03 las características del derecho administrativo

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Primera Parte: La sistematización jurídica del concepto y características del Derecho Administrativo

Capítulo Tercero

LAS CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

SUMARIO: 22. Las características del derecho administrativo chileno. 23. Elderecho administrativo es un derecho original. 24. El derecho administrativoes un derecho de naturaleza potestativa. 25. El derecho administrativo es underecho de interpretación restrictiva. 26. El derecho administrativo es un

derecho de aplicación formal.

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22. Las características del derechoadministrativo chileno. El derecho ad-ministrativo chileno es tributario detoda una tradición jurídica que ha ve-nido acuñándose en el país a lo largodel tiempo.

Por eso, su territorio doctrinal se havisto cruzado por distintas visiones, otrostantos hitos de un camino más que cen-tenario que comienza en ese extremocivilista que busca explicarse los fenó-menos administrativos de acuerdo conlos conceptos del Código Civil y quetermina con la aplicación de puntos devista estrictamente publicistas, que porsentirse liberados de toda influencia ci-vilista han buscado explicarse el ámbi-to público desde ángulos del tododiferentes, cuando no contrapuestos, alos del ius civile.

El primer gran esfuerzo por mode-lar un derecho administrativo como dis-ciplina jurídica articulada en concep-tos propios, sistematizada y expuesta enun lenguaje concordante con las ideasque dominan los diversos temas queconforman su cuerpo doctrinal, provi-no de don Valentín Letelier, el primerprofesor que ejerció esta asignatura enChile, el año 1888. Además, desempe-ñó brillantemente el cargo de Fiscal delTribunal de Cuentas, aportando las lu-ces de su experiencia y de su profundoconocimiento de la Administración delpaís, a los fallos del Tribunal, en losdictámenes o informes en derecho queemitió y que transmiten hasta hoy larectitud y profundidad de su pensa-miento. Es cierto que antes que él elpaís contó con la obra de don Santiago

Prado, Principios Elementales de DerechoAdministrativo Chileno, adaptados a la en-señanza del ramo en el Instituto Nacional,de 1859, pero esa obra, de gran éxitoen su tiempo, fue el fruto aislado, queno persistió en el tiempo, del interésque despertó en su autor el célebre li-bro de don Manuel Colmeiro tituladoDerecho Administrativo Español, el que se-gún palabras de Fernando Garrido Fallase publicó simultáneamente en Madrid,Santiago y Lima, según se recordara conanterioridad.

Por otra parte, desde el plan de estu-dios de 1853 el derecho administrativonunca se impartió como disciplina sepa-rada del Derecho constitucional, y el pro-fesor que dictó la cátedra así compartidahasta 1888, la orientó hacia la enseñanzadel Derecho constitucional sin dar lugaralguno en ella al derecho administrativo.En efecto, el plan de estudios de la Es-cuela de Leyes de 1832, modificado en1853, aprobó en el 6º año de estudios elramo de Derecho Público y Administrati-vo, asignatura que en los nuevos planesde estudio de 1859 y de 1863 pasó a im-partirse en cuarto año de Leyes, mante-niéndose en el mismo nivel en la reformade 14 de mayo de 1866, en que aparececon el nombre de Derecho Administrati-vo y Constitucional, hasta el nuevo plande estudios aprobado en 1884, en quepasó a llamarse Derecho Constitucional yAdministrativo.

El maestro Letelier tenía clara con-ciencia de la dificultad que entrañabaindependizar el tratamiento del dere-cho administrativo del de otras discipli-nas, sobre todo del derecho civil, en

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El Derecho Administrativo. Concepto, características, sistematización, prospección

una época en que el mundo jurídicoera justamente el del ius civile y en queel iure publico era asimilado más bien alius politiae de que hablaban los antiguosdoctores de la época monárquica que auna rama propiamente jurídica, pues,como se sabe, el ius politiae sólo refleja-ba el criterio acuñado en los tiemposabsolutistas, ya que respecto de él noexistía obligatoriedad de acatamientopor parte de la autoridad ni vías de ac-ción para los agraviados, que les permi-tieran hacer exigibles sus disposicionesfrente al poder público.

Pero don Valentín no era un hom-bre que se dejara llevar por lecturas delmomento. Tenía una clara conciencia deque “esta tendencia –a recurrir a con-ceptos civiles– no es nueva; viene deaquellos siglos remotos en que por estarconfundidas todas las ramas del derechoen un solo código, no se distinguía lopúblico de lo privado. Durante toda laEdad Media se aplicaron a las sucesio-nes dinásticas las reglas de las sucesio-nes de bienes, como lo acredita la leysálica”. De igual modo, “bajo el imperiode la legislación española, fuéronlo muyfrecuentes en América, mucho más en laMadre Patria”, los llamados oficios de plu-ma, “todos –los cuales– eran venales, estoes, se adquirían por compra que se ha-cía en pública subasta, y el compradorque podía venderlos, arrendarlos, dar-los en anticresis, legarlos en testamento,podía también permutarlos. La propie-dad de los empleos públicos se parecíamucho, pues, a la propiedad de las co-sas privadas”.

“En el presente siglo –agrega– se hadividido la legislación de cada Estado enramas especiales y con cada una se haformado un código igualmente especial”,llevando a distinguir el derecho públicodel derecho privado, pero aun así, “la exa-gerada preponderancia que por interésprofesional se ha dado en todas partes alos estudios de derecho privado, es causahasta hoy de que el criterio de los civilis-tas predomine contra el de los publicis-

tas aun en las más genuinas cuestionesde derecho público”.

“Es esta una tendencia errada, anti-científica y peligrosa”, denunciaba donValentín Letelier, pues las relacionesque se dan en el campo público “noson relaciones civiles” sometidas al de-recho privado, sino relaciones públicas,“aquellas que el derecho público ha es-tablecido, en virtud de las cuales losagentes políticos y los jefes administra-tivos deben ejercer sus atribuciones”conforme a lo prescrito por la Consti-tución y la ley.1

El transcurrir del tiempo habría decomprobar la dificultad de la obra em-prendida por el ilustre Valentín Letelier,puesto que muchos años después de queél planteara estas ideas, las enseñara ensu cátedra y propugnara la independen-cia del derecho administrativo del dere-cho civil, aún debió continuarse desple-gando un esfuerzo doctrinal en la mis-ma dirección.

En 1948, en su Derecho Administrati-vo, el profesor Guillermo Varas Contre-ras, por ejemplo, se felicita de que“numerosos fallos de nuestros Tribuna-les, muchas veces en casos de gran reso-nancia, han desestimado las solucionescivilistas para acoger aquellas que el De-recho Administrativo señala como com-patibles con la índole especial de lasinstituciones públicas”, y adelanta quecomo profesor del ramo se sentiría feliz,“consideraríamos cumplido el propósitoque se persigue al editar este texto –sonsus palabras–, si lográramos poner de re-lieve las instituciones jurídico-administra-tivas, frente a las que el Código Civilestablece, señalando sus características ysus procedimientos propios”.2

Y en el prólogo a la primera ediciónde su obra Derecho Administrativo Chilenoy Comparado, el profesor Enrique Silva

1 LETELIER, Valentín, Dictámenes (1891-1918),op. cit., págs. 58, 82, 160, 161, 281.

2 VARAS CONTRERAS, Guillermo, Derecho Ad-ministrativo, op. cit., pág. 8.

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Cimma reiterará este planteamiento alconfesar que la observación de las dife-rentes modalidades que asume lo admi-nistrativo en el país le “han hecho com-prender la absoluta necesidad de entrara sistematizar todo el cúmulo de normasque constituyen el Derecho Administrati-vo Chileno”, testimoniando así el vacío ola precariedad de tratamiento que adver-tía en aquel tiempo respecto de “las mo-dalidades que en nuestro país invisten losórganos de la Administración, la exten-sión del sistema de las autonomías fun-cionales, la específica regulación de lasvinculaciones entre el Estado y sus agen-tes públicos, y tantos otros que en nues-tro régimen jurídico es posible constatarcomo consecuencia de la acción adminis-trativa”.3

Desde entonces, la vida administrati-va ha crecido en cobertura y profundi-dad, y la acción ciudadana, gubernativa yparlamentaria, unida a la jurisprudenciade la Contraloría General de la Repúbli-ca y a los fallos de los Tribunales de Justi-cia en materia administrativa, permitenreproducir una clara visión intelectual dela percepción compartida que se tieneen el país acerca de qué caracteriza lojurídico-administrativo en Chile, permi-tiendo al mismo tiempo cotejarla con laproyección institucional que ha experi-mentado la Administración Pública en suevolución hasta el Estado constitucionalde los últimos años.

Esa percepción compartida de lo ad-ministrativo que se tiene en Chile per-mite caracterizar al derecho adminis-trativo de hoy día como un derecho ori-ginal, de naturaleza potestativa, deinterpretación restrictiva y de aplicaciónformal, en los términos que pasan a ex-ponerse.

23. El derecho administrativo es underecho original. En primer término, elderecho administrativo es un derecho ori-ginal.

Con ello se quiere decir que el dere-cho administrativo es una disciplina jurí-dica que tiene su propio cuerpo proposi-cional y doctrinal, sus propias normas yprincipios, de manera que no reconocerelación de especialidad respecto del de-recho común o general.

El problema lo plantean los artículos547, inciso 2º, y 4º del Código Civil.

En el primero de esos preceptos, diceeste Código, reconocido como la ley ge-neral o común que rige en el país, que laspersonas jurídicas de derecho público, en-tre ellas el Estado, las municipalidades ylos establecimientos que se costean confondos del erario nacional, “se rigen porleyes y reglamentos especiales”.

