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Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Sumario RESUMENmdashI LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN EUROPAmdash11 El moshydelo alemaacuten origen de la normativa sobre teacutecnica legislativamdash12 La teacutecnica norshymativa en Europa directrices y cuestionariosmdash13 La Unioacuten Europea directrices y simplificacioacuten legislativamdash14 La experiencia espantildeola cuestionarios y directricesmdash141 Cuestionariosmdash142 DirectricesmdashII LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA DOCTRINA Y EVOLUCIOacuteNmdashIII NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINAmdash31 Norshymas constitucionales Colombia Ecuadormdash32 Leyes Argentina Paraguay Peruacutemdash 321 Argentinamdash322 Paraguaymdash323 Peruacutemdash33 Reglamentos parlamentashyrios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Boliviamdash34 Manuales de Teacutecnica legislativa gubernamentales y parlamentariosmdash341 Manual de Teacutecshynicas Normativas de Boliviamdash342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacutemdash35 Otros documentos Chile ParaguaymdashIV OacuteRGANOS PARLAshyMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteshyRICA LATINAmdash41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisionesmdash42 Unidad de Teacutecnica legislativa Ecuador Boliviamdash43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay PeruacutemdashV LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENshyTRALIZADOS O FEDERALES Espantildea Estados Unidos de Ameacuterica Argentina Brasilmdash51 Espantildeamdash52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federalmdash521 Oacuterganosmdash522 Textosmdash523 Manuales de los Congresos de los Estadosmdash53 Argentinamdash54 BrasilmdashVI CONCLUSIOacuteN
RESUMEN
La importancia que ha alcanzado la preocupacioacuten por la calidad de las leyes y la simplificacioacuten del ordenamiento comienza a hallar reflejo en normas juriacutedicas Este trabajo pretende ofrecer un panorama del Derecho comparado en la mateshyria desde su origen en las directrices alemanas hasta el momento actual con una
emsp Letrada de las Cortes Generales
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especial consideracioacuten a Ameacuterica Latina Se aprecia una evolucioacuten desde el mero tratamiento doctrinal hasta la aparicioacuten de normas en algunas Constituciones y Reglamentos parlamentarios asiacute como Manuales de distinta procedencia y aacutembito de aplicacioacuten El estudio alcanza tambieacuten a los oacuterganos parlamentarios encargados de velar por la calidad de las leyes entre los que desempentildean un particular papel los Secretarios de Comisiones y las recientes Unidades de Teacutecnica legislativa creadas en algunos Parlamentos
PALABRAS CLAVE Teacutecnica legislativa Derecho comparado calidad de las leyes organizacioacuten del Parlamento
I LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN EUROPA
11 El modelo alemaacuten origen de la normativa sobre teacutecnica legislativa
Como se ha expuesto ya en otras ocasiones1 a diferencia del modelo anshyglosajoacuten de redaccioacuten de las leyes centralizado sin excesivas normas escritas el modelo europeo continental se caracteriza por ser descentralizado encoshymendaacutendose la redaccioacuten de proyectos de ley a distintos oacuterganos los deparshytamentos ministeriales Ello ha conllevado la necesidad de dictar normas que reconduzcan a unidad esta pluralidad de sujetos para dotar a las iniciativas legislativas de una cierta uniformidad a la vez que para tratar de mejorar la calidad de las leyes
El modelo invocado seraacute siempre el alemaacuten por ser el primero en el tiempo y el creador de los tipos de normas en esta materia
Podemos partir de una Resolucioacuten del Gabinete de 21 de octubre de 1949 en la que se acuerda laquoque el Ministerio de Justicia intervenga en los trabajos preparatorios de los proyectos de ley para comprobar la correccioacuten formal y la uniformidad del lenguaje juriacutedico intervencioacuten que se hace extensiva a los reglamentos que hayan de dictarse por el Gobierno Federal o por los ministeshyrios federalesraquo
Antes de remitir el proyecto al Consejo de Ministros tiene lugar un examen de sus caracteres formales sistemaacuteticos y de adecuacioacuten en particular de su sujecioacuten a las reglas generales para la tramitacioacuten de asuntos de los Ministerios la Gemeinsame Geschaumlftsordnung der Bundesministerien (GGOI) y su parte esshypecial (GGOII) constituyen un reglamento organizativo interno que recoge las reglas adoptadas conjuntamente por los Ministerios federales para la tramishytacioacuten de sus asuntos internos y la organizacioacuten de su trabajo en comuacuten y con otros organismos su capiacutetulo segundo se dedica al proceso de elaboracioacuten de las leyes
1 P Garciacutea-Escudero Maacuterquez laquoNociones de teacutecnica legislativa para uso parlamentarioraquo Asamblea nordm 13 2005 pp 126 y ss y Manual de Teacutecnica legislativa Aranzadi 2011 pp 28 y ss
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Podemos decir que eacutestas son las primeras directrices de 1976 que han sido objeto de revisiones posteriores (asiacute mediante Circular del Ministerio Federal del Interior de 25 de marzo de 2007)
Ademaacutes de recomendaciones del Ministerio Federal de Justicia para facilitar la unificacioacuten en materia de formulacioacuten juriacutedica se aproboacute un cuestionario o Checkliste (Cuestionario sobre la necesidad efectividad e intelegibilidad de los proyectos de disposiciones normativas de la Federacioacuten conocido por el nombre de laquoBlaue Listeraquo) por el Gobierno Federal el 11 de diciembre de 1984 que entre otros objetivos pretendiacutea homogeneizar el proceso de elaboracioacuten de los proyectos
El cuestionario es un instrumento de evaluacioacuten ex ante de la norma se plantea la necesidad de actuacioacuten las alternativas la necesidad de elaborar una ley su oportunidad y su aproximacioacuten al sentir de los ciudadanos
El Ministerio Federal de Justicia puede al amparo de la GGO II formular recomendaciones para conseguir un formato juriacutedicamente uniforme de los proyectos y desde 1969 veniacutea prestando personal propio para la configuracioacuten del ordenamiento federal
Esta forma de ayuda ha quedado sustituida desde 1991 por un Manual de elaboracioacuten de normas o Manual de Teacutecnica Juriacutedica (Handbuch der Rechtsfoumlrmlichkeit)
El Manual mdashintegrado por 891 epiacutegrafesmdash comienza con unas Observaciones preliminares sobre la funcioacuten de verficacioacuten juriacutedica que lleva a cabo el Ministerio Federal de Justicia que incluye aclaraciones conceptuales sobre el acto de creacioacuten normativa y los tipos de normas y una referencia a los instrumentos auxiliares en la preparacioacuten de los proyectos Boletines oficiales bases de datos juriacutedicas y otros documentos cuestionarios e indicadores asiacute como a la verificacioacuten de la constitucionalidad con un cuestionario para la comshyprobacioacuten de la misma que interroga sobre
mdash la potestad legislativa para el proyecto mdash la potestad administrativa para la ejecucioacuten de la ley mdash la necesidad de intervencioacuten del Bundesrat mdash la potestad para las habilitaciones o desarrollo reglamentario mdash la afectacioacuten a alguacuten derecho garantiacutea o libertad fundamental mdash la afectacioacuten del principio de igualdad mdash la compatibilidad con los principios constitucionales mdash el respeto a la claridad y seguridad juriacutedica mdash el respecto al principio de confianza legiacutetima y la existencia de retroacshy
tividad mdash la suficiencia de la Exposicioacuten de Motivos
Este cuestionario es de particular intereacutes en relacioacuten con la competencia legislativa del Estado en los Estados federales o compuestos
La Parte B del Manual contiene las Recomendaciones generales para la forshymulacioacuten de disposiciones legales Aquiacute encontramos las directrices relativas a lenguaje y estructura del texto denominaciones citas remisiones y otras enshy
mdash
