la Salud en el marco del Programa Provincial de Atención Primaria de la Salud.

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[4.5.1 Principales fallas

Los problemas identificados imponen la necesidad de adoptar nuevos modelos de pla-nificación, organización y gestión a efectos de concretar la propuesta de Reforma del Esta-do bajo los conceptos de salud-enfermedad-atención actuales minimizando la tendencia reproductiva de la organización. Entre los problemas más relevantes vinculados al acce-so y cobertura a los servicios, se mencionan:

• Accesibilidad limitada en algunas re-giones con mayor vulnerabilidad y sin co-bertura de seguridad social (también por factores como caminos o transporte).

• Oferta insuficiente específica para la población sin cobertura social (pública o estatal).

• La cobertura de urgencias y traslados tiene una distribución de móviles y recursos humanos inequitativa, las comunicaciones interjurisdiccionales (municipios-provin-cia) son dificultosas y la oferta se fragmenta concentrándose en las aglomeraciones ur-banas de Santa Fe y Rosario.

• El acceso a interconsultas especiali-zadas, estudios complementarios o trata-mientos específicos es prácticamente nula para los habitantes de las regiones del Nor-te de la Provincia.

• La respuesta a necesidades se restrin-ge casi a la demanda solvente, y como quien más necesita tiene menor solvencia econó-mica, sólo accede en situaciones límite.

• La mayor captación de población más vulnerable se realiza en las guardias, se atiende la emergencia y en muy raras oca-siones tiene posibilidad de seguimiento en algún centro cercano porque no hay un sis-tema de seguimiento instituido. h

• Universalidad para el acceso a la aten-ción (que se traduce en un médico más un enfermero en primer nivel de atención): pri-vilegiando a la población con mayores nece-sidades de salud y sin otra cobertura.

• Equidad en la distribución de bienes y servicios: asegurando la construcción de centros de salud con dotación adecuada de especialidades críticas en espacios de al me-nos 1000 habitantes.

• Integralidad en el proceso de aten-ción para garantizar la promoción, preven-ción, curación y rehabilitación de la salud resolviendo cada caso en el nivel de comple-jidad adecuado.

• Articulación entre los establecimien-tos públicos de salud por cuidados progre-sivos y con perspectiva de red.

• Calidad adecuada: garantizando una asistencia oportuna en tiempo y forma y admitiendo las interconsultas profesionales y los estudios especializados en todos los centros de salud de la región.

La adscripción de pacientes a equipos de referencia es asumida como un contrato entre el Estado y los ciudadanos que se suscribe a través de los trabajadores de la salud. De este modo cada equipo de referencia (un médico y un enfermero) asume en relación con su pobla-ción adscripta la responsabilidad por el cuidado de la salud, y actúa como su agente en la red de servicios. Se trabajan distintas líneas operativas como la redefinición de la estructura orgánica del Ministerio y sus establecimientos de salud, la adecuación de condiciones de infraestructu-ra, la redefinición del sistema de información o la modificación y propuesta de normativas del Ministerio (Centralización/descentralización de compras de medicamentos y otros insumos buscando eficiencia y transparencia en la ges-tión).

4.6.1. Cambios registrados en 3 años de gobierno

• Racionalización del sistema de com-pras, producción y distribución de medica-mentos. Reactivación de una empresa pro-vincial dedicada a la producción de medica-mentos genéricos básicos, que fuera creada en los años 40 y trabajo de la misma en coordinación con otros espacios producto-res de fármacos de la Provincia y la región. Estos lineamientos se evidencian mediante la articulación en red con el Laboratorio de Especialidades Medicinales (LEM), de-sarrollo propio del Municipio de Rosario en los 90, con el que se sostienen acuerdos de intercambio y producción cooperativa. A estas instituciones recientemente se ha sumado a las Universidades Nacionales de Rosario y del Litoral. También con el mismo sentido se elaboró el Proyecto de Compra Centralizada de Medicamentos, con asesoría del PNUD. lo que se inter-preta como avances para la consolidación del esquema de trabajo en red.

• Como descriptor de el proceso de gestión antes mencionado se observa que la Provincia de Santa Fe es la primera provincia en contar con un anticoncepti-vo propio, que cubre las necesidades de la red pública provincial, provee al IAPOS (Obra social provincial) y al Ministerio Nacional para un programa de abaste-cimiento de insumos básicos denominado REMEDIAR. Por otra parte, el IAPOS se constituye así en la primera obra social pú-blica del país en entregar anticonceptivos gratis a sus afiliados.

• Otros aspectos de la reforma tienen que ver con el acceso a las prestaciones de la Obra Social Provincial (IAPOS), mediante la implementación del siste-ma Bono Único Asistencial – Compra de Bonos en Cajero Automático dejan-

• La ausencia de oferta para seguimien-to y control determina una sobre utiliza-ción de consultas especializadas para pro-blemas que podrían resolverse en centros de atención primaria de salud (CAPS) y antes de las complicaciones.

• La insuficiencia de oferta de especia-lidades y estudios, concentrada en pocos establecimientos públicos de salud y su concentración en Rosario y Santa Fe deter-minan esperas para la atención.

• La inadecuación de tecnología dis-ponible, así como la inadecuada formación y escaso compromiso del recurso humano deteriora la calidad de la atención.

• El proceso de atención transcurre en espacios inadecuados, con riesgo edilicio o sanitario afectando la calidad de las presta-ciones y el malestar de los trabajadores.

• Hay estructuras burocráticas centra-les para programas priorizados en diferen-tes momentos de gestión con sistemas de información propios que demandan cum-plimiento de normas y entrega de datos de manera contradictoria.

• El Ministerio de Salud no cuenta con un registro actualizado de recursos disponibles (edilicios, equipamiento y hu-manos), no hay criterios uniformes de ca-tegorización, muchos establecimientos pú-blicos de salud no han sido habilitados para su funcionamiento y el sistema de auditoría oficial de recursos sólo dirige su accionar al sector privado.

4.6. Las Prioridades Políticas y su implementación

Del diagnóstico anterior, el Gobierno actual ha definido sus prioridades de política en el sector de la salud

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do de lado el traslado de los afiliados, las demoras vinculadas a procesos administra-tivos manuales y ofreciendo la posibilidad de monitorear los procesos de autorización del consumo de distintas prestaciones por sistema informático.

• El IAPOS también garantizó el ac-ceso a los servicios de Alta Complejidad a todos los afiliados; actualizando los no-mencladores de prestaciones médicas y otras. La cobertura comprende todas las prácticas necesarias para el diagnóstico, tratamiento y resolución de las patologías. Se impulsó una política de ampliación pro-gresiva de la cobertura de medicamentos. Por una parte se amplio el vademecum (diversificando y actualizando la oferta con relación a avances científico-técnicos probados) y por la otra la proporción de financiamiento desde la obra social (entre el 45% y el 90%, con coberturas del 100% en medicamentos para tratamientos espe-ciales).

• En pos de la seguridad y control alimentarios se crea la Agencia Santafesina de Seguridad Alimentaria (ASSAL). Esta institución, desde su creación en 2007, vie-ne desarrollando la implementación de un modelo de Agencia Única Descentralizada integrada por Municipios, Comunas y Pro-vincia. Ha incorporado ya a 83 localidades.

• Con acuerdos normativos entre los sectores públicos (provincia, nación, muni-cipios) se han organizado los procesos de atención en situaciones de contingencia. Hubo articulación de los niveles de aten-ción y de los efectores públicos de manera independiente de su dependencia adminis-trativa y se han alcanzado acuerdos con el subsector privado. Por ejemplo para coordi-nar decisiones en actividades de prevención, asistencia y control de epidemias (gripe A

(H1N1) y Dengue) o en la realización de di-versas campañas de prevención. Con la mis-ma perspectiva de redes se están trabajando los acuerdos para unificar criterios para la resolución de problemas de salud que son cotidianos y frecuentes.

• Se unifican, bajo dependencia del Ministerio de Salud dos áreas de atención de las necesidades a discapacitados que se encontraban fragmentadas, respectivamen-te en Sector Salud y Desarrollo Social. Al-gunas acciones que derivan de el proceso de gestión del área son, la implementación de un Certificado Único de Discapacidad que fuera creado y propuesto por el Gobier-no Nacional. Este dio respuesta ya a 44 mil santafesinos que pueden acreditar su dificul-tad para acceder a los beneficios del Esta-do en todos los niveles. También se gene-raron condiciones para la inclusión laboral que está permitiendo la incorporación a la Administración Pública de personas con discapacidad, acciones para garantizar ac-ceso al transporte gratuito e irrestricto. Se entiende como un hecho significativo para el área, en términos de servicios propios la creación de la Red de Detección, Atención y Prevención de la Discapacidad Auditiva que ofrece diagnóstico y tratamiento en los efectores del sistema público y provisión de equipamiento (audífonos, implantes) para personas sin cobertura desde el Ministerio de Salud a modo de igualar oportunidades. También, a través del Programa de Ayu-das Técnicas para Personas con Discapaci-dad se otorgaron ya a más de 700 ciuda-danos diversos elementos de ayuda para su discapacidad, como prótesis, sillas de ruedas y otros elementos de ortopedia.

• Se está implementando capacitación de recursos humanos en todas las áreas a efectos de consolidar en la práctica la nue-va visión del sistema. Se trabaja en general

pativo, construyendo oportunidades y ha-bilidades para optar por lo saludable, con énfasis en jóvenes y adolescentes en térmi-nos de su potencia de impacto en la cultura.

• La Promoción de Salud tendrá que transversalizar la acción clínica, las activida-des de prevención, las acciones educativas y los procesos de desarrollo local generando lazos entre ciudadanos, entre instituciones del Estado de distintos sectores.

• Para llevarlo a cabo se ha deter-minado la organización de los recursos disponibles en el Ministerio de Salud en una Unidad de Promoción de la Sa-lud, que tiene carácter interdisciplinario entre distintos estamentos ministeriales que actualmente funcionan por separado (organización análoga a la de Sala de Si-tuación). Pretende ofrecer soporte tanto a los equipos locales como a las institu-ciones de la comunidad para la planifica-ción de las acciones que se desarrollen, la supervisión de las actividades que se pro-gramen dentro de áreas específicas (pro-gramas, direcciones) en los servicios o en el espacio territorial y la consolidación de informes periódicos al Ministro para dar cuenta del proceso de ejecución del Plan.

4.6.2. Proyectos de Ley

En el plano normativo, la actual gestión provincial ha procedido a reglamentar e implementar leyes aprobadas en otros períodos como respuesta legislativa a demandas sociales. La mayoría se vincula a la protección de la Salud de grupos vulnerables, como por ejemplo la Ley Provincial 10772/91 de Salud Mental, la Ley 11.888/02 sobre Salud Sexual y Reproductiva y Procreación Responsable.

Otras respuestas en el mismo sentido han sido asumidas por la actual gestión por resolu-

desde una perspectiva constructivista en temas sobre cómo intervenir en la proble-mática de salud o cómo articular el traba-jo entre instituciones, entre niveles y entre disciplinas. Como parte de este proceso se ha implementado un Campus Virtual en el Ministerio de Salud Pública y se está dic-tando formación de tutores en esta nueva modalidad, de manera gratuita, a efectos de ir rompiendo con el aislamiento profesional que se produce por la distancia geográfica.

• El programa de regularización de la situación contractual y el sistema de ingreso y jerarquización está siendo definido en el nivel más general del gobierno para todos los ministerios y en el marco de acuerdos en el espacio de paritarias.

• Se está comenzando un proceso de integración para análisis de información producida en los múltiples espacios, servi-cios y dependencias ministeriales, así como por otros sectores del Estado provincial y municipales. Se creó una Sala de Situación Provincial que permite centralizar la infor-mación en caso de epidemias o también tra-zadores seleccionados, por ejemplo. En ella, equipos interdisciplinarios constituidos por personas de diferentes áreas del Ministerio, dependerán de una coordinación de infor-mación para la gestión (desempeñada por la Coordinación Provincial de Información Epidemiológica) y recibirán soporte de di-recciones ministeriales (Planificación, Pro-moción de la salud, Estadísticas, etc.). Estas áreas se han comprometido a su vez en sos-tener el proyecto mediante aporte de datos, recursos humanos y participación efectiva.

• Para desarrollar acciones integrales se ha elaborado un Plan Estratégico de Promo-ción de la Salud, recientemente lanzado a ejecución. Pretende estimular el interés por la salud en el marco de un proceso partici-

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ciones ministeriales como la adhesión al Proto-colo Nacional Post-Aborto.

Al interior del Ministerio se han configu-rado diversos espacios de articulación de las es-tructuras existentes para el abordaje y la respon-sabilización por problemas comunes, como la mencionadas Unidad de Promoción de la Salud y Comisión de Medicamentos, Sala de Situación o los Colectivos regionales de gestión de los ser-vicios, entre otros. Todos estos dispositivos son transitorios y buscan hacer lugar a una nueva es-tructuración menos fragmentaria desde la dimen-sión funcional. También se han ido ampliando las competencias de los distintos estamentos de gestión descentralizando decisiones desde el Go-bernador al Ministro, del Ministro a las Coordi-naciones Regionales y ampliando las competen-cias de los Directores Médicos de los Hospitales descentralizados en tanto empleados del Estado.

El sentido de la Reforma en el plano nor-mativo se plasmará con la sanción de una Ley de Salud Provincial, cuyo proyecto se encuentra en la Legislatura (véase en anexo). La misma surge del Ministerio como respuesta a la necesidad de recuperar el rol rector, desandando los caminos de delegación y comenzando un proceso de des-fragmentación que vaya instituyendo la organi-zación del sistema desde la perspectiva de redes.

4.7 Financiamiento Público

El presupuesto y gasto en Salud provin-cial ha aumentado regularmente año a año en la Provincia de Santa Fe: de algo más de $500 mi-llones de pesos en 2006, hasta cerca de $1,800 millones de pesos en 2010. El aumento en tér-minos reales entre 2006 y 2010 es del orden de del 80% en términos reales, o sea casi un 15% anual acumulativo durante este periodo (véase la última línea del cuadro siguiente).

El presupuesto sectorial del Ministerio cu-bre principalmente los gastos corrientes, o sea

el funcionamiento del sistema. La mayor pro-porción del gasto público en salud es destinada a Gasto en personal, aumentando casi 10% del total en los últimos cuatro años.

Aparte de este aumento sustancial y sobre todo sostenido del presupuesto en gasto corriente, se registra en paralelo un esfuerzo muy impor-tante en la construcción de centros de salud de atención primaria a lo largo de la Provincia, refle-jado en el presupuesto de Obras e inversiones, en particular en los dos últimos años (véase el cua-dro II Erogaciones en pesos constantes en gastos de capital en 2009 y 2010). Así se programa la construcción de 80 centros primarios de salud a lo largo de los 4 años del periodo de Gobierno, de los cuales 52 ya registraban grados de avance a finales de 2009.

5. Una aplicación de un apoyo presupuestario local en el sector de la salud en la Provincia de Santa Fe

A esta altura del análisis, en esta sección solo cabe realizar la simulación de la fase de iden-tificación de un programa de apoyo presupuesta-rio local; o sea, fundamentalmente verificar que la Provincia, su Gobierno y sus instituciones y el sector de la salud en este caso cumplen con las condiciones de elegibilidad y con los requisitos mínimos para poder considerar la posibilidad de la viabilidad de tal programa.

Estos criterios serían examinados por cual-quier institución que quisiera financiar esta mo-dalidad de apoyo a las políticas públicas o esta modalidad de cooperación en este sector a nivel nacional o subnacional.

En la sección siguiente, examinamos bre-vemente algunas cuestiones relativas a las modali-dades concretas que este tipo de programa podría tomar en el marco de los programas de la Comi-

Cuadro 2 | PRESUPUESTO DEL MINISTERIO DE SALUD 2006-2010 (millones de pesos corrientes)Erogaciones Ministerio de Salud (millones de pesos corrientes)

Concepto 2007 % Inc. 2008 % Inc. 2009 % Inc. 2010 % Inc. Gtos Corrientes 732,4 37,14% 1.031,2 40,80% 1.330,2 28,99% 1.787,6 34,38%

Gastos de Capital 12,7 -24,09% 9,2 -27,39% 9,5 3,47% 12,1 26,89%

Total 745,1 35.28% 1.040,4 39,64% 1.339,7 28,77% 1.799,6 34,33%

2- Erogaciones Finalidad Salud – Administración Central – Total Fuentes (millones de pesos corrientes)

Concepto 2007 % Inc. 2008 % Inc. 2009 % Inc. 2010 % Inc. Gtos Corrientes 727,4 37,12% 1.018,2 39,99% 1.312,5 28,91% 1.768,4 34,73%

Gastos de Capital 24,9 5,76% 22,6 -9,37% 35,6 57,95% 97,8 174,50%

Total 752,3 35,79% 1.040,8 38,35% 1.348,2 29,54% 1.866,2 38,42%

3- Erogaciones Finalidad Salud - Administración Central- Total Fuentes (millones de pesos constantes de noviembre de 2010)*

Concepto 2007 % Inc. 2008 % Inc. 2009 % Inc. 2010 % Inc. Gtos Corrientes 1317,3 22,1% 1540,7 17,0% 1737,1 12,8% 1924,3 10,8%

Gastos de Capital 45,1 -5,9% 34,1 -24,3% 47,1 38,1% 106,4 125,7%

Total 1362,4 20,9% 1574,9 15.6,1% 1784,3 13,3% 2030,8 13,8%

*| inflactado por el índice del consumidor del IPEC. Puede haber ligeras diferencias en los totales por el redondeoFuente: Ministerio de Economía, Gobierno de la Provincia de Santa Fe

sión Europea, basándonos en la metodología di-señado para el nivel nacional con las limitaciones que esto puede implicar en algunos ítems, como el marco macroeconómico.

Solo después de verificada la viabilidad téc-nica de este tipo de programa – en el sentido que responda a los reglamentos y procedimientos en vigor de las instituciones internacionales – y la elegibilidad del sector concreto, cabría plantear-se, inclusive dentro de un ejercicio de simulación,

la posibilidad de una fase de formulación y/o de un programa piloto.

5.1 Condiciones de elegibilidad

A nivel de las condiciones de elegibilidad y de los requisitos necesarios para lanzar un pro-grama de apoyo sectorial- tal como se resume el cuadro II- la Provincia cumple con todas las condiciones y los requisitos mencionados en la li-teratura relativa al apoyo presupuestario. Además

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de estos criterios de elegibilidad, el apoyo presu-puestario sectorial-como cualquier programa de apoyo sectorial-debe responder a una serie de cri-terios mínimos para poder considerarlo factible y viable:

• la existencia de una estrategia y de prio-ridades sectoriales bien definidas

• la existencia de un presupuesto secto-rial

• la existencia de una coordinación del sector

• la existencia de un sistema institucional público capaz de aplicar esta estrategia

• la capacidad de monitoreo de resulta-dos

• la existencia de un sistema de contro-les de las finanzas públicas que dan la credi-bilidad necesaria al sistema presupuestario en todas sus fases.

En particular, el sector de la salud de la Provincia de Santa Fe, tal como se desprende de la sección anterior,

• Tiene unas prioridades muy claras, y vinculadas directamente con las prioridades de la comunidad internacional expresadas en los ODM. Estas prioridades están inscritas en un Plan Estratégico Provincial.

• Dispone de todas las competencias le-gales – que son provinciales y no nacionales - necesarias para llevar a cabo sus prioridades traducidas en políticas públicas. El sector pú-blico tiene un peso relativo importante en el sector que le permite influir directamente en su evolución.

• Tiene una estructura institucional completa para llevar a cabo sus políticas y re-gular el sector.

• Dispone de una Secretaría de Coo-peración Internacional, en el Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado, que tiene

la capacidad técnica y legal para coordinar las acciones de donantes y apoyar los Ministerios sectoriales

• Dispone de un sistema de monitoreo del sector y de indicadores estadísticos de corto y mediano plazo. Este sistema está ac-tualmente en curso de revisión para mejorar su eficiencia y adaptarlo a las nuevas priorida-des sectoriales.

• Dispone de un presupuesto sectorial tanto para gastos corrientes como para gastos de inversión.

• Está revisando el método de progra-mación presupuestaria de manera de poder realizar programación presupuestaria por programas o políticas, y no solo por funcio-nes.

A nivel macroeconómico, la gestión de la Provincia se ha caracterizado estos últimos años por su rigor y austeridad aún en tiempos de bo-nanza (año 2010 debido a los altos precios de los cereales y soja en el mercado mundial). Se calcula que la inflación a nivel de la Provincia está a la par de la inflación nacional.

En este punto, por supuesto, hay que notar la necesidad de contar con instrumentos más fi-nos para el análisis, ya que el contexto macroeco-nómico de un ente local o regional será siempre influido en mayor o menor grado - según su ta-maño relativo en la economía nacional, su grado de autonomía real y otros factores - por el marco y las tendencias nacionales.

En cuanto a la gestión de las finanzas pú-blicas, su credibilidad y su medida en relación a los criterios PEFA(Public Expenditure and Fi-nancial Acountability), como se ve más abajo, la relación es muy favorable para la Provincia, en particular en lo que a controles se refiere, ofre-ciendo garantías de primer nivel sobre la gestión de fondos exteriores.

5.2 Gestión de las Finanzas públicas (criterios PEFA)

A nivel de la gestión las finanzas públicas, es destacable que el gobierno de la Provincia de Santa Fe cumple con por lo menos 7 de los 8 criterios del marco de medida de la performan-

Cuadro 3 | CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD. El sector Salud de la Provincia de Santa Fe, Argentina

CRITERIOS SI/NO EVOLUCIÓN 2008-2010 COMENTARIOS

1. Política y estrategia sectorial definida SI

Definición de ejes de política sectorial claros, vinculados con los ODM

Aplicación progresiva

2. Política macroeconómica buscando la estabilidad

SI

Política económica provincial tendiente a la austeridad en un marco nacional más bien inflacionista

Resultados de la cuentas provinciales 2010 positivas a pesar del deterioro de las cuentas nacionales del país.

3. Programa creíble y pertinente de mejora de la gestión de las finanzas públicas

SI

Gestión provincial de las finanzas públicas sana y sujeta a control externos e internos

Está en discusión la programación presupuestaria por objetivos y resultados, que permitiría vincular presupuesto con prioridades políticas

4. Marco coordinación sectorial SI

Creación de la Subsecretaría de Cooperación y relaciones internacionales en 2008

Interlocutor natural para un posible apoyo presupuestario local en la Provincia en apoyo a un Ministerio sectorial y al Ministerio de Economía

5. Marco institucional y capacidad de aplicar políticas públicas y estrategias SI

Ministerio de salud implantado en toda la Provincia con recursos humanos importantes y una visón estratégica

Implantación de las reformas en curso en el marco legal existente.Producción de un proyecto de Ley del sector que permitiría una mayor regulación permitiendo de lograr más rápidamente los objetivos fijados

6. Presupuesto y programación presupuestaria sectorial

SI

Dispone de un presupuesto propio en crecimiento fuerte, complementado por el presupuesto en inversiones para el financiamiento de centros de salud en toda la Provincia

Se podría aplicar en este sector la programación presupuestaria por prioridad o resultados

7.Sistema de monitoreo de resultados

SI

Dispone de un sistema de indicadores de corto y mediano plazos que permiten el monitoreo de la salud, de la epidemiología y de un posible apoyo presupuestario

Conciente de las debilidades del sistema actual demasiado descentralizadaNuevo sistema en construcción Nuevo sistema de vigilancia único ya en funcionamiento

ce de la gestión de las finanzas públicas, desa-rrollado en el marco del PEFA (Public Expen-diture and Financial Acountability).

Estos 8 criterios están monitoreados a través de una batería de indicadores que per-miten seguir su evolución en el tiempo

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1. Credibilidad del presupuesto: El presupuesto es realista y se aplica según lo pre-visto.

2. Universalidad y transparencia: El presupuesto y la supervisión del gasto fiscal tienen alcance universal, y el público tiene ac-ceso a información fiscal y presupuestaria.

3. Programación presupuestaria ba-sada en políticas: El presupuesto se prepara teniendo debidamente en cuenta las políticas públicas del Gobierno provincial.

4. Previsibilidad y control de la ejecu-ción presupuestaria: El presupuesto se aplica en forma ordenada y previsible, y existen me-canismos de control y custodia de la utiliza-ción de los fondos públicos.

5. Contabilidad, registro e informa-ción: Se elaboran, mantienen y dan a conocer registros e información adecuados, para perse-guir objetivos de control, gestión e informa-ción sobre la toma de decisiones.

6. Escrutinio y auditoría externos: Se aplican mecanismos de escrutinio de las finan-zas públicas y el poder ejecutivo lleva a cabo el seguimiento correspondiente. 3

Según los resultados de la ronda de en-trevistas, y los documentos oficiales consulta-dos, en particular la Ley 12510 del 30 de no-viembre 2005 Ley de Administración, eficien-cia y control del Estado, están previstas todas las disposiciones y procedimientos necesarios para que se cumplan en los hechos este conjunto de buenas prácticas de gestión de las finanzas públicas.

En particular cabe mencionar los siste-mas de controles tanto internos como exter-nos muy elaborados, independientes y efec-tivos. Además del control parlamentario de aprobación del presupuesto anual en comisión

y en plenario y de aprobación de la rendición de cuenta anual, existen:

- una Secretaría Legal y Técnica, que verifica ex-ante la juridicidad y la oportunidad, mérito o conveniencia de los documentos legales (decretos) pre-sentados a la firma del Gobernador de la Provincia a través de los funcionarios que integran la misma, quienes cuentan con la colaboración de distintos organismos que dependen de aquella, tales como los de Asuntos Jurídicos y Control Técnico-Administrativo, entre otros.

- un Tribunal de Cuentas indepen-diente que verifica ex-post las cuentas del gobierno y las dependencias públicas de la Provincia, la legalidad de los contratos y realiza auditorías. Desde 2010, la de-signación de los vocales del Tribunal se hace por concurso público, reforzando su independencia del Poder Ejecutivo.

- una Fiscalía del Estado, parte del Poder Ejecutivo, asesora a éste y controla ex-ante los procedimientos administrati-vos y la legalidad de los actos adminis-trativos proyectados, incluidos aquellos relacionados con la ejecución del gasto o la recaudación del ingreso público. Sus dictámenes no son vinculantes para el Po-der Ejecutivo. La Fiscalía representa a la Provincia y defiende sus intereses si fuese necesario frente a otros poderes públicos (Nación, municipios) o frente a privados. Puede también realizar auditorías. Cuen-ta con alrededor de 100 personas de los cuales unos 60 abogados.

- una Sindicatura general de la Pro-vincia, que depende directamente del Gobernador, creada en 2005. Ejerce el control presupuestario, jurídico y legal

Cuadro 4 | CRITERIOS DE MEDIDA DE PERFORMANCE DE LA GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

CRITERIOS SI/NO EVOLUCIÓN 2008-2010 COMENTARIOS

1. Credibilidad del presupuestoSI

Dado el sistema de contabilidad y de controles, es extremadamente creíble

2. Cobertura y transparencia

SI

El presupuesto cubre el 100% de los gastos e ingresos. Está publicado y disponible.

Existe una Ley de transparencia que obliga al Gobierno a contestar cualquier pregunta de los ciudadanos

3. Programación basada en las políticas públicas

Si

Presupuesto clásico por reparticiones ministeriales

El presupuesto se establece en función de las prioridades fijadas por la autoridad política. Actualmente, está en discusión la puesta en marcha la presentación de presupuestos por políticas y /o resultados

4. Previsibilidad y control de la ejecución del presupuesto SI

Hay una programación mensual, trimestral y anual de gastos e ingresos por cada Ministerio

Cada operación está verificado ex-ante por la Secretaría legal y técnica dentro de cada Ministerio

5. Contabilidad y registro de la información

Si

Todas las operaciones están registradas a nivel de cada Ministerio y centralizadas por el Ministerio de Economía

6. Informes financieros

SI

Hay informes financieros regulares a las diferentes autoridades y al Congreso Provincial

7. Seguimiento presupuestario

Si

Por las autoridades presupuestarias y por las Comisiones del Congreso. El Congreso aprueba el presupuesto y da quite de su ejecución.

Existen distintos niveles de control interno, en particular por parte de la Fiscalía y de la Sindicatura, ambas con el poder de iniciativa en cuanto a auditorias

8. Control externoSi

Por el Tribunal de Cuentas, órgano independiente

Verifica ex-post las cuentas y puede solicitar a iniciativa propia auditorias si lo considera necesaria

de los procedimientos. Puede realizar auditorías por solicitud de Ministerios o dependencias o por iniciativa propia. Cuenta actualmente con una dotación de 25 profesionales.

El conjunto de indicadores de alto nivel mide las seis dimensiones fundamentales de

desempeño en materia de GFP (Gestión de las Finanzas Públicas), el desempeño operacio-nal de los elementos clave de los sistemas de GFP, los procesos e instituciones del gobier-no central, el poder legislativo y el sistema de auditoría externo de un país. Además, el infor-me de desempeño de la GFP (ID-GFP) utiliza el análisis basado en indicadores para elaborar 3| Fuente : Banco Mundial (2005)

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64 65

una evaluación integrada del sistema de GFP en cada una de las seis dimensiones fundamen-tales de desempeño del mismo y para evaluar el impacto probable de sus debilidades en los tres niveles de resultados presupuestarios.

5.3 Indicadores de seguimiento

En cuanto a posible indicadores de seguimiento de un programa de apoyo presupuestario local, los servicios de Planificación y Estadísticas del Ministerio de Salud, aún reconociendo las deficiencias del sistema de presupuesto -por funciones y no por prioridad, - proponen como indicadores de corto plazo que reflejan a la vez las prioridades del Gobierno y los ODM y que son actualmente técnicamente capaces de levantar:

•• Objetivo: aumento de la tasa de atención temprana prenatal

Indicadores •captación temprana de consultas•partos realizados en centros de salud

seguros•peso al nacimiento

•• Objetivo reducción prevalencia del VIH

Indicadores•número de tests realizados•incidencia•número de transmisiones vertical

(madre-hijo)•permanencia en el tratamiento

•• Objetivo cobertura universal de atención primaria

Indicadores•avances en el programa de construcción

de los centros de salud primaria en las zonas alejadas de la Provincia

•porcentaje de la población cubierta por los centros equipados y las unidades de referencia (medico más enfermera)

6. Algunos interrogantes relativos a los procedimientos sobre la aplicabilidad de los apoyos presupuestarios locales en el marco de la normativa de la Comisión Europea.

En teoría, un programa de apoyo presupuestario local podría realizarse mediante dos vías alternativas en el sistema de subvenciones actuales de la Comisión Europea

•• vía su incorporación en la programación nacional ( Country Strategy Paper)

•• vía convocatoria a propuestas

El primer sistema sería relativamente sencillo de implementar en un futuro cerca-no, en el marco de la programación 2014-2020 de la Comisión Europea. En efecto, en la medida que un programa de apoyos presupuestarios dirigidos a los gobiernos lo-cales o regionales, esté inscrito en los CSP de diferentes países, después de las fases de consulta previas, dichos programas podrían gestionarse como cualquier otro programa de apoyo sectorial previsto en la misma pro-gramación.

El hecho que los fondos sean girados directa o indirectamente (vía el gobierno central) al gobierno local beneficiario y el se-guimiento del programa no deberían impli-car a priori complicaciones técnicas mayores.

La principal dificultad en este caso podría provenir más bien de la articulación política entre gobiernos locales y nacionales cuando son de signos políticos distintos. La experiencia de la cooperación con los go-biernos locales ha demostrado que no todos

los gobiernos nacionales favorecen el acceso a los fondos de la cooperación internacional a gobiernos locales dirigidos por partidos de la oposición – y esto independientemente de su signo político. El éxito de un programa como URB-AL que garantizaba el acceso a los fondos y a la cooperación internacional en general sin pasar por el beneplácito de los gobiernos nacionales es una demostración de este fenómeno. Muchos de los principa-les actores latinoamericanos de las primeras fases de URB-AL eran ciudades dirigidas por partidos de oposición cuando iniciaron su participación en el Programa.

Por otro lado, esta modalidad de apo-yo presupuestario local vía programación a nivel nacional presenta una ventaja muy fuerte en cuanto toma necesariamente en cuenta y promueve las dimensiones multiac-tor y multinivel de las políticas públicas y de la gobernabilidad en general.

En este sentido, aún con sus deficien-cias en términos de tiempos, el segundo sis-tema vía convocatoria a propuestas responde por definición a los principios de transparen-cia, igualdad de tratamiento, cofinanciación y non-profit (Art. 109 del Reglamento Finan-ciero de las Comunidades Europeas - RF).

En la medida que la convocatoria debe explicitar, entre otros elementos, los objeti-vos y los criterios de elegibilidad, exclusión y atribución de las subvenciones (Art. 167.1 de las Modalidades de Ejecución- ME), po-dría verificarse que un número limitado de gobiernos locales o regionales estarían en condiciones de responder a convocatorias tratando por ejemplo de la ejecución de po-líticas públicas en el terreno de la consecu-ción de ciertos ODM con una masa crítica de financiación y de cofinanciación. Es decir: un número de postulantes manejable en tér-minos de convocatorias a propuestas.

Recordemos que esto no impide que esta modalidad permitiera finalmente, a tra-vés de la gestión de gobiernos intermedios, la participación de un número mayor de mu-nicipios pequeños y medianos a las acciones de la cooperación internacional. Así hoy día, de un total de 362 municipios en la Provincia de Santa Fe, un porcentaje muy bajo de los mismos participan de proyectos de coopera-ción (sea cual fuere la contraparte). A través de un programa de apoyo presupuestario, los 362 municipios estarían cubiertos y partici-pando en este programa.

Finalmente, no cabe descartar la utili-zación del Artículo 168.2. c) de las ME que permite otorgar subvención sin convocatoria a propuestas en el caso de “…organismos que se encuentran en situación de monopolio de derecho o de hecho, debidamente motivada en la decisión de atribución”.

En efecto, se podría considerar que solo el Gobierno local o regional ejerce de-terminadas competencias por ley sobre su territorio, en particular en el campo de las políticas públicas vinculadas a la realización de los ODM sobre una base territorial.

Finalmente, cabe mencionar que las disposiciones del Artículo 110 del RF alinea 2 y del Artículo 168.2. f) de las ME deberían permitir el financiamiento de un programa piloto sin convocatoria a propuestas.

7. Conclusiones

En conclusión, podríamos decir que el ejercicio de simulación de apoyo presupues-tario sectorial local en el sector de la salud en la Provincia de Santa Fe, Argentina desarro-llado en este documento: c[

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66 67s

1. Se inscribe en el debate actual sobre eficacia de la ayuda, en particular, en la discusión sobre la posibilidad de extender la aplicación de apoyo presupuestario a ciertas autoridades locales y regionales.

2. Parte del supuesto de que el apoyo presupuestario local permitiría, entre otras cosas: superar la lógica del proyecto para apoyar directamente determinadas políticas públicas locales; facilitar la aplicación de los principios de París a nivel local (en especial, el principio de apropiación), movilizar masas críticas suficientes de recursos - procedentes de donantes diversos –; y facilitar o aceleran la consecución de los ODM bajo la responsa-bilidad del nivel de gobierno más cercano al ciudadano y directamente involucrado en el territorio.

3. Demuestra que ciertos gobier-nos locales/regionales (como la Provincia de Santa Fe, y en este caso, su sector de salud) cumplen con las condiciones de elegibilidad y con los requisitos mínimos para poder consi-derar factible y viable la posibilidad de un apo-yo presupuestario sectorial.

4. Verifica que, a nivel de la ges-tión las finanzas públicas, el Gobierno de la Provincia de Santa Fe cumple con por lo me-nos 7 de los 8 criterios del marco de medida

de la performance de la gestión de las finanzas públicas, desarrollado en el marco del PEFA (Public Expenditure and Financial Acountabi-lity).

5. Refleja que el apoyo presu-puestario en temas que son competencia de los gobiernos intermedios (como la salud en el caso de Santa Fe) no se aplicaría en detri-mento de las ciudades o regiones pequeñas o medianas que no tendrían las capacidades de gestión técnica para gestionarlo o ejecutarlo. Al contrario, los gobiernos intermedios – pro-vincias, regiones, estados federados - podrían jugar aquí plenamente su papel de autoridad intermedia al gestionar los fondos de un apo-yo presupuestario local que corresponda a una política local o regional para el conjunto de los municipios de su territorio, independiente-mente de su tamaño y recursos.

6. Finalmente, contribuye a ve-rificar la viabilidad técnica de un apoyo pre-supuestario local (en sectores elegibles)– en el sentido que responda a los reglamentos y pro-cedimientos en vigor de las instituciones inter-nacionales; y sugiere la conveniencia de per-mitir el financiamiento de un programa piloto sin convocatoria a propuestas, como primer paso de un eventual proceso de extensión de la aplicación de apoyo presupuestario a ciertas autoridades locales y regionales.

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Ministerio de Salud de la Provincia de Santa Fe (2010): Documentos Internos Varios.[

70 71 d

Políticas públicas de cooperación descentralizada Una mirada desde el caso Medellín*

Maribel Díaz Pérez **

La ciudad de Medellín ha sido el escenario de creación de la primera agencia de cooperación descentralizada en Colombia. En este articulo se pre-senta una mirada de las políticas públicas de cooperación descentralizada y se describe una propuesta de política pública de cooperación internacional ela-borada por Medellín para la región, que pretende orientar una gestión eficaz de la cooperación para que contribuya efectivamente al desarrollo humano y a la calidad de vida de las personas, representando, a la vez, un elemento de oportunidad de integración y promoción municipal y regional. Como es descri-to en el texto, el enfoque de trabajo para la elaboración de esta política, parte de la convicción que el desarrollo es una responsabilidad compartida y que la cooperación un proceso multidimensional y participativo.

* El siguiente texto está basado en el documento técnico que soporta la política pública de cooperación internacional de Medellín, construido colectivamente con los miembros de la Red Antioqueña de Cooperación Internacional. El documento técnico completo se puede encontrar en la página web www.acimedellin.org

* * Subdirectora de Cooperación, Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana(ACI)

PALABRAS CLAVE

Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana (ACI) | Red Antioqueña de Cooperación Internacional | Política pública de cooperación | Construcción de capacidades | Enfoques y propuestas |

Análisis de la cooperación descentralizada b 1. Tendencia global

La cooperación internacional como es-trategia de relaciones internacionales orien-tada a reducir las asimetrías entre los países y promover el avance en temas económicos y so-ciales de los países en vías de desarrollo, ha te-nido desde su origen diferentes procesos y ten-dencias al pasar de relaciones verticales Norte – Sur que priorizaban los temas económicos hasta los enfoques más recientes que buscan establecer relaciones más horizontales y definir agendas con mayor orientación social.

A partir de la Declaración de París so-bre la eficacia de la ayuda al desarrollo (2005), el Programa de Acción de Accra (2008) y to-das las discusiones posteriores relacionadas, la cooperación internacional tiende cada vez más hacia la promoción de prácticas de coopera-ción concertada en las que se reconozca el va-lor agregado de los países socios.

En este sentido, es cada vez mayor el consenso internacional sobre la importancia de los gobiernos y las instituciones locales en la promoción del desarrollo, no sólo por su cer-canía y contacto directo con la población sino por el conocimiento de su realidad y necesi-dades. Por lo cual, ha aumentado la tendencia en la cooperación a propiciar relaciones más horizontales entre Norte y Sur, y la definición de agendas de trabajo concertadas.

Esta dinámica demanda una articula-ción cada vez más efectiva con el fin de garan-tizar la participación integral de los diferentes actores, y la claridad en los lineamientos fren-te a las prioridades de las ciudades y de las regiones, de acuerdo con sus propias agendas

de desarrollo y con miras al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio; de forma que se garantice la pertinencia y eficacia de la cooperación.

Al respecto, el Observatorio de Coo-peración Descentralizada Unión Europea – América Latina afirma que “Es imprescin-dible conectar la cooperación con la misión fundamental de cualquier gobierno, también de los gobiernos locales, que no es otra que la de garantizar el bienestar de sus ciudadanos. Es necesario insistir en la dimensión que tiene de política pública, eminentemente transver-sal, que debe responder a una estrategia bien definida para el desarrollo y la cohesión del territorio y de la sociedad. Solo si dotamos a la cooperación descentralizada de esa dimensión política podrá contribuir a esa misión funda-mental”1.

Es indispensable entonces generar espa-cios de concertación y coordinación estraté-gica entre la región y sus aliados internacio-nales, definir prioridades para el desarrollo en el territorio y establecer lineamientos para la gestión de cooperación, que se enmarquen y respondan a los retos y agendas globales y que a la vez garanticen su pertinencia y efectividad en la realidad local.

En este contexto, el diseño e implemen-tación de políticas de cooperación descentrali-zada son necesarias pues contribuyen a forta-lecer la gestión de los gobiernos e institucio-nes locales, entendiendo la cooperación como un proceso integral y participativo y no como un esfuerzo institucional aislado, con miras a garantizar la efectividad de la ayuda interna-cional y propiciar el cumplimiento de metas comunes como la equidad y la inclusión social regional.

1| “De Valparaíso a México: la Agenda de Paris vista desde lo local” Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL, (2009).

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72 73 i

Las políticas públicas tienen una estre-cha relación con las instituciones que toman decisiones tendientes a resolver problemáti-cas sociales, económicos y estructuralmente importantes para una sociedad y, tal como lo refiere Muller (2006), las políticas públicas son la forma como se le da coherencia, in-tegralidad y sostenibilidad a las decisiones y acciones de los gobiernos de tal manera que con ellas se busca, más allá de instrumentali-zar la conducción política y legitimar proce-sos, hacer pedagogía social y hacer más cohe-rente la responsabilidad social, los principios éticos de la sociedad civil organizada con la corresponsabilidad ciudadana y el logro de mejores acciones colectivas.

En este sentido, las políticas públicas de cooperación descentralizada deben dar li-neamientos que contribuyan a concretar en lo local los retos y compromisos planteados en el contexto internacional frente a la eficacia de la ayuda. Y son los gobiernos e institucio-nes locales quienes deben asumir el liderazgo en la definición de estas políticas y propiciar escenarios de intercambio y diálogo con los aliados internacionales, que generen mayores niveles de confianza y credibilidad en los pla-nes y procesos de desarrollo propuestos desde la región.

¿Cuáles son entonces esos puntos de reflexión sobre los que deben trabajar los gobiernos locales para formular políticas de cooperación descentralizada? Aquí se plan-tean algunos:

• ¿Cómo definir para la ciudad y la re-gión una agenda de cooperación al desarrollo que incluya las prioridades de la realidad lo-cal, adicionales a la agenda y metas globales?

• ¿Cómo determinar los intereses polí-ticos y estrategias de relaciones internaciona-les de la región en el mediano y largo plazo?

dominante, que se caracteriza por proponer el crecimiento económico como objetivo; por el contrario, el desarrollo humano afirma que éste no debe ser el objetivo central del desa-rrollo, sino únicamente uno de sus referentes.

El papel destacado del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como centro de referencia y gestor de los in-formes globales de desarrollo humano, permi-tió que, junto con otras instituciones cercanas al mundo de la cooperación internacional, fue-se mejorada la comprensión teórica y práctica acerca del desarrollo humano como un pro-ceso de ampliación de oportunidades, aumen-tando capacidades humanas bajo una especie de libertad de ejercicio autónomo y de soporte social e institucional.

Una primera concepción hablaba del de-sarrollo humano como la construcción de tres capacidades fundamentales, las cuales consis-ten en que la gente viva una vida larga y salu-dable, tenga conocimientos y acceso a los re-cursos necesarios para un nivel de vida decen-te. Posteriormente, y a partir del trabajo y del enriquecimiento de los enfoques de análisis, el desarrollo humano incluyó otros elementos considerados de alta importancia para el bien-estar, como son la participación, la seguridad humana, la sostenibilidad, las garantías de los derechos humanos, el buen gobierno y el for-talecimiento de capacidades; todas necesarias para ser creativo y productivo, y para gozar de respeto por sí mismo, potenciación y sensación de pertenencia a una comunidad.

La agenda global de desarrollo y la con-vergencia de principios y determinantes con-temporáneos en materia de cooperación inter-nacional, tienen en el paradigma del desarrollo humano una fuerte explicación e incidencia.

El desarrollo humano constituye enton-ces un objetivo de excelencia para el sistema

internacional de cooperación, tanto en las po-líticas nacionales como en los fines estratégicos de instituciones y territorios.

Más allá del enfoque del desarrollo hu-mano, hay un segundo elemento que de la misma manera está influenciando el marco conceptual en el que se basan las políticas de cooperación: una mayor consideración por la dimensión territorial del desarrollo.

Esto es entendible como el proceso me-diante el cual el desarrollo es producido con base en la conjugación de factores potenciales de carácter endógeno y de factores de articula-ción con sistemas externos de orden superior, como las jerarquías del nivel regional, nacio-nal e internacional. Las ideas, investigaciones y concepciones del desarrollo local y regional tienen un amplio resurgimiento, paradójica-mente, en los años de la globalización. Estas pretenden reconfigurar una dimensión bási-camente economicista y expandir el entendi-miento de su génesis y existencia a partir de las transformaciones en los sistemas productivos, en los sistemas de conocimiento y en los siste-mas sociales e institucionales, factores en los que el capital social existente en el territorio y los valores y visiones promovidas colectiva-mente, constituyen los vasos comunicantes que hacen parte de la evidencia de regiones con capacidad de reestructuración y reorienta-ción en su desarrollo.

La dimensión territorial del desarrollo supone un proceso sistémico que no se cir-cunscribe a los límites político-administrativos de una jurisdicción local o regional, sino que tiene en cuenta el carácter estratégico de los recursos propios, a la vez que incorpora la ne-cesidad de una actuación e interrelación con los escenarios nacionales e internacionales, de manera que se procuren estilos de desarrollo contextualizados y ad hoc, sobre la base de la movilización de factores de cambio con inci-

• ¿Qué escenarios de intercambio se pueden establecer para propiciar mayor par-ticipación, equilibrio y diálogo en las relacio-nes entre los actores locales e internacionales?

• ¿Cuáles esquemas de articulación y generación de alianzas entre los múltiples ac-tores que gestionan cooperación internacio-nal en la región se deben implementar?

• ¿Cuáles son las estrategias y marcos de acción para coordinar y mejorar el impacto de la ayuda en la región?

• ¿Qué metodologías e indicadores per-miten medir las acciones de cooperación de los múltiples actores y el avance en el cumplimien-to de las metas regionales de desarrollo?

• ¿Qué acciones son necesarias para el fortalecimiento institucional local en gestión de cooperación?

• ¿Qué mecanismos permiten identifi-car los conocimientos, fortalezas y lecciones aprendidas en los procesos de desarrollo lo-cal para establecer el portafolio de la región como oferente de cooperación?

• ¿Cuáles esquemas y procedimientos contribuyen a garantizar la transparencia y rendición de cuentas en la gestión de coope-ración?

2. Algunas bases teóricas

2.1 Un enfoque de desarrollo humano y dimensión territorial

La formulación del enfoque o paradig-ma del desarrollo humano surge a principios de los años noventa como resultado de un proceso de crítica a la economía del desarrollo

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74 75 h

dencia en las dinámicas socioeconómicas y de competitividad, en las condiciones de integra-ción y comunicación urbano-regional, y en la inclusión de sistemas de sostenibilidad am-biental y cultural.

Por lo tanto, una política de cooperación internacional para y des-de un territorio supone, en conse-cuencia, no sólo atender los cambios globales y las orientaciones de políti-ca del sistema internacional de coo-peración, sino también, el asumir un diálogo estratégico con las agendas de desarrollo y las prioridades demar-cadas en las localidades y regiones, de manera que el escenario internacional sea contribuyente y apoye al proceso de desarrollo endógeno.

2.2. La cooperación al desarrollo

•• Agenda de efectividad de la coopera-ción internacional.

Nace de las auto-evaluaciones surgidas de manera sistemática en el seno del sistema internacional de cooperación en los años no-venta y en respuesta al fenómeno conocido como la “fatiga de la cooperación internacio-nal”, entendido como el estado de decepción de los países “donantes” ante los bajos resul-tados conseguidos en materia de desarrollo tras más de cuarenta años de diversos ensayos de fórmulas en la cooperación internacional al desarrollo. Organismos de alto peso en la generación de políticas para la cooperación internacional como el PNUD y la Organi-zación para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), alentaron a inicios del siglo XXI diferentes encuentros y foros de alto nivel en torno a temas de la “eficacia de

la ayuda”, con el fin de movilizar al menos tres grandes asuntos que derivaron posterior-mente en la Declaración de París de 2005 y en la Agenda de Acción de Accra de 2008.

Un primer asunto tuvo que ver con la necesidad histórica y la urgencia contempo-ránea de incrementar los flujos de ayuda ofi-cial al desarrollo para dar cumplimiento a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y demostrar la voluntad política de alcanzar, en términos promedios, al menos un 0.7% del PIB en la cooperación internacional des-tinada desde los países de renta alta hacia los países con menores niveles de desarrollo. Este promedio alcanzó hacia el año 2008 apenas un 0.31% para el total de los países de la OCDE.

Una segunda cuestión tuvo que ver con la calidad de las intervenciones y la visibilidad de los impactos efectivos de la ayuda interna-cional en la transformación de las condicio-nes de vida de los beneficiarios últimos de la acciones de cooperación. La Declaración de París contiene en buena medida un espíritu de preocupación de los países oferentes por una eficiencia de la gestión de la cooperación, por lo que los principios que surgen de este Foro de Alto Nivel sobre eficacia de la ayu-da tuvieron un marcado acento instrumen-tal y de reorganización operativa del sistema internacional de cooperación, mediante una mayor implicación entre cooperantes y países socios o receptores.

En tercer lugar, la agenda de efectivi-dad ha revitalizado en el sistema internacio-nal de cooperación el debate sobre el desa-rrollo y el papel de múltiples actores en la rei-vindicación de la cooperación como práctica adecuada al mundo de los “receptores”, lo que va más allá de un asunto instrumental o de gestión y establece una revaloración de su rol político en la construcción del desarrollo.

El reconocimiento de estos cambios de situaciones y de políticas, el hecho que las ins-tituciones de todo orden y contexto deban en-tender estas nuevas orientaciones internacio-nales, tiene importantes implicaciones sobre la gestión de la cooperación y las estrategias que se deben adoptar desde entidades guber-namentales –nacionales, regionales y locales-, sociales, académicas, gremiales, que trabajan en ambientes de mayor relacionamiento y ex-posición internacional.

•• Construcción de capacidades

La construcción de capacidades se defi-ne como “el proceso mediante el cual las per-sonas, las organizaciones, las instituciones y las sociedades (individual y colectivamente) de-sarrollan sus aptitudes para realizar funciones básicas, resolver problemas y definir y alcan-zar objetivos” (PNUD, 2005) mientras que la capacidad es “la aptitud de una organización para funcionar como entidad dotada de gran resistencia estratégica y autónoma” (Allan Ka-plan; CDRA) y “... el objetivo en última ins-tancia de los programas de construcción de capacidades es apoyar el desarrollo de perso-nas con mejores aptitudes y orientaciones, de instituciones más apropiadas y eficaces y de un mejor entorno normativo, para lograr objeti-vos de desarrollo”.

Sin embargo, el concepto tiende a ser utilizado de muchas maneras, y en diferentes escalas de desarrollo, que van desde la capa-citación individual, pasando por procesos en red, hasta de reforma a nivel institucional de gran alcance.

En particular, desde la perspectiva de los cooperantes, la construcción de capacidades suele estar asociada al término de “armoniza-ción entre donantes” y de “enfoques sectoria-les” de mayor coordinación, y como motivo para introducir políticas y marcos instituciona-

les “correctos”. Por otro lado, desde la pers-pectiva de las organizaciones de la sociedad civil, la construcción de capacidades puede estar relacionada con procesos de apropiación y empoderamiento de agentes locales, el desa-rrollo establecido “desde abajo hacia arriba” de organizaciones y redes locales y con la ob-tención de ciertos niveles de transformación social.

2.3. La cooperación descentralizada como una política pública

El ejercicio de formulación de una polí-tica pública conlleva a un ejercicio dinámico, participativo y sistémico en el que se identi-fican objetivos, instrumentos, actores y recur-sos, buscando una transformación al interior de una agenda política preconcebida e inde-pendiente de la impronta ideológica.

En la formulación de cualquier política pública han de valorarse la construcción de consensos y la lucha por el poder político que incluye las intervenciones gubernamentales (en este primer momento) las negociaciones en su diseño y la aprobación por los actores que son de primordial interés. Posterior a ello, deviene la gestión, su respaldo, socialización o lo que en otros escenarios puede denominarse lobby, adopción, implementación y posterior evaluación.

Una política de cooperación internacio-nal descentralizada, como las otras políticas públicas, debe superar las visiones corporativas y pluralistas, avanzar en la relación con el Es-tado y la administración pública para estar a la vanguardia de lo que ha sido tradicionalmente el Estado en América Latina.

En esta perspectiva, la especificidad, pre-cisión, realismo y alcance en el tiempo, es fun-damental para su monitoreo y cumplimiento en cuanto el beneficio social, se convierte en

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76 77 u

una oportunidad política para las ciudades y propone un norte de desarrollo desde los mi-cro territorios.

3. El enfoque de una política pública de cooperación

La política pública de cooperación inter-nacional debe fortalecer las estrategias y acciones que impulsan el desarrollo regional y local, incluir recursos técnicos, financieros y de conocimiento provenientes de los niveles nacionales e interna-cionales, y estimular la transferencia de los pro-pios aprendizajes y de las fortalezas establecidas por las instituciones y alianzas público-privadas en las diferentes intervenciones llevadas a cabo con impactos positivos en el desarrollo humano y calidad de vida. Es decir, una política dirigida a la generación de capacidades en el territorio.

La política de cooperación descentralizada se debe inscribir además en el marco del desarro-llo pues las estrategias de internacionalización de las ciudades y las regiones, procuran innovaciones y nuevas maneras de generación de oportunida-des y de construcción de tejido institucional pro-ductivo y social.

En este sentido, la construcción de capaci-dades para la efectividad de la agenda de coope-ración internacional para el desarrollo en lo local, debe además, y frente a una creciente agenda de cooperación sur-sur, posicionar y darle reconoci-miento a la ciudad y a la región como territorios de buenas prácticas y aprendizajes significativos. Esto supone elevar de manera considerable, las interacciones internacionales en términos de per-sonas, recursos de conocimiento, relaciones cul-turales, académicas y económicas.

Las políticas públicas deben ser concebidas como un instrumento de gestión para múltiples actores y dejar por fuera excusas para superar bre-

chas en la comunicación intercultural para el de-sarrollo, por lo cual, un aporte de este enfoque es no limitarse únicamente a la transferencia de co-nocimientos prácticos, sino apoyar el liderazgo y las decisiones estratégicas regionales y nacionales, los sistemas de rendición de cuentas y la cultura de aprendizaje e innovación en los territorios y las regiones, mediante la adopción de las “cua-tro dimensiones” de capacidades que proponen algunos autores como Liebler y Ferri (2004): las Esferas de capacidad externa (necesarias para interacciones eficaces con marcos más amplios, institucionales y sociales), las esferas de capacidad interna (pertinentes al funcionamiento interno del sistema), las de capacidad técnica (imprescin-dibles para el trabajo, la especialización, las fun-ciones, etc. de la organización o red) y las gene-rativas o “tenues” (necesarias para posibilitar un continuo desarrollo, adaptación e innovación de la organización o red).

Bajo este enfoque, es necesario que la cons-trucción de agendas de cooperación sea conjunta y con visiones compartidas. Las políticas públicas de cooperación descentralizada deben permitir el fortalecimiento de pactos y la inclusión de nuevos actores, capaces de enfrentar el reto de la inter-nacionalización mediante actuaciones efectivas en los círculos de cooperación internacional y de desarrollo.

4. La propuesta Medellín

Política pública basada en la construcción social de capacidades

Esta es una propuesta liderada desde la Agencia de Cooperación e Inversión de Me-dellín y el Área Metropolitana –ACI-, con el apoyo de la Red Antioqueña de Cooperación Internacional y puesta en discusión en diver-sos escenarios, que busca presentar de forma articulada aspiraciones, principios y linea-

mientos propuestos en la última década en la región de Antioquia, Colombia, en materia de fortalecimiento de la gestión de la coope-ración internacional para el desarrollo y su re-lacionamiento con otras políticas sectoriales que inciden sobre ella.

Los asuntos incluidos en esta propuesta están estructurados con los aportes colecti-vos de los miembros de la Red Antioqueña

de Cooperación Internacional en varios mo-mentos, el primero acorde a su interés y afini-dad en la temática, el segundo a partir de los aportes del equipo de la ACI, la Federación Antioqueña de ONG, e investigadores de la Universidad de Antioquia. Luego se tuvo la participación de fundaciones empresariales, organizaciones de la sociedad civil, empresa-rios y expertos en el área a través de grupos focales y entrevistas.

Contexto Medellín.

•• Medellín se encuentra ubicada en el noroccidente de Colombia, en la cordillera central de los Andes, en el Valle de Aburrá, a 1.479 metros sobre el nivel del mar. Es la capital del Departamento de Antioquia en Colombia. Tiene una extensión de 380,64 kilómetros cuadrados y 2.3 millones de habitantes. Es la segunda ciudad del país con mayor población después de Bogotá, la capital del país.

•• Tiene un clima promedio de 24º C durante todo el año. Es llamada la ciudad de la eterna primavera.

•• El Área Metropolitana del Valle de Aburrá lo conforman 10 municipios con 3.4 millones de habitantes.

•• El Departamento de Antioquia tiene más de 6 millones de habitantes, concentra el 12% de la población colombiana y aporta el 15% del Producto Interno Bruto, PIB. En Colombia es el primer generador de energía, el principal cultivador y exportador de banano y café y uno de los mayores productores de oro.

•• “Hasta 1988, los alcaldes de los municipios colombianos, eran nombrados por el gobernador de su respectivo departamento y, en el caso de ciudades grandes, como Medellín, con previa consulta al Presidente de la República, que a su vez nombraba al gobernador. Esta situación era poco ventajosa ya que los nombramientos se hacían esencialmente con criterio político y repercutía en una altísima rotación de mandatarios: Entre 1948 y 1987 hubo 49 alcaldes en Medellín, con un promedio de 10 meses de permanencia por alcalde. Esos movimientos burocráticos frustraron cualquier esfuerzo de planeación a mediano y largo plazo e imposibilitaron la consolidación de equipos técnicos. Desde 1988, los alcaldes son elegidos por voto popular y sus periodos de gestión han sido ampliados primero a dos años (1988.1991), después a tres (1992-2003) y más recientemente a 4 años (desde 2004). La constitución política de 1991 y sus reglamentaciones posteriores en términos de descentralización administrativa y fiscal han cambiado profundamente el ámbito local, al consagrar herramientas para la gestión y la participación ciudadana.”

Fuente: Medellín, transformación de una ciudad (2010)

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Es importante resaltar que la defini-ción de esta política pública de cooperación internacional para Medellín, se enmarca en un Plan de Desarrollo local (2008-2011) “Medellín es Solidaria y Competitiva” que entiende al “Desarrollo Humano Integral como un esfuerzo permanente y sostenido para ampliar las oportunidades y capacida-des de las personas, reconociendo sus nece-sidades e intereses diferenciales…” (p.14). “El plan construye sus objetivos, progra-mas y proyectos bajo una concepción mul-tidimensional del desarrollo, lo cual implica trascender la actuación sectorial del Estado, proponiendo nuevos modelos de gestión y de relacionamiento con la ciudadanía como corresponsable de su propio desarrollo…” (p.17)

Esta política se contempla bajo un mo-delo de pedagogía social que se ha incorpo-rado cada vez más en la gestión social del de-sarrollo permitiendo la apropiación colectiva y la participación de actores desde la con-vicción de un ejercicio técnico-político que contribuye a las dinámicas del desarrollo.

