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07 PCc Europe 2/10/08 00:19 Página 196

EUROPA

GGÉÉRRAARRDD MMAARR CCOOUU

CON L A COL ABORACIÓN DE

HHEELLLLMMUUTT WWOOLLLLMMAANNNN


EEUURROOPPAA198 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos


199

Introducción

La Europa que analizamos en este capítulosupera las fronteras de la Unión Europea sinalcanzar, no obstante, los límites de la Europageográfica, puesto que el este termina en lasfronteras de la Unión europea. Los 35 Es-tados que la integran constituyen un con-junto muy heterogéneo. Comparten sinembargo dos características que los distin-guen de las otras regiones del mundo:

1. No hay ninguna parcela del territorio queno esté administrada por un municipio, y

2. Todos reconocen un conjunto de princi-pios fundamentales que constituyen labase de la democracia local. Estos princi-pios, a cuya elaboración e implementa-ción han contribuido los gobiernos localesy sus organizaciones, han sido consagra-dos por la Carta Europea de AutonomíaLocal de 1985, que posteriormente tam-bién han ratificado Estados de otras regio-nes. A su vez, el principio de la autonomíalocal ha sido reconocido a nivel de laUnión Europea.

Más allá de estos grandes principios, existeuna gran diversidad de instituciones y prácti-cas, y las tendencias comunes tampoco ex-cluyen diferentes evoluciones y contrastes. Ala tradicional diversidad propia de los Estadosde Europa occidental, hay que añadir los Es-tados de Europa central y oriental que se hanadherido a la Unión Europea, en los que elprincipio de la autonomía local se traduce ensus instituciones a partir de los años 90, ytambién otros Estados, en la Europa del sud-este, en los que las reformas son todavíamás recientes y frágiles.

Se pueden distinguir las siguientes grandestendencias:

• La primera concierne a la organización te-rritorial. Los países europeos parecen ha-ber entrado en una nueva fase de reformaterritorial, diferente a la que tuvo lugardurante los años 60-70. Esta evolución noafecta a todos los Estados por igual, e

incluso algunos se han quedado al mar-gen. Sus principales características son:reforzamiento del marco municipal e in-termunicipal, regionalización y problemasen la organización de las áreas urbanas.

Las reformas acaecidas en los años 60-70permitieron oponer dos concepciones de mu-nicipio: el municipio como agencia prestatariade servicios (siendo el Reino Unido el ejemplode este modelo) y el municipio como unacomunidad representativa de sus habitantes(con Francia como prototipo). En ese momen-to, los países que compartían la segunda con-cepción no realizaron ninguna reformaterritorial. Pero ésta vuelve a ser prioridad alfinal de los años 90: se impone entonces laracionalización de las estructuras locales,independientemente de los modelos institu-cionales. Su objetivo es permitir a los gobier-nos locales de primer nivel1 de asumir, directao indirectamente, mayores responsabilidadesadquiriendo las capacidades necesarias. Peroeste objetivo se ve a veces contrariado por lavoluntad de acercar la gestión local a sushabitantes. En Europa del Este se tradujo enmúltiples escisiones de municipios tras elcambio de régimen (República Checa, Hun-gría, Eslovaquia, nuevos Estados nacidos trasla división de Yugoslavia, a excepción, demomento, de Serbia y Montenegro).

El segundo gran componente de la evoluciónde la organización territorial es la regionali-zación. Contrariamente a la idea preconce-bida, la regionalización es un fenómenofuncional, antes que institucional, que semanifiesta en políticas territoriales que bus-can dar respuesta a problemas cuya escalano es ni local ni nacional. La creación de nue-vas instituciones no es el objetivo principal.La regionalización se traduce bajo diferentesformas según el marco constitucional de ca-da Estado y los intereses nacionales; porejemplo: en la organización urbana en losPaíses Bajos, en el regionalismo institucionalen España y, fuera de esos casos extremos,bajo una amplia diversidad de formas enotros países. La regionalización se superponea veces a los gobiernos intermedios tradicio-nales sin debilitarlos (los departamentos en

A la tradicional

diversidad propia

de los Estados de

Europa occidental,

hay que añadir los

Estados de Europa

central y oriental

que se han

adherido a la Unión

Europea, en los que

el principio de la

autonomía local se

traduce en sus

instituciones a

partir de los años

90, y también otros

Estados,

en la Europa

del sudeste,

en los que

las reformas

son todavía más

recientes

y frágiles

1. El primer grado es el

de las autoridades

locales de base,

cualquiera que sea

su definición en el

marco nacional.


EEUURROOPPAA200

Francia). Estos ejemplos también llaman laatención sobre las repercusiones que puedetener la regionalización a nivel municipal.

A la vez, todos los países europeos se en-cuentran ante el problema de la organizaciónde las grandes áreas urbanas, incluyendo,claro está, las capitales. Este problema no esnuevo, pero ha ido adquiriendo gran impor-tancia desde finales de los años 90. Cómo searticulan los distintos niveles de organizaciónurbana conciliando, al mismo tiempo, las exi-gencias funcionales y las exigencias demo-cráticas. Las respuestas varían entre laadaptación del derecho común y la aplicaciónde estatus particulares, entre la integracióndentro de una autoridad única metropolitanay la concentración en la ciudad central.

• La segunda gran tendencia en la regiónconcierne a la gestión y a las competen-cias. Podríamos resumirla afirmando quelas competencias cedidas a los gobiernoslocales aumentan, pero que los Estadostienden a fortalecer su control sobre lasfinanzas locales. Esta tendencia generalse conjuga con las múltiples problemá-ticas particulares de cada Estado y algu-nos países escapan a esta tendenciageneral. La creación de autonomías regio-nales ha sido desfavorable a las compe-tencias municipales, a pesar de que sehayan adoptado medidas correctivas oque se debata su adopción (revisión cons-titucional de 2001 en Italia y reformassucesivas en el primer caso, los “pactoslocales de autonomía” en España en elsegundo).

En relación a las competencias propiamentedichas, los gobiernos locales se ven afecta-dos por evoluciones de tipo sectorial y de tipogeneral. En cuanto a estas últimas, se puededestacar: la generalización de la cláusulageneral de competencia, aunque en algunospaíses importantes la situación jurídica conti-núa siendo indecisa a este respecto (España,Italia, Portugal y Reino Unido) y el recursocreciente al sector privado en la provisión deservicios públicos locales, a pesar de queesta evolución sea menos significativa en los

países en los que se trata de una prácticaantigua (Francia, Bélgica, España, Italia yGrecia). Algunos países han desarrollado elrecurso a las competencias delegadas (enparticular Alemania, Austria, Italia, RepúblicaCheca, Hungría y Eslovenia), lo que permitea los municipios ejercer funciones adminis-trativas tradicionalmente propias del Estado.Entre las evoluciones sectoriales, se constatauna implicación creciente de los gobiernoslocales en el ámbito de la educación, cuandoanteriormente no eran responsables de sugestión, y en el ámbito de la seguridad públi-ca. No obstante, también asistimos a un for-talecimiento del control del poder central enlos países en los que los municipios y losalcaldes ejercían en el ámbito de la seguridadpública competencias bastante amplias.

Por último, es posible observar progresosen relación a la gestión pública en todos lospaíses, incluso en los países que han llega-do más recientemente a la democracia y ala descentralización gracias a programasdesarrollados por organizaciones internacio-nales y por la cooperación bilateral. Los pre-ceptos de la “nueva gestión pública” han sidoacogidos diferentemente en los países euro-peos, en función de su tradición administrati-va. El aumento de las responsabilidades y lareducción de los recursos han ejercido unapresión muy fuerte sobre las administracio-nes locales, conduciéndolas a buscar recursosy racionalizar la gestión en aras de ampliar sumargen de maniobra. La “cultura de calidad”ha progresado, y se expresa en la definiciónde objetivos e indicadores para evaluar losresultados y en la difusión de herramientasde comparación (benchmarking).

• La tercera y última tendencia que caracte-riza a los gobiernos locales de los Estadoseuropeos concierne a las instituciones y ala democracia local. Junto a los progresosde la democracia local asistimos a una dife-renciación de los regímenes de gobiernolocal, en función de las relaciones entre elórgano legislativo y el órgano ejecutivo, encómo se concibe el ejecutivo local, en losmodelos de elección (difusión de la elec-ción directa del alcalde) y del lugar otorga-

La creación de

autonomías

regionales ha sido

desfavorable a las

competencias

municipales, a

pesar de que

se hayan

adoptado medidas

correctivas o que

se debata su

adopción

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos


201

do a la participación ciudadana y a los pro-cedimientos de democracia directa en la vi-da local. A pesar de la diversidad de losprocesos y de las reformas, podemos dis-cernir un punto de confluencia: la búsque-da de un liderazgo político que asuma unaresponsabilidad política clara ante los ciu-dadanos. En todas partes se afirma la figu-ra del ejecutivo local, diferenciado delórgano legislativo, como un medio parafortalecer el liderazgo político y la respon-sabilidad ante los ciudadanos, incluso enausencia de elección directa del alcalde,como lo demuestran en particular los ejem-plos del Reino Unido y los Países Bajos.

Aunque se quiera generalizar, es difícil pre-sentar un cuadro de la democracia local enEuropa sin explicar tanto las tendencias co-munes como la diversidad de instituciones yprácticas. Estas tendencias son abordadas enlas siguientes partes del capítulo:

1. La organización territorial; 2. Las competencias, la gestión y las finan-

zas;3. La democracia local.

I. La organización territorial

Es necesario distinguir el gobierno local debase (municipio) de los niveles intermedios;en este apartado nos concentraremos en elnivel municipal, incluyendo agrupaciones demunicipios. La comparación entre las estruc-turas territoriales de los Estados europeos seha hecho más difícil tras las reformas de losúltimos treinta años debido a la diversifica-ción de las estructuras. Por consiguiente,proponemos definir previamente los nivelesde organización territorial.

I.1. Definición de los niveles de laorganización territorial

Tradicionalmente se parte de la idea que losgobiernos locales de un Estado están organi-zados habitualmente en dos niveles: un nivelmunicipal y uno superior, cuya demarcaciónpuede ser más o menos grande. Las compe-tencias locales se distribuyen entre estos dos

niveles según criterios funcionales. No obs-tante, en ciertos países algunos municipiospueden acumular las funciones propias yaquéllas del nivel superior. Por ejemplo:

• En Alemania: el municipio y el distrito(Kreis); a los municipios urbanos más im-portantes se les otorga el estatus de distri-tos y las competencias que correspondena éste (el mismo esquema lo encontramosactualmente en Hungría y Polonia);

• En Inglaterra: el distrito y el condado; an-tes de la reforma de 1972, algunas locali-dades tenían las atribuciones de uncondado, y tras las reformas de 1986 y1996, ciertas zonas tienen una adminis-tración local de un solo nivel: los distritosde las zonas metropolitanas y los conse-jos unitarios en otras regiones;

• En Francia, España, Bélgica e Italia: elmunicipio y el departamento o provincia,para estos tres últimos países antes de lacreación de las regiones con estatus cons-titucional2.

Esta presentación tradicional no toma enconsideración algunos países en los que his-tóricamente sólo existía un único nivel dedescentralización (Finlandia, Grecia y Portu-gal). Tampoco refleja diferencias de tamaño,y por consiguiente, de sentido, del nivelsuperior3, como tampoco la existencia de cir-cunscripciones que responden solamente alas necesidades del Estado (sin correspon-derse necesariamente con las necesidadesde los gobiernos locales). La presentacióntambién excluye a las entidades federadas(Alemania y Austria). De todas formas, esposible admitir que la presentación tradicio-nal preserva cierta unidad conceptual de lanoción de gobierno local (o de local govern-ment) fundado sobre uno o dos niveles.

Actualmente nos encontramos frente a unarealidad mucho más compleja. Por un lado,en muchos países se han creado nuevasregiones, partiendo de concepciones muydistintas, y que a su vez han evolucionado alo largo del tiempo. Bélgica ha pasado aser un Estado federal; en España e Italia eldesarrollo de las autonomías regionales ha

2. En Italia, las

regiones con estatus

ordinario sólo se

crearon en 1970, a

pesar de que la

Constitución de

1947 ya las había

previsto.

3. Por ejemplo entre el

Kreis alemán,

considerado a la vez

gobierno local y

agrupación de

municipios, y el

condado británico,

donde a menudo la

circunscripción es

más grande, pero la

traducción de Kreis

por county esconde

esta

heterogeneidad.


EEUURROOPPAA202

significado el fin del carácter unitario delEstado; el Reino Unido conoce una organi-zación asimétrica, con las autonomías re-gionales, distintas entre ellas, para Escocia eIrlanda del Norte, y un régimen unitario enInglaterra y, en cierta medida, en el País deGales (ausencia de poder legislativo propio).En Francia, por el contrario, se ha concebidola región como un gobierno local de tercernivel, modelo que también se ha seguidoen Polonia. Por otro lado, en los países dondeno se realizó una reforma territorial, se handesarrollado instituciones de cooperación inter-municipal para asumir las funciones que losmunicipios, demasiado pequeños, no podíanasegurar. Esta evolución ha conducido haciauna fuerte diferenciación del primer nivel,aunque estas instituciones se han ido inser-tando en el segundo nivel en competición conlos gobiernos tradicionales de este nivel.Actualmente, el análisis de los gobiernoslocales a partir de dos niveles no es suficientepara traducir la realidad, y cada vez es másfrecuente encontrar una organización asimé-trica, puesto que el número y naturaleza delos gobiernos locales puede variar de unaparte a otra del territorio. Esta nueva com-

plejidad obliga a analizar tanto los distintosniveles de organización territorial del Estadoen su conjunto, como las diferencias de esta-tus de las instituciones que encontramos encada uno de estos niveles.

El cuadro 1 clasifica de forma esquemáticaa los Estados en función del número deniveles de su organización territorial,según se trate de Estados unitarios o deEstados compuestos. Llamamos Estadoscompuestos, partiendo de la definición delTribunal Constitucional español, a aquellosEstados federales y Estados con autonomíaregional, que comparten las siguientescaracterísticas:

1. Existe una pluralidad de poderes legisla-tivos –a nivel central y a nivel de las en-tidades territoriales que lo componen–expresión de su autonomía política.

2. La constitución determina y garantiza larepartición de las competencias entre elpoder central y las entidades territoriales.Representaremos en dos casillas a los Es-tados que tienen una estructura asimétri-


Niveles Estados unitarios Estados compuestos

Alemania (ciudades-estado: Berlín, Bremen, Hamburgo);Austria (Viena)

1) Reino Unido (Inglaterra: unitary councils ymetropolitan districts), Bulgaria, Chipre, Estonia,Finlandia, Islandia, Lituania, Malta, Ex Repúblicayugoslava de Macedonia, Montenegro, Luxemburgo,Portugal (continental), Republika Srpska, Serbia,Eslovenia

2) algunas capitales: Bucarest, Budapest, Praga, Zagreb

1 nivel: municipios y agrupaciones de municipios

1) ninguno

2) Alemania (kreisfreie Städte), Austria, Bélgica(Bruselas-Capital), Federación de Bosnia y Herzegovina,Portugal (regiones insulares), España (algunascomunidades autónomas uni-provinciales), Reino Unido(Escocia), Suiza

1) Croacia, Grecia, Hungría, Irlanda, Letonia, Noruega,Países Bajos, Polonia (ciudades con estatus de distrito),Rumanía

2) Reino Unido (Inglaterra, País de Gales), Suecia2) Albania, Dinamarca (el 01/01/2007), Francia (París),República Checa, Serbia (Vojvodine), Eslovaquia

2 niveles: 1) municipio; provincia / departamento / distrito /condado

2) municipio, región o entidad federada

Alemania, Bélgica, España, ItaliaFrancia, Polonia3 niveles: municipio; departamento/ provincia/condado/distrito; región o entidad federada

Cuadro 1 Niveles de gobiernos locales por país


203

ca: autonomías regionales sólo en unaparte del territorio; municipios no com-prendidos en la jurisdicción del segundonivel o desaparición de la provincia cuan-do la región se confunde con dicha ju-risdicción. Finalmente, las estructurasintermunicipales o supramunicipales (in-cluyendo a las mancomunidades muy inte-gradas, en Francia o en Hungría), al igualque las entidades inframunicipales (lasfreguesias en Portugal, las «mairies» enBulgaria…), se considerarán como partedel nivel municipal.