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tre ellas sobre tratamiento igualitario de hombres y mujeres e indicaciones especiales sobre el Derecho de la Unioacuten Europea
La Parte C se dedica a las leyes originarias primera regulacioacuten de materias determinadas la D a las leyes modificativas y la E a los reglamentos La Parte F contiene foacutermulas para la modificacioacuten de los proyectos de ley en el proceshydimiento legislativo y finalmente la G se refiere a la publicacioacuten de los textos revisados de leyes y reglamentos
12 La teacutecnica normativa en Europa directrices y cuestionarios
A las primeras directrices alemanas siguieron otras en
mdash Austria (Richtlinien fuumlr die Gestaltung von Rechtsvorschriften de 1970 revisadas en 1979 y 1990 Legistiche Richtlinien)
mdash Suiza (1976 hoy 2002 en httpwwwadminch)
Por eso se ha dicho que hasta los antildeos ochenta del pasado siglo la teacutecnica normativa hablaba alemaacuten
En los antildeos ochenta y noventa se incorporaron a esta teacutecnica otros paiacuteses como
mdash Beacutelgica a partir de 1982 Hoy Legiacutestica formal recomendaciones y foacutermulas Consejo de Estado noviembre de 2001 que contiene unas Recomendaciones generales relativas a la redaccioacuten de textos y Recomendaciones concretas elementos de los textos y foacutermulas
mdash Francia mediante circulares a partir de 1993 Asiacute la Circular de 30 de enero de 1997 relativa a las reglas de elaboracioacuten firma y publicacioacuten de los textos en el Diario Oficial y a la aplicacioacuten de procedimientos particushylares que incumben al Primer Ministro
mdash Italia en 1986 Hoy las reglas se dictan al uniacutesono por el ejecutivo y el legislativo (Circulares de 20 de abril de 2001) En el aacutembito parlamentario una Circular de los Presidentes de las Caacutemaras de 10 de enero de 1997 para mejorar y potenciar la labor legisshylativa de las Comisiones y crear las premisas para una mejora cualitativa y cuantitativa de la produccioacuten legislativa contiene ademaacutes una checkliste En 20 de abril de 2001 se aprobaron sendas Circulares del Presidente de la Caacutemara de Diputados del Presidente del Senado y del Presidente del Consejo de Ministros conteniendo Reglas y recomendaciones para la formulacioacuten teacutecnica de los textos legislativos
mdash Portugal en 1989 Por Resolucioacuten del Consejo de Ministros 642006 se aprueban Reglas de legiacutestica en la elaboracioacuten de actos normativos Existe tambieacuten una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de actos normatishyvos del Gobierno cuyas orientaciones deben observar los proyectos de actos normativos disponible en internet y susceptible de actualizacioacuten permanente
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Otros paiacuteses de la Unioacuten Europea disponen tambieacuten de guiacuteas o normas en materia de teacutecnica normativa
mdash Dinamarca Guiacutea praacutectica de calidad legislativa mdash Eslovaquia Directrices de Teacutecnica normativa de elaboracioacuten de leyes
aprobadas por Acuerdo del Consejo Nacional de 18 de diciembre de 1996
mdash Eslovenia Directrices de Nomoteacutecnica Fundamentos para la elaborashycioacuten de disposiciones juriacutedicas (Servicio de Legislacioacuten)
mdash Estonia Reglas teacutecnicas para proyectos legislativos de aplicacioacuten general Reglamento del Gobierno de la Repuacuteblica nordm 279 de 28 de septiembre de 1999
mdash Finlandia Normas para la elaboracioacuten de un proyecto de ley Ministerio de Justicia 2006 con un Anexo que resentildea Manuales de redaccioacuten legislativa
mdash Holanda Instrucciones para legislar Circular del Presidente del Gobierno de 18 de noviembre de 1992 con modificaciones posteriores
mdash Lituania Ley sobre el procedimiento de elaboracioacuten de los proyectos de ley y otras disposiciones legales de 2 de mayo de 1995 con modificaciones posteriores
mdash Polonia Reglas de teacutecnica legislativa Reglamento del Presidente del Consejo de Ministros de 20 de junio de 2002
mdash Repuacuteblica Checa Normas legislativas del Gobierno aprobadas el 19 de marzo de 1998 con modificaciones posteriores
mdash Suecia Libro Verde diciembre de 1998
Estos textos pueden consultarse en la recopilacioacuten editada por FernandoSANTAOLALLA LOacutePEZ Teacutecnica normativa en la Unioacuten Europea Senado Madrid 2008
En el Reino Unido es la Office of Parliamentary Counsel u Oficina de Asesoramiento parlamentario la que aplica unas normas internas en la redacshycioacuten de los proyectos de ley que va actualizando en su web veacutease Drafting guidance de diciembre de 2013 cuyo contenido se asemeja parcialmente a unas directrices incluyendo apartados sobre claridad lenguaje y teacutecnicas de redaccioacuten (remisiones citas definiciones parte final)
13 La Unioacuten Europea directrices y simplificacioacuten legislativa
En el marco de la Unioacuten Europea se aprobaron unas Directrices por Resolucioacuten del Consejo de las Comunidades Europeas de 8 de junio de 1993 relativa a la calidad de la redaccioacuten de la legislacioacuten comunitaria (DOCE nordm C 1661 de 17 de junio) posteriormente modificadas en 1998 (DOCE nordm 73 de 17 de marzo de 1999) y desarrolladas en el antildeo 2000 por la Guiacutea
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praacutectica comuacuten dirigida a las personas que contribuyen a la redaccioacuten de los textos legislativos en el seno de las instituciones comunitarias
Existe asimismo un Informe sobre el lenguaje no sexista en el Parlamento Europeo aprobado por la decisioacuten Grupo de Alto Nivel sobre Igualdad de Geacutenero y Diversidad de 13 de febrero de 2008 un Formulario de los actos esshytablecidos en el marco del Consejo de la Unioacuten Europea unas Normas de teacutecnica legislativa para uso de los servicios de la Comisioacuten y un Libro de estilo interinstishytucional publicado por la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas
La preocupacioacuten de las instituciones de la Unioacuten Europea se plantea no soacutelo la calidad de las normas sino la simplificacioacuten del ordenamiento juriacutedico mediante una poliacutetica de mejora de la legislacioacuten (better regulation) que poshytencie su eficiencia
La poliacutetica de mejora de la legislacioacuten de la Unioacuten Europea estaacute orientada a perfeccionar el marco regulador mejorar la concepcioacuten de la legislacioacuten en beneficio de los ciudadanos reforzar el respeto y la eficacia de las normas y minimizar el coste econoacutemico siguiendo los principios de proporcionalidad y subsidiariedad de la UE
Los dos instrumentos que permiten concebir y aplicar una mejor legislashycioacuten y que son promovidos tanto en el seno de la UE como en la legislacioacuten de los Estados miembros son las evaluaciones de impacto o RIA y la simplifishycacioacuten
El Libro Blanco sobre la Gobernanza europea publicado el 25 de julio de 2001 reconoce que la legislacioacuten comunitaria es cada vez maacutes compleja prolishyja y falta de flexibilidad y que la uacutenica manera de ponerle freno es por medio de la simplificacioacuten normativa En consecuencia reclama un extenso programa de simplificacioacuten de las normas existentes mediante la codificacioacuten de los textos legales y la supresioacuten de las disposiciones redundantes u obsoletas
La simplificacioacuten del acervo comunitario tiene por objeto garantizar un conjunto de leyes maacutes fiables actualizadas y faacuteciles de aplicar para los ciudashydanos los trabajadores y las empresas por medio de la eliminacioacuten de los texshytos juriacutedicos obsoletos y anticuados logrando una considerable reduccioacuten del volumen de legislacioacuten la reescritura de los textos juriacutedicos para hacerlos maacutes coherentes y comprensibles una mejor presentacioacuten del acervo comunitario y una consulta y utilizacioacuten maacutes faacutecil de la legislacioacuten comunitaria y el comienzo de un proceso sostenido de modernizacioacuten y simplificacioacuten de la legislacioacuten existente