La región debe afrontar los factores generadores de pobreza, exclusión, desa-rraigo y violencia a la vez que debe asumir los retos de un territorio y país considerado de nivel de renta media, de manera que, en la agenda de alivio sostenible de la pobreza debe estar integrada, igualmente, el rol de la cooperación internacional como factor arti-culado a una agenda positiva de desarrollo. Esto es, a la modernización de capacidades para el desarrollo, en las que es relevante incorporar recursos de fortalecimiento a sis-temas productivos y de servicios, a la plata-forma territorial de ciencia, tecnología e in-novación y a los procesos de cohesión social y construcción de identidades, entre otros, dentro de las dinámicas de cooperación nor-te-sur, sur-sur, triangular y descentralizada.

Este aspecto presenta una mayor im-portancia en la construcción colectiva de esta política, primero, por la diversidad de inte-reses que se develan externos a los partici-pantes de la construcción misma; y segundo, por las tensiones externas que se producen en escenarios nacionales e internacionales y en la teoría y práctica del desarrollo huma-no sostenible, ámbitos para los cuales no hay únicas interpretaciones y caminos de gestión unívocos, por lo que es necesario apelar a enfoques educativos, con los aportes espe-cíficos que puedan ser orientados desde los terrenos de la pedagogía social y crítica.

Es en este sentido que esta política pú-blica, si bien supera lo sub-nacional en cuan-to a su alcance como instrumento político, está orientada principalmente a fortalecer las capacidades en un sentido amplio, es decir, mediante acciones transversales que generen oportunidades en lo personal, institucional y en el territorio. En el contexto personal, en perspectiva con el agente social que transfor-ma y crea vínculos horizontales, en un nivel institucional, en tanto que modula y hace más robustas las estrategias de participación entre sus miembros, y que además crea vín-culos horizontales capaz de enlazar otras instituciones en su entorno y fuera de él y, por último, la capacidad de generar oportu-nidades en los sistemas sociales en el territo-rio, de suerte que se generan iniciativas de alta presencia interinstitucional, alineadas, concertadas, armonizadas y promotoras de resultados programados en la escala de im-pactos territoriales significativos con visiones compartidas de región.

En este sentido, el Plan de Desarrollo “Medellín es Solidaria y Competitiva” en su línea 5: Ciudad con Proyección regional y Global contempla “el desarrollo regional integral como condición para el desarrollo local, constituye el punto de partida para

consolidar un proyecto futuro de ciudad con proyección global (…) el desarrollo y la sos-tenibilidad de la ciudad capital, depende en gran medida de la generación de nuevas di-námicas en diversas zonas del departamento, que equilibren el desarrollo en el territorio y propicien mayor equidad e inclusión social. (p. 209)

Por otro lado, el enfoque propuesto por la ciudad de Medellín permite que su política pública se articule con la estrategia de desarrollo endógeno de Antioquia. Esto es, una política con alta capacidad de en-tender y leer el territorio. Esta estrategia se planteó “para transformar el sistema social y económico y su habilidad para reaccionar a los desafíos externos como una capacidad de los agentes locales para movilizar los recur-sos disponibles en el territorio y generar ri-queza y empleo de buena calidad, en el con-texto de regiones integradas al resto del país y del mundo, la región como factor de capi-tal social, la relación dentro las construcción de instituciones y gestión estratégica de los proyectos derivados de una visión regional compartida. La calidad de vida y la cohesión social como elemento clave de competitivi-dad regional”.

El enfoque de esta política debe además asumirse dentro del espacio local-regional y tal como lo propone la Comisión Tripartita formada por el Departamento de Antioquia, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y el Municipio de Medellín, “como un escena-rio de construcción de consensos para hacer posibles los procesos de cambio estructural, a partir del aprovechamiento del potencial económico local y a través del diálogo entre sus instituciones”, una política pública que sea capaz de reconocer el potencial del te-rritorio y ver a través de la ciudad y de sus entornos, una plataforma para los procesos de internacionalización.

4.1. El comienzo

A fin de exponer sus inquietudes y pro-puestas, un grupo de instituciones interesa-das en fortalecer la cooperación internacio-nal en Medellín, en la región de Antioquia, e incluso en el país, vienen promoviendo des-de el año 2000 diversos encuentros en torno a este tema. Es en esta década en la que se rescatan algunas iniciativas que marcaban el comienzo de unos primeros programas de cooperación internacional con cierta arti-culación interinstitucional y sectorial, unos de coordinación local y otros con vínculos y enlaces nacionales.

Entre ellos se destacan la iniciativa Paisajoven, corporación conformada por 48 entidades que trabajaban con jóvenes en Medellín y cofinanciada por la GTZ de Alemania. El Programa lntegral de Mejora-miento de Barrios Subnormales en Medellín –PRIMED- financiado con créditos blandos del Gobierno Alemán por medio del Ban-co KFW que favoreció la integración entre el sector público y privado tanto en gestión como en ejecución. El Programa de Con-vivencia Ciudadana Municipio de Medellín-BID, cuyo nacimiento proviene del trabajo de las fundaciones empresariales. Cabe ano-tar para esta última experiencia, que era la primera vez que el municipio de Medellín recibía una cooperación financiera reembol-sable de gran magnitud, haciendo de esta una experiencia pionera auspiciada por un organismo financiero multilateral.

Desde otra perspectiva, no es menos importante la historia lograda a partir de los años noventa en el campo micro-financiero, el emprendimiento productivo y el fortale-cimiento de la pequeña y mediana empresa. Ya fuese con recursos multilaterales, como los provenientes del Fondo Multilateral de Inversiones –FOMIN- administrado por el

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BID, así como con recursos provenientes de fuentes de cooperación descentralizada y de organismos no gubernamentales de desarro-llo –ONGD- de países de renta alta.

En el ámbito académico, durante la década de los noventa las universidades ini-ciaron un proceso de mayor coordinación y de articulación de esfuerzos para la gestión de cooperación académica internacional. Uno de los casos más reconocidos fue la conformación de la Red Colombiana para la Internacionalización de la Educación Supe-rior –RCI- creada en 1996.

Estas iniciativas públicas y privadas, algunas coordinadas con una creciente par-ticipación interinstitucional permitieron ge-nerar importantes lecciones en materia de trabajo programático y favorecieron una me-jor alineación con los actores internaciona-les, tanto de carácter oficial como no oficial. Sin embargo, muchas de ellas se debilitaron por los cambios políticos, las dificultades institucionales para establecer estrategias de

La profesionalización de la coopera-ción internacional en diferentes entidades públicas, privadas, sociales y académicas ha permitido fortalecer la visión de conjunto y llenar de contenido estratégico el trabajo en red y de organización de capacidades en el territorio.

Por otra parte, las instituciones con ex-periencia destacada en la definición de estra-tegias de cooperación coinciden en la identi-ficación de fortalezas institucionales particu-lares, pero igualmente reconocen que la ges-tión de la cooperación en el territorio no debe centrarse en una entidad específica, sino en la suma de enfoques y diversidad de conoci-mientos de múltiples actores; contando adi-cionalmente con el liderazgo y convocatoria de la institucionalidad pública para generar una dinámica participativa de construcción social de capacidades en materia de gestión y coordinación de la cooperación, como proce-so y como medio para el desarrollo.

Como resultado comprensible de esta dinámica, surgió con carácter formal la Red Antioqueña de Cooperación Internacional, conformada por un conjunto de actores pú-blicos y privados con experiencia en la gestión de cooperación internacional. Esta Red busca fortalecer las capacidades conjuntas de traba-jo estratégico en cooperación, reconociendo los nuevos ámbitos de principios y agendas de acción emanados de los Foros internacionales de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda. Por lo cual, ha considerado fundamental la preocupación para responder desde el terri-torio a las implicaciones y al contexto de apli-cación de la agenda de eficacia de la coopera-ción, y especialmente de los principios de la Declaración de Paris y el Programa de Acción Accra en un entorno de desarrollo local.

La Red formuló una Agenda Estraté-gica de Cooperación Internacional en An-tioquia que condujo a la formulación de once factores sinérgicos (están desarrollados más adelante en el artículo) para el fortale-cimiento del potencial de gestión territorial de la cooperación en el departamento, tanto en su lógica de demanda como de oferta, al tiempo que definió una postura de flexibi-lidad en la determinación de trabajo por lí-neas programáticas, las cuales dependen de los contextos y coyunturas de coordinación institucional, y avanzó en el establecimiento de mecanismos de coordinación y operación de la Agenda Estratégica, junto con la adop-ción de compromisos institucionales efecti-vos para llevar a cabo el Plan de Acción anual de la Red.2

Desde el punto de vista de las priori-dades concebidas por la Red en el estableci-miento de factores estratégicos de construc-ción de capacidades para la gestión de coo-peración internacional, uno de los factores de primera línea fue el diseño y formulación de la política pública de cooperación lidera-da por la ACI, toda vez que en el Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011 ”Medellín Solidaria y Competitiva” se define la necesi-dad de formular una política pública de coo-peración incluyente y participativa.

4.2. Los cambios que se buscan

En los años 80 y 90, la experiencia en cooperación internacional en Antioquia estaba básicamente soportada en avances individuales institucionales, mayoritariamente instalados en el sector social, académico y no guberna-mental, con algunos desarrollos incipientes en el sector oficial, tanto de orden regional como local.

2| Franco, Diego y Muñoz, Sandra. Cooperación internacional y coordinación en el territorio. La construcción social de una agenda estratégica de cooperación internacional al desarrollo en Antioquia. Convenio CIDEAL –Universidad de Antioquia. Medellín. 2010.

cooperación de mediano y largo plazo, así como los cambios de orientación en algunos organismos internacionales.

Dentro del dinamismo del Comité De-partamental de Cooperación surgido en la re-gión en los primeros años del siglo XXI, cabe denotar el papel de diferentes instituciones que establecieron estrategias y estructuras institucionales en la perspectiva de construir capacidades para integrar la cooperación in-ternacional a la extensión de sus programas.

En esta misma línea, el surgimiento de

la hoy llamada Agencia de Cooperación e In-versión de Medellín y el Área Metropolitana – ACI, representa un salto en la configura-ción de respuestas institucionales de carácter oficial para la coordinación y la interacción con acciones de cooperación internacional promotoras del proceso de internacionali-zación de la ciudad, al igual que la gestión de respaldo y apoyos externos a programas y proyectos enmarcados en el plan de desarro-llo del gobierno municipal.

La Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana es una asociación de entidades públicas creada en 2002 para facilitar la relación de la ciudad y de la región con el mundo.

Se creó como agencia de cooperación internacional pero en 2006 se sumó el área de Negocios Internacionales para la atracción de inversión extranjera directa y en 2009 la de Proyección de Ciudad que trabaja para la consolidación de Medellín como oferente de cooperación técnica, como actor protagónico en la cooperación sur-sur.

Es la primera agencia de cooperación descentralizada de Colombia y su trabajo se basa en la premisa que la internacionalización es clave para la región porque permite entablar y fortalecer redes de aliados y socios en todo el mundo, que la acompañarán en la apuesta por convertirse en una sociedad más competitiva y con mejores condiciones de vida.

En la ACI se entiende la cooperación como un hecho de corresponsabilidad, en el que dos o más acto-res (países, ciudades, organizaciones multilaterales, ONG, etc.), se alían para conseguir un propósito común. No cree que cooperar sea transferir recursos o asistencia técnica en un sólo sentido.

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En la región existe hoy un proceso de cooperación internacional conformado por di-versos actores de orden público, privado, no gubernamental, gremial, asociativo, cultural y académico, con una historia de acciones indi-viduales y conjuntas orientadas a promover el desarrollo por medio de proyectos y progra-mas de cooperación y en alianza con diferentes organizaciones y países. Modalidades como la cooperación descentralizada y la coopera-ción sur-sur han adquirido cierta relevancia, y durante los últimos años se ha fortalecido el trabajo en red y las alianzas público–privadas, prácticas que se han convertido en ejemplo en Colombia y en muchas ciudades de Latinoa-mérica.

Hechos políticos, económicos y sociales han permitido avanzar en un liderazgo nacio-nal en los asuntos de cooperación internacio-nal, por lo que Antioquia es un Departamento activo en el Sistema Nacional de Cooperación. Medellín fue escenario de la creación de la primera agencia de cooperación descentra-lizada del país, ha logrado estructurar una agenda estratégica de fortalecimiento de capacidades en cooperación y constituir la Red Antioqueña de Cooperación Interna-cional; asuntos que ratifican para la ciudad y el Departamento un enfoque de trabajo que parte de la convicción que el desarrollo es una responsabilidad compartida.

Por otra parte, en la transición del si-glo XX al XXI, entidades de la región que han mejorado capacidades y trabajado de manera sistemática en la gestión de procesos de coo-peración, han propiciado espacios y momen-tos de auto-reflexión sobre el deber ser y el quehacer en la construcción de potenciales co-lectivos, dirigidos a comprender los cambios internacionales y a contextualizar en el territo-rio mejores y renovadas acciones de coopera-ción internacional, orientadas a la gestión del desarrollo en una región con altos contrastes

socioeconómicos y niveles heterogéneos de desarrollo humano.

No obstante estos avances, la región necesita fortalecer hoy unos lineamientos que orienten la gestión de cooperación internacio-nal que realizan las distintas instituciones y que permita que un instrumento como este contri-buya a avanzar en el logro de los objetivos de desarrollo y en el mejoramiento de las condi-ciones de vida de los habitantes de Medellín, del Área Metropolitana del Valle de Aburrá y de Antioquia.

A esto se suman varios puntos de reflexión:

En la mayoría de los casos, la agenda de la cooperación internacional en Medellín y en Antioquia, sigue estando supeditada a la agenda y a las prioridades de los gobiernos y organizaciones cooperantes y en esa me-dida, la gestión desde lo local sigue siendo principalmente reactiva.

A pesar de tener muy buenas experien-cias, falta reforzar las estrategias de coor-dinación interinstitucional y la articulación entre los múltiples actores en materia de cooperación internacional.

Prevalece en la ciudad y la región un enfoque de la cooperación internacional que favorece la condición de receptores sin que sea evidente el potencial que tiene la región en la oferta de cooperación hacia otros territorios colombianos así como ha-cia otros países socios.

Se sigue concibiendo la cooperación internacional como un fin en sí mismo y no como uno de los medios que contri-buyen al desarrollo; lo cual está asociado a la existencia de diferentes niveles de ca-pacidad institucional y comprensión de la cooperación.

Esta falta de orientación y de lineamien-tos hace que las distintas acciones de coope-ración internacional tengan un menor im-pacto y se repita la historia de esfuerzos y de recursos con menor efectividad.

Por esto, los actores de la cooperación en Antioquia reconocen que es necesaria una articulación más efectiva y estratégica, a fin de mejorar la participación, los alcances de inter-venciones más programáticas y establecer linea-mientos frente a las prioridades de la región, de acuerdo con una agenda modernizante de desarrollo y en la perspectiva de una mayor per-tinencia y eficacia de los procesos de coopera-ción concebidos en doble vía. Esta doble vía es dada por una relación entre iguales en la que no hay un aportante y un receptor de cooperación, modelo tradicional Norte –Sur, sino en el que los actores pueden cumplir varios roles, recibir y dar. Situación que es fácilmente expresada en la cooperación técnica.

Una política de cooperación para Medellín con enfoque regional fortalece la gestión de los gobiernos e instituciones locales, entendiendo la cooperación como un proceso multidimensional y participativo y no como un esfuerzo institucio-nal aislado o de relacionamiento centro-periferia, con miras a contribuir al desarrollo humano y a propiciar el cumplimiento de metas comunes como la equidad y la inclusión social regional.

Por todo esto, con esta política se pre-tende orientar la gestión eficaz de coopera-ción internacional para que contribuya efec-tivamente al desarrollo humano y la calidad de vida en Medellín y en la región, como una oportunidad de integración y promoción municipal y regional.

Con esta propuesta de trabajo, se quiere además mejorar los esquemas de articulación y coordinación institucional, la generación de alianzas novedosas y la participación de los dis-

tintos sectores y actores, para fortalecer la ges-tión de la cooperación.

También se busca propiciar la gestión del conocimiento y la información para fortalecer las capacidades institucionales, y garantizar la difusión de la información asociada con el mar-co institucional y político de los procesos de cooperación internacional.

Y además, promover el trabajo focalizado y por prioridades de desarrollo para la ciudad mejorando la concentración de recursos y opor-tunidades internacionales, para una mayor efec-tividad en las acciones de la cooperación.

5. Factores sinérgicos de cooperación para Antioquia

De acuerdo con el documento “Resulta-do del análisis estructural de factores sinérgicos de cooperación internacional” el cual es el resultado de un proceso llevado a cabo en el marco del pro-yecto “Formación de Agentes de Desarrollo Local en Antioquia: Fortalecimiento de La Dimensión Regional de La Cooperación Internacional”; los factores sinérgicos de cooperación internacional para Antioquia, identificados mediante un pro-ceso prospectivo realizado en el marco de la Red Antioqueña de Cooperación Internacional, fue-ron agrupados en 4 niveles de necesaria construc-ción de capacidades para el fortalecimiento de la gestión de cooperación y su adecuada integración con procesos estratégicos de desarrollo condu-centes a impactos de largo alcance en el territorio.

Como se ha expresado antes, la política pública de cooperación fue uno de los factores definidos como prioritarios y estratégicos en este ejercicio colectivo. El resto de los factores fueron incluidos dentro de los componentes de la política.

Estos factores de mejoramiento de capa-cidades son:

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Dichos factores fueron identificados mediante entrevistas a instituciones y exper-tos en materia de cooperación internacional, pre-validados y posteriormente analizados por medio de un ejercicio de prospectiva para establecer su incidencia/dependencia en el conjunto de interacciones de factores sinérgi-cos analizados.

Con el fin de brindar un mayor acerca-miento a los factores sinérgicos, es preciso pro-fundizar sobre cada uno de éstos, dependien-do del horizonte en que deben ser atendidos para alcanzar la transformación requerida.

En el nivel de continuidad y sostenibilidad se encuentran los siguientes factores sinérgicos:

•Sistemas de información de coopera-ción internacional con valor agregado en lo

relacionado con la oferta y demanda de coo-peración; geo-referenciamiento e interactivi-dad.

•Participación coordinada en esce-narios nacionales de trabajo en cooperación internacional, dicha participación debe ser encaminada a espacios como las comisiones mixtas, encuentros especiales, comisiones de relaciones exteriores, además, de la participa-ción en otros espacios como la red de Merco-ciudades, MERCOSUR, entre otros.

•Conectividad, gestión del conocimien-to y publicaciones, por lo que es necesario pro-piciar encuentros con expertos internacionales que además de generar conocimiento permitan obtener productos que puedan ser publicables ya sea físicamente o por medios electrónicos con el uso de las TIC.

En el nivel de objetivos de cambio o im-pulso para hacer modificaciones sustanciales en el campo de la cooperación Internacional des-de el ámbito territorial se ubican los factores sinérgicos:

•Capacidades de negociación interna y externa, entendiendo éstas capacidades como el mejoramiento en la construcción de inte-reses, asuntos sustantivos y relacionales de la cooperación.

•Política pública regional de coopera-ción internacional, desde el punto de vista de definición de principios y orientaciones, programas, condiciones de articulación y ope-ración, fortalecimiento institucional y proyec-ción.

•Acciones coordinadas con sector em-presarial en oferta y demanda, en lo que res-pecta a los temas de cooperación al desarrollo, responsabilidad empresarial, inversión extran-jera y presencia comercial.

Por otra parte, pertenecen al nivel ope-rativo complementario los factores sinérgicos de baja influencia y baja dependencia, y más de orden complementario:

•Encuentros de visibilidad política, so-cialización y rendición de cuentas de la coope-ración como ejercicios de posicionamiento y transparencia desde la cooperación

•Refinamientos y homologaciones me-todológicas desde el punto de vista de avances metodológicos y soportes informáticos en for-mulación, evaluación integral y sistematización de programas y proyectos de cooperación.

•Procesos de integración de temáticas transversales en la cooperación, Referido a la incorporación en el enfoque y ejecución de programas y proyectos de temas como: géne-

ro, ambiente, desarrollo local, derechos hu-manos, gobernabilidad, nuevas tecnologías e innovación y sostenibilidad.

Para finalizar, en el nivel de acciones operativas principales se encuentran los facto-res sinérgicos:

•Diplomacia desde el territorio y agen-da política lo que implica la realización de mi-siones conjuntas de doble vía hacia y desde las regiones y ciudades estratégicas.

•Articulación con fondos globales y fuentes de cooperación novedosas en lo que tiene que ver con la gestión programática con fondos temáticos globales y fuentes de coope-ración Sur–Sur, cooperación triangular y coo-peración descentralizada. Estos factores que son dependientes o de resultados, son contro-lables y sensibles a la evolución de los factores del nivel de continuidad y sostenibilidad y del nivel de objetivos de cambio; por lo tanto sue-len ser resueltos en la medida que se resuelven éstos dos niveles.

6. Los componentes de la política públicade cooperación

Esta una política pública que no busca definir temas para una agenda de cooperación o grupos poblacionales o socios específicos, muy propio de una estrategia o plan de acción. Esta política, por el contrario, reconoce el universo de instituciones y perfiles que hoy trabajan de una manera u otra en la gestión de cooperación en la ciudad y en la región y busca encaminar sus acciones en esos ejes en los que es necesario fortalecer el actuar de las organizaciones. Por eso, la propuesta de esta política es trabajar en los siguientes componentes:

• El diálogo político y técnico en-tre socios locales e internacionales para

Tabla 1 | Estructura de factores sinérgicos para fortalecimiento de una plataforma de cooperación internacional al desarrollo en AntioquiaNIVEL FACTOR

FACTORES INFLUYENTES DE SOPORTE ESTRATÉGICONivel de continuidad y sostenibilidad

•• Sistemas de información de cooperación internacional con valor agregado•• Participación coordinada en escenarios nacionales de trabajo en cooperación internacional•• Conectividad, gestión del conocimiento y publicaciones

FACTORES PRIORITARIOS DEDINÁMICA ESTRATÉGICANivel de objetivos de cambio

•• Acciones coordinadas con sector empresarial en oferta y demanda•• Capacidades de negociación interna y externas•• Política pública regional de cooperación internacional

FACTORES SECUNDARIOSNivel operativo complementario

•• Encuentros de visibilidad política, socialización y rendición de cuentas de la cooperación•• Refinamientos y homologaciones metodológicas•• Procesos de integración de temáticas transversales en la cooperación

FACTORES DE RESULTADONivel de acciones operativas principales

•• Diplomacia desde el territorio y agenda política•• Articulación con fondos globales y fuentes de cooperación novedosas

Fuente: Resultado del análisis estructural de factores sinérgicos de cooperación internacional. Octubre 2009 [[

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la construcción de relaciones de confianza, horizontales y de largo plazo, a partir de la generación en el territorio de capacidades de relacionamiento y articulación entre múl-tiples actores, y del liderazgo de las autori-dades públicas en las estrategias de interna-cionalización de la ciudad y la definición de prioridades de desarrollo en el largo plazo.

• Las alianzas novedosas y articula-ción multi-actor, entre el sector público, empresarial, fundacional, social, gremial, académico y no gubernamental, en sus di-ferentes niveles; con el fin de que las inicia-tivas de desarrollo se asuman como una res-ponsabilidad compartida y cuenten con un máximo potencial. En este sentido, la coo-peración internacional, entendida en doble vía, permitirá incorporar el aporte de capa-cidades internacionales que complementen las acciones público-privadas, así como fo-mentar modelos de interacción innovadores en los que la división del trabajo y la partici-pación según fortalezas y competencias ge-neren mejores resultados, impactos y rutas de confianza.

• La gestión del conocimiento en cooperación para fortalecer el trabajo ins-titucional, mejorar la toma de decisiones y la transferencia de experiencias de coopera-ción de las instituciones locales, a partir de la creación de sistemas de información, así como la sistematización de experiencias y lecciones aprendidas en los diferentes pro-yectos y programas de desarrollo.

• El trabajo focalizado y por priori-dades para establecer orientaciones desde los socios locales para que los organismos coope-rantes mejoren sus procesos de alineación y armonización con los objetivos de desarrollo de la región, la definición de agendas posi-tivas, así como la promoción y transferencia de los aprendizajes y modelos de la ciudad en

cooperación Internacional y velando por el cumplimiento de las acciones aquí reflejadas.

• Gestión orientada a resultados, que implica exigencias políticas y técnicas, generando ámbitos innovadores, el aumen-to de capacidades nacionales y regionales, el fortalecimiento de la evaluación, mayores vínculos entre resultados y planificación, así como el fomento del liderazgo y la rendi-ción de cuentas.

• Mutua responsabilidad, en la que oferentes y socios inciden en políticas, son responsables de los resultados del desarrollo y trabajan desde y por la transparencia y sos-tenibilidad estratégica de sus acciones.

• Aumento del nivel de transparen-cia y rendición de cuentas, ante nuestro público en relación con los resultados de la cooperación internacional, fortalecer la lu-cha contra la corrupción, y la transparencia en el uso de los recursos.

• Equidad, dado que la política públi-ca tiene en cuenta los criterios de igualdad en las oportunidades, priorización equitati-va de las líneas de desarrollo de la coopera-ción, equilibrio en los deberes, responsabili-dades y compromisos de las partes así como de los beneficios resultado de los acuerdos y convenios.

• Autonomía institucional, respetan-do el compromiso de fortalecimiento desde lo local y lo regional de lineamientos priori-zados por los agentes público-privados, en el marco de sus políticas y programas de de-sarrollo, orientados al mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. Así como de los intereses mutuos y los compromisos pactados para el crecimiento y fortaleci-miento de los diferentes actores y sus be-neficiarios.

Cooperación para el desarrollo. Por lo cual, es necesaria la definición de un marco de trabajo común de manera que las agendas de coope-ración internacional de los múltiples actores estén orientadas a las prioridades definidas en los planes de desarrollo, planes estratégicos regionales, agendas prospectivas, acuerdos sectoriales y definiciones multisectoriales, lo cual permitirá la generación de sinergias en la implementación de procesos de transfor-mación social y económica en el mediano y largo plazo.

7. Principios y valores

Para avanzar en esto componente, se han plateado principios y valores que responden a los ya definidos en la Declaración de París y otros propios, definidos como indispensables para la gestión desde la ciudad y la región:

• Apropiación para un desarrollo sos-tenible, con un trabajo interinstitucional y de redes plural, con una fuerte orientación a la convergencia entre prioridades del de-sarrollo y gestión de doble vía de la coope-ración internacional.

• Armonización de procedimientos, coordinaciones y una visión del trabajo ade-cuada y eficiente.

• Alineaciones para una cooperación eficaz, con estrategias de desarrollo nacio-nal y regional plausibles y cooperantes uti-lizando los sistemas nacionales, regionales y locales fortalecidos.

• Coordinación, que es un compromi-so de correlación y co-direccionamiento de los diferentes actores relacionados en esta iniciativa, articulándose en la línea de de-sarrollo propuesta en la política pública de

• Participación, la política tiene un compromiso inquebrantable con la ciuda-danía, haciéndola partícipe de los espacios de discusión establecidos para su construc-ción y desarrollo.

• Sostenibilidad, para que los progra-mas y acciones de cooperación arrojen be-neficio para el desarrollo de la región y la generación de buenas prácticas como base para un aporte al desarrollo en el contexto internacional.

8. Conclusiones

• Una política pública, por su carácter público, no es un documento directriz ela-borado por una administración municipal para la misma administración municipal. Es un marco orientativo de actuación para todos los actores de un territorio, en este caso, gestores de cooperación internacional al desarrollo. Por eso, no es posible pensar en una política pública que esté concebida sólo desde una administración pública sin tener en cuenta el universo de involucrados, quiénes son los que finalmente conforman los sistemas de cooperación internacional dentro de una ciudad o región.

• Una política pública de cooperación internacional surge y se materializa efectiva-mente en un territorio que tenga definida con claridad su apuesta de desarrollo, que tenga el control sobre esa apuesta y que tenga claro además, cómo y para qué quiere que lo acompañe la comunidad internacio-nal.

• Luego de varios años de evaluaciones y discusiones sobre la efectividad de la ayu-da, se ha demostrado que el volumen de los recursos no representa necesariamente

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un impacto positivo en las apuestas de desarrollo de quienes los reciben. Por eso, los objetivos de las políticas públi-cas deben responder prioritariamente a una agenda de eficacia que haga que esos recursos (técnicos o financieros) sean gestionados de una mejor manera, en términos de apropiación, alineación, coordinación, gestión orientada a resul-tados, armonización y mutua responsa-bilidad.

• Las ciudades y las regiones no pueden esperar una armonización, ali-neación y coordinación que se concrete y venga desde afuera, desde los coope-rantes. Las políticas públicas de coope-ración internacional locales deben poner en agenda y en práctica estos principios para que los cambios empiecen desde adentro, desde los territorios, y esto empuje y propicie cambios hacia afuera. Otra vez, lo local como protagonista.

• Una política pública local debe propiciar la conformación de nuevas y distintas alianzas, ideas y formas de en-frentar los desafíos existentes en las ciu-dades, pensando siempre en un princi-pio de corresponsabilidad, cambiando paradigmas y las formas tradicionales de gestionar la cooperación descentraliza-da. (Nuevos actores, nuevos lugares, y nuevas contribuciones de las ciudades del sur hacia el resto del mundo).

• El escenario, la base sobre la cual es posible emprender propuestas de de-sarrollo sostenibles, generar cambios po-sitivos y duraderos, contribuir realmente a jalonar procesos de desarrollo, tiene que estar formado por un tejido de ins-tituciones fortalecidas que puedan asu-mir el rol protagónico que esto implica. Por eso, una propuesta de política pú-

blica de cooperación internacional debe tener como primer paso y como uno de sus ejes, la generación de capacidades y en consecuencia, un fortalecimiento ins-titucional que prepare cada vez más a los territorios frente a procesos de interna-cionalización, de alianzas multiactor y de diálogo político.

• Esta política pública de coope-ración descentralizada obedece a la preocupación por responder desde el te-rritorio a las implicaciones y al contexto de aplicación de la agenda de eficacia de la cooperación, y especialmente de los principios de La Declaración de Paris y Accra en un entorno de desarrollo local. Y esto desde los roles de oferta y deman-da de cooperación.

• En síntesis, esta propuesta de po-lítica busca orientar la gestión eficaz de cooperación internacional para que contribuya efectivamente al desarrollo humano y la calidad de vida en el terri-torio mediante el mejoramiento de los esquemas de articulación y coordinación institucional, la generación de alianzas novedosas y la participación de los dis-tintos sectores y actores, para fortalecer la gestión de la cooperación.

• También busca propiciar la gestión del conocimiento y la información para fortalecer las capacidades institucionales, y garantizar la difusión de la informa-ción asociada con el marco institucional y político de los procesos de coopera-ción internacional. Y además, promover el trabajo focalizado y por prioridades de desarrollo para la ciudad mejorando la concentración de recursos y oportu-nidades internacionales, para una mayor efectividad en las acciones de la coope-ración.

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Agenda 2010 y Cooperación Descentralizada Pública: Avances y retrocesos

Sara Martuscelli*

Este artículo pretende poner en evidencia, sin ánimo de ser exhaustivo, los principales avances impulsados en las políticas de cooperación descentrali-zada pública a lo largo de este último año, tomando como referencia los prin-cipales cambios que han tenido lugar en el contexto internacional, los estudios llevados a cabo por el Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, así como en particular, el Libro Verde y el Diálogo Estructurado promovi-dos por la Comisión Europea.

A partir de la agenda vigente, de sus avances y de los retos pendientes, se destacan y analizan algunos elementos necesarios para progresar hacia una mayor eficacia de la cooperación descentralizada, así como el reconocimiento del carácter público de los gobiernos locales, la promoción del enfoque territo-rial del desarrollo y la aplicación de nuevos instrumentos.

* Técnica de proyectos del Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL

PALABRAS CLAVE

Contexto internacional y cooperación al desarrollo | Política pública de cooperación descentralizada | Enfoque territorial del desarrollo | Retos y nuevos instrumentos |

Análisis de la cooperación descentralizada b 1. Introducción

En la primera parte de este artículo se analizan algunos aspectos del contexto interna-cional, la emergencia de nuevos actores y de la crisis económica, destacando las influencias que estos factores están teniendo en la cooperación descentralizada pública y los retos que derivan de esta nueva coyuntura. El contexto actual po-dría representar una oportunidad para la coope-ración descentralizada pública siempre y cuando los gobiernos locales y regionales se centren en la eficacia y el impacto de esta política, evolucio-nen en los fundamentos que están en la base de su acción internacional y estructuren la política de cooperación al desarrollo como una política pública estratégica, que forme parte de una po-lítica más amplia de acción exterior.

Se pretende resaltar que la cooperación descentralizada puede convertirse en un instru-mento importante para ‘localizar’ la Agenda de Eficacia de la Ayuda y aplicar los principios de la Agenda de París a nivel territorial, alimentando la apropiación de las iniciativas y su alineación con las necesidades de las comunidades.

Asimismo, la cooperación descentralizada y la actividad internacional de los gobiernos lo-cales, dado su papel importante en favorecer el desarrollo local, la innovación y la captación de oportunidades para los territorios, representa un elemento clave para lograr el objetivo de un crecimiento más integrador, sostenible y orien-tado al desarrollo humano, como se plantea en el Libro Verde de la Comisión Europea1.

Considerando el Diálogo Estructurado y el Libro Verde como elementos transversales

de análisis, la segunda parte del artículo espe-ra contribuir a la reflexión acerca de cómo se podría actuar para valorizar el potencial de la cooperación descentralizada pública y liberar el valor añadido de los gobiernos locales. En este sentido se destacan algunos elementos:

En primer lugar, el reconocimiento del carácter público de los gobiernos locales y por tanto de su legitimidad a la hora de formular, diseñar y ejecutar políticas públicas a través de los presupuestos públicos asociados a las mis-mas.

En segundo lugar, la promoción de un enfoque territorial del desarrollo que permiti-ría situar ‘lo local’ en el centro de los esfuerzos de desarrollo, priorizando la dedicación de la ayuda según las demandas surgidas desde los territorios. Se evidencia que para ser verdadera-mente eficaz un ‘planteamiento’ territorial del desarrollo tiene que donar soporte a las polí-ticas públicas elaboradas por la administración local, según un enfoque integrador, amplio y participado de los actores y del territorio.

Finalmente, se profundiza en torno a la necesidad de aplicar nuevas herramientas e ins-trumentos innovadores, que faciliten la valori-zación de la cooperación al desarrollo desde y entre lo local, favoreciendo una redefinición de los instrumentos financieros actuales y una me-jor articulación – política e instrumental- de los gobiernos locales con las instituciones naciona-les y multilaterales.

2. La emergencia de nuevos actores y de un nuevo contexto para la cooperación internacional al desarrollo

Este artículo intentará rendir cuenta de los principales acontecimientos que han ca-

1| Comisión de las Comunidades Europea, Libro Verde. Política de desarrollo de la UE en apoyo del crecimiento inte-grador y el desarrollo Sostenible. Mejorar el impacto de la política de desarrollo de la UE.. COM (2010) 629 final.

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racterizado este año la agenda internacional y abordar el estado actual del debate en torno a la cooperación descentralizada al desarrollo. Para ello, parece pertinente iniciar destacando algunos elementos coyunturales que están te-niendo una importante influencia en los temas que trataremos a lo largo del texto.

En primer lugar, vivimos en un mundo permanentemente cambiante y caracterizado por un nuevo protagonismo de diferentes actores que actúan tanto en el ámbito de las relaciones inter-nacionales como en la cooperación al desarrollo.

La irrupción de actores como Brasil, In-dia o China en el escenario internacional y el concomitante retroceso de la economía euro-pea y norte americana, ha puesto en evidencia la existencia de un cambio profundo en los tra-dicionales polos de crecimiento global.

La aparición de nuevas potencias eco-nómicas y de nuevos donantes internacionales está suponiendo un cambio en los equilibrios internacionales, dibujando un escenario cada vez más plural y descentralizado.

Pensemos en el nuevo protagonismo de países como Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía o Sudáfrica que son tanto proveedores como receptores de la coope-ración al desarrollo y que, según las palabras de Nils-Sjard Schulz2 están teniendo un ‘pa-pel decisivo a la hora de cambiar la manera de entender la cooperación al desarrollo, por ejemplo, mediante enfoques horizontales de intercambio de conocimiento….(estos países) son más flexibles a la hora de participar en las asociaciones del desarrollo’.

Además, si analizamos las relaciones en-tre Europa y América Latina- principal ámbito de estudio del Observatorio- es evidente que,

por primera vez en este siglo, los impactos de la crisis económica internacional están tenien-do consecuencias mucho más profundas en el ‘viejo continente’, en comparación a las polí-ticas proactivas y al ritmo de crecimiento pre-sente en el continente latinoamericano. Es im-portante subrayar, a modo de ejemplo, cómo en los últimos dos años los flujos de migración entre los dos continentes se han vuelto a in-vertir en términos netos; es evidente que un cambio de esta relevancia no puede dejar indi-ferentes a las relaciones internacionales y a las políticas de cooperación.

En síntesis, este contexto está alimen-tando una crisis que afecta - no sólo a nivel financiero- el sistema de la cooperación al de-sarrollo, favoreciendo un proceso de reflexión e introspección en seno del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), de la Comisión Europea y del pro-pio sistema de Naciones Unidas, acerca de los fundamentos de base que deberían guiar el sis-tema de cooperación al desarrollo.

Asimismo, los nuevos actores que están rápidamente tomando protagonismo en el es-cenario internacional podrían contribuir a una superación del tradicional paradigma Norte/Sur y donante/beneficiario que durante déca-das ha guiado las iniciativas de la cooperación al desarrollo.

Algunos analistas destacan cómo estos países podrían desarrollar un ‘sistema paralelo’ de cooperación al desarrollo (en comparación a las tradicionales modalidades marcadas por el CAD), basándose en diferentes prácticas y modalidades de actuación.

La tendencia a mezclar inversiones y fondos destinados a la ayuda al desarrollo

(pensemos a la cooperación de China en el continente africano); la aparición de nuevas dinámicas de relaciones Sur-Sur, las asociacio-nes entre agencias de cooperación del Norte y del Sur o las prácticas de cooperación triangu-lar, son una prueba empírica de este proceso.

En este sentido podemos citar, como ejemplo, el Evento de Alto Nivel sobre la Cooperación Sur-Sur (CSS) y el Desarrollo de Capacidades, celebrado en Bogotá en marzo de 2010. En las conclusiones del evento se destaca el hecho de que “La CSS está ganan-do impulso. Los países socios, en particular los países de renta media, están contribuyen-do de forma creciente a la cooperación, gene-rando cambios importantes en la arquitectura del desarrollo global, abriendo una ventana de oportunidades para que todos los actores del desarrollo trabajen juntos en favor de una agenda global de desarrollo más inclusiva, efi-caz y horizontal…Aspiramos a enriquecer y adaptar mutuamente los principios de la efica-cia de la ayuda y la CSS sobre la base de diver-sas experiencias y buenas prácticas y a explorar a mayor profundidad las complementarieda-des y sinergias entre la CSS y la cooperación Norte-Sur”.

Finalmente, es importante no olvidar que los donantes tradicionales están sufriendo un importante recorte presupuestario en tér-minos de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) (en España los fondos dedicados a la coopera-ción oficial al desarrollo han disminuido de un 20%) y existe una creciente presión por parte de la opinión pública- local e internacional- para que los recursos públicos se gestionen de forma eficaz, transparente y mejor orientada a los resultados.

Este contexto de crisis- financiera y de orientación política- en el que nos encontra-mos, puede tener importantes consecuencias en términos de cooperación al desarrollo.

Sin embargo, este momento de crisis y trans-formación puede convertirse en una buena oportunidad para que otros actores de la coo-peración al desarrollo consigan un mayor po-der de incidencia y puedan aportar modelos, propuestas y herramientas innovadoras para alcanzar un sistema de relaciones internacio-nales más inclusivo e igualitario y una agenda de desarrollo más equilibrada, compartida y eficaz.

En este sentido, tal y como se analiza y justifica a lo largo del artículo, la cooperación descentralizada tiene mucho que aportar.

3. El por qué de la cooperación descentralizada y los principales retos de los gobiernos subnacionales en el actual contexto internacional

3.1. La importancia de los fundamentos políticos

En las últimas décadas las ciudades han aumentado de manera exponencial su prota-gonismo en la esfera internacional, motivadas por la necesidad de responder a las conse-cuencias de importantes fenómenos globales (metropolización, globalización económica, movimientos migratorios, etc.) que tienen evidentes consecuencias a escala territorial.

De esta manera los gobiernos locales se han convertido en actores cada vez más importantes en la arena internacional. En los últimos 15 años, han establecido vínculos a través de la cooperación descentralizada con sus homólogos, tanto en el Norte como en el Sur, favoreciendo la superación de una visión asistencial de la cooperación al desarrollo, así como fomentando relaciones de reciprocidad basadas en la construcción de alianzas alre-dedor de intereses comunes y beneficios mu-tuos. 2| Nils-Sjard Schulz: “La tercera ola de actores del desarrollo”, FRIDE nº 47, (Nov. 2010).

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Sin embargo, el escenario descrito en el capítulo anterior está transformando profun-damente el contexto en el que se inserta la acción internacional de las autoridades locales y sus políticas de cooperación descentralizada, en particular por las consecuencias de la crisis económica y financiera de estos últimos años que están teniendo impacto de manera espe-cial a nivel territorial.

Asimismo, la escasa disponibilidad de recursos generales hace que la opinión públi-ca cuestione cada vez más la idoneidad de las políticas de cooperación internacional al de-sarrollo de las instituciones públicas locales, aludiendo que en estos momentos podría pa-recer más prioritario invertir los escasos recur-sos disponibles en afrontar las problemáticas de la cohesión social en el propio territorio. En este sentido se puede citar, a título de ejemplo, el Ayuntamiento de Madrid que este año ha suprimido totalmente su presupuesto para los proyectos de cooperación directa al desarrollo.

Es evidente que están emergiendo ten-dencias populistas y reduccionistas que cues-tionan la práctica misma de la cooperación al desarrollo, por ello es fundamental que los gobiernos locales se esfuercen para valorizar la pertinencia de su acción exterior y, en ge-neral, la eficacia de la cooperación descentrali-zada pública, sabiendo argumentar, en primer lugar frente a sus ciudadanos, el por qué y el para qué de su proyección y cooperación in-ternacional.

Es imprescindible que los actores loca-les y regionales sepan comunicar, tanto a la ciudadanía como en los grandes Foros de la comunidad internacional, un sólido argumen-

to que sepa responder a algunas preguntas bá-sicas, como3:

¿Por qué hacemos cooperación al desa-rrollo desde los gobiernos locales?

¿Por qué motivos se debe estructurar una política pública de cooperación, en el marco de una política estratégica de relacio-nes internacionales o de proyección exterior de los territorios?

¿Qué valor añadido tiene esta moda-lidad de cooperación y cómo puede aportar elementos innovadores a las prácticas de coo-peración al desarrollo?

Hoy en día el bienestar de la ciudadanía depende, cada vez más, de una red de interde-pendencias entre el contexto local y los flujos internacionales. En este contexto el gobierno de un territorio, tanto del Norte como del Sur, se ve ‘obligado’ a actuar en el ámbito in-ternacional, intentando captar oportunidades y tejer relaciones con otros actores, de cara a identificar las políticas y los instrumentos más apropiados para responder a las necesidades de desarrollo de la comunidad.

Como se ha subrayado en las conclusio-nes de la V Conferencia del Observatorio, que tuvo lugar en Bruselas el 28 y 29 de octubre de 2010: “Podemos distinguir cuatro grupos de fundamentos que pueden servir para argumen-tar la apuesta por una relación de cooperación en el marco de una estrategia de proyección ex-terior: los de carácter social, los de carácter cul-tural, los de carácter económico y los de carácter institucional o político. En todo caso, la mejor manera de argumentar el por qué es necesaria una política pública, es vincularla directamente

3| Véase el articulo de Agustí Fernández de Losada: ‘Revisión de los fundamentos de la cooperación descentralizada pública local’ Anuario 2009, Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL. El articulo está disponible en: http://www.observ-ocd.org/libreriapagina.asp?id=595

con el bienestar de los ciudadanos del territorio que se gobierna, hacer que sea percibida como útil por los mismos”.

Los gobiernos locales del Norte tie-nen que ir más allá de la motivación exclu-sivamente solidaria que se halla en la base de toda cooperación al desarrollo, la cual sigue siendo fundamental pero ya no suficiente. Los gobiernos locales deben saber argumentar el carácter político- estratégico de la proyección internacional, así como el beneficio que el te-rritorio en su conjunto puede conseguir a tra-vés de una política pública de cooperación4.

Asimismo los gobiernos locales del Sur, en particular los de América Latina, tienen que abandonar la visión de la cooperación al desarrollo como una simple ‘fuente de recur-sos’ y la deben incorporar como acción co-yuntural de la administración, reconociendo y valorizando los beneficios políticos-estratégi-cos de una política estructurada de ‘apertura al mundo’.5

3.2. La eficacia de la ayuda

Las mismas causas que imponen a los gobiernos locales profundizar y argumentar a su ciudadanía- y no solamente- acerca de los fundamentos y las motivaciones que conforman la base de su cooperación al desarrollo, han obligado a todos los actores de la cooperación a multiplicar sus esfuerzos para aumentar el im-pacto de los reducidos recursos disponibles.

En este sentido, las iniciativas tendentes a mejorar el impacto de las políticas implementa-das y aumentar la eficacia de la ayuda al desarro-llo revisten, hoy en día, una mayor importancia.

La declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda (2005) representa la máxima ex-presión de la Agenda vigente y uno de los ma-yores compromisos alcanzados por la comuni-dad internacional en temas de cooperación al desarrollo. Si bien se considera que carece de una necesaria perspectiva local, afecta, direc-ta o indirectamente, a todos los actores de la cooperación.

A pesar de las diferentes interpretacio-nes que se han hecho de la Agenda de París, desde el Observatorio estamos convencidos de que ésta se orienta hacia objetivos que son transversales y deseables para todos los acto-res que operan en el ámbito de la coopera-ción internacional, representando un desafío y un reto compartido en el que se inscriben las políticas y los debates sectoriales sobre la materia.

Sin embargo, es cierto que, en primer lugar, tanto a nivel local como por parte de otros agentes de la cooperación internacional estamos todavía muy lejos de una aplicación generalizada de los principios de eficacia de-clarados en París.

En segundo lugar cabe relevar el cómo esta Agenda se centra, de manera primordial, en un enfoque técnico y cuantitativo de la ayu-da, que intentan aportar elementos que mejo-ren la eficacia de los recursos proporcionados hacia los países receptores. Por tanto se obser-va que la Agenda de París se centra un marco de relaciones entre países basado todavía en un modelo de relación asimétrica Norte-Sur.

Cabe agregar que los cooperantes, in-cluida la Comisión Europea, han hecho es-

4| Idem.5| Véase el articulo de María del Huerto Romero: ‘Fundamentos políticos para la construcción de políticas públicas

de cooperación descentralizada en América Latina’, Anuario 2009 Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL.El articulo está disponible en: http://www.observ-ocd.org/libreriapagina.asp?id=595

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pecial hincapié en una interpretación ‘centra-lista’ de los principios emanados de París, lo que se ha traducido en una mayor atención a la apropiación nacional de las estrategias de desarrollo- favoreciendo la responsabilidad de los gobiernos centrales de los países socios en la planificación y la implementación de las políticas y los programas sectoriales - y a una mayor alineación de la ayuda con los presu-puestos nacionales.

En tercer lugar es necesario tener en cuenta- como se ha mencionado en el capítu-lo anterior- la aparición de nuevos actores en la comunidad de donantes y el papel relevante que están tomando las relaciones de coopera-ción horizontales, basadas en el intercambio de conocimiento como una herramienta para una cooperación al desarrollo eficaz.

Estos elementos - sumados a la crisis fi-nanciera internacional, que está impactando de manera especial en los países occidentales- pue-den y deben representar una buena oportuni-dad para encontrar posibles soluciones o alter-nativas, intensificar los debates, dar espacio a las ideas, a las experimentaciones y al intercam-bio de buenas prácticas, de cara a estructurar una Agenda internacional eficaz y compartida que guíe la cooperación al desarrollo.

En este sentido, es fundamental destacar que las relaciones directas entre gobiernos lo-cales, sus alianzas estratégicas y la cooperación descentralizada tienen un importante poten-cial transformador, planteando un modelo de cooperación cualitativamente diferente a las relaciones tradicionales donante/beneficiario y respondiendo de forma casi ‘natural’ a los principios planteados en la Agenda de París.

Sin embargo, quedan todavía muchísi-mos retos por alcanzar para que los grandes actores internacionales interioricen realmente el valor añadido de la cooperación descentra-lizada pública– y no sólo por sus capacidades económicas- y reconozcan sus aportaciones conceptuales y metodológicas para alcan-zar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y conseguir una mayor eficacia de la ayuda- según un enfoque integrador que su-pere los meros aspectos técnicos y cuantitati-vos.

Diálogo Estructurado y proceso consul-tivo sobre ‘La eficacia de la ayuda a nivel lo-cal’

A pesar de los retos pendientes, es importante remarcar el proceso de Diálo-go Estructurado6 lanzado por la Comisión Europea en marzo del 2010 que finalizó en mayo de 2011, y llevado a cabo entre la mis-ma Comisión, el Parlamento Europeo, los Estados miembros, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y las autoridades loca-les.

Este proceso ha representando una res-puesta explícita de la Comisión a los retos planteados en la Agenda de la Eficacia de la Ayuda y en particular en la Agenda de Acción de Accra. Se trata de un paso fundamental para avanzar hacia un entendimiento y con-senso acerca de la implicación de las autori-dades locales y las OSC en la cooperación al desarrollo de la UE, con el fin de establecer una asociación funcional entre los diferentes actores del desarrollo, mejorando la división del trabajo y la complementariedad en los en-foques y programas.

A lo largo del Diálogo ha sido llevada a cabo una sesión específica dedicada exclusiva-mente a las autoridades locales como actores del desarrollo, con el objetivo de contribuir a “Elaborar una definición compartida del rol, las responsabilidades y el valor añadido de dis-tintas categorías de las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades locales en la cooperación de la Comisión Europea, desde la programación hasta la evaluación”.

El proceso de Diálogo ha facilitado una concientización acerca de la legitimidad y del derecho de iniciativa de las autoridades lo-cales y las OSC, remarcando las condiciones que deben garantizarse para salvaguardar la eficacia y el valor añadido de sus intervencio-nes.

Más en detalle, en el documento de conclusiones se destaca, entre otras, la nece-sidad de avanzar hacia una interpretación más amplia y democrática del principio de apropia-ción emanado en París y avanzar en los deba-tes en la materia a través de la incorporación del principio de la eficacia del desarrollo, que permitiría enfocar el impacto de la ayuda en términos de mejoras en la vida de las personas, superando la interpretación técnica y cuantita-tiva actual de la Agenda de París.

En noviembre de este año la comunidad internacional se reunirá en Busán (Corea del Sur) en el IV Foro sobre Eficacia de la Ayuda para una revisión de los principios que debe-rán guiar la cooperación al desarrollo.

Esta vez sí, habrá una representación de los gobiernos locales en este Foro, sin embar-go es fundamental que dicha presencia no sea meramente testimonial sino que pueda incidir

en la orientación y desafíos que conciernen a la agenda de la cooperación internacional.

En este sentido es necesario profundizar desde un punto de vista conceptual, el análi-sis de los principios de la Agenda de París y su reinterpretación según la perspectiva y los valores que guían la cooperación descentrali-zada, identificando las potencialidades de los actores locales en relación a cada uno de estos principios.

Según una visión ‘desde lo local’, tal y como destaca, entre otros, el Observato-rio7, los principios de la Declaración de Pa-rís no tienen todos el mismo peso de cara a favorecer la eficacia de la ayuda. A modo de ejemplo podemos señalar que la falta de apropiación de una política, un programa o un proyecto de cooperación por parte de la administración del país socio, puede tener unos costes muchos más elevados en térmi-nos de eficacia que, por ejemplo, la falta de alineación y de coordinación con otros nive-les de gobierno.

De cara al próximo Foro de Busán, el Observatorio está trabajando en promover la visibilidad y el poder de incidencia de los representantes locales en la comunidad y los Foros internacionales. Por ello sus trabajos se centran en la visibilidad, el análisis y la promoción de experiencias que implemen-tan políticas públicas eficaces de cooperación descentralizada, en aplicación de los princi-pios de la Agenda de París a nivel local. Se pretende, por tanto, promover herramientas y metodologías innovadoras en las prácticas de cooperación descentralizada, favorecer un posicionamiento de los gobiernos locales ante la Agenda de la Eficacia de la Ayuda y un progreso de dicha Agenda hacia los prin-

6| Los debates del Diálogo Estructurado se han centrado en (a) el rol y el valor añadido de las distintas categorías de actores del desarrollo, (b) la complementariedad y la coherencia dentro de las prioridades de la eficacia de la ayuda y (c) los mecanismos de reparto de la ayuda.

Para más información, CISOCH, Civil Society Helpdesk: https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/index.php/P%C3%A1gina_Principal

7| Véase “De Valparaíso a México: la Agenda de Paris vista desde lo local” Colección de Estudios de Investigación Núm 7, Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL, La publicación está disponible a la siguiente dirección: http://www.observ-ocd.org/libreriapagina.asp?id=624 h

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cipios que guían la cooperación descentrali-zada.

En este sentido, el Observatorio y el Grupo de Desarrollo de Capacidades de la Di-rección de Políticas de Desarrollo del Progra-ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Iniciativa ART, han lanzado una iniciativa conjunta bajo el lema ‘La eficacia de la ayuda a nivel local’, con el objetivo de su-mar esfuerzos, generar sinergias y favorecer la articulación entre actores que operan a nivel local, de cara a visualizar la aplicación de los principios de la Declaración de París, a pro-mover la elaboración de propuestas concretas y la participación de los gobiernos locales en el próximo Foro de Busan.

En este marco de colaboración se han organizado diferentes encuentros y semina-rios internacionales, en Barcelona, Bilbao, Bruselas, Dakar, Medellín y Foligno en los que se han intercambiado ‘buenas prácticas’ y visiones desde diferentes realidades sobre el potencial y el papel de los gobiernos locales en la eficacia de la ayuda y en el desarrollo territorial y, sobre todo, han sido analizadas y elaboradas propuestas concretas avaladas por las instituciones presentes.

En particular, se citan aquí algunos puntos evidenciados por las instituciones pre-sentes y que se profundizarán en los párrafos siguientes:

a) La necesidad de complementar los principios de eficacia de la ayuda con un “en-foque territorial”, que hace del territorio la unidad de análisis y prioriza el apoyo de la ayuda en función de las demandas surgidas desde los territorios.

b) Mejorar las capacidades de coordinar ex-ante (desde la programación) las acciones

de los diferentes actores, en particular de las autoridades nacionales, sub-nacionales y las OSC para participar de una manera más activa en los procesos de desarrollo.

c) Favorecer la apropiación inclusiva de los procesos de desarrollo y la puesta en valor del carácter público de los gobiernos locales como actores aptos a elaborar y ejecutar polí-ticas y presupuestos públicos.

3.3. Otros retos pendientes y algunos avances

La cooperación descentralizada pú-blica, como modelo de cooperación cuali-tativamente diferente, puede contribuir a responder a los nuevos retos que plantea el contexto descrito hasta ahora, vinculado a la aparición de nuevos actores internacionales, a los fundamentos de base de la cooperación descentralizada y a la agenda de la eficacia de la ayuda en la cooperación al desarrollo. Sin embargo, existen unas condiciones que son necesarias y fundamentales para que la acción internacional de los actores subnacio-nales y regionales sea viable y eficaz.

Es importante aclarar, tal y como ha profundizado el Observatorio en diferentes publicaciones8, que la cooperación descen-tralizada, como cualquier otra modalidad de cooperación, no es eficaz ni genera desarro-llo por sí misma. Es un instrumento que as-pira a dar soporte y fortalecer los procesos de desarrollo (económico, social cultural, insti-tucional) que nacen de dinámicas internas y son propios de los territorios.

En otras palabras, es fundamental que el proceso de desarrollo sea endógeno, pro-pio del territorio y que éste forme parte de una estrategia liderada por el gobierno local y apoyada por los actores de la cooperación,

8| Idem.

tanto descentralizada como internacional.Por esto es fundamental, en primer lu-

gar, que las administraciones públicas locales adquieran una visión amplia e integradora de los actores y de las potencialidades de desa-rrollo del territorio y que sepan enmarcarlas en un plan estratégico de desarrollo.

En segundo lugar, de cara a la comu-nidad internacional es imprescindible que los gobiernos locales mejoren su nivel de concertación y fortalezcan sus plataformas de representación, para presentar propues-tas concretas y plantear nuevas herramientas que valoricen la visión ‘desde lo local’, el va-lor añadido de la cooperación descentraliza-da y favorezcan una ‘territorialización’ de la Agenda internacional.

La Agenda de Acción de Accra hace especial hincapié en el diálogo y la coordi-nación multinivel, así como en la creación de un partenariado global basado en valo-res y objetivos compartidos. Una condición indispensable para que los gobiernos locales puedan participar y, sobre todo, tener un peso efectivo en el diálogo político y pro-gramático con los donantes y los gobiernos nacionales, concierne a su fortalecimiento institucional y la consolidación de sus redes y asociaciones. Para esto, sería necesario crear herramientas de financiación previsibles y a largo plazo, así como aprovechar las oportu-nidades que ofrecen las redes y las asociacio-nes de autoridades locales, entre otras cosas, en el intercambio de experiencia y creación de capacidades. Esto permitirá hablar con una voz cada vez más sólida en los debates internacionales y avanzar en una progresiva división del trabajo a partir de un diálogo continuado y de una complementariedad programática concertada.

En tercer lugar, como apunta el Ob-servatorio9, la cooperación descentralizada pública para evitar quedarse en un nivel de micro-intervenciones muchas veces caracte-rizadas por la fragmentación y la dispersión de esfuerzos, debe plantearse explícitamen-te la necesidad de conseguir un elevado ni-vel de concertación de medios, esfuerzos y acciones con los demás actores de la coope-ración (bilateral y multilateral) que inciden directamente en los otros niveles de gobier-no.

La cooperación descentralizada pública es una modalidad complementaria a las polí-ticas de cooperación lideradas por los otros actores internacionales con lo cual, es funda-mental que los gobiernos locales lideren la estrategia de desarrollo del territorio y facili-ten la creación de consenso y sinergias entre múltiples actores y niveles de gobierno para establecer unas prioridades compartidas y fa-vorecer, de esta manera, la sostenibilidad de las políticas implementadas.

Por último, pero no menos importan-te, es necesario destacar un requisito funda-mental para que sea realizable una política pública de cooperación: el reconocimiento por parte de la comunidad internacional de la especificidad de la cooperación al desarro-llo desde y entre lo local y, sobre todo, del carácter público de las autoridades locales.

Este último aspecto se profundizará en más detalle en los párrafos siguientes.

A pesar de la importancia de los retos que se han presentado, es pertinente remar-car dos elementos que representan avances positivos de la cooperación descentralizada en este último año.

9| Véase el articulo de Marc Rimez: ‘Apoyo presupuestario local y políticas públicas de cooperación descentralizada’. Observa Núm 9, Observatorio de la Cooperación descentralizada UE-AL, (Junio de 2011). o

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El fortalecimiento de la plataforma eu-ropea de autoridades locales y regionales para el desarrollo (PLATFORMA) que, después de tan solo dos años de actividad, ha consoli-dado su rol como interlocutor legítimo y pro-pio de los gobiernos locales, como demues-tran sus aportaciones en el Diálogo Estructu-rado, en el Libro Verde10 y, más en general, en el marco de la política comunitaria.