Artículo 547.2. Tampoco se extienden lasdisposiciones de este título a las corpora-ciones o fundaciones de derecho público,como la nación, el fisco, las municipalida-des, las iglesias, las comunidades religiosas,y los establecimientos que se costean confondos del erario: estas corporaciones yfundaciones se rigen por leyes y reglamen-tos especiales.

Las disposiciones contenidas en loscódigos especiales, agrega su artículo 4º,como en el del Ejército y Armada, debenaplicarse con preferencia a las del Códi-go Civil, sin perjuicio, naturalmente, deque si en esas disposiciones no se hallareregulado el asunto que interesa resolver,se acuda por vía supletoria al Código ge-neral, esto es, al Civil. El principio de laespecialidad se encuentra reiterado en elcuerpo del Código, en el artículo 13, re-ferido a las disposiciones de una deter-minada ley.

Artículo 4º. Las disposiciones contenidasen los Códigos de Comercio, de Minería,del Ejército y Armada, y demás especia-les, se aplicarán con preferencia a las deeste Código.

Artículo 13. Las disposiciones de una ley,relativas a cosas o negocios particulares,prevalecerán sobre las disposiciones ge-nerales de la misma ley, cuando entre lasunas y las otras hubiere oposición.

Es indudable, pues, desde el puntode vista del Código Civil, que la organiza-

3 SILVA CIMMA, Enrique, Derecho Administrati-vo Chileno y Comparado, op. cit., pág. 13.

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ción de las personas jurídicas de derechopúblico no se rige por las normas deltítulo XXXIII de su libro I, que trata delas personas jurídicas, sino por leyes y re-glamentos especiales.

En la medida que el derecho admi-nistrativo estudia-regula a las personas ad-ministrativas, cuyo tipo ha sido y esfundamentalmente el de las personas ju-rídicas de derecho público, el cuerpo nor-mativo, proposicional, que constituye suarmadura positiva, estaría constituido, en-tonces, por las “leyes y reglamentos espe-ciales” que rigen a esas entidades, y eneste sentido, en tanto conjunto de reglasvigentes aplicable a las organizaciones ad-ministrativas, esas disposiciones configu-rarían un derecho positivo especial regidopor el artículo 4º del Código Civil, frenteal cual el derecho administrativo se ha-llaría vinculado en una relación de espe-cialidad en que el derecho civil pasaría aser la disciplina general y supletoria desu normativa organizacional.

Ahora bien, ¿es esto realmente así?¿Es efectivo que el Código Civil es el tex-to supletorio de las normas administrati-vas que rigen a las personas jurídicas dederecho público, de modo que ante lainexistencia de disposiciones especiales hade recurrirse a las de ese Código paraexplicar la situación que interesa aclararo resolver?

Indudablemente no. El Código Civilno contiene disposición alguna que pue-da ser compatible con la naturaleza delas organizaciones y relaciones que regu-la el derecho administrativo, y su men-ción al Código del Ejército y Armada hayque entenderla en el contexto de lo quees su ámbito de acción.

Si se busca saber a qué principios res-ponde la organización del Ejército o laestructura de la Armada, qué atribucio-nes tienen las autoridades que conformanel mando o cómo se designa a su perso-nal, no existe posibilidad alguna de queel Código Civil preste una ayuda útil aese propósito, aportando elementos dejuicio que permitan conocer la composi-ción del mando o sus características.

El mismo señor Bello lo entendía así.El Código Civil no era para él el Códigode los militares, porque si bien el perso-nal castrense está constituido por “ciuda-danos que corresponden a un mismoEstado y se sujetan a las mismas leyes bajolas cuales viven los demás individuos dela sociedad”, también es cierto, decía, que“forman una clase enteramente diversade habitudes, en trabajos, y sobre todo,en una obediencia tan ciega a las leyesde la milicia y a las órdenes de sus jefes,que no admite interpretaciones y se repu-ta como graves a los menores defectos eimprimen por ellos gravísimos castigos.Cuasi todas sus relaciones civiles están ín-timamente ligadas con las militares. Estosupuesto, nada nos parece tan justo comoque ciudadanos tan estrictamente ligadosal rigor necesario para la conservaciónde la milicia, no reconozcan otra depen-dencia que la de los jefes cuyas órdenesdeben obedecer con respecto de aqué-lla”.4 Atendidas las circunstancias del mun-do castrense, es su parecer que todoasunto jurisdiccional que afecte a los mi-litares debía estar al margen de los tribu-nales ordinarios y ser de competenciaexclusiva de la justicia militar.

El mundo civil, por consiguiente, eradel todo diferente al mundo militar, paradon Andrés Bello; lo civil, ajeno a lo cas-trense; los civiles movidos por sus intere-ses personales actuaban basados en suvoluntad, los militares “forman una claseenteramente diversa” y están sujetos a una“obediencia ciega a las leyes de la miliciay a las órdenes de sus jefes”.

¿Cómo pretender, entonces, estandoante dos mundos distintos, que el Códi-go Civil pudiera llegar a ser un Códigoaplicable al Ejército y la Armada, aun porla vía supletoria, en materias de estructu-ra organizacional y del mando, si esas ins-tituciones eran del todo ajenas a suregulación jurídica?

Evidentemente hay algo que no fun-ciona en la interacción de los artículos

4 BELLO, Andrés, Obras Completas, volumen IX,1885, pág. 113.

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547, inciso 2º, y 4º del Código; sin lugar adudas hay un elemento de contradicciónque impide captar qué está ocurriendoal interior de su normativa. El uso de laspalabras, en un texto de alta precisiónterminológica como es el Código Civil,está induciendo a una gran confusión.

Para despejar cualquier equívoco entorno a este punto de vista, es convenien-te recordar que el Código significó ungran avance en su tiempo en materia deregulación de las personas jurídicas. Elgran Código Civil francés de 1804 no con-tenía un título referente a ellas, lo quemuestra en el chileno un logro jurídicode indiscutible valor.

Pero no sólo hizo eso. Junto con esta-blecer cuáles eran las personas civiles seadelantó a hablar de las personas comer-ciales, cuando aún no se estudiaba el Có-digo del ramo, y se ocupó de las perso-nas jurídicas de derecho público, parasituar a todas ellas dentro de una claracategorización, integrándolas dentro deun mismo género próximo: las personascomerciales como “sociedades”, al igualque las civiles; las personas públicas como“corporaciones o fundaciones de derechopúblico”, siguiendo el mismo criterio.

Así, las normas del título XXXIII dellibro I del Código Civil juridizaron elser de las personas públicas, en particu-lar del Estado, al incluirlas dentro de laesfera del derecho de las personas jurí-dicas como una persona más, con lo cualel Estado chileno en su acepción másamplia, como organización de la nacióntoda, se mostró sujeto al derecho, some-tido al ordenamiento jurídico, en un pla-no de igualdad con los otros sujetos dederecho que se desenvolvían en el ámbi-to jurídico.

Simultáneamente, las disposiciones desus libros II, III y IV juridizaron el actuarde estas personas, situándolas en las rela-ciones jurídicas civiles en la misma posi-ción de igualdad que tienen los particula-res en sus propias negociaciones, cuidan-do de eliminar toda diferencia que nofuera consubstancial a la naturaleza jurí-dica del asunto normado por ellas.

Y es de destacar que esta posiciónde igualdad ante el derecho civil en quepasaron a hallarse las personas jurídicaspúblicas y las personas privadas, se lo-gró sin desconocer la existencia de losdos grandes hemisferios jurídicos quecaracterizaron al Estado constitucionalde la primera generación, el hemisferiodel derecho público y el hemisferio delderecho privado, sino que aceptándo-los, puesto que no hay antecedente al-guno que permita sostener, tras los ar-tículos 547, inciso 2º, y 4º, del CódigoCivil, la búsqueda de un monismo jurí-dico que eliminara esa tradicional dua-lidad de campos reconocida en la cien-cia del derecho para establecer la apli-cación rígida de la ley común a laautoridad y a los particulares.

Nada indica que así fuera. Las mis-mas opiniones de don Andrés Bello de-muestran lo contrario. Conocedor de lossistemas comparados y de sus raíces, pen-saba que el derecho occidental recono-cía de antiguo esos dos grandes ámbi-tos. Para formarse una opinión precisasobre el derecho romano, decía, con cla-ra conciencia de la naturaleza que ha-bía presentado en su etapa de recepción,debía empezar distinguiéndose “el dere-cho público del privado”, porque “el pri-mero, que es el malo, nadie lo estudiaen las Pandectas; pero el derecho priva-do de los romanos es bueno, es el nues-tro, y apenas hay en él una u otra cosaque necesita simplificarse o mejorarse”,haciendo una clara alusión al autorita-rismo justinianeo y a la estructura vo-luntaria de las relaciones particulares. Aldefender la necesidad de legislar en ma-teria civil, reiteró esa visión de lo jurídi-co, al acotar que era conveniente em-prender cuanto antes la nueva obralegislativa, porque “las leyes fundamen-tales y las leyes orgánicas de nuestro de-recho público han absorbido, como eranatural, casi toda la atención del Con-greso en estas primeras épocas de nues-tra existencia política; y sus miradas nohan podido fijarse, sino muy pocas ve-ces, en las leyes civiles que conciernen

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al derecho privado, para examinarlas yperfeccionarlas”.5

Hay claridad, pues, por aquellos años,en la apreciación de la arquitectura delderecho, levantada sobre las dos grandescolumnas clásicas consagradas por el cons-titucionalismo moderno: el derecho pú-blico y el derecho privado; el campo dela autoridad y el de la propiedad; la esfe-ra de los actos de autoridad, como losllamaría la escuela francesa, y la de losactos de gestión.