Se constata un retorno de la agenda dereforma territorial, ahora sobre una basefuncional4 y una tendencia general al forta-lecimiento político del gobierno local de ba-se y de las garantías de su autonomía. Losniveles intermedios se caracterizan por latendencia a la regionalización, aunque laconstitución de fuertes regiones políticas seproduce solamente en una minoría de Esta-dos. El establecimiento de fuertes poderesregionales puede realizarse en detrimentode los municipios.

En varios países, las capitales nacionales tie-nen un estatus particular que las sitúa en unarelación directa con el poder central (Berlín,Bucarest, Budapest, París, Praga, Viena,…).

I.2. El gobierno local de base (el municipio)

Es en el nivel del municipio que en todos lospaíses se plantea de forma creciente lacuestión de la conciliación entre el espaciopolítico y el espacio funcional, particu-larmente en las zonas urbanas (Bennett:1989; Kersting, Vetter: 2003; Baldersheim.Illner, Wollmann: 2003).

Podemos distinguir los países según dos cri-terios desde el punto de vista de las estruc-turas municipales:

1. Los países con una fuerte fragmentaciónmunicipal (Francia, Austria, España, Ita-lia, Suiza, Hungría, República Checa), enoposición a los países que han realizado

una reorganización municipal cuyo obje-tivo era constituir unidades más grandes(Alemania, Bélgica, Grecia, Reino Unido5,países nórdicos, países de la Europa delEste entre los años 50 y 70, y actual-mente Lituania);

2. los países con un estatuto municipal úni-co para todos los municipios (Europa delOeste y Europa del Norte a excepción delReino Unido), por oposición a los paísesdonde las ciudades disfrutan de un régi-men particular (Reino Unido, Europacentral y oriental, a partir de Alemania).

Esta última distinción se genera en Inglate-rra ante la presión ejercida por la urbaniza-ción (previo a las reformas de los añossetenta); en los otros países es una conse-cuencia de las estructuras sociales quedurante años han obstaculizado la introduc-ción del régimen municipal en las zonasrurales.

Actualmente la reforma territorial aparecede nuevo en la agenda de varios países,pero desde una perspectiva distinta. Lasreformas de los años 50-70 estaban enca-minadas a la búsqueda de un tamaño míni-mo u óptimo en función de las competenciasejercidas. Las reformas de los últimos añosobedecen sobre todo a una lógica funcionaly pueden adquirir formas más diversas quela simple fusión de municipios; el tratamien-to de la función no está más estrictamenterelacionado con un territorio administrativo;también toman en consideración la dimen-sión cívica y democrática, y no solamentetécnica y de gestión, de la organizaciónmunicipal. Algunas formas integradas decooperación intermunicipal también hanaparecido como una alternativa a la fusiónde municipios.

En los otros países de Europa central y orien-tal, se constata que los países donde lasreformas territoriales de la posguerra hansobrevivido, son aquellos donde se ha man-tenido dentro de los municipios ampliados laforma de representación de los antiguosmunicipios tradicionales (Polonia, Bulgaria).

4. Es decir para

responder a las

necesidades que le

permitan asumir

ciertas funciones.

5. Donde los gobiernos

locales son menos

numerosos pero de

mayor tamaño:

ningún distrito tiene

menos de 20.000

habitantes en

Inglaterra y en el

País de Gales, y la

población media en

los distritos (rurales,

metropolitanos o

unitarios) se acerca

a los 150.000

(Office of. National

Statistics, Census

2001, table KS01).

Es en el nivel del

municipio que en

todos los países se

plantea de forma

creciente la

cuestión de la

conciliación entre el

espacio político y el

espacio funcional,

particularmente en

las zonas urbanas


EEUURROOPPAA204 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

6. Reforma funcional:

reforma sobre la

atribución de ciertas

competencias y

cuyo objetivo es

mejorar la manera

como se ejercen

esas competencias.

7. Se denominan

servicios exteriores

los servicios

administrativos de

competencia

territorial

subordinada a la

administración

central. En ciertos

países, se les llama

“administraciones

periféricas”.

Reforma territorial y reforma funcional

Es preciso señalar ante todo que las grandes reformas territoriales del pasado per-seguían objetivos funcionales6. Por ejemplo, en Grecia, la reforma municipal de1912 preveía la posibilidad de que toda aglomeración de más de 300 habitantes,donde funcionara una escuela municipal, podía constituirse en municipio. En Sue-cia, las reformas territoriales de 1952 y 1970 respondieron principalmente a lareforma escolar que debía implementarse a nivel municipal. En Alemania la refor-ma municipal de los años 1965-1975 se apoyaba en la teoría de un centro que sedefine en función de la gama de servicios y equipamiento que se debía proporcio-nar a una población determinada. Estas reformas también tenían por objeto facili-tar a los municipios una base territorial que en un futuro les permitiera ampliar suscompetencias con otras reformas funcionales (Alemania, Suecia). Es precisamenteel caso de Alemania en estos últimos años, donde los gobiernos de ciertos Länderhan transferido nuevas atribuciones a los distritos y a las ciudades con estatus dedistrito: la reforma más radical ha sido la de Bade-Wurtemberg, donde se hantransferido del gobierno del Land la mayoría de las atribuciones de los serviciosexteriores7.

La reforma griega de 1997 ilustra el giro que se ha producido. Se trata de unareforma radical, ya que el número de municipios (demes y municipios rurales) seredujo de 6.000 a 1.033. Sin embargo, la originalidad de esta reforma reside enque no se trataba solamente de un plan de fusión de municipios, sino de un pro-grama de ordenamiento del territorio y de equipamiento. La reforma municipalperseguía la creación de gobiernos locales capaces de asumir sus nuevas respon-sabilidades, lo que requería dotar a estas instituciones del personal y de los recur-sos financieros indispensables. Por este motivo, se acordó un programa de cincoaños (1997-2001) financiado por el Estado para acompañar a los nuevos munici-pios y financiar su equipamiento. Este programa también favoreció la contrataciónde altos cargos por parte de los nuevos municipios, en aras de dotarlos del perso-nal necesario para el ejercicio de una mayor autonomía administrativa y financie-ra. Otra originalidad de la reforma consistía en mantener la representación de losantiguos municipios en el seno de los nuevos gobiernos locales y la participaciónde los antiguos en las deliberaciones del nuevo consejo municipal, lo que sin dudafacilitó la aceptación de la fusión por parte de la población local.

Al contrario, en Alemania la transferencia de la reforma municipal realizada enel oeste a los nuevos Länder del este ha sido en principio un fracaso parcial. Launificación de los pequeños municipios fue percibida como contraria al objetivode restauración de la democracia. Se quiso superar estas dificultades creandoorganismos intermunicipales (Verwaltungsgemeinschaft). Pero la reforma terri-torial fue más exitosa a nivel de los distritos. Más recientemente, la reformaterritorial ha sido relanzada: el Land de Brandebourg ha suprimido, por la víade la fusión, múltiples municipios pequeños, reduciendo a la vez el número deorganismos intermunicipales, y el Land de Mecklemburg–Vorpommern (Pome-rania) ha realizado una reforma radical de los distritos, fijando su poblaciónmedia en 350.000 habitantes.


205

Ésta también ha sido la estrategia elegidapara la reforma territorial de Lituania de1995, que ha dividido el país en solamente60 municipios de distrito.

En los países muy urbanizados se ha realiza-do una reorganización municipal importante,con el objetivo de crear instituciones de pro-ximidad a nivel inframunicipal (Reino Unido,Suecia). Estas evoluciones y experienciasnos señalan la importancia de lo que en dere-cho español se conoce como las “entidadeslocales menores” (en Castilla-La Mancha),como expresión de la democracia local, y enparticular, los casos de Portugal y Bulgaria,donde los grandes municipios se apoyansobre instituciones inframunicipales fuertes.

En cambio, la nueva unificación de gobiernoslocales que ha entrado en vigor en Dinamar-ca el 1 de enero de 2007, que reduce elnúmero de municipios de 271 a 98 y elnúmero de “municipios administrativos”(condados) de 14 a 5 “regiones”, obedece auna lógica de economía de escala, tomandoen consideración el aumento previsible de losgastos sociales (por las personas mayores enparticular). Mientras que los municipios ges-tionan prácticamente la totalidad de los ser-vicios públicos, el sistema sanitario seadministrará a nivel de los condados amplia-dos (regiones), los cuales asumirán tambiénotras funciones (transporte público, desarro-llo y planificación regional, algunos serviciossociales).

No obstante, en muchos otros países dondelas competencias municipales son, cierta-mente, más limitadas, es sobre todo a travésdel desarrollo de un segundo nivel de admi-nistración municipal que se persigue darsolución a los problemas relacionados con laejecución de determinadas funciones porparte de los municipios, sin cuestionar losmunicipios preexistentes. Francia y Hungríailustran, con sus propias particularidades,esta tendencia que permite apoyarse en lavitalidad política de la institución municipal.Pero la extensión de las competencias ejerci-das a nivel intermunicipal plantea el proble-ma de la legitimidad democrática de las

instituciones, que actualmente son una ema-nación de los consejos municipales.

La solución a los problemas de organizaciónde las grandes aglomeraciones debe bus-carse en la creación de un segundo nivelde administración municipal, puesto que eldesarrollo urbano ignora la división municipaly los límites administrativos. La ley francesaprevé en este caso la fórmula de la manco-munidad urbana (communauté urbaine) paralas aglomeraciones más importantes a ex-cepción de París (existen 14 de este tipo) ypara las aglomeraciones menos importantes,la mancomunidad de aglomeración (commu-nauté d’agglomération) (actualmente existen169). En los Países Bajos, la cooperaciónvoluntaria reemplaza la fracasada tentativade la ley de 1994 de crear regiones urbanasen las 7 aglomeraciones más grandes delpaís, dotándolas de un establecimiento públi-co de cooperación –pero sin fiscalidad propia,a diferencia de la fórmula francesa. La ley dediciembre de 2005 retoma esta fórmula ypermite su aplicación a nuevas aglomeracio-nes (llamada ley «Regio Plus»). En Alemania,algunas leyes de los Länder han instituido enalgunas ocasiones este tipo de organismosde aglomeración (para Frankfurt, Munich yStuttgart). En cambio, en Italia, la CittàMetropolitana introducida por la ley nº 142de 1990 sigue siendo un fracaso, a pesar deser incorporada en la revisión constitucionalde 2001 (nuevo artículo 114). Solamente sehan delimitado tres perímetros (Bolonia,Génova y Venecia), pero son estructuraslaxas de cooperación voluntaria. En algunasregiones (Piemonte, Campania), la provinciade la capital regional desearía transformarseen Città Metropolitana, pero no está claroque un proyecto de este tipo pueda realizar-se. Las implicaciones para la democracia localno son unívocas; dependen de las solucionesinstitucionales retenidas.

Por último, en el Reino Unido las reformasdel primer y segundo nivel están vincula-das. El Libro Blanco publicado en octubrede 2006 (Strong and Prosperous Commu-nities8, Cm 6939), prevé que se reanude laformación de consejos unitarios en las

La solución a los

problemas de

organización de las

grandes

aglomeraciones

debe buscarse en

la creación de un

segundo nivel de

administración

municipal, puesto

que el desarrollo

urbano ignora la

división municipal

y los límites

administrativos

8. Comunidades

sólidas y prósperas,

ndt


EEUURROOPPAA206

regiones donde ya existía una organizacióna dos niveles. El Gobierno anunció el 25 dejulio, después de un proceso de consulta,la decisión de formar 9 nuevos consejosunitarios. La ley del 30 de octubre 2007introdujo las bases jurídicas para su reali-zación y para la continuación del proceso(Local Government and Public Involvementin Health Act 2007, c.28).

I.3. Los niveles intermedios

Sin ninguna duda, es en el nivel interme-dio donde se han producido las mutacionesmás importantes en la organización terri-torial del Estado a lo largo de los últimos

20 y 30 años, tanto en el plano institucio-nal como funcional (Marcou: 2000 y 2002).

Históricamente, el nivel intermedio ha es-tado estrechamente vinculado a la construc-ción del Estado, y, más concretamente, a loque se denomina la función de “penetraciónterritorial”, es decir, al proceso político e ins-titucional que permitió al poder centralimplantar su autoridad sobre el conjunto delterritorio y de su población (ilustrado de for-ma muy distinta por Francia, Prusia y el Rei-no Unido). Este proceso no se completó entodos los países europeos, o se terminó muytardíamente, e incluso a veces fue cuestio-nado en recomposiciones políticas ulteriores(desaparición del reino de Prusia, constitu-


9. Libro blanco para la

reforma del

gobierno local,

Madrid, Ministerio

de Administraciones

públicas.

La reforma territorial por la cooperación

En Francia, país que cuenta con 36.000 municipios, la cooperación ha permitidodesde hace tiempo gestionar los servicios públicos que un municipio aislado nopodría asumir. Pero a partir de la ley de 1999, gracias a un fuerte compromisodel Estado y a incentivos financieros, se han desarrollado con rapidez entidadespúblicas de cooperación intermunicipal dotadas de fiscalidad propia, que con-centran de pleno derecho las competencia estratégicas (ordenación del territo-rio, desarrollo económico, principales equipamientos…) y disponen de un poderfiscal independiente al de los municipios. A principios de 2007, 2.588 mancomu-nidades –tal y como han sido nombradas– reagrupaban 33.414 municipios y54,2 millones de habitantes.

En Hungría, una ley de noviembre de 2004 organiza el desarrollo de la coopera-ción intermunicipal en el seno de 166 micro-regiones, dando respuesta a objeti-vos de desarrollo local. El objetivo principal de esta ley consistía en asegurar queestos agrupamientos de municipios asumieran la gestión de los establecimientosescolares. A principios de 2006, ya se habían creado agrupamientos de munici-pios en 118 micro-regiones y, en 90 de las cuales, los agrupamientos reunían alconjunto de los municipios.

Es también la vía seguida en Italia, con la unión de municipios, y en Españadonde un proyecto de ley sobre la reforma del régimen local que resulta delLibro Blanco de 2005 se propone favorecer la cooperación intermunicipal9.

Pero, las mancomunidades francesas continúan distinguiéndose por la existenciade un poder fiscal propio y por la gama ampliada de competencias determinadaspor la ley.


207

ción de una Alemania federal, dislocación delImperio de los Habsburgo). No obstante, hadeterminado la formación de ciertas estruc-turas territoriales permanentes (el departa-mento francés y las provincias en los paísesvecinos marcados por el modelo napoleóni-co, el condado en Inglaterra o Suecia, el dis-trito –Kreis, powiat, okres…–, en la mayoríade países de Europa central, la circunscrip-ción de gobierno –Regierungsbezirk– en Ale-mania) y a veces algunas institucionestípicas (el prefecto, pero también en Alema-nia el Landrat –bajo distintos nombres– con-vertido en 1872 en un funcionario nombradopor el rey de Prusia, cuando el Kreis adquie-re el carácter de gobierno local, sin dejar deser una autoridad administrativa del Esta-do). En este sentido, la primera función delnivel intermedio ha sido la de satélite de laautoridad del poder central, apoyándose so-bre la aristocracia local en algunos casos(Alemania, Inglaterra, Hungría) o, al contra-rio, en oposición a ésta (Francia).

Desde finales del siglo XIX, bajo la influen-cia de los progresos del liberalismo y de lademocracia y en aras de asumir las funcio-nes sociales y económicas que el Estadodebía cumplir, el nivel intermedio ha cono-cido, esquemáticamente, dos tipos de evo-luciones institucionales y funcionales.

1. La creación de un gobierno local, próxi-mo a los municipios, en el plano institu-cional y en las funciones ejercidas.

2. La diferenciación y reducción de las fun-ciones administrativas del Estado. Des-de fines del siglo XX, la regionalizaciónse afirma como una tendencia nuevaque responde a las evoluciones socio-económicas, pero también políticas enalgunos países; se manifiesta a vecespor la aparición de nuevas estructurasterritoriales e institucionales, pero tam-bién a menudo por la evolución y lareforma de las instituciones existentes.