Asimismo la segunda edición de las As-

sises de Cooperación Descentralizada (Bru-selas, 29 y 30 de marzo 2011) se ha carac-terizado por un planteamiento mucho más político en comparación con el carácter fun-damentalmente técnico de la primera edición. Estas Jornadas han tenido un salto cualitativo evidente, tanto en términos de participación como de capacidad de convocatoria a nivel político- institucional.

En las jornadas se debatió especialmen-te sobre el enfoque territorial del desarrollo, la gobernanza y el desarrollo inclusivo, pro-fundizando el papel y la contribución de las autoridades locales y regionales en estas te-máticas.

Según las palabras de Gerhard Stahl, Se-cretario general del Comité de las Regiones,11 “Estas jornadas son un punto de encuentro, de intercambio de ideas y de experiencias, de reflexión y, sobre todo, de diálogo político; y también un medio de valorización de la coo-peración descentralizada y una herramienta para favorecer su eficacia…. Esta actividad supone una muestra de nuestro compromiso y del conjunto de las regiones y ciudades que dedican una parte de su energía a contribuir al desarrollo con sus conocimientos y sus me-dios”.

4. ¿Cómo favorecer la eficacia y el desarrollo de la cooperación descentralizada?

4.1 La importancia de estructurar un mode-lo específico: la cooperación descentralizada como una política pública

Tal y como ha señalado en párrafos anteriores, las relaciones de cooperación in-ternacional al desarrollo entre instituciones públicas locales representan una forma inno-vadora de enfrentar los retos del desarrollo local, tratando de mitigar las consecuencias territoriales de fenómenos que tienen causas globales y responden a lógicas internaciona-les, representando, además, un instrumento para elevar la eficacia y el impacto de los re-cursos públicos (financieros, humanos, insti-tucionales) que se destinan a la cooperación internacional.

Sin embargo, para que la cooperación llevada a cabo por un gobierno local pueda ser eficaz y para que los recursos utilizados puedan tener mayor impacto, es fundamen-tal que las relaciones de cooperación se in-serten en el marco de una estrategia de pro-yección exterior y que la cooperación des-centralizada se especialice en una modalidad de cooperación técnica, orientada hacia los ámbitos en los que se reconoce la competen-cia y la experiencia de los gobiernos locales.

Es evidente que los gobiernos locales no pueden hacer todo, que no pueden ni deben intentar emular la cooperación esta-tal, las grandes agencias internacionales o las iniciativas de la sociedad civil.

Mejorar la eficacia de la cooperación al desarrollo - como dicta la Agenda inter-nacional- implica la definición y la aplicación de modelos que se adapten mejor a las carac-terísticas y la especificidad de cada actor. En el caso de los actores subnacionales, es nece-sario que estos centren su cooperación en los campos de su competencia y donde son más eficientes; en síntesis, en ámbitos tales como la gobernanza local, el desarrollo económico local, el fortalecimiento institucional o la ges-tión de determinados servicios públicos.

Sin embargo, más allá de focalizar las iniciativas en unas temáticas concretas, es im-prescindible seguir mejorando el modelo en el que se insertan dichas iniciativas de coope-ración descentralizada. En este sentido, des-de el Observatorio creemos que es necesario seguir apostando por una cooperación des-centralizada pública específica e insistir en la dimensión que esta tiene de política pública.

Esto implica, antes que nada, que los ac-tores subnacionales sean capaces de elaborar una estrategia de desarrollo y de interiorizar una visión de la cooperación descentralizada como un instrumento estrechamente vincula-do a la acción y a la proyección exterior. Para esto los representantes políticos locales debe-rían considerar el territorio de forma integral – tanto en sus actores como en relación a sus potencialidades, traduciendo esta perspectiva en un plan estratégico de desarrollo.

Este proceso conlleva, por ello, una re-flexión institucional, la concertación con los principales actores del territorio y la identi-ficación de las ventajas comparativas que ca-racterizan el territorio y sus relaciones inter-nacionales.

A pesar de los avances que representa este modelo y de la existencia de “buenas prácticas” de ciudades que han construido só-lidas políticas públicas de cooperación, queda

todavía mucho camino por recorrer para que este modelo sea interiorizado por la mayoría de los gobiernos subnacionales.

La cooperación descentralizada, las re-laciones entre gobiernos locales y, más en ge-neral la cooperación al desarrollo, deberían representar instrumentos de soporte a las po-líticas públicas y a las estrategias de desarrollo planteadas por los actores del territorio y lide-radas por el gobierno local. Sin embargo, para que este desafío se transforme en realidad hace falta que la comunidad internacional, los acto-res que la componen, y los mismos gobiernos locales interioricen unos principios y unos ele-mentos imprescindibles para plantear verdade-ras políticas públicas de cooperación. Veámoslo más en detalle.

4.2 El reconocimiento de los gobiernos locales como actor público

Después de haber destacado de qué manera los gobiernos locales deberían estruc-turar sus relaciones de cooperación- a través de la elaboración de una política pública- y en qué ámbitos reside el valor añadido de esta modalidad de cooperación, señalamos algu-nas conditio sine qua non cuya ausencia im-posibilita, o por lo menos dificulta, el impacto y la eficacia de las actividades de cooperación descentralizada.

Existe, sin lugar a dudas, una pre-con-dición imprescindible que influye en la esen-cia misma de este modelo de cooperación descentralizada: el reconocimiento de su ca-rácter público.

El escaso reconocimiento de la legiti-mad de los gobiernos locales como institu-ciones públicas dificulta la identificación del valor añadido y del potencial que reside en su acción internacional y, sobre todo, imposibi-lita la verdadera estructuración de una polí-tica pública de cooperación descentralizada.

10| Comisión de las Comunidades Europea, Libro Verde. Política de desarrollo de la UE en apoyo del crecimiento inte-grador y el desarrollo Sostenible. Mejorar el impacto de la política de desarrollo de la UE. COM (2010) 629 final.

11| Véase Gerhard Stahl: “Las iniciativas y los compromisos del Comité de las Regiones a favor de la cooperación descen-tralizada”. Observa Núm 9, Observatorio de la Cooperación descentralizada UE-AL, (Junio de 2011).

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Como remarca el Observatorio, las au-toridades sub-nacionales y regionales son los únicos actores a nivel local y regional que tie-nen la potestad pública y la legitimidad que de ella deriva, que, lo cual debería conllevar a la capacidad de formular, diseñar y ejecutar políticas públicas a través de los presupuestos públicos asociados a las mismas.

Sin embargo estamos todavía muy lejos de este escenario. Todavía los gobiernos sub-nacionales padecen de una falta o de un escaso reconocimiento por parte de los Estados y de las organizaciones internacionales.

No cabe duda de que los avances más importantes en el reconocimiento de los go-biernos locales y regionales, especialmente en la aplicación del principio de subsidiariedad, que representa el objetivo de garantizar que las decisiones sean tomadas lo más cerca po-sible de los ciudadanos, son revisables en el ámbito europeo.

Fernández de Losada12 apunta que “la Comisión Europea, institución dotada de la capacidad de iniciativa en la elaboración de las políticas comunitarias, ha establecido toda una serie de canales, formales e informales, para relacionarse con los gobiernos locales. Destacan, en este sentido, los Diálogos Es-tructurados con las Asociaciones de Gobier-nos locales y Regionales, un sistema formal de consulta con las asociaciones y plataformas de gobiernos locales y regionales, impulsado por la Comisión y el Comité de la Regiones en el marco de las estrategias definidas en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea13. Queda mucho camino por recorrer, pero Eu-ropa avanza poco a poco hacia un sistema que permita una mayor presencia de los gobiernos sub-estatales. Se trata de una necesidad para

avanzar hacia una mayor legitimidad demo-crática del proyecto europeo”.

Recientemente el Tratado de Lisboa representa un paso importante hacia un ple-no reconocimiento de los gobiernos locales como sujetos de pleno derecho. El Tratado, subscrito el 13 de diciembre de 2007 y que entró en vigor este año, incorpora finalmen-te la dimensión regional y local en el marco jurídico de la Unión Europea e incluye la co-hesión territorial y la diversidad lingüística y cultural entre sus objetivos, afirmando que las instituciones comunitarias tienen que res-pectar la identidad nacional de los Estados miembros y sus estructuras fundamentales, incluidas las autonomías regionales y locales.

El Tratado reconoce el papel funda-mental de los entes locales y regionales y la centralidad de la“dimensión territorial” en la actuación de las políticas públicas a nivel europeo, ratificando el papel del Comité de las Regiones y atribuyendo a este órgano la posibilidad de recurrir al Tribunal de Justi-cia de la Unión Europea en caso de presunta violación del principio de subsidiariedad por parte de las instituciones comunitarias.

En síntesis, con el Tratado se fortifi-can los procedimientos de control en la apli-cación del principio de subsidiariedad y se exige a la Comisión Europea que tenga en cuenta la dimensión regional y local en la preparación de sus propias iniciativas y propuestas legislativas.

Entrando más en detalle en el tema que nos ocupa, las políticas de cooperación al desarrollo, la Unión Europea ha sido el primer actor supranacional en reconocer el

importante rol de los actores subestatales en los procesos y las políticas de desarrollo.

Si se analizan las Comunicaciones y los Programas de la Comisión Europea puede observarse cómo la cooperación descentrali-zada se ha ido incorporando progresivamente como una modalidad relevante de coopera-ción, aunque este concepto ha sido extendido a un abanico de actores muy amplio, (ONG, cooperativas, sindicatos, universidades, igle-sias y comunidades religiosas, asociaciones de jóvenes, mujeres, pueblos indígenas, consu-midores etc)14

Este planteamiento, que no diferencia entre el carácter público y privado de los ac-tores, ha tenido el gran inconveniente de no contribuir a poner de manifiesto la especifi-cidad de los gobiernos locales y de la coope-ración descentralizada pública que es, justa-mente, su carácter de institución pública.

Recientemente, el Diálogo Estructura-do15 ha realizado un trabajo de gran impor-tancia en identificar los roles respectivos entre los diferentes agentes que intervienen en las políticas de cooperación descentralizada, en particular identificando las diferencias entre las OSC y los gobiernos locales.

En esta ocasión ha sido remarcada la necesidad de poner en valor la legitimidad de las autoridades locales, por ejemplo en la prestación de servicios públicos, en vincular las decisiones políticas a las prioridades locales así como en sus actividades de cooperación descentralizada.

A pesar de la importancia del tejido aso-ciativo europeo, de las ONG, y más en gene-ral de las OSC, y de la necesidad de evidenciar

y aprovechar sus elementos de interconexión, sinergia y complementariedad con las autori-dades locales, es importante no confundir el papel que deberían desempeñar estos actores en comparación al rol que debería tener un gobierno elegido democráticamente.

Como argumenta el Observatorio, los gobiernos locales y regionales son respon-sables de la prestación de servicios públicos esenciales a nivel local que no pueden ni de-ben ser sustituidos por la gestión de actores privados.

Esta tendencia es aun más fuerte en los países más empobrecidos donde la falta de liderazgo e institucionalidad pública pueden compensarse- y a menudo lo han sido- por organizaciones de carácter privado que, ges-tionando la prestación de servicios, pueden llegar a tener una influencia desproporciona-da en el territorio.

4.3 La promoción de un enfoque territorial del Desarrollo

a) Cooperación descentralizada, fortalecimiento institucional y desarrollo económico local

Más allá del reconocimiento y de la puesta en valor del carácter público de los go-biernos locales, es importante destacar otro elemento que podría favorecer un avance en las políticas públicas de cooperación descen-tralizada al desarrollo. Como evidenciado por el Observatorio en el marco de los seminarios sobre “la eficacia de la ayuda al desarrollo a nivel local” organizados en colaboración con la Iniciativa ART del PNUD, es fundamental complementar los principios de eficacia con un enfoque territorial del desarrollo, priori-

12| Fernández de Losada A., “La participación de los gobiernos subestatales en el proceso de integración europea”, Anua-rio 2006, Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL

13| http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2001/com2001_0428es01.pdf

14| Reglamento CE num. 1659/98, 17 julio 1998. 15| Diálogo Estructurado, documento de conclusiones, mayo 2011. https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/

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zando la dedicación de la ayuda al desarrollo en función de las demandas surgidas desde los territorios.

La aplicación de políticas de desarrollo según un enfoque territorial significa, en resu-men, favorecer la movilización del conjunto de los actores de un territorio (sociedad civil, sector privado, etc.) y sus alianzas, para llevar a cabo políticas cuya prioridad ha sido identi-ficada en los planes estratégicos de desarrollo liderados por el gobierno local. En otras pa-labras, implica situar al territorio como prota-gonista de los esfuerzos de desarrollo, impul-sando la apropiación locales de las estrategias y favoreciendo la coordinación con los demás actores implicados en las políticas de desarro-llo.

Hemos señalado que el bienestar de los ciudadanos de un territorio depende cada vez más de una red de interdependencias entre el contexto local y los flujos internacionales. En este contexto las autoridades locales, como gobierno de proximidad, representan unos actores claves para adaptar las estrategias de desarrollo, nacionales e internacionales, al contexto y a las necesidades del territorio y llevar a cabo un proyecto de largo plazo.

Como responsable de los impuestos y gastos públicos, los gobiernos locales tienen una influencia fundamental en fomentar un ambiente endógeno favorable para el creci-miento, el desarrollo económico (en parti-cular gracias a políticas pro activas hacia las pequeñas y medianas empresas), la prestación de servicios públicos a sus ciudadanos y la identificación de las políticas e instrumentos más apropiados para responder a las necesida-des y ampliar las oportunidades de la comu-nidad16|.

Paralelamente, es importante tomar en cuenta que ha habido una progresiva toma de conciencia por parte de diferentes actores acerca del potencial de las actividades de ca-rácter internacional para el desarrollo local, la innovación del territorio y la captación de oportunidades. Estos son, en definitiva, los mismos objetivos de desarrollo delineados por la Comisión Europea en el Libro Verde.

Asimismo, los procesos de descentra-lización que en las últimas décadas se están llevando a cabo en muchos países en desa-rrollo, ofrecen grandes potencialidades a las administraciones locales para liderar- o por lo menos tener un papel relevante- en el desa-rrollo- económico y no sólo- del territorio.

Además, las administraciones publicas - no solamente en el nivel local- tienen que te-ner en cuenta la existencia y las consecuencias de una nueva geografía económica y los rápi-dos procesos de reconversión productiva que afectan, en primer lugar a los territorios- y en el ámbito que nos ocupa, especialmente a los de América Latina. Por esto es fundamental que la proyección exterior y la cooperación entre gobiernos locales se inserte de manera transversal en un plan estratégico de ciudad a medio y largo término, en un proyecto com-partido de desarrollo territorial que, para ser viable, necesita un liderazgo cercano a los ac-tores implicados.

Como evidenciado por el Observatorio en el Estudio “Cooperación descentralizada UE-AL y desarrollo económico local”: las oportunidades abiertas por las nuevas formas de inserción económica de los territorios la-tinoamericanos pueden ser mejor aprovecha-das si las instituciones públicas locales están preparadas para desempeñar sus funciones de forma adecuada.

Para esto es fundamental que la admi-nistración pública local tenga las capacidades para movilizar competencias y capacidades de su propio territorio para el desarrollo local, y que tenga una la madurez para entender el desarrollo de forma integral y multidimensio-nal (en sus aspectos económicos, sociales, cul-turales, políticos).

Los gobiernos locales pueden y debe-rían tener un papel primordial en construir sinergias entre diferentes actores -tanto del territorio a través- por ejemplo- de los parte-nariados publico-privados- como a nivel na-cional e internacional; en introducir elemen-tos de innovación institucional y tecnológica en la gestión y el desarrollo de la comunidad; y en enriquecer el territorio de nuevos cono-cimientos gracias al intercambio de experien-cias.

Para estos objetivos es fundamental que el gobierno local tenga un fuerte liderazgo, para poder enlazar una serie de pactos hori-zontales- con los actores territoriales y con la sociedad civil- y pactos verticales- con los otros niveles de gobierno y con los agentes de la cooperación internacional.

En este sentido la cooperación descen-tralizada puede representar un instrumento importante, ofreciendo soporte a los procesos de fortalecimiento institucional, a la mejora de la gobernanza a nivel local, al intercam-bio de experiencia hacia objetivos comparti-dos entre territorios. Asimismo, las relaciones internacionales de la administración pública local, pueden ser un instrumento útil para captar oportunidades concretas, para poner en contacto actores y clusters productivos, así como para aplicar a nivel local las experiencias exitosas de otros territorios.

Finalmente, y no menos importante, las instituciones públicas tienen un papel de-

cisivo en fomentar un desarrollo que sea so-cialmente inclusivo y en impulsar elementos que favorezcan un desarrollo económico más equitativo.

El crecimiento económico es un motor importante para el desarrollo y, como demues-tra, entre otros, el Banco Mundial, su impacto sobre la erradicación de la pobreza es mucho mayor si está acompañado por medidas de re-ducción de las desigualdades.

La proximidad de los gobiernos locales e intermedios permite actuar en materia de desigualdad y redistribución de los beneficios del desarrollo económico, gracias, entre otras cosas, a la provisión de políticas y servicios pú-blicos a la ciudadanía y a la ampliación de los espacios públicos al servicio de la comunidad.

b) Cooperación descentralizada, enfoque territorial y los nuevos retos de la política de desarrollo de la Unión Europea

Este año la Comisión Europea ha pu-blicado el Libro Verde “Política de desarrollo de la UE en apoyo del crecimiento integra-dor y el desarrollo sostenible. Mejorar el im-pacto de la política de desarrollo de la UE.” La consulta pretende encontrar mecanismos para facilitar el impacto, la coordinación de la ayuda al desarrollo y la coherencia entre las políticas- obligaciones jurídicas con arreglo al Tratado de Lisboa - para alentar un crecimien-to integrador, sostenible y orientado al desa-rrollo humano mejorando, a la vez, el impacto de las políticas comunitarias de desarrollo.

En este documento se “plantea la cues-tión de si la UE debe estudiar nuevas estrate-gias conjuntas de crecimiento integrador en asociación con agrupaciones de entradas o agrupaciones regionales de países en desarro-llo que impliquen también a interesados del sector privado- empresas, fundaciones centros académicos y organizaciones de la sociedad ci-vil en general etc.

16| Véase “Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Autoridades locales: agentes de desarrollo”, SEC (2008) 2570.

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También debe hacerse hincapié en po-tenciar la capacidad normativa de los gobier-nos para establecer un entorno favorable a los negocios que emplee del mejor modo posible los recursos domésticos y atraiga inversiones nacionales y extranjeras, junto con mecanis-mos para garantizar que los beneficios del cre-cimiento alcancen a todos los sectores de la sociedad.

No cabe duda de que los retos plan-teados son de fundamental importancia en el contexto de crisis económica y financiera de los últimos años- y en sus consecuencias so-ciales- afectando no solamente a las políticas de cooperación al desarrollo (y de coopera-ción descentralizada) sino al modelo de desa-rrollo en su conjunto.

En el mismo documento la Comisión pregunta: ¿Cómo puede lograr la UE que el apoyo al desarrollo económico garantice una integración social justa de los beneficios y aporte una mejor protección de los derechos sociales y económicos, incluidos la aplicación de normas laborales básicas y una mayor responsabilidad corporativa?

¿Qué medidas tomar - y cómo diferen-ciarlas mejor - para apoyar a los países en desa-rrollo en sus esfuerzos por implantar un entorno económico apto para fomentar los negocios y es-pecialmente las Pequeñas y medianas empresas (PYME)?

¿Cómo puede la UE adaptar su enfoque, sus instrumentos y sus indicadores en apoyo de reformas de gobernanza en los países o regiones en desarrollo?

Analizando el texto y las preguntas for-muladas - en particular en los párrafos señala-dos- se puede extraer que la Comisión todavía no considera a las ciudades, a los gobiernos intermedios y regionales como socios estraté-

gicos para enfrentar los retos planteados. Sin embargo desde el Observatorio creemos que estos actores tienen mucho que aportar.

Como afirmado en la Carta Europea de Cooperación en apoyo a la Gobernanza Lo-cal (2008), una gobernanza descentralizada es un componente importante para acercar el gobierno a la ciudadanía, enraizar los valores democráticos en la sociedad y favorecer un crecimiento inclusivo.

La proximidad de los gobiernos locales, su conocimiento acerca de las características, las potencialidades y debilidades del territorio así como la cercanía a sus principales actores representa un potencial fundamental para mo-vilizar los recursos disponibles – no sólo finan-cieros-, promover el tejido económico local y captar oportunidades de desarrollo.

Además la institucionalidad pública lo-cal puede tener un papel importante en im-pulsar partenariados públicos-privados, en movilizar y sostener las pequeñas y medianas empresas, las universidades, los centros de investigación, los polos tecnológicos del te-rritorio, así como en inyectar elementos de innovación y facilitar el desarrollo de clusters territoriales, favoreciendo la creación de un entorno económico dinámico.

Como evidenciado por PLATFORMA y el Comité de las Regiones, en el Libro Ver-de no se contempla la importancia de los pro-cesos de descentralización ni del principio de subsidiariedad en la distribución de las com-petencias entre los diferentes niveles adminis-trativos.

Es más, en este documento la Comisión no alude ni siquiera al principio de división del trabajo entre los donantes europeos y tampoco entre los donantes nacionales y los respectivos donantes subnacionales (regiona-

les y locales). El Comité de Regiones señala que “sería deseable que el Libro Verde incor-porara un enfoque basado no sólo en objeti-vos sino también en los actores y la división del trabajo entre ellos, poniendo en valor la contribución que los entes regionales y locales pueden tener en el enriquecimiento y eficacia de la política de cooperación”17.

Para avanzar hacia los objetivos plantea-dos por la Comisión es fundamental que el crecimiento se asiente en el territorio y que, gracias a la intervención pública, progrese ha-cia el desarrollo. En este sentido, hay que es-pecificar que crecimiento y desarrollo no son conceptos equivalentes teniendo en cuenta que éste último implica un reparto de la ri-queza sobre el territorio, una redistribución de los frutos del crecimiento y un progreso social.

Del carácter público de la institución municipal- elemento de gran importancia tra-tado en los párrafos anteriores- deriva su papel en redistribuir los beneficios del crecimiento para que estos lleguen a toda la ciudadanía y favorezcan la inclusión entre los diferen-tes segmentos que conforman la comunidad local. Los servicios públicos y las políticas públicas en las que se invierten los impues-tos ciudadanos representan elementos fun-damentales para favorecer el objetivo de un crecimiento integrador, como se plantea en el Libro Verde.

5. Nuevos posibles instrumentos

En apartados anteriores hemos señalado que, por un lado, es necesario que la Comisión Europea involucre de manera más estratégica a los gobiernos locales y a los actores que forman

el variado universo de las OSC. Por otro lado, sin embargo, es también fundamental que los representantes de los gobiernos locales y sus asociaciones sean capaces de presentar propues-tas concretas e indicar instrumentos viables que vayan más allá de las tradicionales modalidades de apoyo financiero a través de convocatorias de propuestas.

El reto de incluir a los actores subnacio-nales en los debates políticos, de manera estable y continuada implica, antes que nada, la crea-ción de un marco institucional de participación y negociación acerca de todo el ciclo de planifi-cación de las políticas y de los programas (desde la fase de valoración de las necesidades hasta la de diseño, implementación, monitoreo y eva-luación).

PLATFORMA pone de manifiesto en sus aportaciones al Diálogo Estructurado, que es fundamental que la Comisión Europea estu-die y profundice el análisis de los impactos de las nuevas modalidades de ayuda sobre la des-centralización y las actividades de los gobiernos locales y regionales, para fomentar su participa-ción en el planteamiento y el desarrollo de los nuevos instrumentos comunitarios de ayuda al desarrollo.

Un primer paso para facilitar este objeti-vo sería impulsar la cooperación entre Comité de las Regiones y la Comisión Europea en el ámbito de la política de cooperación descen-tralizada y favorecer el desarrollo del Atlas de cooperación descentralizada, que recoge las ac-tividades financiadas por los gobiernos locales y regionales de la UE en este ámbito.

En el Diálogo Estructurado ha sido reali-zado un trabajo de análisis profundo acerca de los principales mecanismos de financiación de la política de cooperación al desarrollo, eviden-ciando su vínculo con los gobiernos locales y las

17| Comité de las Regiones, Proyecto de dictamen, 90º Pleno 11 y 12 de mayo de 2011.

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OSC y debatiendo sobre nuevas posibles moda-lidades de ayuda para las autoridades subnacio-nales y la cooperación descentralizada.

De este proceso parece emerger una vo-luntad de incrementar la cooperación directa de la Comisión con las autoridades locales, sin embargo es necesario identificar posibles formas para adaptar los mecanismos de reparto de la ayuda de la CE teniendo en cuenta las caracte-rísticas de estos actores.

En la actualidad el Apoyo presupuestario y el Apoyo sectorial representan los instrumen-tos principales utilizados por los donantes (y en particular por la Comisión) para implemen-tar los principios de la Declaración de Paris y la Agenda de Acción de Accra. Estas modalidades, de las que se prevé un incremento cuantitativo sustancial, han tenido hasta la fecha un claro en-foque estado-céntrico y ‘de arriba hacia abajo’ sin filtrarse, en la práctica, hacia las comunidades locales.

El Comité de las Regiones sugiere que se establezca una línea de financiación específica a disposición de los entes locales y regionales de la UE y solicita a la Comisión la puesta en mar-cha de programas de apoyo presupuestario sec-torial que faciliten el acceso a los recursos para los entes locales y regionales de los países en vías de desarrollo.

Aunque en las conclusiones del Diálogo

Estructurado no se considere como un instru-mento de financiación viable, tanto Platforma, en sus aportaciones al Libro Verde de la Comi-sión, como el Observatorio consideran que el Apoyo presupuestario podría ser un instrumen-to válido para apoyar de manera directa a los go-biernos locales y regionales, sus políticas públicas y sus iniciativas de cooperación descentralizada.

En este sentido, es pertinente evidenciar el ejercicio de simulación de un apoyo presu-puestario sectorial a nivel local llevado a cabo este año por el Observatorio con el Gobierno de la Provincia de Santa Fe (Argentina)18. El es-tudio de factibilidad de este instrumento en el sector salud de la Provincia, ha utilizado todo los criterios de elegibilidad tanto administrativos como financieros requeridos por la Comisión Europea, mostrando su viabilidad técnica.

Es cierto que la Provincia de Santa Fe res-ponde a unos pre-requisitos indispensables a la hora de plantear esta modalidad de financiación que, lamentablemente, no están presentes en muchos países en desarrollo: en primer lugar un cierto grado de autonomía política (es impres-cindible la competencia para firmar el acuerdo de financiación), fiscal y administrativa, así como una cierta estabilidad macroeconómica y finan-ciera.

Sin embargo, como apunta el Observa-torio: “El apoyo presupuestario local permitiría, entre otras cosas, superar la lógica del proyecto para apoyar directamente determinadas políti-cas públicas locales y mejorar la apropiación, la coordinación entre los donantes y por lo tanto la eficacia de la ayuda. Permitiría aumentar sus-tancialmente la masa crítica de los apoyos finan-cieros, reducir los costos de transacción y dar la prioridad al financiamiento de políticas locales en lugar de proyectos aislados o reunidos bajo el alero de un programa nacional o regional – o sea pasar de proyectos o programas a políticas públicas.”19

En síntesis, financiar de forma directa una política decidida desde el gobierno nacional, local o regional permite ampliar el apoyo de la cooperación a las políticas públicas favoreciendo

la superación de la agenda actual, focalizada en la eficacia (in primis técnica) de las intervenciones.

El apoyo de la cooperación a las políticas públicas- y en el campo que nos ocupa de las po-líticas locales- favorece la aplicación de los prin-cipios de la Agenda de París a nivel territorial, alimentando la apropiación de las iniciativas de cooperación y su alineación con las necesidades de la comunidad, y, consecuentemente, su efi-cacia.

Asimismo permite dar apoyo- de forma concreta- a la aplicación de un enfoque terri-torial como guía de las políticas de desarrollo, respondiendo a los retos del Libro Verde plan-teados en el capítulo anterior.

Sin entrar demasiado en el detalle de ana-

lizar las características técnicas de los modelos e instrumentos actualmente utilizados para finan-ciar la cooperación al desarrollo, se hace eviden-te, tal y como se ha señalado a lo largo del texto, la necesidad de valorizar las especificidades de la cooperación al desarrollo desde y entre lo local, favoreciendo una redefinición de los instrumen-tos financieros actuales y una mejora de la articu-lación – política e instrumental- de los gobiernos locales con las instituciones nacionales e multi-laterales.

Conclusiones

Hemos evidenciado como el contex-to internacional, la imperante cuestión de la eficacia de la ayuda, el progreso del enfoque territorial a la hora de orientar las políticas de cooperación al desarrollo; el rol de los gobier-nos locales en el desarrollo económico local y en favorecer un modelo de crecimiento más integrador (objetivo planteado por la Comi-sión Europea en el Libro Verde), ponen a las autoridades locales en un momento de impor-tantes cambios y grandes desafíos.

Asimismo hemos destacado una serie de pre-condiciones fundamentales para que los gobiernos locales puedan expresar su po-tencial, su valor añadido, tanto en la gestión del territorio, como en las políticas de coo-peración al desarrollo, incrementando, con-secuentemente la eficacia de la cooperación descentralizada.

En primer lugar, es necesario reconocer y valorizar el carácter público de los gobiernos locales y la legitimidad que de esto deriva para formular, diseñar y ejecutar políticas y presu-puestos públicos.

Un análisis de los instrumentos comu-nitarios de apoyo a la cooperación al desa-rrollo así como las preguntas destacadas en el artículo y relativas al Libro Verde de la Comi-sión Europea, ponen de manifiesto el hecho de que todavía no existe una clara distinción entre el papel que deberían tener las autori-dades locales- como actor público- y el rol de las organizaciones de la sociedad civil en las políticas de cooperación al desarrollo. Sin em-bargo el proceso de Diálogo Estructurado ha significado un momento importante de cara a avanzar hacia este objetivo y hacia una mejor división del trabajo entre los actores que ac-túan en la política de desarrollo.

En segundo lugar, para que la coope-ración descentralizada materialice sus poten-cialidades y se convierta en una verdadera he-rramienta política y estratégica de desarrollo, tiene que estructurarse como una verdadera política pública liderada por la administración pública local y al servicio de las prioridades territorio.

Asimismo, y en tercer lugar, es necesa-rio promover el enfoque territorial- no sola-mente a nivel académico y conceptual- como elemento fundamental para el desarrollo, fa-voreciendo el liderazgo de las autoridades lo-cales en el desarrollo económico local, y su

18| Véase el texto del Observatorio en esta misma sección del Anuario 2010. 19| Marc Rimez, “Apoyo presupuestario local y políticas públicas de cooperación descentralizada”. Observa Núm 9,

Observatorio de la Cooperación descentralizada UE-AL, (Junio de 2011).

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protagonismo en la redistribución de la rique-za- a través por ejemplo de políticas sociales- en pos de fomentar un desarrollo socialmente integrador.

Finalmente, es necesario avanzar en la identificación de una agenda común. Esto implica, por un lado, el fortalecimiento de las asociaciones y las plataformas locales e inter-nacionales de los gobiernos locales y, por el otro, la consolidación de espacios de diálogo y concertación multi-actor y multi-nivel. En este sentido hay que dejar claro que para au-mentar su eficacia y su impacto, la estrategia de desarrollo de los territorios liderada por el gobierno local, necesita de un alto grado de concertación con los demás actores (bilatera-les y multilaterales) de la cooperación.

Otra vertiente fundamental de la cues-tión es la inclusión, de manera estable y conti-nuada, de los actores subnacionales en los de-bates políticos relativos a las políticas de coo-peración. Esto implica, ante todo, la creación de un marco institucional de participación y negociación en todo el ciclo de las políticas (desde la valoración de las necesidades hasta el diseño, implementación, monitoreo y eva-luación).

El Diálogo Estructurado iniciado en el 2010 entre la Comisión, el Parlamento, los Estados Miembros y representantes de go-biernos locales y de organizaciones de la so-ciedad civil, representa sin duda un proceso interesante para favorecer la comprensión del rol que cada uno de estos actores debería te-ner en la política europea de cooperación al desarrollo.

Sin embargo, esperamos que este pro-ceso se refleje en la próxima programación financiera y en la promoción de nuevos ins-trumentos de apoyo a las políticas llevadas a cabo por las autoridades locales.

Hay que invertir en la comprensión ‘de lo local’, en reconocer a los gobiernos loca-les y sus asociaciones como legítimos socios del desarrollo y en estudiar las consecuencias de la agenda internacional de desarrollo, y en particular la Agenda de la Eficacia de la Ayuda, en el nivel territorial. El Observatorio sigue trabajando en esta línea y destinando esfuerzos en analizar y promover la aplicación de nuevos instrumentos para la cooperación descentralizada, como queda manifiesto con la realización de la IV Conferencia (Rosario, 19-20 de setiembre 2011) dedicada a este tema.

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Cohesión social, económica y territorial

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y

Seguramente sea una obviedad decir que el Programa URB-AL ha sido y sigue siendo un motor de la cooperación descentralizada. El programa surgió en 1995 como una iniciativa comunitaria que pretendía establecer lazos duraderos y estables entre ciudades europeas y latinoamericanas. Desde sus inicios URB-AL ha impulsado la generación de espacios de intercambio, de aprendizaje y de modelización para dar respuesta a través de la creación de redes locales y regionales a los retos que la sociedad urbana y el auge de las ciudades plantean.

En cierta medida URB-AL III supone una evolución lógica de las dos ediciones anteriores, aunque incorporando nuevos enfoques e instrumentos de apoyo. Así, podríamos decir que los principales rasgos del programa actual son1:

•• Apoyar proyectos innovadores que consoliden procesos incipientes de co-hesión social.

•• Privilegiar políticas integrales de cohesión social.

•• Concentrar las inversiones ma-teriales e inmateriales en América Latina.

•• Facilitar la creación de redes de gobiernos locales que discutan y apliquen a nivel local políticas de cohesión social.

•• Disponer de una oficina de coordinación y orientación del programa.

En el período actual la Comisión Europea ha aprobado 20 proyectos a ejecutar como

máximo en un plazo de cuatro años (2009-2012) que tendrán un impacto directo en 75 territorios de América Latina. El presupuesto total del programa alcanza los 64 millones de euros (aproximadamente el 78% los aporta la Comisión Europea (CE) y el 22% restante los socios de los diversos proyectos). El objetivo último es poner en marcha iniciativas que promuevan la cohesión social y territorial en América Latina en los diferentes ámbitos de interés de la acción de los gobiernos locales. En este sentido, los proyectos abarcan desde temáticas vinculadas a la gobernanza local, la gestión ambiental, la ordenación del territorio, la cooperación transfronteriza, el turismo y la promoción del patrimonio, la generación de empleo hasta la seguridad ciudadana, entre otras2.

Si bien los beneficiarios directos del programa URB-AL son gobiernos subnacionales (ciudades, municipios, estados, regiones, provincias, etc.) de América Latina que están impulsando políticas públicas que favorezcan la cohesión social y territorial (y en particular sus electos y empleados públicos); en última instancia los efectos deben redundar en la ciudadanía de los territorios que, de forma directa o indirecta, se vean favorecidos por la ejecución de los proyectos que hayan logrado consolidar o generar políticas públicas locales que favorezcan la cohesión social.

A lo largo de este artículo se profundizará en estos aspectos, analizando las diversas implicaciones prácticas, políticas y estratégicas para los gobiernos locales y regionales que están participando en algún proyecto URB-AL. Así, en primer lugar, se identificarán los elementos innovadores de esta tercera fase; para pasar, a continuación,

PALABRAS CLAVE

Cohesión social | Políticas púbicas locales | Cooperación descentralizada | Gobiernos locales y regionales | Programa URB-AL |

Cohesión social, económica y territorial

* Director Ejecutivo de la Oficina de Coordinación y Orientación URB-AL III

La tercera fase del programa de cooperación regional URB-AL hace una apuesta clara por la construcción de políticas públicas locales desde un enfoque transversal e integral que contribuya a consolidar la cohesión social de un territorio determinado, para que en última instancia actúe como motor e indicador de su desarrollo. El elemento más novedoso de URB-AL III es buscar claramente la superación de la visión de proyecto tanto en el marco de la cooperación entre gobiernos territoriales, como en los procesos de desarrollo local incorporando la dimensión programática y de política pública.

La constitución de una oficina de coordinación y orientación del programa, formada por un consorcio de cinco gobiernos locales y regio-nales y una fundación estatal, introduce dos aspectos clave que las fases anteriores no contemplaban. Por una parte, el hecho que los proyectos dispongan de una oficina externa a la Comisión Europea que les apoya en la gestión y orientación de sus trabajos, y les genera capacidades; y por otra, el mandato que tiene la oficina de abrir espacios para el deba-te y la reflexión en torno a las políticas públicas y la cohesión social. Todo ello con el fin último de la construcción y consolidación del programa.

bLa tercera fase del programa de cooperación regional URB-AL Octavi de la Varga Mas*

1. Introducción

1| Ver la Guía del solicitante del Programa URB-AL III: http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regio-nal-cooperation/urbal/documents/programme/guidelines_es.pdf

2| Para accedir al listado completo de los proyectos, temáticas centrales y socios, ver anexo 1

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tiende a ser asumido de manera creciente sobre todo por los gobiernos territoriales. Tanto en Europa como en América Latina algunos gobiernos territoriales acreditan experiencias innovadoras para enfrentar los problemas estructurales que frenan la integración social de los individuos” (Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, 2010)7.

Para el Observatorio, los gobiernos loca-les están llamados a jugar un papel clave en el estímulo de la innovación. Seguramente, URB-AL parte de la misma idea, del hecho que una política pública tiene que amparar procesos de innovación, competitividad y desarrollo econó-mico. Sin embargo, “en la práctica, los gobier-nos locales se concentran y deben concentrarse, más que en la innovación propiamente dicha, en la mejoría de la gestión y el desempeño de los esquemas y modelos de administración exis-tentes, que es algo que está en la base de su pro-pia legitimación” (Observatorio de la Coopera-ción Descentralizada UE-AL, 2010). Y en este sentido, es fundamental generar capacidades técnicas y profesionales en las administraciones locales para que puedan acompañar de forma exitosa esos procesos de cambio e innovación.

Si nos centramos en los proyectos aprobados, URB-AL III supone para algunos un retroceso. El funcionamiento a través de consorcios, la no visibilización del trabajo en red, así como la existencia de 20 proyectos que a primera vista dan respuestas tradicionales a necesidades del territorio podría hacer pensar que la apuesta por la innovación y por ende, la modelización y la replicabilidad no están presentes en el actual período.

Ahora bien, sí que está siendo innovador en muchos de los 75 territorios en los que se

a examinar el objetivo central de la cohesión social y cómo se está construyendo el programa. Seguidamente, mostrar qué está suponiendo contar con una oficina de coordinación y qué papel juegan aspectos como la complementariedad y la gobernanza multinivel. Finalmente, se expondrán los retos a los que el programa tiene que dar respuesta y posibles perspectivas de futuro.

2. URB-AL III: ¿programa innovador o proyectos innovadores?

Desde su primera edición el programa URB-AL ha hecho una apuesta decisiva por la innovación, aunque ésta no siempre ha sido entendida desde la misma perspectiva, ni explicitada claramente.

Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, innovar equivale a “mudar o alterar algo, introduciendo novedades”3. Para la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (2006), la innovación es “la introducción de un nuevo, o significativamente mejorado, producto (bien o servicio), de un proceso, de un nuevo método de comercialización o de un nuevo método organizativo, en las prácticas internas de la empresa, la organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores” 4 . Este concepto, si bien se refiere al sector privado puede aplicarse a la acción de las administraciones públicas y a los objetivos de los proyectos que llevan a cabo.

Conviene recordar también que el concepto de innovación está presente en la propia estrategia de la CE. Así, a través de la denominada “Unión de la Innovación”5 busca la generación de ideas, productos, servicios y negocios innovadores que permitan crecimiento, empleo y progreso social.

En sus dos primeras ediciones, el programa URB-AL se planteaba que las acciones, las propuestas concretas de trabajo y proyectos fueran netamente innovadores. Aquí, la innovación venía referida a los instrumentos y a la manera de articularse y relacionarse los actores participantes en los diferentes proyectos. Como puede apreciarse muy en línea con la definición de la OCDE. De hecho, el mismo modelo de trabajo en red que plateó URB-AL I6 introdujo una nueva manera de hacer entre gobiernos locales que potenció el intercambio de experiencias y conocimiento con un impacto en la gestión de las problemáticas de las ciudades.

Aparentemente, si nos atenemos a esta definición y tomamos en cuenta que la Comisión Europea planteaba la priorización de propuestas que apuntaran al desarrollo compartido de metodologías y enfoques innovadores, URB-AL III sigue en la senda de las ediciones anteriores. Pero si analizamos algunas de sus características actuales y la realidad de los proyectos es necesario introducir ciertos matices.

Podemos considerar como un elemento novedoso a escala del programa, el hecho que la casi totalidad de las actividades y la ejecución [

[del gasto que conllevan deba realizarse en América Latina y no en Europa. Novedoso, por cuanto introduce un elemento nuevo en este modelo de cooperación que está directamente relacionado con las motivaciones de los actores participantes.

Podrían parecer preguntas reduccionistas pero:

¿Qué le aporta a un gobierno local europeo participar en un proyecto cofinanciado por la Unión Europea (UE) que no le permite implementar actividades ni ejecutar gasto en su territorio?

¿Qué le aporta a un gobierno local latinoamericano entrar en un consorcio con un gobierno local europeo para construir políticas públicas locales que contribuyan a la cohesión social?

Se apunta claramente a un modelo de cooperación en que el valor añadido lo aportan la propia especificidad de los actores que entran en juego: ser gobiernos locales (autoridad pública con capacidad de generar políticas y de gestionar). Es decir, URB-AL III mediante este condicionamiento reconoce que más allá del aporte financiero, lo importante es la puesta en relacionamiento de pares. Las problemáticas de las ciudades son las mismas en Europa que en América Latina; variará ciertamente la intensidad de los problemas y las capacidades y recursos disponibles para hacerles frente pero los retos son similares. Por tanto, URB-AL se convierte o, mejor dicho, se consolida como un espacio de intercambio de conocimiento y de aprendizaje que aporta en ambas direcciones. Tal como subraya el Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL (OCD) el “enfoque innovador de la política pública

3| Real Academia de la Lengua (2011). Diccionario de la lengua española. http://www.rae.es/RAE/Noticias.nsf/Home?ReadForm

4| OCDE y EUROSTAT (2006). Manual de Oslo: Guía para la recogida e interpretación de datos sobre innovación. Grupo TRAGSA.

5| http://ec.europa.eu/research/innovation-union/index_en.cfm 6| Ver Comisión Europea (1998). Guía del Programa URB-AL Europa-América Latina, Folleto 1 Presentación. Bru-

selas: Comisión Europea DG IB: Relaciones Exteriores.

7| El Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL con motivo del II Foro de Gobiernos Locales América La-tina/Caribe – UE organizado por la FEMP (Vitoria, mayo de 2010), elaboró un documento de reflexión sobre innovación, desarrollo y gobiernos locales. Este documento plantea una reflexión transversal de que significa innovación a nivel local, sus implicaciones y los vínculos con el desarrollo y la cohesión social de los territorios.

120 121v

gramas regionales de cooperación: URB-AL y EUROsociAL.

La Declaración final de la Cumbre de Viena, mayo de 200611, también reafirma el compromiso con la cohesión social y con los programas de cooperación que la impulsan (aunque sin mencionar expresamente el pro-grama URB-AL), y la importancia de las políti-cas públicas para acabar con las desigualdades.

Por ser algo obvio, no es menos impor-tante destacar que por primera vez el progra-ma se ubica de forma nítida en una de las tres prioridades de la agenda birregional, lo cual le otorga un peso y una importancia relevantes. El programa URB-AL ya no sólo contribuye al logro de la cohesión social de los territorios en los que se ejecutan proyectos sino que a la vez contribuye indirectamente al logro de las prioridades de la agenda entre la UE y América Latina.

Este ha sido el punto de partida de los proyectos y del trabajo de la Oficina de Coor-dinación y Orientación del Programa URB-

AL III (OCO)12. A pesar de contar con este marco estratégico-político, el avance de los 20 proyectos y su desarrollo hacia el fortaleci-miento y/o construcción de políticas públicas y la contribución a la cohesión social no está siendo fácil.

Por una parte, debido a una cuestión práctica. Los 20 proyectos se aprobaron y pu-sieron en marcha antes de que la OCO estu-viera plenamente operativa y antes de que se hubiera elaborado un lenguaje común y un instrumento metodológico para acompañar ese proceso. Por otra, debido a una cuestión metodológica, los proyectos no contaban con una línea de base en relación a la existencia y/o estado de las políticas públicas en los territo-rios, e indicadores del nivel de cohesión social. Y finalmente, por una cuestión de tipo ideo-lógico, al no existir un consenso generalizado sobre qué es cohesión social (en muchos casos visto desde ciertos sectores latinoamericanos como un concepto puramente europeo).

Ahora bien, ante el riesgo de dispersión por la misma naturaleza transversal de la co-

temática, que a la vez es el objetivo final, central y transversal e instrumento: la cohesión social. URB-AL III busca a través de los proyectos financiados impulsar procesos de cohesión social8.

3. La novedad: generación de políticas públicas locales y cohesión social

Desde la Cumbre Eurolatinoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno de Guadala-jara, en mayo de 2004, y hasta la fecha la cohe-sión social ha sido uno de los ejes vertebrado-res de las relaciones entre ambas regiones. La Declaración final9 reconoce que no se pueden construir sociedades justas, si no se fortalece la cohesión social y manifiesta la voluntad de diri-gir reformas y procesos orientados a aumentar la cohesión social en América Latina. Esta vo-luntad política se vio posteriormente recogida en el llamado Documento de Estrategia Regio-nal 2007-201310 para América Latina de la CE, en el que se establece que uno de los tres temas prioritarios de la cooperación de la UE con la región debe ser la promoción de la cohesión social.

A través de este documento de estra-tegia, la Comisión Europea constata que la región latinoamericana padece importantes desigualdades en términos de distribución de la riqueza y las rentas. Además, reconoce que estas desigualdades son fuentes de exclusión e inestabilidad política. Manifestando poste-riormente que la cohesión social es un “meca-nismo para consolidar el tejido social, a través entre otros, de la reducción de la pobreza, las desigualdades y la exclusión (…)”. Además, establece una vinculación directa con dos pro-

están ejecutando los proyectos. Especialmente, en aquellos territorios medianos y pequeños con pocas capacidades instaladas para la planificación y gestión de lo público, así como en aquellos territorios que no habían participado en proyectos URB-AL con anterioridad. Es decir, por primera vez en un alto número de territorios participantes se están aplicando nuevos instrumentos, iniciativas y enfoques en la gestión y en la respuesta a las problemáticas urbanas.

Por tanto, si bien a nivel de las actividades y resultados podríamos afirmar que la mayoría de los proyectos no son novedosos, URB-AL III es en sí mismo, un programa netamente innovador. Por primera vez, un programa de cooperación supera la visión proyecto-actividades-resultado; y se instala en la perspectiva de construcción de políticas públicas. El centro de la intervención se desplaza de la mera ejecución de un proyecto a cómo ese proyecto incide, refuerza o impulsa la construcción de política pública local. Este nuevo enfoque abre en gran medida una nueva dimensión a la cooperación descentralizada pública, valorizándola y ofreciéndole una especificidad que otras modalidades de cooperación no aportan. Se supera la mera transmisión de recursos financieros y las respuestas puntuales a necesidades puntuales. Y a la vez, se refuerza el rol de los gobiernos locales beneficiarios de los proyectos como actores del desarrollo y como poder público con capacidad de liderazgo.

Además, URB-AL no se queda sólo en el apoyo a la construcción de políticas públicas locales en las diferentes áreas de interés para un territorio, sino que añade un plus que otras ediciones del programa no tenían. Existe una [

[ 8| Ver sección 3 de este artículo. 9| http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2004/june/tradoc_117672.pdf10| http://eeas.europa.eu/la/rsp/07_13_es.pdf

11| http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/eurosocial/documents/declaration_vien-na_es.pdf

12| La sección 5 de este artículo explica la misión y actividades de la Oficina de Coordinación y Orientación del Pro-grama URB-AL III

Cuadro 1 | Punto 37 de la Declaración de Viena

Subrayamos que la cohesión social, que constituye el fundamento de las sociedades más incluyentes, sigue siendo un objetivo compartido y una prioridad clave de nuestra asociación estratégica birregional. La promoción de la cohesión social busca contribuir a la construcción de sociedades más incluyentes ofreciendo a todos la oportunidad de tener acceso a los derechos fundamentales y al empleo, de disfrutar de los beneficios del crecimiento económico con equidad y justicia social, y poder desempeñar plenamente de esta forma un papel en la sociedad. Continuaremos propor-cionando a la cohesión social una prioridad relevante en nuestros programas birregionales de cooperación y asistencia como EUROsociAL y seguiremos promoviendo también los intercambios de experiencias entre nuestros países y regiones.

Fuente: Declaración final de la IV Cumbre Unión Europea – América Latina y Caribe, Viena, Austria, 12 de mayo de 2006

122 123 s

representa “la respuesta del sistema político-administrativo a una situación de la realidad social juzgada políticamente como inaceptable”14.

Llegados a este punto, es conveniente des-tacar que más allá de las dimensiones en las que se realiza la cohesión social, la CE (debido a la pro-pia complejidad del concepto y a la diversidad de opiniones y visiones) no ha planteado una defini-ción de la misma. Para sus trabajos, la OCO ha adoptado la planteada por la Federación Española de Municipios y Provincias en el Primer Foro de Gobiernos Locales de la Unión Europea, América Latina y el Caribe (París, noviembre de 2007)15. Dicha definición16 subraya que “una comunidad socialmente cohesionada —cualquiera que sea su escala: local, regional, nacional— supone una si-tuación global en la que los ciudadanos comparten un sentido de pertenencia e inclusión, participan activamente en los asuntos públicos, reconocen y toleran las diferencias, y gozan de una equidad re-lativa en el acceso a los bienes y servicios públicos y en cuanto a la distribución del ingreso y la riqueza. Todo ello, en un ambiente donde las instituciones generan confianza y legitimidad y la ciudadanía se ejerce a plenitud”.

Esta definición nos ha permitido identificar aquellos componentes de la cohesión social (inclu-sión social e igualdad, legitimidad, participación, reconocimiento, pertenencia) que nos servirán para analizar y medir cómo los proyectos contri-buyen a la construcción o fortalecimiento de po-líticas públicas que refuerzan la cohesión social de un territorio dado.

Para ello, se ha diseñado una metodolo-gía de nuevo cuño divida en dos fases. Lo que en la jerga de la OCO hemos llamado el Paso 1 y el Paso 2. Esta metodología parte del hecho que las políticas se convierten en algún modo en el paso por el que hay que transitar para que un proyecto pueda tener repercusiones (indi-rectas) en la cohesión social. Y en este sentido, los proyectos a través de las cinco dimensiones (territorial, cívica, institucional, económica y social) en las que se enmarcan las diversas po-líticas públicas locales tienen como fin último, la consolidación de todos o alguno de los seis componentes de la cohesión social. En defi-nitiva “los proyectos URB-AL III no realizan aportes directos a la cohesión social: los apor-tes a la construcción de una sociedad cohesio-nada tienen lugar a través de las políticas pú-blicas que los proyectos buscan promocionar o consolidar en un determinado territorio”17.

El Paso 1, permite ver si un proyecto está generando nuevas políticas, las está trans-formando/innovando o está apoyando a las ya existentes. El análisis de 54 programas ope-rativos anuales (POAs18) para 2011 de los 75 territorios que forman parte de los proyectos, ha puesto de manifiesto que en la fase actual de ejecución existe la convicción de estar rea-lizando aportes significativos a las políticas públicas locales, en varios casos en más de un ámbito sectorial al mismo tiempo. Como in-dica el informe19, la gran mayoría “se atribuye un nivel de ‘relevancia’ máximo y muy alto en el contexto de las políticas apoyadas. Parece

hesión social, la Comisión Europea planteó13, en la guía para los solicitantes de subvenciones en el marco del Programa URB-AL III, cin-co puntos que desde la OCO hemos pasado a denominar las 5 dimensiones de la cohesión. Estas dimensiones abarcan las esferas temáticas o ámbitos de intervención de la acción pública en lo local a través de los cuales se puede re-forzar e impulsar la cohesión social (y dentro de las cuales deben ubicarse los 20 proyectos subvencionados), a saber:

• Institucional: Fortalecimiento institucional de gobiernos sub-nacionales y de la fiscalidad local:

• Territorial: Políticas de ordenamiento y gestión territorial para reducir desequilibrios

• Cívica: Construcción y promoción de una ciudadanía activa

• Social: Políticas para mejorar el acceso y la calidad de los servicios sociales básicos, así como la seguridad ciudadana

• Productiva y ocupacional: Políticas integradas de desarrollo económico local y empleo

A partir de este planteamiento de programa, la OCO ha creado una arquitectura que logre responder a los objetivos que plantea la CE y valorar cómo los proyectos, a través de esas dimensiones de la cohesión social, la están reforzando. Por una parte, se ha generado un debate (a través de documentos de trabajo y estudios sobre temáticas concretas) en torno a qué es política pública local, la cohesión social y sus implicaciones que permite a la comunidad URB-AL disponer de un marco conceptual compartido. Así siguiendo a Subirats (2010), la OCO se apoya en la idea que una política pública

[[

13| http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/urbal/documents/programme/guideli-nes_es.pdf

Cuadro 2 | Las dimensiones de la cohesión social

InstitucionalTerritorial

CívicaProductivay ocupacional

Social14| Subirats, Joan (2010). Políticas públicas y cohesión social. Factores territoriales y gobiernos locales. Barcelona: OCO 15| http://www.forum-localgovts-uealc.org 16| Recogida en el Documento base del Programa URB-AL III, elaborado por la OCO (pp.10-11) http://www.urb-al3.

eu/uploads/documentos/DocumentoBase_def.pdf17| OCO (2010). Sistema de Seguimiento del Programa URB-AL III: Guía Práctica . 18| Cada año los cada uno de los socios que representan a los territorios en los que se está ejecutando el proyecto debe pre-

sentar en el marco del proyecto las actividades que va a realizar, es decir un Plan Operativo Anual (POA) que también contiene elementos para la sistematización de las actividades realizadas en el año anterior. El POA contiene un apartado específico referido a los avances del proyecto en relación a las políticas públicas.

19| OCO (2010). Aportes de los proyectos URB-AL III a las políticas públicas locales: sistematización de los POAs 2011.

Fuente: Elaboración propia a partir de la información recogida en la Guía del solicitante del Programa URB-AL III

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un dato altamente positivo, el que los apoyos están destinados a políticas preexistentes a los proyectos, pues la anterioridad garantiza una mayor capacidad de arraigo y pertinencia de las intervenciones. La casi totalidad de las inter-venciones está vinculada a planes, programas o servicios de los gobiernos, si bien no siempre las respuestas especifican el alcance de estos ins-trumentos de política pública. A ello, se añade la buena compenetración con la instituciona-

dos cosas. Primero, que la mayoría de los territorios han incorporado la visión de po-lítica pública local y en segundo lugar, que seguramente los proyectos URB-AL no esta-rán generando, en términos generales, nue-vas políticas públicas aunque sí reforzando, transformando y/o consolidando las políticas públicas ya existentes. En definitiva, se están abriendo nuevas perspectivas y enfoques.

El Paso 2 (de la política pública local a la cohesión) tiene por objetivo identificar los aportes probables de las políticas públicas apo-yadas por los proyectos y sus socios a la cohe-sión social. Se busca explorar de qué manera las políticas públicas locales están encaminadas y apuntan a la generación de mayor cohesión social, es decir, al desarrollo y afianzamiento de uno o más de los componentes de la cohe-sión social citados anteriormente. [

[[[Cuadro 3 | Los cinco componentes de una sociedad cohesionada

20| La OCO ha realizado un primer ensayo para validar la herramienta durante el mes de marzo de 2011 en la Provincia de Santa Fe (Argentina).

Inclusión Social eIgualdad

La cohesión social está fuertemente relacionada con las instituciones económicas, y de manera especial con el mercado; por ello, puede describirse como un puente entre “lo social” y “lo económico”. Las prácticas y situaciones de exclusión del mercado, en especial del mercado laboral, constituyen una clara amenaza a la cohesión social.La inclusión, sin embargo, más allá de la esfera laboral y económica, supone la existencia de un sistema de protección social capaz de garantizar seguridad y apoyo a todas las personas ante situaciones de vulnerabilidad y el acaecimiento de riesgos, eventos o necesidades específicas. Se trata, por ejemplo, de riesgos asociados a la enfermedad, la falta de autosuficiencia, la drogadicción, la pobreza, el aislamiento, entre otros.La cohesión social supone un compromiso extendido y sistémico con la justicia distributiva y la equidad. Una sociedad que no garantiza igualdad de oportunidades a todos sus ciudadanos y ciudadanas genera dinámicas de distanciamiento social y de capacidades diferenciadas que erosionan e imposibilitan su cohesión.

Legitimidad La cohesión social es una construcción colectiva; no se reduce a una sumatoria de individuos yuxtapuestos. En este componente se reconoce la acción estratégica de las instituciones (tanto públicas como privadas) en tanto que mecanismos o espacios de intermediación que aseguran las “conexiones” entre los individuos. La cohesión social depende en un alto grado de la legitimidad de estas instituciones, y se ve amenazada cuando éstas no son representativas.

Participación La cohesión social supone la implicación amplia de los ciudadanos en las cuestiones públicas (que en este enfoque no sólo son las gubernamentales). La falta de incentivos y de causas para la participación ciudadana suele considerarse una amenaza a la cohesión social.

Reconocimiento Este componente atañe a la mediación positiva de las diferencias identitarias, religiosas, culturales, políticas, étnicas, de valores y de cualquier otro tipo por las que se caracteriza la sociedad. Los ciudadanos que perciben que los otros los aceptan y reconocen, contribuyen a la cohesión social; ésta se ve amenazada, por el contrario, por las diversas prácticas de rechazo e intolerancia, así como por esfuerzos excesivos por la unanimidad o la homogeneidad sociales.

Pertenencia Este componente se relaciona con el despliegue de un sentido de “conectividad social” en cuyo marco los ciudadanos comparten valores y compromisos básicos. Una amenaza a la cohesión social se asocia con el sentimiento de aislamiento que bajo ciertas circunstancias puede generarse entre algunos individuos y grupos sociales.

Fuente: Sistema de Seguimiento del Programa URB-AL III: Guía Práctica (versión noviembre 2010) pag.26

lidad local. Este fenómeno ocurre con mayor frecuencia en los municipios más pequeños, pero también allí donde, como en Santa Fe y Montevideo, los proyectos son claramente una herramienta (entre otras) concebida por los Gobiernos en función de sus planes y estrate-gias”.

Por tanto, si bien es prematuro avanzar en conclusiones definitivas, podemos afirmar

Para este segundo estadio, la OCO también está desarrollando una metodología que permita establecer esos aportes a partir de una hipótesis de partida sobre las corre-laciones entre las políticas públicas locales identificadas en el Paso 1 y los componentes de la cohesión social, y por tanto poder valo-rar si esas políticas públicas están bien enca-minadas. A la fecha de redacción de este ar-tículo, dicha metodología no ha sido todavía aplicada20 y, por tanto, no se dispone de datos suficientes acerca de su funcionamiento y de los avances en relación a la cohesión social.