No podía ser de otra manera. Basta-ba escuchar la versada opinión de Mon-tesquieu, uno de los padres del constitu-cionalismo, para comprobar que ése erael diseño admitido por la ciencia en aque-llos tiempos. En su clásica obra de 1748,decía este gran pensador francés que elderecho político estaba conformado por“las leyes que establecen las relacionesentre los gobernantes y los gobernados”,y que “para regular las relaciones de to-dos los ciudadanos unos con otros, tie-nen otras leyes: las que constituyen el lla-mado derecho civil”.

“Así como los hombres han renuncia-do a su independencia natural para vivirsujetos a leyes políticas –decía–, de igualmodo han renunciado a la natural comu-nidad de bienes para vivir sujetos a leyesciviles.”

“Si las primeras les aseguran la liber-tad, las últimas les aseguran la propie-dad. Y no conviene que las leyes de liber-tad, o de la ciudadanía, hayan de decidirlo que corresponde a las leyes de la pro-piedad”, como “tampoco ha de decidirsepor las reglas del derecho civil lo quedebe arreglarse por las del político; esridícula pretensión la de querer decidirsobre derechos de los reinos, de las na-ciones y del universo, por las mismas re-glas que deciden entre particulares acer-ca del derecho a un canal, para servirmede los términos de Cicerón”.

Don Andrés Bello se movía dentro deestos grandes parámetros caracterizado-

res del sistema constitucional, que eranlos aceptados por toda la intelectualidadde esos tiempos. Por eso, luego de reco-nocer en su Derecho Internacional que la“nación o Estado es una sociedad de hom-bres que tiene por objeto la conservacióny felicidad de los asociados; que se go-bierna por leyes positivas emanadas deella misma, y es dueña de una porciónde territorio”, agregaba el señor Bello que“la cualidad especial que hace a la na-ción un verdadero cuerpo político, unapersona, es la facultad de gobernarse a símisma, que la constituye independientey soberana”.

El Estado es soberano en cuanto segobierna a sí mismo, pues “tiene, con ex-clusión de cualquier otro, la facultad dedar leyes sobre los derechos personalesde sus súbditos o ciudadanos, y sobre losbienes raíces o muebles situados en supropio territorio y pertenecientes a sussúbditos o a personas extranjeras”.

“En cuanto da leyes y órdenes a laspersonas, la soberanía se llama imperio”,“en cuanto dispone de las cosas, se llamadominio”.

Imperio y dominio son las dos expre-siones del poder jurídico.

El dominio se ejerce sobre las cosas.Las cosas o “bienes de la nación son devarias especies. Los unos pertenecen a in-dividuos o a comunidades particulares yse llaman bienes particulares; los otros ala comunidad entera y se llaman públicos.Divídense estos últimos en bienes comu-nes de la nación, cuyo uso es indistinta-mente de todos los individuos de ella,como son las calles, plazas, ríos, lagos, ca-nales; y bienes de la corona o república,los cuales, o están destinados a diferentesobjetos de servicio público, verbigracia, lasfortificaciones y arsenales, o pueden con-sistir, como los bienes de los particulares,en tierras, haciendas, bosques, minas, quese administran por cuenta del Estado, enmuebles, en derechos y acciones”.6

5 BELLO, Andrés, Obras Completas, volúmenesVIII y IX, 1885, págs. 211 y 271, respectivamente.

6 BELLO, Andrés, Derecho Internacional, ObrasCompletas, volumen 10, 1886, págs. 27, 31, 81 y 45.

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La ley civil, la ley de la propiedad, encuanto reguladora del dominio, se extien-de así a los bienes particulares y a losbienes públicos del Estado, entre los cua-les se cuentan aquellos que posee en igualforma que los particulares, “como los bie-nes de los particulares” consistentes en“tierras, haciendas, bosques, minas, enmuebles, en derechos y acciones”.

¿Y qué ocurre con el otro gran ámbi-to de la soberanía, aquel en que no actúacomo un particular, en que ejerce impe-rio, en que “da órdenes a las personas”?

El Código Civil no lo dice directamen-te. Pero en el artículo 45, al definir loque para él es el caso fortuito o fuerzamayor, reveló la intimidad de su pensa-miento sobre los actos de la autoridad,cómo apreciaba el acto de imperio. “Sellama fuerza mayor o caso fortuito –diceeste artículo– el imprevisto a que no esposible resistir, como un naufragio, unterremoto, el apresamiento de enemigos,los actos de autoridad ejercidos por unfuncionario público, etc.”.

El mundo social es un mundo jurídi-co, sólo en su hemisferio privado o parti-cular, pues allí, tratándose de la propie-dad y sus circunstancias relacionales,existen convenciones que garantizan elejercicio de los derechos que implica eldominio, bajo un orden jurídico de coor-dinación; en su otro hemisferio, en el ladopúblico de la juridicidad, hay un mundopolítico, regido por el ius politiae, comodecían los doctores del antiguo régimen,en el cual el ser humano se encontrabaante la razón de Estado en igual situa-ción que ante un naufragio o un terre-moto.

He aquí el punto crítico de la cons-trucción civilista. En su juridicidad, quedesea plena e inmota, no cabe la autori-dad, pero no juzga adecuado tener talfranqueza como para decirlo. Siente quecruzando la superficie civilista y entran-do a “dar órdenes”, la autoridad se haceacivil, ajurídica: política, y escapa a sumundo, que es el mundo del derecho,para adentrarse en el de la conveniencia,la oportunidad, la variabilidad de parece-

res, tal vez la subjetividad humana, facto-res que inducen la existencia de una es-fera de imprevisibilidad que escapa a lasnormas permanentes, estables y obligato-rias de un Código Civil, por no respon-der a los diseños de la lógica romana,por no ser anticipables, previsibles.

Para entender el derecho, parece su-gerir el Código, debe partirse de una basesubentendida acerca de cuál es la natura-leza civil del ordenamiento nacional, yactuar en consecuencia con ese supues-to. El ius civile no es la disciplina queregula la organización y la actuación delas autoridades del Estado en cuanto ta-les, porque esas materias son propias delderecho público: el ius civile se refiereúnica y exclusivamente a las relacionespatrimoniales, a aquellas que dicen rela-ción con los bienes y con los actos jurídi-cos mediante los cuales se dispone de esascosas cuya posesión estimula el comerciojurídico.

En efecto, el Código Civil fue el granCódigo republicano del mundo civil, quees el de la propiedad y de las relacionespatrimoniales. Por ello, cuando su artícu-lo 4º habla del Código del Ejército y Ar-mada no puede estar refiriéndose, atendi-do su contexto jurídico, al otro hemisferiodel derecho, al derecho público, para ha-cerse supletorio de la organización militaro de sus estructuras de mando, sino que aun código de compras y ventas, a un códi-go de aprovisionamiento o, a lo más, deadministración de bienes, al margen de laregulación organizacional o jerárquica delas instituciones armadas.

La verdad “es que las diversas ramasdel derecho tienen entre sí múltiples yrecíprocas relaciones –manifestó la Cor-te Suprema de Justicia en el consideran-do doce de su fallo de casación de fondodel 8 de noviembre de 1944, en los autoscaratulados Aqueveque con Fisco–, y másconstantes o íntimas con las del DerechoCivil que con las de otro cualquiera enlas diversas subdivisiones del Público,como es fácil verificarlo desde notar queen la más principal de éstas, el constitu-cional, se contienen los fundamentos pri-

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marios de grandes instituciones de dere-cho privado, sobre el derecho de propie-dad en sus varias especies, de asociación,de residencia, de trabajo, hasta otras ra-mas como el Municipal, el Administrati-vo y sus subdivisiones, el Rentístico, elAduanero, etc., que no podrían actuarprácticamente en forma alguna sin el gransupuesto del derecho común que da lasnormas en el inmenso campo de lo patri-monial, no sólo a las personas naturales yjurídicas, sino a todas las de derecho pú-blico, pues para eso las hizo capaces laamplia ordenación del artículo 545 delCódigo Civil; a lo que se puede agregarque aun en las innumerables leyes espe-ciales y reglamentos de estos órdenes delderecho público, se legisla creando lomenos, pues lo más fundamental ya seencuentra previsto en el gran Código yleyes no codificadas de derecho privado”.

La regulación que el Código hace dela actuación de las personas de derechopúblico en sus libros II, III y IV, reafirmacuanto hasta aquí se ha dicho. Al incluir-las en su normativa, a propósito de distin-tas situaciones e instituciones, el Códigono entiende estar refiriéndose a ellas des-de el punto de vista de su actuación iureimperii, sino a corporaciones y fundacio-nes que se desenvuelven en el campo pa-trimonial al igual que lo hacen losparticulares en el ámbito pecuniario, loque la doctrina francesa llamó actuacióniure gestionis, actos de gestión, oponiéndo-la a la actividad propiamente de autori-dad, que calificó como de iure imperii, y loque la doctrina alemana denominó fiscusagiret, por oposición al Estado poder.

“Durante el siglo XIX –confirma An-dré de Laubadère– el derecho adminis-trativo se considera fundado en la ideadel poder público que ejerce el Estado yque le caracteriza. Pero dentro de la acti-vidad que desarrolla, no todo es poderpúblico, de modo que la doctrina distin-guió la actividad de poder público de laactividad de gestión. Según ella, precisa-mente, debe delimitarse el campo de apli-cación del derecho administrativo y delderecho privado.”