La primera tendencia fue la que dio origen alsistema de administración local a dos nivelesque caracteriza, todavía en la actualidad, a

la mayoría de los países europeos. La elec-ción de una asamblea representativa seimpuso progresivamente en todos los países(Alemania: 1872 en Prusia, para el distrito;Bélgica: consejos de provincia, sobre la basede la constitución de 1831; Francia: intro-ducción de la elección del consejo generaldel departamento en 1831; Gran Bretaña:1888, elección de consejos de condado; Paí-ses Bajos: 1853, estados provinciales, etc.).Por consiguiente, las instituciones de losgobiernos locales de nivel intermedio se hanacercado a las del nivel local de base, sobretodo en cuanto a la elección de los ejecutivos(sin embargo siguen siendo nombrados,tanto en el nivel municipal como en elsegundo nivel, en Bélgica y en los PaísesBajos, a pesar de que la ley hubiera podidointroducir un componente electivo: cf. infra,sección III). Estos gobiernos locales asumenprogresivamente las funciones que le atribu-ye la ley y que responden empíricamente ados necesidades:

1. Asegurar las funciones de interés localque superan las capacidades y el áreade los servicios municipales (rutas,establecimientos escolares, centros desalud –según los países).

2. Asumir las funciones de solidaridad y deredistribución dentro de su territorio(servicios sociales, apoyo a los peque-ños municipios). Los mismos tipos defunciones se encuentran en los gobier-nos locales de segundo nivel en Europacentral y oriental actualmente, sobretodo en Hungría (megyiei), en Rumania(judet), en Croacia (Ïupanije) y en Po-lonia (powiat), como también en lascompetencias de las “regiones” (kraj)checas y eslovacas.

Sin embargo, los gobiernos locales desegundo nivel se diferencian según tresfactores:

1. el tamaño;2. el régimen de las ciudades; 3. la existencia de administraciones secto-

riales paralelas.


EEUURROOPPAA208

En los países donde la autonomía municipalse introdujo tardíamente en las zonas rura-les, o que fueron influenciados por Alemaniao por Austria, los gobiernos locales de se-gundo nivel son de tamaño pequeño (Kreisalemán y powiat polonés en particular); enotros países existen gobiernos locales demayor tamaño (departamento francés, con-dado inglés o sueco, megyei húngaro, pro-vincias en Bélgica, España, Italia, PaísesBajos, nomos en Grecia, “regiones” checaso eslovacas). A excepción de la RepúblicaCheca y Eslovaquia, estas divisiones terri-toriales son de origen antiguo y están vin-culadas a las circunscripciones de lasautoridades del Estado que han precedido lacreación de gobiernos locales. Pero, a lasdiferencias de tamaño no siempre corres-ponden diferencias de funciones. De hecho,existen otros factores que influyen el tipo ynúmero de funciones ejercidas a este nivel,tales como las competencias ejercidas anivel municipal, el papel de las administra-ciones del Estado y la existencia de adminis-traciones sectoriales.

Además, en muchos países, las ciudadesno se integran en este segundo nivel terri-torial y absorben sus atribuciones comoconsecuencia de la diferenciación institu-cional del régimen municipal entre el cam-po y la ciudad, fenómeno cuya importanciaya ha sido subrayada. En estos países, lasciudades que acumulan las funciones delsegundo nivel disfrutan de un estatus re-forzado en el sistema administrativo. En-contramos esta situación en el Reino Unidoentre 1888 y 1972 (los burgos-condados)y nuevamente, tras la supresión, en 1986,de los consejos de condado en las zonasmetropolitanas, y la constitución a partirde 1996 de los unitary councils; también laencontramos en Hungría (22 ciudades tie-nen el rango de megyei), en Alemania (116kreisfreie Städte) y en Polonia (65 ciuda-des tienen el rango de powiat); tambiénexistía en Dinamarca antes de la reformaterritorial de 1970.

La existencia de administraciones sectorialesespecializadas tiene incidencia sobre las

competencias en el nivel intermedio: enDinamarca los hospitales públicos están vin-culados al nivel intermedio, al igual que enSuecia y Hungría, mientras que en el ReinoUnido lo están respecto a una organizaciónnacional (National Health System), como enFrancia (agencias regionales de hospitaliza-ción –si bien éstas conservan la naturalezajurídica de los entes públicos locales)–, enItalia (a pesar de que las regiones financianlas “unidades locales de sanidad”). En mate-ria de educación encontramos una diferen-ciación similar.

En los Estados federales o con autonomíasregionales son los estados federados o lasautonomías regionales las que han absor-bido, de manera directa o indirecta, lascompetencias en estas materias. En Ale-mania, es competencia de los Länder laeducación, la legislación hospitalaria y lasinversiones en los hospitales públicos,mientras que la gestión pertenece al niveldel distrito. En España, los hospitalespúblicos fueron transferidos dentro de lascompetencias de las comunidades autóno-mas en el 2002. En el Reino Unido, el siste-ma nacional de sanidad está bajo la tuteladel poder regional en Escocia y en el Paísde Gales, pero permanece organizadosegún el principio funcional10. En Bélgica lasanidad y la educación son servicios consi-derados “personalizados” que dependen delas competencias de los municipios11.

Como lo sugieren los ejemplos preceden-tes, la organización de los niveles interme-dios se combina actualmente con latendencia a la regionalización. Desde elpunto de vista de las funciones, es una res-puesta a la creciente importancia que sereconoce a los territorios en el desarrolloeconómico. Desde el punto de vista institu-cional, la regionalización consagra el cam-bio de las funciones de los nivelesintermedios. Así, la regionalización semanifiesta en Estados de tamaño, consti-tución e instituciones territoriales extrema-damente variadas que ejercen funcionesdistintas a aquéllas que están vinculadas aldesarrollo regional. Si tomamos en consi-


10. Es decir, que la

gestión del servicio

de sanidad no es de

la competencia de

los gobiernos

locales.

11. Elementos

integrantes del

sistema federal

belga, actualmente

administrados por

instituciones

comunes, o

prácticamente

comunes, junto a las

de la región.

La organización

de los niveles

intermedios se

combina

actualmente

con la tendencia

a la regionalización


209

deración los factores políticos, no debesorprendernos la gran diversidad institu-cional a través de la cual la regionalizaciónpuede manifestarse. En muchos casos selimita a una regionalización administra-tiva, es decir se apoya sobre institucionessubordinadas al poder central (por ejemplo:Inglaterra, Grecia, Portugal continental,Bulgaria y Hungría). En otros países ocurrelo contrario, es asumida por las autono-mías regionales (España, Italia y estatutode Escocia). En muchos Estados, la regio-nalización se traduce en las competenciasde los gobiernos locales o de las institucionesque dependen de ellos (Finlandia, Irlanda,Países Bajos, Rumanía…). Finalmente, enotros países se ha ampliado simplemen-te el régimen de autonomía local al nivelregional, o se ha cedido al nivel intermediouna vocación regional sin cuestionar el ca-rácter unitario del Estado (Dinamarcadespués del 1 de enero de 2007, Francia,Polonia, República Checa y Eslovaquia).

II. Las competencias, la gestión y las finanzas

Los gobiernos locales ejercen sus funcio-nes en el marco de un sistema que los haceinteractuar con el Estado, y de maneramás general, con las autoridades superio-res. La gobernabilidad de este sistema haadquirido una complejidad cada vez máscreciente, a medida que las competenciasde los gobiernos locales se han ampliado afunciones cuya importancia ha justificadouna legislación nacional (o regional) y polí-ticas nacionales (o regionales). Cuestionalas modalidades de distribución y repartode competencias, el financiamiento de pre-supuestos locales y las capacidades admi-nistrativas de los gobiernos locales.

En teoría, son las competencias las quedeterminan el nivel de recursos necesariospara cubrir los costes correspondientes.Esto es precisamente lo que preconiza laCarta europea de autonomía local: losrecursos financieros de los gobiernos lo-cales deben ser proporcionales a las com-petencias previstas por la Ley, y estos

recursos deben ser de naturaleza suficien-temente diversificada y evolutiva comopara permitirles seguir la evolución real delos costes del ejercicio de sus competen-cias (art. 9, par. 2 y 4). En la práctica, lasfinanzas locales son el producto de la his-toria compleja de las finanzas públicas y dela administración propia de cada país, yestos factores explican principalmente lascaracterísticas, y el volumen, en términospresupuestarios, de las competencias lo-cales. Podemos afirmar lo mismo para lospaíses que han introducido las institu-ciones de la autonomía local a partir deprincipios de los años 90 o que actualmen-te están en curso de introducirlas: la creaciónde un sistema fiscal eficaz y la reorgani-zación de los circuitos financieros son máslentos que el cambio de una ley. Por estemotivo, a continuación, nos centraremosen los sistemas de finanzas locales, previoa realizar una comparación de las compe-tencias y las capacidades administrativas.

II.1. Las finanzas

La autonomía financiera es la base de laautonomía local, como lo recuerda el artí-culo 9 de la Carta europea de autonomíalocal, donde se contemplan tres aspectos:recursos acordes a los costes correspon-dientes a las competencias obligatorias;libertad para disponer de los recursos queles son asignados; posibilidad de incidir demanera significativa sobre el volumen delos recursos propios.

No obstante, y a pesar de la abundancia defuentes nacionales e internacionales, lacomparación internacional de los sistemasfinancieros locales presenta, incluso enEuropa, verdaderas dificultades de métodoe interpretación. En el siguiente análisis,asimilamos las autonomías regionales aentidades federadas, y por consiguiente,no se las considera gobiernos locales, adiferencia de la opción generalizada entrelas fuentes internacionales.

Nos disponemos a analizar las grandestendencias en materia de gastos y recur-

Los gobiernos

locales ejercen sus

funciones en el

marco de un

sistema que los

hace interactuar

con el Estado, y de

manera más

general, con las

autoridades

superiores


EEUURROOPPAA210

sos (Dafflon: 2002; Travers: 2005). Estastendencias reflejan el papel creciente de losgobiernos locales en Europa, pero seacompaña de una reducción de la auto-nomía financiera en cuanto a los recur-sos de que disponen.

II.1.1. Los gastos de los gobiernos locales

En el diagrama siguiente (gráfico 1) serepresenta la parte de los gastos públicostotales en el PIB de los Estados europeos.Este diagrama muestra, tomando como baselos datos publicados por Eurostat, la propor-ción de los gastos públicos locales en el PIB.Entendemos por gastos públicos locales losgastos de las administraciones públicas loca-les, es decir, de las administraciones subna-cionales, a excepción de las entidadesfederadas y de las autonomías regionales.España se aborda como un Estado federal, alcontrario de Italia, a pesar del nivel de com-petencias legislativas y en materia de gastospúblicos de las regiones italianas. Ocurre lomismo con el Reino Unido respecto a Escociae Irlanda del Norte, a los que se puede asi-milar también el País de Gales desde el pun-to de vista de las finanzas públicas en razóndel volumen de gasto que se le delega. Mien-tras que los Estados europeos tienen gene-ralmente uno o dos niveles de gobiernoslocales, el cuadro conduce comparati-vamente a sobreestimar ligeramente losgastos públicos locales de los países que tie-nen tres niveles de administración local(Francia, Polonia). A pesar de estas aproxi-maciones, el diagrama destaca tres gruposde países relativamente muy distintos:

• Tres países nórdicos (Dinamarca, Fin-landia y Suecia) y Suiza, donde el volu-men de gastos públicos locales essuperior al 20% del PIB;

• un gran grupo de países en los que losgastos públicos locales quedan com-prendidos entre el 13% y el 6% del PIB:de hecho, en el caso de Italia, los gas-tos de los municipios y de sus agrupa-mientos, así como de las provincias,representan aproximadamente el 6,3%

del PIB (en 2003), y en los Países Bajosel 8,5% del PIB (2003);

• finalmente un pequeño grupo de paísesen los que los gastos públicos locales sesitúan a un nivel inferior al 5% del PIB:Grecia, Chipre, la ex República yugosla-va de Macedonia y Malta.

En el segundo grupo encontramos un con-tinuo en el que es prácticamente imposiblesituar un umbral. No obstante, por debajodel 8 o 8,5% del PIB, encontramos sola-mente países de tamaño relativamentepequeño para mantener cierta centraliza-ción financiera, y los Estados federales ocon autonomías regionales, en la medidaen que una parte de los gastos que corres-ponden a los gobiernos locales en los Esta-dos unitarios, quedan integrados en lospresupuestos regionales.

Para caracterizar la autonomía financieradebemos ir más allá del volumen de gas-tos. Ésta también depende del grado delibertad con la que los gastos son gastadosy los recursos controlados por la autoridadlocal.

El gráfico 2 presenta la proporción de losgastos de inversión de los gobiernos localesen el PIB. Este indicador permite destacar elpapel de los gobiernos locales en el equipa-miento del país. El gráfico solamente incluyela Europa de los 25, por no disponer dedatos suficientes para los otros países. Lainversión pública representaba en 2006para la Europa de los 25 un volumen equi-valente al 2,4% del PIB, con un margen dedispersión entre el 1,1% para Austria y el5% para la República Checa.

El gráfico destaca que los gobiernos loca-les garantizan la mayor parte de la inver-sión pública, a excepción de diez países(Austria, Chipre, Estonia, Grecia, Hungría,Lituania, Luxemburgo, Malta, RepúblicaCheca y Eslovenia). El gráfico toma enconsideración las inversiones de losgobiernos locales, pero no las de las enti-dades federadas. No obstante, sí que

Para caracterizar

la autonomía

financiera

debemos ir más

allá del volumen de

gastos. Ésta

también depende

del grado de

libertad con

la que los gastos

son ejecutados

y los recursos

controlados por la

autoridad local



211

incluye los gastos de inversión de lasautonomías regionales en los países queéstas existen, lo que conduce a sobreesti-mar las inversiones de los gobiernos loca-les, por las razones expuestas más arriba.Lo mismo sucede en Francia por lo que serefiere a los primeros y segundos niveles,puesto que las regiones, que son gobier-nos locales, disponen de una capacidadde inversión mucho más importante, re-presentando, actualmente, alrededor de

un 10% de los gastos reales de inversiónde los gobiernos locales y de sus estable-cimientos públicos.

Sin embargo, es preciso relativizar estaconstatación por consideraciones de co-yuntura y de fase evolutiva. Las políticasmacroeconómicas pueden afectar la inver-sión de los gobiernos locales (caso de Ale-mania y Austria), y los gastos de inversiónpueden conocer durante varios años va-

Gráfico 1 Gastos públicos locales sobre el PIB (2005)

DinamarcaSuiza

SueciaFinlandia

Países BajosItalia

PoloniaReino Unido

NoruegaHungría

República ChecaFrancia

IslandiaLetonia

RumaníaEslovenia

LituaniaAustriaCroacia

AlemaniaEslovaquia

EstoniaIrlandaAlbania

BulgariaPortugal

BélgicaEspaña

MontenegroSerbia

LuxemburgoGreciaChipreERYMMalta

33,00 %25,20 %

25,00 %20,10 %

15,47 %15,40 %

13,50 %13,20 %13,10 %

13,00 %12,10 %

11,10 %10,13 %

9,50 %8,50 %

8,44 %8,10 %

7,90 %7,50 %

7,30 %7,00 %

6,91 %6,80 %

6,70 %6,50 %

6,30 %6,10 %

5,90 %5,80 %

5,60 %5,40 %

3,10 %1,90 %

1,80 %0,70 %

0,00 % 5,00 % 10,00 % 15,00 % 20,00 % 25,00 % 30,00 %

FFuueennttee:: Eurostat, 2005.