La simplificacioacuten se dirige a aquellos textos legislativos excesivamente fashyrragosos y complejos para los ciudadanos Cuando se considera que se pueden utilizar medios maacutes sencillos para defender los intereses puacuteblicos con la misma eficacia debe estudiarse la modificacioacuten o supresioacuten de la legislacioacuten en cuesshytioacuten
Sin perjuicio de que en cada paiacutes deban elaborarse planes sectoriales de simplificacioacuten integrados que permitan dar coherencia y continuidad al esshyfuerzo simplificador las propuestas o iniciativas de nuevas leyes deben tenerlo
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presente para no contribuir a incrementar la complejidad y desorden del ordeshynamiento sino orientarse hacia la simplificacioacuten del mismo Debe revisarse la legislacioacuten sectorial a la que afectan para evitar superposiciones contradiccioshynes o redundancias
La simplificacioacuten que pueda introducirse con una nueva ley repercutiraacute en una mayor eficacia a la hora de su puesta en praacutectica lo que a su vez actuacutea en beneficio de los poderes puacuteblicos y de los ciudadanos
El Acuerdo interinstitucional para legislar mejor de 2003 trata de meshyjorar la coordinacioacuten en el proceso legislativo Las tres instituciones europeas (Comisioacuten Parlamento y Consejo) se comprometen a incrementar la calidad de la legislacioacuten es decir a producir una legislacioacuten clara simple y eficaz asiacute como a la mejor aplicacioacuten de la legislacioacuten comunitaria poniendo en comuacuten sus esfuerzos para determinar los principales procedimientos que pueden colashyborar a la mejora de la calidad en la elaboracioacuten de la normativa comunitaria
Seguacuten este acuerdo la simplificacioacuten de la legislacioacuten puede efectuarse de varias maneras a traveacutes de la derogacioacuten de los actos que ya no se aplican o mediante la codificacioacuten y la refundicioacuten de actos
La codificacioacuten es un procedimiento mediante el cual se derogan los actos que son objeto de codificacioacuten y se sustituyen por un texto uacutenico sin que eso signifique la modificacioacuten del fondo de dichos actos La refundicioacuten consiste en la adopcioacuten de un nuevo acto juriacutedico que integra en un uacutenico texto a la vez las modificaciones de fondo que introduce en un acto anterior y las disshyposiciones de este uacuteltimo que no cambian El nuevo acto juriacutedico sustituye y deroga al acto anterior
La Comisioacuten adoptoacute un plan de accioacuten especiacutefico para la simplificacioacuten del marco regulador (Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 25 de octubre de 2005) fijando objetivos concretos a alcanzar antes de 2012 El programa de simplishyficacioacuten se basa en la conviccioacuten de que la revisioacuten del marco regulador debe convertirse en un proceso continuo y sistemaacutetico de revisioacuten de la legislacioacuten
Para el lanzamiento del programa de simplificacioacuten se identificaron una seshyrie de conjuntos normativos especialmente aptos para la reduccioacuten inmediata de las cargas administrativos con objetivos a medio y largo plazo se establece una metodologiacutea de trabajo para seguir identificando aacutereas de regulacioacuten secshytorial en las que acometer iniciativas de reduccioacuten de la carga administrativa
Ademaacutes de las iniciativas a desarrollar en el aacutembito comunitario el movishymiento de mejora de la calidad de la regulacioacuten pretende dinamizar los esfuershyzos de los Estados miembros en el suyo propio
La Comisioacuten ha ido aprobando un anaacutelisis estrateacutegico anual del programa laquoLegislar mejorraquo en la Unioacuten Europea siendo el primer informe de 2006 El de 2007 promoviacutea la accioacuten poliacutetica necesaria para que los Estados miembros asushymieran compromisos similares Seguacuten el tercero de 2008 21 de los 27 Estados miembros habiacutean adoptado de forma expresa objetivos de reduccioacuten de la carshyga administrativa comparables al establecido en el aacutembito comunitario
En Espantildea el Consejo de Ministros adoptoacute el 4 de mayo de 2007 un acuerdo para el impulso de un plan de accioacuten para la reduccioacuten de las cargas
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administrativas en un 25 antes de 2012 programa concretado en un inforshyme del Ministerio para las Administracioacuten Puacuteblicas de noviembre de 2007
El 20 de junio de 2008 el Consejo de Ministros aproboacute el Acuerdo para el desarrollo del Plan de reduccioacuten de cargas administrativos y la mejora de la regushylacioacuten cuyos ejes son la disminucioacuten de cargas para las empresas existentes la facilitacioacuten de la creacioacuten de nuevas empresas y el fomento de la inversioacuten
Dentro de este movimiento para legislar mejor el Capiacutetulo dedicado a la mejora de la calidad de la regulacioacuten (arts 4 a 7) en la Ley 22011 de 4 de marzo de Economiacutea sostenible recoge los principios de buena regulacioacuten aplicables a las iniciativas normativas y los instrumentos para la mejora reshygulatoria en el marco de las reformas en el sector puacuteblico que se orientan a garantizar un entorno econoacutemico eficiente y de apoyo a la competitividad de la economiacutea espantildeola
Conforme al artiacuteculo 4 de esta Ley en el ejercicio de la iniciativa normashytiva el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas actuaraacute de acuerdo con los principios de necesidad proporcionalidad seguridad juriacutedica transparencia accesibilidad simplicidad y eficacia
Asimismo para contribuir a la mejora de la calidad regulatoria las Administraciones Puacuteblicas impulsaraacuten los instrumentos de anaacutelisis previo consulta puacuteblica y evaluacioacuten a posteriori revisaraacuten perioacutedicamente la normashytiva vigente y publicaraacuten un informe perioacutedico sobre las actuaciones de mejora regulatoria y el programa de trabajo para el periacuteodo siguiente
Por su parte la disposicioacuten adicional segunda de la Ley 92013 de 9 de diciembre de Transparencia acceso a la informacioacuten puacuteblica y buen goshybierno bajo la ruacutebrica laquoRevisioacuten y simplificacioacuten normativaraquo establece que la Administracioacuten General del Estado acometeraacute una revisioacuten simplificacioacuten y en su caso una consolidacioacuten normativa de su ordenamiento juriacutedico para lo que habraacute de efectuar los correspondientes estudios derogar las normas obsoletas y determinar en su caso la necesidad de introducir modificaciones novedades o proponer la elaboracioacuten de un texto refundido
La Secretariacutea de Estado de Relaciones con las Cortes elaboraraacute un Plan de Calidad y Simplificacioacuten Normativa y se encargaraacute de coordinar el proceso de revisioacuten y simplificacioacuten normativa respecto del resto de departamentos minisshyteriales Las Secretariacuteas Generales Teacutecnicas llevaraacuten a cabo el proceso de revishysioacuten y simplificacioacuten en su aacutembito competencial respectivo pudiendo coordishynar su actividad con los oacuterganos competentes de las Comunidades Autoacutenomas que en ejercicio de las competencias que les son propias y en aplicacioacuten del principio de cooperacioacuten administrativa lleven a cabo un proceso de revisioacuten de su ordenamiento juriacutedico
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14 La experiencia espantildeola cuestionarios y directrices
141 Cuestionarios
En Espantildea por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990 (publicacioacuten del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretariacutea del Gobierno Madrid 1990) se aproboacute un Cuestionario de evaluacioacuten que deberaacute acompantildearse a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros a su vez seguidor de la teacutecnica de las Checklisten empleada en otros paiacuteses
No dirigido en exclusiva a los anteproyectos de ley sino tambieacuten a los reshyglamentos de ejecucioacuten de las leyes este cuestionario pretendiacutea una evaluacioacuten aprioriacutestica de la calidad y eficacia de la norma preguntando sobre su necesishydad (razones de orden juriacutedico o poliacutetico y objetivos) las repercusiones juriacuteshydicas e institucionales (respecto de las Comunidades Europeas Comunidades Autoacutenomas y Administracioacuten del Estado) y los efectos sociales y econoacutemicos (repercusioacuten econoacutemica y presupuestaria medios humanos aceptacioacuten o reshychazo)