“La teoría de los actos de autoridad yde gestión ha sido una de las ideas fun-damentales sostenidas por los principalesautores del siglo XIX: Batbié, Ducroq,Aucoc. Incluso el mismo Laferrière y Ber-thélemy construyeron sobre ella todo elderecho administrativo. No vieron en esadoctrina solamente un criterio de repar-tición de competencias entre tribunalesadministrativos y ordinarios; la utilizaronen todos los dominios de la disciplina,particularmente en el de la función pú-blica, distinguiendo entre funcionarios deautoridad (los titularizados para dictar ac-tos de autoridad) y funcionarios de ges-tión (el resto).”7

La discreción de que da muestras elCódigo Civil lo hace entrar en este casoen una contradicción, cuando en sus ar-tículos 547, inciso 2º, y 4º, atribuye a todoel ordenamiento regulador de la organi-zación administrativa del Estado el carác-ter de especial frente a la visión que tienede sí mismo como ley general.

Todos los antecedentes que ilustranla gestación y dictación del Código Civilllevan a la conclusión de que las normaspositivas que regían a la organización ad-ministrativa no guardaban equivalenciaalguna con las reglas civiles, como tam-poco la guardan en la actualidad, demodo que éstas de alguna manera pue-den prestarle alguna utilidad para supliruna laguna o vacío normativo. En nin-gún caso podían o pueden desempeñarel rol de un derecho supletorio del dere-cho directamente regulador de las cor-poraciones o fundaciones de derechopúblico.

Según lo expresado, ya en 1855 el de-recho administrativo se mostraba ante elpaís como un derecho original, sometidoa sus propias normas y principios, queeran las normas y los principios del dere-cho público del naciente Estado consti-tucional, e independientes de las deltradicional tronco civil.

7 DE LAUBADÈRE, André, Traité Élémentaire deDroit Administratif, volumen I, 4ª edición, LGDJ, Pa-rís, 1967, pág. 39.

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24. El derecho administrativo es underecho de naturaleza potestativa. La se-gunda característica que presenta el de-recho administrativo chileno es la de serun conjunto de normas y principios decarácter potestativo.

Con ello se quiere decir que mien-tras los particulares desarrollan sus re-laciones jurídicas en un plano de coor-dinación dominado por sus voluntades,por el particular querer de los partici-pantes en esos vínculos mediales, con-forme a un ordenamiento jurídico eri-gido sobre la permisividad, en el ámbitodel derecho público administrativo nohay niveles de coordinación, sino de sub-ordinación, de obligado acatamiento, enla medida que la autoridad expresa elquerer colectivo de la sociedad, lo quela hace ser depositaria de prerrogativaso potestades públicas que la colocan jus-tamente por sobre los otros sujetos dederecho, obligándolos a ceñirse a susmandatos, conforme a un ordenamien-to que regula precisamente el ejerciciode esa imperatividad.

Como ocurre en otras materias, no esésta una característica nacida de la solateoría iusadministrativista; es, en verdad,una consecuencia del sistema mismo es-tablecido por el Estado constitucional dela primera generación, por el Estado li-beral, y un efecto de esa separación queél hace en una forma tan tajante de larealidad, entre la sociedad y la estatali-dad, liberando a la primera, es su propó-sito, de la segunda.

Como recuerda Alexis de Tocquevi-lle, “la Revolución Francesa no tendióen absoluto a perpetuar el desorden, aestabilizarlo en cierto modo; a metodi-zar la anarquía, como decía uno de susprincipales adversarios, sino más bien aacrecentar el poder y los derechos de laautoridad. No nos extrañemos, pues, dever con qué maravillosa facilidad se harestablecido la centralización a comien-zos de este siglo XIX. Los hombres de1789 derribaron el edificio, pero sus fun-damentos permanecieron en el alma desus mismos destructores, sobre estos fun-

damentos ha sido posible volverlo a cons-truir más sólidamente que nunca”.8

Este acrecentamiento del poder de laautoridad fue una consecuencia más dela filosofía política en que se basó la Re-volución para estructurar el naciente Es-tado constitucional, otro efecto, solamen-te, del modernismo, ya que al rechazar yluego derrocar al soberano-monarca loreemplazó por la idea de base democráti-ca del soberano-nación, que sin embargosiguió siendo soberano, distinto del ante-rior, pero titular también de igual podersuperior de determinación, tanto por sícuanto a través de sus autoridades consti-tuidas, y por lo mismo “soberanas” entodo el radio de su acción.

Por esos tiempos, señala Duguit, seconsideraba que “la nación posee una per-sonalidad distinta de los individuos quela componen. Como tal, tiene una volun-tad que naturalmente es superior a la delas voluntades individuales, pues que lacolectividad es superior al individuo. Estasuperioridad es la soberanía o poder pú-blico. La nación se organiza, constituyeun gobierno que la representa, que quie-re por ella y que ejerce en su nombre lasoberanía, de la que queda siempre titu-lar inmutable. La nación soberana y or-ganizada en gobierno, situada en deter-minado territorio, es el Estado. No siendoéste sino la nación organizada, es titularde la soberanía, del poder público, queconstituye para él un derecho subjetivo.En virtud de este derecho, tiene la potes-tad de mando sobre los particulares. Lasórdenes que formula no son más que elejercicio de este mismo derecho”.9

Y esta potestad de mando, expresadaen las órdenes que imparte la autoridad,se formaliza a través de actos de derechopúblico que en cuanto conciernen a laAdministración Pública toman el nombre

8 TOCQUEVILLE, Alexis de, El Antiguo Régimeny la Revolución, Ediciones Guadarrama S. A., Madrid,1969, págs. 48 y 108.

9 DUGUIT, León, Las transformaciones del dere-cho público, Francisco Beltrán, Librería Española yExtranjera, Madrid, 1915, pág. 44.

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de actos administrativos, que son los ac-tos iure imperii que ésta emite sometida alderecho administrativo.

Los actos administrativos o actos deautoridad, iure imperii, se oponen enton-ces a los actos de gestión, iure gestionis,que están sujetos al derecho privado.

“Este distingo –anotan Paul Duez yGuy Debeyre– deriva de la distinción en-tre Estado poder y Estado persona jurídi-ca civil, preocupada de la gestión de supatrimonio. Los actos de autoridad, queentonces se denominan actos de poderpúblico, son aquellos en los cuales la Ad-ministración actúa por la vía del mando,en tanto depositaria de una fracción depoder público. Carecen de toda analogíacon cualquier figura del derecho priva-do; no se concibe que un particular pue-da ejecutar un acto parecido a éste. Losactos de gestión, por el contrario, son losque realizan los agentes administrativosdentro del dominio privado de la admi-nistración y para el funcionamiento desus servicios públicos. Toman la forma deactos semejantes a los que todo el mun-do puede efectuar en la administraciónde sus propios bienes o en los de unaempresa particular.”10

De esta manera, el derecho públicoopuso al círculo de la voluntad, caracterís-tico del derecho privado, el círculo de lapotestad, propio del derecho administra-tivo; al de la autonomía de la voluntad, elde la legalidad; al de la permisividad, elde la imperatividad.

La existencia del mundo jurídico delos dos hemisferios ha sido reconocidaen numerosas oportunidades por los tri-bunales de justicia y por la ContraloríaGeneral de la República.

Así, en el fallo Aqueveque con Fisco,de 8 de noviembre de 1944, la Corte Su-prema de Justicia plantea el tema sub exa-mine diciendo que no existe “controversiaalguna –en esos autos– acerca de que elEstado-Fisco es una persona jurídica de

derecho público... y por eso se ve claroque no se trata en la presente litis de res-ponsabilidad alguna del Estado-Poder pordaños causados por funcionarios que rea-lizan actos de autoridad ejerciendo fun-ciones que corresponden sólo a los pode-res públicos; casos en que ciertamente, porser esos actos ajenos al Derecho Privado,no podría ser aplicado el Código Civil ysería necesario que una ley especial crea-ra la correspondiente responsabilidad es-tadual”. En la especie, agrega, “los hechosestablecidos en la sentencia reclamadaacreditan que el chofer causante del cua-sidelito trabajaba como empleado depen-diente de la Dirección General de Correosen actos de gestión que el Estado-Fiscorealiza por medio de dicha repartición,encargada de atender un servicio de utili-dad común, del todo ajeno a las funcio-nes del Poder; y de ahí que no sea acepta-ble que el fallo reclamado califique elhecho del chofer diciendo que éste, al ma-nejar la camioneta del Correo, ‘actuabaen una gestión pública de esa persona ju-rídica de derecho público’”.

La Contraloría General, en su dicta-men Nº 13.592, de 1971, manifestó unamisma orientación jurisprudencial. Seña-ló en él que cuando la doctrina privatistadelimitaba el campo de lo civil estable-ciendo hasta dónde llegaban sus disposi-ciones, no hacía “más que reforzar ladistinta perspectiva en que se mueven esasdos grandes esferas del derecho que sonel derecho privado y el derecho público.En efecto, mientras las personas privadasse rigen por el derecho privado, particu-larmente por el derecho civil, las perso-nas públicas se rigen por leyes especiales,por leyes de derecho público. Mientrasla actuación de las personas privadas sefundamenta en el principio de autono-mía de la voluntad, en términos que losactos que la ley prohíbe son nulos y deningún valor, la actuación de las perso-nas públicas se fundamenta en el princi-pio de la legalidad, según el cual ningunamagistratura, ninguna persona ni reuniónde personas pueden atribuirse, ni aun apretexto de circunstancias extraordinarias,

10 DUEZ, Paul y DEBEYRE, Guy, Traité de DroitAdministratif, op. cit., pág. 239.

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otra autoridad o derechos que los queexpresamente se les haya conferido porlas leyes. En tanto las personas privadasse mueven en el mundo jurídico segúnsus particulares intereses, las personas pú-blicas actúan y han sido creadas para aten-der finalidades de índole pública, comoque la doctrina de derecho administrati-vo nacional y extranjera está unánimentede acuerdo en que el servicio público estádestinado a satisfacer necesidades públi-cas en los diversos campos que abarca losocial, lo económico y lo garantizador”.