0 0,5 1 1,5 2 2,5

EEUURROOPPAA212

riaciones más importantes que los gastoscorrientes. Si el crecimiento de la inversiónde los gobiernos locales ha sido dinámicoen el conjunto de la Unión Europea a lo lar-go de los últimos años, ésta ha sido másfuerte en los nuevos Estados miembros, loque refleja la necesidad de nuevas infra-estructuras en estos países. Entre 2000 y2005, la progresión de la inversión de losgobiernos locales ha sido del orden de2,9% anual de media en la Europa de los 15,

pero de 4,9% en los nuevos Estados miem-bros, mientas que esta evolución ha sidoincluso negativa en Alemania y Austria12.

En los países de la ex Yugoslavia, como enAlbania, Bulgaria y Rumanía, el poder centralconservó en un primer momento el controlde los medios de inversión, incluyendo lasinversiones públicas locales. La situación haempezado a cambiar a partir de 2004. Se fa-cilitó el acceso al préstamo en Bosnia y Her-


12. Dexia, Finances

publiques

territoriales dans

l’Union européenne.

Evolutions 2000-

2005, noviembre

de 2006.

Gráfico 2 Gastos públicos locales en inversiones en porcentaje del PIB

España

República Checa

Irlanda

Francia

Polonia

Países Bajos

Portugal

Italia

Luxemburgo

Finlandia

Suecia

Hungría

Letonia

Eslovaquia

Dinamarca

Reino Unido

Grecia

Bélgica

Lituania

Estonia

Chipre

Austria

Alemania

Eslovenia

Malta

2,5

2,3

2,3

2,3

2,1

2,1

2

1,9

1,7

1,7

1,6

1,6

1,3

1,2

1,2

1,1

0,9

0,9

0,8

0,8

0,8

0,8

0,7

0,5

0,2

FFuueennttee:: Dexia, 2006.


213

zegovina, Croacia, ex República yugoslava deMacedonia y Serbia; en Albania se introdujoun procedimiento de concurso para seleccio-nar los proyectos locales que se beneficiaríandel financiamiento del Estado, en Bulgaria yRumanía, el acceso a fondos europeos hapermitido aumentar el papel de los gobiernoslocales en materia de inversiones, de infraes-tructuras económicas y sociales13.

III.1.2. Los recursos de los gobiernoslocales

Cuando nos disponemos a analizar los recur-sos de que disponen los gobiernos locales, senos plantean dos cuestiones: por un lado, elvolumen de los recursos en relación a los cos-tes y, por otro, el control que ejerce el gobiernolocal sobre el volumen de sus recursos, es de-cir, su capacidad para aumentar sus recursos.

La Carta europea de autonomía local prevéque los gobiernos locales cuenten con "recur-sos propios suficientes" y que puedan dispo-ner libremente de ellos para el ejercicio desus competencias, que los recursos financie-ros de los gobiernos locales deben ser "pro-porcionales a las competencias previstas porla Constitución y por la Ley" (art.9, apartados1 y 2). La primera propuesta expresa unacondición de la libertad local; la segundaexpresa una garantía para los gobiernoslocales, de disponer de los recursos necesa-rios para el financiamiento de las competen-cias que la ley les atribuye.

La exigencia de una correspondencia entrelas competencias obligatorias y los recursos,o principio de conexión, es la más difícil deasegurar ya que depende de la estimación delos costes, la cual, a su vez depende del nivelde servicio que se cree deber o poder propor-cionar a la población. Esta exigencia seencuentra en el centro de las solicitudes delos gobiernos locales a los poderes superioresde los que dependen sus recursos. Es cadavez más frecuente que la legislación preveaque toda transferencia de competencia por laley deba acompañarse de una transferenciaadecuada de recursos. En Francia este princi-pio se inscribe en la ley en 1982, y entra en la

Constitución (art.72-2, al.4) en 2003. En Ale-mania, la revisión constitucional de 28 deagosto de 2006 inscribió en la Ley funda-mental la prohibición de que se atribuyerancompetencias materiales a los municipios y asus agrupaciones a través de la ley federal(nuevo artículo 85, apartado 1). Esta nuevaley se propone acabar con la práctica a travésde la cual el legislador federal había creadonuevas obligaciones para los gobiernos lo-cales sin garantizar su financiamiento. Alcontrario, dentro del Land, el tribunal consti-tucional del Land vela por el respeto del prin-cipio de conexión.

Pero la autonomía financiera depende esen-cialmente de la estructura y del régimen delos recursos. Es en este ámbito que la evolu-ción de las finanzas locales presenta actual-mente una serie de señales desfavorables ala autonomía local.

a) La estructura de los recursos

En la mayoría de los Estados europeos, losingresos fiscales de los gobiernos locales sonen realidad, de manera general, una parte delproducto de los impuestos compartidos cuyopoder fiscal pertenece a los poderes centra-les. Ahora bien, los únicos ingresos corrientessobre los cuales las autoridades locales dispo-nen de poderes suficientes para poder modifi-car, por decisión directa, el volumen de susrecursos, son la propia fiscalidad y los produc-tos de la explotación de los servicios públicospor los que los usuarios pagan un precio o underecho de acceso. Como el volumen de estosingresos de explotación depende mucho delmodo de gestión del servicio (directamentepor el gobierno local o por una empresa querecauda los ingresos sobre los usuarios),es el volumen de la fiscalidad propia el queconstituye la variable más significativa encuanto a la capacidad de las autoridadeslocales de determinar por sus propias deci-siones la evolución de sus recursos. Al con-trario, la participación en el producto deimpuestos compartidos es, tanto desde elpunto de vista económico como político,equivalente a las transferencias. La únicadiferencia es que la parte correspondiente al

En la mayoría de

los Estados

europeos, los

ingresos fiscales

de los gobiernos

locales son en

realidad, de

manera general,

una parte del

producto de los

impuestos

compartidos cuyo

poder fiscal

pertenece a los

poderes centrales

13. Ken Davey (2007),

Fiscal

decentralisation in

South-Eastern

Europe, en: Conseil

de l’Europe,

Effective democratic

governance at local

and regional level,

Budapest, OSI,

actas de la

conferencia de

Skopje, 8-9

noviembre de 2006.


EEUURROOPPAA214

gobierno local a veces se calcula sobre elproducto local del impuesto (por ejemplo,la participación de los municipios alemanesen el producto del impuesto sobre la ren-ta). En este caso se supone que el con-tribuyente se siente satisfecho de saberque una parte de su contribución se utilizapara financiar los servicios públicos loca-les, aunque los electos no tienen ningúnpoder sobre el importe de la presión fiscaly no existe relación alguna entre el nivel dela fiscalidad y el nivel de los servicios.

Los sistemas europeos de finanzas locales sediferencian, principalmente por razones his-tóricas, en función del origen de los recursosde los presupuestos locales. Todos recurren ala fiscalidad local, a transferencias de distintanaturaleza, a impuestos compartidos y a pro-ductos de explotación. Lo que les diferenciaes la ponderación de estos distintos compo-nentes, así como las características de loscomponentes más importantes. Por consi-guiente, es posible diferenciar los sistemasde finanzas locales dependiendo de si laestructura de los recursos está dominada porla fiscalidad propia o, al contrario, por lastransferencias, incluyendo la participación enel producto de los impuestos nacionales. Elgráfico n°3 relaciona los dos tipos de recur-sos con los recursos totales de los gobiernoslocales de la mayoría de países europeos. Elgráfico no representa el conjunto de las cate-gorías de recursos que podemos distinguir enlos presupuestos locales. Y, como en los grá-ficos anteriores, sólo toma en consideraciónel nivel local, en general uno o dos niveles,con la excepción de los tres niveles de Fran-cia y Polonia, dejando de lado las entidadesfederadas y las autonomías regionales. Elgráfico incluye a la mayoría de los Estados dela Unión Europea, e integra también datosdisponibles de algunos Estados de la ex Yu-goslavia y de Albania.

El gráfico muestra claramente que solamenteen 8 países el producto de la fiscalidad propiaes superior a la suma de las participacionesen el producto de impuestos nacionales ytransferencias14: Bélgica, Dinamarca, Finlan-dia, Francia, Islandia, Noruega, Suecia y Sui-

za. En todos estos países, los ingresos de lafiscalidad local propia representan más de un40% del total de los recursos de los presu-puestos locales. En todos los demás paísesrepresentados, la parte de la fiscalidad localpropia desciende por debajo de un 35% deltotal de los recursos (excepto en Albania,donde este porcentaje alcanza el 40% tras lareforma que ha entrado en vigor en 2005);sólo es superior al 30% en Grecia, Hungría,Luxemburgo, Polonia y Portugal, pero inclusoen estos últimos países, la parte de las trans-ferencias y participaciones en los impuestosnacionales representa un porcentaje muyimportante de los recursos (excepto enLuxemburgo).

Estas observaciones sugieren la existencia deuna diferenciación entre los sistemas de fi-nanzas locales, que se produce a un nivel si-tuado entre el 30 y el 40% de los recursosprocedentes de la fiscalidad local propia, sien-do estos recursos superiores a los pro-cedentes de las transferencias y de losimpuestos compartidos. Cuando estas doscondiciones se cumplen, se puede decir que elsistema de recursos está dominado por la fis-calidad local. Las transferencias tienen porfunción garantizar un financiamiento de baseo una redistribución entre municipios, o lacompensación de obligaciones determinadaspor ley. El volumen de la fiscalidad local essuficiente para que las autoridades localesdefinan una política fiscal. Al contrario, en losotros países, donde la parte de la fiscalidadpropia es sensiblemente inferior a la de lastransferencias e impuestos compartidos, ygeneralmente muy inferior también al 30%del total de los recursos, podemos afirmarque el sistema de recursos viene dominadopor las transferencias. En este caso, la fis-calidad propia sirve, en teoría, para financiargastos no obligatorios –competencias fa-cultativas– o ampliar la cobertura de gastospara los cuales las transferencias y los recur-sos de los impuestos compartidos no son sufi-cientes. Sin embargo, cuanto más débil es laparte de la fiscalidad propia sobre el conjuntode los recursos, más difícil es a nivel políticosu uso para aumentar los recursos suplemen-tarios, ya que un aumento significativo de los


14. No tenemos en

cuenta Lituania

puesto que la

clasificación

estadística de los

recursos es errónea:

en 2002, la

fiscalidad propia de

los gobiernos locales

no superaba el 8,4%

del total de los

recursos (G.

Marcou, Les

structures

régionales dans les

pays candidats et

leur compatibilité

avec les fonds

structurels (Europe

centrale et

orientale),

Luxemburgo,

Parlamento europeo

STOA 105 FR, 2002,

Parte B: Fichas por

país).


215

recursos requiere un fuerte aumento de latasa de imposición, a menos que la evoluciónnegativa de las transferencias lo imponga alos gobiernos locales. No obstante, los dere-chos y tasas pagados por los usuarios puedenrepresentar un recurso alternativo a la fiscali-dad, sobre todo a nivel municipal, y suaumento puede tolerarse mejor que el de lafiscalidad. Por último, en los países de Europacentral y oriental, los ingresos patrimoniales(enajenaciones o explotación) pueden con-servar un papel importante, y aumentar la

parte de los recursos propios situados bajo elcontrol de las autoridades locales; sólo se tra-ta de una situación transitoria pero facilitaprecisamente la transición.

b) La fiscalidad local propia

Es posible realizar varias constataciones encuanto a la estructura de la fiscalidad propia.En todos los países, a excepción de Suecia,existe un impuesto sobre la propiedad inmo-biliaria. Este impuesto se considera el más

Gráfico 3 Estructura de los presupuestos locales: fiscalidad propia y transferencias o impuestos compartidos

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

Albania (2005)Alemania

AustriaBélgica

Fed. Bosnia-Herz.Bulgaria (2005)Croacia (2005)

DinamarcaEspañaEstonia

FinlandiaFrancia

GreciaHungríaIrlanda

IslandiaItalia

LetoniaLituania

LuxemburgoMontenegro (2005)

Noruega (2003)Países Bajos

PoloniaPortugal

República ChecaRumanía

Reino UnidoEslovaquia

EsloveniaSuecia

Suiza

Impuestos compartidos + transferencia sobre total de ingresos (%)

Ingresos por impuesto local (=impuestos controlados por el gobier-no local) respecto al total de ingresos (%)

47 %40 %

51 %18 %

36 %14 %

42 %45 %

62 %0 %

58 %10 %

61 %5 %

18 %50 %

55 %27 %

88 %1 %

22 %42 %

23 %57 %

42 %31 %

60 %34 %

46 %26 %

8 %70 %

61 %24 %

73 %15 %

21 %78,30 %35 %

32 %32 %

15 %36 %

43 %57 %

7 %67 %

33,50 %45 %

32 %71 %

3 %55 %

8 %64 %

13 % 38 %14 %

61 %19 %

13 % 57 %22 % 44,35 %

FFuueennttee:: Dexia, 2002, Consejo de Europa, 2003, 2005.


EEUURROOPPAA216

adaptado a la fiscalidad local porque el objetode imposición está localizado, situación co-mún a la mayoría de los países del mundo.Pero el rendimiento de este impuesto estácondicionado por la existencia de un catastro,el cual es inexistente o permanece inacabadoen los países de Europa central y oriental. Lafiscalidad local sobre los hogares general-mente no se basa en un impuesto local sobrela renta; esto acontece únicamente en lospaíses nórdicos y en Suiza, donde el nivel delos gastos locales es el más elevado. Enmuchos países, en cambio, el impuesto sobrela renta es un impuesto compartido cuyo pro-ducto se asigna en parte o enteramente a lospresupuestos locales (Alemania, Austria,Polonia, Hungría, Bulgaria –en su totalidad–,Croacia, Rumania...).

En algunos países, las autoridades localespueden votar un impuesto adicional sobre larenta, que se añade al impuesto de Estado(Suiza) o se basa en el producto local del im-puesto sobre la renta (Croacia). El interés delimpuesto sobre la renta está en que estable-ce un vínculo directo entre el contribuyente ylos servicios de los que es usuario y que sonfinanciados por el impuesto. En Grecia, la fis-calidad local se basa principalmente en tasasque se relacionan al financiamiento de losservicios públicos, y no sobre impuestos pro-piamente dichos. Este mismo caso lo en-contrábamos en Francia con la tasa sobre lavivienda, pero que actualmente se ha con-vertido en un impuesto directo, y con la tasade recogida de basura, que en los últimosaños ha sido usada como variable de ajustepor los municipios (o mancomunidades).

En cambio, menos de la mitad de los paísesde la Unión Europea tienen un impuesto localespecífico sobre las actividades económicas:Alemania, Austria, Chipre, Dinamarca, Espa-ña, Francia, Hungría, Irlanda, Luxemburgo yPortugal. La base imponible es variable. Sinembargo, este impuesto, si tomamos en con-sideración el conjunto de la fiscalidad propia yde los volúmenes presupuestarios, sólo re-presenta un recurso significativo en seis paí-ses: Alemania, España, Francia, Hungría,Irlanda y Luxemburgo. Estos impuestos están

expuestos a decisiones de política económicadestinadas a reducir los costes de las empre-sas. De esta forma, durante los últimos añoslas bases de imposición se redujeron, sobretodo, en Alemania, España y Francia.