Con la utilizacioacuten de este cuestionario se pretendiacutea obtener mayor coheshyrencia interna entre las distintas normas para asegurar el respeto al sistema constitucional de fuentes
De los posibles contenidos de las Checklisten (mucho maacutes amplias las aleshymanas en particular la citada Blaue Liste) se optoacute en Espantildea por una versioacuten reducida y modesta en sus objetivos materializada en una veintena de inteshyrrogantes Ello no obsta para que se haya considerado loable todo intento de introducir criterios de teacutecnica legislativa en los procesos de creacioacuten de las normas que redunden en la homogeneidad y coherencia de nuestro ordenashymiento juriacutedico
Como dice SALVADOR CODERCH es mejor comenzar con un cataacutelogo discreto pero que encuentra un grado de aceptacioacuten considerable que dar inishycio a la empresa con un coacutedigo riacutegido y poco realista que nadie va a cumplir laquoNo es la menos importante de las metarreglas de teacutecnica juriacutedicaraquo antildeade laquoaqueacutella que sugiere proponer soacutelo las medidas que son razonablemente acepshytables y factibles la injusticia es el mayor defecto que se puede imputar a una norma juriacutedica pero casi inmediatamente se puede antildeadir que la inutilidad es el defecto que viene a continuacioacuten pues la ineficacia es a la larga incompashytible con la justiciaraquo
Responde al mismo objetivo de evaluacioacuten ex ante y reproduce por tanto el contenido de los cuestionarios la memoria del anaacutelisis de impacto normashytivo que de conformidad con el Real Decreto 10832009 debe acompantildear a los anteproyectos de ley que se elevan al Consejo de Ministros y ha sustituido al anterior cuestionario
La Memoria debe contener los siguientes apartados
a) Oportunidad de la propuesta
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b) Contenido y anaacutelisis juriacutedico que incluiraacute el listado pormenorizado de las normas que quedaraacuten derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma
c) Anaacutelisis sobre la adecuacioacuten de la norma propuesta al orden de distrishybucioacuten de competencias
d) Impacto econoacutemico y presupuestario que comprenderaacute el impacto sobre los sectores colectivos o agentes afectados por la norma incluido el efecto sobre la competencia asiacute como la deteccioacuten y medicioacuten de las cargas administrativas
e) Impacto por razoacuten de geacutenero se analizaraacuten y valoraraacuten los resultados que se puedan seguir de la aprobacioacuten del proyecto desde la perspectiva de la eliminacioacuten de desigualdades y de su contribucioacuten a la consecucioacuten de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeshyres y hombres a partir de los indicadores de situacioacuten de partida de previsioacuten de resultados y de previsioacuten de impacto recogidos en la Guiacutea Metodoloacutegica a que aludimos a continuacioacuten
Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los aacutembitos de forma que no corresponda la presenshytacioacuten de una memoria completa se realizaraacute una memoria abreviada que deberaacute incluir al menos los siguientes apartados oportunidad de la norma listado de las normas que quedan derogadas impacto presupuestario e impacshyto por razoacuten de geacutenero
Como instrumento para su aplicacioacuten una Guiacutea metodoloacutegica para la elaboshyracioacuten de la memoria del anaacutelisis de impacto normativo aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009 contiene las pautas orientativas para la realizacioacuten del anaacutelisis y la elaboracioacuten de la memoria Esta guiacutea se encuentra accesible en Internet
142 Directrices
En Espantildea los primeros esfuerzos en favor de las normas de teacutecnica legislatishyva correspondieron al Grupo Gretel que ya en 1980 dan lugar a la publicacioacuten de una obra pionera (GRETEL Grupo de Estudios de Teacutecnica Legislativa La forma de las leyes 10 estudios de teacutecnica legislativa Bosch Barcelona 1986)
Cuando la preocupacioacuten por la materia llega a los organismos oficiales seraacute el Grupo Gretel tambieacuten el que publique un primer Curso de Teacutecnica Legislativa auspiciado por el Centro de Estudios Constitucionales (Curso de Teacutecnica Legislativa Gretel Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1989) que incluiacutea un borrador de directrices sobre la forma y estructura de las leyes respecto del que se solicitaba el parecer de los expertos
De este movimiento inicial surgiriacutean gran nuacutemero de iniciativas posterioshyres seminarios jornadas y publicaciones
37 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
En este estado de opinioacuten se situacutean las primeras Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley aprobadas por el Consejo de Ministros en 1991 (BOE de 18 de noviembre de 1991) mdashy hoy sustituidas por las Directrices de Teacutecnica Normativa aprobadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005mdash resultado de la elaboracioacuten teacutecnica previa por el Centro de Estudios Constitucionales como confiesa su laquoIntroduccioacutenraquo al constituir el borrador antes citado un primer texto
Las primeras Directrices de 1991 circunscribiacutean su aacutembito de aplicacioacuten a los anteproyectos de ley con la salvedad expresa de no pretender laquotraspasar el umbral de la potestad de las Cortes Generalesraquo las treinta y siete directrices estaban divididas en siete grandes apartados sobre la estructura de las leyes referidos al tiacutetulo exposicioacuten de motivos parte dispositiva (disposiciones dishyrectivas y sistemaacutetica y divisioacuten) parte final anexos y anteproyectos de leyes modificativas
No conteniacutean las primeras Directrices aspectos de redaccioacuten o estilo de las leyes pero sobre estos puntos existe un Manual de estilo del lenguaje adminisshytrativo editado por el Ministerio para las Administraciones Puacuteblicas Madrid 1990 En el Parlamento de la Comunidad Autoacutenoma de Cataluntildea se aproshybaron unas Instrucciones de la Mesa sobre la correccioacuten linguumliacutestica de los textos a publicar en el Boletiacuten Oficial del Parlamento de Cataluntildea por acuerdo de 16 de septiembre de 1990
Las nuevas Directrices de 2005 recogen la experiencia de los antildeos transshycurridos y de otras Directrices aprobadas y se caracterizan por ser maacutes amplias en varios sentidos
mdash su aacutembito de aplicacioacuten abarca no soacutelo a anteproyectos de ley sino tambieacuten a proyectos de Real Decreto Real Decreto-ley Real Decreto legislativo e incluso a otras disposiciones
mdash un contenido tambieacuten maacutes amplio como refleja su tiacutetulo no son ya Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley sino que llevan el tiacutetulo maacutes ambicioso de Directrices de teacutecnica normashytiva
mdash incluyen normas sobre lenguaje (criterios linguumliacutesticos generales) y apeacutenshydices sobre uso de mayuacutesculas siglas y denominaciones oficiales
mdash son maacutes extensas pasan de 37 a 102 apartados con capiacutetulos especiacuteficos para la elaboracioacuten de determinadas normas y acuerdos
mdash en cuanto a la metodologiacutea adoptada incluyen ejemplos
La teacutecnica de las directrices se ha seguido en Espantildea tambieacuten en otros aacutemshybitos tanto oficiales como acadeacutemicos En particular destacaremos la aprobashycioacuten de directrices en las siguientes Comunidades Autoacutenomas
mdash Manual drsquoelaboracioacute de les normes de la Generalitat de Catalunya elashyborado por el Comiteacute Asesor para el Estudio de la Organizacioacuten de la Administracioacuten dependiente del Departamento de Gobernacioacuten Generalidad de Cataluntildea Diari Oficial i de Publicacions Barcelona
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1992 Puede verse en httpwwwgencatnetgovernacio-appubli DGIOAmp-enhtm