El mundo del derecho se hizo, pues,bipolar en el Estado liberal, y de estemodo lo heredó el constitucionalismoposterior, entendiéndolo conformado poraquellos dos grandes hemisferios, el pú-blico y el privado, caracterizados por laconjunción soberanía-legalidad-potestad,el primero, y por la de la libertad-volun-tad-derecho subjetivo, el segundo.

¿Y qué hace que lo público sea pro-piamente público y por lo tanto suscepti-ble de ser categorizado de una maneradistinta y diferenciada de lo privado?

La doctrina contestará que es su ac-tuación, en cuanto constituye la fuentecreadora de la relación público adminis-trativa, autoridad-particular.

Esta actuación es pública, se precisarápor ella, cuando consiste en dar órdenes,cuando es imperativo-prohibitiva, cuandoimpone una conducta o prohíbe otra. Esuna actuación iure imperii. En cambio, cuan-do la autoridad compra, vende, arrienda,presta, cambia, etc., se mueve en el co-mercio jurídico como lo hace cualquierparticular, no hay nota alguna caracteriza-ble de un modo distinto al de las relacio-nes privadas, por lo que dándose esossupuestos, el derecho regulador de los ac-tos jurídicos así formados debe ser el de-recho privado, ámbito en que nada tieneque hacer la normativa pública, que es lanormativa del poder público.

La Constitución Política de la Repú-blica contribuye a cimentar esta visión ju-rídica. En el artículo 19, numeral 21,había anticipado que en el país existíauna “legislación común aplicable a los par-

ticulares”; en el artículo 7º, inciso 2º, ha-bía distinguido entre autoridad, como atri-buto de las magistraturas, y derecho,como facultad de las personas o gruposde personas, y en el artículo 5º, inciso 1º,había sido explícita al expresar que lasautoridades ejercen soberanía, atributosuperior que se manifiesta jurídicamenteen el ejercicio de potestades públicas, ydel cual carecen los particulares.

Artículo 19. La Constitución asegura atodas las personas:21º.2. El Estado y sus organismos podrándesarrollar actividades empresariales oparticipar en ellas sólo si una ley dequórum calificado los autoriza. En talcaso, esas actividades estarán sometidas ala legislación común aplicable a los par-ticulares, sin perjuicio de las excepcionesque por motivos justificados establezca laley, la que deberá ser, asimismo, dequórum calificado.

Artículo 7º.2. Ninguna magistratura, nin-guna persona ni grupo de personas pue-den atribuirse, ni aun a pretexto decircunstancias extraordinarias, otra auto-ridad o derechos que los que expresa-mente se les hayan conferido en virtud dela Constitución o las leyes.

Artículo 5º.1. La soberanía reside esencial-mente en la Nación –dispone este precep-to–. Su ejercicio se realiza por el pueblo através del plebiscito y de elecciones perió-dicas y también por las autoridades queesta Constitución establece. Ningún sectordel pueblo ni individuo alguno puede atri-buirse su ejercicio.

En otros términos, bien puede soste-nerse que por la sola pero insoslayablecircunstancia de estar establecidas en eltexto constitucional, las autoridades pú-blicas ejercen soberanía, son representan-tes de la nación soberana y en ese carácterse hallan autorizadas para querer en nom-bre de la soberana nación como si fueraella misma quien actuara, irguiéndose enel escenario jurídico como sujetos titula-res de facultades potestativas, no de me-ros derechos subjetivos.

El artículo 6º de la Ley Orgánica Cons-titucional de Bases Generales de la Ad-ministración del Estado apoyándose en

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este precepto, dispone en seguida que “lasentidades a que se refiere el inciso anterior–las privadas del Estado– no podrán, encaso alguno, ejercer potestades públicas”.

¿Por qué?Porque al ser entidades privadas no

son autoridades y la Constitución, desdeesta perspectiva, como puede advertirse,reserva sólo a las autoridades el ejerciciodel poder público.

En efecto, concluyó la Corte de Ape-laciones de Concepción en los autos pro-teccionales Alcalde de la Municipalidadde Concepción con Erco MaquinariasLtda. y otros, por sentencia del 23 demayo de 1994, confirmada por la CorteSuprema de Justicia en fallo de 13 dejunio de ese mismo año, “por Adminis-tración Pública debemos entender aque-lla que dice relación con los interesesgenerales de una determinada población”,para lo cual goza de algunos específicosmedios de acción. “Si nos encontramosante relaciones entre particulares primael principio de la igualdad jurídica, demanera que ninguna persona puede im-ponerse sobre otra que es su igual. Si nosencontramos con relaciones entre parti-culares con el Administrador, éste no ope-ra en un plano de igualdad con losparticulares y, en consecuencia, su me-dio de acción no será el contrato o laconvención entre partes, sino que, por elcontrario, hace presente su superioridada través de lo que se ha dado en llamarsu potestad o poder público”.

“El Administrador está dotado por laley del poder de doblegar la resistenciade intereses particulares en aras de la sa-tisfacción del interés general, traducién-dose tal poder en potestades que, endefinitiva, significan que sus decisionesvan a tener carácter obligatorio para quie-nes están dirigidas, pudiendo cumplirlassin el consentimiento de los particularesy, más aún, con la oposición de éstos”.

Para actuar, el Administrador dispo-ne de “ciertas herramientas legales”, como“la potestad de dictar determinadas reso-luciones que tiendan al cumplimiento desu función” y “para hacer cumplir los re-

glamentos y resoluciones e incluso paraestablecer multas para los infractores, quese aplicarán en los casos y en la formaprescritos por la ley”.

Esta peculiaridad de lo público ha lle-vado, asimismo, a la Contraloría Generala apuntar que la función pública implica“una asignación de poder legalmente re-gulado”, como lo hizo en el oficioNº 80.102, de 1969, queriendo significarcon ello que para alcanzar los fines quele corresponden, la autoridad administra-tiva tiene reconocido el ejercicio de po-deres públicos.

Y estos poderes públicos, que son laspotestades administrativas, pueden ser dediferentes tipos, según esta misma juris-prudencia administrativa, tomando elnombre de potestad de mando, potestadreglamentaria, potestad ejecutiva y potes-tad sancionadora, según los casos (dictá-menes Nos 43.085, de 1976, y 72.049, de1977).

“a) Potestad imperativa o de man-do. En virtud de ella las municipalida-des se encuentran legalmente habilita-das para dictar resoluciones de carác-ter particular que constituyen órdenesobligatorias para quienes van dirigidas,respecto de las funciones del munici-pio y limitadas por las normas constitu-cionales y legales vigentes. Pueden afec-tar a un grupo de vecinos o a la comu-nidad entera. Esta potestad se ejerce pormedio de decretos.”

“b) Potestad reglamentaria. Este po-der jurídico permite a las municipalida-des dictar resoluciones obligatorias decarácter general y permanente que se de-nominan ordenanzas y reglamentos, re-lacionados con las funciones municipales,sin más límite que los establecidos por laConstitución Política y en la ley. El ejerci-cio de ella permite a los municipios or-denar y adaptar su organización internapara atender eficazmente los requerimien-tos de la comunidad, al mismo tiempoque materializar su misión de adminis-trar y procurar el progreso de la comunade un modo general.”

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“c) Potestad ejecutiva. Les permitehacer cumplir los reglamentos y resolu-ciones municipales en la forma previstapor la ley, incluso con el auxilio de lafuerza pública si el alcalde lo estima opor-tuno. No debe excluirse en este punto alas ordenanzas, puesto que, como su in-observancia lleva aparejada una sanciónde carácter pecuniario, es naturalmenteposible exigir coercitivamente su cumpli-miento.”

“d) Potestad sancionadora. En virtudde ella los municipios pueden aplicar me-didas disciplinarias a los funcionarios desu dependencia, de acuerdo con las nor-mas del Estatuto Administrativo, y apli-car sanciones a los particulares en loscasos y formas que determine la ley” (dic-tamen Nº 72.049, de 1977).

Las potestades administrativas son, así,poderes jurídicos impositivos de acciónque permiten a las autoridades alcanzarlos fines que les ha encomendado el or-denamiento positivo. Pero la jurispruden-cia administrativa, basándose precisamen-te en el carácter instrumental que pre-sentan las atribuciones administrativas, haagregado que ellas no sólo facultan paraactuar, sino también para volver sobre suspasos y reaccionar frente a los actos yadictados para modificarlos o derogarlos.Las potestades, en estas condiciones, im-plican, por naturaleza, poderes de accióny de reacción, de imperio y de contrarioimperio, aunque no exista un texto cons-titucional o legal que así lo disponga ex-presamente.

“Las normas que confieren potesta-des administrativas –indicó el dictamenNº 36.089, de 1988– no consignan sepa-rada y explícitamente de la facultad deejercerlas, la facultad de modificar lasmedidas adoptadas en virtud de tales po-testades. Esta omisión en modo algunolas hace inmodificables. Los actos admi-nistrativos, por regla general, son revoca-bles, vale decir, las atribuciones quehabilitan a los organismos de la Adminis-tración para actuar los autorizan igual-mente para reactuar sobre las medidas

dictadas, sea para alterarlas, sea para pri-varlas de efecto, salvo situaciones excep-cionales.”