Esta matriz permite sintetizar cuáles son los elementos de cada uno de los com-ponentes de la cohesión social en relación con cada una de las políticas públicas desa-rrolladas e implementadas por un gobierno local

Cuadro 4 | Triangulación de la relaciones proyecto-política pública local-cohesión social

Eje Cohesión Social

Eje Realizaciónde los Proyectos

Fuente: Sistema de Seguimiento del Programa URB-AL III: Guía Práctica (versión noviembre 2010) pag.29

Eje políticas públicaslocales

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4.La construcción del programa

La convocatoria del programa URB-AL habla de la necesidad de construir un progra-ma. La guía para los solicitantes destaca que “para poder alcanzar el objetivo es indispensa-ble que todos los actores que participen en el programa (los gobiernos sub-nacionales de la

UE y de América Latina) reconozcan que su acción, aunque autónoma, no es un fin en sí misma, sino sólo un instrumento indispensable para alcanzar el objetivo último del programa, la cohesión social”21. Existía el riesgo que por la propia dinámica de los proyectos y la vuelta al modelo tradicional de partenariado, los miem-bros de la comunidad URB-AL no tuvieran o perdieran la conciencia de formar parte de esa comunidad y que su proyecto, a la vez que for-[

[ma parte del programa, ayuda a desarrollarlo y profundizarlo.

Construir un programa supone definir los diferentes aspectos que nos pueden validar esa construcción. Así desde la OCO se han identificado siete características de un progra-ma:

••La generación de un lenguaje común sobre la cohesión social a escala local

••La creación de una visión compartida sobre políticas públicas locales

••La generación de una agenda común y la vinculación con la agenda birregional.

••El aumento de las capacidades y ge-neración de liderazgos para la mejora de la gestión pública local.

••La identificación y difusión de mo-delos replicables de experiencias exitosas en políticas públicas que contribuyen a la cohesión social.

••La creación de espacios de articulación multinivel para la mejora de las políticas pú-blicas que contribuyen a la cohesión social a escala territorial.

••El aporte de instrumentos de monito-reo, seguimiento y evaluación de los objeti-vos del programa.

Para lograrlo tiene que haber una con-tribución directa por parte de los propios pro-yectos cofinanciados por el programa22, pero también un gran aporte por parte la oficina técnica de apoyo al programa23. Así, a parte de toda la metodología de los Paso 1 y 2, se han diseñado y se están acabando de perfilar una serie de instrumentos y espacios que per-mitan dotar de contenido a los siete aspectos

citados anteriormente. La lógica del plantea-miento propuesto por el consorcio encarga-do de dinamizar el programa, es combinar acción con reflexión, vincular la gestión con la visión estratégica, el debate conceptual con herramientas prácticas para la acción, partien-do del hecho que los destinatarios directos del programa son gobiernos locales (es decir, poder público, actores políticos y administra-ción pública).

Es por esta razón que desde la OCO se han planteado toda una serie de espacios de intercambio, formación y reflexión como la Plataforma de Líderes Locales, URBsociAL, Diálogos Regionales o Capitalización.

Plataforma de Líderes Locales

La Plataforma de Líderes Locales está generando capacidades y reforzando lideraz-gos entre electos locales latinoamericanos (que son los que han de diseñar y gestionar esas políticas públicas que contribuyan a la cohesión social). Esta plataforma consiste en un foro de formación e intercambio (encuen-tros presenciales, cursos on-line, publicacio-nes) que además está impulsando la consti-tución de una red de electos locales como espacio de aprendizaje y conocimiento que les apoye en su día a día. A su vez, supone un espacio para valorizar y capitalizar todo el conocimiento que se está generando en torno a políticas públicas locales y cohesión social, con una clara voluntad de trascender el pro-pio URB-AL III.

URBsociAL

Uno de los instrumentos clave que permite enmarcar y dotar de contenido es-tratégico al programa, es el diálogo eurola-

Cuadro 5 | Matriz para vincular las políticas públicas locales con los componentes de la cohesión social

Esta matriz permite sintetizar cuáles son los elementos de cada uno de los componentes de la cohesión social en relación con cada una de las políticas públicas desarrolladas e implementadas por un gobierno local Fuente: OCO

Proyecto coordinado por el Gobierno Local de …………..(Nombre del proyecto)

Hipótesis: correlaciones entre las Políticas públicas locales y los componentes de la Cohesión social

Políticas Publicas Locales

Política 1 Política 2 Política 3Co

mpo

nent

es d

e la

CS

Participación

Elementos de definición de los componentes de la Cohesión social que se relacionan con la Política

Legitimidad del GL

Sentido de pertenencia

Reconocimiento del otro

Igualdad-Inclusión

21| http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/urbal/documents/programme/guidelines_es.pdf

22| Cabe destacar que los proyectos están implementando actividades que mejoran las capacidades e instrumentos de la gestión local, están sistematizando sus experiencias.

23| Ver la punto siguiente de este artículo “La oficina de coordinación y orientación: acción y reflexión”. 24| http://www.urb-al3.eu/uploads/descargas/Agenda_Sitges_2010_3.pdf

128 129 q

tinoamericano sobre cohesión social y polí-ticas públicas locales, URBsociAL, que surge como foro anual de encuentro entre los acto-res de la comunidad URB-AL y stakeholders externos. Con URBsociAL se generan diálo-gos constructivos, intercambios y aprendiza-jes entre actores europeos y latinoamericanos con experiencia en gestión pública local que ayuden a impulsar una reflexión colectiva so-bre soluciones posibles a problemas comunes vinculados con la promoción de la cohesión social. El primer URBsociAL realizado en Sitges (España, octubre de 2010) tuvo como resultado la denominada Agenda de Sitges24 que dibuja las grandes líneas político-estra-tégicas para impulsar políticas públicas que contribuyan a incrementar el grado de cohe-sión social de la región. Debe destacarse que este espacio ha sido concebido como un me-dio que permita vincular los gobiernos locales que participan en un proyecto URB-AL con el resto de gobiernos locales eurolatinoameri-canos y expertos reconocidos en la materia y, por tanto, servir como instrumento principal para responder a la voluntad de trascender el programa.

Diálogos Regionales

Lo anterior se ve completado por dos iniciativas más: los llamados “Diálogos Re-gionales” y la capitalización de buenas prácti-cas. Los diálogos regionales25 son encuentros alrededor de una temática concreta de interés para cada una de las subregiones (Centroa-mérica, Andina, Cono Sur) y siempre con el trasfondo de la cohesión social. Lo interesan-te de estos encuentros es que beben de las

experiencias concretas de proyectos URB-AL pero a la luz de las agendas de otros niveles de gobierno y agencias. En estos encuentros, se analizan las políticas que sobre la temática en cuestión están implementando los gobiernos locales de la zona, se identifican los diferen-tes niveles de gobierno y las estrategias que están llevando a cabo, y por último se vincula a las agendas de las agencias internacionales de cooperación. El valor añadido de estos en-cuentros es ser una oportunidad para recono-cer a los gobiernos locales como actores clave y para la concertación multinivel con vistas a mejorar la formulación de políticas públicas. También se han convertido en un mecanismo para impulsar la complementariedad entre las agendas de los diferentes niveles de gobiernos de los países, como de estas con las de los grandes donantes.

Capitalización

Por cuanto se refiere a la capitalización, ésta permite relevar experiencias y buenas prácticas de los proyectos desde una aproxi-mación temática26|. Se crea desde la base una comunidad de conocimiento y modelización que ha de permitir consolidar los resultados del programa en su conjunto. Es interesante destacar que en los encuentros de capitaliza-ción realizados hasta la fecha, además de los fructíferos intercambios entre los participan-tes, surgen propuestas de acción concretas que son muestra de la vitalidad de la comuni-dad URB-AL y del sentimiento de pertenen-cia a la misma. A partir de estos encuentros, los proyectos platean y demandan la realiza-ción de tres tipos de iniciativas:[

[• Intercambios entre proyectos (que res-ponderían al tradicional intercambio de expe-riencias, con un enfoque meramente informa-tivo).

• Asesorías entre gobiernos locales (de-mandas de asistencia técnica de un gobierno local a otro gobierno local que tiene una ex-pertise determinada, miembros ambos de un proyecto URB-AL).

• Iniciativas comunes (que podrían defi-nirse como proyectos transversales que surgen de la suma de intereses de diferentes proyectos en el marco de una temática concreta).

Desde esta perspectiva, el reto de capita-lización de buenas prácticas estará en no apoyar acciones puntuales que beneficien uno o dos territorios sino aquéllas que generen en todo lo posible ideas y propuestas de modelos replica-bles, y cómo éstas iniciativas ayudan a construir el programa al incorporar la visión del Paso 1 y Paso 2.

En otro orden de cosas, la construcción de programa desde el punto de vista de la ge-neración, fortalecimiento y consolidación de políticas públicas locales, está también em-pezando a dar sus frutos27. Así se detectan cambios tangibles que implican un avance político-institucional impulsado a partir de la ejecución de los proyectos. Pero además, a partir de las entrevistas a los coordinadores de los veinte proyectos y a representantes de veinte territorios URB-AL, se empiezan a ob-servar cambios de mentalidad respecto a qué es una política pública por parte de los ac-tores locales. Igualmente, se constata un au-mento de la capacidad de incidencia respecto a la pertinencia y necesidad políticas públicas locales y la necesidad de implicar a otros nive-

les de gobierno para alcanzar un mayor grado de cohesión social 28 .

A partir de lo que están impulsando los diversos instrumentos de acompañamiento al programa y del análisis de los informes de se-guimiento de los veinte proyectos, de los POAs y de las cuarenta entrevistas semi-estructura-das (realizadas a los 20 coordinadores de los proyectos y a 20 representantes de territorios donde se implementan acciones de un proyec-to URB-AL) se puede afirmar, con la pruden-cia de saber que estamos a medio camino en la ejecución del programa, que los proyectos están generando, a través de las políticas públi-cas que están apoyando, aportes probables a la cohesión social de los territorios gestionados por los gobiernos locales, mejorando la parti-cipación ciudadana, su propia legitimidad, el sentido de pertenencia de la población a una comunidad que comparte los mismos valores y que, en parte está evolucionando en el recono-cimiento de las diferencias, y generando más igualdad e inclusión. Aunque esta afirmación deberemos corroborarla a la finalización del período de ejecución de todos los proyectos del programa.

5. La Oficina de Coordinación y Orientación: acción y reflexión

Por primera vez, como se señalaba en la introducción, el programa URB-AL se dota de una oficina de asistencia y acompañamiento. En el denominado Lote 2 de la convocatoria se establecía la financiación de una propuesta para las actividades de coordinación, apoyo técnico, formación y animación de redes y difusión de

27| Se aprueban reglamentos, normativas, se constituyen comisiones mixtas en determinadas políticas, mesas intersectoriales, consejos público-privados, acuerdos multinivel.

28| Algunos territorios que ejecutan proyectos URB-AL han sido capaces de formular propuestas de cambios en políticas nacionales o regionales, otros de participar en instancias supralocales o han articulado acuerdos con otros niveles de gobierno.

24| http://www.urb-al3.eu/uploads/descargas/Agenda_Sitges_2010_3.pdf 25| Hasta la fecha se han celebrado dos. El primero en Montevideo (septiembre de 2010) para el Cono Sur sobre gobernanza

y cohesión social y, el segundo en San Salvador (junio de 2011) para Centroamérica sobre seguridad ciudadana y cohesión social.26| Para la capitalización de buenas prácticas del programa URB-AL III se han identificado cuatro temáticas que

cubren todos los proyectos del Lote 1: a) Competitividad territorial e innovación; b) Cooperación transfronteriza; c) Gestión de servicios sociales básicos, en particular la gestión de residuos; d) Políticas de integración urbana, urbanización social y mejora de la calidad de las periferias.

130 131o[[resultados que han de contribuir a la construc-

ción del programa a partir de los proyectos.

No es una novedad el reconocimiento de una figura de coordinación y acompañamiento del programa y de los proyectos financiados en el marco del programa. Otros programas co-munitarios también cuentan con oficinas téc-nicas de apoyo en la gestión y ejecución de los proyectos. Lo verdaderamente interesante en el caso del programa URB-AL III es que:

•LaComisiónEuropeanohayarea-lizado una subcontratación de servicios a una consultora.

•Sehayaaprobadounapropuestaamodo de proyecto en que los solicitantes constituyen un consorcio formado por ad-ministraciones públicas eurolatinoamerica-nas que aportan recursos propios al proyec-to.

•Entrelasaccionesadesarrollarporparte del consorcio, a parte de las tradicio-nales de asistencia técnica a los proyectos, se encuentran las de generar conocimien-to, debate y reflexión sobre el programa, la construcción de políticas públicas y la co-hesión social.

•Eltrabajodelconsorciodebegene-rar una visión e instrumentos que trascien-dan el marco del programa y de los territo-rios beneficiarios.

De estos cuatro elementos, a mi enten-der el fundamental y desde la perspectiva de los objetivos del programa es que el consorcio responsable esté formado por administracio-nes públicas. No podría ser de otra manera si lo que pretendemos es promover procesos y políticas de cohesión social en el ámbito local. Qué actores sino lo gobiernos de proximidad (al ciudadano y al territorio) podrían tener el

mejor conocimiento, experiencia y legitimidad para hacer ese acompañamiento y abrir espa-cios de reflexión desde una visión y un sentido claro de la cosa pública.

El consorcio ganador del Lote 2, estaba compuesto inicialmente por seis actores pú-blicos29 de cincos países diferentes de Europa y América Latina, a saber: Diputació de Bar-celona (España) que es el líder del consorcio, Región de Toscana (Italia), Provincia de San-ta Fe (Argentina), Alcaldía Mayor de Bogotá (Colombia), Municipalidad de San José (Costa Rica), y la Fundación Internacional para Ibero América de Administración y Políticas Publicas (FIIAPP) (España).

Sería demasiado osado decir que el con-sorcio que ganó el Lote 2, constituyendo la Oficina de Orientación y Coordinación del Programa URB-AL (OCO), era el mejor po-sible. Sin embargo, no lo es afirmar que lo so-cios del consorcio reúnen todas las condiciones adecuadas para poder lograr la misión que se les ha encomendado. Varios elementos lo ra-tifican:

* Todos los gobiernos partici-pantes son gobiernos subestatales.

* Todos los gobiernos del con-sorcio han sido o son miembros de algún proyecto URB-AL (más allá de la OCO) y por tanto, tienen un conocimiento de pri-mera mano de la realidad y dinámicas de un proyecto URB-AL.

* Los tres socios europeos son un referente en materia de cooperación y en políticas públicas en América Latina. Así por ejemplo:

•LaFIIAPPhaestadoacargode laOficina de Coordinación y del Sector Justi-

cia en la primera fase del Programa EURO-sociAL (2005-2010) y lidera el consorcio que coordina su segunda fase (2011-2015).

• La Diputación de Barcelonagestiona el Observatorio de la Coopera-ción Descentralizada entre la UE y Amé-rica Latina30.

• LaRegiónToscanaesunrefe-rente para el modelo italiano de coope-ración descentralizada.

La estructura de la OCO y la distribu-ción de sus diversas oficinas se corresponde con los servicios que se ha comprometido prestar: asesoramiento y asistencia técnica a los 20 pro-yectos URB-AL (que abarca desde el apoyo en la fase de arranque a la planificación anual, al desarrollo de guías metodológicas o la sistema-tización de resultados, entre otras cuestiones); formación e intercambio de experiencias (como por ejemplo, cursos on-line sobre gestión de proyectos o la capitalización de experiencias); comunicación y visibilidad; generación de es-pacios para la reflexión y el debate (los deno-minados Diálogos Regionales o el foro URB-sociAL). En definitiva, la estructura de la OCO responde ese doble mandato de apoyo técnico y de generación de pensamiento; e intenta res-ponder de la manera más eficaz y eficiente a los desafíos del programa y a las demandas de los beneficiarios.

Así, la OCO se divide en dos grandes áreas de trabajo que dan respuesta a los ser-vicios reseñados anteriormente: la de proyec-tos y la de programa. El equipo técnico se ha repartido entre: la oficina central en Barcelo-na (donde está ubicada la dirección ejecuti-va y desde donde se gestionan los aspectos jurídico-administrativos, los aspectos de co-municación y visibilidad, y donde se ubican

los responsables del área de proyectos y pro-grama); una oficina auxiliar en Madrid (que cubre las cuestiones vinculadas a formación y complementariedad); otra oficina auxiliar en Florencia (desde la que se coordina a los socios europeos y se implementa un plan de capitalización de experiencias); y tres ofici-nas regionales (ORs) ubicadas en Rosario (Argentina), Bogotá (Colombia) y San José (Costa Rica) para dar seguimiento y apoyo directo a los proyectos de las respectivas re-giones que cubren (cono sur, zona andina y México-Centroamérica-Cuba) y en cierta me-dida hacer de enlace en con los diferentes ac-tores de la zona.

En el proceso de construcción y funcio-namiento del equipo y de las estructuras de la OCO es remarcable su composición multina-cional eurolatinoamericana (los 25 miembros del equipo que no necesariamente trabajan en su país de origen representan 8 nacionalida-des31) y su modo de trabajo en red. Lo que le permite entender las propias dinámicas y problemáticas (experiencias, trayectorias, mo-dos y culturas organizacionales y regímenes jurídico-administrativos diversos) a los que se enfrentan los socios de los proyectos en el día a día; y así mismo generar todo un bagaje de conocimiento que repercute en el asesora-miento a dichos proyectos.

Por lo que se refiere al interés de los miembros del consorcio por formar parte de él, seguramente el rol de liderazgo que han jugado los socios europeos en el campo de la cooperación lo justifica y, de forma determi-nante, les permite valorizar y capitalizar su co-nocimiento en la materia. Pero en el caso de los socios latinoamericanos, las motivaciones son diversas. Ciertamente, no era la económi-ca ya que los recursos recibidos no son para la

29| En el momento de la redacción de este artículo se está negociando la incorporación de un nuevo socio.

30| Creado en 2005 en el marco de la segunda fase del programa URB-AL.31| 6 argentinos, 2 costarricenses, 2 colombianas, 10 españoles, 1 francés, 2 italianos, 1 mexicano y 1 uruguayo.

132 133

prestación de servicios a la propia administra-ción sino a los proyectos URB-AL. A tenor de Romero (2011)32, responsable institucional de la OR del Cono Sur de la OCO, “la experiencia nos ha demostrado que las OR ofrecen a las autoridades locales sedes un espacio para poner en práctica las nuevas concepciones de la coo-peración descentralizada, particularmente una de cuyas características más reivindicamos des-de el sur: dejar de ser receptores pasivos para ser partícipes activos de la cooperación”.

6.La articulación multinivel y la complementariedad - ingredientes para el éxito del programa

Una de las incertidumbres que plantea URB-AL III es la sostenibilidad a largo plazo de las políticas públicas que se hayan reforzado, consolidado o creado gracias a las intervenciones financiadas por el programa. El programa cuenta con un obstáculo desde su inicio: el marco tem-poral. Los tiempos de ejecución de los proyectos, los tiempos de los mandatos políticos y los tiem-pos en los que se consolida una política pública local y/o una estrategia de ciudad no son los mis-mos y en muchos casos no coinciden.

En este sentido, la complementariedad (entre actores y sus programas) y la articula-ción multinivel entre actores (vertical y hori-zontal) se perfilan como los elementos clave para asegurar dicha sostenibilidad. Éstos se verán reforzados en la medida en que en el proceso de construcción de las políticas públi-cas locales se genere confianza entre las insti-tuciones y se construyan liderazgos políticos en las municipalidades.

ñ[[Tanto la gobernanza multinivel vertical,

entendida como concertación y articulación entre los diferentes niveles de gobierno (esta-tal, regional, local), como horizontal con los diferentes actores del territorio (sociedad civil organizada, sector privado, etc.) son necesa-rias. La primera para generar una coherencia de políticas y de acción mientras que la segun-da para asegurar la apropiación y lograr desa-rrollar una agenda de territorio que vaya más allá del partido que gobierne la ciudad en un momento dado.

Como destaca Godínez (2010)33 “En la experiencia de desarrollo reciente de los paí-ses latinoamericanos, la falta de integración y coordinación de las políticas públicas configuró entornos sectoriales y produjo resultados que no contribuyeron a la cohesión social –y en algunos casos fueron incluso contradictorios. (…) En este marco, una prioridad de las agen-das locales de desarrollo debería ser promover la asunción, por parte de todas las instancias de gobierno (incluyendo al central), de compro-misos orientados a una progresiva integración de las políticas públicas (incluyendo la política macroeconómica), teniendo como pivote com-promisos explícitos de equidad y cohesión so-cial y territorial”.

Por otra parte, cada vez más, las agendas y programas de las agencias internacionales de coo-peración toman en cuenta el hecho local; ya sea como espacio en el que desarrollar sus activida-des, ya sea reconociendo a los gobiernos locales como actores principales para la implementación de sus programas. En este contexto, se hace im-prescindible que éstas se coordinen y busquen complementariedades entre ellas, tal como es-tablece la Declaración de París sobre la eficacia

de la ayuda al desarrollo34. Pero también, que se coordinen y articulen con los gobiernos locales para asegurar la coherencia e impacto.

Es importante destacar que la propia Guía del Solicitante35 del Programa URB-AL III hace referencia explícita al programa EUROsociAL36 como un referente a la hora de determinar el diseño y el enfoque del programa URB-AL III. EUROsociAL se define a sí mismo como una iniciativa de cooperación técnica de la Comisión Europea para promover la cohesión social en América Latina a través del intercambio de ex-periencias entre administraciones públicas (en los ámbitos de la justicia, la educación, el empleo, la fiscalidad y la salud) con el objetivo de fortalecer

las capacidades institucionales en gestión de po-líticas públicas que impulsen la cohesión social.

Lo anterior es el resultado de lo apunta-do en el apartado tercero de este artículo en re-lación a la estrategia de la UE para con América Latina y las sucesivas declaraciones finales de la cumbres birregionales. En ellas, está implícita una demanda de complementariedad y coordi-nación no sólo entre los diversos programas re-gionales de cooperación sino incluso también con los programas subregionales y de país.

Sin embargo, la Comisión Europea dis-pone de once iniciativas (entre programas y facilidades financieras) a través de las que ca-

32| Romero, María del Huerto (2011). “Oficinas Regionales de la OCO, oportunidades y retos”, Revista de la Oficina de Coordinación y Orientación URB-AL III, N. 2: 29-32

33| Godínez, Víctor (2010). “Las políticas locales de cohesión social y territorial en América Latina en un entorno de crisis internacional”. Documento base del Programa Urb-Al III.

34| OCDE (2008). Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo y programa de acción de Accra. 35| Pag. 4 << La nueva fase del programa está concebida: (…) analizando las lecciones aprendidas gracias al programa

EUROsociAL y a través de los proyectos de la cooperación bilateral en los que la cohesión social es el objetivo principal. >>36| www.progrmaeurosocial.eu

Cuadro 6: Instrumentos de la cooperación regional con América Latina

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de EuropeAid1

1| Para más información sobre los programas ver http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/index_es.htm

RALCEA Red Latinoamericana de Centros de Conocimiento de Gestión de Recursos Hídricos

LAIF Facilidad de Inversión de América Latina

Euroclima Programa de cooperación regional contra el cambio climático

Copolad Cooperación en materia de Políticas de Lucha Antidrogas entre América Latina y la UE

Alfa Programa de cooperación entre instituciones de educación superior de la Unión Europea y América Latina

Alban Promoción de la cooperación en materia de educación superior entre la Unión Europea y América Latina

Al-Invest Iniciativa para apoyar la internacionalización de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) en América Latina

@LIS Programa para mejorar el desarrollo de la Sociedad de la Información y luchar contra la división digital en América Latina

Urbal Programa para fomentar el intercambio de experiencias entre colectividades locales de Europa y América Latina

Euro-Solar Programa de Cooperación entre la Unión Europea y América Latina en el sector de las energías renovables

Eurosocial Programa para contribuir a aumentar el grado de cohesión social de las sociedades latinoamericanas actuando sobre las políticas públicas

134 135 t[[naliza la cooperación regional con América

Latina en su conjunto (independientemente de los programas específicos para cada país o subregión), que no dialogan suficientemente entre ellos.

Entre estos once programas, existen dos programas que por su propia naturaleza están llamados a establecer vínculos y enriquecer-se: URB-AL y EUROsociAL. La interacción y coordinación entre ambos programas, cada uno desde su ámbito de actuación y a través de los diferentes actores participantes, es inelu-dible. Ambos programas pueden entenderse como dos procesos que contribuyen a lograr los objetivos de la agenda birregional. EURO-sociaAL desde arriba, desde una perspectiva más macro a través de los Estados y URB-AL desde abajo, desde una perspectiva más mi-cro a través de los gobiernos locales. Además ambos programas buscan articular los actores implicados en la materia y generar sinergias y complicidades. La misma articulación entre los dos programas podría servir de impulsor de la concertación multinivel, de impulsor del diá-logo entre las políticas estatales y las políticas locales.

Se debería profundizar en la identifica-ción de puntos de contacto con otros progra-mas, especialmente con aquellos que pueden incidir en políticas públicas locales o en la ac-ción de los gobiernos locales en ámbitos como el medio ambiente o la promoción económica. En ese sentido, el programa Al-Invest como impulsor de las PYMES a través de su apertura al exterior ofrece posibilidades que como míni-mo cabría estudiar.

7. A modo de conclusión: retos del Programa URB-AL III y perspectivas de futuro

Dos aspectos básicos, que ya se han apuntado anteriormente, a los que se enfren-

tan tradicionalmente los proyectos de coope-ración al desarrollo son la sostenibilidad y el impacto. En el caso del programa URB-AL III estas cuestiones por las mismas caracterís-ticas y objetivos del programa tienen una im-portancia capital. Hablar de política pública, de institucionalidad y estrategia de un territo-rio o ciudad supone adoptar una perspectiva que va más allá de los mandatos electorales, sin embargo los proyectos aprobados en esta fase tienen una duración máxima de 48 meses (alguno tan sólo de 36). En este sentido va a ser básico consolidar las complicidades de los diferentes actores que han participado en todo el proceso de implementación de los lla-mados Paso 1 (de proyecto a política pública) y Paso 2 (de política pública a la cohesión social) y generar una conciencia ciudadana sobre los logros alcanzados.

Más allá de la sostenibilidad de los re-sultados, el otro gran reto es el impacto. Si entendemos el impacto de un proyecto como aquellas transformaciones duraderas en el tiempo que han generado cambios en la vida de las personas.

¿Cómo y cuándo podemos medir los cambios que han generado las políticas loca-les resultantes de los proyectos URB-AL III y el fortalecimiento de procesos de cohesión social?

La cuestión no es baladí, por cuanto es-tamos hablando de procesos y no de realida-des estáticas, que a su vez están influenciados por otros procesos socioeconómicos y por la intervención de otros actores (de ahí también la importancia primordial que desde URB-AL III se otorga a la complementariedad de programas y a la concertación multinivel). La metodología diseñada por la OCO para iden-tificar los aportes probables de las políticas públicas apoyadas por los proyectos URB-AL III y sus socios a la cohesión social, deberá ser

el punto de partida para medir el impacto. Y en este sentido, el seguimiento a lo largo del tiempo del avance y profundización en cada territorio de los cinco componentes de la co-hesión que se plantean desde la OCO (parti-cipación, legitimidad del gobierno local, sen-tido de pertenencia, reconocimiento del otro, igualdad-inclusión) ha de servir de línea de base para valorar cualitativamente los logros en cohesión social.

En otro orden de cosas, es fundamental que en la fase final de ejecución de URB-AL III se haga un esfuerzo por parte de los dife-rentes actores implicados, en profundizar la articulación entre programas e invertir más esfuerzos en complementariedad. No sólo para mejorar la eficacia de las iniciativas bajo el paraguas de URB-AL III, sino también como mecanismo para apoyar la sostenibilidad de los resultados y lograr un mayor impacto a largo plazo. Aquí juegan un rol fundamen-tal los denominados diálogos regionales que ofrecen espacios para contrastar y compartir las diferentes agendas políticas y programáti-cas sobre los temas de interés para URB-AL. El reto al que se enfrenta la OCO, es el de valorizar y dar continuidad a los resultados de estos diálogos y las sinergias y expectativas generadas.

Otro aspecto a tener en cuenta y desde una perspectiva más práctica, es la importan-cia de mejorar las dinámicas entre programas regionales gestionados desde EuropeAid y las Delegaciones de la Unión Europea. Un diálogo fluido a tres bandas, entre los servi-cios de la Comisión Europea en Bruselas, en los países latinoamericanos y la OCO gene-ra ventajas para todos, mejor conocimiento de las diferentes realidades, construcción de un lenguaje común y visiones compartidas y mayor fluidez y concertación entre URB-AL como programa regional y los programas te-máticos y de país.

El debate sobre la continuidad del pro-grama URBAL parte de lo expresado por di-versos gobiernos locales latinoamericanos y los socios institucionales de la OCO sobre la importancia y necesidad de que la UE cuen-te con un programa regional de cooperación con América Latina cuyos actores centrales sean los gobiernos locales.

A modo de resumen podemos destacar que hasta la fecha URB-AL se ha caracteriza-do y se diferencia de otros programas regiona-les de cooperación de la UE por tres aspectos:

• Enfoque y temáticas determinadas.

• La generación de un modelo de coope-ración descentralizada basado en el trabajo en red como instrumento para el aprendizaje y el intercambio de conocimiento.

• Ser un revulsivo al servicio de la inno-vación.

De cara al futuro, no se debería minus-valorar la importancia y el efecto multiplicador que tiene este programa regional. De ahí que sea fundamental mantener un eje temático vin-culado a las cuestiones de la agenda estratégica de la UE y América Latina. Lo que permitiría, como ya se ha indicado en varias ocasiones, do-tar de coherencia a la acción de la UE, incre-mentar la apropiación por parte de los diferen-tes actores y reconocer el valor del programa URB-AL como instrumento que contribuye a alcanzar los objetivos de la agenda birregional desde el nivel más próximo al territorio.

En esta línea, sí tiene un sentido un programa regional para gobiernos locales y es por el aporte que puede hacer a la innovación aplicada a las políticas públicas locales y a sus instrumentos de desarrollo y gestión. De ahí la importancia de la modelización y la repli-cabilidad de los productos y experiencias que URB-AL genera.

136 137 g[[En otro orden de cosas, URB-AL III ha

hecho una apuesta muy fuerte por la cohesión social, que como repetidamente se ha dicho está en línea con las prioridades no sólo de la agenda birregional, sino también de la priori-dades de la cooperación europea en general e incluso de la propia agenda interna de la UE. Cualquier planteamiento futuro de URB-AL debería dar seguimiento a esta temática que ha entrado con fuerza en América Latina o enla-zar con ella.

La continuidad de las prioridades esta-blecidas en la agenda política birregional es básica para dar estabilidad al programa y sus resultados. Son muchos los socios de proyec-tos que, ante las nuevas temáticas que plantean las declaraciones finales de las últimas cumbres eurolatinomericanas y el “Libro Verde sobre la política de desarrollo de la Unión Europea en apoyo del crecimiento integrador y el desarro-llo sostenible: Mejorar el impacto de la política de desarrollo de la UE”, se demandan si la co-hesión social continúa y/o va a continuar en la agenda birregional, y por tanto marcando las prioridades del programa URB-AL.

Llegados a este punto, es interesante destacar que tanto la Declaración Final de la V Cumbre América Latina y Caribe - UE37(Lima, mayo de 2008) como la Declaración Final de la última cumbre (Madrid, mayo de 2010) y el Plan de Acción resultante para el período 2010-201238 establecen la promoción de la in-clusión y de la cohesión social en el centro de las relaciones entre ambas regiones. Sin embar-go, la evolución que están sufriendo tanto la prioridades de la UE para su propio desarrollo y las tendencias que apuntan el ya citado Libro

Verde de la cooperación al desarrollo de la UE (que tiene dar lugar a una futura comunicación de la Comisión Europea sobre las prioridades la UE en materia de cooperación al desarrollo) introducen un nuevo concepto, el crecimiento inclusivo (o integrador), sin referencia directa a la cohesión social; aunque obviamente am-bos temas están interconectados y se retroa-limentan. En definitiva, lo fundamental más allá de las temáticas concretas es asegurar una coherencia en la trayectoria del programa que asegure una continuidad y permita capitalizar sobre los avances del mismo.

Y en este sentido, es primordial mejorar el conocimiento y la visibilidad del programa entre los actores e instituciones europeas (Par-lamento Europeo, Comité de las Regiones, Consejo), así como entre los gobiernos cen-trales latinoamericanos. Es necesario ampliar la difusión y conocimiento del Programa URB-AL entre todos aquellos actores e instituciones europeas.

Desde una perspectiva operativa, URB-AL III padece hasta cierto punto de la pérdida de la óptica de redes que planteaba URB-AL II. El iniciar el trabajo de capitalización (en tanto que espacio de intercambio entre pro-yectos URB-AL III agrupado por áreas temá-ticas) en el fondo ha llevado a desarrollar en la práctica una dinámica de redes que supera los partenariados establecidos en el marco de cada proyecto y que permite generar un foro de aprendizaje sobre aspectos concretos del contenido de los proyectos.

Si nos aproximamos a URB-AL desde un enfoque metodológico, el gran logro de la fase

actual del programa es ver los proyectos como instrumentos que refuerzan y/o impulsan las políticas públicas (no viendo el proyecto como acciones aisladas que responden solamente a necesidades puntuales de inversión) y, recono-cer que es necesario contar con políticas públi-cas locales si queremos fortalecer la cohesión social. Sería pues una involución si un futu-ro programa URB-AL regresara a la dinámi-ca tradicional de proyecto vinculado tan solo a la transferencia de recursos y a la ejecución de actividades. El apoyo a la generación, cons-trucción o fortalecimiento de políticas públicas locales es fundamental.

Como complemento a lo anterior y re-cuperando lo que se ha comentado al inicio del artículo sobre la innovación como un elemento consustancial a URB-AL, que a la vez le otorga un valor añadido, considero que el programa debe seguir promoviendo y siendo un banco de innovación (aplicada a las políticas públicas locales y a sus instrumentos de desarrollo y ges-tión). Además, debe ser capaz de impulsar con fuerza la replicabilidad de iniciativas ya existen-tes en nuevos territorios; así como de profundi-zar en instrumentos y modelos que permitan a los gobiernos locales desarrollar estrategias de sostenibilidad de sus políticas públicas.

37| La Declaración cita hasta cuatro veces la importancia de la cohesión social e incorporaba compromisos políticos en el marco de la lucha contra la pobreza, la desigualdad y la inclusión http://eeas.europa.eu/lac/docs/declaration_es.pdf

38| Establece la inclusión y la cohesión social en el centro de la relación birregional. De hecho de los seis temas centrales que cita el Plan de Acción dos hacen referencia explícita a la cohesión social. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/er/114542.pdf

Bibliografía

Comisión Europea (1998). Guía del Programa URB-AL Europa-América Latina, Folleto 1 Presentación. Bruselas: Comisión Europea DG IB: Relaciones Exteriores.

Comisión Europea (2008). URB-AL III: Guía para el solicitante de subvencio-nes.

Godínez, Víctor (2010). “Las políti-cas locales de cohesión social y territorial en América Latina en un entorno de crisis in-ternacional”. Documento base del Programa URB-AL III.

OCDE (2008). Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo y programa de acción de Accra.

OCDE y EUROSTAT (2006). Manual de Oslo: Guía para la recogida e interpretación de datos sobre innovación. Grupo TRAGSA.

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URBsociAL (2010). “Agenda de Sitges”

138 139 a[[ Anexo 1 | Proyectos subvencionados en el marco de URB-AL III1

MELGODEPRO

Estrategias de desarrollo productivo vinculando capital social y remesas de emigrantes

Ayuntamiento de Alcorcón España

Cámara Municipal de San Joao de Madeira (PT) Portugal

Municipio de Valparaíso México

Municipio de Curahuara de Carangas Bolivia

Intendencia Municipal de Paysandú Uruguay

Gobierno Municipal de Pimampiro Ecuador

Asociación de Migrantes de Bolivia España AMIBE Bolivia

Asociación de amas de casa para el desarrollo de la comunidad “pimampiro” Ecuador

RESSOC

Emprendedurismo social y ecogestión de residuos urbanos

Área Metropolitana de Barcelona España

Área Metropolitana de San Salvador El Salvador

Municipalidad Provincial del Callao Perú

Alcaldía de Managua Nicaragua

Municipio de Toulouse Francia

Intendencia Municipal de Montevideo Uruguay

LA BASURA SIRVE

Reducción, reciclaje, recuperación y concienciación medioambiental

Comuna de Arezzo Italia

Municipalidad de Santiago de Surco Perú

Municipalidad de Cuenca Ecuador

Municipalidad de Lago Agrio Ecuador

Municipalidad de General Pico Argentina

Provincia de Buenos Aires Argentina

Municipalidad de Arica Chile

Lille Metropole Communautè Urbaine Francia

Oxfam Italia Italia

EULAWIN - EUROPEAN UNION AND LATIN AMERICA FOR WELFARE INTEGRATED POLICIES

Desarrollo de nuevos enfoques de políticas de bienestar o socio-asistenciales con un enfoque instersectorial, multinivel y multiactor

Regione Emilia Romagna Italia

Provincia de Buenos Aires Argentina

Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento do ParanáSEAB Brasil

Regione Marche Italia

Comune di Roma-Municipio XVII Italia

Comitato Internazionale per Sviluppo dei Popoli (CISP) Italia

Centro di Educazione Sanitaria e tecnologie appropriate sanitarie(CESTAS) Italia

Mancomunidad de la Ribera Alta,Valencia España

Municipio de General Pueyrredon Argentina

IDEA Instituto para el Desarrollo de Antioquia Colombia

FRONTERAS TURÍSTICAS

Turismo sostenible y mejora de la competitividad territorial

Provincia de Fronsinone Italia

Provincia Autónoma de Bolzano Italia

Comisión Municipal de Purmamarca Argentina

Asociación para el desarrollo social, ADESO Argentina

Municipalidad de San Pedro de Quemes Bolivia

Municipalidad de Calacoto Bolivia

Región Departamental de Tarata Perú

UNE

Estrategias de desarrollo local incluyentes y participativas sobre turismo, Agenda Local 21 y tecnologías

Ayuntamiento de Irún España

Gobierno Regional de Arica y Parinacota Chile

Gobierno Regional de Tacna Perú

Ayuntamiento de Zapotlán el Grande México

Junta Comunidad Autónoma de Castilla León España

Municipalidad de Santa Rosa Copán Honduras

140 141 k[[EMIDEL

Desarrollo local e inmigración

Ayuntamiento de L´Hospitalet de Llobregat España

Gobierno Municipal de la Paz Bolivia

Intendencia Municipal de Canelones Uruguay

Alcaldia Municipal de Santa Tecla El Salvador

Diputación de Barcelona España

IDEAL - INTERMUNICIPALIDADES DE EUROPA Y AMÉRICA LATINA

Fortalecimiento de experiencias de gobernanza intermunicipal en torno a gestión de los recursos naturales y los residuos

Estado de Michoacán México

Municipalidad de San Miguel de Tucumán Argentina

Mancomunidad de Municipios del Norte Paceño Tropical Bolivia

Municipalidad de San Antonio Huista Guatemala

Municipalidad de Tuma -La Dalia Nicaragua

Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes España

Intermunicipalidad CITIRS Oriente México

Conseil General des Hautes-Pyrenées Francia

HABITAR GOES

Recuperación de espacios públicos de áreas emblemáticas degradadas

Intendencia Municipal de Montevideo Uruguay

Intendencia Municipal de Florida Uruguay

Municipalidad de Rosario Argentina

Alcaldía Municipal de San Salvador El Salvador

Gobierno Municipal de La Paz Bolivia

Ayuntamiento de Bilbao España

Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife España

POLÍTICAS LOCALES DE PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA EN ÁREAS URBANAS MARGINALES

Promoción de políticas y medidas de prevención de forma integrada contra la violencia

Estado de Pernambuco Brasil

Región Loreto Perú

Intendencia de Municipal de Paysandú Uruguay

Comune di Bergamo Italia

Fundación Cesvi Italia

URBAL-PAMPA

Preservación de áreas verdes protegidas en zonas urbanas

Municipio de Borba Italia

Intendencia Departamental de Rivera Uruguay

Prefectura Municipal de Alegrete Brasil

Prefectura Municipal de Quaraí Brasil

Prefectura Municipal de Rosário do Sul Brasil

Prefectura Municipal de Santana do Livramento Brasil

Comuna de Pigna Portugal

Fundação Maronna Brasil

PROYECTO LÍNEA INTERNACIONAL - UNIÓN DE DOS PUEBLOS

Reurbanización del espacio común entre dos ciudades vecinas de países limítrofes

Municipalidad de Ponta Porá Brasil

Municipalidad Pedro Juan Caballero Paraguay

Asociación por la Paz y el Desarrollo España

Diputación Provincial de Málaga España

GIT - GESTIÓN INTEGRAL DE TIERRAS

Mejora de la seguridad jurídica de los derechos de propiedad inmueble

Municipalidad de Puerto Cortes Honduras

Kadaster Países Bajos

Municipalidad de Tela Honduras

Municipalidad de Omoa Honduras

Municipalidad de Puerto Barrios Guatemala

INTEGRACIÓN REGIONAL

Fomento de la cohesión social e integración regional territorial de municipios fronterizos del Trifinio Centroamericano

Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa Guatemala

Región de Lombardia Italia

Diputación de Huelva España

Mancomunidad de Nororiente Guatemala

Mancomunidad del Lago de Güija Guatemala

Mancomunidad Copan Ch´ort´i Guatemala

Asociación de Municipios Cayaguanca El Salvador

Asociación de Municipios Trifinio El Salvador

Asociación de Municipios del Valle de Sesecapa AMVAS Honduras

142 143 k[[GESTIÓN URBANA Y TERRITORIAL PARTICIPATIVA

Elaboración de planes de gestión territorial a través del sistema informativa geográfico participativo

Región de Toscana Italia

Comunidad Regional del Departamento Punilla Argentina

Ilustre Municipalidad de Viña del Mar Chile

Asamblea Municipal de Poder Popular de Centro Habana Cuba

Alcaldía Municipal de León Nicaragua

Municipalidad de La Antigua Guatemala Guatemala

Région Provence-Alpes-Côte d’Azur Francia

Associazione Co.opera Italia

COCAP

Fortalecimiento de las cadenas productivas

Region de Veneto Italia

Estado do Río Grande do Sul Brasil

Provincia de San Juan Argentina

Departamento de Misiones Paraguay

Fundación de Venecia talia

Fuente: Elaboración propia

INNOVACIÓN INSTITUCIONAL

Innovación institucional para el diseño de políticas y la gestión del territorio

Provincia de Santa Fe Argentina

Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador El Salvador

Gobierno Regional de Arequipa Perú

Diputación de Barcelona España

FUNDE (Fundación Nacional para el Desarrollo) El Salvador

GENTE DIVERSA, GENTE EQUIVALENTE

Convivencia social en equidad y adaptación de espacios públicos

Alcaldía Municipal de Santa Tecla El Salvador

Municipalidad de Saint Denis Francia

Municipalidad de Quito Ecuador

PACEF

Capacitación y empleo femenino

Región de Sicilia Italia

Gobernación Departamento Central Paraguay

Alcaldía Municipal de Sacaba Bolivia

Gobierno Municipal de Vinto Bolivia

Mancomunidad de la Region Andina de Cochabamba Bolivia

Asociación de Municipios de Cochabamba Bolivia

Provincia de Buenos Aires - Ministerio de Jefatura de Gabinete y Gobierno Argentina

INTEGRATION - INTEGRATED URBAN DEVELOPMENT

Rehabilitación de zonas urbanas degradas y espacios en desuso generando nuevos espacios públicos

Municipalidad de Stuttgart Alemania

Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología-SDUE, Estado Federal de Chiguagua México

Dirección de Vinculación Política, Gobierno Municipal de Guadalajara México

Secretaria Municipal do Verde e do Medio Ambiente de São Paulo Brasil

Municipio del Distrito Metropolitano de Quito Ecuador

Secretaria Distrital de Ambiente, Bogotá Colombia

KATE Center for Ecology & Development Stuttgart Alemania

ICLEI- Local Governments for Sustainability (Brazil) Brasil

144 145

v

Gobernabilidad y fortalecimiento institucional

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[l

* Profesor de la Universidad Estadual Paulista – UNESP, Investigador del Centro de Estudios de Cultura Contemporánea (CEDEC) y del Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología para Estudios sobre los Estados Unidos (INCT/INEU) [email protected]** Profesor del Instituto de Economía de la Universidad Federal de Uberlândia - UFU, Doctorando en Ciencia Política en la Universidad de São Paulo (USP), Investigador del CEDEC y del INCT/INEU [email protected] *** Doctorando en Ciencia Política en la Universidad Estadual de Campinas - UNICAMP; Investigadora del CEDEC y del INCT/INEU [email protected]; **** Doctorando en Relaciones Internacionales por el Programa San Tiago Dantas de Posgrado en Relaciones Internacionales – UNESP/UNICAMP y PUC-SP, investigadora del CEDEC y del INCT/INEU). [email protected]

Actores locales, cooperación descentralizada y fortalecimiento institucional: posibilidades de profundización del MercosurTullo Vigevani*Haroldo Ronanzini Júnior** Débora Prado*** Manoela Miklos****

El objetivo de este artículo consiste en comprender las iniciativas de ins-titucionalización de la participación de los gobiernos subnacionales y de actores sociales en el ámbito del Mercosur. Para esto, serán analizadas tres institu-ciones que representan potencialidades importantes para la ampliación de las estructuras de gobernanza regional: la articulación de los gobiernos locales en la red Mercociudades, el establecimiento del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur y la formación del Parlamento del Mercosur. Las tres instituciones se relacionan con el objetivo de incluir nuevos actores locales en la dinámica de la integración y de buscar nuevas formas de intervención en el proceso. El análisis de esas instituciones posibilitará comprender cómo se procesa la gobernabilidad y cómo se forma el fortalecimiento institucional, incluyendo la perspectiva de la cooperación des-centralizada. Veremos que algunas de las dificultades del Mercosur son causa de la baja institucionalidad, con consecuentes dificultades para el fortalecimiento de la gobernabilidad de la integración.

b

[Gobernabilidad y fortalecimiento institucional

PALABRAS CLAVE

Mercosur |Gobiernos subnacionales |Cooperación descentralizada |Gobernabilidad |Fortalecimiento institucional |

1. Introducción

La cooperación descentralizada y la parti-cipación de los actores locales son aspectos fun-damentales para la profundización de un proce-so de integración regional. Una de las formas de medir el éxito de la integración regional consiste en analizar el modo en que su dinámica influye en las preferencias de estos actores y, por el con-trario, cómo los intereses de los actores locales son absorbidos por el proceso de integración. La motivación de la acción de los gobiernos subna-cionales y de los actores sociales y políticos en el marco regional tiene como uno de sus funda-mentos, además de la búsqueda de satisfacción de intereses, la idea de que el plano regional puede ser un primer espacio de aprendizaje y de interacción externa. Esa perspectiva es par-ticularmente importante en el caso del Merco-sur. Aunque los Ejecutivos nacionales continúen siendo los principales actores que determinan los rumbos de la integración (Malamud, 2005), hay movimientos de otros actores locales, entre ellos los gobiernos subnacionales, que buscan formas de inserción y de reconocimiento institu-cional en el ámbito del bloque (Barreto; Maria-no, 2004; Wanderley, 2005): aún sabiendo que estos movimientos, por diferentes razones que analizaremos a continuación, todavía son limi-tados. Es en este sentido que debemos entender la formación de la red Mercociudades (1995), la creación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur - FCCR, (2004), y la constitución del Parlamento del Mercosur, (2006), como movimientos que expresan tentativas de mayor intervención.

En el presente trabajo, analizaremos es-tas tres instituciones y argumentaremos que,

aún teniendo particularidades, representan una novedad en lo que se refiere a la posibili-dad de una mayor internalización de la lógica de integración entre los países del Mercosur, ligándose al tema de la cooperación descen-tralizada. Incorporamos en este trabajo la premisa de que la cooperación descentrali-zada comprende la articulación de gobiernos subnacionales en el Cono Sur, buscando la implementación de proyectos comunes y la realización de sus intereses. Utilizamos este concepto porque al analizar las actividades desarrolladas en el ámbito del FCCR y de la Red Mercociudades, el foco de nuestro análi-sis está en la cooperación horizontal estable-cida por estos actores en los procesos relacio-nados a la integración regional.

A pesar de que este modelo de coope-ración descentralizada también busca el desa-rrollo de las regiones, se diferencia del con-cepto aplicado por la Comisión Europea, en-tendido como “cooperación descentralizada para el desarrollo”. Esto debido a que la Co-misión Europea entiende la cooperación des-centralizada como “un conjunto de acciones llevadas a cabo por agentes o instituciones, tanto públicas como privadas, del Norte y del Sur, que no forman parte de la administra-ción central del estado” (González; Seisde-dos, 2003 apud Romero 2005:50). Además de que la cooperación descentralizada para el desarrollo está volcada hacia mecanismos de cooperación Norte-Sur, este modelo de coo-peración involucra ayuda financiera y técni-ca, y también cooperación económica, a los países en desarrollo de América Latina y Asia como lo define el Reglamento del Consejo Europeo1.

Lo mismo ocurre con la definición del Observatorio de Cooperación Descentrali-zada UE-AL sobre la cooperación descen-

1| (Reglamento (CE) n° 1659/98 del Consejo, del 17 de julio de 1998, relativo a la cooperación descentralizada).

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tralizada local, la cual, según Romero (2005) es entendida como “el conjunto de iniciativas de cooperación oficial al desarrollo que, bajo el liderazgo de autoridades locales, procura es-timular las capacidades de los actores de base territorial y fomentar un desarrollo más parti-cipativo”. Al analizar las interacciones entre los gobiernos subnacionales del Cono Sur, iden-tificamos una distinción respeto a este mode-lo de cooperación descentralizada porque él no involucra directamente una interlocución Norte-Sur.

Es importante resaltar que el modelo de cooperación descentralizada para el desarrollo se registra en los gobiernos subnacionales del Cono Sur y representa un instrumento fun-damental para la interlocución de estos acto-res, principalmente por la estructura que este modelo de cooperación les proporciona. Un ejemplo de cooperación descentralizada para el desarrollo es el Programa URB-AL, importan-te programa de cooperación descentralizada de la Comisión Europea diseñado para localidades de la Unión Europea y América Latina. Este ejemplo de cooperación descentralizada para el desarrollo será analizado en la segunda sección del artículo.

Tendremos al mismo tiempo la visión analítica de algunas de las dificultades del Mer-cosur, así como de los actores que influyen en el proceso y también de las características insti-tucionales del bloque. En nuestra perspectiva, como afirman Mariano y Tessari (2006:57), comprender la participación de los actores subnacionales en los procesos de integración “puede ser una herramienta importante para indicar tendencias de profundización o de es-tancamiento en la esfera regional”. Así, parti-mos de la base de que el fortalecimiento del Mercosur puede ser medido por la adhesión de las sociedades a la dinámica de la integración. La participación de los gobiernos municipales y estatales, así como de las elites políticas, tie- l[

[La fuerza y la legitimidad de una institu-ción política regional, están relacionadas con su capacidad en lidiar con problemas esenciales. Si las instituciones no son vistas como aptas para alterar los comportamientos de las sociedades y de los Estados en relación al Mercosur, pueden reforzar posiciones de descrédito o fortalecer grupos que aún no teniendo intereses contra-rios a ellas, buscan objetivos de difícil compati-bilización con las necesidades de la integración.

Este texto está organizado en cinco sec-ciones. La 1a y la 5a son la introducción y las conclusiones finales, además de la 6a de refe-rencias bibliográficas. En la sección 2 analiza-remos cómo la red Mercociudades busca for-talecer su participación en el Mercosur. Serán discutidas las articulaciones de la red apuntan-do a dos objetivos: la institucionalización de la participación de los gobiernos municipales en el Mercosur y la cooperación descentralizada para el desarrollo de las regiones. La red tiene un potencial importante en el sentido de co-nectar las localidades a la integración regional, aunque, concretamente, hasta el momento, su participación en el proceso haya sido limitada.

En la sección 3 tendremos como obje-tivo la comprensión del proceso que llevó a la creación e incorporación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provin-cias y Departamentos (FCCR) a la estructu-ra formal del Mercosur. El FCCR fue creado justamente para hacer frente a los objetivos y necesidades de los gobiernos subnacionales (estados y municipios), a modo de incorporar su universo total. Para sus creadores, funcio-narios de los gobiernos nacionales y locales y políticos, se trató de construir un espacio en la estructura del bloque donde los gobiernos subnacionales pudieran discutir sus objetivos, intereses y necesidades en la agenda del Mer-cosur. En ese sentido, como veremos, la crea-ción del FCCR puede ser vista como un paso relevante que debería llevar al reconocimien-

to institucional de los gobiernos locales como actores del proceso de integración, pudiendo también contribuir a una mayor proyección de la lógica de la integración en las sociedades. El Foro está directamente relacionado con la idea de cooperación descentralizada, estando ella en el núcleo de su razón de ser.

En la sección 4 discutiremos el Parla-mento del Mercosur, sus objetivos, funciones y perspectivas. Veremos que su surgimiento, como sucesor de la Comisión Parlamentaria Conjunta, aún con limitaciones, señala el com-promiso de los Estados de buscar el fortaleci-miento de la integración. Al mismo tiempo, la comprensión de las dificultades para su concre-tización muestra los problemas existentes en relación al fortalecimiento institucional y, con-secuentemente, a la gobernabilidad.

En las consideraciones finales, buscare-mos relacionar semejanzas y diferencias entre los casos analizados, argumentando que hay una relativa inadecuación entre los objetivos declarados por la red Mercociudades, por el Foro Consultivo de Municipios, Estados Fede-rados, Provincias y Departamentos (FCCR) y por el Parlamento y las acciones y competen-cias alcanzadas o atribuidas para cumplir esos objetivos. Por lo tanto, la baja institucionali-dad acarrea dificultades para una afirmación del Mercosur más consistente.

2. La red Mercociudades en las estructuras de gobernanza del Mercosur

Los procesos de integración regio-nal afectan cada vez más las regiones y los gobiernos locales. Esa es una razón cen-tral que explica el hecho de que parte de los actores gubernamentales subnaciona-les utilicen la cooperación descentralizada

ne particular importancia, sobre todo, porque puede aproximar el horizonte de la integración de la población en general, aunque muchas ve-ces la rationale de esos actores tenga motiva-ciones diversas. Además de esto, la actuación de las ciudades, la creación del Foro Consulti-vo y del Parlamento pueden ser vistos también como procesos importantes que contribuyen a una mayor democratización de la dinámica de la integración.

Nuestra hipótesis es que el fortaleci-

miento del Mercosur se relaciona en parte con su capacidad de absorber las demandas de los actores subnacionales y procesarlas del mismo modo en que los intereses sociales siempre fue-ron considerados, por las teorías de integra-ción, vitales para la consolidación de los pro-cesos. El fortalecimiento de la integración re-gional se vincula parcialmente con la actuación e intervención de las estructuras e instituciones burocráticas. La red Mercociudades, el Parla-mento del Mercosur y el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur, en cierta medi-da, contribuyen al fortalecimiento institucional y a la gobernanza regional. En otros términos, la verificación de sus consolidaciones y efecti-vo funcionamiento y poder, implican también entender los niveles existentes de cooperación horizontal.

Al mismo tiempo, como veremos, las li-mitadas atribuciones de esas instituciones, es-pecialmente del Foro y del Parlamento, ambas partes constitutivas de la estructura legal del Mercosur, con funciones consultivas, o sea, sin carácter vinculante, pueden hacer que actores locales relevantes no las visualicen como ins-tancias aptas para promover intereses reales. Paralelamente, las dificultades de la red Merco-ciudades, en términos de logros de objetivos y proyectos comunes e incluso de reconocimien-to, se traduce en una capacidad reducida de in-fluencia en el bloque.

150 151

como una forma para intentar influenciar los procesos de integración. En el caso de los países integrantes del Mercosur a partir de los años 90, delante de la nueva coyun-tura regional e internacional, los gobiernos locales pasaron a desarrollar actividades que buscan a través de la cooperación descentrali-zada la realización de determinados objetivos e intereses. Esa evolución tiene antecedentes fuertes en el caso de regiones y ciudades de los países integrantes la Comunidad Econó-mica Europea (CE), después Unión Europea (EU). Encontramos esta misma evolución en lo que respecta a relaciones entre ciudades en las extensas fronteras entre Estados Unidos con Canadá y con México, relación antigua, pero renovada con el Tratado de Libre Co-mercio de América del Norte (NAFTA), a partir de 1994 (Schiavon, Dávila, Velazquez, 2008).

Capelo (2000) considera que la inser-ción en redes posibilita a las ciudades: 1) la formación de nuevos tipos de relacionamien-to entre las localidades de diferentes tamaños y con padrones de especialización diferentes; 2) la minimización de los costes ente ciuda-des que utilizan el mismo tipo de relaciona-miento para el desarrollo de actividades eco-nómicas cooperativas. La inserción en redes de ciudades constituye también un medio importante para que los gobiernos subnacio-nales puedan elaborar estrategias de repre-sentación institucional y de promoción co-mercial en el escenario internacional. Además de esto, la actuación de actores sociales, de instancias subnacionales y de otros segmentos del aparato estatal constituye un importante factor de desarrollo para la propia integración

regional. El surgimiento de instituciones regionales que incorporen la participación de los actores subnacionales tiene como potencial consecuencia la irradiación de la integración para diferentes sectores de las sociedades, pudiendo contribuir para su profundización.

En el marco del Mercosur, la red Mer-cociudades representa un ejemplo de articu-lación entre las ciudades de los países miem-bros. Creada en 1995, por la iniciativa de alcaldes, prefectos e intendentes, la red tiene entre sus objetivos el promover un mecanis-mo institucional que favorezca la actuación de las ciudades en el Mercosur2. Además de la participación de las ciudades en las decisiones del bloque, otro objetivo de la red es incen-tivar el intercambio y la cooperación entre las ciudades de la región. El Estatuto Social de la Red, creado en 1996, deja claro la propuesta de aumentar la participación de las ciudades en el Mercosur (Estatuto Social Mercociu-dades, 1996, Artículo 2º, Tópicos I-XX). La formulación de políticas comunes, el desarro-llo de investigaciones, la divulgación de expe-riencias exitosas por parte de cada miembro y también la firma de convenios y acuerdos con otras redes internacionales son algunos de los mecanismos encontrados por las ciuda-des para una mayor inserción en el marco del Mercosur.

Actualmente la red Mercociudades3

cuenta con 228 ciudades de los países miem-bros del Mercosur, además de municipios de Chile, de Bolivia y de Perú, miembros asocia-dos del bloque. Las ciudades fundadoras de la Red, en 1995, fueron: Rosario (Argentina),

Asunción (Paraguay), Florianópolis (Brasil), Porto Alegre (Brasil), La Plata (Argentina), Curitiba (Brasil), Rio de Janeiro (Brasil), Bra-silia (Brasil), Córdoba (Argentina), Salvador (Brasil) y Montevideo (Uruguay). A partir de 2000 se identifica un aumento significativo en el número de miembros de la red, pasando de 49 miembros a 2284 en el 2011. Uno de los motivos que puede haber contribuido a este incremento está relacionado con el rol de la red en las políticas volcadas para una inserción activa de los municipios en el Mer-cosur. La red, desde su surgimiento, buscó la creación de instituciones en el Mercosur para incorporar las demandas y fomentar la coope-ración entre las ciudades. A ello se suman las expectativas existentes en lo que concierne a un papel efectivo de las ciudades en el proceso de integración, como demuestra la creación del FCCR, formalmente instalado en 2004, y la implementación de mecanismos financieros para atenuar las asimetrías, como demuestra en particular la creación del Fondo para la Convergencia Estructural y Fortalecimiento Institucional del Mercosur (FOCEM), crea-do a finales de 2004.