mdash Resolucioacuten de 9 de marzo de 1993 de la Consejeriacutea de Interior y Administraciones Puacuteblicas del Principado de Asturias por la que se dispone la publicacioacuten de la Guiacutea para la elaboracioacuten y control de disposhysiciones de caraacutecter general (BOPA de 29 de marzo de 1993)
mdash Directrices para la elaboracioacuten de proyectos de ley decretos oacuterdenes y reshysoluciones aprobadas por el Gobierno Vasco (BOPV nordm 71 de 19 de abril de 1993)
mdash Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autoacutenoma de las Islas Baleares de 29 de diciembre de 2000 (BOIB nordm 12 de 27 de enero de 2001)
mdash Decreto 242009 de 13 de febrero del Consell de la Comunidad Valenciana sobre la forma la estructura y el procedimiento de elaborashycioacuten de los proyectos normativos de la Generalitat (DOCV nuacutem 5956 de 17 de febrero de 2009)
mdash Ley 12011 de 1 de marzo de evaluacioacuten del impacto de geacutenero en Castilla y Leoacuten (BOCYL nordm 49 de 11 de marzo de 2011)
mdash Orden de 3 de marzo de 2011 de la Conselleriacutea de Hacienda de la Xunta de Galicia por la que se establece el contenido miacutenimo de la memoria econoacutemico financiera en los casos de iniciativas legislativas o de aprobacioacuten de normas con rango reglamentario planes o programas de acshytuacioacuten (DOG nordm 48 de 10 de marzo de 2011)
mdash Decreto 202012 del Presidente de Canarias de 16 de marzo por el que se establecen las normas internas para la elaboracioacuten y tramitacioacuten de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y estructura (BOCA nuacutem 64 de 30 de marzo de 2012)
mdash Orden de 31 de mayo de 2013 del Consejero de Presidencia y Justicia por la que se publican las Directrices de Teacutecnica Normativa del Gobierno de Aragoacuten (BOA nuacutem 119 de 19 de junio de 2013)
II LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA DOCTRINA Y EVOLUCIOacuteN
Tambieacuten en Ameacuterica Latina puede apreciarse una evolucioacuten en cuanto a la preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de las leyes
Esta preocupacioacuten se manifiesta primero en la doctrina donde puede deshycirse que han proliferado los manuales y obras de teacutecnica legislativa ya desde los antildeos 90 del pasado siglo asiacute entre otros
En Argentina
mdash Meehan J H Teoriacutea y teacutecnica legislativa Buenos Aires Depalma 1976
39 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Reglas praacutecticas de teacutecnica legislativa (Peacuterez Bourbon Grosso Svetatz Ubertone 2000) del Instituto de Ciencia y Teacutecnica legislativa
mdash H Peacuterez Bourbon Manual de teacutecnica legislativa Buenos Aires Fundacioacuten Konrad Adenauer 2007
En Bolivia Manual de teacutecnica legislativa Instrumento para la construccioacuten de normas F Zambrana Sea M Claros Pinilla CDH s f
En Centroameacuterica
mdash H Muntildeoz Quesada y H Haba Elementos de teacutecnica legislativa S Joseacute de C R Prodel 1996
mdash Manual centroamericano de teacutecnica legislativa Dr Hugo Alfonso Muntildeoz 2000 editado por la Comisioacuten Interparlamentaria Centroamericana de modernizacioacuten legislativa
mdash R Rodriacuteguez Chang La teacutecnica legislativa en Centroameacuterica y Repuacuteblica Dominicana S Joseacute de CR Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2001
mdash R Gonzaacutelez Tirado Teacutecnicas para la redaccioacuten de las leyes Santo Domingo Caacutemara de Diputados 1998 4ordf ed 2006
En Colombia Traacutemite legislativo ordinario J C Lancheros M J Mantilla F Pulido R Rincoacuten I Suaacuterez Fundacioacuten Konrad Adenauer Bogotaacute 2010
En Ecuador las Nociones de Teacutecnica legislativa de A Segovia Salcedo Edyta Quito 2009 de las que se ha publicado una segunda edicioacuten
En Meacutexico
mdash J Saacuteenz Arroyo y otros Teacutecnica legislativa Meacutexico Porruacutea 1988 mdash C Sempe Minvielle Teacutecnica legislativa y desregulacioacuten 3ordf ed Meacutexico
Porruacutea 2000 mdash M Carbonell y S T Pedroza de la Llave (coords) Elementos de Teacutecnica
legislativa 3ordf ed Meacutexico Porruacutea 2000 2004 mdash Manual de Teacutecnica Legislativa coordinado por S Nava Gomar
ANOMAC Meacutexico 2005 mdash J Roldaacuten Xora Manual de Teacutecnica Legislativa Meacutexico Porruacutea 2005 mdash E Muro Ruiz Algunos elementos de teacutecnica legislativa Meacutexico UNAM
2006 mdash F Serrano Migalloacuten La ley y su proceso Porruacutea Meacutexico 2007 Su capiacuteshy
tulo V contiene unos lineamientos para la elaboracioacuten de las leyes mdash C Mora-Donatto E Saacutenchez Goacutemez Teoriacutea de la legislacioacuten y teacutecnica
legislativa una nueva forma de entender y ejercer la funcioacuten legislativa Meacutexico Instituto de Investigaciones Juriacutedicas 2012
En Panamaacute HJ Michel Doucet Teacutecnica Legislativa Imprenta de la Unishyversidad de Panamaacute Panamaacute 2006
En Venezuela J Barragaacuten Coacutemo se hacen las leyes Caracas Teacutecnica Planeta 1994
40 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
El intereacutes por la teacutecnica legislativa alcanza despueacutes a los organismos oficiashyles de manera que encontramos normas de distinto rango y manuales (que examinamos en el apartado siguiente) y se aprecia asimismo la necesidad de depurar y simplificar el ordenamiento juriacutedico mediante iniciativas tendenshytes a la eliminacioacuten de normas obsoletas aunque no derogadas expresamente
A este movimiento responde la elaboracioacuten del Digesto de normas vigentes en Argentina (veacutease A Martino Manual de teacutecnica legislativa Digesto Juriacutedico Argentino Buenos Aires Universidad de Buenos Aires 2000) y la publicacioacuten de varias leyes de declaracioacuten de no vigencia en Peruacute o en Ecuador
Del mismo modo en Paraguay el Digesto legislativo de la caacutemara de Senadores tiene por objeto compilar depurar y sistematizar la legislacioacuten con objeto de dar certeza y seguridad juriacutedica y facilitar el efectivo conocimiento de la legislacioacuten por la poblacioacuten al simplificarla y organizarla temaacuteticamente
Para el cumplimiento de la Ley 1931993 el Digesto Legislativo tiene como funcioacuten trabajar directamente y brindar apoyo a la Comisioacuten Interinstitucional del Ordenamiento que ha de conformarse para la elaboracioacuten de textos ordeshynados de las leyes
III NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA
31 Normas constitucionales Colombia Ecuador
Las normas de teacutecnica legislativa no se encuentran soacutelo en directrices y cuestionarios de dudosa vinculatoriedad sino que tambieacuten comienzan a apashyrecer en textos normativos de distinto rango incluso constitucional
La primera norma de teacutecnica legislativa que encontramos en este tipo de normas es la de homogeneidad de las leyes esto es que tengan un uacutenico obshyjeto material En Derecho comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad el principle of relevancy aplicado en la Caacutemara de los Comunes la exigencia de lien o vinculacioacuten material en Francia (y de las enmiendas con el texto inicial a partir de la reforma constitucional de 2008) que evite el cashyvalier legislatif (disposicioacuten extrantildea a la norma tan frecuente en nuestras leyes) o el Sachzusammenhang en el Bundestag
El artiacuteculo 745 de la Constitucioacuten de Grecia impide que pueda someterse a debate laquoproyecto o proposicioacuten de ley alguno que contenga disposiciones sin relacioacuten con su objeto principalraquo estableciendo asimismo que laquono se someteraacute a discusioacuten ninguna disposicioacuten adicional o enmienda si no tuviera relacioacuten con el objeto principal del proyecto o de la proposicioacuten de leyraquo correspondienshydo a la Caacutemara resolver en caso de discrepancia
La claacuteusula que exige que las leyes soacutelo puedan tratar de una uacutenica materia que debe venir recogida expresamente en el tiacutetulo de la misma existe ya en vashyrias de las Constituciones de los Estados como Tennessee y Ohio y se defiende su inclusioacuten en la Constitucioacuten de los Estados Unidos
41 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
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ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