Globalmente, se constata una erosióncontinua de la fiscalidad propia dentrodel conjunto de los recursos de los go-biernos locales, en beneficio de los re-cursos controlados por el poder central.Tanto en Francia como en Alemania, se hanreducido las bases del impuesto sobre lasempresas; en Francia este impuesto se limitóal 3,5% del valor añadido (cerca de la mitadde los sujetos pasivos). En los Países Bajos enel 2006, el impuesto local de propiedad de latierra se suprimió para los arrendatarios y selimitó para los propietarios. El resultado fueuna disminución de la autonomía financiera.Suecia e Italia son, en contextos muy diferen-tes, dos excepciones notables a esta tenden-cia general hacia la erosión de la fiscalidadlocal propia, al igual que Eslovaquia desde2005, donde varios impuestos locales nuevoshan sustituido antiguas dotaciones. En Sue-cia, la fiscalidad local propia representa aúnmás del 70% de los recursos de los gobiernoslocales. Italia prosiguió la restauración de lafiscalidad local desde 1992, después de queésta fuera prácticamente suprimida en 1971,en aras de mejorar su redistribución. Enresumen, podemos considerar que en lamayoría de los países prevalece una lógi-ca de garantía de los recursos sobre unalógica de responsabilidad financiera. Losprincipios de repartición de los impuestoscompartidos, en la medida en que son relati-vamente estables o negociados (Alemania,Austria), y que se garantiza la evolución delas dotaciones (del tipo "pacto de estabili-dad"), aseguran una determinada adecuaciónde los recursos a los gastos, aunque condicio-nada por el contexto económico.

c) Las otras fuentes de financiamiento

Entre las alternativas al financiamiento pre-supuestario que se desarrollaron en los últi-mos años para financiar las inversiones,figuran las distintas fórmulas de colaboración

Globalmente, se

constata una

erosión continua de

la fiscalidad propia

dentro del conjunto

de los recursos de

los gobiernos

locales, en

beneficio de los

recursos

controlados por el

poder central



217

público-privada (Public-Private Partnership -PPP), inspiradas en la Iniciativa de Financia-miento Privado (IFP) británica de 1992. Bajoformas jurídicas diversas, muchos países hanadoptado una legislación sobre las PPP desdefinales de los años 90, pero el principio de lasPPP es el mismo: la autoridad pública confía auna empresa o a un consorcio una misiónglobal de concepción, realización, financia-miento y explotación o mantenimiento deuna obra pública. Las PPP amplían las posibi-lidades tradicionalmente ofrecidas por lasconcesiones, pero la verdadera razón deldesarrollo de las PPP es de carácter presu-puestario.

No obstante, el balance es mitigado. Inclusoen el Reino Unido, las PPP no representanmás de un 11% del volumen de la inversiónpública, y este éxito relativo se explica por elhecho de que las condiciones de acceso alcrédito de las autoridades locales eran, hastala Local Government Act de 2003, muy res-trictivas, de tal manera que la IFP represen-taba una posibilidad de acceso a recursossuplementarios.

Si las PPP permiten acelerar el financiamientode algunas operaciones, también introduceninconvenientes desde el punto de vista delfinanciamiento. En efecto, los capitales que elcontratista reúne en el mercado, se obten-drán a unas condiciones menos favorablesque los que se conceden a una autoridadpública. Además, las tasas pagadas por laautoridad pública deben cubrir todos los cos-tes, incluidos los costes financieros, de talmanera que la PPP transforme la deuda engasto corriente, esto no constituye en sí mis-mo una economía. Finalmente las empresasreclaman unos márgenes más elevados ennombre de los riesgos que tendrían que asu-mir, pero es difícil controlar estos márgenes15.En los otros países, la presencia de la PPP enla inversión pública permanece a un nivelbastante bajo, aunque los gobiernos se fijana veces objetivos ambiciosos (por ejemplo enFrancia: un 10% en 2010).

Los límites de este instrumento explicanquizá la reaparición de organismos de fi-

nanciamiento destinados a los gobiernoslocales y creados sobre una base coopera-tiva, sobre el modelo de Komun-Invest,organismo nacido en Suecia en 1986 paraproporcionar financiamiento a los gobier-nos locales16 –similar al antiguo CréditoMunicipal de Bélgica.

II.2. Las competencias

Conviene precisar el estatuto de las diferen-tes categorías de competencias, antes deestudiar los campos de competencias mate-riales (Comité de las Regiones: 2002; Mar-cou: 2007).

II.2.1. Categorías de competencias

En primer lugar, debemos destacar la gene-ralización de la cláusula general de compe-tencia, prevista por el artículo 4.2 de la Cartaeuropea de la autonomía local, al menos anivel del gobierno local de base. Contraria-mente a la idea más extendida, la cláusulageneral de competencia no es un principio dedistribución de competencias sino un princi-pio de libertad; de allí su importancia, aun-que las actividades que autoriza siguensiendo modestas en términos presupuesta-rios. La mayoría de los Estados europeos(miembros del Consejo de Europa) recono-cen actualmente, a través de su Constitucióno legislación, el principio de la cláusula gene-ral de competencia de los municipios. Sinembargo, hay algunas excepciones (ReinoUnido, Portugal y algunos países de Europacentral y oriental), mientras que otros paísesplantean cuestiones de interpretación (Espa-ña e Italia).

La mayoría de las competencias ejercidas porlos gobiernos locales vienen determinadaspor la ley. Es posible destacar una tendenciageneral a la extensión del volumen de lascompetencias locales, a veces bajo forma de"competencias para fines específicos" (segúnla terminología de la Carta de autonomíalocal: art.4), las cuales son ejercidas en nom-bre del Estado y bajo su dirección. Es el caso,en particular, de Alemania, Austria, Italia, laRepública Checa, Hungría y Eslovenia, donde

15. En los informes de la

Comisión de

Cuentas Públicas de

la Cámara baja

(House of

Commons) del

parlamento británico

encontramos

múltiples estudios

que apuntan a la

prudencia respecto

a los beneficios que

los gobiernos locales

pueden obtener del

IPF (por ejemplo HC

567, 16 de julio de

2003; HC 446, 31

de marzo de 2005;

HC 553, 14 de junio

de 2005; HC 694, 3

de mayo de 2006).

16. El Komun-Invest

agrupa actualmente

a 196 municipios y 7

consejos de

condado.


EEUURROOPPAA218

los municipios ejercen funciones administra-tivas que dependen tradicionalmente delEstado. Esta tendencia se enmarca en el sen-tido de la universalidad de la competenciamunicipal, aunque el alcance real de este tipode competencias depende del control real-mente ejercido por el Estado.

En los Estados de la Europa central y oriental,el alcance de las competencias materiales delos gobiernos locales sigue siendo muyamplio, en la medida en que éstas son lasherederas de los antiguos órganos locales delpoder de Estado, a excepción de los paísesdonde en algunos ámbitos se restableció o semantuvo a nivel local, una administración delEstado separada. Las "competencias parafines específicos" dominan por consiguientelas competencias locales (por ejemplo a nivelde las regiones en la República Checa). Eneste caso, encontramos gobiernos localesque desempeñan un papel de agentes delEstado. Los medios disponibles sólo bastan, ya duras penas, para financiar las competen-cias delegadas por el Estado, de forma que laautonomía local prácticamente no puedeejercerse.

Un examen más detallado del régimen decompetencias locales lleva a cuestionarse lapertinencia de las distinciones comúnmenteadmitidas. Efectivamente, las competenciasde base siempre están reguladas por la leycuando se refieren a materias o funcionesque tienen una dimensión nacional; estascompetencias son de carácter obligatorio. Eneste caso, el grado de autonomía de que dis-ponen los gobiernos locales viene determina-do por el alcance de la normativa y su nivelde detalle, que, en casos extremos, puedentransformar a estas competencias en compe-tencias delegadas. Es contra esta situaciónque se originan las reformas en los paísesnórdicos durante los años ochenta, engloba-das bajo la denominación de "municipiolibre", perseguían reducir el peso de la regla-mentación nacional y de las tutelas financie-ras que pesaban sobre los gobiernos locales.En algunos casos, la jurisprudencia vela paraque la normativa respete los derechos deautonomía del gobierno local (Alemania),

censurando las disposiciones que irían másallá de lo que justifican los objetivos de lanormativa, aunque no se trata del caso másgeneralizado (véase infra. III).

II.2.2. Las competencias materiales

Para analizar las competencias efectivamenteejercidas en acuerdo con la aplicación de laley, nos limitaremos a los municipios y a susagrupaciones. Una comparación detalladaentre países europeos evidencia que algunasfunciones son ejercidas por los municipios osus agrupaciones, y cuando procede por sussubdivisiones (caso de las freguesias en Por-tugal). Las principales funciones son: enmateria de urbanismo (planificación, autori-zación de utilización de suelos, mejoramien-to), la atribución de ayudas sociales y lagestión de instituciones sociales destinadas aciertos grupos de población (para las perso-nas mayores en particular), el servicio devías y obras, transportes públicos (en funcióndel tamaño del gobierno local), agua potable(con excepción de Inglaterra), vivienda yhábitat (con excepción de los Países Bajos,Reino Unido, Italia y Suiza), construcción ymantenimiento de los edificios escolares –alos cuales en todos los países europeos seañaden actualmente unas actividades deacompañamiento educativo-, y el desarrolloeconómico, que se traduce en algunas accio-nes, incluso en los países en que no se citaentre las atribuciones legales de los munici-pios. Podemos considerar que éstas son lasfunciones que constituyen el patrimonio co-mún de la competencia municipal en Europa.

Las principales variaciones las encontramosen las competencias en materia de educa-ción, sanidad y protección o ayuda social.Estas competencias son, en general, ejerci-das por los gobiernos locales en los paísesnórdicos sobre la base de la legislaciónnacional (en Dinamarca las regiones admi-nistran desde el 1 de enero de 2007 el con-junto del sistema de salud y el seguro deenfermedad, que en gran medida ya escompetencia de los condados; en Suecia, lagestión de la seguridad social compete alnivel nacional, mientras que los condados

Las principales

variaciones las

encontramos en las

competencias en

materia de

educación, sanidad

y protección o

ayuda social



219

garantizan la gestión de los hospitales y delsistema de cuidados). En Alemania, Francia,Italia y España, los gobiernos locales ejer-cen en estos ámbitos solamente compe-tencias parciales o marginales. Lo mismosucede en el ámbito de la educación: la con-tratación y la gestión del personal son, engeneral, competencia del Estado o los pode-res regionales (Länder alemanes y austria-cos, comunidades autónomas españolas,comunidades en Bélgica –pero no en Italia).No obstante, en los países nórdicos, y tam-bién en gran medida en el Reino Unido,éstas son competencias propias de losmunicipios.

También encontramos situaciones diferentesen cuanto a las competencias en materia depolicía y orden público. En algunos países setrata de competencias importantes tradicio-nalmente en manos de los alcaldes y de lasautoridades locales (Bélgica, Países Bajos,Reino Unido). En cambio, en otros paísesestán prácticamente ausentes de las compe-tencias locales (Alemania, Hungría, Suecia).

En los países de Europa del Este, las solucio-nes varían incluso al interior de un mismopaís. Por ejemplo, en Bulgaria, la gestión delsistema de salud y de los centros escolares,que fueron competencia municipal, pasarona ser competencia del Estado en 2003. En Al-bania, estas funciones están financiadas des-de 2003 por el presupuesto del Estado,mientras que son los municipios los queadministran el pago de los salarios. En Hun-gría, Lituania, Polonia y Rumania la adminis-tración de los establecimientos y del personaleducativo está descentralizada. En cambio,en Estonia, Letonia, República Checa, Eslova-quia y Eslovenia estas funciones se compar-ten entre los gobiernos locales y el Estado, elcual conserva la competencia de la gestióndel personal.

En varios países se observa una tendencia ala centralización en ciertos ámbitos de com-petencias: educación (en el Reino Unido),salud (en Noruega) y seguridad pública (enBélgica y Países Bajos), mientras que enotros, los municipios se implican cada vez

más en el sector educativo y la seguridadpública, de los que anteriormente no erantitulares de competencias administrativas.A la vez, en otros países las competenciaslocales se han visto reducidas tras la intro-ducción de reformas en la gestión con mar-cada inclinación hacia el sector privado(Reino Unido, Países Bajos y Suecia).

II.3. Las capacidades administrativas

Las capacidades administrativas dependendel personal y de los métodos de gestión,que a lo largo de los últimos años han sufridoimportantes evoluciones.

II.3.1. El personal

Existen diferencias considerables en cuantoal personal empleado por los gobiernoslocales. Como es previsible, estas dife-rencias se relacionan con las competencias.Los países donde los gobiernos locales, y losmunicipios en particular, administran losservicios públicos básicos y sus funciona-rios, emplean el mayor número de personal.Tal es el caso de los países nórdicos, del Rei-no Unido y Suiza, donde el personal emple-ado por los gobiernos locales representa entorno al 80% del conjunto de los funciona-rios públicos (63% solamente en Noruega).Se trata, en su mayoría, de empleados delsector de la educación y de la sanidad. Losgobiernos locales de Europa del Este, a pe-sar de la extensión de sus competencias,emplean un número de personal menos ele-vado (en torno al 40%) a excepción de Hun-gría (69%) y Eslovaquia (90%) (CNFPT:2005; Pollitt, Boukaert: 2004).

En cambio, la estructura del Estado apenastiene incidencia. Es en los Estados unitariosen particular, donde se encuentra proporcio-nalmente el mayor número de empleados delos gobiernos locales. Aparte de los casosprecedentes, las situaciones son más biencomparables: 28% en Alemania, 31% enFrancia, 24% en España, 34% en Bélgica,19% en Italia y 18% en Portugal. Por su par-te, los Estados federales o autonómicos sedistinguen por el número reducido de efecti-

También

encontramos

situaciones

diferentes en

cuanto a las

competencias en

materia de policía y

orden público. En

algunos países se

trata de

competencias

importantes

tradicionalmente

en manos de los

alcaldes y de las

autoridades locales


EEUURROOPPAA220

vos empleados por el gobierno central y nopor el elevado número de empleados de losgobiernos locales, ya que es en el nivel re-gional donde se concentra el mayor númerode empleados17. A la vez, podemos compro-bar que en algunos países, el reducido núme-ro de empleados de gobiernos locales, es unespejo de las escasas competencias de quedisponen (Grecia e Irlanda).

A lo largo de los últimos años, las autoridadeslocales en muchos países se han visto obli-gadas a reducir su personal por razones pre-supuestarias y por la externalización denumerosas actividades, respondiendo a lasestrategias inspiradas en la "Nueva GestiónPública", destinadas a mejorar sus resultados.

El estatuto del empleado público es tambiénun elemento importante de la calidad del ser-vicio civil o la función pública local: debeasegurar una contratación basada sobre cri-terios de mérito y proteger la neutralidad delservicio público. Asimismo, también debepermitir la movilidad de los empleados entrelos gobiernos locales, para facilitar que lospequeños y medianos puedan atraer emplea-dos de nivel elevado. Son múltiples lasmodalidades existentes para lograr estosobjetivos, pero pueden quedar frustradoscuando el régimen es inadecuado.

Dentro del régimen del empleado de losgobiernos locales, como en el régimen gene-ral del empleado público, distinguimos dostipos de régimen:

• Un régimen de carrera, de derecho públi-co, caracterizado esencialmente por elnombramiento y la garantía del empleo.

• Un régimen contractual, vinculado alderecho privado, en base a un contrato ysin implicar garantía de empleo.

Pero los regímenes que existen en los paíseseuropeos son mucho más diversos e impli-can, a menudo, la coexistencia de regímenesdiferentes. Del mismo modo, algunas situa-ciones son engañosas, y régimen de derechopúblico y régimen de carrera no siempre se

corresponden. Por ejemplo, en los Países Ba-jos prevalece un régimen contractual en elmarco de un estatus de derecho público,mientras que los empleados públicos de losgobiernos locales de Italia y República Checatienen acceso a un sistema de carrera graciasa una serie de acuerdos colectivos.

Los regímenes del empleado público de losgobiernos locales han evolucionado hacia unaflexibilización de las condiciones de empleo yla introducción de mecanismos de incentivospor remuneración, inspirados en el principiode la "Nueva Gestión Pública", pero siguen di-ferenciándose en función de las tradicionesnacionales específicas. Mientras que algunospaíses se han orientado más claramente ha-cia el "régimen contractual", a veces muchoantes de la difusión de estas doctrinas, otroshan mantenido la primacía del régimen decarrera. No obstante, en numerosos casosencontramos un tipo "híbrido", que mezclaelementos de los dos modelos.

Entre los países que han ido lo más lejos posi-ble en la equiparación de los empleados degobiernos locales con los del sector privado,sobre la base del derecho del trabajo, encon-tramos al Reino Unido (donde no es tradicio-nal la distinción jurídica entre sector público ysector privado desde el punto de vista delempleo), así como un grupo de países quehan abandonado prácticamente sus antiguosregímenes de carrera y han introducido unrégimen contractual: Suecia (1974), Dina-marca (1969) e Italia (1993). A pesar de es-tos casos, en la mayoría de los países se haintroducido parcialmente el régimen de em-pleo contractual manteniendo al mismo tiem-po un régimen de carrera para las funcionesde dirección. Este tipo de sistemas "mixtos",con un fuerte componente del régimen decarrera, se encuentra, en particular, en Ale-mania, Finlandia y Suiza. En Alemania, éstees el régimen que caracteriza desde hacetiempo a los gobiernos locales; la mayor partedel personal está empleado bajo el régimencontractual, aunque es necesario precisar quelos dos sistemas han acabado por convergir(después de quince años bajo contrato, losempleados pasan a ser funcionarios).