Si la situación verificada por la autori-dad administrativa consiste en un vicio deinconstitucionalidad o de ilegalidad, estepoder implícito en las potestades de ac-tuación se transforma en un deber, ha di-cho la misma jurisprudencia. En tal su-puesto, “la Administración se encuentraen la obligación de ejercer sus potestadesinvalidatorias y dejar sin efecto sus actosadministrativos contrarios a derecho –se-ñaló el dictamen Nº 10.230, de 1983– pararestablecer el orden jurídico alterado.”11

El derecho administrativo, entonces,es el conjunto de normas y principios re-guladores de la actuación administrativapropiamente tal, la regida por el dere-cho público; por lo mismo, recoge y re-gula el carácter potestativo de dichaactuación, lo que lo hace ser un derechode naturaleza potestativa, puesto que estees el carácter que reviste ese actuar, quese expresa a través de las potestades deacción y de reacción, de imperio y decontrario imperio, tomando el nombrede potestad de mando, potestad regla-mentaria, potestad ejecutiva o potestadsancionadora, según ha tenido ocasiónde expresarlo la jurisprudencia judicial yadministrativa.

11 Cabe advertir que la jurisprudencia judicialtiene una posición diferente a la asumida por la ju-risprudencia administrativa. Sólo a título ejemplarcitaremos el fallo de protección recaído en los au-tos “Barahona Pérez, Margarita, con Municipalidadde San Ramón”, de 29 de agosto de 1994, de la Cor-te de Apelaciones de Santiago, Rol Nº 1.522-94, con-firmado por la Corte Suprema de Justicia el 15 deseptiembre del mismo año, Rol Nº 23.681, cuyosconsiderandos 11 y 12 establecen que la municipa-lidad “no se sometió a la ley” al “dejar sin efectounilateralmente la relación laboral con la recurren-te”, aunque la Contraloría General la hubiere ins-truido de adoptar “las medidas conducentes ainvalidar los decretos” considerados ilegales, puesel municipio, obligado a cumplir esa instrucciónsólo “debió cumplirla de acuerdo a la ley”, y la leyaplicable no establecía expresamente la respectivapotestad invalidatoria. Es ésta una orientación bas-tante estable de la jurisprudencia judicial.

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25. El derecho administrativo es underecho de interpretación restrictiva. Entercer lugar, el derecho administrativo secaracteriza por estar constituido por nor-mas que deben ser interpretadas restric-tivamente; su alcance no admite serestablecido por vía extensiva o analógica.

Esta característica iusadministrativa estambién una consecuencia de la filosofíaque inspiró al Estado liberal. Los racio-nalistas franceses, dominados por la ideade la naturaleza, miraron con desconfian-za todo ser que fuera fruto de la conven-ción o de la ideación, por verlo como unfactor de disturbio, perturbador de la ar-monía que componían las leyes naturalesdel macrocosmos, del microcosmos, dela sociedad, de la economía y del dere-cho, y por consiguiente tendieron a res-tringir su campo de acción a la misiónesencial para la cual esa artificialidad ha-bía sido creada, limitación que jurídica-mente se expresó en el principio de laespecialidad de las personas jurídicas, se-gún el cual estas personas consideradasfictas no podían actuar sino dentro delámbito delimitado por el acto fundacio-nal que les había dado vida.

El hombre, ser de la naturaleza, erael depositario inmediato de las leyes na-turales, titular de derechos inmanentesque estaban escritos en la mente y en elcorazón de todo ser humano por el solohecho de nacer de mujer.

El Estado, en cambio, era una crea-ción de los hombres, un producto delcontrato social. Como ser artificial, erasemejante a todas las personas jurídicas:“la persona jurídica es una persona ficti-cia”, dirá el artículo 545 del Código Civilaplicando los principios de aquel tiem-po. Su papel era asegurar el ejercicio delos derechos naturales y mantener la pazsocial. Para ello, la Constitución y la leyle otorgaban ciertas atribuciones que mar-caban su posibilidad de actuación. No po-día ni debía transgredir esos límites,porque de hacerlo, traicionaría su pro-pia razón de ser.

La visión jusracionalista del Estadoconstitucional de la primera generación

marcó la evolución posterior del derechopúblico. Ella explica que hasta el día dehoy se sostenga en los diversos círculosnacionales que en el campo del derechopúblico sólo puede hacerse lo que la leyexpresamente permite, oponiendo estanorma de clausura a la imperante en elderecho privado, según la cual en este otroámbito puede hacerse todo, salvo lo queesté expresamente prohibido, criterio in-terpretativo que lleva a afirmar que enaquella esfera las normas han de aplicarsede acuerdo con lo estrictamente prescritoen su texto proposicional, sin que quepaconsiderar otros antecedentes ni menosaún extender su cobertura por la vía ana-lógica a casos no previstos en ellas.

Básase esta posición en el artículo 7º,inciso 2º, de la Constitución Política dela República, que reitera lo prescrito porlos artículos 160 y 4º de las Cartas de1833 y de 1925, respectivamente, y en elartículo 1545 del Código Civil, que con-sagra el principio de autonomía de la vo-luntad.

Artículo 7º.2. Ninguna magistratura, nin-guna persona ni grupo de personas pue-de atribuirse, ni aun a pretexto decircunstancias extraordinarias, otra auto-ridad o derechos que los que expresa-mente se les hayan conferido en virtud dela Constitución o las leyes.

Artículo 1545. Todo contrato legalmentecelebrado es una ley para los contratantes,y no puede ser invalidado sino por su con-sentimiento mutuo o por causas legales.

La autoridad, pues, está sometida alprincipio de la legalidad que la constriñea actuar siempre secundum legem; los par-ticulares, al principio de autonomía de lavoluntad, según el cual en el campo pri-vado puede hacerse cuanto se quiera, sal-vo que esté prohibido.

Dentro de la cosmovisión naturalistaque dominaba la construcción de la insti-tucionalidad y del derecho del Estado li-beral, el derecho regulador de la autori-dad presenta entonces un carácter distintoal del derecho común: el derecho públi-co era el derecho regulador de la potes-

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tatividad; el derecho privado, el de la nor-malidad.

Siguiendo este orden de pensamien-tos no es extraño, entonces, que tal dife-renciación de campos y de naturaleza hayatraído consigo una óptica también dife-rente en materia de interpretación de lasnormas jurídicas que conforman uno yotro hemisferio del mundo del derecho.

Don Valentín Letelier, quien admitíaesa diferente manera de ser de lo públi-co y de lo privado, sostuvo, en sus dictá-menes de 11 de julio de 1892 y de 10 deenero de 1918, que la interpretación dela ley administrativa no se sujetaba a lasmismas disposiciones que regían la de laley civil. “En el derecho público –afirma-ba– no rige aquella disposición del dere-cho civil, según la cual no puede la auto-ridad desentenderse del tenor literal delas leyes para consultar preferentementesu espíritu. En el derecho privado, estafigura de la ley es una garantía salvadorapara los intereses particulares. Pero en laAdministración Pública, lo que permitedar flexibilidad al derecho, amoldarlo aldesarrollo social, conformarlo con las másvarias situaciones, es esta facultad inhe-rente a todo gobierno de atender más alespíritu que a la letra de la ley. Si bajouna misma legislación no es indiferenteque gobiernen radicales o conservadores,es justamente porque unos la interpre-tan de una manera y los otros de otra.Filosóficamente aun esta facultad de aten-der al espíritu de las leyes es lo que dalugar a la política, que es la parte discre-cional o prudencial del gobierno de losEstados”.

Esta forma de interpretar las disposi-ciones de derecho administrativo corres-ponde al método que don Moisés Vargasllamó positivo, y que hizo suyo, también,el profesor Ernesto Merino.12 Consiste,en sus palabras, en averiguar previamen-te si los hechos que configuran una de-terminada situación son similares a los

que existían a la fecha de dictación de laley, de manera que si son diferentes ha-bría que determinar qué solución le da-ría el legislador si debiera darle en el pre-sente caso una adecuada regulación,reconstitución jurídica para la cual el in-térprete debe valerse de los métodos ló-gico e histórico.

Se ha admitido entonces en nuestroderecho una variedad de criterios en ma-teria de interpretación jurídica, según setrate de interpretar las normas regulado-ras del campo privado o las de la esferapública. Los señores Letelier, Vargas yMerino se inclinaron por aceptar el mé-todo positivo para el derecho público,considerándolo más dúctil, más flexibleen su adaptación de los textos proposi-cionales a la realidad administrativa, quelas reglas de interpretación contenidas enel Código Civil, dentro de una construc-ción jurídica de base sociológica que ten-día a liberar las normas legales del espíri-tu del legislador, representativo de unpasado inmovilizador del presente.

Sin embargo, esta tendencia progre-sista no se compadecía con la rigidez delEstado gendarme, que había escindidoel mundo social en dos hemisferios dedistinta caracterización, relegando al Es-tado Administración a un rol de poderejecutivo y a una misión de mantenedordel orden y de la seguridad, para lo cualle reconocía el monopolio del poder pú-blico.

Por ello no ha de extrañar que lapraxis nacional no estimulara la amplifi-cación de esta posición doctrinaria y quepor lo mismo los autores posteriores alos antes nombrados se sintieran autori-zados a reaccionar en contra de ella, ar-monizando tradición con interpretación.Don Guillermo Varas discreparía de la te-sis positiva “por ser contraria a un princi-pio fundamental de hermenéutica –con-signado en el artículo 19 del Código Civil–y entrañar gravísimos peligros, y puedeser fuente de numerosas arbitrariedades”,y don Enrique Silva, admitiendo que “res-pecto de la ley administrativa rigen, aligual que respecto de cualquiera otra, las

12 VARGAS, Moisés, Derecho Administrativo, op.cit., pág. 48; MERINO, Ernesto, Derecho Administra-tivo, Imprenta Universitaria, 1936, pág. 47.