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ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
28 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
especial consideracioacuten a Ameacuterica Latina Se aprecia una evolucioacuten desde el mero tratamiento doctrinal hasta la aparicioacuten de normas en algunas Constituciones y Reglamentos parlamentarios asiacute como Manuales de distinta procedencia y aacutembito de aplicacioacuten El estudio alcanza tambieacuten a los oacuterganos parlamentarios encargados de velar por la calidad de las leyes entre los que desempentildean un particular papel los Secretarios de Comisiones y las recientes Unidades de Teacutecnica legislativa creadas en algunos Parlamentos
PALABRAS CLAVE Teacutecnica legislativa Derecho comparado calidad de las leyes organizacioacuten del Parlamento
I LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN EUROPA
11 El modelo alemaacuten origen de la normativa sobre teacutecnica legislativa
Como se ha expuesto ya en otras ocasiones1 a diferencia del modelo anshyglosajoacuten de redaccioacuten de las leyes centralizado sin excesivas normas escritas el modelo europeo continental se caracteriza por ser descentralizado encoshymendaacutendose la redaccioacuten de proyectos de ley a distintos oacuterganos los deparshytamentos ministeriales Ello ha conllevado la necesidad de dictar normas que reconduzcan a unidad esta pluralidad de sujetos para dotar a las iniciativas legislativas de una cierta uniformidad a la vez que para tratar de mejorar la calidad de las leyes
El modelo invocado seraacute siempre el alemaacuten por ser el primero en el tiempo y el creador de los tipos de normas en esta materia
Podemos partir de una Resolucioacuten del Gabinete de 21 de octubre de 1949 en la que se acuerda laquoque el Ministerio de Justicia intervenga en los trabajos preparatorios de los proyectos de ley para comprobar la correccioacuten formal y la uniformidad del lenguaje juriacutedico intervencioacuten que se hace extensiva a los reglamentos que hayan de dictarse por el Gobierno Federal o por los ministeshyrios federalesraquo
Antes de remitir el proyecto al Consejo de Ministros tiene lugar un examen de sus caracteres formales sistemaacuteticos y de adecuacioacuten en particular de su sujecioacuten a las reglas generales para la tramitacioacuten de asuntos de los Ministerios la Gemeinsame Geschaumlftsordnung der Bundesministerien (GGOI) y su parte esshypecial (GGOII) constituyen un reglamento organizativo interno que recoge las reglas adoptadas conjuntamente por los Ministerios federales para la tramishytacioacuten de sus asuntos internos y la organizacioacuten de su trabajo en comuacuten y con otros organismos su capiacutetulo segundo se dedica al proceso de elaboracioacuten de las leyes
1 P Garciacutea-Escudero Maacuterquez laquoNociones de teacutecnica legislativa para uso parlamentarioraquo Asamblea nordm 13 2005 pp 126 y ss y Manual de Teacutecnica legislativa Aranzadi 2011 pp 28 y ss
29 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Podemos decir que eacutestas son las primeras directrices de 1976 que han sido objeto de revisiones posteriores (asiacute mediante Circular del Ministerio Federal del Interior de 25 de marzo de 2007)
Ademaacutes de recomendaciones del Ministerio Federal de Justicia para facilitar la unificacioacuten en materia de formulacioacuten juriacutedica se aproboacute un cuestionario o Checkliste (Cuestionario sobre la necesidad efectividad e intelegibilidad de los proyectos de disposiciones normativas de la Federacioacuten conocido por el nombre de laquoBlaue Listeraquo) por el Gobierno Federal el 11 de diciembre de 1984 que entre otros objetivos pretendiacutea homogeneizar el proceso de elaboracioacuten de los proyectos
El cuestionario es un instrumento de evaluacioacuten ex ante de la norma se plantea la necesidad de actuacioacuten las alternativas la necesidad de elaborar una ley su oportunidad y su aproximacioacuten al sentir de los ciudadanos
El Ministerio Federal de Justicia puede al amparo de la GGO II formular recomendaciones para conseguir un formato juriacutedicamente uniforme de los proyectos y desde 1969 veniacutea prestando personal propio para la configuracioacuten del ordenamiento federal
Esta forma de ayuda ha quedado sustituida desde 1991 por un Manual de elaboracioacuten de normas o Manual de Teacutecnica Juriacutedica (Handbuch der Rechtsfoumlrmlichkeit)
El Manual mdashintegrado por 891 epiacutegrafesmdash comienza con unas Observaciones preliminares sobre la funcioacuten de verficacioacuten juriacutedica que lleva a cabo el Ministerio Federal de Justicia que incluye aclaraciones conceptuales sobre el acto de creacioacuten normativa y los tipos de normas y una referencia a los instrumentos auxiliares en la preparacioacuten de los proyectos Boletines oficiales bases de datos juriacutedicas y otros documentos cuestionarios e indicadores asiacute como a la verificacioacuten de la constitucionalidad con un cuestionario para la comshyprobacioacuten de la misma que interroga sobre
mdash la potestad legislativa para el proyecto mdash la potestad administrativa para la ejecucioacuten de la ley mdash la necesidad de intervencioacuten del Bundesrat mdash la potestad para las habilitaciones o desarrollo reglamentario mdash la afectacioacuten a alguacuten derecho garantiacutea o libertad fundamental mdash la afectacioacuten del principio de igualdad mdash la compatibilidad con los principios constitucionales mdash el respeto a la claridad y seguridad juriacutedica mdash el respecto al principio de confianza legiacutetima y la existencia de retroacshy
tividad mdash la suficiencia de la Exposicioacuten de Motivos
Este cuestionario es de particular intereacutes en relacioacuten con la competencia legislativa del Estado en los Estados federales o compuestos
La Parte B del Manual contiene las Recomendaciones generales para la forshymulacioacuten de disposiciones legales Aquiacute encontramos las directrices relativas a lenguaje y estructura del texto denominaciones citas remisiones y otras enshy
mdash
30 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
tre ellas sobre tratamiento igualitario de hombres y mujeres e indicaciones especiales sobre el Derecho de la Unioacuten Europea
La Parte C se dedica a las leyes originarias primera regulacioacuten de materias determinadas la D a las leyes modificativas y la E a los reglamentos La Parte F contiene foacutermulas para la modificacioacuten de los proyectos de ley en el proceshydimiento legislativo y finalmente la G se refiere a la publicacioacuten de los textos revisados de leyes y reglamentos
12 La teacutecnica normativa en Europa directrices y cuestionarios
A las primeras directrices alemanas siguieron otras en
mdash Austria (Richtlinien fuumlr die Gestaltung von Rechtsvorschriften de 1970 revisadas en 1979 y 1990 Legistiche Richtlinien)
mdash Suiza (1976 hoy 2002 en httpwwwadminch)
Por eso se ha dicho que hasta los antildeos ochenta del pasado siglo la teacutecnica normativa hablaba alemaacuten
En los antildeos ochenta y noventa se incorporaron a esta teacutecnica otros paiacuteses como
mdash Beacutelgica a partir de 1982 Hoy Legiacutestica formal recomendaciones y foacutermulas Consejo de Estado noviembre de 2001 que contiene unas Recomendaciones generales relativas a la redaccioacuten de textos y Recomendaciones concretas elementos de los textos y foacutermulas
mdash Francia mediante circulares a partir de 1993 Asiacute la Circular de 30 de enero de 1997 relativa a las reglas de elaboracioacuten firma y publicacioacuten de los textos en el Diario Oficial y a la aplicacioacuten de procedimientos particushylares que incumben al Primer Ministro
mdash Italia en 1986 Hoy las reglas se dictan al uniacutesono por el ejecutivo y el legislativo (Circulares de 20 de abril de 2001) En el aacutembito parlamentario una Circular de los Presidentes de las Caacutemaras de 10 de enero de 1997 para mejorar y potenciar la labor legisshylativa de las Comisiones y crear las premisas para una mejora cualitativa y cuantitativa de la produccioacuten legislativa contiene ademaacutes una checkliste En 20 de abril de 2001 se aprobaron sendas Circulares del Presidente de la Caacutemara de Diputados del Presidente del Senado y del Presidente del Consejo de Ministros conteniendo Reglas y recomendaciones para la formulacioacuten teacutecnica de los textos legislativos