Un instrumento utilizado por la red Mercociudades es el desarrollo de proyec-tos de cooperación entre las ciudades miem-bros. Estos proyectos serían desarrollados en el marco de las catorce unidades temáticas que componen la red5, que son: Autonomía Gestión y Financiación; Ciencia Tecnología y Capacitación; Cooperación Internacional; Cultura; Desarrollo Económico Local; Desa-rrollo Social; Desarrollo Urbano; Educación; Genero y Municipio; Juventud; Medio Am-biente y Desarrollo Sustentable; Planeamien-to Estratégico; Turismo y Seguridad Ciuda-

dana. Al analizar las actividades de cada una de las unidades temáticas de la red, se observó que la no realización de proyectos comunes es una constante (Prado, 2009). O sea, aún teniendo potencial importante para fortalecer la gobernabilidad descentralizada regional, la actuación concreta de la red Mercociuda-des ha enfrentado desafíos significativos para cumplir los objetivos que se propone, contri-buyendo a comprometer su inserción efectiva en el proceso de integración regional.

Aunque de forma general la articula-ción de la red Mercociudades haya tenido resultados limitados, tanto para el fortale-cimiento de la gobernabilidad descentrali-zada, como para la concretización de pro-yectos comunes, la actuación de la red tuvo un papel importante en el establecimiento de la Reunión Especializada de Munici-pios e Intendencias (REMI) del Mercosur. Instituida en diciembre de 2000, por fuerza de la Resolución 90/00 del Grupo Mercado Común del Mercosur (GCM), la creación de la REMI fue impulsada por la Red Merco-ciudades, que, desde su surgimiento, como vimos, demandaba la creación de una esfera de representación de los municipios en las instituciones del bloque, buscando establecer un espacio formal de diálogo y cooperación entre las autoridades locales y los gobiernos centrales de los países miembros del Merco-sur. Barreto y Mariano (2004) consideran que la creación de la REMI “demuestra que la cuestión subnacional comienza a ser identi-ficada e incorporada justamente porque existe un cierto reconocimiento de su importancia para la integración. La percepción que parece orientar esta acción es que si los actores sub-nacionales – en este caso, municipales – no

d[[

2| El resultado de este proceso puede ser visualizado en la Declaración de Asunción que expresa el deseo de la creación de una red de ciudades del Mercosur. En esta declaración firmada el 11 de noviembre de 1995 durante la I Cumbre de la Red, los intendentes de Asunción, Montevideo, Rio de Janeiro, Brasilia, Buenos Aires y Santiago proponen “la creación de un consejo de ciudades del Mercosur, con el objetivo de vincular esfuerzos y recursos orientados a estrategias de desarrollo urbano delante de las exigencias del Mercosur” (Declaración de Asunción, Asunción, 11 de setiembre de 1995).

3| Disponible en: <www.mercociudades.org>. Ultimo acceso: 01/03/2011.

4| Ídem.5| Los objetivos de las unidades temáticas de Mercociudades son: 1) formular y promover políticas comunes para que sean

sugeridas en el marco del Mercosur, 2) promover la investigación y la divulgación de las experiencias desarrolladas en otras ciudades, 3) promover eventos de discusión acerca del tema bajo la responsabilidad de la red y construir un banco de datos con informaciones sobre el tema coordinado.

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son insertos, podrán constituirse en vector de presión contraria a este proceso” (Barreto y Mariano, 2004:42).

La creación de la REMI representó un avance para el reconocimiento institucional de los gobiernos locales como actores del proceso de integración. Aún así, la REMI no tuvo condiciones de satisfacer la deman-da por un canal de participación efectiva para la actuación de las unidades subnacionales en el marco del Mercosur, al menos de las ciu-dades. Había dificultad por parte de algunos representantes de los gobiernos participantes del bloque para comprender el papel de los gobiernos subnacionales y su potencial de fortalecimiento de la integración, en parti-cular por el hecho de poder contribuir a la propagación de las acciones de integración en el interior de los territorios. En las reuniones de la REMI, la cuestión de la atribución de poderes y reconocimiento institucional para los actores locales era vista apenas como un tema a ser tratado. Exactamente esa discor-dancia fue la que suscitó, posteriormente, la realización de negociaciones en el sentido de convertir la REMI en una nueva estructura formal, comprendiendo estados y provincias que deberían tener voz efectiva. Esa estructu-ra formal fue creada por el Consejo del Mer-cosur en 2004, convirtiéndose en el FCCR. La novedad más importante del Foro es que se convirtió en parte orgánica y consultiva de la estructura del Mercado Común. De acuer-do con Salomón (2008:9) “la REMI, en efec-to, no podía considerarse de manera alguna ese órgano de representación y transmisión de intereses de los gobiernos locales a las ins-tancias de decisión en el proceso de integra-ción que los municipios reivindicaban desde la plataforma de Mercociudades”.

La propuesta de la Delegación Brasileña (REMI, acta 01/04, 2004), posteriormente incorporada por las delegaciones de los de-

más países en ocasión del séptimo y último encuentro de la REMI, en Buenos Aires, en julio de 2004, sintetiza lo que puede ser con-siderada la principal limitación de la institu-ción: “Desde la Delegación Brasileña se pro-puso que las ciudades participen dentro de la estructura del Mercosur con una representa-ción más allá de una Reunión Especializada”. Al proponer que las ciudades participaran en el proceso de integración e integraran la es-tructura institucional del bloque a través de una institucionalidad cuyo formato transcen-dería la condición de Reunión Especializada, se reconocía que la REMI no constituía un espacio capaz de satisfacer las demandas de participación efectiva de las ciudades en el proceso decisivo del Mercosur.

Los límites para la participación efec-tiva derivaban del formato de la Reunión Especializada. En el marco de la REMI, los gobiernos locales eran tratados como un tema en sí, al tiempo que la demanda de las ciudades era el reconocimiento de su condición de actor que interviene en el proceso de integración (Kleiman y Ro-drigues, 2007; Salomón, 2008). En la REMI no estaban colocados los supuestos conceptos relativos a la participación de los gobiernos subnacionales. En la Unión Europea esos su-puestos acabaron absorbidos por el principio de subsidiariedad (Stuart, 2002). Puede con-siderarse que la REMI manifestaba cierta falta de claridad en cuanto a las oportunidades de fortalecimiento y profundización de la inte-gración que provendrían de la participación de las unidades subnacionales (Paikin y Vaz-quez, 2009). Al mismo tiempo, la idea de que la conducción del proceso de integración sea atributo de los gobiernos nacionales contri-buyó a la no evolución de la REMI, además de constituir un factor condicionante de la efectividad de la FCCR. En otros términos, la acción subnacional, para-diplomática, no es considerada como un input necesario para

el fortalecimiento de las acciones nacionales y de integración, pero sí como un potencial limitador de la capacidad del Estado Nacio-nal de concretar los intereses nacionales en el proceso de integración.

La Red Mercociudades tuvo un papel importante en el proceso de evolución de la REMI hacia el FCCR. En el marco del de-sarrollo de sus actividades de cooperación descentralizada, las dificultades están directa-mente relacionadas con la escasez de financia-ción para los proyectos y con los problemas en el intercambio entre los miembros. La fal-ta de concretización de los proyectos comu-nes reduce significativamente la capacidad de intervención de la red en la realidad local y regional. Además, esto puede generar percep-ciones de descrédito y disminuir los intereses por su desarrollo por parte de los actores in-volucrados. En otros términos, crea serias di-ficultades para las actividades de cooperación descentralizada.

El análisis de Mercociudades sugiere que la actuación de los gobiernos locales en red es un mecanismo viable para el intercam-bio entre localidades de países diferentes, in-cluso entre países en desarrollo, siempre que las condiciones para la realización de las ac-tividades sean contempladas. La formación de una estructura capaz de proveer subsidios, principalmente en términos de financiación, para estas acciones es fundamental. Un ejem-plo exitoso de cooperación descentralizada en red, que involucró innumerables municipios, es el Programa URB-AL, mecanismo finan-ciado por la Comisión Europea, con el obje-tivo de permitir acciones cooperativas entre gobiernos locales de la Unión Europea y de la América Latina. El objetivo es el intercambio de experiencias y la formulación de proyectos volcados para el desarrollo local. Para Onuki (2005), el Programa URB-AL respondió a la demanda de mecanismos descentralizados o[

[de cooperación a nivel local, “teniendo en cuenta el creciente papel desempeñado por las ciudades, tanto de Europa, como de Amé-rica Latina, en la mejora de las condiciones socioeconómicas y de la calidad de vida de la población” (ONUKI, 2005:25).

Las ciudades integrantes de Mercociu-dades participan vehementemente en este instrumento de cooperación descentralizada: algunas de ellas fueron coordinadoras de ejes temáticos. Por ejemplo, San Pablo y Porto Alegre. Las actividades desarrolladas por los integrantes de Mercociudades en el Progra-ma URB-AL contribuyen al intercambio en-tre localidades que tienen interés en compar-tir experiencias exitosas de gestión pública. El aprendizaje en la formulación de políticas públicas dirigidas a la resolución de los pro-blemas de los municipios, la posibilidad de intercambio de información y de proyectos comunes con otros gobiernos locales, la ca-pacitación de funcionarios de las intendencias que participan en los proyectos desarrollados y el diálogo entre municipios de regiones di-versas que comparten dificultades semejantes, fueron significativos. Representan una forma de aprendizaje que contribuye al desarrollo de la capacitación de actores involucrados en el proyecto y que actuarán directamente en la realidad regional. Bajo otra mirada, un producto derivado del Programa URB-AL es la posibilidad que ofrece de articulación de las ciudades en el marco de la propia Mercociudades, en la medida en que el in-tercambio provee subsidios y medios para el fortalecimiento de la red y para la for-mación de gestores conocedores del signi-ficado que tiene la inserción de los gobier-nos locales en la realidad de los procesos de integración regional.

La relación entre la actuación de las ciudades y la gobernabilidad regional tiene carácter normativo. Esto es un objetivo. La

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actuación de las ciudades para el fortaleci-miento de la gobernabilidad tiene relación directa con el fortalecimiento institucional del bloque regional y, dentro de él, con el fortalecimiento de las instancias donde las ciudades pueden contribuir a la toma de deci-siones. Eso tiene que ver directamente con la posibilidad de contar con formas de coopera-ción descentralizada. Como se ha argumenta-do desde el inicio de esta sección, la red Mer-cociudades tiene como uno de sus objetivos principales buscar mayor participación de los actores subnacionales estatales en el Merco-sur. Aún con la creación de la REMI, las limi-taciones para las actividades de los gobiernos locales en el bloque se mantuvieron. Como resaltan Mariano y Tessari (2006:68), un ob-jetivo importante presente en la actuación de Mercociudades es “crear un mecanismo con más fuerza dentro del cuadro institucional para la representación de las ciudades”.

Como consecuencia de la actuación de la red Mercociudades que busca la inserción de las ciudades en el cuadro institucional de la integración, fue creado, en la reunión de Presidentes del Mercosur, de Ouro Preto, de diciembre de 2004, por medio de la decisión 41/04 del Consejo Mercado Común, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federa-dos, Provincias y Departamentos del Merco-sur (FCCR), en substitución a la REMI. La idea era que el FCCR posibilitara una par-ticipación más efectiva de los actores subna-cionales estatales en el proceso de integración regional. Veremos en la sección siguiente que la creación del FCCR representa una impor-tante contribución normativa para el Merco-sur, ya que se trata de una institución cuyo objetivo es posibilitar a las unidades subna-cionales que componen el bloque para que presenten sus intereses y necesidades en la agenda de la integración. Al mismo tiempo discutiremos las dificultades para la concre-tización y, como consecuencia, una vez más,

la presencia de obstáculos persistentes para el fortalecimiento institucional.

3. El Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR).

La constitución del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provin-cias y Departamentos del Mercosur (FCCR) representa un paso importante rumbo al re-conocimiento institucional de los gobiernos locales como actores relevantes del proceso de integración. Existía la expectativa que el FCCR pudiera tornarse un marco para la para-diplomacia en la región e instrumento de fortalecimiento de las actividades de los gobiernos subnacionales, como es el Comi-té de las Regiones (COR) en la Unión Eu-ropea. No obstante, la capacidad del FCCR para influenciar las decisiones gubernamen-tales o para los propios rumbos de la inte-gración, se ha demostrado baja. Resulta de la existencia de un gap entre la voluntad di-fusa de fortalecimiento de la para-diploma-cia y las políticas de los Estados nacionales. En la perspectiva de superación, el FCCR indica ser de “fundamental importancia para mejorar los procesos de toma de deci-sión del Mercosur y el uso de los recursos financieros y humanos, así como el empode-ramiento de las instancias de participación de los gobiernos locales y regionales y de la sociedad” (Carta de la Bahía, 2008: 2-3). En la perspectiva que estamos discutiendo, de la cooperación descentralizada y del for-talecimiento institucional, el gap no es un subproducto simple de las políticas de los Estados nacionales en relación a los subna-cionales, pero sí de los conceptos con los que se percibe la integración, tanto por los Estados, como también por parte de las so-ciedades que los integran.

Como vimos, la creación del FCCR tie-ne relación con la actuación de la red Mer-cociudades. Tal observación es relevante en el sentido que el Foro constituye un ejem-plo importante de una iniciativa de coo-peración descentralizada que contribuyó al fortalecimiento institucional del Merco-sur. Idealizado, en parte, en los moldes del Comité de las Regiones (COR) de la Unión Europea, el FCCR tiene carácter consultivo – o sea, no tiene carácter deliberativo o poder decisorio – y está subordinado al Grupo del Mercado Común (GCM), a través del cual se pronuncia, dentro de sus competencias, emitiendo recomendaciones (Medeiros et al., 2010).

Compuesto por representantes de municipios, estados federados, provincias y departamentos designados por los Estados Miembros del bloque y de Venezuela, se es-tructuró operacional y políticamente en dos comités: el Comité de Municipios y el Comi-té de Estados, Provincias y Departamentos. El Foro es, o debería ser, un canal de par-ticipación directa de los gobiernos locales en la estructura institucional del Mercosur. En cuanto a los objetivos, en su artículo 1º, el Decreto 41/04 del CMC establece que FCCR debe “estimular el diálogo y la coo-peración entre las autoridades de nivel muni-cipal, estadual, provincial y departamental de los Estados Partes del Mercosur”.

El Foro se reúne ordinariamente una vez por semestre y la coordinación de las reuniones plenarias es ejercida por la dele-gación cuyo país esté encargado de la Pre-sidencia Pro Tempore del Mercosur. Vale la pena resaltar que los representantes de los gobiernos locales se organizan en Capítulos Nacionales, coordinados por representantes de cada Estado miembro. A la creación del Foro en 2004, siguieron poco más de dos años de reuniones y debates que culminaron, i

[[finalmente, en su instalación, concretada en

enero de 2007, durante la Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur, en Rio de Janeiro. La expectativa era que el Foro, además de incorporar la dimensión subnacional en el proceso decisorio del bloque regional, pu-diera impulsar la profundización de la in-tegración regional. Mientras tanto, como veremos abajo, la capacidad del FCCR de influenciar efectivamente el proceso deci-sorio del bloque se ha mostrado limitada a causa de aspectos endógenos y exógenos al proceso. Como sabemos, todas las teorías de integración regional, aún las que enfatizan más el papel de los Estados Nacionales, como las liberal-intergubernamentalistas, conver-gen en el reconocimiento de que un proceso tiene éxito en la medida en que demuestra capacidad de involucrar más actores.

Una primera limitación endógena re-levante que contribuye a la actuación limita-da del FCCR concierne a la propia forma de cómo fue creado. El proceso de construcción del FCCR tiene alguna similitud con el pro-ceso de construcción del Comité de las Re-giones (COR) de la Unión Europea. Se trató, igualmente, de una iniciativa cuyo objetivo era incorporar la dimensión subnacional en los procesos de integración regional, otorgan-do a los gobiernos subnacionales el papel de actores en tales procesos. Mientras tanto, hay también diferencias significativas que ayudan a entender el bajo índice de participación de los gobiernos locales y la baja capacidad de intervención del FCCR en la integración.

Salomón (2008) indica que la iniciativa de creación del COR nació de la combina-ción de impulsos top-down y botton-up, con especial énfasis para los de segundo tipo. En relación a los impulsos de carácter top-down, la Comisión Europea, órgano supranacio-nal encargado de elaborar y ejecutar políti-cas comunitarias, tuvo un papel decisivo en

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articulan también en grupos transnacionales sobre la base de intereses comunes (Salomón, 2008).

En cuanto a la limitación exógena, la falta de interés en relación a la integración re-gional manifestada por parte de las sociedades de los Estados Miembros del Mercosur (Salo-món, 2008; Paikin y Vasquez, 2009; Santos, 2009) es el aspecto más relevante. Los bajos índices de adaptación y de sensibilización de los gobiernos locales frente a las cuestiones internacionales y, especialmente, a los asun-tos relacionados a la integración constituye la más importante limitación exógena que im-pacta el FCCR.

Las limitaciones endógenas y exógenas presentadas anteriormente producen resul-tados negativos para el FCCR y también, de forma general, para la integración. El desin-terés de una cantidad significativa de gobier-nos subnacionales, especialmente aquellos de mayor relevancia política como los gobiernos intermedios (estados y provincias), en tomar parte en los debates tratados en el ámbito del Foro puede ser parcialmente explicado como consecuencia de los factores limitadores en-dógenos y exógenos apuntados anteriormen-te. Los bajos índices de participación en las reuniones de los comités que componen el FCCR, así como en las reuniones plenarias, además de las dificultades operativas oriun-das de la falta de interés y de la ausencia de una estructura burocrática permanente, son elementos que determinan los contornos de la baja institucionalidad que define actual-mente el Foro. Los bajos índices de partici-pación pueden ser fácilmente verificados en el caso brasileño. En ocasión de la reunión plenaria del FCCR, realizada en la ciudad de San Juan, en 2 de agosto de 2010, por Bra-sil estuvieron presentes apenas representantes de los estados del Mato Grosso y Rio Grande do Sul, Cabe señalar que los gobernadores de r[

[la constitución del COR. Los impulsos de carácter botton-up fueron liderados por las regiones con mayor peso político en el ám-bito de la Unión Europea, especialmente los länders alemanes, las provincias belgas y las comunidades autónomas españolas. En esos procesos, a veces no hay continuidad, situa-ción caracterizada por la idea de stop and go. Ni tampoco los pioneros en los procesos de paradiplomacia permanecen siempre largo tiempo como protagonistas centrales.

La creación del FCCR, de la misma for-ma, fue impulsada tanto por flujos de carácter top-down como botton-up. Mientras tanto, los impulsos de carácter top-down tuvieron mayor intensidad, si los comparamos a los de carác-ter botton-up. Sectores de la cancillería argen-tina, entre ellos el Consejo Consultivo de La Sociedad Civil y la subsecretaría para la inte-gración y el Mercosur, la Secretaría de Asun-tos Federativos de la Presidencia de la Repú-blica de Brasil y representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores, tuvieron un papel importante en la creación del FCCR, repre-sentando un claro movimiento top-down. En cuanto a los impulsos de tipo botton-up, las reivindicaciones de los gobiernos municipales que componen la red Mercociudades fueron los movimientos más expresivos.

El entendimiento de la dinámica que condujo a la constitución del FCCR, y de cómo ésta se distingue de los impulsos que condujeron a la formación del COR, ayuda a entender parte de las dificultades enfrentadas por el FCCR. En el caso del comité europeo, los impulsos de carácter top-down fueron pro-tagonizados por la Comisión Europea, órga-no supranacional con interés en la contribu-ción de los gobiernos subnacionales para el fortalecimiento institucional de la integra-ción. En el caso del FCCR, los impulsos de tipo top-down fueron encabezados por secto-res específicos de los Estados miembros del

bloque. Su comprensión de lo que significa la actuación internacional subnacional y cuáles son las oportunidades y desafíos que tal ac-tuación representa para la integración, varían considerablemente. Muchas veces represen-tan una voluntad segmentada, no reflejando el conjunto de los agentes que intervienen en el proceso decisorio del Mercosur. Las con-sideraciones al respecto de los impulsos que entraron en la constitución del FCCR ayudan a entender el tiempo para su implementación efectiva: el hecho de haber sido creado en 2004 y puesto en funcionamiento en 2007.

La segunda limitación endógena que restringe la actuación del FCCR es el espacio poco privilegiado que ocupa en la estructura institucional del Mercosur. El FCCR es vincu-lado al Grupo del Mercado Común (GCM), a través del cual se pronuncia, dentro de sus competencias, emitiendo recomendaciones. Además, el Foro no posee carácter delibera-tivo, y sí consultivo. Sumadas, tales dimen-siones relativas a la institucionalización y a la operacionalización del FCCR determinan su status poco privilegiado en el contexto del bloque. Tal falta de prestigio produce resul-tados negativos. En especial, invierte la lógica política y de representatividad al subordinar representantes de unidades subnacionales, electos por el voto de un número expresivo de electores, a una estructura formada por funcionarios de los ministerios de relaciones exteriores o de otros órganos de los Estados Miembros (Paikin y Vasquez, 2009).

La carencia de una secretaría perma-nente es también una limitación endógena, la tercera, para la actuación del FCRR. Como vimos anteriormente, la coordinación del FCCR es rotativa y ejercida por represen-tantes del gobierno del Estado Miembro en-cargado, a la ocasión, de la Presidencia Pro Tempore del Mercosur. Consecuentemente, las delegaciones de los Estados miembros,

compuestas por gobernadores e intenden-tes, se involucran más directamente en las actividades políticas y, sobre todo, adminis-trativas que sustentan la actuación del FCCR solamente cuando están encargadas de la Presidencia Pro Tempore del bloque. Aún en el caso de ejercicio de la presidencia, el in-volucramiento efectivo es bajo, pues la arti-culación y las acciones dependen en buena parte de la estructura de funcionarios de los gobiernos centrales. El resultado de tal diná-mica, sumado a la ausencia de una estructura permanentemente dedicada al Foro, es la dis-continuidad de las actividades, el stop and go, el obstáculo en la ejecución de las propuestas y la dificultad de implementación de las reso-luciones a largo plazo (Salomón, 2008). La carencia de una secretaría, que proviene de la dinámica rotativa de coordinación adoptada, consiste en una limitación endógena signifi-cativa que determina barreras relevantes para una actuación expresiva del FCCR.

La cuarta y última limitación endó-gena a la actuación del FCCR resulta de la organización de las delegaciones de los Es-tados Miembros del bloque, en el marco del Foro, estructurada exclusivamente en Capí-tulos Nacionales. Las delegaciones de cada Estado Miembro participan en las actividades del FCCR insertas en Capítulos Nacionales, coordinados por representantes del gobier-no central de cada Estado Miembro. En tales capítulos se insertan los gobiernos regionales (estados, provincias) y municipales que parti-cipan en el Foro. Por ejemplo, en el caso de Brasil, actualmente, la delegación brasileña junto al FCCR se estructura en un Capítu-lo Nacional coordinado por la Secretaría de Asuntos Federativos de la Presidencia de la República. La estructura definida por Capí-tulos Nacionales es esencialmente distinta de aquella adoptada por el COR, cuyas unidades subnacionales se organizan en delegaciones y grupos definidos por la nacionalidad, pero se

158 159 l[[estos estados no asistieron, sino que fueron

enviados representantes de los gobiernos es-taduales. Ciertamente, la indefinición, o me-jor, la inexistencia de verdaderas competen-cias contribuye decisivamente a la reducción del interés. En el caso del COR, su papel con respecto a la distribución de los fondos regio-nales y compensatorios contribuye a explicar su, al menos relativa, relevancia.

En relación a los gobiernos municipa-les, los índices de participación son igualmen-te bajos. Ciudades de gran peso político y eco-nómico, como San Pablo y Río de Janeiro, no desarrollan una actuación efectiva junto con el Comité de Municipios o con el Capítulo Nacional brasileño. La situación parece agra-varse cada año y los índices de participación siguen una tendencia descendente. En oca-sión de la reunión del Comité de Municipios realizada en la ciudad de Salvador el 15 de di-ciembre de 2008, las únicas ciudades brasile-ñas representadas fueron Brasilia, Bagé, Santo André, Lauro de Freitas y Camaçari. La reali-dad reflejada en el acta de la reunión plenaria de San Juan, en agosto de 2010, es aún más contundente: por Brasil, estuvieron presen-tes apenas representantes de las ciudades de Guaíra y Foz del Iguazú. El acta de la última reunión plenaria, realizada en Foz del Iguazú en diciembre de 2010, confirma la tendencia decreciente de los índices de participación. Participaron en el encuentro, componiendo la delegación brasileña, apenas el Gobernador de Paraná, Orlando Pessuti; el Intendente de Foz del Iguazú, Paulo Mac Donald Ghisi; el Intendente de Várzea Paulista y el represen-tante de Mercociudades, Eduardo Tadeu.

Aún habiendo que lidiar con diversas dificultades, algunas de ellas presentadas arriba, el FCCR ha desarrollado esfuerzos en el sentido de superar tales barreras. Al analizar dichos esfuerzos, es posible identi-ficar tres ejes de actuación que componen

los frentes de trabajo establecidos con el fin de superar las limitaciones endógenas y exó-genas que enfrenta, estos son: a) iniciativas destinadas al fortalecimiento institucional del FCCR, b) iniciativas de carácter educativo e c) iniciativas de búsqueda de acceso a recursos.

El balance hecho por la Presidencia Pro Tempore Brasileña, divulgado en la reunión plenaria de 2008, confirma la existencia de un debate destinado al fortalecimiento del FCCR y apunta algunas de las cuestiones en discu-sión:

1. La creación de una secretaría permanente del FCCR;

2. El establecimiento de una rela-ción más próxima con el GMC y el Parla-mento del Mercosur a fin de aumentar la incidencia del Foro junto a tales institu-ciones; y

3. El desarrollo de una agenda co-mún entre ciudades y regiones.

La consolidación de tales directrices puede contribuir para la superación de las limitaciones presentadas. No hay, sin embar-go, fuertes evidencias de que tal debate haya avanzado en los últimos años al punto de permitir la visualización de resultados con-cretos, salvo en lo que respecta al estable-cimiento de una relación más próxima con el Parlamento del Mercosur, con el cual el FCCR firmó un acuerdo institucional y defi-nió, aún en 2008, un cronograma de trabajo (Tessari, 2009).

En relación a las iniciativas de carácter educativo desarrolladas por el FCCR, éstas tienen como objetivo aumentar el acceso de los representantes de los gobiernos subnacio-nales a las informaciones sobre el proceso de integración. Dos iniciativas componen este eje de actuación: la construcción y manteni-miento del sitio del FCCR y la realización de

eventos, tales como seminarios y mesas re-dondas con el fin de informar y generar cierta movilización de los gobiernos subnacionales. Los Seminarios de Integración Productiva, realizados en Foz del Iguazú y en Manaus, en 2008, y el Seminario Internacional “Mer-cosur e Integración Regional: Mecanismos de Financiación para Gobiernos Locales y Regionales”, realizado en Porto Alegre, en setiembre de 2010, son ejemplos de tales ac-tividades. Estas iniciativas buscan combatir la tendencia decreciente de participación de las ciudades al desarrollar esfuerzos para divulgar la actuación del FCCR, ampliar mecanismos de transparencia que contribuyan a una mejor comprensión de tal actuación y educar gracias a un aumento de la información respecto de las oportunidades que el Foro puede repre-sentar para gobiernos municipales y regiona-les (estados y provincias).

Las actividades de información relacio-nadas con acceso a recursos tienen el objetivo de garantizar a los gobiernos subnacionales el conocimiento de la posibilidad de recurrir al Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM). Se entiende que el acceso a tales recursos se traduciría en un incentivo para la participación de gobiernos subnacionales, junto al FCCR, particular-mente para aumentar su legitimidad. El Foro debatió esa cuestión en reuniones plenarias y en los encuentros de coordinadores naciona-les durante el año 2008. Tal debate culminó, en diciembre de 2008, en la “Propuesta de Recomendación del Foro Consultivo de Mu-nicipios, Estados Federados, Provincias y De-partamentos del Mercosur (FCCR) al Gru-po Mercado Común sobre directrices para el Fondo de Convergencia Estructural del Mer-cosur (FOCEM)”.

Los avances más recientes, respecto al acceso a los recursos del FOCEM, consisten en el Proyecto de Gobernanza Fronteriza del

FCCR, presentado en la reunión plenaria de Foz del Iguazú, en diciembre de 2010. El proyecto prevé la capacitación de gestores de aproximadamente 50 ciudades que com-ponen el área fronteriza intra-Mercosur. La finalidad de tal capacitación seria calificar los gestores involucrados para la elaboración de proyectos de captación de recursos junto al FOCEM.

4. Parlasur (Parlamento del Mercosur)

Así como la red Mercociudades y el Foro Consultivo de Municipios, Estados Fe-derados, Provincias y Departamentos, el Par-lasur puede tener un papel importante para la gobernabilidad descentralizada, además de representar un avance con potenciales posi-tivos en términos de construcción de insti-tuciones políticas regionales. La dimensión parlamentaria, nacional y regional, además de la socialización de las elites políticas, con-tribuye a la profundización del proceso de integración. No obstante, como veremos, las limitadas atribuciones del Parlasur pueden dificultar su efectivo funcionamiento e impe-dir que actores locales relevantes lo visualicen como una instancia apta para promover inte-reses. Obsérvese que algunos de los desafíos para la ejecución del Parlasur son semejantes a los enfrentados por la red Mercociudades y por el FCCR.

El Protocolo Constitutivo (2005) esta-blece como funciones principales del Parla-mento del Mercosur:

(a) fortalecer la cooperación inter-parlamentaria;

(b) agilizar la incorporación en los ordenamientos jurídicos internos de las normas del Mercosur;

160 161y[

[Paraguay y Uruguay presentaron la necesi-dad de que la pauta a ser discutida ocurri-rá exactamente a partir de la incorporación del concepto de proporcionalidad atenuada: principio aceptado por Brasil. La dificultad se encontraba en la firme posición liderada por Paraguay, y secundada por Argentina y Uruguay, que sostenía que la bancada bra-sileña no debería tener por si misma una mayoría absoluta en el plenario. La negocia-ción ocurrida en el mes de abril de 2009, en Asunción, definió en términos numéricos la representación parlamentaria de cada país. El Parlasur debería componerse por 75 re-presentantes de Brasil, 43 de Argentina y en igual número, 18, para Paraguay y Uruguay. No obstante, para la segunda etapa, Brasil y Argentina, decidieron, pensando en ajustes presupuestales, disminuir su representación en 37 y 26, respectivamente. Como se pue-de verificar, la solución alcanzada respetó la posición de que Brasil no tenga mayoría por sí mismo, dado que la sumatoria de los de-más países da una superioridad de 79 a 75 (www.parlame ntodelmercosur.org; Torello, 2010).

Las facultades conferidas al Par-lamento por su Protocolo Constitutivo (2005) establecen que el órgano partici-pará esencialmente de forma consultiva en el proceso legislativo, además de no te-ner función de control sobre los órganos decisorios y ejecutivos del bloque. Por lo tanto, el Parlasur, al menos por el mo-mento, no tendrá funciones legislativas y no podrá vetar decisiones adoptadas por el Consejo Mercado Común. Esos límites tienen evidente paralelismo con los relativos al FCCR. Podríamos recordar que también tiene paralelismo con las atribuciones del Foro Consultivo Económico-Social. La fun-ción del Parlasur también es recomendato-ria, pudiendo hacer propuestas que serán o no tenidas en cuenta. La perspectiva de los

el Foro Consultivo Económico - Social a fin de intercambiar informaciones y opiniones so-bre el desarrollo del MERCOSUR; organizar reuniones públicas, sobre cuestiones vincula-das al desarrollo del proceso de integración, con entidades de la sociedad civil y los secto-res productivos y recibir, analizar y, si es nece-sario, encaminar a los órganos decisorios, pe-ticiones de cualquier particular, sean personas físicas o jurídicas, de los Estados-Partes, rela-cionadas con actos u omisiones de los órganos del MERCOSUR” (Protocolo Constitutivo, 2005). En este último caso, es interesante observar que existe la posibilidad de que el Parlamento reciba peticiones de particulares; aunque su margen de actuación, ante esas pe-ticiones, sea limitada.

El Parlasur tiene potencialidades en cuanto a la posibilidad de reforzar institucio-nalmente al Mercosur, lo que es importante para la gobernabilidad regional, teniendo po-sibles consecuencias en los niveles nacionales y subnacionales por permitir mayor adhesión al bloque. El Parlamento puede volverse un actor de relevancia política, al incorporar las demandas sociales. Puede contribuir a la definición de una agenda prioritaria para la región, desencadenando discusiones y la for-mulación de políticas eficaces para las cues-tiones regionales, según una perspectiva par-ticipativa. En síntesis, tiene un rol específico en la tarea de crear consenso y apoyo. Puede fortalecer la adhesión de los actores sociales y del conjunto de las instancias político-ad-ministrativas de cada país miembro. El su-fragio universal, al incentivar los electores, parlamentarios y partidos políticos a discutir los asuntos regionales, puede consolidar los valores democráticos en la región y puede te-ner efectos que se extienden a la agenda del Mercosur en su conjunto. El Parlamento, al ser en teoría la representación democrática de la soberanía popular, puede acelerar la inclusión de demandas políticas, económi-

(c) contribuir a una adecuada repre-sentación de los intereses de los ciudada-nos de los Estados Partes; y,

(d) apoyar el compromiso democrá-tico del Mercosur.

Le corresponde también al Parlamento, que es el sucesor inmediato de la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), hacer reco-mendaciones al Consejo Mercado Común (CMC). Las normas del Mercosur, específi-camente los Tratados y sus modificaciones, alcanzan validez, tornándolos efectivos para cada Estado, al ser aprobadas por los res-pectivos Congresos Nacionales. El Protoco-lo Constitutivo del Parlamento (2005) del Mercosur no prevé la participación decisiva del órgano en el proceso legislativo regional, o la posibilidad de mayor control sobre las instancias decisorias del bloque, incluso so-bre su instancia mayor, el Consejo Mercado Común.

La gran diferencia en relación a la Co-misión Parlamentaria Conjunta (CPC), ante-cesora del Parlamento, es que el Parlamento prevé el establecimiento de elecciones direc-tas para elegir sus miembros. En compara-ción al proceso de formación de la Comisión Parlamentar Conjunta, la participación de los parlamentarios en la realización del Par-lamento del Mercosur, fue mayor. Sin embar-go, la actuación decisiva para la formación del Parlamento fue de los gobiernos, sobre todo de Brasil (Mariano y Back, 2009).

Otras funciones del Parlasur, delimita-das por su Protocolo Constitutivo (2005), son: “efectuar pedidos de informaciones u opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del MERCOSUR establecidos en el Protocolo de Ouro Preto sobre cuestio-nes vinculadas al desarrollo del proceso de in-tegración; realizar reuniones semestrales con

cas, sociales y culturales que han permane-cido al margen del proceso.

El Parlasur actualmente es compuesto por dieciocho parlamentarios de cada país, indicados por los respectivos Congresos en-tre sus miembros. Actualmente, Brasil está representado por nueve senadores y nueve diputados, que ejercen también su manda-to en el Congreso Nacional. En cuanto a la elección de los parlamentarios, el Protoco-lo Constitutivo del Parlamento del Merco-sur previó tres fases. En la primera etapa, de transición, que debería extenderse hasta el final de 2010, cada Congreso Nacional indi-ca dieciocho representantes entre sus miem-bros (nueve senadores y nueve diputados en el caso de Brasil). Antes de la segunda etapa de transición, que está prevista entre 2011 y 2014, cada Estado-Parte deberá ele-gir, de acuerdo con su agenda electoral, los parlamentarios para el mandato siguiente, de cuatro años. A partir de 2014, los Parla-mentarios deberán ser electos por sufra-gio universal, de forma simultánea en to-dos los Estados-Miembros, en el “Día del Mercosur Ciudadano”, que será determi-nado por el Consejo Mercado Común.

Un resultado, a nuestro entender im-portante, alcanzado en la discusión para la constitución del Parlamento, fue la acepta-ción del principio de alguna forma de pro-porcionalidad en la representación. De he-cho, teniendo en cuenta los precedentes de la Unión Europea, seria de difícil aceptación una igualdad numérica de parlamentarios, cuando la diferencia demográfica entre los países es muy elevada. De acuerdo con el Protocolo Constitutivo (2005), debía es-tablecerse un acuerdo relativo a la “Repre-sentación Ciudadana”, lo que significa una proporcionalidad ponderada de parlamenta-rios para cada país. En el proceso de nego-ciación, como primera condición, Argentina,

162 163 m[[presidentes, particularmente la de Lula da

Silva (18/06/2003), al proponer el Parla-mento, fue la de intentar aumentar el con-senso nacional en relación a la integración y mostrar interés por formas democráticas. Está presente la idea de que un parlamento, aún sin poderes, es válido para la Comisión Parlamentaria Conjunta, y puede facilitar la internalización de normas y reglas del blo-que, además de estimular la cooperación descentralizada. En otros términos, el Parla-mento sería el facilitador de la visión regio-nal de la internalización en cada país y, tam-bién, un vehículo privilegiado de expresión de los intereses de clases sociales, regiones, partidos, grupos económicos, etc.

Como señalamos, la consolidación del Parlamento y de otras instituciones re-gionales está relacionada con poderes rea-les. La elección directa del Parlamento, en principio, puede producir resultados ex-tremamente positivos. Permite incorporar la temática de la integración en la política de cada uno de los países y ser un vehículo de democratización de su funcionamiento. Al mismo tiempo, el bajo poder para hacer propuestas y el poder formalmente nulo para relacionarse, por ser un órgano con-sultivo, puede evidenciar su insuficiencia para alterar la percepción de descrédito de importantes actores locales y de parte de la población de los países miembros. Esto es, a diferencia de las intenciones del Protocolo Constitutivo de 2005, puede contribuir a la reducción de la convicción en los beneficios ofrecidos por la integración. Como conside-ra Dabéne (2004), “la ausencia de tradición parlamentaria en la región, y el descrédito profundo que golpea a las clases políticas, hacen dudar sobre el potencial legitimador de un Parlamento”. O sea, la formación del Parlamento no resultará por sí sola de la su-peración de los límites enfrentados por el Mercosur. Al contrario, en la perspectiva de

la cooperación descentralizada resulta así restringida.

Hay riesgos reales de que el Parlasur se convierta en una prolongación de la Comisión Parlamentaria Conjunta, aún con diferencias potencialmente virtuosas. Un test será la con-clusión del proceso para la elección directa, cuyo cronograma no está siendo cumplido tal como lo establece el Protocolo Constitutivo (2005). Casal (2008), ex-secretario Ejecuti-vo de la Comisión Parlamentaria Conjunta, analizando las primeras actividades del Parla-mento del Mercosur, entiende que “a un año de su puesta en marcha, el Parlamento del Mercosur no logra levantar vuelo. Sumido en cuestiones de organización interna, una gestión operativa errática y dificultades de financiamiento, está lejos de las expectativas que generó su instauración en los actores de la sociedad civil. Si bien su puesta en marcha fue realizada en tiempo récord, no ha podido siquiera activar el 25% de sus competencias”. En ese caso, nos podremos encontrar con un desafío político y teórico: ¿como una insti-tución portadora de la voluntad popular no consigue contribuir a la gobernabilidad para la cual es llamada?

Buscando responder al desafío, Ma-riano y Back (2009) argumentan que “la elección directa para un parlamento regio-nal supondría una madurez del debate so-bre la integración en la esfera política, en el sentido de establecer una función real para esos parlamentarios que van más allá de las atribuciones de despachantes de las norma-tivas del Mercosur (decididas por terceros), de interlocutor de la sociedad sin poder decisorio o de un control precario sobre la ejecución de los planos de trabajo del Con-sejo Mercado Común”. O sea, la creación de una instancia portadora de tantos pode-res potenciales presupone mayor involucra-miento de las sociedades.

5. Consideraciones Finales

Considerando la importancia de la par-ticipación de otros actores, además de los go-biernos nacionales, en el proceso de integra-ción regional, este artículo analizó tres casos donde se identificaron iniciativas de fortaleci-miento institucional, portadoras de un fuerte potencial para el aumento de la gobernabili-dad. Como se argumentó inicialmente, una suposición es que la integración se consolida en la medida en que una parte importante de los actores locales le ofrece respaldo al pro-yecto. Discutimos las articulaciones de coo-peración descentralizada en la Red Mercociu-dades, las iniciativas de reconocimiento de la participación de los gobiernos subnacionales en el FCCR y la creación del Parlasur. Los casos analizados se incluyen en la perspectiva del fortalecimiento institucional y de la coo-peración descentralizada.

Como se ha evidenciado, nuestra hipó-tesis es que el fortalecimiento del Mercosur se relaciona en gran parte con su capacidad de asimilar y procesar las demandas de los acto-res subnacionales. En este mismo sentido son vistos los intereses sociales: siempre fueron considerados, por las teorías de integración, vitales para la consolidación de los procesos. El análisis de la red Mercociudades, del FCCR y del Parlasur sugiere que se trata de instituciones y procesos estrechamente vinculados con la perspectiva de demo-cratizar la dinámica de la integración y estructurar la gobernabilidad regional de forma más descentralizada, involucrando directamente actores subnacionales y acto-res sociales. Por lo tanto, podemos con-cluir que si esos objetivos son alcanzados habrá mayor probabilidad de fortalecer el proceso de integración.

fortalecimiento de la gobernabilidad, cabe tener en cuenta, como sugieren las teorías institucionalistas, que el hecho innovador de la elección, y por lo tanto de la creación de una fuerte legitimidad inicial, puede des-encadenar un movimiento societario de ad-hesión a la lógica de la integración. En ese caso, el Parlamento ciertamente, fuerte en su papel, de modo semejante al Parlamento Europeo en los años setenta, podría avanzar en sus pretensiones buscando tener algún poder real, incluso de control del Consejo Mercado Común.

En la actualidad se permite al Parla-mento dar opiniones sobre todos los proyec-tos de normas del Mercosur que requieren aprobación legislativa en uno o más Estados miembros, así como proponer proyectos de normas para la consideración del Conse-jo Mercado Común. Una vez encaminada la propuesta, el Consejo Mercado Común debe informar semestralmente al Parlasur de su evolución. Como argumentan Mariano y Back (2009), el carácter para hacer propues-tas es un gran avance, si se considera desde el punto de vista que supera el legado me-ramente consultivo de la Comisión Parla-mentar Conjunta. Pero, como analizan esos autores, el avance es irrisorio si compara con las atribuciones tradicionales del Poder Le-gislativo. Los límites establecidos al poder del Parlamento por el Protocolo de 2005 re-sultan de un fuerte énfasis en la concepción intergubernamentalista (Mariano 2007) que presidió la propia creación del Merco-sur desde el Tratado de Asunción de marzo de 1991. Ese énfasis vuelve al Consejo Mer-cado Común la única instancia decisoria, cuyas directrices son puestas en marcha por el Grupo Mercado Común. Esa misma con-cepción explica el modo de funcionamiento del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) cuya funcionalidad para

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j[formas de cooperación horizontal. De acuer-

do con nuestra hipótesis principal eso tiene como consecuencia el no fortalecimiento del Mercosur. El intergubernamentalismo, o aún el interpresidencialismo (Malamud 2005; Mariano, 2007), continua siendo la característica predominante del bloque. La idea es que una vez creada una institución, sea ella misma la que busque su propio for-talecimiento (Pierson 1998), y hasta cierto punto, independientemente de la voluntad de aquellos que la crearon en un primer mo-mento, contribuye a explicar la reticencia de los actores gubernamentales en otorgar ma-yor peso a las instituciones.

Los temas más complejos que enfrenta el Mercosur acaban siendo cuestionados por medio de la negociación directa entre pre-sidentes o entre altos mandos gubernamen-tales. El conflicto de las papeleras involucró los gobiernos centrales argentino y urugua-yo, la sociedad civil y la provincia argentina de Entre Ríos. En este caso los gobiernos subnacionales participaron intensamente en la disputa respecto a la construcción de la usina de producción de celulosa en el Depar-tamento de Río Negro en Uruguay. Sin em-bargo, la decisión que puso fin al conflicto en 2010 resultó de las negociaciones entre los dos gobiernos centrales, con la interven-ción de los presidentes Cristina Fernández de Kirchner y José Mujica (Medeiros; Sarai-va 2009).

Los mecanismos existentes para la so-lución de conflictos en el marco regional han sido poco accionados. Se observa una clara reticencia, principalmente por parte de Brasil y de Argentina, en cuanto a una mayor institucionalización. Los argumen-tos se fueron adaptando a los tiempos, pero substancialmente confirman la idea de que la integración tenga un papel relevante como plataforma de inserción externa.

El fortalecimiento del Parlasur y del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur po-dría generar sinergias convergentes con los in-tereses de los Estados Nacionales. Sin embar-go, el ambiente en el que funcionan, limita su potencialidad. Por eso es posible concluir que aunque existe en las estructuras formales del Mercosur un fuerte potencial cooperativo y un fuerte potencial para el fortalecimiento institucional, ambos son subutilizados. La hipótesis de fortalecimiento del Mercosur re-lacionada con su capacidad de absorber las de-mandas de los actores subnacionales y sociales no se realiza plenamente.

En los tres casos, como analizamos, hay potencialidades virtuosas. Al mismo tiempo, nuestro estudio demostró que las tres instituciones intervienen sólo marginal-mente en la conducción de las cuestiones importantes del bloque. En consecuencia, sus propios objetivos institucionales encuen-tran dificultades para ser alcanzados. Una de las razones explicativas de la importancia re-ducida es el carácter consultivo del FCCR y del Parlamento, sin instrumentos legales para imponer ni siquiera el respeto por ese papel.

Mercociudades es un canal de partici-pación de gobiernos locales, voluntariamente asociados, que se propone el fortalecimiento de la integración regional con la contrapar-tida de la atención a los intereses locales. La red actúa en el Comité de los Municipios del Foro Consultivo y busca a través de este órgano institucional proyectar las demandas de las ciudades en el bloque. Mostramos las razones por las cuales los objetivos de la red no han sido alcanzados de forma efectiva. En el caso de la cooperación entre las ciudades, los principales problemas enfrentados se re-fieren a la extrema dificultad para mantener el intercambio permanente entre los socios y la no realización de proyectos comunes. La mayor actuación de Mercociudades en el Foro Consultivo, en el marco del Comité de los Municipios, podría hacer más eficaz la cooperación entre ciudades y más efec-tiva en el marco regional, fortaleciendo de esta manera la absorción de las demandas de las ciudades en el proceso de integra-ción.

Vimos la dificultad del Comité de Mu-nicipios en el marco del FCCR en concretar sus objetivos. Lo mismo vale para el Comité de estados, provincias y departamentos, tam-bién en el marco del FCCR, que igualmen-te encuentra dificultades serias para alcanzar

El funcionamiento del Parlasur, del Foro Consultivo y de la red Mercociudades no sugiere un escenario optimista. Como se ha discutido, el Parlasur en el inicio de 2011 aún no ha asegurado su cronograma de im-plementación y sus acciones demuestran que no consigue levantar vuelo. El Foro Consultivo de Municipios, Estados Fede-rados, Provincias y Departamentos expre-sa, como vimos, niveles de desmotivación, dificultando el debate sobre la cooperación horizontal. De la misma forma, la baja con-creción de los proyectos comunes debilita los potenciales de cooperación de la red Mercociudades.

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Coaliciones regionales de desarrollo en América LatinaClaudia Serrano *

En busca de mayor eficiencia fiscal y profundización democrática, la mayoría de los países de América Latina iniciaron en las últimas décadas procesos de descentralización que han sido profusamente examinados y que se coincide en evaluar como incompletos o insuficientes. Sin embargo, en años recientes el proceso enfrenta un nuevo impulso. Comienza a entenderse con mayor claridad que la descentralización no es solo un asunto de administración y provisión de servicios públicos, sino principalmente un proceso de orden político, social y económico que va más allá de lo administrativo, cuya principal fortaleza o razón de ser, es su capacidad de potenciar dinámicas de desarrollo endógeno, con identidad y recursos propios de los territorios. Esto supone administraciones eficientes volcadas a la innovación y al emprendimiento, asociación y articulación público privada y coordinación de acciones y medidas en torno a objetivos comunes propiamente territoriales – locales.

Estas ideas nos acercan a los conceptos que se tratan en este artículo, el que plantea que el fortalecimiento de los procesos de descentralización requiere mirar con mayor atención a los actores territoriales y apoyar a las fuerzas endógenas capaces de generar dinámicas económico - sociales inclusivas y sustentables. Entre esas fuerzas, un papel estratégico corresponde a las coaliciones territoriales de desarrollo que activan los actores para alcanzar objetivos vinculados al desarrollo de los territorios.

Estudios sobre el desarrollo económico territorial en América Latina han generado evidencia que demuestra que el crecimiento

económico y el progreso social que se ha venido experimentando en años recientes, conllevan una marcada segregación territorial. Hay territorios, que normalmente se asocian con grandes ciudades y con zonas poseedoras de recursos naturales, que concentran el emprendimiento, la innovación, los negocios y el progreso. Otros territorios se caracterizan por el rezago, la pobreza y la ausencia de procesos productivos dinámicos. Si este es el modelo, no habría otro camino sino aceptar fenómenos de fuerte dualidad con zonas empobrecidas y postergadas y zonas modernas y dinámicas. Sin embargo, el análisis territorial de los procesos económicos en curso, también informa sobre la presencia de territorios donde se rompe esta dicotomía y se exhibe dinamismo económico e inclusión social, entendida como disminución de los niveles de pobreza y mejoras en materia de desigualdad. Estos casos no son frecuentes.

Este texto se instala en un ámbito particular de esta discusión. Plantea que los procesos de descentralización en América Latina deben abrirse con más decisión a los temas económicos del desarrollo. Sostiene, asimismo, que es imprescindible dar paso a actores territoriales capaces de sustentar estas dinámicas para que actúen en forma intencionada y estratégica en el marco de una agenda territorial de desarrollo, y que estos actores asociados en forma implícita o explícita constituyen coaliciones territoriales llamadas a liderar nuevas oportunidades. Agrega que el estímulo a las coaliciones territoriales, no solo forma parte de la agenda de descentralización y desarrollo territorial, sino que es un nicho novedoso y prometedor para encauzar la cooperación descentralizada.

El documento se organiza en cuatro secciones, excluyendo la introducción. La primera ofrece una puesta al día en torno al proceso de descentralización en curso en l[

[1. Introducción

En América Latina el crecimiento económico y el progreso social que se ha venido experimentando en años recientes, conllevan una marcada segregación te-rritorial. En este sentido el articulo plantea que el fortalecimiento de los procesos de descentralización requiere mirar con mayor atención a los actores territoriales y apoyar a las fuerzas endógenas capaces de generar dinámicas económico - socia-les inclusivas y sustentables en el marco de una agenda territorial de desarrollo, y que estos actores asociados en forma implícita o explícita constituyen coaliciones territoriales llamadas a liderar nuevas oportunidades. Agrega que el estímulo a las coaliciones territoriales, no solo forma parte de la agenda de descentralización y desarrollo territorial, sino que es un nicho novedoso y prometedor para encauzar la cooperación descentralizada.

* | Directora Ejecutiva Centro Latinoamericano de Desarrollo Rural – Rimisp

Gobernabilidad y fortalecimiento institucional

PALABRAS CLAVE

Descentralización |Cooperación Descentralizada |América Latina | Coaliciones Regionales y Territoriales | Desarrollo Territorial |

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América Latina e incorpora la discusión sobre desarrollo económico territorial. La segunda sección se extiende en torno al concepto de Coaliciones de Desarrollo y la tercera sección analiza las potencialidades de la cooperación internacional en torno a las coaliciones. La cuarta y última sección presenta conclusiones y propuestas.

2. Panorama del proceso de descentralización en América Latina

El proceso de descentralización en América Latina se ha venido desplegando durante las últimas dos décadas con un amplio grado de acuerdo entre todas las vertientes políticas. Se estima que colabora a una mejor asignación de los recursos públicos, una provisión más eficiente de los servicios, permite tomar decisiones más sintonizadas con las necesidades de las personas y contribuye a un proceso político más democrático y ciudadano. Sin embargo, los analistas también coinciden en señalar que ha sido un proceso incompleto, sobre el cual no existen los acuerdos políticos que impulsen el efectivo traspaso de poder y que no ha dado pruebas suficientes de ser una respuesta efectiva en materia de eficiencia y eficacia de la gestión pública (UCLG, 2008), (De la Cruz, Pineda y Pöschl, 2010).

En América Latina, el proceso de descentralización surge en el marco de las recomendaciones de racionalidad fiscal de los años 80. Esos tiempos y esos argumentos han quedado atrás. Las preguntas que hay que formularse hoy día dicen relación con el aporte que la descentralización y regionalización hacen a las necesidades de los países respecto de lograr armonizar itinerarios de crecimiento con inclusión social, en países de grandes desigualdades, y en un contexto internacional de exigentes requisitos de competitividad. Por

ello hay que abordar en forma más decidida las seis principales restricciones de los procesos de descentralización en curso.

•Falta de convicción

América Latina, al tiempo que avanza gradual y sostenidamente en un proceso de descentralización, no ha instalado en el plano político y discursivo una suerte de convicción de que las capacidades localizadas en los territorios pueden constituir una clara diferencia en materia de emprendimiento. Sin embargo, son justamente las exigencias de la globalización y la competitividad las que ponen nuevamente en discusión el desarrollo regional y la descentralización del Estado como un imperativo del proceso.

Las economías latinoamericanas están mostrando buenos resultados, pero nada asegura que ello se deba efectivamente a aumentos de productividad y no a cambios en el sistema internacional de precios de los recursos naturales o productos escasamente elaborados. Para sostener y ampliar las oportunidades de desarrollo, es necesario tener en cuenta las dinámicas territoriales en la línea de estimular los encadenamientos productivos en entornos de aglomeración que permiten mejorar la productividad por medio de la innovación y la calificación de recursos humanos. Tener claridad sobre esta visión del desarrollo territorial contribuye a generar una convicción que hoy se aprecia errática: se toman medidas, se asumen reformas, se asignan cometidos, pero sin que ello implique una concepción estratégica respecto del aporte al desarrollo económico y social de los procesos de descentralización y regionalización.

•Atribuciones y autonomía

La descentralización del Estado requiere autonomía por parte de los niveles descentra-

lizados para poder actuar como gobierno con atribuciones y capacidad efectiva de acción. Sin autonomía, lo que se observa es delegación de responsabilidades, con mayor o menor control, desde el nivel central del Estado. Esta autono-mía pasa por la delegación de atribuciones, la descentralización fiscal, la calidad institucional y mayor capacidad de gestión de los cuadros técnicos y profesionales, aspectos que no son independientes los unos de los otros y que en conjunto remiten a la visión de actores públi-cos y privados competentes y a cargo de asun-tos relevantes para el desarrollo de los territo-rios, la provisión de servicios y bienes públicos y la calidad de vida de la población.

•Descentralización fiscal

La literatura sobre descentralización fis-cal en AL coincide en señalar que la capacidad de generar ingresos propios de los niveles des-centralizados es limitada, especialmente en el caso de los gobiernos intermedios, y que no están claros los incentivos para que municipios y departamentos o regiones, asuman responsa-bilidades claras en materia de recaudación. El nivel local municipal dispone de recursos pro-pios derivados de impuestos territoriales pero no tiene atribuciones sobre fijación de tasas. Las finanzas locales descansan, en importante medida, en el sistema de transferencias fiscales en el marco de un modelo agente principal en el que las señales que entrega el principal - Es-tado al agente - gobierno local, no son siempre adecuadas (Marcel, 2010). Estas restricciones limitan la autonomía y cuestionan el principio de que los votantes ciudadanos podrán influir con su voto en una política local sintonizada con las necesidades locales y más eficientes en la localización de recursos públicos.

•Duplicidad de funciones y competencias

El modelo de competencias y la combi-nación eficiente y complementaria de atribu-

ciones y responsabilidades entre distintos nive-les de gobierno es un asunto que los modelos de descentralización en curso no han logrado resolver. Existe una amplia situación de dupli-cidad y solapamiento entre distintos niveles de gobierno y se observa que, aún cuando se nor-man traspasos, el nivel central se resiste a dejar ir responsabilidades que le fueron propias y mantiene parte de ellas. En términos genera-les, al nivel nacional corresponde el diseño de la política de desarrollo, materias de seguridad, relaciones exteriores y grandes obras que tras-cienden el interés específico de determinadas regiones; al nivel regional corresponde por ex-celencia la planificación y el ordenamiento te-rritorial, el fomento e innovación productiva, la inversión en infraestructura y, dependiendo de los países, responsabilidades en educación, salud, vivienda y equipamiento urbano. En el nivel local, se sitúan los servicios sociales con características de proximidad, atención prima-ria de salud educación, asistencia social, equi-pamiento comunitario. No existe un modelo per se, cada país debe especificar con la mayor claridad posible el ámbito que es propio de los niveles nacional, regional y local, qué respon-sabilidades son deseables a cada nivel y cuál es el mecanismo de financiamiento e incentivos que garanticen calidad y eficiencia.

Este es un asunto que influye sobre la legitimidad de la gestión de los gobiernos sub-nacionales de cara a la ciudadanía: se requiere claridad en las atribuciones específicas de los niveles descentralizados y en el modelo de dis-tribución competencias que inspira el proceso, de modo que los actores de los distintos nive-les de gobierno y los ciudadanos conozcan el diseño y el papel que están llamados a repre-sentar.

•Ciudadanía y participación

Los procesos de descentralización no nacieron por demanda o clamor regionalista y v[

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no han sido eficaces para activar mecanismos participativos, de diálogo cívico y de participación en la toma de decisiones. Es un proceso que no nació de la mano de dinámicas vitales de participación ciudadana y que reclama atención, como han hecho algunos países que han instalado legislaciones específicas sobre esta materia (Bolivia, Perú). Al investigar sobre procesos locales territoriales en los países, se observa que son numerosas las experiencias de gestión participativa y emprendimientos locales, la más conocida y pionera, los presupuestos participativos de Porto Alegre. Sin embargo, la literatura sobre descentralización señala que la participación ha tenido un alcance limitado y que no se verifican dinámicas ciudadanas efectivas a la hora de interactuar con las autoridades y entre sí para influir en la toma de decisiones que efectivamente incidan en el derrotero de los territorios. En parte estas carencias se relacionan con las limitaciones mencionadas anteriormente. Los límites en materia de autonomía, atribuciones y capacidad fiscal de los gobiernos intermedios y local influyen para hacer poco relevante y significativa una participación ciudadana con sentido estratégico, por lo que es frecuente que esta permanezca en una escala y ámbito de acción de modesto alcance. Por ello, la discusión sobre el sentido y aporte que descansa en coaliciones territoriales de desarrollo es relevante a la discusión sobre descentralización.

•Las personas

No todas las respuestas provienen, sin embargo, de la coherencia de los modelos de descentralización, una parte de ellas descansa en la convicción política localizada en los territorios. Aunque es cierto que malos diseños y malas medidas pueden impedir que las cosas puedan cambiar, no son las medidas ni los diseños institucionales los que

harán la diferencia, sino las convicciones, capacidades y emprendimientos regionales y sobre esta materia un ámbito crucial que no ha sido analizado con similar entusiasmo a los temas ya planteados, es el de los recursos humanos, talento y creatividad localizados en los territorios.