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normas generales de interpretación de lasleyes que establece el Código Civil”, des-tacó, asimismo, la existencia de “algunospreceptos interpretativos que cobran re-lieves de mayor importancia en el Dere-cho Administrativo”, como el que afirmaque “la interpretación de la ley adminis-trativa debe ser, en términos generales,restrictiva, sin que puedan aceptarse de-ducciones analógicas ni extensivas, pues-to que las leyes que crean servicios o losorganizan siempre deben constituir unsolo cuerpo, armónico en su aplicación”.13

Desde la perspectiva de las normasvigentes en materia de interpretación dela ley, este criterio expresaba con mayorfidelidad el sentir del Estado liberal y delderecho clásico recogido por el CódigoCivil, pues partía de la base de admitir lanormalidad del derecho común y su ten-dencia a expandirse, frente a la excep-cionalidad del derecho público y elllamado que se le hacía a restringirse.

De esta manera se introdujo al ámbitodel derecho público aquella antigua máxi-ma de hermenéutica jurídica según la cualla excepcionalidad normativa debía y debeconsiderarse siempre como de derecho es-tricto: exceptio est strictissimae interpretationis,sin que en su campo pueda ser aplicablela analogía o argumento a pari, que pos-tula aplicar la misma disposición dondeexiste la misma razón: ubi eaden est legisratio, ibi eaden est legis dispositio.

La práctica continuó sancionando estecriterio en la interpretación de las reglasde derecho público.

Así, al cuestionarse en el Senado dela República el alcance del artículo 25 dela Ley Orgánica Constitucional del Con-greso Nacional, su Presidente, don Ga-briel Valdés, manifestó, en la sesión del27 de noviembre de 1991, que la posi-ción que asumía se fundaba en que “enderecho público no es posible hacer ra-ciocinios por analogía”, criterio que rei-

teró el senador señor Andrés Zaldívar enla sesión del 6 de agosto de 1991, a pro-pósito del proyecto de ley que fijaba elprocedimiento concursal para proveer car-gos profesionales funcionarios, al señalar“que la interpretación de la Carta Funda-mental debe hacerse siempre en formarestrictiva y no por analogía”.

En una posterior ocasión, en la se-sión ordinaria del jueves 6 de abril de1995, al discutirse la posibilidad de con-fiar a las municipalidades atribuciones re-lativas a la seguridad de los vecinos, elsenador don Vicente Huerta, inclinándo-se en el mismo sentido anteriormente se-ñalado, manifestó que cualquier precisiónque hicieran los parlamentarios respectode que la norma debatida no iba a afec-tar a las facultades que en esta materiaasistían a las fuerzas de orden y de segu-ridad pública, no eran suficientes paraasegurar que esa interpretación posterior-mente fuera aceptada y tuviera valor, “por-que estamos frente a normas de derechopúblico, las que deben interpretarse res-trictivamente, esto es, conforme a lo quesu texto dispone y no de acuerdo a lasintenciones que se manifiesten”.

La jurisprudencia administrativa tam-bién ha hecho suya esta perspectiva in-terpretativa, como se desprende de losdictámenes Nos 33.635, de 1990, y 29.075,de 1991, entre muchos otros.

El primero de ellos concluyó que lafacultad de “ejecutar los actos y contratosnecesarios para el adecuado cumplimien-to de las funciones de las municipalida-des”, que reconoce a estas corporacionesterritoriales el artículo 56, letra ll), de laLey Orgánica Constitucional Nº 18.695,no las autorizaba para celebrar contratosde comodato con particulares, sino sólocon organismos de la Administración delEstado, dando como razón para sosteneresta tesis que “la aplicación de un crite-rio restrictivo acerca de los contratos quepueden celebrar los municipios no impli-ca una limitación de las funciones y atri-buciones del municipio, ya que enderecho público sólo puede hacerse aque-llo que la ley expresamente permite”.

13 VARAS CONTRERAS, Guillermo, Derecho Ad-ministrativo, op. cit., pág. 33. SILVA CIMMA, Enri-que, Derecho Administrativo Chileno y Comparado,tomo 1º, op. cit., págs. 151 y 152.

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El segundo indicó que para accederválidamente a la franquicia tributaria dela Ley Nº 18.595, los interesados debíansolicitarla al momento de requerir el per-miso municipal de construcción del in-mueble, pues, dijo, fundamentando suparecer, “tales disposiciones deben inter-pretarse restrictivamente, dado su carác-ter excepcional y de derecho público”.

Al aplicar este criterio a las empresas,el resultado aparece más enfático, si se con-sidera que la Constitución Política de laRepública dispone expresamente en su ar-tículo 19, numeral 21, que cuando el Esta-do y sus organismos desarrollen actividadesempresariales o participen en ellas, para locual se requiere contar con una ley dequórum calificado que así lo permita, “esasactividades estarán sometidas a la legisla-ción común aplicable a los particulares”.

Artículo 19. La Constitución asegura atodas las personas:

Nº 21.2. El Estado y sus organismospodrán desarrollar actividades empresa-riales o participar en ellas sólo si una leyde quórum calificado los autoriza. En talcaso, esas actividades estarán sometidas ala legislación común aplicable a los par-ticulares, sin perjuicio de las excepcionesque por motivos justificados establezca laley, la que deberá ser, asimismo, dequórum calificado.

El Código del Trabajo, ley laboral delsector privado de base contractual, cobraasí una dimensión diferente en el ámbitodel derecho público, según la jurispru-dencia administrativa. De aquí que los dic-támenes Nos 18.422, de 1968, 71.978, de1972, y 2.096, de 1988, sostuvieran la te-sis de que una empresa del Estado care-cía de facultades para pactar derechoseconómicos con sus empleados de acuer-do con las necesidades de la empresa ylas capacidades del trabajador, porque alaplicarse en el sector administrativo, afir-maron, ese Código pasa a tener “el carác-ter de normas estatutarias de derechopúblico, constituyendo mandatos impe-rativos para la autoridad administrativa,razón por la cual ésta no se encuentrafacultada para otorgar franquicias supe-

riores o inferiores a las establecidas, pre-cisamente, en sus preceptos, a diferenciade lo que ocurre en el sector privado, enque las partes pueden acordar derechossuperiores a aquellos mínimos que con-templa la ley laboral”. Ello, aunque la leyorgánica de la empresa la faculte paracelebrar todo tipo de actos y contratostendientes a alcanzar las finalidades eco-nómicas propias de su giro.

Existe, pues, una conciencia genera-lizada en el país que se inclina a identifi-car las normas de derecho público admi-nistrativo como reglas de sujeción, por lomismo, de interpretación restrictiva. Estaes la herencia dejada por el pensamientode los racionalistas del mil setecientos, alcircunscribir al Estado Administración auna función garantizadora de los dere-chos individuales y conservadora del or-den público en el interior y de la seguri-dad exterior de la República, sin másfacultades que las apuntadas a estas pre-cisas finalidades.

26. El derecho administrativo es underecho de aplicación formal. En cuartotérmino, el derecho administrativo se ca-racteriza por ser una disciplina cuyas nor-mas han de recibir aplicación formal.

Así se desprende del artículo 7º, inciso1º, de la Constitución Política de la Repú-blica, que subordina la validez de los actosde las autoridades del Estado a que se emi-tan “en la forma que prescriba la ley”.

Artículo 7º.1. Los órganos del Estado ac-túan válidamente previa investidura regu-lar de sus integrantes, dentro de sucompetencia y en la forma que prescribala ley.

La palabra forma en el derecho admi-nistrativo chileno admite dos acepciones.En un primer sentido, forma es sinónimade procedimiento, de conjunto de diligen-cias encaminadas a obtener la dictaciónde un acto público. En un segundo senti-do, la palabra forma alude a la solemni-dad de expresión del acto, a la externalidadque debe observar, a cómo se manifiestadocumentalmente hacia el exterior la vo-luntad de la autoridad administrativa.

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Así aplicaba la palabra forma ya elartículo 1º del Código Civil, al definir laley.

Artículo 1º. La ley es una declaración dela voluntad soberana que, manifestada enla forma prescrita por la Constitución,manda, prohíbe o permite.

En efecto, el Código Civil primero,en el párrafo segundo de su título preli-minar, y la Constitución de 1980, ahora,no sólo parten del supuesto y establecencuáles son esos órganos legislativos capa-ces de expresar la voluntad soberana aque se refiere ese artículo 1º, sino queprescriben teniendo presente la regula-ción de su procedimiento de formación:iniciativa, discusión, aprobación, promul-gación y publicación, o sea, el procedi-miento, a través de la fijación de lostrámites que debe cumplir un mensaje omoción para llegar a ser ley, y su externa-lidad: decreto promulgatorio que la san-cione y la dé a conocer a la sociedad toda.

Cuando se dice, entonces, que el de-recho administrativo presenta como ras-go propio suyo el ser de carácter formal,se quiere significar que para la válida apli-cación de las reglas que lo constituyen espreciso que la autoridad administrativase atenga al procedimiento y a la solem-nidad de expresión previstos por la Cons-titución o la ley.

La Corte Suprema de Justicia ha san-cionado esta característica de la esfera ius-administrativa. Por sentencia de 10 deoctubre de 1990, recaída en el asunto EastFernández, Alberto, con Ministro de Rela-ciones Exteriores y Contralor General dela República, recurso de protección, ad-mitió, por la vía confirmatoria, que el pro-cedimiento de elaboración de los actosadministrativos constaba de tres fases, lade dictación, la de toma de razón y la decumplimiento. La de dictación, expresó,corresponde a la emisión de “la declara-ción escrita y unilateral de un sujeto dota-do de potestades públicas, que en elejercicio de ellas la expresa para satisfacerdeterminadas necesidades públicas. En elcaso de los decretos supremos, deberá irfirmado, en su caso, por el Presidente de

la República y por el Ministro correspon-diente, numerado y anotado en el Minis-terio de origen. Esta expresión de voluntaddebe enviarse para su examen y anotacióna la Contraloría General”.