mdash Portugal en 1989 Por Resolucioacuten del Consejo de Ministros 642006 se aprueban Reglas de legiacutestica en la elaboracioacuten de actos normativos Existe tambieacuten una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de actos normatishyvos del Gobierno cuyas orientaciones deben observar los proyectos de actos normativos disponible en internet y susceptible de actualizacioacuten permanente
31 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Otros paiacuteses de la Unioacuten Europea disponen tambieacuten de guiacuteas o normas en materia de teacutecnica normativa
mdash Dinamarca Guiacutea praacutectica de calidad legislativa mdash Eslovaquia Directrices de Teacutecnica normativa de elaboracioacuten de leyes
aprobadas por Acuerdo del Consejo Nacional de 18 de diciembre de 1996
mdash Eslovenia Directrices de Nomoteacutecnica Fundamentos para la elaborashycioacuten de disposiciones juriacutedicas (Servicio de Legislacioacuten)
mdash Estonia Reglas teacutecnicas para proyectos legislativos de aplicacioacuten general Reglamento del Gobierno de la Repuacuteblica nordm 279 de 28 de septiembre de 1999
mdash Finlandia Normas para la elaboracioacuten de un proyecto de ley Ministerio de Justicia 2006 con un Anexo que resentildea Manuales de redaccioacuten legislativa
mdash Holanda Instrucciones para legislar Circular del Presidente del Gobierno de 18 de noviembre de 1992 con modificaciones posteriores
mdash Lituania Ley sobre el procedimiento de elaboracioacuten de los proyectos de ley y otras disposiciones legales de 2 de mayo de 1995 con modificaciones posteriores
mdash Polonia Reglas de teacutecnica legislativa Reglamento del Presidente del Consejo de Ministros de 20 de junio de 2002
mdash Repuacuteblica Checa Normas legislativas del Gobierno aprobadas el 19 de marzo de 1998 con modificaciones posteriores
mdash Suecia Libro Verde diciembre de 1998
Estos textos pueden consultarse en la recopilacioacuten editada por FernandoSANTAOLALLA LOacutePEZ Teacutecnica normativa en la Unioacuten Europea Senado Madrid 2008
En el Reino Unido es la Office of Parliamentary Counsel u Oficina de Asesoramiento parlamentario la que aplica unas normas internas en la redacshycioacuten de los proyectos de ley que va actualizando en su web veacutease Drafting guidance de diciembre de 2013 cuyo contenido se asemeja parcialmente a unas directrices incluyendo apartados sobre claridad lenguaje y teacutecnicas de redaccioacuten (remisiones citas definiciones parte final)
13 La Unioacuten Europea directrices y simplificacioacuten legislativa
En el marco de la Unioacuten Europea se aprobaron unas Directrices por Resolucioacuten del Consejo de las Comunidades Europeas de 8 de junio de 1993 relativa a la calidad de la redaccioacuten de la legislacioacuten comunitaria (DOCE nordm C 1661 de 17 de junio) posteriormente modificadas en 1998 (DOCE nordm 73 de 17 de marzo de 1999) y desarrolladas en el antildeo 2000 por la Guiacutea
32 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
praacutectica comuacuten dirigida a las personas que contribuyen a la redaccioacuten de los textos legislativos en el seno de las instituciones comunitarias
Existe asimismo un Informe sobre el lenguaje no sexista en el Parlamento Europeo aprobado por la decisioacuten Grupo de Alto Nivel sobre Igualdad de Geacutenero y Diversidad de 13 de febrero de 2008 un Formulario de los actos esshytablecidos en el marco del Consejo de la Unioacuten Europea unas Normas de teacutecnica legislativa para uso de los servicios de la Comisioacuten y un Libro de estilo interinstishytucional publicado por la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas
La preocupacioacuten de las instituciones de la Unioacuten Europea se plantea no soacutelo la calidad de las normas sino la simplificacioacuten del ordenamiento juriacutedico mediante una poliacutetica de mejora de la legislacioacuten (better regulation) que poshytencie su eficiencia
La poliacutetica de mejora de la legislacioacuten de la Unioacuten Europea estaacute orientada a perfeccionar el marco regulador mejorar la concepcioacuten de la legislacioacuten en beneficio de los ciudadanos reforzar el respeto y la eficacia de las normas y minimizar el coste econoacutemico siguiendo los principios de proporcionalidad y subsidiariedad de la UE
Los dos instrumentos que permiten concebir y aplicar una mejor legislashycioacuten y que son promovidos tanto en el seno de la UE como en la legislacioacuten de los Estados miembros son las evaluaciones de impacto o RIA y la simplifishycacioacuten
El Libro Blanco sobre la Gobernanza europea publicado el 25 de julio de 2001 reconoce que la legislacioacuten comunitaria es cada vez maacutes compleja prolishyja y falta de flexibilidad y que la uacutenica manera de ponerle freno es por medio de la simplificacioacuten normativa En consecuencia reclama un extenso programa de simplificacioacuten de las normas existentes mediante la codificacioacuten de los textos legales y la supresioacuten de las disposiciones redundantes u obsoletas
La simplificacioacuten del acervo comunitario tiene por objeto garantizar un conjunto de leyes maacutes fiables actualizadas y faacuteciles de aplicar para los ciudashydanos los trabajadores y las empresas por medio de la eliminacioacuten de los texshytos juriacutedicos obsoletos y anticuados logrando una considerable reduccioacuten del volumen de legislacioacuten la reescritura de los textos juriacutedicos para hacerlos maacutes coherentes y comprensibles una mejor presentacioacuten del acervo comunitario y una consulta y utilizacioacuten maacutes faacutecil de la legislacioacuten comunitaria y el comienzo de un proceso sostenido de modernizacioacuten y simplificacioacuten de la legislacioacuten existente
La simplificacioacuten se dirige a aquellos textos legislativos excesivamente fashyrragosos y complejos para los ciudadanos Cuando se considera que se pueden utilizar medios maacutes sencillos para defender los intereses puacuteblicos con la misma eficacia debe estudiarse la modificacioacuten o supresioacuten de la legislacioacuten en cuesshytioacuten
Sin perjuicio de que en cada paiacutes deban elaborarse planes sectoriales de simplificacioacuten integrados que permitan dar coherencia y continuidad al esshyfuerzo simplificador las propuestas o iniciativas de nuevas leyes deben tenerlo
33 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
presente para no contribuir a incrementar la complejidad y desorden del ordeshynamiento sino orientarse hacia la simplificacioacuten del mismo Debe revisarse la legislacioacuten sectorial a la que afectan para evitar superposiciones contradiccioshynes o redundancias
La simplificacioacuten que pueda introducirse con una nueva ley repercutiraacute en una mayor eficacia a la hora de su puesta en praacutectica lo que a su vez actuacutea en beneficio de los poderes puacuteblicos y de los ciudadanos
El Acuerdo interinstitucional para legislar mejor de 2003 trata de meshyjorar la coordinacioacuten en el proceso legislativo Las tres instituciones europeas (Comisioacuten Parlamento y Consejo) se comprometen a incrementar la calidad de la legislacioacuten es decir a producir una legislacioacuten clara simple y eficaz asiacute como a la mejor aplicacioacuten de la legislacioacuten comunitaria poniendo en comuacuten sus esfuerzos para determinar los principales procedimientos que pueden colashyborar a la mejora de la calidad en la elaboracioacuten de la normativa comunitaria
Seguacuten este acuerdo la simplificacioacuten de la legislacioacuten puede efectuarse de varias maneras a traveacutes de la derogacioacuten de los actos que ya no se aplican o mediante la codificacioacuten y la refundicioacuten de actos