Entre los países

que han ido lo más

lejos posible en la

equiparación de los

empleados de

gobiernos locales

con los del sector

privado, sobre la

base del derecho

del trabajo,

encontramos al

Reino Unido, así

como un grupo de

países que han

abandonado

prácticamente sus

antiguos

regímenes de

carrera y han

introducido un

régimen

contractual:

Suecia, Dinamarca

e Italia


17. Pollitt, Bouckaert

(2004), p. 44 y

siguientes.


221

En los regímenes postcomunistas de Europacentral y oriental, la construcción de las es-tructuras y del régimen de empleo de losgobiernos locales ha tenido una evoluciónfluctuante en los años 90. Tras distintos cam-bios, cada país se orientó en función de sustradiciones nacionales específicas, de lasreacciones generadas por la transformaciónpostcomunista, del interés manifestado porla formación de personal competente, de laprevención de la corrupción y también, en lospaíses que se preparaban para la adhesión ala Comunidad Europea, del proceso de ad-hesión en sí mismo. La combinación de esteconjunto de factores ha generado resultadosdiferentes según los países: regímenes másbien contractuales, en Bulgaria, Polonia y Es-lovaquia en particular, mientras que el ré-gimen de carrera prevalece en Hungría,Letonia, Lituania, Rumanía y Eslovenia.

Globalmente predomina el régimen de carrerade derecho público. La aplicación del derecholaboral a los empleados públicos supone un ré-gimen de acuerdos colectivos rigurosos, queno puede existir sin potentes asociaciones degobiernos locales y sindicatos representativosfuertes, que sólo encontramos en un númeroreducido de países. La coexistencia de dos re-

gímenes no debe equivocarnos. Cuando dichacoexistencia se encuentra, el régimen de ca-rrera de derecho público se aplica a los car-gos directivos, aunque también encontramosagentes bajo contrato ocupando tales posicio-nes, y conserva, por consiguiente, un lugardeterminante en el sistema de gestión del per-sonal y en las relaciones de estos cuadros conel personal político. A la vez, en numerosospaíses, es la mayor parte del personal que es-tá sujeto al régimen de carrera de derecho pú-blico. Estas observaciones pueden resumirseen el cuadro n° 2 en función de la característi-ca principal del régimen de personal laboral.

La principal crítica dirigida a las adminis-traciones públicas basadas en el régimen decarrera es la falta de reconocimiento de losbuenos resultados en el sistema de remu-neración, y que el progreso esté muy vincu-lado a la antigüedad. El paso de un régimende carrera a un régimen contractual vienemotivado por la voluntad de introducir ele-mentos de competición interna y un régimende remuneración que incentive al trabajador.Encontramos los regímenes con mayores in-centivos en el Reino Unido, Suecia e Italia,aunque se constata una evolución general detodos los regímenes en esta dirección.

Régimen de carrera de derecho público Régimen de carrera de derecho Régimen de contratación de o derecho privado para los cargos directivos público de aplicación general derecho privado o de derecho público

BulgariaDinamarcaEx República yugoslava de MacedoniaNoruegaPaíses BajosPoloniaReino UnidoEslovaquiaSuecia

BélgicaChipreEspañaFranciaGreciaHungríaIrlandaLetoniaLituaniaLuxemburgoMaltaMontenegroPortugalRumaníaEslovenia

AlbaniaAlemaniaAustriaBosnia y HerzegoviniaCroaciaEstoniaFinlandiaItaliaRepública ChecaSerbiaSuiza

Cuadro 2 Tipología de los países europeos según el régimen de personal de los gobiernos locales

La principal crítica

dirigida a las

Administraciones

públicas basadas

en el régimen de

carrera es la falta

de reconocimiento

de los buenos

resultados en el

sistema de

remuneración, y

que el progreso

esté muy vinculado

a la antigüedad


EEUURROOPPAA222

En los países donde el régimen de empleopermanece dominado por el régimen decarrera de derecho público, la evoluciónhacia mecanismos de progreso y remune-ración más flexibles ha sido más lenta ymenos pronunciada, pero actualmenteencontramos claramente esta evolucióntambién en Alemania y Francia.

II.3.2. Las reformas de la gestión

Desde principios de los años 80, el pro-ceso de modernización se inspira en losconceptos de la Nueva Gestión Pública(NGP), aunque esta tendencia parecehaber entrado ya en una etapa de agota-miento (Pollitt, Bouckaert: 2004; Kers-ting, Vetter: 2003).

La idea central de la NGP se fundaba en lasuperación de la rigidez e ineficacia atri-buida a la Administración pública (“dejarque los gestores gestionen”) y la sustitu-ción del control jerárquico por una gestiónbasada en indicadores y el seguimiento.

En el Reino Unido, a partir de 1979, lasreformas impusieron a las autoridadeslocales que en su organización separaranlas funciones de comprador y proveedor, yabriesen sus servicios a la competenciade proveedores externos (competitivetendering). Estos principios se revisaronparcialmente a partir del año 2000 con elnuevo programa conocido como “auto-ridades mejor valor” (best value autho-rities), haciendo mayor hincapié en lasprestaciones que en los costes. La sepa-ración de las funciones de comprador yproveedor se introdujo también en los go-biernos locales de Suecia. En Alemania,esta evolución quedó manifiesta con el“nuevo modelo de dirección” (NeuesSteuerungsmodell), que ponía en entredi-cho la primacía tradicional de la legalidady el control jerárquico. En Francia, laselecciones de 1983 permitieron la elec-ción de alcaldes que introdujeron unanueva concepción en la gestión municipal,asimilando el municipio a la empresa. Laselecciones municipales siguientes se ca-

racterizaron por la pérdida de atracciónde ese modelo, pero no por las técnicasmodernas de gestión. Hoy se discute laextensión a los presupuestos locales delos principios de la reforma del presu-puesto del Estado (ley orgánica sobre lasleyes presupuestarias de 2001: gestiónpor programa dirigida hacia resultados).

En los países de Europa central y oriental,la creación de las nuevas estructuras ad-ministrativas apeló en primer lugar al mo-delo tradicional, mientras que el modelode gestión moderno fue penetrando máslentamente.

En el debate sobre la modernización del sec-tor público, se promovieron las privatizacio-nes y el mercado bajo dos conceptos.

En primer lugar, se defendió la privati-zación como un medio para reducir elpeso de las funciones centrales del "Es-tado de bienestar” (welfare state) per-mitiendo que las fuerzas del mercadotomaran el relevo. Desde los años 80, eltema del "Estado modesto" (lean state,schlanker Staat) se difundió, tanto a nivelnacional como internacional.

Pero por otra parte, se impulsó el mer-cado para el suministro de los servicioscon la idea que las autoridades públicasse limitaran a una función organizadora(enabling function), mientras que la eje-cución de estas funciones sería confiadapor contrato a empresas privadas sobreuna base competitiva. La Comisión Euro-pea defendió este enfoque con el fin depromover el "mercado único".

Es quizá en el Reino Unido y en Suecia queestas doctrinas han tenido mayor impacto,ya que en estos países el monopolio del sec-tor público estaba más extendido. Sinembargo en Suecia, sólo se externalizó el15% de los servicios municipales aproxima-damente. En los países de Europa central yoriental donde, bajo el régimen comunista,el Estado o los organismos públicos presta-ban el conjunto de los servicios sociales, la


La idea central

de la NGP

se fundaba

en la superación

de la rigidez

e ineficacia

atribuida a la

Administración

pública (“dejar

que los gestores

gestionen”)

y la sustitución

del control

jerárquico

por una gestión

basada

en indicadores

y el seguimiento


223

extensión y las modalidades de gestión deestos servicios han sufrido cambios funda-mentales, con una intervención cada vez másimportante del sector privado. En cambio, enAlemania, tradicionalmente la mayoría de losservicios sociales están garantizados por or-ganismos privados sin ánimo de lucro (freieWohlfahrtsverbände), y los gobiernos loca-les se concentran en las funciones de orga-nización y control. En resumen, podemosafirmar que las repercusiones de la NGP hansido bastante limitadas, y sólo han conduci-do a una diversificación de los "proveedo-res". En países, como Francia o España,donde desde hacía tiempo era habitual dele-gar al sector privado la explotación de losservicios públicos locales, este discurso re-sultó poco pertinente, aunque más reciente-mente se crearon nuevos instrumentos parafacilitar el recurso al sector privado. No obs-tante, el imperativo de mejora de resultadosha ido avanzando, tanto a través de lasintervenciones del Estado (en Francia lasreformas de las nomenclaturas contables)como por las iniciativas de los mismosgobiernos locales.

Finalmente, el derecho comunitario ejerceuna influencia determinante sobre la evolu-ción de los modelos de gestión de los servi-cios públicos. En efecto, todos los serviciosque son “de interés económico general” –se-gún el artículo 86.2. del tratado de la Comu-nidad Europea- están sometidos a las reglasde libre competencia, salvo que éstas obsta-culicen su ejercicio en condiciones que seancompatibles con la viabilidad de la empresa.Según la Corte de Justicia, si un gobiernolocal quiere confiar la explotación de un ser-vicio público a una empresa, se debe proce-der a una licitación, aún cuando el municipiohaya creado una empresa local para ase-gurar ese servicio. Salvo que se puedademostrar que el municipio ejerce sobre esaempresa un control similar al que realiza so-bre uno de sus servicios administrativos.Para la Corte de Justicia, es suficiente quedicha empresa cuente con accionarios exte-riores, aún minoritarios, para que la condi-ción anterior no pueda ser aplicada. De estoresulta que la apertura al mercado, tal como

es interpretado por la Corte de Justicia, limitala libertad de los gobiernos locales de elegirlibremente el modo de gestión de los servi-cios públicos bajo su competencia, principioque es considerado como uno de los funda-mentos de la autonomía local en muchos paí-ses (Alemania, Francia, España), aunque enotros la libertad de las autoridades locales eneste campo se vea reducida en nombre de laapertura al mercado (en particular el ReinoUnido e Italia). En este sentido, el nuevoreglamento 1370/2007 del 23 de octubre2007 sobre los servicios de transporte de via-jeros por ferrocarriles y carreteras ponetérmino a la excepción a la apertura a la com-petencia que se había mantenido en el regla-mento anterior para transportes urbanos yregionales. Sin embargo, las autoridadeslocales competentes conservan la posibilidadde explotar directamente los servicios detransportes de viajeros o de realizarlo a tra-vés de una entidad distinta sobre la cual ejer-cen un control similar al que tienen sobre unode sus servicios administrativos, y a la cualpueden atribuir directamente el contrato deservicio público. Los sistemas de transportesurbanos de numerosas grandes ciudadeseuropeas deberán ser examinados cuando elreglamento entre en vigor (3 de diciembre2009). La libertad de decisión de las autori-dades locales sobre las modalidades de ges-tión se verá limitada. Por el contrario, lamayoría de los servicios de interés generaldeberían quedar fuera del campo de aplica-ción de la directiva “servicios” del 12 de di-ciembre de 200618.

III. La democracia local

El tema es abordado a través de las dife-rencias en relación al sistema político local,los controles, el impacto de la descentra-lización en la política nacional y el papel delas asociaciones de electos locales o de go-biernos locales.

III.1. El sistema político local

En todos los países del Consejo de Europa,los consejos municipales, o en términos ge-nerales, los gobiernos locales de base, son

18. Rodrigues, St.

(2007), Les services

publics locaux face

au droit

communautaire. Les

exigences du

marché intérieur,

p.113.

El derecho

comunitario ejerce

una influencia

determinante sobre

la evolución de los

modelos de gestión

de los servicios

públicos


EEUURROOPPAA224

electos por sufragio universal directo, libre ysecreto. Basta con mirar atrás para evaluar laimportancia de esta conquista. En cuanto alos gobiernos locales de nivel intermedio, lasituación es diferente: en algunos casos, seha optado por el sufragio indirecto para man-tener los lazos entre las funciones del nivelintermedio y las competencias municipales,evitar así la emergencia de nuevas legitimi-dades que compitan con los municipios yproteger la autonomía de éstos (por ejem-plo: las diputaciones provinciales en España,las autoridades regionales en Irlanda, losconsejos regionales en Finlandia o los conse-jos regionales en Rumania). En España seconsidera que las diputaciones provincialesforman parte del nivel local y están al serviciode los municipios. En Noruega y en Hungría,por el contrario, se ha renunciado al sufragioindirecto para los consejos de departamento.

La evolución más significativa la encon-tramos en los ejecutivos de los gobiernoslocales de base: una cierta personali-zación del poder del ejecutivo y de suelección por sufragio directo (Bäck, Hea-nelt, Magnier: 2006; Szücs, Strömberg:2006). Esto se observa principalmente enAlemania, Italia y el Reino Unido. En Alema-nia, la antigua diversidad de las institucionesmunicipales ha dado paso a un modelo único,caracterizado a grandes rasgos por la elec-ción del alcalde por sufragio universal directoy la posibilidad de revocarlo. Italia introdujola elección directa de los alcaldes, de los Pre-sidentes de provincia y finalmente de losPresidentes de región. En el Reino Unido,después de haber introducido la elección delalcalde de Londres por sufragio directo, la leyprevé la posibilidad de que las ciudadesadopten un modelo similar con dos variantes.En Europa central y oriental, se elige a losalcaldes por sufragio directo a excepción delos Estados bálticos, Polonia, República Che-ca y Croacia. Esta cuestión está siendo objetode discusión en Bélgica y los Países Bajos. Eneste último país, en el 2005 fracasó una pro-puesta de revisión de la Constitución orienta-da a permitir la elección del alcalde, que esnombrado por el poder central, a propuestadel Consejo Municipal, propuesta que podría

ser sometida a consulta ciudadana. En Bélgi-ca y Luxemburgo el alcalde también es nom-brado, pero, como en los Países Bajos, en elmarco de un ejecutivo colegial cuyos miem-bros son elegidos por el consejo.

En el Reino Unido, a partir de la Local Govern-ment Act del año 2000, las autoridades loca-les deben abandonar el sistema tradicional deejercicio de las funciones ejecutivas a travésde comisiones del propio consejo; deben dife-renciar las funciones ejecutivas y no ejecuti-vas y, en algunas circunstancias, someter areferéndum un proyecto de constitución localque contemple la elección directa del alcalde.Sin embargo, esta reforma no ha recibido elapoyo esperado. Entre las 386 autoridadeslocales susceptibles de tener un alcalde elec-to, sólo se celebró un referéndum en 31 go-biernos locales (a finales de 2006), de lascuales sólo 12 fueron favorables a la eleccióndirecta del alcalde. Se debe destacar tambiénque dentro de las reformas se prevé referén-dum de iniciativa popular para la creación delcargo de alcalde, si se presenta una peticiónfirmada por el 5% de los electores. Un as-pecto menos conocido de esta reforma, peroquizá de mayor alcance a largo plazo, es la di-ferenciación de las funciones ejecutivas y noejecutivas, que debe permitir la revalorizacióndel papel de orientación política y de controlde los consejos locales en relación a los órga-nos ejecutivos. El Libro Blanco de octubre de2006 ha relanzado la reforma institucional enaras de fortalecer el liderazgo político dentrode los gobiernos locales. La ley del 30 de oc-tubre permite introducir la elección de losconsejos enteros e impone a los distritos ele-gir entre dos fórmulas de organización delejecutivo local: un líder elegido por el consejoo un alcalde elegido directamente por los ciu-dadanos, que nombra después los miembrosde su gabinete dentro de los concejales.