En países de fuerte impronta centralista, se piensa muchas veces que el genio, la capacidad y la audacia están restringidos a la élite localizada en la capital, lo que tiene una doble realidad: el hecho empírico de la concentración del talento en la capital, y la creencia extendida de que en las regiones no hay grandes capacidades profesionales, técnicas, políticas o comunicacionales. Este es un círculo vicioso: en parte ocurre y en parte se piensa que es así, como un orden normal de las cosas, y así se consagra una dinámica que deja a las regiones y provincias en un deslucido segundo plano.

Las medidas orientadas a generar in-centivos para formar, atraer y retener capi-tal humano altamente calificado en regiones contienen un potencial transformador de in-sospechado impacto, porque están destinadas a aumentar la inteligencia y masa crítica re-gional que permitirá que sucedan cosas que no están aún en la agenda. La idea es que, en sociedades relativamente cerradas, con itine-rarios conocidos, el surgimiento de nuevos li-derazgos fortalecidos y auto-organizados que adopten conductas impredecibles, modificará los balances políticos actuales, generará nue-vos requisitos de rendición de cuentas a una comunidad más exigente, y se dará curso a nuevos emprendimientos.

2.1. Enfoque territorial del desarrollo

El enfoque territorial del desarrollo buscar comprender qué define y constituye a los territorios para potenciarlos como

unidades de desarrollo económico social capaces de incorporar a su gente en mejoras económicas y sociales sostenidas (Schejtman y Berdegué, 2004). Los territorios son espacios socio territoriales con determinados atributos geográficos y ambientales en los cuales se sintetizan, transforman y reinterpretan las características físicas naturales, las prácticas de los actores, las dinámicas de mercado y la presencia institucional. A un contexto físico y geográfico, se asocia una impronta social cultural, un imaginario. Forman parte de esta construcción social las percepciones, creencias y valores que orientan la acción social y permiten administrar las oportunidades. En esta lógica, los territorios son un campo social en el que se producen relaciones de conflicto y de cooperación, se interpretan las interacciones, se gestan comportamientos colectivos, se toman posiciones y se articulan estrategias e ideas de futuro en un contexto determinado. Es un espacio localizado de construcción, conflicto, negociación y emprendimiento.

Incorporar la lógica territorial implica analizar las características actuales y potenciales de los territorios, la estructura productiva y los eslabonamientos posibles, con miras a generar mecanismos y procedimientos orientados a apoyar procesos de transformación productiva. De esta forma, es un enfoque que pone atención sobre activos, actores y procesos intencionados de desarrollo. El concepto de activos se refiere a dotaciones materiales y no materiales que constituyen recursos que posibilitan emprendimientos. Se pueden distinguir diferentes tipos de activos: a) activos físico – territoriales, recursos naturales, infraestructura, localización geográfica; b) activos económicos, acceso a mercados, características del sector productivo, inversión privada, mercado laboral, innovación productiva, c) activos culturales, identidad, patrimonio cultural, a[

[tradiciones, saberes, d) activos sociales, actores, redes, organizaciones, liderazgos, coaliciones, e) activos institucionales, por ejemplo, existencia de proyecto político regional, liderazgo de la autoridad territorial, apertura de las instituciones públicas al trabajo territorial, etc.

Por su parte, las dinámicas económicas y sociales que ocurren en los territorios permiten apreciar la participación de distinto tipo de actores a) en el ámbito público, el gobierno regional o local y los funcionarios y agentes que actúan en el terreno por mandato de agencias públicas, b) actores económicos, empresarios, productores, gremios, asociaciones, c) actores sociales, organizaciones sociedad civil, ONGs, universidades, etc.

En el campo social descrito, resulta clave la capacidad de los actores de establecer una visión de futuro y una agenda común. Esta es, como se expone en la siguiente sección, una dimensión central de las oportunidades de los territorios: la lectura, interpretación y disposición a acciones innovadores por parte de actores que desarrollan capacidades de alianza y emprendimiento y constituyen coaliciones territoriales.

3. Coaliciones Territoriales

3.1. Estudios territoriales

La preocupación por conocer el peso y relevancia que tiene las coaliciones territoriales en los procesos de desarrollo surge de los estudios sobre desarrollo económico territorial llevados adelante por Rimisp. Este centro inició el año 2009 un estudio sobre Dinámicas Territoriales Rurales en AMÉRICA

176 177 v[[LATINA que reunió información censal y

de encuestas de ingreso de hogares de 11 países en busca de respuesta a la pregunta: ¿existen territorios en los cuales se observe crecimiento económico, disminución de pobreza y disminución de desigualdad?, en otras palabras, ¿se observan procesos territoriales de desarrollo económico con características de inclusión social? Este trabajo permitió mapear los cambios en ingreso o consumo, incidencia de pobreza y distribución del ingreso o del consumo en 10 mil municipios (o sus equivalentes) y entregó los siguientes resultados:

En el 32% de los municipios se producen dinámicas de crecimiento con reducción de pobreza. Se trata de lugares donde vive el 24% de la población, que dan cuenta de que el dinamismo económico tiene consecuencias de bienestar también para los hogares más pobres. Sin embargo, las dinámicas de crecimiento con reducción de la desigualdad son mucho menos frecuentes: solo el 13% de los municipios, donde vive el 10% de la población, lo que indica que el desafío de la distribución del ingreso, es considerablemente más complejo que el de la reducción de la pobreza pues afecta, tarde o temprano, equilibrios de poder. El estudio, en definitiva, entrega dos resultados fuertes para los interesados en políticas de desarrollo: los logros macro en crecimiento económico esconden problemas no resueltos de desigualdades: hay zonas que no experimentan crecimiento alguno y otras que, si bien logran mejorar su rendimiento económico, no logran mejoras en materia de equidad. Existen casos, sin embargo, en los cuáles se produce el resultado virtuoso: crecimiento, disminución de pobreza y disminución de desigualdad. Es decir, se puede lograr un desarrollo de amplia base social que rompa el patrón excluyente que caracteriza al crecimiento de América Latina.

Para determinar qué factores impulsan estos procesos que combinan dinamismo económico y equidad social, los profesionales de Rimisp contactaron a una amplia red de investigadores localizados en los 11 países estudiados, quienes realizaron 19 estudios de caso en igual número de territorios que tenían en común haber experimentado crecimiento económico, pero diferían en cuanto al grado de reducción de pobreza y resultados redistributivos. El estudio agregó mayor potencial explicativo a algunas de las hipótesis iniciales y reforzó la idea de que cuando se está en busca de desarrollo con inclusión, y no solo de crecimiento económico, son relevantes, además de los criterios de dotación inicial (tales como: recursos naturales, conectividad e infraestructura, base productiva, núcleos urbanos o metropolitanos, estructura productiva y de propiedad), los procesos y dinámicas sociales y políticas, entre las cuales la presencia de coaliciones territoriales de desarrollo es un factor que contribuye a hacer la diferencia. El estudio territorial de Rimisp encuentra territorios “exitosos” que se caracterizan por tener ventajas comparativas basadas en factores de producción o en su geografía, pero también encuentra éxito cuando las condiciones iniciales no son las más favorables, y al revés, ningún éxito donde las condiciones iniciales deberían conducir a mejores resultados. Por ejemplo, se encontraron casos exitosos en el nordeste brasileño y fracasos en el Sur del país. En Perú y Ecuador, contrario a lo que está internalizado en el sentido común, se encontraron éxitos en la sierra y fracasos en la costa. Las conclusiones del estudio señalan: “puede ser que las ventajas comparativas sean decisivas en la capacidad de crecer, pero para crecer con inclusión social se necesita algo más que tierra, clima, capital financiero, capital humano o buena localización” (Rimisp, documentos del proyecto Dinámicas Territoriales Rurales, 2011).

Indiscutiblemente las oportunidades de desarrollo de los territorios están fuer-temente influenciadas por las grandes ten-dencias mundiales, intensificadas por la glo-balización. Las sociedades en los territorios enfrentan un conjunto de restricciones y oportunidades que no resultan de sus pro-pias decisiones, sino de las reglas que estruc-turan el desarrollo general. Pero este no es un axioma, sino un dato del contexto frente al cual las sociedades territoriales deben bus-car en sí mismas sus fortalezas competitivas y establecer un poder de interacción con el entorno mayor, ya sea el entorno nacional del cual forman parte, o el entorno de la glo-balización.

El estudio de dinámicas territoriales destaca la presencia e interacción a lo largo del tiempo de siete elementos que operan entre sí para impulsar las dinámicas de de-sarrollo económico territorial con inclusión social. Ellos son: a) capital natural y servicios ambientales; b) estructura agraria; c) víncu-los con mercados dinámicos; d) estructura productiva; e) ciudades intermedias; f) in-versión pública en bienes públicos; g) coali-ciones sociales.

Sobre este último y relevante criterio, los estudio confirman que las dinámicas te-rritoriales “exitosas” serían el resultado de la presencia y acción de coaliciones sociales capaces de construir instituciones formales e informales que favorecen determinadas for-mas de acceso y uso de los activos del te-rritorio (Rimisp, 2008). Estas coaliciones se configuran en torno a dos elementos: (a) tienen arraigo en asuntos de orden econó-mico, estructura productiva y procesos de producción o distribución de beneficios eco-nómicos sociales y (b) tienen un componen-te político de gestión de poder e influencia e interpelan a actores estatales territoriales para llevar adelante sus propósitos.

3.2. Ámbito teórico del concepto de coaliciones sociales

El término coaliciones se refiere a alianzas o acuerdos entre varias partes para alcanzar objetivos comunes. Puede tratarse de alianzas entre partidos políticos, países o empresas que se ponen de acuerdo para realizar una acción conjunta. El término se utiliza como referencia a asuntos de orden internacional y alineamientos estratégicos de política exterior (coalición de países); de orden económico para referirse a acuerdos comerciales o productivos; y principalmente, como un concepto de la ciencia política que refiere alianzas entre partidos y sectores políticos. Más allá de estas ideas generales, el término coaliciones no tiene una larga tradición y firme asentamiento en las ciencias sociales, menos desde la perspectiva que se aborda en este documento: la de coaliciones territoriales de desarrollo. Ello es a la vez una restricción y una oportunidad, pues el concepto deberá buscar y construir su propio potencial explicativo.

Tanaka, abordó la tarea de generar un marco conceptual adecuado para el estudio y comprensión de las coaliciones sociales y los procesos políticos en los territorios (Tanaka, 2011). Afirma que, si bien no existe un marco conceptual en torno a la idea de coaliciones sociales territoriales, tres grandes cuerpos de literatura propios de la ciencia política entregan aportes. El primero pone atención sobre la formación de coaliciones entre partidos o grupos políticos y su campo de acción preferente es la lógica de alianzas electorales y de gestión parlamentaria, perspectiva que se aleja del interés del estudio de las coaliciones territoriales.

Un segundo enfoque pone énfasis en as-pectos estructurales y bases materiales de corte clasista, en el sentido de su participación en la estructura económica y social y en las ven-tajas o desventajas derivadas de las posiciones

178 179 k[[de clase, las que determinan el campo de ac-

ción cultural y política en el que se mueven los actores. Aquí se localizan los conflictos entre propietarios y no propietarios, élites reformis-tas e innovadoras, que explican el desempeño de los actores sociales y políticos y su lógica de alianzas. Esta interpretación forma parte de una poderosa escuela de pensamiento que interpreta grandes ciclos de la historia de la humanidad y está bien representada por Ba-rrington Moore en su clásico libro “Orígenes sociales de dictadura y democracia” que exa-mina el desempeño político de actores sociales ubicados en posiciones de clase: campesinos, terratenientes, élites industriales.

El tercer conjunto de ideas se enmarca en las teorías de la acción colectiva que estu-dian a actores cuyas motivaciones pueden o no estar relacionadas con asuntos de orden económico. Estas teorías relevan la experien-cia de conflicto de los individuos respecto de asuntos específicos que los afectan y frente a los cuales tienen posiciones y propuestas para un orden social mejorado. La motivación de estos actores tiene un fuerte componente de respeto y reconocimiento de su identidad, rei-vindicación de derechos negados y percepción de vulnerabilidad o necesidades insatisfechas. La acción colectiva se mueve en un registro que va desde apelaciones culturales relativas al orden social y la crítica a la sociedad de consumo, hasta reivindicaciones específicas y planteamiento de propuestas para instalar los cambios buscados. A diferencia del enfoque clasista, la acción colectiva no se sitúa en el conflicto capital-trabajo, sino en conflictos de orden socio cultural (Touraine, 1973). Es muy amplia la variedad de acciones colectivas, desde los grandes movimientos sociales que han marcado cambios culturales y políticos, el más importante el movimiento emancipatorio de las mujeres, a las acciones de base local que se activan en el marco de las experiencias lo-cales. En este caso, si bien las corrientes cul-

turales y sus correspondientes posiciones en torno al sujeto, la identidad, el orden social y la calidad de vida están presentes, también lo están en fuerte medida las acciones motivadas por necesidades insatisfechas y la lucha por mejoras concretas. Se trata entonces de un conjunto de actores de base no clasista, moti-vados por su realidad y particular experiencia, los que actúan en un campo que combina as-pectos culturales y valóricos y reivindicaciones concretas por soluciones en materias que afec-tan la vida personal y colectiva en sus entornos concretos.

Esta discusión teórica conduce a situar la comprensión de las dinámicas de las coali-ciones territoriales en torno a tres planos. El primero toma en cuenta que los estudios te-rritoriales han puesto su mirada sobre proce-sos económicos en curso para detectar opor-tunidades de desarrollo social inclusivo y en-tiende, por tanto, que el desempeño político de los actores impulsados desde sus posiciones económicas es un buen punto de partida para comprender la lógica de alianzas que lleva al surgimiento de coaliciones territoriales. El se-gundo, incorpora argumentos que se han es-grimido largamente para debatir a las teorías de base materialista señalando que la cultura, el imaginario y la interpretación subjetiva en el plano de las ideas constituye un poderoso motor de la conducta y acción política. Este argumento ha acentuado su poder explicati-vo a medida que avanzan la globalización y la revolución incesante de las comunicacio-nes, que obliga a pensar que los actores tienen mayor diversidad de referencias y contextos que las derivadas de su posición en el proce-so productivo. El tercer plano proviene de las teorías de la acción colectiva que suma a estos procesos a actores de base no clasista. En sín-tesis, el punto de partida para la comprensión y diseño de acciones que potencien el papel de las coaliciones territoriales conduce a observar la base material y económica de los actores,

el imaginario en el que se desempeñan y la reivindicación o apelación que motiva su ca-pacidad de alianza. Los pasos siguientes son establecer la amplitud de actores incorpora-dos, determinar cuál es su campo de acción, capacidad organizativa, horizonte temporal, nivel de formalización, impronta territorial y capacidad de gestión política.

Entenderemos como coaliciones te-

rritoriales a la configuración de alianzas de mediano plazo entre actores diferentes sobre asuntos de orden económico y productivo de ámbito territorial. Tanaka se refiere a acciones convergente de actores diferentes en torno a una dinámica de crecimiento (Tanaka 2011). Estos actores buscan incidir sobre determina-dos cursos de acción, prácticas, decisiones y políticas para ejercer poder e influencia sobre las dinámicas económicas y sociales en los te-rritorios y alterar la distribución del poder.

Las coaliciones se mueven entre lo polí-tico y lo discursivo. Se configuran en el marco de un entendimiento común y de una suerte de afinidad estratégica que permite movilizar a actores y recursos y activar procesos que ten-drían tiempos más lentos, o nunca ocurrirían, de no existir este marco de entendimiento. Si bien existen coaliciones de carácter conserva-dor, cuyo foco es preservar el orden estableci-do, las coaliciones territoriales de desarrollo potencian oportunidades de cambio social y alternativas transformadoras.

Es importante diferenciar a las coalicio-nes de los grupos de interés y de las organiza-ciones. Estas alianzas reúnen a actores diver-sos que no encontrarían en sus propios con-textos motivos para actuar en común entre sí. Tienen vocación de poder pero no se cons-tituyen como organización, sino como una movilización cultural y política, elaboran un discurso en torno a ciertas ideas del progreso económico y el desarrollo, y ejercen influencia

y presión social para llevar adelante esa idea. Detrás de estas acciones hay oportunidades y beneficios, pero las coaliciones no actúan en la reivindicación inmediata o puntual, sino en una visión de conjunto más elaborada de me-diano o largo plazo.

Su modo de actuar variará en relación a sus atributos y a la particular realidad territo-rial en la que les corresponda desempeñarse, pudiendo expresarse de manera más bien dis-cursiva, como un implícito pero omnipresente sobre entendido entre actores que comparten principios y creencias y que se sitúan en deter-minado ethos cultural y político, a coaliciones con orgánicas más explícitas. En todo caso, difícilmente las coaliciones llegarán a ser po-líticamente más organizadas sino son también coaliciones discursivas.

Asumiendo el interés específico por coaliciones que actúan en el plano de las di-námicas económicas territoriales, dos son los criterios determinantes de su potencial impac-to: (a) la capacidad de acción política y (b) el arco de actores (y su carácter) que participan en la coalición. Respecto al primer criterio, las coaliciones variarán entre aquellas con claros afanes políticos y manejo en el idioma del po-der, y aquellas con fortalezas en el plano de las ideas y los consensos. Respecto del segundo criterio, variarán en relación a la diversidad y características de los actores que las confor-man.

Un atributo que es razonable suponer de las coaliciones territoriales es su capacidad de generar un espacio de entendimiento que trascienda el interés específico de un actor, por poderoso que esta sea. Estas alianzas tie-nen capacidad actual o potencial de sumar a actores que no figuran en la primera línea de los espacios de influencia para formar parte de proyectos reformistas y modernizadores, en la medida que estos actores logran partici-

180 181 a[[par de un discurso más abarcativo. El propio

ejercicio de incorporación de los más débiles tiene un componente ciudadano que abre es-pacios para el diálogo sobre asuntos públicos de interés común. Lo mismo aplica desde la perspectiva de género. No es neutral la parti-cipación de hombres y mujeres. Las mujeres participan vitalmente de los procesos terri-toriales, pero no se las ve en las definiciones cruciales ni en las y gestiones estratégicas sur-gidas en el marco de las coaliciones.

Las coaliciones están marcadas de ma-nera contradictoria por la amplitud de sus participantes. Cuanto más amplia, más im-precisos los propósitos dado que deben satis-facer a un mayor número de actores mientras que, cuando más parecido es el elenco, mayo-res posibilidades de acotar propósitos y obte-ner mejores márgenes de satisfacción por los resultados que se alcancen. La contradicción es inherente a la idea de alianza entre actores diferentes.

Las coaliciones enfrentan desafíos in-ternos, tensiones, conflictos, contradicciones, que hacen necesario optimizar los ámbitos de acuerdo y gestionar los desacuerdos para pro-cesar, sin generar quiebres o pérdida de cohe-rencia, las diferencias que habrán entre acto-res que no son homogéneos. El gran desafío, es tener la capacidad de acercar posiciones para formar sentidos comunes alternativos a los dominantes y abrir paso a nuevos cursos de acción con potencial de emprendimiento.

El desempeño de los actores al interior de las coaliciones marcará su estilo y posi-blemente el alcance de logros. La capacidad propositiva e innovadora, la calidad de em-prendedores y gestores de nuevas ideas y pro-yectos, será fundamental en su capacidad de modificar cursos de acción y llevar adelante el proyecto. A su vez, la vocación de poder, la capacidad de asumir vocería, cabildeo y pro-

tagonismo también importa a la hora de ges-tionar los propósitos de la alianza.

El contexto que aporta el plano terri-torial a estos procesos es relevante. Se trata de actores cuya identidad se construye en re-lación a asuntos del lugar, que son portado-res de proyectos o ideas sobre procesos que ocurren y ocurrirán en ese territorio, que es el mismo donde habitan y trabajan otros ac-tores que también tienen interpretaciones y están dispuestos a determinadas acciones. Allí donde estas ideas logran concurrir a una in-terpretación compartida respecto de procesos que importan para la vida de las personas, sus colectivos y sus emprendimientos, se forman coaliciones.

Así como el entenderse como actor te-rritorial (ser de allí) genera un contexto com-partido propicio para que se generen puntos de interés en común, también esa misma per-tenencia constituye un espacio de conflicto y disputa cuando se ocupan posiciones dispares (propietarios tradicionales versus nuevos em-prendedores, o versus pequeños productores, o versus asalariados del campo), o entre ac-tores que no se posicionan ni constituyen de acuerdo a su posición material y económica, sino a sus experiencias particulares. Los terri-torios no son lugares que llamen de por sí a la unión y a la armonía, son lugares de negocia-ción y conflicto.

La coherencia que en principio descan-sa en el marco de un territorio debe expresar-se y operar en juego con el entorno mayor, el que también forma parte del contexto de oportunidades y restricciones que están a dis-posición de los actores y las coaliciones. El ámbito territorial no es un refugio que con-tenga y acoja respecto de un entorno mayor que puede ser amenazante, sino una unidad socio espacial desde la cual se interactúa con el ámbito nacional y global.

No solo actúan concertados o en alian-za los actores territoriales, sino también los llamados actores extraterritoriales. Los estu-dios sobre desarrollo territorial han detecta-do la importancia de estas coaliciones que se proponen intervenir de determinada manera en un territorio porque encuentran allí venta-jas productivas pero que están disociados de la impronta territorial. El problema acá no es la presencia de actores de afuera, lo que no es negativo en sí mismo, e incluso puede ser un factor que impulse los cambios, sino la constitución coherente de coaliciones sin apego ni arraigo sobre procesos en curso, más allá del propósito estrictamente productivo. Estas coaliciones tienen el riesgo de operar como explotadoras de los recursos naturales, aún cuando generen empleo y aumento del producto, y no colaborarán a procesos más extensos de generación de valor consecuentes con una visión amplia de las oportunidades económicas territoriales.

Papel del Estado

El Estado y las políticas públicas tienen efecto sobre la constitución y desempeño de las coaliciones de variadas maneras. En primer lugar, el marco institucional, la existencia de reglas claras y conocidas y la confianza social en la estabilidad y marco legal y jurídico de los procesos es un atributo insustituible para estimular la inversión, el emprendimiento y la colaboración con miras a buenos resultados futuros. En segundo lugar, la existencia y co-herencia de los procesos de descentralización. En tercer lugar, las políticas públicas, en par-ticular las relacionadas con infraestructura y conectividad son imprescindibles como base material de dinámicas productivas. En cuarto lugar, toda el área de fomento, innovación, desarrollo tecnológico suele ser una asocia-ción entre políticas públicas y emprendimien-tos privados. Por último, la políticas sociales y de enfrentamiento a la pobreza, que permiten

el adecuado desarrollo de las comunidades y el acceso a servicios básicos son, por su parte, insustituibles. Todo lo anterior constituye un enjambre de procesos, actores, marcos insti-tucionales, grupos de interés y competencia política, que influirán sobre las capacidades de acción de las coaliciones y sobre las diná-micas en marcha en los territorios.

Un papel particularmente significativo corresponde a los niveles intermedios de go-bierno, los que están sintonizados y cercanos a los procesos territoriales y a la ciudadanía, para actuar en dos dimensiones complemen-tarias: mitigar, equilibrar o redistribuir cuan-do se producen ineficiencias de mercado y/o se generan rezagos y exclusiones, y fomen-tar, estimular y potenciar cuando se visuali-zan oportunidades. Los gobiernos interme-dios están llamados a desempeñar un papel estratégico en el estímulo a la colaboración público privada y la gestión de coaliciones de desarrollo territorial de las cuales pueden di-rectamente formar parte o, indirectamente, estimular y potenciar.

Entendiendo que las coaliciones tienen un sentido político y aspiran a ejercer poder en determinados cursos de acción, es más que probable que interactúen de modo sistemáti-co y frecuente con el Estado y aún es posible que, dependiendo de las dinámicas en curso, los gobiernos intermedios y locales tengan desempeños relevantes en la construcción y potenciamiento de las coaliciones, pero es imprescindible tener muy claro que las coali-ciones no pueden usurpar ni quieren ocupar el papel del Estado. Deberán entonces ad-ministrar esta relación evitando clientelismo y dependencia. Otro elemento que deberán tener en cuenta y gestionar, es su relación con los distintos niveles de gobierno, nacional, in-termedio y local. Si su referencia es princi-palmente el Estado central para resolver a ese nivel asuntos de escala territorial, se estará en

182 183n[[presencia de debilidades en el proceso de des-

centralización y de las dinámicas territoriales endógenas. Este es un tipo de dinámica que va en contra del fortalecimiento territorial.

Son muchas las preguntas que pueden hacerse respecto del desempeño y alcance las coaliciones territoriales, tanto con un afán de comprensión y conocimiento de las dinámicas en curso en los procesos de descentralización y desarrollo territorial, como con un afán de aportar a potenciar el impacto de sus acciones, en el entendido que se trata de coaliciones orientadas hacia propósitos de desarrollo económico territorial que tienen positivos impactos en materia de disminución de pobreza y desigualdad.

¿Es posible actuar para generar coaliciones territoriales?; ¿es posible promover y apoyar la acción de coaliciones territoriales?; ¿cuáles serían los mecanismos para ello?; ¿es posible intervenir para modificar la constitución y prácticas de las coaliciones territoriales?; ¿se puede incidir para que coaliciones de base clasista se tornen más abarcativas?; ¿qué papel le cabe al gobierno intermedio en estos procesos?; ¿qué tipo de políticas públicas o de cooperación pueden ayudar al surgimiento y promoción de coaliciones que impulsen dinámicas de crecimiento, disminución de pobreza y disminución de desigualdad?

En principio, es posible colaborar a la generación de coaliciones promoviendo alian-zas, visualizando espacios estratégicos de inte-rés común, aportando a fortalecer y dotar de capacidades a actores más débiles para dialogar con autoridades y líderes. Es posible, también, colaborar a una adecuada gestión de las coa-liciones, aprendiendo de prácticas y mecanis-mos para relevar los asuntos decisivos de la agenda territorial de desarrollo, llegar a con-sensos sobre la interpretación y cursos de ac-ción posibles, establecer líneas fuertes de inte-

rés y trabajo para producir cambios. También es adecuado plantearse un ejercicio sostenido, con los gobiernos intermedios, tendiente a vi-sualizar su papel como articulador y líder de las transformaciones territoriales.

4. Conceptualizando la cooperación descentralizada

De manera creciente se están desarro-llando en América Latina distintas experiencias de cooperación para el desarrollo directamente entre los niveles descentralizados, desde las clá-sicas experiencias de hermanamiento, a las de asistencia técnica, apoyo de expertos, diálogos temáticos, inversión en áreas específicas, gene-ración de capacidades en diversos campos, etc. Sin embargo, es poca la experiencia de coope-ración para fortalecer a actores del desarrollo y ninguna la experiencia para identificar y esti-mular a coaliciones de actores territoriales que pueden desempeñar un papel relevante para el desarrollo económico inclusivo en América La-tina. Sin embargo, aquí hay una potente opor-tunidad para abrir una nueva línea de trabajo que tiene el potencial de apalancar seriamente hacia adelante los procesos de descentralización y desarrollo regional en curso.

La cooperación descentralizada es un nuevo enfoque de cooperación que busca es-tablecer vínculos directos entre gobiernos sub-nacionales (regiones, gobiernos autónomos, municipios, etc.) de países donantes y recep-tores de cooperación, fomentando principal-mente el papel participativo y activo de los agentes locales. En el sentido más amplio de su definición, se entiende que la cooperación descentralizada involucra a las organizaciones no gubernamentales, redes y sociedad civil (Bossuyt, 2009; Noferini, 2009). Es en este espacio donde la reflexión acerca del potencial

transformador de las coaliciones de desarrollo reclama una mirada atenta por parte de go-biernos subnacionales que pueden cooperar intercambiando experiencias que impulsen alianzas estratégicas con sentido territorial.

La cooperación descentralizada surge en los noventa como resultado de distintos procesos de transformación política, econó-mica y social en los países, la democratización y descentralización, la creciente relevancia de las dinámicas políticas y sociales de base territorial y la percepción de una falta de efectividad de la cooperación centralizada. Esta nueva concepción de la cooperación se adopta a principios de los 90 y hacia el 2000 evoluciona incorporando a actores no estata-les (sector privado, sindicatos, sociedad civil, autoridades locales, etc.,) en el diseño y eje-cución de la cooperación al desarrollo. Entre los países que promueven este nuevo enfoque de cooperación están España, Italia, Francia, Alemania y Bélgica. España destaca por su ex-periencia con América Latina, habiendo crea-do varios mecanismos e instrumentos para mejorar la articulación y eficacia de la ayuda, por ejemplo, los Fondos de Cooperación y Solidaridad.

El enfoque de la cooperación descen-tralizada agrega flexibilidad y pertinencia a la cooperación pues permite a gobiernos subna-cionales que tienen afinidad, intereses comu-nes y propósitos de colaboración, vincularse de una manera directa y comprometida. Son diversas las potencialidades de estas iniciativas, entre las más importantes a) su mayor cercanía con la ciudadanía y mayor participación de los actores de la cooperación, lo que fomenta la cohesión social, tanto de los beneficiarios re-ceptores, como de la población donante que demuestra un compromiso de solidaridad más visible e identificable, b) la factibilidad de compartir ámbitos de interés derivados de la escala común de operaciones de gobierno lo-

cal a gobierno local, de territorio a territorio, de comunidad de residentes a comunidad de residentes, c) la oportunidad de intercambiar en un modo de relación más horizontal y con más compromiso efectivo con los procesos y sus resultados, lo que construye más mecanis-mos de diálogo y cooperación sustantivo entre regiones, d) su capacidad de movilizar recur-sos, e) su independencia respecto de la políti-ca exterior y relaciones internacionales, lo que permite que junto con las comunidades locales se trabaje con flexibilidad sobre estrategias de cooperación enfocadas a enfrentar problemas de desarrollo.

Sin embargo, algunas de estas mismas características representan limitaciones que restringen el despliegue y alcance de la coo-peración descentralizada, por ejemplo, a) pro-blemas de descoordinación entre el trabajo realizado por la cooperación descentralizada y la centralizada, los que provocan duplicidad de las acciones con resultados de pérdida de eficacia; b) falta de voluntad política de los go-biernos subnacionales, ya sea receptores como donantes, que algunas veces trabajan a favor del clientelismo y la improvisación; c) excesiva dispersión en el destino de la cooperación, es decir varios pequeños esfuerzos en el espacio y en el tiempo, d) heterogeneidad de instru-mentos y procesos, según la fuente de coo-peración descentralizada y, por consiguiente, e) dificultades para acumular conocimiento y aprendizaje sobre las experiencias, a la vez que f) restricciones en la posibilidad expandir las buenas experiencias y limitar las menos eficien-tes.

Todas estas consideraciones hacen pensar que es posible y deseable optimizar el espacio de colaboración que existe en la cooperación gobierno subnacional-gobierno subnacional para apoyar iniciativas de desarrollo sustenta-bles que reporten nuevos emprendimientos y procesos económico sociales con mayores

184 185 u[[posibilidades de inclusión social, teniendo en

cuenta los problemas de desigualdad territo-rial que se presentan en América Latina, a la vez que apoyar la ampliación de capacidades y entrenamiento a los gobiernos.

5. Conclusiones y propuestas

Estudios en curso en América Latina sobre desarrollo territorial están registrando evidencia respecto del papel de las coalicio-nes sociales entre los factores explicativos de dinámicas de crecimiento económico con in-clusión social. Esta capacidad puede, aún en contextos en que la dotación de activos y la posición competitiva no sea óptima, instalar ciclos innovadores que consiguen mejoras en el producto, el comercio y la participación de ingresos.

Estos resultados no hacen sino resaltar un tema que comienza a plantearse con fuerza al examinar los procesos de descentralización en marcha en América Latina, la estrecha vinculación entre la gestión de los gobiernos intermedios y locales de gobierno para el desarrollo económico de los territorios. Si bien la descentralización surgió en los años 80 con un fuerte acento de eficiencia en la gestión de recursos públicos vinculado a la hora actual hay consenso entre actores y analistas sobre la relevancia de centrarse en materias estratégicas de mediano plazo, relacionadas con la capacidad de los territorios de crecer y brindar mejores oportunidades a sus habitantes.

Para contribuir a los procesos de descen-

tralización y desarrollo territorial en América Latina es conveniente, sino imprescindible, fortalecer a los actores locales para impulsar dinámicas endógenas de desarrollo. Para ello, un diseño estratégico consiste en detectar y apoyar la gestión de coaliciones territoriales de

desarrollo que tienen el potencial de introdu-cir nuevas dinámicas económicas y sociales que generen innovación, emprendimientos y nue-vos negocios susceptibles de ampliar el poten-cial de participación de mayor contingente de productores y trabajadores en los territorios.

Las coaliciones son alianzas entre actores diferentes con un sentido de mediano plazo. Estos actores son, en importante medida, actores económico - territoriales, pero incluyen también a actores de identidad más difusa que tienen posiciones y expectativas respecto de su participación en los procesos relevantes en los territorios. Estas alianzas tienen un componente discursivo, una interpretación compartida y un campo de entendimiento entre los actores, y un componente de gestión política y de influencia para conseguir llevar adelante iniciativas y proyectos. En estas coaliciones se localiza el capital político endógeno regional y de su capacidad transformadora depende, en importante medida, la capacidad de despegar y lograr éxito de innumerables territorios de América Latina que no logran crecer con inclusión social.

Un papel decisivo cabe, en estos procesos, al papel del Estado y la institucionalidad, partiendo por el contexto sociopolítico, democrático y regulador. Pero es a nivel de los gobiernos intermedios donde está instalado el desafío de colaborar para dar espacio a coaliciones sociales con perspectiva transformadora. Si bien la articulación público privada y la cooperación con el sector privado es un factor clave, según señalan todos los estudios sobre gobernanza y desarrollo, lo que aquí se sugiere va un paso adelante, proponiendo que el gobierno intermedio ponga especial atención para detectar y tratar con actores que tienen capacidad de constituir y proyectar alianzas con sentido estratégico. Esta es una tarea que se puede asumir de múltiples maneras:

• Colaborar a identificar actores con pers-pectiva transformadora

• Colaborar a potenciar conversaciones, marcos de entendimiento y articulación entre actores que podrían participar de coaliciones con sentido estratégico

• Colaborar a la construcción de actores con capacidades ampliadas, que poseen clari-dad de sus intereses y que están dispuestos a generar espacios de consenso y movilizar co-lectivamente recursos para la consecución de sus objetivos.

• Colaborar a redefinir el papel de los ac-tores al interior de las alianzas con el objetivo de lograr puntos de encuentro y consenso

• Colaborar para hacer ver a los actores más fuertes y poderosos sobre la necesidad, conveniencia y posibles ganancias de abrirse a la lógica de diálogo territorial y co-participa-ción con otros actores de asuntos de interés común

• Colaborar para empoderar a actores más débiles y postergados procurando ampliar ca-pacidades de liderazgo, participación y repre-sentación para participar en alianzas en una lógica de colaboración entre actores

• Colaborar para instalar un nuevo marco de entendimiento entre coaliciones y gobier-nos regionales y locales.

• Contribuir a desarrollar y en los gobier-nos locales y agencias públicas mayor claridad respecto de su papel líder en el desarrollo eco-nómico inclusivo de los territorios.

En definitiva, esta nueva lógica de traba-jo no hace sino fortalecer a quienes, localizados en los territorios, están llamados a desplegar sus talentos buscando nuevas oportunidades. Esta perspectiva visualiza y empodera a los actores con potencial transformador, los que están en la vanguardia y pueden liderar las innovaciones o modificar cursos de acción y prácticas en un sentido de construcción de futuro.

Es conveniente destinar recursos y capa-cidades técnicas y profesionales a esta línea de trabajo y la cooperación descentralizada consti-tuye un agente preferente, porque su mandato es similar al que está presente en la agenda de la descentralización y el desarrollo territorial en América Latina. Es posible y recomendable abrir una línea de trabajo orientada a la amplia-ción de capacidades de los actores con influen-cia actual y potencial en el territorio, pues ello apunta a incidir en la dinámica territorial. Ac-tores con capacidades ampliadas contarán con mejores perspectivas de articulación, mayores posibilidades de participar activamente en el di-seño y formulación de políticas y contribuirán de manera activa para forjar dinámicas de creci-miento económico y social en el territorio.

186 187 y[[Bibliografía

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Estudio de casos: prácticas, modelos e instrumentos

190 191

La Cooperación Descentralizada en España, Francia e Italia: un estudio comparativoSilvia Marteles Moreno *

b

* | Coordinadora del proyecto LOCALNETcoop de la red Arco Latino.


a

1. Introducción

En los últimos diez años han prolife-rado, en el ámbito de la cooperación des-centralizada, tanto el debate político y la investigación como el número de iniciativas y programas desarrollados a nivel internacio-nal, especialmente en tres países que por su trayectoria, pueden considerarse abanderados de esta temática: Francia, España e Italia. Si bien son muchas las palabras o significantes que han ido apareciendo y se han usado indis-tintamente en los tres países, ello no presu-pone que siempre coincidan los significados subyacentes.

En este artículo se aspira a poner de

relieve y destacar algunas de las principales especificidades que pueden observarse entre los modelos, enfoques y características de la cooperación descentralizada en España, Fran-cia e Italia. Por tanto, no se pretenden ofrecer tres estudios de caso con análisis exhaustivos de cada país, sino llevar a cabo una compa-ración descriptiva en la que se abordarán al-gunos aspectos y características relevantes (a nivel de coincidencias y diferencias) que han determinado la temática de la cooperación descentralizada en los tres países. El artículo pretende acercar los “lenguajes” de la coo-peración descentralizada de Italia, España y Francia, de modo que se hace hincapié en los nombres y clasificaciones, pretendiendo con-tribuir a acercar y armonizar, en la medida de lo posible, parte del conocimiento existente en torno a la cooperación descentralizada.

Para ello, cabe en primer lugar enmar-car el tema dentro de los procesos generales ligados al nuevo orden global que han afec-tado a los tres países en los últimos 30 años y luego pasar a explicar los procesos inter-nos de descentralización y configuración del

Estado que se han dado en cada país y que, consecuentemente, han dejado su impronta en los respectivos enfoques de la cooperación descentralizada. Seguidamente, nos adentra-remos en el análisis de algunas dimensiones comparativas, que nos permitirán entender las diferencias existentes entre la cooperación descentralizada de los tres países.

2. Procesos globales que han influido en la temática de la Cooperación Descentralizada

Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, el panorama general de las relacio-nes internacionales se ha hecho mucho más complejo, como resultado de los procesos globalizadores en los flujos de capitales, ins-tituciones, personas, y sobretodo de comu-nicaciones y símbolos (Lash y Urry, 1998). A nivel mundial, el fenómeno de la globali-zación, entendida como el período especí-fico de la historia del capitalismo desde los años 70 hasta hoy, ha incidido en un debi-litamiento del poder político territorial del Estado-nación (Beck, 1998). El resultado es una reformulación de los lugares estratégicos que articulan el nuevo sistema global. Con el debilitamiento o la desarticulación parcial de lo Nacional como unidad tradicional de deci-sión y control social, se han dado las condi-ciones necesarias para que fueran adquiriendo relevancia otras instituciones territoriales. El espacio de lo subnacional y de lo transnacio-nal emergen como actores en la gestión del desarrollo, irrumpiendo en un dominio ex-clusivo antes sólo reservado al Estado (Sas-sen, 2007).

La relación entre globalización y de-sarrollo se ha ocupado fundamentalmen-te de cómo las organizaciones productivas y los cambios tecnológicos han incidido en

En el presente artículo haremos un recorrido por las principales caracte-rísticas y diferencias en la configuración del Estado, así como en la articulación y competencias de los gobiernos subestatales de España, Francia e Italia, promotores reconocidos de la cooperación descentralizada a nivel internacional. A conti-nuación, analizaremos una serie de dimensiones relevantes que nos permitirán visualizar algunos aspectos del fenómeno de la cooperación descentralizada en estos tres países desde una lógica comparada. PALABRAS CLAVE

Características y diferencias de la cooperación descentralizada en Es-paña, Francia e Italia |Procesos de regionalización y descentralización |Desarrollo territorial e internacionalización |Gobernanza multinivel |[

[

192 193

las perspectivas económicas de los territorios subnacionales, dando menos importancia a los efectos del desarrollo a nivel cultural y de bienestar de las poblaciones (Appadurai, 2005; Sen, 2007). En oposición a este mo-delo de desarrollo centrado en lo puramente económico, aparece a principios de los años 90, como alternativa, el paradigma del Desa-rrollo Humano, acuñado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Se trata de un enfoque que coloca a las personas en el centro de los procesos del desarrollo: “en definitiva, el desarrollo humano es el desarro-llo de la gente, para la gente y por la gente” (PNUD, 2000:17). La consolidación de este nuevo paradigma, ha ido acompañada de una proliferación exponencial de actores para el desarrollo, tanto a nivel subnacional como supranacional. Cada vez más, lo relevante se-rán los procesos, pues ya “no se trata de “ha-cer proyectos” sino de participar y sostener procesos de desarrollo local, de descentraliza-ción, de empowerment” (Stocchiero, 2007: 5). Y como consecuencia, esta nueva aproxi-mación conllevará, como afirma Stocchiero, el impulso a la construcción de relaciones e instituciones de partenariado, en las cuales “se comparten los modelos de desarrollo, los objetivos, los instrumentos y los roles de los diversos sujetos territoriales”.

De forma paralela, a nivel europeo, la segunda mitad del siglo XX está marcada por el inicio de una andadura que pone en cuestión la estructura política tradicional en el continente. Por un lado, se activan distin-tos procesos de regionalización que afectan principalmente a las estructuras centralistas de los grandes Estados europeos, los cuales, a diferentes velocidades, adoptan medidas descentralizadoras de la gestión y establecen nuevos repartos territoriales del poder polí-tico. Y por otro, a nivel supranacional y en sentido contrario, se pone en marcha y con-solida el proceso de integración europea, que

en cierto modo, difumina las fronteras na-cionales y crea “un marco favorable para los intercambios y cooperación intrarregional; así como nuevas posibilidades de participa-ción subestatal en el proceso de integración europea, como por ejemplo con la creación del Comité de las Regiones” (Fernández de Losada, 2004).

Todos estos elementos han marcado de forma determinante la nueva vigencia del desglose de los territorios nacionales y la apa-rición de un nuevo tejido de actores que ha-cen que el Estado central deje de ser el único protagonista de las relaciones internacionales. “Lo local ahora negocia directamente con lo global: lo global se instala a sí mismo en lo local y lo global es en sí mismo constituido a través de una multiplicidad de «locales»” (Sassen, 2003: 32).

Las transformaciones de los territorios, ahora más que nunca, están vinculadas y con-dicionadas por los procesos de cambio que afectan a infinidad de instituciones económi-cas y sociales de naturaleza global. Se intro-duce así la idea de la existencia de los “terri-torios de la globalización”, de la diversidad de escalas territoriales y de la multiplicidad de lógicas que operan en cada una de ellas - Ej. Norte/Sur, Oriente/Occidente- (Cuervo, 2006).

Se observa la existencia de un reparto cada vez más policéntrico del poder entre los actores subnacionales, nacionales y transna-cionales, que transforman la política nacional e internacional en una arena en la que coope-ran, aunque no siempre de manera efectiva, los Estados nacionales como actores tradicio-nales, junto a los nuevos actores del capital y de la sociedad civil (Ianni, 2004). Las ciu-dades y otras unidades territoriales subnacio-nales, se ven obligadas a actuar en contextos internacionalizados y regionalizados. “Todo

ello permitiría a los actores locales, políticos y no políticos, entrar a jugar en una política transfronteriza. El espacio de la ciudad es un espacio para la política mucho más concreto que aquel de la nación” (Sassen, 2003: 39). Este nuevo papel de los gobiernos no cen-trales en el ámbito de las relaciones interna-cionales, más conocido como “Paradiploma-cia”1, los sitúa como verdaderos agentes del desarrollo territorial e internacional.

Esta nueva puesta en valor de los ac-tores territoriales en las estrategias de desa-rrollo, los lleva a tomar conciencia del papel protagónico que pueden desempeñar en el ámbito de la cooperación internacional. Sur-ge de esta manera en la década de los 90, un nuevo enfoque de la cooperación2, esta vez no sustentada únicamente por los organismos transnacionales, enfoque clásico de la coope-ración internacional, sino articulada y gestio-nada desde espacios y organismos subnacio-nales y translocales. Hablamos, pues, de una nueva manera de entender la cooperación, hablamos de cooperación descentralizada.

3. Factores y características internas de cada país que influyen en la Cooperación Descentralizada

3.1 Procesos de descentralización y regionalización en Italia, España y Francia

Aunque muchos procesos de reforma que han vivido los tres países tienen elemen-tos comunes, cada uno se enmarca dentro de

su propia tradición institucional, su forma de Estado y los modelos de gobierno local que se han vertebrado históricamente.

Si bien los tres países tienen un pasa-do centralista, tras los procesos de cambio de los últimos treinta años, Francia, sigue siendo el más centralizado y España, el más descentralizado. España e Italia suelen ser considerados como estados autonómicos y/o regionales respectivamente, ya que son un ejemplo de países que han vivido un im-portante proceso de regionalización, con un elevado grado de autonomía de sus re-giones. En el caso de Francia, dado que en los últimos años ha incrementado el rol que desempeñan los niveles regionales3, gene-ralmente es considerado un estado unitario descentralizado aunque algunos autores lo consideran también un estado regional.4 Sin embargo, los tres países comparten la mane-ra en la que se ha articulado el modelo local, donde la construcción del Estado se ha rea-lizado intentando preservar y fortalecer las identidades políticas locales, asegurando así la legitimidad de sus sistemas democráticos y compensar el centralismo que caracteriza a los sistemas de gobierno de los estados de raíces napoleónicas.

ITALIA

Italia, con un pasado breve y reciente como estado unitario, destaca singularmen-te por haber sido el primer Estado regional que se constituye en Europa después de la Segunda Guerra Mundial. El proceso for-mal de regionalización se inicia con la apro-

1| Término acuñado por Francisco Aldecoa y Michael Keating en 1999.2| Junto al paradigma del Desarrollo Humano, cabe destacar la importancia que han jugado, la Declaración de los Obje-

tivos del Milenio en el año 2000 y el debate de la eficacia de la ayuda con la Declaración de París en 2005, en el enfoque actual de la cooperación internacional.

3| Ley de 13 de agosto de 2004, sobre libertades y responsabilidades locales. 4| Autores como Jean Michel Gallardo (2002), lo clasifican como un estado regional.

[[

194 195

Tabla I |

bación de la Constitución de 1948, en la que se crean las Regiones especiales. Pero se trata de un proceso lento y complicado que termina a principios de los años 70, cuando las Regiones ordinarias, tras la elección de los Consejos regionales y la posterior apro-bación de los respectivos estatutos, empie-zan realmente a funcionar como tales (Rojo, 2005: 241). Respecto a las administraciones locales intermedias, cabe destacar el eleva-do número de Provincias, que ha pasado de 90 hasta la reciente cifra de 110 en el año 2009. La mayoría de provincias italianas son pequeñas, por debajo de los 200.000 habitantes pero es importante destacar que durante la primera década del presente si-glo, los ingresos provinciales han crecido más de un 60%. Por tanto, en Italia, des-de los años 70, aunque existe un debate re-currente sobre si la descentralización debe proyectarse hacia las regiones o hacia las provincias, los procesos de regionalización y el fortalecimiento provincial han ido avan-zando juntos, y cabe destacar que, en los últimos años, se ha consolidado un enfoque de complementariedad.

ESPAÑA

En España el proceso de regionaliza-ción se inició más tarde, con la Constitución de 1978 después de la dictadura franquista, pero se dotó de un mayor impulso inicial para su implantación y desarrollo. La voluntad de apropiación de poder político manifestada desde el comienzo por los territorios históri-

y

Con el establecimiento de la V República, a través de la Constitución de 1958, se señala que “las colectividades territoriales de la Re-pública son únicamente los municipios, los departamentos y los territorios de ultramar”, por tanto la creación de otras instancias in-termedias deberían ser creadas por ley. Tras varios intentos fallidos de dotar a las regiones de personalidad jurídica, en 1972, con la Ley Pompidou, se reconoce a las regiones como estructuras intermedias entre el Estado y los departamentos, en el que la región aparece como órgano desconcentrado del Estado y representado por el Prefecto Regional desig-nado.

A principios de los años 80 se inicia un segundo proceso de descentralización en el que se promulgan numerosas leyes y decretos de aplicación, en el cual se da una gran trans-ferencia de competencias del Prefecto regio-nal a los responsables de los departamentos y regiones. A partir de 1982, las colectividades territoriales tendrán sus propios órganos elec-tos5. Pero es en 2003 cuando se consagra ver-daderamente la descentralización, ya que con la aprobación de la reforma constitucional de la República francesa, se determina que “la organización de la República está descentrali-zada” y a partir de ese momento, las regiones figurarán, junto a los municipios, los departa-mentos y las corporaciones de ultramar, entre las corporaciones locales de la República que se enumeran en la Constitución. Sin embar-go, en el año 2009, el Informe de la Comi-sión Balladur, abrió un controvertido debate sobre la simplificación de las estructuras de los Gobiernos locales, exigiendo la clarifica-ción de sus competencias para no más tarde

de 2014, es decir, se halla todavía en fase de discusión.

De los tres países, Italia es probable-mente el que está viviendo un cuestionamien-to más fuerte de su arquitectura político-ad-ministrativa en el último año: especialmente desde que el pasado 8 de septiembre de 2011, el Consejo de Ministros aprobó un proyecto legislativo constitucional6 que establece la cancelación de todas las Provincias italianas (108), incluidas aquellas que tienen estatuto especial, excepto Trento y Bolzano.

En los tres existe un debate abierto so-bre la necesidad de reducción del aparato ad-ministrativo del Estado, especialmente desde que inició la crisis económico-financiera del 2008. Los niveles intermedios de represen-tación territorial (supralocales) están siendo duramente criticados o cuestionados por al-gunos analistas políticos debido a la existen-cia de numerosas duplicidades de servicios o a los excesivos gastos de representación política que se generan. Pero a pesar de estas dificul-tades, hoy en día precisamente muchas de las administraciones de estos niveles intermedios de Francia, España e Italia, han encontrado en las redes, como herramientas de coopera-ción política translocal, un instrumento útil para posicionarse ante las instituciones euro-peas y dentro de sus propios países7.

La Tabla II ofrece un resumen de los marcos legales para la descentralización de los tres países, elaborada a partir de los datos ex-traídos del trabajo “Estudio: Consolidación y Ampliación de la Red Arco Latino” elabora-do por el Instituto Paralleli en el 2010.

cos (Cataluña, Galicia y País Vasco) fue imi-tada por distinta vía por el resto de las Auto-nomías reconocidas. De esa forma, el ritmo de los traslados de competencias a las Comu-nidades Autónomas ha sido diferente entre 1978 y 2005, pero muy eficaz en su conjunto. A partir de entonces existe una cierta unifor-midad en el cómputo global de competencias transferidas por el gobierno central. España se ha convertido en un país altamente descen-tralizado a favor de las Comunidades Autóno-mas, tanto en competencias como en recur-sos, aunque sin poder llegar a considerarse un sistema federal.

En poco más de 20 años las adminis-

traciones autonómicas han pasado a gestio-nar casi el 33% del gasto público español en la actualidad. Su evolución se observa fácilmente, a partir de los datos porcentua-les del total de gasto público, recogidos en la tabla I

Sin embargo para los Gobiernos loca-les (municipales y provinciales), este proce-so ha sido más débil, ya que en los últimos treinta años únicamente han pasado de ges-tionar un 10% a un 14% del gasto público (Libro Verde, 2008).

FRANCIA

En el caso francés, el proceso de regio-nalización ha sido más lento y precavido, de-bido a la fuerte raigambre de su pasado cen-tralista de origen borbónico y napoleónico. [

[1980 1985 1990 2000 2002

0,2 % 10,5% 14,6% 26,9% 31%

Tabla de elaboración propia, con datos extraídos del Libro Verde (2008)

5| La reforma emprendida en 1982 con la Ley Deferre (tiene alcance administrativo, no político).6| Según este proyecto se transferirán las competencias de las Provincias principalmente a las Regiones y las Provincias serán

sustituidas por Ciudades metropolitanas y por Uniones de ayuntamientos.7| Ejemplos: Arco Latino: www.arcolatino.org, Cepli: http://www.cepli.eu/, Arco Adriático: http://www.arcadio.it/en/

home/

196 197 a 8| http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ 9| La actual clasificación de los NUTS se considera válida hasta Diciembre de 2011 10| En el caso de España se mencionan en la tabla las Ciudades de Ceuta y Melilla, que son clasificadas como Nuts II o Nuts

III. En la clasificación anterior se han dejado fuera los “Extrarregios”, que son los territorios que no pertenecen a una unidad administrativa concreta, pero se consideran parte del territorio económico nacional.

[[3.2 Equiparación

de la división territorial y administrativa entre los tres países

En el apartado anterior mencioná-bamos que los procesos de descentraliza-ción y regionalización de Francia, España e Italia han determinado la organización territorial y administrativa de cada uno de los países, y por tanto, la distribución de competencias en sus niveles subnacionales también resultará diferente.

Con la consolidación del proceso de integración europeo, ha crecido la necesi-dad de comparar las características entre países europeos y aunar unidades de análisis con fines estadísticos. Esta inquietud pue-de remontarse ya a 1953 con la creación inicial de Eurostat8, la Oficina de Asuntos Estadísticos Europeos, que ha ido fortale-ciéndose a medida que se ha ido consoli-dando la propia Unión Europea, formando parte actualmente del Directorio General de la Comisión Europea.

Para apreciar los rasgos característi-

cos de la cooperación descentralizada en los tres países, es importante aclarar, en primer lugar, las similitudes y diferencias existentes a nivel de división territorial y administrativa entre España, Francia e Ita-lia.

Para comparar los niveles regionales e intermedios, consideramos que la clasificación que hace Eurostat en NUTS (Nomenclature of Units for Territorial

Statistics)9, entendidos como la subdivisión jerárquica en tres niveles territoriales de los países con objetivos estadísticos, es de gran utilidad. Los códigos NUTS dividen cada país europeo en tres niveles:

- NUTS I: Subdivisión por macro-áreas geográficas (asociaciones de comunidades autónomas o de regiones, etc.)

- NUTS II: Subdivisión coincidente con las Comunidades autónomas (España), Régions (Francia) y Regioni (Italia)

- NUTS III: Subdivisión coincidente con las Provincias (España), Départements (Francia) y Provincie (Italia)

La tabla III presenta la correspondencia entre las unidades territoriales de cada uno de los países respecto a la división que hace Eurostat, así como los nombres más comunes de las administraciones correspondientes a cada nivel.

Es importante destacar que en Francia e Italia, la separación entre la división territorial y el nivel administrativo es menos nítida, en el sentido de que muchas veces se utilizan indistintamente. Por ejemplo cuando se habla de la “Région” en Francia o “Regione” en Italia, se hace referencia indistintamente a la unidad territorial así como a la administrativa. En cambio, en España hay una clara diferencia entre la división territorial y las administraciones que las gobiernan, y esto tiene que ver precisamente con el mayor grado de autonomía que tienen los niveles autonómicos10.

España Francia Italia

1978:

Constitución Española:“El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.” Art. 137 Título VIII, de la organización territorial del Estado- Capítulo I, Principios Generales Art.148 de la Constitución: listado de las competencias de las Comunidades Autónomas

1985:

Ley 7 del 2 de abril de 1985. Principios de definición de las competencias municipales. Ley 7 del 2 de abril de 1985, Art.36: Las leyes del Estado y las Comunidades Autónomas determinan las competencias de la Diputación (provincia)

1986: Real Decreto Legislativo 781/1986: aprueba el texto retocado de las disposiciones de ley en materia de régimen local.

2004:

Real Decreto legislativo 2/2004: aprueba el texto retocado de la Ley de Regulación de Finanzas Locales.

1958:El texto de la Constitución de la V República solo reconoce los municipios, departamentos y territorios de ultramar.

1963:Se crea la Delegación para la Ordenación del Territorio y la Acción Regional (DATAR), con carácter descentralizador

1972:Ley Pompidou reconoce a las regiones su status intermedio entre el Estado y los Departamentos.

1982-83: Se publican leyes descentralizadoras que inician una auténtica regionalización (Ley Deferre)

2003:

Se aprueba la reforma constitucional que consagra definitivamente la descentralización.

2004:

Ley de 13 de agosto de 2004, sobre libertades y responsabilidades locales

1947:La Constitución 1947 Parte II: Organización de la República Titulo V: las Regiones, las Provincias, los Municipios Art. 114 “La República están formada por Municipios, Provincias, Ciudades Metropolitanas, Regiones y Estado”.

1990:Ley n.142 del 1990: da el poder a las Provincias de modificar sus estatutos, delimita el territorio de las Provincias territorio a petición de los Municipios, previo aviso a la región interesada. (art. 133 coma 1)

2001:Se modifica la sección de la constitución relativa al sistema territorial a través de la ley constitucional de octubre de 2001. El artículo 114 determina que “la República está formada por Municipios, Provincias, Ciudades Metropolitanas, Regiones y Estado”. Artículo 119 da mayor autonomía fiscal territorial.

Tabla II | Leyes y documentos oficiales Cooperación descentralizada - Entes territoriales

198 199 j[[

Para comparar los niveles locales entre los países europeos, Eurostat también propone uni-dades de división, conocidas como LAU11 (Lo-cal Administrative Units). Se trata de un sistema, compatible con el de los NUTS, que hace la se-paración entre dos niveles: LAU 1 y LAU 2. To-dos los países europeos han definido sus LAU 2

11| Estos datos son del 1 de Enero de 2009

En cada uno de los tres niveles de go-biernos subnacionales de los tres países (re-giones, provincias/departamentos y muni-cipios) cabe distinguir, en primer lugar, un Consejo o especie de asamblea legislativa en la que reside la soberanía por representación y el control superior del poder descentrali-zado y que siempre es elegido por sufragio universal directo (excepto en las Diputacio-nes provinciales españolas en las que el su-fragio es indirecto entre los representantes elegidos de los municipios). Y en segundo lugar, aparece también un Comité ejecutivo con un alcalde o presidente al frente, que eli-ge a los otros miembros de este comité y es el encargado de poner en práctica las resolu-ciones del Consejo. En España y Francia el presidente de ese órgano ejecutivo suele ele-girse por y entre los miembros del Consejo, mientras que en Italia se hace por sufragio universal directo.

3.3 Principales competencias de las unidades subnacionales de los tres países

Finalmente, es importante señalar las diferencias a nivel competencial entre las ad-ministraciones subnacionales de los tres paí-

Tabla IV | Tabla III | España Francia Italia

Unidades Territoriales subnacionales

Nombres de las administraciones





NUTS I

7 Agrupaciones de comunidades autónomas: Noroeste, Noreste, Comunidad de Madrid, Centro, Este, Sur y Canarias

No existe ninguna administración que corresponda a este nivel

9 ZEAT + DOM: Ile de France, Bassin Parisien, Nord-Pas de Calais, Est, Oest, Sud-oest, Centre-est, Méditerranée et Départaments d’Ultramer


5 Gruppi di regioni: Noroeste, Nordeste, Centro, Sur e Islas


NUTS II

17 Comunidades Autónomas, 2 Ciudades Autónomas (Ceuta y Melilla)

Comunidad Autonómica, Comunicad Foral, Generalitat, Gobierno, Junta, Presidencia, Xunta,

22 Régions + 4 Régions d’ Ultramer

Conseil Regional, a veces se usa la palabra “Région” también para referirse a la administración regional

19 Regioni, 1 Regione compuesta de 2 Provincie Autonome (Bolzano, Trento)

Regione Provincia Autonoma

NUTS III50 + 9 Provincias (Islas, Ceuta y Melilla)

Diputación provincial, Diputación foral, Consell Insular, Cabildo

100 Départements

Conseil General, a veces se le llama Conseil departamental

110 Province Provincia

Tabla de elaboración propia. Fuente: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/nuts_nomenclature/introduction

que se corresponden al nivel municipal, en cam-bio sólo algunos lo han hecho con sus LAU 1, como es el caso de Francia con los “Cantons de rattachement” y los “Arrondissements”, que se sitúan por debajo del “Département”. En España e Italia la clasificación de los LAU I coincide con los NUTS III, por lo que los niveles provincia-

les pueden ser considerados tanto locales como intermedios. La clasificación en LAU I se utiliza muy poco. En cambio, la clasificación en LAU II, considerada la circunscripción más pequeña de entre las divisiones administrativas, que posee sus propios dirigentes elegidos democráticamente, sí se utiliza con frecuencia.