Y en el fallo de 17 de agosto de 1987,en los autos proteccionales Fast Air Ca-rrier S. A. con Banco Central, tambiénpor la vía confirmatoria, sostuvo que “laAdministración Pública actúa por mediode actos administrativos y para que éstosalcancen su real efecto y proyección, ne-cesario es que que tales actos emanen deautoridad responsable, que se concretenen un contenido bien determinado y quese les dé a conocer debidamente, puessólo así resultarán ser obligatorios, conmanifestaciones precisas y concretas queles permitirán ser cumplidos o acatados,o, por último, susceptibles de ser impug-nados mediante los recursos jurisdiccio-nales establecidos en la ley o en laConstitución Política de la República”.

En igual sentido se ha inclinado la Con-traloría General. Su dictamen Nº 40.966,de 1956, ya había sostenido que “la po-testad de ejecución de que gozan las au-toridades administrativas debe revestirsede ciertas formas sin las cuales no ten-dría expresión externa. Los decretos y lasresoluciones son, precisamente, las for-mas que el acto ejecutivo adopta en laAdministración del Estado, y la ley lossomete a una tramitación determinadapara su plena eficacia”.

“Constituye un principio básico de pro-cedimiento administrativo –agregaron losdictámenes Nos 70.970, de 1970, y 39.905,de 1971– que los actos de los servicios pú-blicos sean esencialmente solemnes, ya seapor razones de buena técnica administra-tiva o como una mejor garantía de protec-ción y amparo de los derechos de losadministrados y, en definitiva, de un fiel yexacto cumplimiento de la ley.”

En efecto, continuaron argumentan-do los dictámenes Nos 2.886, de 1969,24.665, de 1981, y 199, de 1983, “las atri-buciones conferidas al Presidente de laRepública y a los Ministerios como uni-dades orgánicas deben materializarse con-

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forme a los artículos 33 y 35 de la Consti-tución, en decretos denominados decre-tos supremos. Las atribuciones que elordenamiento jurídico radica en los Mi-nistros en cuanto titulares del cargo res-pectivo, deben materializarse en undocumento llamado resolución ministe-rial o simplemente resolución”.

“Conforme lo ha señalado una abun-dante y reiterada jurisprudencia –resumióel dictamen Nº 2.096, de 1988–, conteni-da, entre otros, en los dictámenesNos 72.197, de 1968; 39.905, de 1971;19.920, de 1972; 18.449, de 1984, y 9.763,de 1985, la voluntad de los órganos de laAdministración debe manifestarse a tra-vés de actos administrativos, los cuales de-ben revestir ciertas formas sin las cualesno tendrían expresión externa”. “Las de-cisiones que las autoridades dotadas defacultad adopten para llevar a cabo lasmismas, deben traducirse en resolucio-nes formales, ya sea por razones de bue-na técnica administrativa o como unamejor garantía de protección y amparode los derechos de los administrados y,en definitiva, de un fiel y exacto cumpli-miento de la ley”. “Esta exteriorizaciónde las facultades administrativas que com-peten a los Jefes Superiores de los órga-nos que integran la Administración delEstado, mediante actos administrativosafectos a un procedimiento preestableci-do, es la que permite, por una parte, queel acto se baste a sí mismo y, por la otra,que su cumplimiento le otorgue a esosinstrumentos la validez o eficacia jurídicanecesaria, pues de lo contrario su omi-sión impediría, precisamente, el examende juridicidad correspondiente.”

El derecho administrativo tiene, pues,una aplicación formal, en la medida quelas normas que constituyen su ser pro-posicional sólo pueden ser válidamentepuestas en movimiento por medio de de-cretos supremos, tratándose del Jefe deEstado, o de resoluciones, en el caso delas demás autoridades, distintas del Pre-sidente de la República, y sometidos a latramitación prevista en el ordenamientojurídico.

A su vez, tratándose de la actuaciónde los particulares frente a las autorida-des públicas, también se ha impuesto laexigencia formal de condicionar las deci-siones y actuaciones administrativas a lapresentación previa de una solicitud porparte de los interesados o afectados, enatención a una práctica que hunde susraíces en tiempos que se pierden en elpasado. La Ley Orgánica Constitucionalde Bases Generales de la Administracióndel Estado parece entenderlo también deesta manera, al decir en su artículo 8ºque “los órganos de la Administración delEstado actuarán por propia iniciativa enel cumplimiento de sus funciones, o apetición de parte cuando la ley lo exijaexpresamente o se haga uso del derechode petición o reclamo, procurando la sim-plificación y rapidez de los trámites”.

“Los procedimientos administrativosdeberán ser ágiles y expeditos, sin másformalidades que las que establezcan lasleyes y reglamentos.”

En efecto, dentro de su aparente am-plitud, esta norma se demuestra más li-mitativa que confirmatoria del derechode petición que consagra la ConstituciónPolítica, pues establece que este derecho,que la Carta Fundamental consagra entérminos amplios a favor de todos los ha-bitantes de la nación, está regulado enlos mismos términos que el derecho dereclamo, y éste necesariamente ha de serformal, desde el momento que concretala impugnación de un acto administrati-vo que afecta al reclamante, dando ori-gen a un procedimiento administrativo.

Llama la atención, asimismo, que suinciso segundo haya previsto la obligato-riedad de las formalidades procedimen-tales establecidas en “las leyes y reglamen-tos”, porque con esta frase no hace másque manifestar su voluntad de que losprocedimientos administrativos sean dis-puestos tanto por la ley como por los re-glamentos administrativos, lo que bienpuede contribuir desde una óptica tradi-cional, a mantener un exceso de normasreguladoras de las tramitaciones adminis-trativas, al no haber habilitado el legisla-

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dor el rol con que lo caracterizó la Cons-titución Política de la República.14

CPR

Artículo 19. La Constitución asegura atodas las personas:

14º. El derecho de presentar peticio-nes a la autoridad, sobre cualquier asun-to de interés público o privado, sin otralimitación que la de proceder en térmi-nos respetuosos y convenientes.

LOCBGAE

Artículo 8º. Los órganos de la Adminis-tración del Estado actuarán por propiainiciativa en el cumplimiento de sus fun-ciones, o a petición de parte cuando laley lo exija expresamente o se haga usodel derecho de petición o reclamo, pro-curando la simplificación y rapidez de lostrámites.

Los procedimientos administrativosdeberán ser ágiles y expeditos, sin másformalidades que las que establezcan lasleyes y reglamentos.

Artículo 10. Los actos administrativos se-rán impugnables mediante los recursosque establezca la ley. Se podrá interponerel de reposición ante el mismo órganodel que hubiere emanado el acto respec-tivo y, cuando proceda, el recurso jerár-quico, ante el superior correspondiente,sin perjuicio de las acciones jurisdicciona-les a que haya lugar.

El artículo 5º del Reglamento sobreOficinas de Información para el públicousuario de la Administración del Estado,dispone, en relación con estas oficinas,que “las sugerencias y reclamos –que losparticulares hagan ante ellas– deberánpresentarse, preferentemente, en formaescrita, sin otra formalidad que la indivi-dualización, domicilio y firma del intere-sado”, para lo cual “habrá formulariosespeciales”, con lo que entiende facilitarla comunicación ciudadana con la Admi-nistración, pero sin liberarla de formali-dades, y los Reglamentos del Senado y dela Cámara de Diputados, en sus artículos78, Nº 7, y 94, Nº 13, respectivamente, pre-vienen que se dará cuenta de “las comu-nicaciones” dirigidas a ellas en un ordendeterminado, considerando en los nume-randos que se han indicado “Las presen-taciones de los particulares”.

Cabe hacer presente que las secreta-rías de las diversas jefaturas de la Admi-nistración, así como las Oficinas de Par-tes de los ministerios y servicios públicos,tienen establecida la costumbre de reci-bir las solicitudes particulares dejandoconstancia de su recepción bajo timbre yfirma del funcionario a cargo de realizareste trámite, en oportunidades inclusocon acuse recibo de fecha y hora de re-cepción, única manera, por lo demás, deacreditar la efectividad de la presentación.

El aspecto formal de la Administra-ción del Estado lleva a concluir, enton-ces, que de acuerdo con las ideas gene-ralmente aceptadas las autoridades ad-ministrativas sólo pueden manifestarválidamente su voluntad orgánica a tra-vés de los procedimientos y formas dedocumentación previstos por la Consti-tución y la ley, y que, para obligar a laautoridad administrativa a pronunciarsesobre una solicitud o reclamo, estas pe-ticiones deben formularse en forma, estoes, por escrito, incluyendo la individua-lización del recurrente.

14 En efecto, el artículo 63 de la Constituciónde 1980 concibe al legislador como una autoridadencargada de los grandes problemas legislativos,abocado a la aprobación de “toda otra norma decarácter general y obligatorio que estatuya las ba-ses esenciales de un ordenamiento jurídico”. Sinembargo, al no haberse operacionalizado el man-dato desregulador contenido en la disposición sextatransitoria del mismo Código Político, que dejó vi-gente el ordenamiento anterior en tanto no “se dic-ten los correspondientes cuerpos legales”, se hanmantenido las antiguas prácticas de aprobar leyesy reglamentos de detalle.

03 las características del derecho administrativo

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