Se puede hacer también un paralelo con lareforma neerlandesa conocida como de la"dualización" (dualisering). Esta reforma, in-troducida con las leyes del 7 de marzo de2002 sobre los municipios y del 16 de enerosobre las provincias (modificando la ley del 10de septiembre de 1992), separa las funciones


Se debe destacar

también que dentro

de las reformas se

prevé referéndum

de iniciativa

popular para la

creación del cargo

de alcalde, si se

presenta una

petición firmada

por el 5% de los

electores


225

del ejecutivo de la asamblea. En adelante, losmagistrados adjuntos al alcalde [échevins](los diputados en la provincia) no pueden sermiembros del consejo; el órgano ejecutivoconcentra prácticamente la totalidad de lospoderes administrativos. En contrapartida, sequiso reforzar el papel de dirección política yde control de la asamblea. Se observará queel desfase entre la duración de los mandatoscontribuye también a la dualización: 4 añospara el consejo y los concejales, 6 años parael alcalde (el Comisario de la reina).

Detrás de estas evoluciones y reformas,que parecen muy diferentes en su es-píritu, se plantea en realidad la mismaproblemática: la restauración o el for-talecimiento del liderazgo político de losgobiernos locales y, sobre todo, del nivelmunicipal. Por supuesto esta cuestión no seha planteado en aquellos países, como Fran-cia o los Länder del sur en Alemania, dondeexiste desde hace tiempo la tradición de unalcalde fuerte. Se observará que todos lospaíses que hemos citado de Europa del Oestehan contado tradicionalmente con un ejecuti-vo local colegiado, o incluso no han tenidoningún órgano ejecutivo distinto del consejo.En Europa del Este, la aspiración a la demo-cracia impuso la elección directa del alcaldeen la mayoría de los países, aunque estacuestión recibe un tratamiento diferente encada Estado. En la mayoría de los casos, laelección directa del alcalde se considera la fór-mula que mejor garantiza la responsabilidadpolítica, en la medida en que el mandato delalcalde es renovable. Pero en los Países Bajos,y probablemente en el Reino Unido, se buscaeste mismo liderazgo político a través del for-talecimiento del papel político del consejo. Es-te mismo enfoque constituía el trasfondo delas reformas llamadas del "municipio libre"que tuvieron lugar en los países nórdicos enlos años 80, que dio a los consejos munici-pales la libertad de decidir sobre la organiza-ción interna del municipio. Mientras queanteriormente estaban determinadas por laley, la reforma (véase, en particular, la leysueca de 1991 sobre la administración local)permitió al consejo elegir su propia organiza-ción y fortalecer el papel de dirección del con-

sejo ejecutivo sobre los distintos sectores es-pecializados.

Por lo que se refiere a las asambleas lo-cales, las evoluciones son menos claras,aunque destaca una determinada "parla-mentarización", caracterizada por el re-fuerzo de los derechos de los concejalesy la posibilidad de cuestionar la respon-sabilidad política del ejecutivo. Esta evo-lución se observa especialmente en España, yse acompaña de la transferencia de funcionesdel consejo al alcalde, en aras de reforzar lacapacidad de acción del ejecutivo, en particu-lar en las ciudades más importantes (leyes de1999 y de 2003). La posibilidad de cuestionarla responsabilidad del alcalde puede ir, enalgunos países, hasta un procedimiento derevocatoria por parte de los ciudadanos (en lamayoría de los Länder alemanes y en algunospaíses de Europa central, como Polonia, don-de ya se han dado varios casos). De maneramás general, se observa la oficialización delos grupos políticos en las asambleas localesde los gobiernos locales de mayor tamaño, y,en algunos casos, como en Francia, la ley lesreconoce algunos derechos. Esta tendenciacorresponde a una determinada oficializacióndel papel de los partidos políticos en el funcio-namiento de las instituciones locales.

El aumento de las responsabilidades de los go-biernos locales no podía permanecer sin con-secuencias sobre el estatuto de los cargoselectos (Guérin-Lavignotte, Kerrouche: 2006).En todos los países se destaca una ten-dencia neta a la profesionalización delestatuto de los ejecutivos locales, y a unfortalecimiento de las garantías profe-sionales necesarias para el ejercicio desu mandato. La tendencia a la profesionali-zación se traduce en la transformación de lasindemnizaciones en remuneraciones reales,implicando derechos a la seguridad social y alas pensiones y, correlativamente, se tiende aevitar el cúmulo de las funciones ejecutivas.En Europa del Este la antigua asimilación delos ejecutivos locales a funcionarios se justifi-ca ahora en el nuevo contexto institucional.En Alemania, el alcalde a tiempo completo esasimilado a un funcionario durante el período

El aumento de las

responsabilidades

de los gobiernos

locales no podía

permanecer

sin consecuencias

sobre el estatuto

de los cargos

electos


EEUURROOPPAA226

en el que dura su mandato; en la mayoría delos otros países, la asimilación es parcial.

En cambio, la situación del resto de losconcejales, miembros de las asambleasdeliberativas, es en general menos sa-tisfactoria. El régimen de las autoriza-ciones de ausencia, de vacaciones eindemnizaciones por pérdida de ingresos,necesario para el ejercicio del mandato,no constituye una protección suficiente.La formación de los electos no está bienorganizada. Además, el régimen de la ile-gibilidad e incompatibilidad, para prevenirdel uso abusivo de algunas funciones y delos conflictos de intereses, es insuficienteen numerosos países.

A pesar de las distintas reformas, sedebe destacar la reducción de la parti-cipación en las elecciones locales, o suestabilización en un nivel relativamen-te bajo de participación. Esta constata-ción es signo de cierta desafección hacia lapolítica, más que hacia los gobiernos loca-les propiamente dichos. En los países deEuropa del Este, en las elecciones localesse da un nivel de participación bastantemás bajo que en las elecciones nacionales,lo cual se traduce en el sentimiento difusode que los gobiernos locales tienen pocasresponsabilidades. Cuatro países escapana esta tendencia: Hungría, Irlanda, ReinoUnido (a partir de una tasa de participaciónmuy baja) y Suiza, mientras que en Espa-ña la evolución es incierta.

III.2. La participación ciudadana

Estas evoluciones se acompañan de unnotable desarrollo de las formas de partici-pación institucional de los ciudadanos enlas decisiones de los gobiernos locales. Laforma más visible de participación ciuda-dana es el referéndum, en particular bajola forma de referéndum de iniciativa popu-lar, previsto por la ley de manera creciente.Su utilización parece sin embargo más bienexcepcional, excepto en los países dondese trata de una institución tradicional,como Suiza y Alemania (en menor grado).

A la vez, debemos destacar la impor-tancia creciente de las entidades infra-municipales, que permiten garantizar larepresentación y participación de losciudadanos en el nivel más cercano a suresidencia. Estas entidades existen princi-palmente en los países que tienen municipiosde gran tamaño. Son tradicionales en Bulga-ria y en Portugal, y su papel tiende a aumen-tar, lo que suscita críticas desde el punto devista de la gestión municipal. En los paísesdonde se han realizado reformas territorialestambién encontramos este tipo de institu-ciones pero sin función administrativa; setrata más bien de mantener una representa-ción que dé mayor legitimidad (las parro-quias en Inglaterra y las communities en elPaís de Gales, los pueblos en Polonia, Grecia,Lituania). En España encontramos una insti-tución similar en las instituciones de vecin-dad. En los países nórdicos, por su parte, sedelegan funciones de gestión a las institucio-nes inframunicipales, a las cuales correspon-den formas de participación ciudadana sobreuna base sectorial. En otros países se insti-tuyeron consejos de barrio en representaciónde los habitantes; son obligatorios en Franciaen las ciudades de más de 80.000 habi-tantes y facultativos en las ciudades menosimportantes. En Italia los consejos de barrioconocieron una cierta popularidad en losaños 70, pero declinaron ulteriormente.

A través de temas sectoriales se han reali-zado a menudo progresos importantes enla participación ciudadana, por ejemplo: encuestiones de urbanismo, de protección delmedio ambiente y de calidad de vida, apo-yándose en ocasiones sobre instrumentosinternacionales que los gobiernos locales hanutilizado como medios de sensibilización y demovilización (el convenio de Aarhus19, y másrecientemente, el estudio de impacto medio-ambiental de los proyectos y programas, trasla Directiva comunitaria de 2001). Es muydifícil hacer una valoración del alcance real detodos estos procedimientos, desde el puntode vista de la eficacia de la participación ciu-dadana. No obstante, podemos afirmar quelos procedimientos que son sancionados deilegalidad por no haber respetado los proce-


Debemos destacar

la importancia

creciente de las

entidades

inframunicipales,

que permiten

garantizar la

representación y

participación de los

ciudadanos en el

nivel más cercano

a su residencia

19. Convención

d’Aahrus sobre el

acceso a la

información, la

participación pública

en el proceso de

decisión y el acceso

a la justicia en

materia de medio

ambiente, firmada el

25 de junio de 1998

por 39 Estados

europeos en

Dinamarca, ndt


227

dimientos de consulta para la toma dedecisiones, tienen gran impacto y contri-buyen a sensibilizar a los ciudadanos sobrelas posibilidades reales de intervención deque disponen.

A la vez, es importante destacar los progre-sos realizados en relación al derecho a lainformación de la ciudadanía, que no se limi-ta a la publicación de las decisiones de lasautoridades locales. Consiste también en elderecho a acceder a los documentos admi-nistrativos, condición indispensable de latransparencia. Europa debe actualmente aSuecia el reconocimiento general de esteprincipio y aunque, en general, su aplicaciónno tiene el carácter sistemático que tiene enSuecia, puede permitir a los ciudadanos, asus asociaciones y a la prensa, acceder a unainformación más completa sobre la acción dela administración, condición de una participa-ción y de un control efectivos por parte de lasociedad. Durante estos últimos años variospaíses de Europa central y oriental se handotado de una legislación sobre el acceso alos documentos administrativos (en últimolugar la República Checa y Eslovaquia); enEuropa del Oeste, el Reino Unido acaba dedotarse también de una ley sobre el acceso ala información (Freedom of Information Act).

Todos los países europeos se orientan haciaun desarrollo de la administración electróni-ca. Esta evolución no está limitada a la admi-nistración local y presenta diferentesaspectos20. El más importante es la simplifi-cación de los procedimientos administrativos.Las licitaciones por Internet muestran lapotencialidad de las nuevas tecnologías. Sinembargo, las exigencias de seguridad infor-mática y de protección de los datos persona-les frenan su expansión para la emisión deactos administrativos (por ejemplo: ediciónautomatizada de certificados, pero no deresoluciones). En lo que se refiere a la demo-cracia local propiamente dicha, Internet mul-tiplica las fuentes de información a las quepuede acceder el ciudadano, pero no garanti-za que disponga de las informaciones nece-sarias para analizar la calidad de la gestión ode las políticas. Para ello se necesitaría que la

información accesible al público esté mejorreglamentada, como es el caso en el ReinoUnido con los indicadores de resultados, perode esto se deriva un refuerzo del control delgobierno central.

En algunos países encontramos todavíarestricciones al derecho de sufragio, activoo pasivo, de una parte de la población (Le-tonia, Estonia, Lituania, para los ciudada-nos rusófonos), difícilmente compatiblescon la Convención Europea de los DerechosHumanos. Otros países, al contrario, am-plían el derecho de sufragio a los resi-dentes extranjeros (no residentes de laComunidad Europea) bajo algunas condi-ciones (Países Bajos y Suecia).

III.3. Los controles

El Estado es quien realiza normalmente loscontroles sobre los gobiernos locales, pero enlos Estados federales son normalmente lasentidades federadas las que los realizan, y enlas autonomías regionales, se transfieren deforma parcial a las regiones.

En cuanto a los controles administrativos,existe una tendencia general a limitarlos aun control de legalidad, al menos en rela-ción a las competencias propias (o compe-tencias de base), y a atribuir este control atribunales. Esta evolución es favorable a laautonomía local, pero si observamos másde cerca, podemos constatar que, en lamayoría de los Estados, la autoridad admi-nistrativa dispone del poder de censurarlos actos controvertidos e inclusive de sus-penderlos al presentarlo al juez; sólo des-pués el gobierno local puede acudir al juezpara apelar el acto de control. Son pocoslos países que reducen el poder de la auto-ridad de control: Francia, España, o Hun-gría, donde las resoluciones del gobiernolocal siguen aplicándose hasta la decisióndel juez –bajo reserva de algunas excep-ciones. No obstante, en Italia, la revisiónconstitucional de 2001 condujo a la totalsupresión del control de legalidad queanteriormente se efectuaba a nivel regio-nal (pero no por la región). Sin embargo,

20. Chatillon, G., Du

Marais, B. (dir.)

(2003),

L’administration

électronique au

service des citoyens,

Bruxelles, Bruylant.

Es importante

destacar los

progresos

realizados en

relación al derecho

a la información de

la ciudadanía, que

no se limita a la

publicación de las

decisiones de las

autoridades locales


EEUURROOPPAA228

subsiste un poder de sustitución que elgobierno puede ejercer en los casos enque se cuestionen, en particular, los com-promisos internacionales y comunitariosde Italia. Existe también la posibilidad deque el gobierno nacional nombre un "Co-misario extraordinario" para responsabi-lizarse de la resolución de un problema,asumiendo el lugar de un gobierno localcuando éste se ha mostrado incapaz deresolverlo. Este procedimiento se utilizópara solucionar problemas relacionadoscon el agua y los residuos en algunas ciu-dades del sur.

Por último, los poderes regionales tambiénpueden efectuar algunos controles: tal esel caso en materia de urbanismo y orde-nación del territorio, donde los poderesregionales, tanto en Italia como en Es-paña, disponen de un poder de aprobaciónprevio a los planes comunales, o puedensupeditar su aprobación a algunas modi-ficaciones.

En algunos países, el poder de revoca-ción o disolución de los órganos localespor la autoridad superior no queda bienenmarcada por la ley, dando lugar, enocasiones, a abusos. Estos casos estánen retroceso bajo la influencia del Con-sejo de Europa y del control de la aplica-ción de la Carta europea de la autono-mía local.

Los controles sobre la gestión financierapueden afectar a la autonomía local. Mien-tras que los controles tradicionales deregularidad tienden a retroceder (aunqueen algunos países sería necesario reforzar-los), el desarrollo de las nuevas técnicas degestión, fundadas en la responsabilidad delos empleados públicos y el control de losresultados, puede traducirse en un incre-mento de los controles, cuya sensibilidaddepende de la precisión con que fuerondefinidos los objetivos y los indicadores deresultados. Cuando es la autoridad supe-rior quien introduce estos controles, puedeafectar la autonomía local aduciendo unamejora de la eficacia.

El Reino Unido (Inglaterra) es un ejemplode esto. En los últimos años se fortalecie-ron los controles sobre las autoridades lo-cales, tanto directamente, a través de loscontroles de la Comisión de auditoría de laadministración local –que a su vez puederecurrir a las cortes de justicia– o indirec-tamente, a través de procedimientosorientados a promover la mejora de la ges-tión pública (Best Value Inspection, convocación de controlar todos los servicios).La mejora de sus resultados permite a lasautoridades locales, cualificadas de "bestvalue authorities" e incluidas en la LocalGovernment Act de 1999, obtener una ma-yor libertad de acción, sobre todo en el usode las dotaciones presupuestarias que re-ciben. Los indicadores de resultados (BestValue Performance Indicators) han sidodefinidos por los distintos ministerios enrelación con la preparación del presupues-to anual. La Comisión de auditoría (AuditCommission Act 1998) debe, a tal efecto,publicar un informe sobre la evaluaciónque realiza de los resultados de las autori-dades locales, y clasificarlas, en función deestos resultados, en las distintas categorí-as definidas por el Secretario de Estado(Local Government Act de 2003, en parti-cular, s.99 y 100). El Libro Blanco de octu-bre de 2006 prevé reducir de 1.200 a 200aproximadamente el número de indicado-res que deben tomarse en consideración.