A continuación presentamos una tabla con las principales diferencias entre los tres países.

Como se observa en la tabla IV, el nú-mero de municipios en Italia y España es simi-lar (aproximadamente 8.000). En cambio en Francia, el número es muchísimo más elevado (casi 37.000), por lo cual ya en los años 90, se crearon herramientas para reforzar la coopera-ción intermunicipal a través de establecimientos públicos (UPCI), como las mancomunidades locales, las comunidades de aglomeración o las comunidades urbanas.

Con respecto a los actores beneficiarios de la descentralización política y administrativa las diferencias de diseño organizacional en cada país son escasas. La más significativa es que los cargos se eligen para 4 años en España, 5 en Italia y 6 en Francia.

España Francia Italia

Unidades Locales


Unidades Locales


Unidades Locales


LAU I Coinciden con los NUTS III

3787 Cantons

Coinciden con los NUTS III

LAU II 8.111 Municipios

Municipio, Municipalidad, Ayuntamiento

36683 Communes

Commune, Municipalité

8.094 Municipi

Municipio, Comune, Municipalità

Tabla de elaboración propia. Fuente: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/nuts_nomenclature/introduc

200 201

ses, ya que de alguna manera inciden directa-mente en el rol y prioridades adoptados por las distintas administraciones en el ámbito de la cooperación descentralizada.

A continuación, se presenta un breve resumen de las principales competencias asig-nadas a los distintos niveles de entes públicos subnacionales12:

b[[

Tabla V | Competencias Regionales

España (17 Autonomías) Francia (26 Regiones) Italia (20 Regiones)

- Organización de sus instituciones de autogobierno. - Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. - Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio. - Los ferrocarriles y carreteras extendidos íntegramente en la Comunidad Autónoma. - Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos. - La agricultura y ganadería. - Los montes y aprovechamiento forestales. - Protección del medio ambiente. - Los proyectos, construcción y explotación de canales y regadíos; las aguas minerales y termales. - La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial. - Ferias interiores. - El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional. - La artesanía. - Museos, bibliotecas y conservatorios de música. - Patrimonio monumental. - El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma. - Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial. - Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio. - Asistencia social- Sanidad e higiene. - La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones

Competencias generales: “la Región organiza sus propios asuntos”

Competencias de atribución:- Desarrollo económico- Planificación y distribución territorial- Transportes - Formación y enseñanza - Acción Social y médico-social - Ambiente, calidad de la vida y turismo

Competencias compartidas:- Infraestructuras y red de carreteras- Cultura y patrimonio - Fondos estructurales europeos - Material sanitario

- Relaciones internacionales con otras Regiones de la UE- Comercio exterior - Sanidad - Organización del territorio - Transportes - Producción y distribución de energía - Urbanismo - Agricultura

3.3.1 Competencias regionales

Como se puede observar en la tabla V, el nivel de competencias de las Comunidades Autónomas en España, debido a su mayor ni-vel de autonomía y descentralización, es mucho más elevado que en Francia e Italia, abarcando casi todos los temas que no tienen que ver di-rectamente con la administración de la justicia, defensa y representación política del país a nivel internacional.

Cabe relevar que los niveles regionales en Francia y España tienen competencias específicas en el ámbito del desarrollo económico y temas de cultura y patrimonio.

Los tres países coinciden en que las admi-

nistraciones regionales se encargan de la planifica-ción del territorio y la proyección internacional de este, así como de la gestión vinculada al transporte.

3.3.2 Competencias provinciales

La diversidad de competencias entre los ni-veles de la administración pública supramunicipal de los tres países es observable a partir del peso proporcional de sus gastos en lo que correspon-dería al nivel de la provincia.

Y las diferencias entre países a ese nivel provincial se ven con mayor claridad en una ta-bla que refleje la diversificación del gasto en algunos conceptos clave:

La tabla VII muestra una cierta especia-

España (50 Diputaciones provinciales) Francia (100 Departamentos) Italia (110 Provincias)

- La coordinación de los servicios municipales. - La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, - La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal. - El fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial

Competencias propias:- Enseñanza, organización del territorio- Transportes- ambiente Competencias compartidas: - Cultura y patrimonio - Seguridad Civil

- Medio Ambiente - Protección civil - Cultura - Red de carreteras - Empleo - Educación

Figura 1 | % del gasto supramunicipal sobre el total del gasto de gobiernos subcentrales

Italia - 103 prov.

Francia - 100 dep.

España - 50 prov.

0.00 5.00 10.00 20.00 25.00 30.00

Datos extraídos de Bosch y Espasa (2008)12 | Datos extraídos del “Estudio: Consolidación y Ampliación de la Red Arco Latino” elaborado por el Instituto Paralleli

en el 2010.

Tabla VI | Competencias Provinciales

202 203

Tabla VIII | Competencias Municipales

España(8.114 municipios)

Francia(36.682 municipios)

Italia (8.101 municipios)

En todos los municipios: Alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.

En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: Parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos. En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: Protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público. En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además:

Transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente

- Publicación y aplicación de leyes y reglamentos

- Organización de elecciones y censos

- Realización de la lista de jueces populares (tribunal de lo penal)

- Expedición de certificados de residencia

- Legalización de firmas - Autentificación de certificados y diplomas.

- Servicios sociales

- Administración del territorio

- Desarrollo económico

- Servicios públicos

- Urbanismo

- Ambiente

- Cultura

k[[

lización del gasto de las provincias en los tres países. En España se asumen mayores gastos en infraestructuras (mantenimiento de red de ca-rreteras provinciales), sanidad (antigua red de hospitales provinciales) y ocio, mientras que en Italia se asumen más gastos de educación (gran proporción destinada a edificios) con muy poco gasto en protección y asistencia social, mien-tras que en Francia se destina casi la mitad del presupuesto provincial a atender esas obligacio-nes. Por eso en Francia, los Consejos generales (nivel departamental) también tienen un papel muy relevante en la dimensión solidaria de la cooperación descentralizada.

España es el único país en el que los go-biernos intermedios no tienen competencias en materia de impuestos y dependen fundamental-mente de la financiación vía transferencia, pero tienen un papel importante en el apoyo y asisten-cia técnica a los municipios. Esto también se ve reflejado en la diversidad de programas de apoyo a los municipios para que desarrollen proyectos e iniciativas de cooperación descentralizada.

El sistema de financiación de los go-biernos locales intermedios de Francia e Italia se sustenta en los ingresos tributarios propios (impuestos y tasas) y las transferencias proce-dentes de otros niveles de gobierno (regio-nal o estatal). El peso de las transferencias en España es del 70%, en Francia del 46 % y en Italia del 47%.

3.3.3 Competencias municipales

A grandes rasgos, las competencias de los niveles municipales de los tres países son bastante similares, ya que éstos son por mi-sión, las entidades básicas de la organización territorial del Estado y gestionan con autono-mía los ingresos de sus contribuyentes.

Se observa, especialmente en España, que hay un conjunto de competencias y ser-vicios básicos, relacionados con la gestión ur-bana, que se prestan de forma similar a todos los municipios, sin embargo, a mayor pobla-ción más competencias se ceden al nivel local.

4. Análisis comparativo de dimensiones de la Cooperación Descentralizada entre España, Francia e Italia

Después de recorrer las principales ca-racterísticas y diferencias entre la configura-ción del Estado, así como por la articulación y competencias de los gobiernos subestata-les de España, Francia e Italia como princi-pales actores de la cooperación descentrali-zada, abordaremos una serie de dimensio-nes relevantes que nos permitirán analizar el fenómeno de la cooperación descentralizada en estos tres países desde una lógica com-parada.

Tabla VII | % del gasto total supramunicipal

Sanidad EducaciónBienestar-Protección y Asistencia social

Infraestructuras-Transporte Cultura-Ocio

España 6,9 3,1 14,4 10,9 8,7

Francia 1,7 7,7 45,2 4,9 3,6

Italia 17,1 2,0 7,6 1,8

Fuente. Datos extraídos de Bosch y Espasa (2008)

4.1 Respecto a la definición de cooperación descentralizada

Desde principios de la década de los noventa, la Unión Europea asumió la coope-ración descentralizada como una modalidad relevante de su política de cooperación inter-nacional, definiéndola como:

“Nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que busca establecer re-laciones directas con los órganos de re-presentación local y estimular sus pro-pias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en consideración sus intereses y sus puntos

de vista sobre el desarrollo” (“Descen-tralized Cooperation: Objetives and Methods”, Comisión Europea, 1992).

Esta definición se refuerza en el año 1998, con la adopción de un Reglamento del Consejo de la UE sobre la cooperación descentralizada13 donde se fortalece la idea de la implicación de los actores como ca-racterística fundamental de la cooperación descentralizada. Según este Reglamento, dichos actores se identifican con “poderes públicos locales (incluidos los municipa-les), organizaciones no gubernamentales, organizaciones de pueblos indígenas, agru-paciones locales de comerciantes y agrupa-ciones cívicas locales, cooperativas, sindica-

13| Reglamento (CE) nº 1659/98 del Consejo, de 17 de julio de 1998, sobre la cooperación descentralizada

204 205

tos, organizaciones de agentes económicos y sociales, organizaciones (incluidas redes) loca-les que operen en el ámbito de la cooperación descentralizada e integración regionales, aso-ciaciones de consumidores, organizaciones de mujeres y jóvenes, instituciones de enseñanza, culturales, de investigación y científicas, uni-versidades, iglesias y asociaciones o comuni-dades religiosas, medios de comunicación y cualquier asociación no gubernamental y fun-dación independiente que pueda aportar su contribución al desarrollo” (Reglamento (CE) nº 1659/98).

Este Reglamento se prorroga y modi-fica con un nuevo Reglamento en el 200414, que introduce algunas modificaciones y pre-cisiones en el texto básico. Especifica, en par-ticular, que los protagonistas de la coopera-ción descentralizada no proceden solamente de los países en desarrollo sino también de la Comunidad Europea y añade otros tipos de organizaciones a la lista de socios. Tiene por objeto también favorecer la capacidad de diálogo de las sociedades civiles para que sean interlocutores válidos en el proceso de-mocrático15.

Durante la Presidencia francesa del Consejo de la Unión Europea, Francia inició una reflexión sobre la Carta de la coopera-ción de apoyo a la gobernanza local, promo-viendo la articulación entre todos los actores y este proceso se amplia a nivel europeo y en noviembre de 2008 se aprueba en el mar-co del Conseil Affaires Générales Relations Extérieures la Comunicación “Autoridades locales, actores del desarrollo”, como paso relevante dentro de lo que es el reconoci-

miento de los gobiernos subnacionales como actores estratégicos.

Por tanto nos encontramos en un es-cenario en el que la Comisión Europea se encuentra a menudo mediando entre los in-tereses de las ONGDs y de las autoridades locales. Esta situación se reproduce en otras escalas y se puede ver reflejada en las diferen-cias interpretativas de la cooperación descen-tralizada en cada país.

Si bien la definición brindada por la UE constituye un marco amplio de referencia teórico y práctico, en Italia, Francia y España existen diferentes interpretaciones y/o deli-mitaciones del concepto. Todas comparten, no obstante, un común denominador: la im-plicación de los actores en las iniciativas como elemento clave de la cooperación descentralizada.

Pero a partir de ese denominador co-mún se observa a primera vista que en el mo-mento de definir a los actores (del norte y del sur) que lideran y protagonizan16 la ejecu-ción de las iniciativas descentralizadas, surgen ciertas diferencias entre Francia, España e Ita-lia, según se tome una concepción más amplia o más estricta de la definición de cooperación descentralizada.

De acuerdo con la lectura que nos pro-pone María del Huerto en la figura 2, agre-gamos que en Italia existe generalmente una interpretación en sentido amplio de la coope-ración descentralizada, en la línea de la defi-nición propuesta por la Unión Europea. Si bien en Italia es indiscutible el papel de los

v14| Reglamento (CE) No 625/2004 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJOde 31 de marzo de 2004 15| http://europa.eu/legislation_summaries/other/r12004_es.htm16| Este análisis se ha realizado a partir de la tabla elaborada por María del Huerto en el artículo “Introducción a la

cooperación descentralizada” En “Curso Especialista en cooperación descentralizada” del Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL y Universitat Oberta de Catalunya (UOC).

[[Figura 2 | Diferente lectura según los actores

Actores en el Norte Actores en el Sur

Sentido amplio Agentes e instituciones, sean públicas i privadas, del norte o del sur, que no forman parte de la Administración Central del Estado

Fórmula mixta Poderes públicos locales Tanto las autoridades locales como las instituciones de la sociedad civil

Sentido estricto Administraciones públicas distintas del gobierno y de las instituciones.Sentido estricto centrales, con autonomía para tomar decisiones.

Poderes públicos locales Poderes públicos locales

Figura 2: Extraída de Del Huerto (2007)

gobiernos subnacionales (locales y regiona-les) como actores fundamentales de la coo-peración descentralizada, ésta también puede ser promovida por otros agentes del territorio (no públicos). En esta interpretación de coo-peración descentralizada, los socios de la coo-peración en los países del sur también pueden ser agentes públicos y/o privados.

Además, en Italia, también se ven di-ferencias respecto a la amplitud de niveles de actores que incluye la cooperación descentrali-zada, ya que, además de incluir la cooperación que promueven los actores subnacionales tam-bién puede incluir otras iniciativas promovidas por los gobiernos nacionales o por organismos internacionales con y en favor de los gobiernos locales (cooperación descentralizada inducida). Algunos ejemplos son el programa PNUD-ART de Naciones Unidas o programas de la Unión Europea, como URBAL, ENPI, CIU-DAD, etc.

En cambio en España y Francia preva-lece una interpretación más estricta, ya que se entiende por cooperación descentralizada úni-camente al tipo de cooperación liderada y/o promovida por los actores subestatales (coopera-ción descentralizada directa e indirecta), es de-cir, por aquellos que no forman parte del estado central: municipios/ciudades, áreas metropo-litanas/aglomeraciones, provincias/departa-mentos, comunidades autónomas/regiones. En ambos países, la cooperación internacional se lleva a cabo a través de todos los niveles de gobierno, por lo cual los diferentes niveles sub-nacionales financian la cooperación descentrali-zada prácticamente a través de sus propios re-cursos. En esta interpretación de la cooperación descentralizada, la sociedad civil también tiene un papel importante, pero no como líder o pro-motor de las iniciativas de cooperación.

Por ello en estos dos países se han afianzado particularmente términos como cooperación descentralizada pública (usado y

206 207 g[[estudiado especialmente por el Observatorio

de la cooperación descentralizada UE-AL) o cooperación oficial descentralizada (Díaz, 2008), que hacen referencia a los actores públicos como principales promotores de la cooperación descentralizada, basándose en el principio de autonomía local.

4.2 Respecto al origen y evolución de la cooperación descentralizada

De los tres países Francia es, sin lugar a dudas, el que posee una tradición y experien-cia más extensa en el ámbito de la coopera-ción descentralizada y puede considerarse el país precursor de dicha cooperación.

Después de la segunda guerra mundial muchos municipios franceses y alemanes fir-maron acuerdos de hermanamiento con un matiz amistoso para consolidar el proceso de paz de la posguerra. Es en ese período cuan-do empiezan también a aparecer iniciativas de cooperación transfronteriza surgidas “desde abajo”17, que aunque no serán reconocidas formalmente hasta 1980 a través del Conve-nio de Madrid 18, serán una semilla y acompa-ñarán el proceso de integración europea. En la década de los 70 las autoridades locales y regionales francesas habían empezado a ex-tender los tradicionales acuerdos de herma-namiento con municipios y territorios del sur y a desarrollar las primeras iniciativas de coo-peración. Inicialmente estos hermanamientos estaban orientados a proporcionar ayudas a municipios sobretodo en la zona del Sahel africano.

Con el tiempo, estos acuerdos evolu-cionaron hasta convertirse en colaboracio-nes mucho más estructuradas de “coopera-

ción institucional” directa entre municipios y territorios de diversas partes del mundo, centradas fundamentalmente en el traspaso e intercambio de competencias. En los años 90, el estado nacional francés empezó a in-teresarse por este tipo de iniciativas, creando en 199219 un marco legal para la actuación exterior de las colectividades territoriales que se perfecciona en el 200720. “Una de las particularidades del sistema francés es el alto grado de movilización política que existe al-rededor de la cooperación descentralizada y, estrechamente vinculado a él, el complejo marco institucional creado para garantizar el diálogo entre las distintas partes implicadas” (Bossuyt, 2008).

Este origen de la cooperación descen-tralizada en Francia, ha determinado que dentro del paraguas de este tipo de coo-peración actualmente no sólo se incluyan las iniciativas de cooperación al desarrollo con los países del sur, sino que se incluya también otras categorías de acciones entre colectividades territoriales como la coope-ración transfronteriza, la cooperación inte-rregional, la cooperación europea y los her-manamientos. Es decir, que a pesar de que la noción nace también en el contexto de la ayuda a países del sur, en las últimas décadas se ha ido imbricando progresivamente en la idea del desarrollo territorial, en el que se articulan los actores de los diferentes nive-les (central, regional y local) y la proyección internacional de dichos territorios. La coo-peración al desarrollo de los países del sur es un elemento más. Por lo tanto, en el caso francés, la frontera entre la cooperación des-centralizada y la acción internacional de los gobiernos subnacionales ha sido histórica-

17| Las primeras iniciativas francesas de carácter transfronterizo fueron sobretodo en Alemania y Suiza.18| Convenio que otorga a las autoridades locales y regionales europeas a practicar la cooperación más allá de las fronteras19| Título IV de la ley de orientación n°92-125 del 6 de febrero de 199220| Ley n° 2007-147 del 2 de febrero de 2007

mente mucho menos nítida que en el caso de Italia y España.

En Italia, a pesar de que en la década de los 60 existen algunas iniciativas aisladas de hermanamientos entre ciudades italianas y algún municipio de los países del sur, uno de los hitos más reconocidos en este ámbito se considera el acuerdo en 1973 del municipio de Reggio Emilia con el norte de Mozam-bique para el desarrollo y la gobernabilidad territorial de las zonas liberadas del FreLiMo (Frente de Libertação do Moçambique). En los años 80 los hermanamientos de solida-ridad política proliferan, como por ejemplo con el apoyo a la causa Saharaui o a las revo-luciones en Nicaragua y El Salvador. En esos años la sociedad civil italiana está muy bien organizada a nivel local (comités, cooperati-vas y ongs) y surgen muchas iniciativas solida-rias desde la sociedad civil. Italia es un buen ejemplo de cómo la sociedad civil impulsa y motiva a las autoridades locales a implicarse en la solidaridad internacional. Después de la aprobación de la actual ley nacional sobre cooperación al desarrollo21, a partir de los años 90, casi todas las regiones deliberan una ley regional sobre cooperación internacio-nal. En 1991 se crea el OICS (Observatorio Interregionale Cooperazione allo Sviluppo) como estructura común de las regiones en el ámbito de la cooperación descentralizada, convirtiéndose esta última, en un fenómeno más amplio y consistente. Cabe agregar que el desencadenante clave de la cooperación descentralizada en Italia fue la guerra en los Balcanes, la cual llevó a muchos municipios, provincias y regiones a promover iniciativas de emergencia, solidaridad, reconstrucción y cooperación en la zona22.

Probablemente el liderazgo inicial des-empeñado por parte de la sociedad civil en Italia en el marco de las iniciativas de coo-peración con los países del sur, ha determi-nado precisamente que la interpretación de la definición de cooperación descentralizada en función de los actores sea mucho más am-plia, e incluya a los actores no estatales como actores promotores de esa cooperación.

En España, todos estos procesos se dan mucho más tarde debido a la dictadura y tienen otros matices. Los primeros herma-namientos con municipios del sur aparecen a principios de los años 80 con la constitución de los primeros ayuntamientos democráti-cos. Estas primeras relaciones también se ba-san principalmente en la solidaridad política y la cooperación cultural principalmente con países como Nicaragua, Cuba, El Salvador, o los campamentos saharauis. En 1982, el Ayuntamiento de Madrid impulsa, de forma pionera, la creación de la Unión de Ciuda-des Capitales Iberoamericanas (UCCI), en 1986 nace en Granada el Centro de Estu-dios Municipales y para la Coope ración In-ternacional, así como el Fons Català23. Cabe destacar que la trayectoria de los gobiernos locales españoles en el ámbito internacional ha adoptado una dimensión muy relevante posicionándolos como actores claves de la paradiplomacia. No es por casualidad que en 2004, con la fusión de FMCU (Federa-ción Mundial de Ciudades Unidas) y IULA (Internacional Union of Local Authorities) y la ulterior agregación de la red Metropolis, se decida colocar la sede de la recién nacida CGLU (Ciudades y Gobiernos Locales Uni-dos) en Barcelona.

21| Ley 49 del 1987 22| Algunos datos se han extraído de: http://www.cooperazioneallosviluppo.esteri.it/pdgcs/italiano/ 23| Organización formada por ayuntamientos catalanes y otras organizaciones municipalistas que destinan fondos que ges-

tionan de forma conjunta para realizar acciones de cooperación al desarrollo. En 1995 se creó la confederación de fondos de coo-peración http://www.confederacionfondos.org/es/la-confederacion, como marco de coordinación entre todos los fondos españoles.

208 209

Pero el hito reconocido que marca un antes y un después de la cooperación descen-tralizada española se remonta al conocido movimiento o campaña del 0’7% que tuvo su máxima expresión durante las protestas y acam-padas masivas del año 1994. Este hito ha mar-cado la modalidad de hacer cooperación tanto de los gobiernos locales como de las ONGs es-pañolas. Ante una discreta trayectoria anterior de los gobiernos subnacionales en la temática de la cooperación con los países del sur, en un solo año, en 1995, se produce un hecho histó-rico, único e insólito en la cooperación españo-la: la cooperación descentralizada se incremen-ta en un solo año en un 176%, pasando de los 31,9 millones de euros del 94 a más de 88,1 millones de 1995 (Gómez-Gil, 2008). En Es-paña la cooperación descentralizada ha ido pues históricamente vinculada a los procesos locales y tiene un carácter municipalista. Los niveles autonómicos, que actualmente contribuyen de forma significativa a la cooperación descentrali-zada, se suman más tarde al proceso.

En síntesis, vemos que, aunque los tres países iniciaron sus procesos de cooperación descentralizada situados en el marco de ayuda solidaria al tercer mundo de carácter asisten-cialista, ha habido una evolución en este sen-tido, hacia un paradigma más vinculado a la internacionalización económica y el desarrollo de los territorios. Según Jean Pierre Malé, la cooperación descentralizada actualmente se sitúa precisamente a caballo de estos dos para-digmas (Malé, 2008).

Una manera de dibujar conceptual-mente la “forma” de la cooperación descen-tralizada de cada uno de los tres países según la cercanía o nivel de influencia de cada uno de los paradigmas mencionados, y sin entrar en la dimensión cuantitativa, es con un trián-gulo, en cuyos extremos de la base se sitúan

los dos paradigmas (asistencialismo versus in-ternacionalización).

Tal y como indica la figura 3, vemos que en Francia el centro de gravedad del triángu-lo de la cooperación descentralizada se sitúa más cerca de la internacionalización que del asistencialismo, aunque sin olvidar el funda-mento solidario como componente subyacen-te de toda cooperación, ya que no hace una separación explícita entre los diferentes tipos de cooperación descentralizada. En Italia, la influencia de los dos paradigmas es similar, en el sentido de que coexisten ambos enfoques. Una prueba de ello es que actores clave como el OICS indican explícitamente en su misión que además de promover la cooperación des-centralizada, también apoyan los procesos de internacionalización económica de los territo-rios. En cambio, España es el país donde toda-vía existe una orientación más asistencialista ya que mucha de la cooperación descentralizada a pesar de estar promovida por gobiernos lo-cales se canaliza a través de las ONGD (coo-peración descentralizada indirecta). De todas formas, se observa también que en los últimos años, los gobiernos autonómicos y algunos gobiernos locales han incorporado el elemen-to de la proyección exterior de los territorios como eje de su cooperación.

4.3 Respecto a los volúmenes asignados a la cooperación descentralizada (datos disponibles)

Francia es el único de los tres países que publica, desde 2009, de forma perió-dica y sistemática los datos oficiales de coo-peración descentralizada de las colectividades territoriales (regionales, departamentales y municipales) a través del portal de la Com-mission nationale de la coopération décen-tralisée (CNCD)24. Este portal, ofrece mucha información sobre la cooperación descentra- r[

[lizada, la acción exterior de las colectividades territoriales, las cofinanciaciones, instrumen-tos y métodos, recogida a través de una “Te-ledeclaration” (cuestionario en línea). Una de las herramientas más destacables que ofrece este portal es el “Atlas francés de la coopera-ción descentralizada” que tiene inventariada toda la información sobre las acciones de esa cooperación ejercida por las colectividades te-rritoriales francesas en el mundo.

Figura 3 | Influencia de paradigmas en las concepciones de cooperación descentralizada de Francia, España e Italia.

Fuente : Elaboración propia

España e Italia no disponen de un sis-tema de datos exhaustivos sobre cooperación descentralizada de los gobiernos subnacionales. Los datos recogidos para este artículo, se han extraído de diferentes fuentes y estudios, que no siempre coinciden entre sí y ofrecen miradas parciales y heterogéneas.

En Italia la motivación por crear una pla-taforma coordinada con todos los datos de coo-

Cooperacióndescentralizada francesa

Cooperacióndescentralizada italiana

Cooperacióndescentralizada española

Asistencialismo Internacionalización

24| http://cncd.diplomatie.gouv.fr

210 211

FRANCIA29

En Francia, según los datos que propor-ciona el MAE en su página oficial sobre coopera-ción descentralizada, las co-financiaciones acor-dadas por el Ministerio de Asuntos Exteriores y Europeos, en el marco de convocatorias de pro-yectos 2010 en el período del 2007 al 2009, lle-garon hasta 12,5 millones de euros. En el 2008 hay un recorte importante pasando a 4,22 mi-llones de euros en 2008 con un ligero aumento en el 2009 alcanzando la cifra de 4,5 millones de euros. Sin embargo, las financiaciones de las colectividades territoriales sobre sus fondos propios han seguido otra progresión, ya que los flujos destinados a la Ayuda Oficial al Desarrollo han aumentado en 2009 a 70 millones de euros (72 M€ en 2008, 62 M€ en 2007, 54 M€ en 2006, 50 M€ en 2005).

En el siguiente gráfico se ven las cifras de contribución a la Ayuda Oficial al Desarrollo de las colectividades territoriales francesas. Los consejos regionales son las instancias que más

25| Upi-Tecla &CeSPI (2005) La cooperazione decentrata e le province italiane.26| Más información en: http://portal.cor.europa.eu/atlas/espanol/noticias/Paginas/PresentationoftheEuropeanAt-

lasofdecentralisedcooperation.aspx27| http://www.medgov.net j[

[dinero destinan (casi 40 millones de euros), la cual ha aumentado de forma progresiva en los últimos 4 años. Entre los principales consejos regionales que destinan fondos a la cooperación descentralizada (sin olvidar la acepción amplia del concepto) cabe destacar la labor del Conseil régional d’Ile-de-France, del Conseil régional Rhône-Alpes y del Conseil régional de Proven-ce Alpes-Côte d’Azur, entre otros. Las ciudades contribuyen con aproximadamente 16 millones de euros (entre las cuales destacan ciudades me-tropolitanas como París, Marsella o Lyon), se-guidas de los consejos generales con aproxima-damente 11 millones de euros, entre los cuales destacamos la actuación del Conseil General de l’Hérault y Conseil General de Bouches du Rho-ne. Las estructuras intercomunales tienen una contribución mucho menor (por debajo de los 5 millones de euros).

Cabe agregar que, según el MAE fran-cés, estos datos tienen que ser matizados, ya que muchas colectividades territoriales no han entregados sus datos, y en algunos casos los

peración descentralizada existe desde hace años, y precisamente en este 2011, se ha vuelto a ac-tivar el proceso a través de la elaboración de un cuestionario, coordinando los esfuerzos entre la DGCS, el OICS, UPI-Tecla y ANCI para re-colectar la información actualizada de los dife-rentes niveles de gobierno. El OICS tiene datos bastante actuales sobre la contribución de las re-giones a la cooperación descentralizada (hasta el año 2009), sin embargo el estudio más reciente sobre el rol y datos de las provincias en la coo-peración descentralizada se remonta al 200525.

En España, no existen muchos datos ac-tuales sobre cooperación descentralizada y los que existen, no siempre son coherentes entre sí. El Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI), recoge datos generales sobre la Ayuda Oficial al desarrollo de los niveles subnacionales a través de la Secretaría de Estado de Coopera-ción Internacional. Pero son datos muy gene-rales que no permiten ver la especificidad de las temáticas y prioridades de la cooperación des-centralizada según los niveles administrativos. La FEMP (Federación Española de Municipios y Provincias), sí ha hecho uno de los mayores esfuerzos por recopilar los principales datos de los proyectos liderados por municipios y pro-vincias españolas. Lamentablemente los datos se recogen a través de cuestionarios que depen-den de que sean rellenados por los municipios y provincias, por lo tanto no son exhaustivos y su calidad es heterogénea. Según Gómez-Gil sólo “habría datos de un 30% de las entidades locales mayores de 10.000 habitantes en el conjunto de España. A ello hay que añadir el dato, nada des-preciable, de que en no pocas entidades locales el presupuesto de cooperación no se encuentra centralizado en una única partida, sino que se hace cooperación desde concejalías, partidas y

gastos tan diversos como contrapuestos” (Go-mez-Gil, 2010).

Según el DAC de la OECD, España jun-to con Alemania son los únicos países europeos en el que los gobiernos locales son una fuente verdaderamente importante de fondos para la cooperación al desarrollo (OECD, 2005).

Por tanto, la necesidad general de tener datos detallados sobre los proyectos e iniciativas de cooperación descentralizada es un tema que sin lugar a dudas concierne a todos los países eu-ropeos. La propia Unión Europea lo considera también un tema prioritario y en el 2010, en el marco de los Open Days, lanza la propuesta desde el Comité de las Regiones de elaborar un “Atlas europeo de la cooperación descentralizada”que está en fase de elaboración26. Además, conviene resaltar las iniciativas y proyectos llevados a cabo en los últimos años para capitalizar el conoci-miento y recoger datos en el ámbito de la coo-peración descentralizada. En ese sentido cabe mencionar al Observatorio de la cooperación descentralizada UE-AL en su esfuerzo por siste-matizar datos y conocimiento de la cooperación descentralizada en América Latina, y también a los proyectos que pretenden consolidar la coo-peración en el Mediterráneo de Francia, España e Italia, a través de proyectos como Medgo-vernance27 o el LOCALNETcoop28, que también ha creado una plataforma-inventario que recoge los proyectos, redes y acuerdos de cooperación descentralizada en el Mediterráneo de los socios de la red Arco Latino.

A continuación ofreceremos una síntesis de datos, extraídos a partir de diferentes fuentes, de las principales asignaciones de los distintos niveles subestatales a la cooperación descentra-lizada en los tres países.

28| www.localnetcoop.eu29| Datos oficiales del informe del 7 de marzo de 2011 del MAE francés

Figura 4 |Ayuda oficial al desarrollo de los gobiernos subnacionales franceses (2009)

Extraída del Informe “Cooperation decentralisée et action exterieure des collectivités locales: état des lieux”, 2011

0 5,000,000

10,000,000 15,000,000 20,000,000 25,000,000 30,000,000 35,000,000 40,000,000 45,000,000

Consejos regionales Consejos generales Ciudades Estructuras Intercomunales

Ayuda Oficial al Desarrollo de los gobiernos subnacionales franceses (2009)

212 213 t[[tral y de ese total el Ministerio de Asuntos

Exteriores gestiona un 50% y el Ministerio de Economía en torno al 30%. Según De la Iglesia-Caruncho (2011) a partir del 2005 se fijaron como objetivos prioritarios de la AOD española la reducción de la pobreza, la construcción de la paz y la promoción del desarrollo humano sostenible, a la vez que se produjo un explosivo aumento de la ayuda multilateral que pasó de 900 a 2.800 millones de euros. El cambio de enfoque se pone en evidencia con el tratamiento de los “créditos ligados” (el crédito concedido obliga al beneficiado a adquirir determina-dos bienes o servicios al donante) que pasan de ser el 10% de la AOD en el 2000 a ser sólo el 3,2% en 2007-08 y que incluso van a dejar de contabilizarse como AOD a partir de 2011.

Si diferenciamos los datos entre la cooperación autonómica y la cooperación de los entes locales, Hombrados, afirma que la cooperación autonómica ha experi-mentado en los últimos años un crecimiento muy significativo y que éste se ha producido en detrimento de la cooperación local. En 1997 la AOD descentralizada se distribuía aproximadamente al 50% entre cooperación autonómica y cooperación local. Diez años más tarde, «la cooperación autonómica su-

gastos están infravalorados (por ejemplo los salarios del personal en misión). Partiendo de la estimación de que se destinan aproximada-mente 115 millones de euros a las contrapar-tes, el MAE estima un global de 230 millones de euros gastados en el ámbito internacional por las colectividades territoriales, incluyendo la Ayuda Oficial al Desarrollo.

ESPAÑA

En España cabe relevar la tendencia de que, al menos hasta el 2007, la coope-ración descentralizada, en términos agrega-dos, había crecido de manera significativa, pasando de 287,97 millones de euros en 2003 a 512,1 en 2007 (Martínez y Sana-huja, 2009). Según el “Borrador del se-guimiento del Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI) 2008” elaborado por la Secretaría de Estado de Cooperación In-ternacional (Seoane, 2009), la distribución de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) entre los distintos niveles la administración fue como se refleja en la tabla IX

En España la AOD prácticamente se dobló en cuatro años, pasando de un 0,24% del PIB en 2004 a un 0,45% en 2008. Como se refleja en la tabla, el mayor montante de la AOD, el 87% corresponde al gobierno cen-

pera el 73% de la cooperación descentraliza-da, al tiempo que la AOD local ha descen-dido a una cuarta parte de la cooperación descentralizada» (Hombrados, 2008: 21).

Retomando las tablas elaboradas por Martínez y Sanahuja en su completo estudio “La agenda internacional de eficacia de la ayuda y la cooperación descentralizada de España”, podemos observar el claro incre-mento de la contribución tanto de Comu-nidades Autónomas y de Entes locales a la Ayuda Oficial al Desarrollo entre 2001 y 2007.

Según los autores, la AOD desarrolla-da por las Comunidades Autónomas en los últimos años ha crecido de manera ininte-rrumpida, llegándose prácticamente a mul-tiplicar por cuatro el monto total.

Respecto a los datos de AOD desa-rrollados por los entes locales (diputaciones y municipios), ya hemos visto que según Gómez Gil “solo habría datos de un 30% de las entidades locales mayores de 10.000 habitantes en el conjunto de España.). De todas formas, cabe relevar que según los da-

tos recogidos por la FEMP en el año 2006, 227 entidades locales llevaron a cabo acción de cooperación internacional para el desa-rrollo, lo que significa que el 2,78% de las entidades locales del Estado español llevan a cabo acciones de cooperación para el de-sarrollo. Según la FEMP y de acuerdo con la información publicada en los Seguimien-tos del PACI para el período 2005-2007, el porcentaje de la cooperación de los Gobier-nos Locales sobre el total de la AOD espa-ñola ha evolucionado de la siguiente mane-ra: 4,89% en 2005, 3,9% en 2006, 3,24% en 2007 y 3,12% en 2008. Si se emplea como referencia la AOD bilateral, la contribu-ción de los Gobiernos Locales representa en 2008 el 4,47%. (FEMP, 2009).

En este año 2011 tan marcado por la crisis, la mayoría de Comunidades Autóno-mas y Gobiernos locales han recortado de manera significativa las partidas destinadas a cooperación. Según datos que proporcio-na el Instituto Elcano a partir de entrevistas a personas relacionadas con la CONGDE, “la caída de los presupuestos de AOD de las CCAA en 2011 es “alarmante” registrando descensos de hasta el 64%, y arrojando una

Presupuestado % Gastado en euros % Gastado

Estado 4.701.264.593 86,92 4.138.718.944 88,03

Autonomías 564.340.696 9,76 464.709.158 82,35

Entes Locales 161.514.009 3,12 148.775.501 92,11

Universidades 10.885.407 0,20 9.488.634 87,17

Total 5.438.004.705 4.761.692.238 87,56

Extraída del Borrador del seguimiento del Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI), 2008

Tabla IX |

Figura 5 A |Ayuda oficial al desarrollo de las Comunidades Autónomas

214 215 y[[

variación media del -12,8% que se sumaría a las producidas en 2009 y 2010 de casi el 10%. En el caso de los ayuntamientos, si bien es más difícil ofrecer datos de conjun-to, las mismas fuentes observan una tenden-cia similar que tendría su caso más llamativo en el Ayuntamiento de Madrid con una re-ducción del 100% de sus ayudas a Organiza-ciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD)” (Pérez, 2011).

ITALIA30

Según afirma el OICS (Observatorio Interregionale di Cooperazione allo Svilup-po) en los últimos 20 años el aporte finan-ciero de los gobiernos subnacionales a la cooperación internacional ha aumentado de forma progresiva. Como puede observarse en la Figura 6, la suma de las contribuciones a la cooperación descentralizada de las Regiones y Provincias autónomas italianas, en su con-

junto, asciende prácticamente a 70 millones de euros anuales.

En esta cifra se han considerado tanto las financiaciones de las iniciativas de coope-ración directa (gobiernos subnacionales) e indirecta (contribuciones a los proyectos de las ONG), así como la parte de financiación regional de iniciativas concertadas y/o co-financiadas con el Gobierno nacional, con la Comisión Europea o las Organizaciones in-ternacionales.

No se cuenta con datos actuales sobre la aportación financiera de las administraciones locales (Provincias y Municipios), pero según el OICS, se estima que sea entre un cuarto y un quinto de lo que aportan las Regiones. Precisamente para suplir esta carencia de datos del conjunto de la cooperación descentraliza-da en Italia, se está haciendo un gran esfuerzo de coordinación actualmente para obtenerlos.

Figura 5.B |Ayuda oficial al desarrollo de los Entes Locales

4.4 Respecto a las áreas geográficas y temas prioritarios en la cooperación descentralizada

FRANCIA

Según los datos de 2009 que ofrece el Mi-nisterio de Asuntos Exteriores francés, las zonas en las que las colectividades territoriales france-sas llevaron a cabo el mayor número de acciones de cooperación descentralizada son (en orden): África francófona, China y el Sudeste asiático. Una presencia limitada pero creciente en América del Sur, algunas intervenciones en el África por-tuguesa y anglófona. Dentro de su concepción amplia de la cooperación descentralizada, tam-bién se consideran las iniciativas con los países eu-ropeos, entre ellos cabe destacar las iniciativas de cooperación con países de Europa central, como Polonia, Rumanía y Hungría, así como las coo-peraciones transfronterizas o interregionales den-tro de la Unión Europea y con los países vecinos.

Gráficos elaborados por Martínez y Sanahuja a partir de los datos de Seguimiento PACI, 2008

Como se ve en la siguiente figura 7, en el 2009 las colectividades territoriales francesas, destinaron un 70% de la ayuda pública al desarro-llo global a África.

Gráfico extraído del Informe sobre coope-ración descentralizada del Ministère des affaires étrangères et europeénnes 2010

De estos datos, cabe relevar que en 2009, las colectividades territoriales, especialmente los Consejos regionales, destinaron 5.675.672 € de ayuda pública a los principales países emergentes (Brasil, India, México, Argentina, Sudáfrica, Chi-na y Chile).

Según la misma fuente, los principales temas en los cuales las administraciones terri-toriales francesas han llevado a cabo la mayor parte de iniciativas de cooperación descentra-lizada son: fortalecimiento institucional, pro-moción del desarrollo económico, desarrollo

Figura 6 |Financiaciones en dinero de las regiones (2006 y 2009)

Grafico elaborado por el OICS (Observatorio Interregionale Cooperazione allo Sviluppo), 2009

Leyenda 2009. Datos entregados por la Región 2009. Datos estimados por el OICS 2006. Datos entregados por la Región 2006. Datos estimados por el OICS

2009. Datos entregados por la Región

2009. Datos estimados por el OICS

2006. Datos entregados por la Región

2006. Datos estimados por el OICS

30| Datos proporcionados por el OICS (Observatorio Interregionale sulla Cooperazione allo sviluppo)

216 217 u[[urbano y rural, desarrollo ambiental sostenible,

intercambios e investigación, agua y saneamien-to. Es importante mencionar el impacto que ha tenido la Ley Oudin de 2005, que permite a las colectividades locales consagrar hasta un 1% del presupuesto de sus servicios de agua y sa-neamiento a acciones de cooperación interna-cional.

ITALIA

En Italia, la cooperación descentralizada se consolidó a partir del apoyo de las autoridades regio-nales y locales a los países de los Balcanes. De hecho en el 2001, se aprueba una ley nacional específica (ley n. 84 del 2001)31 que destinó 103 millones de euros a las acciones de cooperación descentralizada en los países balcánicos. Esta área geográfica sigue siendo prioritaria ya que siguen existiendo múltiples iniciativas de cooperación transfronteriza32, así como un elevado flujo de inmigración.

La segunda área geográfica prioritaria es el Mediterráneo (Norte de África y Oriente Medio), especialmente Territorios Palestinos y Líbano. Cabe también relevar que en los últi-

mos años, ha crecido el interés de las Regiones italianas por América Latina y Caribe, especial-mente por la existencia de vínculos históricos (migraciones italianas) y posibilidades de code-sarrollo territorial.

En la concepción amplia italiana de coo-peración descentralizada indirecta llevada a cabo por ONGs, sí opera una lógica de soli-daridad y existen muchos proyectos en África, multiplicándose en los últimos años en el Sahel y en la zona austral.

Según datos proporcionados por el

OICS, se identifican una serie de temas que ca-racterizan la cooperación descentralizada italia-na. Entre ellos cabe destacar:

• la promoción del fortalecimiento ins-titucional y el “Buen Gobierno”

•el apoyo para mejorar la gestión de servicios públicos para los ciudadanos en di-ferentes sectores (bienestar local, salud, educa-ción, agua, energía, transportes, medio ambien-te, residuos sólidos, etc.)

•el acompañamiento y fortalecimiento de posibles procesos de integración regional a par-tir de la experiencia adquirida por los gobiernos subnacionales a lo largo del proceso de integración europeo a partir de la cooperación transfronteriza.

•promoción del desarrollo económico local a través de la experiencia adquirida por los territorios italianos en su propio desarrollo territorial.

•apoyo en la gestión de los flujos mi-gratorios en diferentes niveles. Tanto colabo-rando con las administraciones centrales de los países emisores, así como con iniciativas que apoyen a las poblaciones inmigrantes en el te-rritorio italiano.

ESPAÑA

En España se hace una clara distinción, entre lo que son las acciones de cooperación descentralizada de las comunidades autóno-mas y las de los gobiernos locales.

La siguiente figura muestra claramente cómo América Latina sigue siendo el destino prioritario de la cooperación descentralizada

española, en coherencia con los lineamientos nacionales.

Tal y como afirman los autores Martínez y Sanahuja, “la AOD de las Comunidades autó-nomas se caracteriza por una elevada dispersión sectorial, aunque con una tendencia a priorizar el área de las infraestructuras y servicios socia-les, orientada hacia el fortalecimiento de las ca-pacidades humanas. Los dos sectores más im-portantes para el conjunto de las Comunidades Autónomas dentro de esta área son «Salud» y «Educación», que en el año 2007 absorbieron casi el 40% de la AOD de las Comunidades au-tónomas” (Martínez y Sanahuja, 2010).

Como puede comprobarse en la si-guiente figura, la distribución geográfica de la cooperación descentralizada de los entes locales, se corresponde bastante con la de las Comunidades autónomas, si bien los prime-ros tienen muchas más iniciativas de coopera-ción en el Mediterráneo.

Según la FEMP, desde el punto de vista sectorial, las actuaciones de los entes locales catalogables como cooperación al desarrollo

Figura 7 | Cooperación Descentralizada francesa de los gobiernos subnacionales

Gráfico extraído del Informe sobre cooperación descentralizada del Ministère des affaires étrangères et europeénnes 2010

31 | Consultar “Partenariati Territoriali Italia-Balcani: Valutazione strategica della cooperazione decentrata sostenuta dall’art. 7 della legge 84/01”, Linea Mae (2007)

32| Ejemplo: el programa Seenet

Figura 8 | Cooperación Descentralizada de las Comunidades Autónomas

36%

Extraída del estudio de Martínez y Sanahuja (2010) a partir de los datos de la DG POLDE

218 219 j[[

suponen el 88,29% (se incluyen aquí acciones no identificadas), la Acción humanitaria re-presenta el 5,76% y la Educación para el De-sarrollo y la Sensibilización, el 5,96% (FEMP, 2008).

Las principales temáticas son la pro-moción del fortalecimiento institucional, el apoyo en la mejora de servicios públicos, pro-moción del desarrollo económico local y te-mas de co-desarrollo, temas de los cuales los gobiernos locales tienen su mayor expertise, por ser los niveles más cercanos a la ciuda-danía que se encuentran con la gestión del territorio.

4.5 Respecto a las lógicas de cooperación y desafíos de la gobernanza multinivel

Después de haber revisado las caracte-rísticas, origen y evolución del fenómeno, así como los datos descriptivos sobre la coope-ración descentralizada de España, Francia e

Italia, finalizaremos el análisis con una breve reflexión sobre la dimensión de la gobernan-za multinivel y las diferentes lógicas de coo-peración que coexisten y se superponen en este ámbito de actuación.

El debate sobre el papel de los gobiernos subnacionales de estos tres países en la cooperación descentralizada, además de su componente territorial y nacional que ya hemos visto en apartados anteriores, debería enmarcarse dentro de otro contexto más amplio: el proceso de integración y consolidación de la Unión Europea. Ante esa perspectiva, es importante tener en cuenta la multiplicidad de roles, en una óptica multiescalar, que los actores subnacionales de estos tres países desempeñan, entendiendo, a su vez, el hecho de que se hallan inmersos y deben lidiar con diferentes dinámicas de fuerzas.

El modelo de la gobernanza multini-vel se ha consolidado desde finales de los 90

y, aunque todavía no exista excesiva literatu-ra al respecto y sigan sin resolverse muchos de los desafíos para su articulación (tanto dentro de los Estados como a nivel supra-nacional), ello permite abordar la temática de la gobernanza33 desde una perspectiva sis-témica y dinámica, que coloca el énfasis en la relación entre actores. Piattoni define la gobernanza multinivel como el “conjunto de acciones, entresijo de sistemas de coor-dinación y negociación entre organismos formalmente independientes pero funcio-nalmente dependientes que mantienen rela-ciones complejas y que, a través de la coor-dinación y negociación, siguen redefiniendo dichas relaciones” (Piattoni, 2009).

Precisamente, con la evolución en las últimas décadas de los modelos de coo-peración internacional, este entramado de relaciones se ha vuelto más complejo y multidimensional. A la tradicional relación bidireccional entre las instituciones euro-peas y los Estados, se agrega un cúmulo de nuevas relaciones en las que existe un nue-vo reparto y solapamiento de competencias entre un número muy elevado de actores públicos y privados.

Por tanto vemos que dentro de la Unión Europea y en relación a sus países y territorios vecinos, también coexisten y se solapan diferentes lógicas de cooperación, lo cual ha hecho mucho más complejo el escenario relacional de la cooperación in-ternacional de los actores subnacionales de los países europeos. Por ello, en términos de gobernanza, es muy diferente hablar de cooperación descentralizada con América Latina, que hablar de cooperación descen-tralizada con los países de la ribera sur del Mediterráneo o de los Balcanes.

Para abordar esta complejidad, cabe centrar la mirada en diferentes lugares y di-recciones del sistema relacional, ya sea desde lo supranacional o desde lo local, lo cual nos permitirá ver diferentes aspectos del mismo ámbito y apuntar ciertos nudos críticos que todavía no se han resuelto.

A partir de una mirada descendente (top-down), es importante señalar que con el diseño de la actual fase de programación 2007-2013, la Comisión Europea inició un nuevo planteamiento de las relaciones polí-ticas y de la cooperación en el que se refleja la existencia de dos lógicas de cooperación: una interna (entre Estados miembro) y otra externa (con países terceros).

•En una lógica de “cooperación in-terna”, nos encontramos con que la Política Regional Europea considera la cooperación territorial (transnacional, interregional y transfronteriza) como una de las prioridades de la Política de Cohesión (Objetivo 3). Los Fondos Estructurales, han permitido refor-zar el papel de los gobiernos subnacionales en el diseño de estrategias de desarrollo te-rritorial, promoviendo también experiencias de cooperación territorial entre gobiernos regionales y locales europeos34. Más tarde se agrega el concepto y debate sobre las Ma-croregiones35, como enfoque que contribu-ye al proceso de “europeización”.

•Desde una lógica de “cooperación externa”, nos encontramos, a su vez, con la coexistencia de sublógicas que no siempre son consistentes y/o coherentes entre ellas:

- En primer lugar, la cooperación relacionada con los países vecinos. La Unión Europea cuenta con diferentes tipos de veci-

Figura 9 | Cooperación Descentralizada de los Entes Locales españoles

Extraída del Informe FEMP 2008

33| Para profundizar en las definiciones sobre tipos de gobernanza y su relación con la cooperación descentralizada, consul-tar el interesante artículo de Andrea Noferini “Desarrollo, cooperación descentralizada y gobernanza multinivel: considera-ciones para la actualidad” Anuario 2009 del Observatorio Cooperación Descentralizada UE-AL

34| Por ejemplo a través del programa INTERREG, programa MED, etc. 35| http://www.interact-eu.net/macro_regional_strategies/macro_regional_strategies/283/3921

220 221s[[nos. Por un lado, los países en proceso de pre-

adhesión a la Unión Europea y con los cuales prima una lógica de “integración” cuyo princi-pal instrumento es IPA36, pero en el cual tam-bién existen componentes de cooperación. Por otro lado, los vecinos implicados en la PEV (Política Europea de Vecindad)37 con los cuales existe una lógica de “cooperación” relacionada con el Partenariado Euromediterráneo, y cuyo instrumento actual es ENPI (Sur y Este). Sin embargo, el debate en torno a la coexistencia de lógicas se vuelve aún más complejo, cuando observamos, por ejemplo, un programa como ENPI CBCMED38, en el cual se adopta una ló-gica de la cooperación territorial (interna) apli-cada a la cooperación externa.

- En segundo lugar, la incorporación por parte de la Unión Europea del enfoque de la cooperación descentralizada en su pro-gramación, por ejemplo a través de progra-mas como: URBAL, Actores no estatales y autoridades locales en el desarrollo o CIU-DAD. Vemos que detrás de cada uno de es-tos programas subyacen interpretaciones de la cooperación descentralizada y prioridades diferentes, lo cual queda especialmente pa-tente en la variopinta diversidad de actores que pueden participar en cada uno de estos programas.

Observando el mismo fenómeno con una mirada ascendente (bottom-up), nos encontramos con otra lógica de cooperación con su propia idiosincrasia y dinámica, que en muchas ocasiones, involucra exactamente a los mismos actores subnacionales (locales y

regionales). Se trata del concepto de coope-ración descentralizada que hemos analizado en las páginas anteriores y que, más allá de sus especificidades en cada país, implica a to-das aquellas acciones de cooperación al desa-rrollo llevadas a cabo por los gobiernos sub-nacionales del norte con los países del sur39.

Toda esta complejidad se refleja en las diferencias que cada uno de los tres países analizados establece a la hora de separar las acciones enmarcadas dentro de las políticas de cooperación territorial europea y las ac-ciones de cooperación al desarrollo llevadas a cabo por los gobiernos subnacionales del norte hacia los países del sur.

En Francia se denomina cooperación descentralizada a toda aquella cooperación que hacen los actores no centrales. El con-cepto incluye indistintamente a la coopera-ción territorial europea y a la cooperación de los gobiernos subnacionales con los países del sur. En Italia, aunque se le llama coope-ración descentralizada únicamente a la que se lleva a cabo con los países del sur, cada vez existe más convergencia entre cooperación descentralizada y cooperación territorial eu-ropea, sobretodo porque el área donde más cooperación descentralizada se ha llevado a cabo son los Balcanes y el Mediterráneo, con la cual converge la política de vecindad y de preadhesión, con sus respectivos instrumen-tos (Ej. IPA, ENPI). En España, sin embar-go, hay una clara separación entre la coopera-ción descentralizada, que se hace con actores del sur y casi nunca se relaciona con la coo-

peración territorial europea. En el sentido de que se consideran áreas muy diferenciadas y con modalidades e instrumentos diferentes.

5. Valoración Final

Este artículo ha pretendido ofrecer al-gunos elementos descriptivos y de reflexión para acercarnos a un ámbito muy amplio, a veces difícil de acotar, de carácter complejo, abierto y dinámico como es “la Cooperación Descentralizada” con mayúsculas, tomando como referencia y en una lógica comparada, a los tres países cuya trayectoria y dinamismo en este ámbito es especialmente reconocido a nivel internacional.

Se trata de un ámbito en el que hay ca-bida y se solapan diferentes enfoques y con-cepciones de base, determinadas por un lado, por la historia y evolución política de cada uno de los países y por otro, por las dinámi-cas de carácter transnacional, supranacional y global, que afectan a los protagonistas terri-toriales de cada país.

A pesar de que la brecha entre discur-so y práctica sigue siendo muy importante, la consolidación de la cooperación descen-tralizada, como enfoque complementario a la cooperación internacional clásica, irá de la mano con la maduración del proceso de paulatina autonomía y legitimación de los gobiernos subnacionales como actores del desarrollo. Por ello es necesario que estos “nuevos” actores sigan esforzándose en pro-fundizar y sumarse al debate real en torno a la eficacia de la ayuda y al impacto que tiene o puede tener este tipo de cooperación.

Cara al futuro será necesario seguir acercando lenguajes y lógicas de actuación y también recabar datos exhaustivos y equi-parables entre los países tal como ya se está intentando hacer en muchos de ellos y en el propio Comité de las Regiones. Existe una necesidad imperante de “armonizar” hacia adentro (coordinando una realidad multies-calar y multidimensional) y hacia afuera (ali-neándose con la cultura política e institucio-nal de los contextos de los socios de terceros países). Y para ello, el modelo de la gober-nanza multinivel es, sin duda, una referencia fundamental.

36| IPA (Instrumento de Preadhesión). Más información en: http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/enlar-gement/e50020_es.htm

37| Más información sobre la Política Europea de Vecindad (PEV) en: http://ec.europa.eu/world/enp/policy_es.htm38| Detalles sobre el programa ENPI CBCMED en: http://www.enpicbcmed.eu/en/programme/ 39| Desde una lectura de los actores: Francia, España e Italia coinciden en que las iniciativas de cooperación llevadas a cabo

por gobiernos subnacionales del norte con los actores del sur son acciones de cooperación descentralizada. La diferencia radica únicamente en que Francia incluye en la definición además la cooperación entre actores subnacionales del norte, e Italia in-cluye en la definición también a los actores no estatales tanto del norte como del sur.

222 223

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x[

226 227 g

1. Introducción

El artículo analiza la cooperación des-centralizada (CD) de los gobiernos sub-na-cionales peruanos y sus relaciones con los de la Unión Europea, presentando un diagnós-tico sobre la dinámica actual de la inserción internacional y la cooperación al desarrollo. El artículo busca documentar sobre las prácticas, modelos y principales instrumentos desarrolla-dos en torno a la CD.

Para la Agencia Peruana de Coopera-ción Internacional (APCI), la CD tiene como fuente a las comunidades territoriales autóno-mas extranjeras (Regionales y Locales) y como destinatario a diversas entidades públicas y pri-vadas, nacionales o extranjeras. Para Alfonso Dubois (2011), en un sentido estricto, la CD es la que se realiza entre las administraciones sub-estatales (gobiernos autónomos, dipu-taciones, ayuntamientos). Sin embargo, este mismo autor aplica una definición en sentido amplio de la cooperación descentralizada que juzgamos pertinente a los fines de este artícu-lo. Se trata de un nuevo enfoque de la coope-ración caracterizado por la descentralización de iniciativas y de la relación con el sur, por la incorporación de una amplia gama de nuevos actores de la sociedad civil y por una mayor participación de los actores del Tercer Mundo en su propio desarrollo.

La cooperación descentralizada surgió en la década de 1990 como reacción al enfoque excesivamente centralista y vertical en el que se había concebido la Ayuda Oficial al Desarro-llo (AOD). El despliegue de la CD, en el caso peruano, calza en la primera década del siglo XXI con los procesos de descentralización, de-mocratización y fortalecimiento de Gobiernos Regionales y municipalidades. La cooperación descentralizada estimula a las organizaciones

no gubernamentales, administraciones públi-cas descentralizadas, asociaciones y en general fuerzas vivas a participar en el desarrollo social y económico de los países en desarrollo.

La cooperación descentralizada es par-te de la Cooperación Técnica Internacional (CTI), tanto porque está constituida por fon-dos que provienen de fuentes externas como por el marco legal, administrativo e institucio-nal que la rige.

Este artículo comprende las siguientes secciones. En primer lugar se pasa revisión al marco legal de la Cooperación Técnica In-ternacional que rige para la cooperación des-centralizada. En segundo lugar, se indican los actores de la cooperación descentralizada, sus competencias y recursos. Seguidamente se abordan los mecanismos institucionales de ar-ticulación entre los actores, así como las mo-dalidades que asume la cooperación descentra-lizada. Posteriormente, a través de los estudios de casos, se tocan las prácticas, instrumentos y campos de intervención de la CD. Finalmente, se reflexiona sobre el futuro de la cooperación descentralizada.

El autor desea agradecer a Pilar Tello y Julio Delgado por las entrevistas que me con-cedieron.

2. El marco legal de la cooperación internacional y descentralizada.

El marco legal que rige para la cooperación internacional (CI) en general es el mismo que se aplica para la cooperación descentralizada. El marco, en lo fundamental, está integrado por normas como la Ley de la Cooperación Técnica Internacional (CTI), el decreto que define las modalidades de la cooperación y la creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI).

La cooperación descentralizada en Perú Julio Calderón Cockburn*

Este artículo analiza la cooperación descentralizada (CD) de los go-biernos sub-nacionales peruanos y sus relaciones con los de la Unión Europea, presentando un diagnóstico sobre su dinámica actual y su futuro. El artículo documenta sobre las prácticas, modelos y principales instrumentos desarrolla-dos por la cooperación descentralizada. Constata que el peso de la cooperación descentralizada en Perú es reducido pero que existen amplias perspectivas abiertas, entre otros factores, por la importancia que el Estado peruano asig-na a la descentralización, la democratización y la planificación.

b

PALABRAS CLAVE

Cooperación descentralizada |Perú |Gobiernos Regionales | Municipalidades |Cooperación Internacional |


[[

*| Consultor independiente y profesor de la Universidad Católica (PUCP) y de la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) de Perú y del Lincoln Institute of Land Policy de Estados Unidos de América

228 229 e

La “Ley de Cooperación Técnica Inter-nacional” (Decreto Legislativo Nº 719) fue expedida el 8 de noviembre de 1991. Dado que la cooperación internacional inició sus la-bores hacia mediados de la década de 1960, se tiene un largo antecedente (1960-1980) en que se aplicaba un sistema de gestión vin-culado al Instituto Nacional de Planificación (INP), canalizando el apoyo externo hacia los grandes objetivos de desarrollo que se plan-teaba el país. En 1984 se expidió el Manual de Procedimientos de la Cooperación Inter-nacional, el cual adjudicó un papel de coor-dinación al INP.

La Ley de Cooperación Internacional de 1991 reconoció como responsable secto-rial al Ministerio de Relaciones Exteriores, y consideró al INP en el rol de coordinador. En los niveles públicos descentralizados recono-ce el papel de los gobiernos regionales (GR) y los gobiernos locales (GL). Este esquema pronto se vio alterado cuando en 1992, en el marco de medidas liberales de reforma del Estado, el INP fue disuelto. Entonces, la ges-tión de la CI quedó en manos de la Secreta-ría Ejecutiva Internacional (SECTI), ubicada primero en el Ministerio de la Presidencia y, luego, en la Presidencia del Consejo de Mi-nistros (PCM). La capacidad de la SECTI fue muy limitada, sin criterios claros y sin una adecuada coordinación.

El decreto Legislativo 719 se aplica a la CTI que se gestiona a través del Estado, y que proviene de fuentes del exterior de ca-rácter público y privado. La ley definió a la CTI como un medio por el cual Perú reci-be, transfiere y/ o intercambia recursos hu-manos, bienes, servicios, capitales y tecno-logía de fuentes cooperantes externas, cuyo objetivo es complementar y contribuir a los esfuerzos nacionales destinados a apoyar la ejecución de actividades y proyectos priorita-rios para el desarrollo del país, en los espacios

socio-económicos de mayor pobreza y mar-ginación. Así mismo, adquirir conocimientos científicos y tecnológicos para su adaptación y aplicación en Perú y brindar preparación téc-nica, científica y cultural a peruanos en el país o en el extranjero y a los extranjeros en Perú.

El decreto supremo Nº 015-92- PCM, del 30 de enero de 1992, estableció mayores precisiones, definiendo que:

•La CTI se ejecuta en forma de pro-gramas, proyectos y actividades de alcance nacional, sectorial, regional, subregional y local.

•Las modalidades de la CTI son ase-soramiento, capacitación, servicio de volun-tarios, donaciones, fondos de Contravalor y Cooperación Técnica. Se entiende por dona-ción la transferencia a título gratuito, de di-nero, bienes o servicios, a favor del gobierno central, regional y/ local, así como de ins-tituciones extranjeras de CTI. Por su parte, los fondos de contravalor son recursos que se originan en la modalidad de donación y su monetización, aplicados para financiar activi-dades, proyectos o programas para el desa-rrollo del país. Los fondos se crean mediante un instrumento de entendimiento entre una fuente donante y el gobierno peruano.

•El decreto crea el “Registro de En-tidades e Instituciones de Cooperación Téc-nica Internacional” (ENIEX) y el “Registro de Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo” (ONGD PERÚ).

El 8 de abril de 2002, en el marco de una vuelta a un régimen democrático (desde no-viembre del 2000), se expidió la ley 27692 que creó la Agencia Peruana de Cooperación Inter-nacional (APCI), como un organismo público descentralizado adscrito al Ministerio de Rela-ciones Exteriores, y ente rector de la coopera-ción internacional. El manejo de la cooperación retornó al sector de relaciones exteriores.

La APCI, entre otras funciones, debe:

•Proponer la Política de CTI, en con-cordancia con la Política Nacional de Desa-rrollo definida por el Poder Ejecutivo.

•Elaborar y aprobar el Plan Anual de Cooperación Internacional.

•Canalizar los pedidos de cooperación de las entidades del Gobierno Central y de las entidades constitucionalmente autóno-mas, a su solicitud.

•Coordinar con el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) la viabilidad de los proyectos que requieran de cooperación internacional.

•Diseñar y mantener los sistemas de información en CTI que garanticen la más amplia difusión de la oferta, modalidades, fuentes, requisitos y demás condiciones para la obtención de cooperación internacional, así como la demanda de cooperación solici-tada por otros países.

•Velar por el cumplimiento de las dis-posiciones legales y convencionales que re-gulan la CTI.

•Participar en el seguimiento, admi-nistración y evaluación de la utilización de los fondos de contravalor generados por la CTI.

•Realizar programas de capacitación en materia de cooperación internacional a los funcionarios del Sector Público, organismos no gubernamentales e instituciones y per-sonas interesadas en temas de gestión de la cooperación para el desarrollo, entre otros.

•Asumir el control, supervisión y fis-calización de la cooperación internacional no reembolsable.

•Efectuar el seguimiento, adminis-tración y evaluación de la utilización de los fondos de contravalor generados por la CTI,

y la correcta utilización de los recursos que reciben las ONGD domiciliados en el país.

•Conducir y actualizar el Registro de ONGD y de ENIEX, el Registro de Insti-tuciones Privadas sin fines de Lucro Recep-toras de Donaciones de Carácter Asistencial o Educacional provenientes del Exterior y el Registro de Donantes de la Cooperación Internacional. La inscripción en dichos regis-tros es obligatoria, independientemente de la naturaleza jurídica de la fuente cooperante.

•Aplicar, previo proceso, las sanciones por la comisión de infracciones administra-tivas en el ámbito de las competencias esta-blecidas en la Ley Nº 27692 y la normativa aplicable a la cooperación internacional no reembolsable.

El 12 de noviembre de 2004 la Ley 28386 modificó el decreto legislativo Nº 719, Ley de CTI, estableciendo que los orga-nismos perceptores de CTI proporcionarán anualmente a la APCI información referida al monto y a la procedencia de la cooperación recibida para cada plan, programa, proyecto o actividad específica de desarrollo; la cual se consignará en el portal de transparencia que al efecto implementará la APCI.

Por último, la ley 28875 del 16 de agosto de 2006, crea el Sistema Nacional Descentralizado de la Cooperación Interna-cional No Reembolsable (SINDCINR), un esfuerzo por fortalecer las capacidades técni-cas de planificación, programación y manejo del ciclo de proyectos de los integrantes del sistema, el cual está constituido por gobier-nos regionales, gobiernos locales, ONGD, ENIEX, siendo APCI el ente rector.

Como se observa en este rápido re-cuento, la normatividad que rige a la coope-ración internacional se encuentra desfasada. La ley matriz que la rige continúa asignando

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230 231

Tabla 1 | Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) (Millones de soles)

m

funciones de coordinación al Instituto Nacio-nal de Planificación (INP), el cual fue desacti-vado en 1992. De otro lado, el marco legal es poco claro respecto al papel de las instancias sub-nacionales con respecto a la cooperación internacional.

3. Actores de la cooperación descentralizada y competencias y descentralizada.

Esta sección define a los principales ac-tores de la cooperación descentralizada esta-bleciendo sus competencias y recursos.

3.1 Gobierno nacional

El Gobierno Nacional ha desarrolla-do un conjunto de acciones para orientar la cooperación técnica internacional. Durante el proceso de transición hacia la recupera-ción democrática, el gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006) convocó a una Mesa de Cooperación Internacional, que se realizó el 2 de octubre del 2001 en Madrid (España), y en la cual se logró el respaldo internacional para un programa de lucha contra la pobre-za y fortalecimiento de la democracia. En dicha ocasión, el gobierno peruano anunció la decisión de constituir la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) que diera garantía de una gestión transparente y eficiente y formara parte del proceso de mo-dernización y democratización del Estado.

Entre el Gobierno Nacional y la Coope-ración Técnica Internacional, y esto se aplica a la cooperación descentralizada, se ha esta-blecido una relación basada en los principios de alineación, apropiación, armonización, gestión orientada a resultados y mutua res-

ponsabilidad. Estos principios fueron estable-cidos en la “Declaración de París sobre eficacia de ayuda”, suscrita en el 2005, y que fuera fir-mada por los estados de la Unión Europea y, en el caso de América Latina, por Argentina, Bolivia, Colombia, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Perú.

La APCI,1 como ente rector de la coo-peración internacional, desempeña un papel en el establecimiento de las políticas, la plani-ficación y el control. La APCI tiene la función de conducir, programar, evaluar y supervisar a la CI no reembolsable. La APCI cuenta con:

•Dirección de Políticas y Programas, responsable de definir, formular y evaluar la política, planes y programas de la Coopera-ción Internacional No Reembolsable.

•Dirección de Gestión y Negociación Internacional, responsable de presentar de manera oficial la demanda de cooperación en el país.

•Dirección de Operaciones y Capacita-ción, responsable de administrar las acciones relacionadas con los registros que conduce la APCI, evaluar y tramitar los beneficios por uso de la cooperación y facilitar el ingreso de bienes donados al país.

•Dirección de Fiscalización y Supervi-sión, responsable del control, supervisión y fiscalización del uso de recursos de la coo-peración internacional no reembolsable, gestionadas a través de entidades del Estado peruano.

La APCI define a la Cooperación para el Desarrollo (o Ayuda Oficial al Desarro-llo o Cooperación Internacional) como un

conjunto de actuaciones y herramientas de carácter internacional orientadas a movilizar recursos e intercambiar experiencias entre los países desarrollados y los países en vías de de-sarrollo para alcanzar metas comunes basadas en criterios de solidaridad, equidad, eficacia, sostenibilidad, co-responsabilidad e interés mutuo.

3.2 Niveles sub-nacionales

Los niveles sub-nacionales de gobierno, Gobiernos Regionales y municipalidades, gozan de autonomía económica, política y administrati-va, tal como lo establece la Constitución Política de Perú de 1993. Como tales, pueden recibir el apoyo de la cooperación descentralizada y recibir donaciones extranjeras. Los roles de estos niveles se definen en el contexto del proceso de descen-tralización del Estado peruano, cuyo aparato ju-rídico hace hincapié en los procesos de democra-tización y de planificación.

Como parte del proceso de descentrali-zación en curso, entre 2003-2010 en el Presu-puesto público, considerando los Presupuestos Institucionales de Apertura (PIA), se observa un incremento absoluto de los recursos regionales y municipales, aunque entre 2008 y 2010 se ad-

vierte una recuperación del presupuesto para el gobierno nacional.

3.2.1 Gobiernos Regionales

Los Gobiernos Regionales (GR), de acuerdo a su ley orgánica Nº 27867 del 8 de noviembre del 2002, tienen como competencias exclusivas la planificación integral de la región, acorde al Plan Nacional y a los Planes de Desarrollo Regional Concertados con las municipalidades y la sociedad civil. Los GR promueven y ejecutan inversiones públicas de ámbito regional (infraestructura vial, energética, comunicaciones y servicios básicos), de cuenca y de empresas y unidades económicas regionales, etcétera. En cuanto a competencias compartidas, los GR intervienen en la educación, salud pública, promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas, gestión sostenible de los recursos naturales, participación ciudadana, entre otras.

Los GR poseen como recursos los señalados en la ley orgánica que serán transferidos por el Gobierno Nacional, y los Fondos de Compensación Regional. La ley orgánica faculta a los GR a celebrar operaciones

1| En términos administrativos la APCI surgió de la fusión de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Técnica de la Presidencia del Consejo de Ministros (SECTI) y de la Oficina de Cooperación Internacional del Ministerio de Re-laciones Exteriores.

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Nivel de gobierno 2003 2004 2005 2008 2009 2010

Nacional 32.682 33.829 38.289 48.459 47.402 59.084

Regional 6.224 6.707 7.732 11.709 12.516 12.877

Local 1.985 3.580 3.366 10.882 12.438 9.897

Total 40.891 44.116 49.387 71.050 72.355 81.858

Nota: el cambio considerado en esta tabla sería 3 Soles por 1 dólar USD.Fuente 2003-2005 Javier Azpur, Eduardo Ballón, Luis Chirinos, Epifanio Baca y Gerardo Távara La descentralización en el Perú. CIES- Grupo Propuesta. Lima 2005.Fuente 2008-2010. Epifanio Baca y Alejandra Muñoz El proyecto de ley del presupuesto 2010. Un presupuesto de campaña. Grupo Propuesta, Lima 2009.

232 233 u

de endeudamiento externo, emisiones de bonos y titulación de cuentas con aval o garantía del Estado, previa aprobación del Gobierno Nacional. En términos específicos, la ley de CI (1991) establece que los GR se encargan de identificar, programar, ejecutar, supervisar y evaluar la cooperación técnica de carácter sectorial o multisectorial, de impacto regional y subregional, en el marco de la política regional de desarrollo.

Actualmente existen 24 Gobiernos Regionales, en tanto que la función de GR de Lima, capital del país, es asumida por su Municipalidad Metropolitana.

3.2.2 Municipalidades

Las municipalidades, de acuerdo a su ley orgánica Nº 27972 del 27 de mayo del 2003, se dividen en ámbitos de provincias y de distritos. Las municipalidades tienen com-petencias exclusivas y compartidas en la orga-nización del espacio y uso del suelo, servicios públicos locales, protección y conservación del ambiente, desarrollo y economía local, participación vecinal, servicios sociales loca-les, entre otros.

La ley establece como rentas munici-pales los tributos creados a su favor, contri-buciones, tasas, arbitrios, licencias multas y derechos creados por su concejo municipal, los recursos del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN),2 las asignaciones y transferencias presupuestales del gobierno nacional, entre otros. Asimismo, los recursos provenientes de sus operaciones de endeuda-

miento, concertadas con cargo a su patrimo-nio propio, y con aval o garantía del Estado y la aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas cuando se trate de endeudamientos externos conforme a ley.

Los Gobiernos Locales (GL) deben identificar, programar y ejecutar acciones o proyectos con apoyo de cooperación técnica de carácter sectorial o multisectorial, de im-pacto local en el marco de la política regional de desarrollo.

Existen 195 municipalidades provincia-les y 1,639 municipalidades distritales.3 Las fuentes de financiamiento mayoritarias son el canon o sobre canon minero,4 con una parti-cipación del 41% en el 2009, y el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) con un 30%. Ambos constituyen el 71% del total de las fuentes de financiamiento. Las municipalidades tienen poca capacidad de auto generar rentas (los recursos directamen-te recaudados suman 14% y los impuestos un 10%). La tabla permite apreciar que fuentes de financiamiento como donaciones y trans-ferencias al 2010, entre las que se puede con-siderar a la cooperación descentralizada e in-ternacional, sólo representaban el 1% de los recursos municipales.

3.3 Fuentes Cooperantes

Las fuentes cooperantes se clasifican en entidades de gobiernos extranjeros, organis-mos de Naciones Unidas, organismos inter-nacionales y Banca de Desarrollo. Su misión es apoyar a los diversos niveles del Estado pe-ruano en programas y proyectos de coopera-

ción al desarrollo. Existen 61 fuentes coope-rantes registradas por la APCI (tabla 3). Aun-que históricamente han apoyado al Gobierno Nacional, en la última década, al compás del proceso de descentralización y democratiza-ción, también el apoyo de la cooperación se está dirigiendo a las municipalidades y regio-nes (donaciones, convenios de cooperación con responsabilidades compartidas y co-finan-ciamiento).

La APCI registra a 61 fuentes cooperan-tes (tabla 3). En cuanto a las entidades de go-biernos, que suman unas 35, unas 18, más de la mitad, pertenecen a Europa. Se incluye aquí a agencias de cooperación (Alemania, Bélgica, España, Suiza, Suecia), embajadas (Alemania, Bélgica, Francia, Italia) y Fondos Contravalor (Alemania, Italia). Hay 14 organismos de las Naciones Unidas, 7 en otros organismos in-ternacionales y 5 en Banca de desarrollo (5), incluyendo al Banco Interamericano de Desa-rrollo (BID) y al Banco Mundial (BM).

A estas fuentes, en el campo de la cooperación descentralizada, habría que añadir a las municipalidades, ayuntamientos y

comunidades autónomas de países extranjeros que establecen convenios de hermanamiento y de apoyo técnico. Dentro de la Unión Europea habría que considerar al Programa URB-AL.

3.4. ONGDs

La ley indica que las organizaciones no gubernamentales (ONGD) constituyen unidades ejecutoras, responsables de iden-tificar acciones y/ o proyectos con apoyo de la CTI, en coordinación con el gobierno central, regional y local, según corresponda.

Las ONGD son instituciones privadas que apoyan el desarrollo social y económi-co del país, siendo entidades sin fines de lu-cro. Existen instituciones extranjeras, que son llamadas las ENIEX, e instituciones pe-ruanas que se registran ante la APCI como ONGDs. En general tienen una función eje-cutora de programas y de proyectos y, en los últimos años, reclaman para sí el estatus de actores de los procesos. La APCI denomi-na Cooperación Privada, o Cooperación No Gubernamental, a la que se realiza entre en-

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2| Es un fondo otorgado por el gobierno nacional recolectado por el Ministerio de Economía y Finanzas del 2% del Impuesto General a las Ventas, denominado Impuesto de Promoción Municipal (IPM).

3| Adicionalmente existen 2,127 municipalidades de centros poblados. 4| Son ingresos que las municipalidades provinciales y distritales y los gobiernos regionales perciben por la explo-

tación de recursos naturales que se extraen de su territorio. El canon está constituido por el 50% del impuesto a la renta que pagan las empresas que realizan operaciones extractivas. Hay canon y sobre-canon petrolero, canon minero, gasífero, hidro-energético, pesquero y canon general. Los recursos del canon minero son exclusivamente para las regiones productoras.

Tabla 2 | Presupuesto de gobiernos locales por fuente de financiamiento 2008-2010 (En millones de soles)

Fuente de financiamiento 2008 2009 2010

Canon, sobrecanon, regalías y participaciones 3.926 5.090 2.854

Foncomun 3.010 3.708 2.944

Recursos directamente recaudados 1.564 1.795 1.931

Recursos ordinarios 1.264 438 758

Impuestos municipales 875 1.222 1.309

Donaciones y transferencias 77 104 92

Operaciones oficiales de crédito 164 80 9

Total 10.881 12.437 9.987

Cambio aproximado: 3 Nuevos Soles por un USD.Fuente: Baca y Muñiz, El Proyecto de Ley del 2010, 2009: 4.

234 235

tidades privadas originarias de países desarro-llados y entidades privadas originarias de países en vías de desarrollo. Estas entidades pueden canalizar tanto fondos propios como de origen gubernamental y multilateral.

3.5. Sociedad civil

La sociedad civil en general se encuen-tra representada por las Organizaciones So-ciales de Base (OSB), de distinta naturaleza, y por gremios de empresarios. Estas aso-

ciaciones forman parte de los programas y proyectos de la cooperación descentralizada. Por la naturaleza de los proyectos de desa-rrollo, las intervenciones se orientan a los sectores de menores ingresos, estimulando un carácter participativo. En términos ge-nerales, las organizaciones sociales de base, tanto de hombres como de mujeres, partici-pan de los proyectos y programas aportando social y económicamente a su realización, a través de jornadas de trabajo (faenas), mano de obra no calificada, labores de fiscalización

y de vigilancia, comités de gestión, entre otras.

La participación de la sociedad civil con-tribuye a una mejor eficiencia y calidad de los proyectos y programas de desarrollo. Puede decirse que existe una cultura organizativa en los sectores de menores ingresos que permite su participación de manera adecuada, constituyén-dose en un factor positivo para la implementa-ción de los proyectos.

4. Mecanismos institucionales de articulación entre los actores

Los mecanismos institucionales en los que se desarrolla la CD pueden ser observados en diversos planos o niveles: nacional- coopera-ción, nacional – sub-nacional y regiones- muni-cipalidades.

4.1. Nacional – Cooperación

En un nivel nacional la relación se establece entre el Gobierno Nacional, es-pecíficamente el Ministerio de Relaciones Exteriores y la APCI, y la cooperación ex-terna. Como se ha indicado, estas relaciones se rigen por un conjunto de declaraciones y convenios que establecen los principios de alineación, apropiación, armonización, ges-tión orientada a resultados y mutua respon-sabilidad. En particular, la “Declaración de París sobre eficacia de ayuda”, suscrita en el 2005, orienta las relaciones entre el gobier-no peruano y la cooperación internacional.

En la declaración se establece que:

•El primer principio es que los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias.

•El segundo principio es que los donan-tes se alinean con las estrategias de los socios.

4.2. Nacional – subnacional

Un segundo nivel está constituido por los mecanismos institucionales que vinculan a los niveles sub-nacionales con el Gobierno Na-cional. El Gobierno nacional ejerce una función rectora, coordinadora y de control. Ahora bien, dado que gozan de autonomía, los Gobiernos Regionales pueden canalizar y suscribir direc-tamente sus solicitudes a la cooperación inter-nacional (artículo 5 de la Ley Nº 27692). La legislación establece que los proyectos deben enmarcarse dentro del Sistema Nacional de In-versión Pública- SNIP (Resolución Directoral Nº 125 – 2004- APCI- DE) y de los Planes de Desarrollo Regionales Concertados; así como que deben remitirse a través de la APCI.

Estos mecanismos ponen a prueba el

avance del proceso de descentralización y el fortalecimiento institucional de los niveles sub-nacionales. El requisito de enmarcar los proyec-tos al interior del SNIP se cubre a través de las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI), entidades en los gobiernos regionales vincula-das a las gerencias de Planeamiento que vigilan que los proyectos se ciñan a los requisitos indi-cados por el Ministerio de Economía y Finan-zas (MEF). En cuanto a la exigencia que los GR enmarquen sus inversiones en los Planes de Desarrollo Regionales Concertados, el proble-ma es que éstos pueden no existir o no expresar realmente una acción de consenso.

Atendiendo esta debilidad, la APCI ha promovido la Ley 28875 que crea el Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación In-ternacional No Reembolsable (SINDCINR). La ley busca desarrollar unidades orgánicas regionales de cooperación internacional en los Gobiernos Regionales. En el caso que los proyectos requieran financiamiento asociado mediante operaciones oficiales de crédito debe-rán presentarse ante la APCI acompañados del Proyecto de Inversión Pública (PIP), el estu- t[

[Tabla 3 | Fuente cooperantes registradas en la APCI

Fuente Número de fuentes

Instituciones

PAISES 35

Alemania 7 GTZ, Embajada, KfW, Fondo Contravalor, INWENT

Bélgica 2 Cooperación Técnica, Embajada

España 1 Agencia AECI

Francia 1 Embajada

Italia 2 Embajada, Fondo Italo Peruano

Suiza 1 Agencia Suiza (COSUDE)

Suecia 1 Agencia (ASDI)

Unión Europea 1 Delegación de la Comunidad Europea

Estados Unidos 4 Agencia (USAID), Embajada, Fondo de las Américas, Fundación Interamericana.

Canadá 2 Agencia (ACDI), Agencia- Cooperación.

Japón 4 Fondo Contravalor, Agencia (JICA), Banco de Cooperación (JBIC), Embajada

Otros 9 Argentina, Brasil, Chile, Colombia, China, Korea, Israel, Nueva Zelandia (2)

Otros 11 Argentina, Brasil,

ORGANISMOS DE NACIONES UNIDAS

14 OMS (Salud), FAO (alimentación), UNESCO (Educación), UNICEF (Infancia), PMA (Alimentos), UNFPA (población), PNUD (desarrollo) OIT (trabajo), etc.

OTROS ORGANISMOS INTERNACIONALES

7 Organización de Estados Americanos (OEA), Organización Internacional de Migraciones (OIM), Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), etc.

BANCA DE DESARROLLO 5 BID, BM, Corporación Andina de Fomento (CAF), etc.

TOTAL 61

Fuente: www.apci.gob.pe

236 237

dio de pre-inversión y copia de la declaración de viabilidad previamente aprobada por el SNIP y por el sector correspondiente.

La APCI ha venido exigiendo la creación de Oficinas Responsables de la Cooperación Internacional en los GR, que se encarguen de elaborar los perfiles de los proyectos, efectuar los estudios de pre-inversión, declaración de via-bilidad y opinión favorable. Un diagnóstico de la APCI muestra debilidades en los GR como dificultades de alineamiento de los proyectos re-gionales con las políticas nacionales en las pro-puestas a la cooperación, ausencia de flujos de información confiable, desconocimiento de la política nacional frente a la CINR y escasa coor-dinación entre los GR y las municipalidades para la programación de la demanda. Adicionalmen-te, la APCI detecta debilidades en los recursos humanos de los gobiernos regionales.5

Entre 2007 y el 2010 la APCI, con apoyo de Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), desarrolló el proyecto Fortalecimiento de capacidades en instancias integrantes del SINDCINR, que buscó fortalecer las capacidades de planificación, programación y del manejo del ciclo de proyectos de los integrantes del SINDCINR. El proyecto promovió en 4 regiones (Piura, Loreto, Huánuco y Cusco) la elaboración de Planes Regionales de la Cooperación Internacional No Reembolsable.

4.3. Regiones y municipalidades

Un tercer nivel a considerar son las propias relaciones y mecanismos entre los Gobiernos Re-

gionales y las Municipalidades. De manera aná-loga al modo en que se detectan dificultades de alineamiento y armonización entre el gobierno nacional y el gobierno regional, ocurre lo propio entre la instancia regional y los gobiernos locales.

Los mecanismos institucionales previstos en las respectivas leyes orgánicas de regiones y de municipalidades refieren a la existencia de planes de desarrollo concertados. En la estruc-tura del Estado peruano se entiende que existe un Plan Nacional de Desarrollo, el cual enmar-ca el Plan Regional y éstos a los planes locales. Todos estos planes, se entiende, son participati-vos y concertados. El asunto es que no existe en Perú un Plan Nacional de Desarrollo6 y, por lo tanto, se carece la matriz a la cual deben ceñirse las instancias sub-nacionales.

Los Planes de Desarrollo Concertados y el Presupuesto Participativo de los Gobiernos Regionales, al margen de su escasa articulación con otras instancias gubernamentales, no toman generalmente en consideración los ámbitos de intervención de la cooperación internacional no reembolsable (CINR) debido a su poca capaci-dad institucional y al desconocimiento.

En el caso específico de las municipa-lidades, especialmente en las provinciales pero también en algunas de distrito, se han constituido Oficinas de Cooperación Inter-nacional destinadas a solicitar y canalizar la ayuda. Estas oficinas se encuentran en capa-cidad de gestionar proyectos y así lo hacen. Al momento de la ejecución de los proyectos algunas municipalidades crean oficinas espe-

ciales para asumirlo de manera expedita, sin tener que pasar por los procesos burocráticos prolongados y engorrosos de la administra-ción municipal. Sin embargo, a la larga, esta propuesta genera problemas de sostenibilidad cuando hay que decidir en qué instancia de la administración municipal se continuarán pro-yectos, en caso que se decida hacerlo.

En este contexto, otra modalidad de la cooperación descentralizada es operar a través de ONGD y de ENIEX. En estos casos se faci-lita la labor de los Gobiernos Locales en térmi-nos administrativos, dado que las ONGS cuen-tan con experiencia en el manejo de proyectos de la cooperación.

5. Modalidades de la cooperación

5.1. Peso de la cooperación descentralizada

En general, entre las modalidades de la CTI se tiene:

•Bilaterales, cuando la relación es entre

gobiernos nacionales. Es la cooperación directa de país donante a país receptor, a través de los organismos gubernamentales autónomos de ambos países, tales como la cooperación japo-nesa (JICA), norteamericana (USAID) alema-na (GTZ), Suiza (COSUDE), Unión Europea (UE) y británica (DFID).

•Multilaterales cuando está a cargo de los organismos de cooperación. Es la cooperación que proporcionan las agencias, instituciones, or-ganizaciones u organismos multilaterales autóno-mos (Banco Mundial, el BID, Naciones Unidas, etcétera).

•Contravalor, la cual responde al apoyo por canje de deuda que desarrollan diversos paí-ses (Italia, Estados unidos y Alemania).

• Descentralizada (entre niveles sub-na-cionales), es la que se produce entre administra-ciones regionales y estatales públicas.

•Cooperación privada, es la que se pro-duce a través de ONGD (ENIEX como Care, Oxfam, Ayuda en Acción, entre otras y ONGS peruanas).

•Otros.

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5| El diagnóstico muestra que el 82% de los GR cuenta con un área de Cooperación Internacional, y en los res-tantes la responsabilidad es asumida por las unidades de la inversión pública y proyectos. Un 18% de los funcionarios regionales declaró un total desconocimiento sobre el modo de gestionar la cooperación internacional y un 50% lo percibía como difícil, o relativamente difícil. Un 24% de los funcionarios encuestados nunca había coordinado con la APCI, y un 6% sólo lo hacía una vez al año. Un 24% de los funcionarios calificaban a la actividad de la APCI de regular y un 6% de deficiente (APCI, 2007: 6).

6| La entidad encargada de esta labor es el Centro Estratégico de Planeamiento Nacional (CEPLAN) que se en-cuentra rezagado respecto a sus funciones y atribuciones.

Tabla 4| Cooperación internacional no reembolsable* (año 2006)

Tipo de fuente Total USD %

Bilateral 267’649,789 54%

Contravalor 19’466,634 4%

Descentralizado 14’526,981 3%

Multilateral 38’403,052 8%

Trilateral – triangular 78,250 0%

Privada 155’491,399 31%

TOTAL 495’616,105 100%

Fuente y elaboración: APCI, 2009.

* | La APCI define fondos de la cooperación reembolsables cuando deben ser devueltos en forma de dinero o especie, y no reembolsables cuando se entregan a fondo perdido La Cooperación Internacional No Reembolsable (CINR) puede ser pública o privada. En el caso de la cooperación pública, la APCI gestiona la cooperación intergubernamental y la multi-lateral. Existe también la cooperación CINR descentralizada que es gestionada por gobiernos regionales y municipalidades

238 239

La cooperación descentralizada entre go-biernos sub-estatales es un fenómeno emergen-te, dinámico y complejo, que está ofreciendo al mundo de la cooperación nuevas perspectivas y modelos innovadores que superan el tradicional apoyo que se ofrecía a los gobiernos nacionales. En Perú, la presencia de la CD es incipiente, como lo muestra el poco peso que tiene dentro de la CTI. De acuerdo a la tabla 4 la principal fuente de cooperación internacional fue la bila-teral, con un 54%, que equivalía a 267 millones de USD. Siguió luego la cooperación privada (entre ONGD) con un 31%, lo cual equivalía a 155.5 millones de USD. La cooperación multi-lateral aportó un 8%, unos 38 millones USD, y los fondos Contravalor un 4%. La Cooperación Descentralizada canalizó el 3%, por un monto 14.5 millones de USD.

La tabla 5 muestra, comparativamente, que Perú todavía se encuentra poco inserto en la cooperación descentralizada. De un total de 1137 proyectos sólo participa de 34 de ellos, el 3%. En cuanto a las fuentes externas, España figu-ra en primer lugar en proyectos de cooperación

descentralizada (unos 468), dirigidos fundamen-talmente a Nicaragua, Cuba y Argentina. En se-gundo lugar se destaca Italia, con 271 proyectos, mayormente dirigidos a la Argentina. En tercer lugar Francia con proyectos en su mayor parte en Brasil. En cuanto a los países latinoamerica-nos receptores, lo primero que se destaca es que 4 de ellos (Argentina, Nicaragua, Brasil y Cuba) reciben el 63% de proyectos de la cooperación descentralizada. Perú ocupa el octavo lugar como país receptor de proyectos siendo que éstos pro-vienen de Francia (12), España (10) e Italia (5).

5.2. Modalidades de la cooperación descentralizada

En una aproximación general en las mo-dalidades de la cooperación descentralizada, siguiendo la clasificación del Observatorio de Descentralización, se distingue:

Cooperación bilateral, definida como la que se produce entre dos instituciones públi-cas sub-nacionales (regiones, municipalidades, asociaciones), y que implican la firma de con-

venios de hermanamiento o de colaboración. De acuerdo a la tabla 6 Perú ha desarrollado 31 relaciones bilaterales, mayormente con Francia y seguido por España.

Proyecto, que consiste en una relación acotada en el tiempo, y que en la información del observatorio recoge proyectos de partena-riados multilaterales. La mayor parte pertene-cen al Programa URB-AL. En total, los go-biernos sub-nacionales peruanos han partici-pado de 93 proyectos, siendo la mayoría apo-yada por España (44), seguida por Italia (28).

Red, entendida como una relación de

múltiples gobiernos locales no acotada en el tiempo y que puede ser temática. Los gobier-nos sub-nacionales peruanos pertenecen y/ o participan en 77 redes, siendo la mayoría con entidades españolas (13), seguidas por Francia (11), Italia (11) y Reino Unido (10). Debe considerarse que en muchos casos la pertenen-cia a una red es requisito para participar de los proyectos.

Programa, entendido como una actua-ción que fomenta o potencia una multiplicidad

de relaciones bajo su paraguas. La mayor parte están coordinados por Gobiernos Nacionales, organismos internacionales o asociaciones de municipalidades, pero también por regiones. En Perú se tienen 8 programas desarrollados con países de la Unión Europea.

Considerando las prácticas de la coope-ración descentralizada en Perú existen diversas modalidades, que pueden clasificarse a partir de la entidad que administra los recursos. En-tre las principales modalidades se tiene:

• Apoyo de la cooperación bilateral que es otorgada por los países a los gobiernos sub-nacionales peruanos. El ejemplo típico, que desarrollaremos en la siguiente sección, es el del Programa URB-AL de la Unión Europea que apoya a municipalidades organizadas en redes. En estos casos los gobiernos locales reciben y administran los fondos. Esta gestión está sujeta a mecanismos de monitoreo y supervisión.

•Cooperación de instancia sub-nacional externa (comunas, ayuntamientos) a munici-palidades peruanas, por lo general a través de

d[[

Tabla 5 | Proyectos de la cooperación descentralizada Europa- América Latina.

Países España Italia Francia Alemania Holanda Reino Unido Bélgica Grecia TOTAL

Argentina 70 142 14 6 1 3 1 3 247

Nicaragua 89 15 7 39 21 17 5 1 221

Brasil 18 43 55 8 1 1 1 1 177

Cuba 74 27 13 2 1 121

Chile 32 12 14 1 1 2 66

México 37 3 14 5 2 65

Perú 10 5 12 2 2 0 1 1 34

Uruguay 22 8 1 1 34

Otros (10 países)

116 16 18 5 0 0 12 0 167

TOTAL 468 271 148 65 26 24 24 8 1137

Fuente: Observatorio de la Cooperación Descentralizada 2011 www.observ-ocd.org/

Tabla 6 | Relaciones de la cooperación descentralizada en Perú por modalidad

País Relación bilateral Redes Proyectos Programas

España 9 13 44 1

Francia 12 11 9 1

Alemania 2 9 7 1

Bélgica 1 9 1 1

Italia 5 11 28 1

Holanda 2 7 1 1

Reino Unido 0 10 2 1

Suecia 0 7 1 1

TOTAL 31 77 93 8

Fuente: Observatorio de la Cooperación Descentralizada 2011 www.observ-ocd.org/

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hermanamientos que generan fondos destina-dos a la cooperación técnica. Al igual que en el caso anterior los gobiernos locales reciben y administran los recursos. Esta gestión está su-jeta a mecanismos de monitoreo y supervisión.

•Apoyo de organismos multilaterales a instancias sub-nacionales canalizados a través de terceros. En estos casos, el apoyo es a la municipalidad o a las regiones pero el dinero es administrado por terceras entidades encar-gadas de administrar los fondos. Por ejemplo, el apoyo de la Corporación Andina de Fomen-to (CAF) a municipalidades de Lima.

•Apoyo países extranjeros por la vía de Fondos de Contravalor a municipalidades, pero en que la administración del dinero está a cargo de terceros (contratistas, ONGDs, con-sultores). A diferencia de la modalidad ante-rior, la entidad administradora debe ser sugeri-da por el propio gobierno local. Por ejemplo, apoyo brindado por la cooperación de Japón.

•Proyectos de cooperación bilateral al servicio de instancias sub-nacionales pero en el cual el dinero se entrega a una entidad (ONGD) encargada de administrar los recursos.

6. Campos de trabajo e instrumentos de la cooperación descentralizada

Para el abordaje de los campos de la intervención e instrumentos desarrollados por la cooperación descentralizada, y dado que no existe un estudio sistemático sobre la cuestión, se recurrirá a los estudios de casos.

6.1. Cooperación descentralizada: Programa URB-AL de la Unión Europea

El objetivo del Programa URB-AL de la Unión Europea consiste en desarrollar

redes de cooperación descentralizada entre colectividades locales sobre temas y problemas concretos de desarrollo local urbano. El Programa busca favorecer el intercambio directo de experiencias entre concejales y técnico territoriales de los dos continentes.

Entre la contribución del programa se tiene reforzar la capacidad de acción de las ciudades, desarrollar la capacidad de gestión de las colectividades locales mediante la for-mación de los recursos humanos, promover la asociación entre colectividades locales y re-presentantes de la sociedad civil, aumentar la participación de las colectividades locales en el ámbito internacional y difundir las buenas prácticas de desarrollo local europeas y lati-noamericanas respetando las especificidades locales.

Lanzado en 1995, URB-AL cuenta con más de 188 proyectos realizados por más de 750 colectividades locales enmarcados en dife-rentes áreas temáticas. En la fase URB-AL II, 2000-2007 se han realizado 4 áreas temáticas:

•Financiación local y presupuesto parti-cipativo (red 9).

•Lucha contra la pobreza (red 10).

•Promoción de las mujeres en instan-cias de decisión (red 11).

•Seguridad ciudadana (red 12).7

Proyecto “Gobiernos locales promueven la autodeterminación de las mujeres a través de la inclusión laboral” R12 B3 06.

Se considera el caso de una experiencia de red entre gobiernos locales que tuvo como coordinador a la municipalidad del distrito de Independencia en Lima, Perú (Calderón,

2009). Se trató de un Proyecto común tipo B del Programa URB-AL que tuvo como antece-dente el Proyecto Común tipo A, R12-A3-03 “Autodeterminación de las mujeres a través del empleo local”, realizado entre julio 2004-agos-to 2005 por ocho municipalidades involucradas en la experiencia. Estas municipalidades fueron Independencia (coordinadora) y Pueblo Libre en Lima, Perú, Treviso en Italia, Santa Rosa de Copán en Honduras, San Carlos en Costa Rica, San Pedro de Nonualco en El Salvador y Gijón y Moncada en España.

El proyecto mujeres e inclusión laboral fue desarrollado entre el 2007 y abril del 2009, siendo coordinado por la municipalidad de In-dependencia de Lima (Programa URBAL de la Unión Europea, Red 12 “Promoción de las mujeres en las instancias de decisión local”). Su objetivo fue promover la inclusión de las mu-jeres en el mercado laboral en condiciones de equidad, asumiéndose que los Gobiernos Lo-cales son entidades que pueden contribuir a este proceso a través de servicios orientados a ampliar las capacidades de las mujeres. El Pro-yecto consideró que las mujeres tenían menos oportunidades económicas y de empleo que los varones y que, cuando accedían al mercado la-boral, sus condiciones de trabajo resultaban ser más desventajosas.

El proyecto dotó a la municipalidad de un espacio para la implementación de progra-mas y/o servicios para las mujeres, denomina-do Centro de Atención a la Mujer (CAM). El CAM proporcionó servicios de información, capacitación, asesoría y recursos a las mujeres para su adecuada incorporación a las activida-des productivas. El Proyecto incorporó a la so-ciedad civil, especialmente a las organizaciones sociales de base de las mujeres y micro-empre-sarias. Incluyó un componente de fortaleci-miento institucional interno a la municipalidad para diseñar y mejorar las políticas y asegurar la sostenibilidad futura. Desarrolló las líneas de

empleo, empleabilidad y emprendimiento; con-ciliación (entendida como la compatibilización del tiempo de trabajo con la diversidad de acti-vidades personales y familiares); capacitación y fortalecimiento institucional.

Entre los logros del proyecto:

•Haber desarrollado, desde el espacio municipal, un proyecto con enfoque de género, el cual ha tenido impacto en diferentes actores de la localidad: las autoridades, los funciona-rios/as públicos municipales, los empresarios privados y las mujeres, quienes han interioriza-do los mensajes sobre equidad de género.

•Bajo el entendido que un enfoque de género es de mediano y largo plazo, el proyec-to inició un proceso de motivación y educación ciudadana de las mujeres con el propósito que ellas se cuestionen y duden acerca de sus roles tradicionales y se estimule una mayor partici-pación.

•El Proyecto ha permitido a la Muni-cipalidad Distrital Independencia ostentar un cargo de coordinación internacional que con-vocó a 8 municipalidades de 6 países, y asumir el liderazgo. La Municipalidad fue un coordina-dor y eficiente gestionador y administrador de recursos de la cooperación internacional.

• Haber generado conciencia en los fun-cionarios/as municipales acerca de la importan-cia del tema de género y abierto su vinculación con nuevos proyectos de la cooperación inter-nacional y descentralizada, bajo la idea que la municipalidad puede desarrollar proyectos en torno a equidad de género teniendo como alia-do a la cooperación internacional.

•El Centro de Atención a la Mujer (CAM) se convirtió en un centro de orientación que apoyó y capacitó a las mujeres, las contactó con las empresas que requerían empleo, con ofertas de créditos, entre otros.

•Mejoró la autoestima de las mujeres q[[

7| www.ec.europa.eu

242 243

directamente beneficiadas por el proyecto en el desarrollo de sus capacidades productivas.

El Proyecto URB AL facultó el forta-lecimiento institucional del propio gobierno local, sensibilizando a autoridades y trabaja-dores/as, incorporando políticas de equidad de género en el Plan de Desarrollo Local, y en todos los instrumentos de la gestión muni-cipal, elaboración de tres propuestas de orde-nanza, etcétera. El proyecto permitió la coor-dinación del personal de la División de Par-ticipación Vecinal, la División de la Promo-ción del Empleo y la Gerencia de Desarrollo Económico Local y la Gerencia de la Mujer y Desarrollo Social. Administrativamente, se creó la Unidad de Cooperación Internacional (UCIFOP), con un equipo especial para el proyecto y con un manejo económico autó-nomo, lo cual aseguró que los fondos finan-cieros se destinaran exclusivamente a las acti-vidades previstas. El CAM se ubicó al interior de la división de la Mujer de la Gerencia de la Mujer, con la cual la UCIFOP desarrolló los contactos bajo la labor de la coordinadora del Proyecto. Igualmente, se establecieron accio-nes conjuntas con la Gerencia de Desarrollo Económico Local.

En cuanto a la relación con la socie-dad civil, el Proyecto estableció alianza con las Organizaciones Sociales de Base (OSB), especialmente de mujeres, las cuales en todo momento lo apoyaron y permitieron su di-fusión, aceptación social y la proyección de las mujeres emprendedoras, aportando su ca-pacidad de convocatoria y clara voluntad de actuar en base al criterio de responsabilidad compartida.

6.2. Cooperación bilateral

En este caso se considera la coopera-ción bilateral que se ha dirigido a instancias sub-nacionales como las regiones y las muni-

cipalidades (Calderón, 2011). Entre ellos se tiene el Programa de fortalecimiento de las finanzas municipales y el Programa de De-sarrollo Rural Sostenible de la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), el Programa de Cuidado y Protección del Medio Ambiente (cooperación japonesa -JICA), el Programa de Acondicionamiento al Cambio Climático (PACC) que desarrolla Suiza, entre otros.

Programa de Lucha contra la pobreza, PROPOLI.

El Programa PROPOLI de la Unión Europea intervino entre 2003-2007 en 10 distritos de Lima Metropolitana que alber-gaban a más de la mitad de los pobres ex-tremos de la ciudad. El objetivo general de PROPOLI fue integrar a los pobres de los distritos en los principales procesos de desa-rrollo local. El proyecto inició sus acciones en el contexto marcado por el proceso de descentralización y la promoción de la par-ticipación ciudadana.

Entre sus áreas de intervención estuvieron:

•Mejora de la capacidad de gestión de las municipalidades en el marco de la descen-tralización.

•Fortalecimiento de la institución mu-nicipal y de las organizaciones sociales para la lucha contra la pobreza y el desarrollo. Esta área apoyó los procesos de planeamiento par-ticipativo, lográndose 10 Planes de Desarrollo Concertados (PDC), 6 Planes de Desarrollo Económico Local, 10 Comités de Vigilancia Ciudadana y 5 Rendiciones de Cuentas.

•Competencias empresariales para las microempresas.

•Formación técnica a jóvenes para acce-so al mercado laboral.

•Integración social de grupos vulnera-bles para disminuir la inequidad.

•Mayor acceso a servicios de sanea-miento básico.

El Programa PROPOLI tuvo la capa-cidad de adaptarse a un marco jurídico, de carácter democratizador y participativo, que se expidió a poco de su entrada en funcio-namiento. PROPOLI orientó su interven-ción a fortalecer a las municipalidades como institución, y a establecer nexos con la socie-dad civil a través de los Presupuestos Parti-cipativos, Rendición de Cuentas y Vigilancia Ciudadana. Igualmente, junto al apoyo a los gobiernos locales se vinculó, a través de las ONG ejecutoras, con la sociedad civil por in-termedio de los fondos concursables y el de-sarrollo de mecanismos de fiscalización a los Presupuestos Participativos que empezaron a implementarse por mandato legal.

Programa Fortalece del DFID y CARE

El Programa Fortalece, apoyado por la cooperación británica y ejecutado por CARE, concluyó en el 2008. Su objetivo fue elaborar nuevas modalidades de gestión descentrali-zada, concertada y participativa de gobier-nos sub-nacionales, e incidiendo de manera particular en la lucha contra la pobreza des-de el nuevo escenario de modernización y descentralización del Estado. Los socios del Programa fueron los gobiernos regionales, las municipalidades provinciales y distritales y las redes como Red Perú, Red de Jóvenes, Fede-ración de campesinos, entre otros. Se trabajó en 11 provincias y 11 distritos. En la regiones de Huancavelica, Puno, Cusco y Apurímac. El Programa administró sus recursos y los en-tregó al personal que trabajó en beneficio de las municipalidades.

GTZ, cooperación alemana

La GTZ desarrolla el Programa de Gobernabilidad e Inclusión en Perú, que

tiene como objetivo que la población se beneficie de una mejor gobernabilidad en los diferentes niveles del Estado. La GTZ trabaja con contraparte nacional, a partir de un convenio bilateral con gobiernos y Estado. También la GTZ estimula la cons-titución de gremios de las municipalidades con el objetivo de establecer articulaciones entre los gobiernos central y locales. Pro-mueve una administración pública transpa-rente y orientada al ciudadano, así como el control de la sociedad civil sobre el ac-cionar del gobierno y el uso eficiente de los recursos financieros del Estado. En el apoyo a las finanzas públicas desarrolla ac-tividades en diversos niveles del Estado, in-cluyendo el local, prestando transferencia de conocimientos, facilitación de procesos, asistencia técnica directa y fortalecimiento de habilidades y capacidades instituciona-les.

Fondo Ítalo Peruano (FIP)

El FIP parte del I Acuerdo de Canje de deuda suscrito en octubre 2001 entre los gobiernos de Italia y Perú. El 4 de enero del 2007 se suscribió el II Acuerdo de Canje por un monto de 72 millones de USD. En los proyectos del 2008 del FIP se ha apo-yado las regiones de Amazonas, Apurímac, Ayacucho, Huánuco, Huancavelica, Junín, Lambayeque, Lima, Loreto, Pasco y Uca-yali. Sobre un monto total de 35.5 millo-nes de USD, un 66% ha sido ejecutado por las ONGs y un 33% por propios gobiernos locales y regionales, quienes a estos efectos participaron del concurso y luego adminis-traron los recursos. Entre los rubros apo-yados se destaca el desarrollo productivo y comercial (36%), los proyectos de corte so-cial (25%), la infraestructura básica (17%), el desarrollo de capacidades (14%) y el cui-dado del medio ambiente (8%). o

[[

244 245 u[[Agencia de los Estados Unidos

para Desarrollo Internacional (USAID)

La USAID apoya a las municipalida-des a través de diversos proyectos, entre ellos: Proyecto Perú MYPE competitiva y Perú Pro-descentralización. En el 2008 ha apoyado a 81 gobiernos locales para reducir los plazos de trámites para la constitución de las medianas y pequeñas empresas (MY-PES), logrando una reducción en promedio de hasta un 30%. Igualmente, ha elaborado un modelo Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) para municipalida-des urbanas en convenio con la presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de la Producción. Asimismo, ha apoyado la co-nexión a Internet de 84 municipalidades, con el objetivo de promover la eficiencia y la transparencia en sus gestiones.

6.3. Campos e instrumentos

Los casos presentados muestran que los campos de intervención de la coopera-ción descentralizada se han referido al for-talecimiento institucional de las instancias sub-nacionales y un mayor logro y resultado en la sociedad.

Al fortalecimiento interno institucio-nal pertenecen los proyectos que se dirigen a mejorar las habilidades para el financia-miento municipal, el manejo de los Presu-puestos Participativos, la gobernabilidad y, en general, la gestión municipal participati-va y democrática.

En cuanto al efecto en la sociedad se tiene la lucha contra la pobreza, el área de mujeres y género, la seguridad ciudadana, el desarrollo económico local, infraestructura y saneamiento y defensa del medio ambien-te.

Con respecto a los instrumentos de-sarrollados por la cooperación descentrali-zada:

•Fomento de redes entre gobiernos sub-nacionales de diversos países y conti-nentes.

•Reforzamiento de la estructura mu-nicipal y regional, incluyendo la generación de nuevas áreas de gestión.

•Capacitación y fortalecimiento in-terno de los recursos humanos.

•Mecanismos e instancias de articu-lación entre los niveles sub-nacionales y la sociedad civil, insertos en el marco legal existente.

•Promoción de la supervisión y fisca-lización de la sociedad civil.

•Fondos concursables para estimular la participación transparente de la sociedad civil.

7. Conclusiones. El futuro de la cooperación descentralizada

El futuro de la cooperación descentra-lizada en Perú estructuralmente se encuentra asociado a la evolución del crecimiento eco-nómico del país. Perú desde hace algunos años es considerado un país de ingresos medios y no un país pobre. Ha pasado a la categoría de País de Renta Media, al haber superado su renta per cápita la frontera de los US $ 2,000 por persona. Al año 2007 el Banco Mundial estimó el Ingreso Nacional Bruto Per Cápita en 3,450 USD, lo cual ubica a Perú entre las 54 economías de ingresos medios bajos del mundo. Esta situación, al margen que sea dis-

cutible la fiabilidad de un indicador como el del ingreso per cápita y su dificultad recono-cida para dar cuenta de fenómenos como la desigualdad social, la cual pasa a convertirse en un problema nacional.

En respuesta, la cooperación interna-cional se está retirando del país al compás de la reducción de la pobreza. Por lo cual, paulatinamente, Perú dejará de ser receptor de Cooperación No Reembolsable y se con-vertirá en candidato a recibir sólo Coopera-ción Reembolsable. Se estima que Perú dejará de percibir alrededor de US$ 300 millones anuales por Cooperación Técnica Internacio-nal No Reembolsable.

En este contexto, el futuro de la cooperación descentralizada debe observarse con relación al proceso de descentralización del Estado que el país ha asumido durante la primera década del siglo XXI, en torno al cual conviene subrayar dos aspectos. En términos económicos, la descentralización representa, como se ha visto, una mayor participación en el gasto público para los gobiernos sub-nacionales. En términos políticos, el marco jurídico peruano inserta a la descentralización en una propuesta de planificación nacional que va desde los niveles nacionales a los sub-nacionales. A su vez, hace hincapié en políticas democráticas y participativas que desarrollen medidas tales como presupuestos participativos, transparencia y rendición de cuentas en la gestión sub-nacional. El marco legal sienta las bases para el fomento de la ciudadanía, un aspecto débil en la cultura política peruana.

Al conjugarse la reducción de la coo-peración Internacional No Reembolsable con el proceso de descentralización se abre un escenario propicio para la ampliación de la cooperación descentralizada. Como se ha observado, la contribución de la cooperación

descentralizada es todavía pequeña: repre-senta poco peso al interior de la cooperación internacional que se recibe y, en el contexto latinoamericano,Perú recibe muy poco apoyo de la cooperación descentralizada.

Las modalidades que asuma la coope-ración descentralizada deben considerar que los gobiernos sub-nacionales están contan-do con mayores recursos y que inclusive sus dificultades de gastar están siendo tema de la agenda política actual. La cooperación descentralizada debe apuntar a programas y proyectos con las instancias sub-nacionales bajo convenios que establezcan criterios de gasto compartido. La cooperación descen-tralizada debe estimular programas y pro-yectos en que los gobiernos regionales y municipalidades peruanos aporten también sus recursos y se generen sinergias institu-cionales. En esta medida, no necesariamente el apoyo de la fuente externa deberá ser de grandes montos sino, sobre todo, pensando en la contribución y posicionamiento de los actores locales.

En cuanto a los actores involucrados, además de los niveles sub-nacionales, debe considerarse la participación de las ONGDs extranjeras (ENIEX) y peruanas. Como se ha indicado, las ONGDs tienen experiencia en la ejecución de los proyectos de la cooperación y un manejo administrativo más solvente. En el caso de la administración directa de proyectos por regiones y municipalidades se tiene la ventaja de poder capacitar a los recursos humanos y desarrollar experiencias en la esfera gubernamental. Desde luego, hay y continuarán programas y proyectos que involucrarán a los niveles sub-nacionales, las ONGD y la cooperación de fuente externa.

Con respecto a las temáticas a abordar por la cooperación descentralizada hay tres campos que actualmente se destacan.

246 247 a[[El apoyo al Desarrollo Económico Lo-

cal (DEL), función regional y municipal es-tipulada en sus respectivas leyes orgánicas. Actualmente, la cooperación descentralizada apoya el desarrollo de los Planes de Desarro-llo Económico Local establecidos de mane-ra participativa con los agentes productivos (empresarios, comunidades, redes) y con apoyo de ONGD. Los planes de DEL se ubi-can en la perspectiva del desarrollo de corre-dores económicos (en nivel de cuenca) y bus-can elevar la competitividad de las unidades económicas, a través de redes de productores, asociatividad y capitalización local. Se busca que, por ejemplo, las gestiones municipales definan con las redes de productores/as los lineamientos y los planes de política pública para el DEL, lo cual aseguraría un compro-miso financiero municipal. El apoyo al DEL puede conducir a la forja o consolidación de Mancomunidades, esto es asociaciones de go-biernos locales (Ley 29029 de Mancomuni-dad Municipal). Las municipalidades deben asumir su papel promotor, impulsando las actividades del plan en lo relacionado al desa-rrollo de capacidades productivas, la promo-ción y el posicionamiento territorial.

El fomento de la ciudadanía, la partici-

pación y la democracia estipulado por el mar-co legal a través de dispositivos que establecen mecanismos de rendición de cuentas, Consejos de Coordinación Local, Presupuestos Participa-tivos, Planes de Desarrollo Concertados, entre otros. A pesar que las leyes son claras respec-to a la obligación de las autoridades locales de cumplir con estos mecanismos participativos, existen vacíos especialmente por el carácter no vinculante de tales normas, esto es, la ausencia de sanciones efectivas por no acatarlas. Bajo este contexto, la cooperación descentralizada ha ve-nido estableciendo, y deberá continuar, con programas y proyectos específicos que estimu-len el desarrollo de mecanismos democráticos y participativos, vinculados al fomento de la ciu-

dadanía. Existen en Perú autoridades dispuestas a avanzar en estas propuestas, así como redes municipales tal como la Red de Municipalida-des Rurales de Perú (REMURPE).

La atención a la temática de agua y sa-neamiento y, en general al acondicionamiento del cambio climático. La carencia de infraes-tructura de saneamiento en vastos sectores de la población, en zonas urbanas y rurales, ha lle-vado a la cooperación descentralizada a apoyar la constitución de organizaciones comunitarias para la atención y fiscalización de los servicios, así como al fortalecimiento institucional de las municipalidades mediante el apoyo a oficinas de saneamiento. Diversos programas y proyectos se han desarrollado y se desarrollan, involucran-do inclusive a los gobiernos regionales para que apoyen a las municipalidades.

Existen, finalmente, líneas temáticas transversales a estos campos que han venido siendo desarrolladas y, entre las cuales debe destacarse la de dotar a los proyectos de una perspectiva de género y la incorporación de un enfoque de gestión de riesgo de desastres o de reducción de riesgo de desastres; lo cua-les, a su vez, cuentan con un marco jurídico de respaldo (Planes de Igualdad de Oportu-nidades e incorporación de amenazas de ries-go a los proyectos de inversión pública).

La cooperación descentralizada en Perú debe continuar su labor ampliando su contri-bución que es en cierta manera embrionaria. Lo que faculta esta ampliación es la volun-tad e importancia que a nivel del Estado tie-ne el proceso de descentralización en curso. Se requiere fortalecer institucionalmente a las instancias sub-nacionales. La cooperación descentralizada se ha insertado, de manera alineada y armónica, e incluso creativa, den-tro de las políticas generales del Estado pe-ruano. Debe estimular a las administraciones públicas descentralizadas, organizaciones no

gubernamentales, asociaciones de la sociedad civil (empresarios incluidos) y en general fuer-zas vivas a participar en el desarrollo social y económico. La lucha contra la pobreza debe ir a la par con el fomento de la ciudadanía.

Los retos por delante de la cooperación descentralizada son definir sus campos de in-tervención de manera planificada con las ins-tancias nacionales, regionales y municipales del Estado peruano.

Apci (2007) Proyecto Fortalecimiento de capacidades en instancias integrantes del SINDCINR. Programa de Cooperación Hispano Peruano 2007-2010. Lima, noviembre.

Calderón, Julio (2011) “Diagnóstico de las municipalidades en Perú”, a ser publicado el 2011 en Quito por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) de Ecuador y la Fundación Carolina.

Calderón, Julio (2009) Evaluación externa Proyecto URBAL R12-B3-06 “Gobiernos locales promueven la autodeterminación de las mujeres a través de la inclusión laboral”, en el distrito de Independencia. Lima, abril de 2009.

Dubois, Alfonso (2011) “Cooperación descentralizada”. En Diccionario de Acción Humanitaria y cooperación al desarrollo. Universidad del País Vasco. www.dicc.egoa.ehu.es. Visita enero 2011.

Bibliografía

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Anuario | O b s e r v a t o r i o d e C o o p e r a c i ó n D e s c e n t r a l i z a d a | U n i ó n E u r o p e a | A m é r i c a L a t i n a |

d e l a c o o p e ra c i ó n d e s c e n t ral i z a d a

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w w w . o b s e r v - o c d . o r g_año 2010

Diputació de BarcelonaSalvador Esteve i Figueras, Presidente de la Diputació de BarcelonaAgustí Fernández de Losada, Director del Servicio de Relaciones Internacionales

Intendencia de MontevideoAna Olivera, Intendenta de MontevideoRicardo Prato, Secretario GeneralLuis Polakof, Director del Departamento de Desarrollo Económico e Integración RegionalRuben García, Director de la División de Relaciones Internacionales y Cooperación

OBSERVATORIO DE COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA UE-ALwww.observ-ocd.org

Coordinación GeneralAgustí Fernández de Losada, Coordinador GeneralMarc Rimez, Director Ejecutivo

Oficina CentralMarc Rimez, DirectorMallorca 244 - entsol, 3º08008 - Barcelona, EspañaTel: +34 93 4049374Fax: +3493 404 9480e-mail: [email protected]

Antena LatinoamericanaLucía Hornes, Directora Luis Piera 1994, Edificio MERCOSUR11.200 Montevideo, UruguayTel.: +598.2.413.66.24 (o 25)Fax.: +598.2.413.66.24 (ext.207)e-mail: [email protected]

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