Por último, debemos destacar el auge de losconvenios de cooperación entre los distintosniveles de gobierno, con condiciones y obje-tivos diversos. Esta modalidad contractualde la cooperación se desarrolla en los ámbi-tos de competencias compartidas, donde lacooperación crea la interdependencia, porejemplo, en Alemania, Bélgica, Francia, Ita-lia, Países Bajos, Portugal, y también enPolonia (en particular: ley de 1999 sobre laordenación del territorio), e incluso en Ucra-nia (aprobación de la ley sobre el desarrolloregional en 2005, adopción en 2006 de lasmedidas de aplicación). Desde 2004, en In-glaterra, las oficinas regionales del gobiernonegocian con las autoridades locales lo quese denomina “acuerdos de área local” (local


Debemos destacar

el auge de los

convenios de

cooperación entre

los distintos

niveles de

gobierno, con

condiciones y

objetivos diversos


229

area agreements) para la implementaciónde aproximadamente cuarenta programas,que dependen a su vez de diez Ministeriosdistintos. El Libro Blanco de octubre de2006 prevé su generalización, dotándolesde un marco legal que daría un carácterobligatorio a estos acuerdos. Esta técnicaoficializa la negociación y facilita el controlde los compromisos recíprocos. El desarro-llo de la cooperación entre los distintos ni-veles de gobierno implica una superaciónde una concepción de la autonomía localdefinida en oposición al Estado, y favoreceuna participación general de los gobiernoslocales en las distintas funciones colectivasque el sistema público debe garantizar. Es-ta tendencia acentúa el carácter relativodel concepto de autonomía local en los Es-tados modernos.

III.4. El impacto de la descentralización y de la democracia local sobre la política nacional

Parece paradójico que en un período dondelas atribuciones y la autonomía de decisiónde los gobiernos locales ha aumentado sen-siblemente, se constate una mayor indife-rencia respecto a las instituciones locales, sise considera el aumento de la tasa de abs-tención en las elecciones locales, salvo enalgunos países. Como hemos señalado an-teriormente, no parece que esta evoluciónpueda imputarse a las mismas institucioneslocales.

Por otra parte, según un fenómeno observa-do desde hace tiempo, cuanto más dependela ejecución de las políticas nacionales de losgobiernos locales, en mejores condiciones seencuentran éstos para desviar las políticasnacionales o causar distorsiones a nivel local.Esta situación obliga a las autoridades nacio-nales a anticipar tomando en consideraciónlas demandas de los gobiernos locales. Estehecho, a menudo estudiado, ha sido ilustradohace algunos años por un informe del Tribu-nal de Cuentas francés sobre los contratosrealizados en las ciudades, que mostrabacómo el contenido de los contratos y su apli-cación se alejaban de las prioridades enun-

ciadas inicialmente por el Gobierno (Tribunalde Cuentas, 1992).

No obstante, es preciso no generalizar dema-siado este análisis, puesto que sólo es válidopara los países donde los gobiernos locales, ylos alcaldes en particular, han adquirido talpeso político que el alcance de los medios decontrol a disposición del gobierno nacional sehan visto reducidos. En particular, ningúníndice permite extenderlo a los gobiernoslocales de Europa del Este, a pesar de losprogresos realizados.

Es importante, por otro lado, tener en cuentael vínculo entre política nacional y políticalocal. Un caso extremo de fusión es el deFrancia, donde la práctica del cúmulo demandatos permite que el debate nacional, enel Parlamento, se impregne de los problemaslocales. Este fenómeno incide en la renova-ción del personal político, ya que los electospueden conservar al menos un mandato encaso de derrota electoral. Esta práctica difi-culta las reformas globales que cuestionenlos intereses colectivos de los electos locales.El alcance de este sistema es todavía másevidente cuando lo comparamos con paísesdonde se han podido realizar reformas radi-cales, como el Reino Unido (en particular, lasreformas de 1972 y de 1996). El sistema bri-tánico es conocido por la separación entreinstituciones nacionales e instituciones loca-les, y del personal político de los dos niveles.

En los otros países, aunque el cúmulo demandatos está generalmente prohibido, almenos para las funciones ejecutivas, se prac-tica bajo formas menos evidentes o indirec-tas. Por ejemplo, en Alemania los miembrosde los parlamentos regionales (Landtag) songeneralmente concejales municipales o con-cejales de distrito; los parlamentos regiona-les desempeñan precisamente un papelimportante para la administración y las finan-zas locales.

La influencia creciente de los partidos polí-ticos nacionales sobre las elecciones loca-les, por lo menos en los países quedisponen de un sistema de partidos políti-

Parece paradójico

que en un período

donde las

atribuciones y la

autonomía de

decisión de los

gobiernos locales

ha aumentado

sensiblemente, se

constate una

mayor indiferencia

respecto a las

instituciones

locales, si se

considera el

aumento de la tasa

de abstención en

las elecciones

locales, salvo en

algunos países


EEUURROOPPAA230

cos estables y arraigados localmente, jue-ga más bien a favor de la centralización.Las lealtades políticas conducen a una de-terminada homogeneización de los intere-ses, aunque los candidatos a las eleccioneslocales intentan priorizar los temas con-sustanciales al municipio o al territorio. Es-ta situación se observa desde hace tiempoen el Reino Unido, sobre todo desde que elpartido laborista se implantó a nivel local.Pero, por las mismas razones, las eleccio-nes locales a menudo se consideran comouna prueba para el gobierno nacional, loque significa que los intereses nacionalespriman, hasta cierto punto, sobre lo local.

La importancia de lo local en la carrera po-lítica es difícil de estimar. Incluso en Fran-cia, actualmente es más frecuenteconsolidar una carrera política nacional conun mandato local que acceder al Parlamen-to desde un mandato de alcalde. En losotros países, son escasos los ejemplos delíderes políticos locales que hayan sidocatapultados al nivel nacional. No obstan-te, se han dado casos en alcaldes de cier-tas ciudades grandes.

III.5. El papel de las asociaciones de gobiernos locales

Podemos afirmar que las asociaciones degobiernos locales ocupan en Europa unlugar muy destacado, aunque difiere deun país a otro. Una de las dimensiones dela construcción de la autonomía local enEuropa central y oriental consistió preci-samente en la creación de asociaciones degobiernos locales capaces de representarlos intereses colectivos de los gobiernoslocales ante el poder central, y fueron lasasociaciones de los países de la Europadel oeste las que aportaron un apoyodecisivo a su constitución.

El papel de estas asociaciones en los paíseseuropeos puede abordarse de dos maneras:por su estatuto y por sus funciones.

Desde el punto de vista de su estatuto, entodos los casos son asociaciones de de-

recho privado, que tienen un nivel de oficia-lización más o menos reconocido. En la ma-yoría de los países, existe una únicaorganización representativa de los munici-pios, o respectivamente de los gobiernoslocales de nivel intermedio (Bélgica, Dina-marca, España, Italia, Países Bajos, Suecia–una única asociación representa desde2005 los municipios y los consejos de con-dado). En Alemania y Austria, existe unamarcada diferenciación entre las ciudades ylos municipios que queda reflejada en dosasociaciones diferentes, a las cuales seañaden la asociación representativa de losdistritos (Landkreise). En cambio, Austriaes el único país donde el papel de las aso-ciaciones queda enmarcado en la constitu-ción. En efecto, según el artículo 115.3, laFederación Austriaca de Municipios y la Fe-deración Austriaca de Ciudades deben re-presentar los intereses de los municipios.Algunas otras constituciones reconocen elderecho de asociación de los municipiospara representar sus intereses (Bulgaria,Estonia y Hungría). Por último, varios paí-ses han vivido cierta multiplicación de lasasociaciones, en función de las categoríasde gobiernos locales o de consideracionespartidistas (Francia y Hungría).

Desde el punto de vista de las activida-des, podemos distinguir empíricamentecuatro funciones que realizan las asocia-ciones. Ninguna de estas funciones esexclusiva y, al contrario, la mayoría de es-tas asociaciones realiza diversas funcio-nes de forma simultánea. La importanciaque adquiere una u otra función respectode las otras permite distinguir cuatro ca-tegorías de asociaciones. La primera es lade las asociaciones cuya actividad esen-cial es la representación de los interesescolectivos de los gobiernos locales ante elgobierno nacional, o de los poderes regio-nales (en particular, Alemania, Austria,Bélgica, España, Francia, Italia, Grecia, yla mayoría de las asociaciones de los paí-ses del Este).

La segunda es la de las asociaciones quedesarrollaron una función de representa-


Podemos afirmar

que las

asociaciones de

gobiernos locales

ocupan en Europa

un lugar muy

destacado, aunque

difiere de un país a

otro


231

ción de los gobiernos locales como emplea-dores públicos y juegan, por consiguiente,un papel institucional. Estas asociacionesfirman los acuerdos colectivos previstos porla ley para fijar las condiciones laborales delos empleados públicos. Este tipo de aso-ciaciones las encontramos en países dondelos empleados de los gobiernos locales es-tán sometidos a un régimen de derecho pri-vado (en particular: Dinamarca, Noruega,Reino Unido, Suecia, y más recientementeItalia). Esto no significa que las otras aso-ciaciones se desinteresen de este tema, si-no que no disponen de responsabilidadesjurídicas respecto al personal de los gobier-nos locales. A la vez, existen algunas aso-ciaciones que han desarrollado funcionesde agencia de servicios y asesoría para losgobiernos locales; se trata en general de lasmismas asociaciones enumeradas en la ca-tegoría precedente, a las cuales se añadenlas asociaciones de Alemania, Austria, Paí-ses Bajos, Irlanda, Finlandia, y de la mayo-ría de los países de Europa central y oriental,que recibieron el apoyo de las asociacionesde los países de la Europa del Oeste. Porúltimo, existe una cuarta categoría que secaracteriza por la dificultad de distinguir lasasociaciones cuyo objeto es la repre-sentación de los intereses de los gobiernoslocales de aquéllas que son un instrumentojurídico de cooperación entre municipios parael ejercicio común de sus competencias so-bre un tema concreto (Bulgaria, Estonia yLituania). Este último caso refleja una con-fusión, y supone al mismo tiempo un obstá-culo a la diferenciación indispensable parael desarrollo de la cooperación intermunici-pal sobre una base estable.

Es de esperar que la interdependencia cre-ciente entre los distintos niveles de gobierno,tanto a nivel financiero como funcional, con-

duzca muy probablemente a un mayor de-sarrollo del papel de las asociaciones de go-biernos locales en todos los países.

Además, estas asociaciones cooperan entreellas a nivel europeo desde los años cincuen-ta. Actualmente el Consejo de Municipios yRegiones de Europa (CMRE) es una organiza-ción no gubernamental que agrupa las aso-ciaciones de gobiernos locales y regionalesde 35 Estados europeos. Esta organizacióntiene por objetivo promover una Unión euro-pea fundada sobre la base de la autonomíalocal e intenta influenciar en este sentido lalegislación y las políticas comunitarias. Deforma periódica el CMRE publica sus tomasde posición respecto a iniciativas comunita-rias y proyectos en curso, por ejemplo: enrelación al Libro Verde de la Comisión sobrela eficacia energética (15 de febrero de2006), la contribución urbana al crecimientoy al empleo en las regiones (10 de marzo de2006), la propuesta de reglamento relativa alos servicios públicos de transportes de pasa-jeros por ferrocarril y carretera (2 de abril de2006), el papel de los gobiernos locales yregionales ante las migraciones (23 de octu-bre de 2006) y la propuesta de directiva quefija el marco de protección del suelo (14 deabril de 2007). El CMRE es a su vez la seccióneuropea de Ciudades y Gobiernos LocalesUnidos (CGLU). Existen también otras orga-nizaciones de gobiernos locales de vocacióneuropea. Eurocities, en particular, es una redde 130 grandes ciudades europeas en 30 paí-ses que existe desde 1986. Sus objetivos ytipos de actividades son similares a los delCMRE, pero desde el punto de vista de lasgrandes ciudades. Estas organizaciones pue-den encontrar una caja de resonancia parasus propuestas en el Comité de las Regionesde la Comunidad europea, aunque esta insti-tución no es su único interlocutor.

Las asociaciones

de colectividades

locales cooperan

entre ellas a nivel

europeo desde los

años cincuenta.


EEUURROOPPAA232

Conclusión

Este panorama de la descentralización y dela democracia local en los países europeospermite constatar la generalización delrégimen de la autonomía local cualquieraque sea la diversidad de las institucionesen las cuales ésta se traduce. A este res-pecto, las convergencias son mayores en-tre los gobiernos locales que entre losEstados, cuyas divergencias permanecenen el nivel regional. Este nivel no siempreestá presente en el plano institucional y,cuando existe, se da bajo formas distintas.

Si bien no se observan convergencias anivel de los sistemas, éstas se manifiestana nivel de los valores y de ciertas tenden-cias. Los principios de la autonomía localforman actualmente en Europa un cuerpoal que adhieren todos los Estados. Se per-sigue la racionalización de las divisionesterritoriales y de su escala, en aras de ade-cuarlas a las funciones de su responsabili-dad. Las competencias de los gobiernoslocales no se definen más en relación alinterés público local, sino cada vez más enrelación a su participación en las funcionespúblicas de interés nacional, dentro de unmarco definido por la ley. Esta tendenciaha contribuido a reducir la distancia queseparaba anteriormente los países euro-peos, es decir, de forma esquemática, laEuropa del Norte y la Europa del Sur.Encontramos esta convergencia en la mul-tiplicación de las relaciones contractualesentre los distintos niveles. El papel de losgobiernos locales ha aumentado de formaconsiderable, desde el punto de vista eco-nómico, en cuanto a la gestión de lasgrandes funciones colectivas, así comorespecto a su autonomía en la gestión. Sinembargo, los recursos propios tienden másbien a disminuir, aunque se dan excepcio-nes en algunos países, siempre y cuandoentendemos por estos recursos aquéllossobre los que los gobiernos locales dispo-nen de plena capacidad de decisión, almenos dentro de ciertos límites. Desde elpunto de vista institucional observamosuna tendencia general al fortalecimiento

del liderazgo político y al desarrollo demecanismos de participación. Finalmente,el acercamiento entre el este y el oeste deEuropa es visible.

La razón de fondo de estas convergenciasdebe buscarse indudablemente en la inter-dependencia e integración crecientes entrelos distintos niveles de gobierno, indepen-dientemente de sus diferencias de estatutojurídico, como consecuencia de la exten-sión de las competencias de los gobiernoslocales y del aumento correlativo de suspresupuestos. Hablar de autonomía local,no es hablar del pueblo de Astérix, sino deun concepto relativo que se construye apartir de una red de relaciones, que a suvez resulta de las competencias y poderesque la ley otorga a los gobiernos locales.

Por el contrario, los sistemas de adminis-tración local no convergen. Se distinguensobre todo en relación a las formas de re-gionalización y del papel del nivel interme-diario de gobiernos locales. Existe todavíauna oposición entre los países con grandesunidades y los países con municipios pe-queños. La concepción de las relacionesentre el Estado y los gobiernos locales estáigualmente marcada por factores históri-cos, que quedan reflejados en las compe-tencias (solamente la historia puedeexplicar que, una misma función se consi-dere en algunos países una competencialocal mientras que en otros se considerenacional). Los sistemas de financiamientoestán marcados profundamente por la es-tructura del sistema fiscal nacional, segúnel cual el financiamiento de los gobiernoslocales está dominado por las transfe-rencias o los impuestos compartidos o alcontrario, por la propia fiscalidad, en fun-ción de los países. Las instituciones localescontinúan diferenciándose claramente en-tre los países de tradición representativa ylos países de tradición participativa. EnEuropa central y oriental, y sobre todo enEuropa de sudeste, el peso de la transicióntodavía está presente. Los gobiernos loca-



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les solamente son una pieza en la recons-trucción del Estado. No obstante, las dife-rencias no impiden ni la cooperación ni losintercambios de experiencias entre ellos.

Finalmente, si bien la descentralizacióncontribuye al desarrollo de la democraciapolítica, sería ilusorio pensar que con ma-yor descentralización los gobiernos solu-

cionarán el problema de la crisis de con-fianza que refleja el aumento del abs-tencionismo en las elecciones locales. Losgobiernos locales son parte del conjunto.Por consiguiente, también pueden sufrirlas consecuencias de la pérdida de sentidode lo político a nivel nacional, siempre ycuando no demuestren, al contrario, quecontribuyen a darle un nuevo sentido.


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