La codificacioacuten es un procedimiento mediante el cual se derogan los actos que son objeto de codificacioacuten y se sustituyen por un texto uacutenico sin que eso signifique la modificacioacuten del fondo de dichos actos La refundicioacuten consiste en la adopcioacuten de un nuevo acto juriacutedico que integra en un uacutenico texto a la vez las modificaciones de fondo que introduce en un acto anterior y las disshyposiciones de este uacuteltimo que no cambian El nuevo acto juriacutedico sustituye y deroga al acto anterior
La Comisioacuten adoptoacute un plan de accioacuten especiacutefico para la simplificacioacuten del marco regulador (Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 25 de octubre de 2005) fijando objetivos concretos a alcanzar antes de 2012 El programa de simplishyficacioacuten se basa en la conviccioacuten de que la revisioacuten del marco regulador debe convertirse en un proceso continuo y sistemaacutetico de revisioacuten de la legislacioacuten
Para el lanzamiento del programa de simplificacioacuten se identificaron una seshyrie de conjuntos normativos especialmente aptos para la reduccioacuten inmediata de las cargas administrativos con objetivos a medio y largo plazo se establece una metodologiacutea de trabajo para seguir identificando aacutereas de regulacioacuten secshytorial en las que acometer iniciativas de reduccioacuten de la carga administrativa
Ademaacutes de las iniciativas a desarrollar en el aacutembito comunitario el movishymiento de mejora de la calidad de la regulacioacuten pretende dinamizar los esfuershyzos de los Estados miembros en el suyo propio
La Comisioacuten ha ido aprobando un anaacutelisis estrateacutegico anual del programa laquoLegislar mejorraquo en la Unioacuten Europea siendo el primer informe de 2006 El de 2007 promoviacutea la accioacuten poliacutetica necesaria para que los Estados miembros asushymieran compromisos similares Seguacuten el tercero de 2008 21 de los 27 Estados miembros habiacutean adoptado de forma expresa objetivos de reduccioacuten de la carshyga administrativa comparables al establecido en el aacutembito comunitario
En Espantildea el Consejo de Ministros adoptoacute el 4 de mayo de 2007 un acuerdo para el impulso de un plan de accioacuten para la reduccioacuten de las cargas
34 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
administrativas en un 25 antes de 2012 programa concretado en un inforshyme del Ministerio para las Administracioacuten Puacuteblicas de noviembre de 2007
El 20 de junio de 2008 el Consejo de Ministros aproboacute el Acuerdo para el desarrollo del Plan de reduccioacuten de cargas administrativos y la mejora de la regushylacioacuten cuyos ejes son la disminucioacuten de cargas para las empresas existentes la facilitacioacuten de la creacioacuten de nuevas empresas y el fomento de la inversioacuten
Dentro de este movimiento para legislar mejor el Capiacutetulo dedicado a la mejora de la calidad de la regulacioacuten (arts 4 a 7) en la Ley 22011 de 4 de marzo de Economiacutea sostenible recoge los principios de buena regulacioacuten aplicables a las iniciativas normativas y los instrumentos para la mejora reshygulatoria en el marco de las reformas en el sector puacuteblico que se orientan a garantizar un entorno econoacutemico eficiente y de apoyo a la competitividad de la economiacutea espantildeola
Conforme al artiacuteculo 4 de esta Ley en el ejercicio de la iniciativa normashytiva el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas actuaraacute de acuerdo con los principios de necesidad proporcionalidad seguridad juriacutedica transparencia accesibilidad simplicidad y eficacia
Asimismo para contribuir a la mejora de la calidad regulatoria las Administraciones Puacuteblicas impulsaraacuten los instrumentos de anaacutelisis previo consulta puacuteblica y evaluacioacuten a posteriori revisaraacuten perioacutedicamente la normashytiva vigente y publicaraacuten un informe perioacutedico sobre las actuaciones de mejora regulatoria y el programa de trabajo para el periacuteodo siguiente
Por su parte la disposicioacuten adicional segunda de la Ley 92013 de 9 de diciembre de Transparencia acceso a la informacioacuten puacuteblica y buen goshybierno bajo la ruacutebrica laquoRevisioacuten y simplificacioacuten normativaraquo establece que la Administracioacuten General del Estado acometeraacute una revisioacuten simplificacioacuten y en su caso una consolidacioacuten normativa de su ordenamiento juriacutedico para lo que habraacute de efectuar los correspondientes estudios derogar las normas obsoletas y determinar en su caso la necesidad de introducir modificaciones novedades o proponer la elaboracioacuten de un texto refundido
La Secretariacutea de Estado de Relaciones con las Cortes elaboraraacute un Plan de Calidad y Simplificacioacuten Normativa y se encargaraacute de coordinar el proceso de revisioacuten y simplificacioacuten normativa respecto del resto de departamentos minisshyteriales Las Secretariacuteas Generales Teacutecnicas llevaraacuten a cabo el proceso de revishysioacuten y simplificacioacuten en su aacutembito competencial respectivo pudiendo coordishynar su actividad con los oacuterganos competentes de las Comunidades Autoacutenomas que en ejercicio de las competencias que les son propias y en aplicacioacuten del principio de cooperacioacuten administrativa lleven a cabo un proceso de revisioacuten de su ordenamiento juriacutedico
35 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
14 La experiencia espantildeola cuestionarios y directrices
141 Cuestionarios
En Espantildea por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990 (publicacioacuten del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretariacutea del Gobierno Madrid 1990) se aproboacute un Cuestionario de evaluacioacuten que deberaacute acompantildearse a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros a su vez seguidor de la teacutecnica de las Checklisten empleada en otros paiacuteses
No dirigido en exclusiva a los anteproyectos de ley sino tambieacuten a los reshyglamentos de ejecucioacuten de las leyes este cuestionario pretendiacutea una evaluacioacuten aprioriacutestica de la calidad y eficacia de la norma preguntando sobre su necesishydad (razones de orden juriacutedico o poliacutetico y objetivos) las repercusiones juriacuteshydicas e institucionales (respecto de las Comunidades Europeas Comunidades Autoacutenomas y Administracioacuten del Estado) y los efectos sociales y econoacutemicos (repercusioacuten econoacutemica y presupuestaria medios humanos aceptacioacuten o reshychazo)
Con la utilizacioacuten de este cuestionario se pretendiacutea obtener mayor coheshyrencia interna entre las distintas normas para asegurar el respeto al sistema constitucional de fuentes
De los posibles contenidos de las Checklisten (mucho maacutes amplias las aleshymanas en particular la citada Blaue Liste) se optoacute en Espantildea por una versioacuten reducida y modesta en sus objetivos materializada en una veintena de inteshyrrogantes Ello no obsta para que se haya considerado loable todo intento de introducir criterios de teacutecnica legislativa en los procesos de creacioacuten de las normas que redunden en la homogeneidad y coherencia de nuestro ordenashymiento juriacutedico
Como dice SALVADOR CODERCH es mejor comenzar con un cataacutelogo discreto pero que encuentra un grado de aceptacioacuten considerable que dar inishycio a la empresa con un coacutedigo riacutegido y poco realista que nadie va a cumplir laquoNo es la menos importante de las metarreglas de teacutecnica juriacutedicaraquo antildeade laquoaqueacutella que sugiere proponer soacutelo las medidas que son razonablemente acepshytables y factibles la injusticia es el mayor defecto que se puede imputar a una norma juriacutedica pero casi inmediatamente se puede antildeadir que la inutilidad es el defecto que viene a continuacioacuten pues la ineficacia es a la larga incompashytible con la justiciaraquo
Responde al mismo objetivo de evaluacioacuten ex ante y reproduce por tanto el contenido de los cuestionarios la memoria del anaacutelisis de impacto normashytivo que de conformidad con el Real Decreto 10832009 debe acompantildear a los anteproyectos de ley que se elevan al Consejo de Ministros y ha sustituido al anterior cuestionario
La Memoria debe contener los siguientes apartados
a) Oportunidad de la propuesta
36 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
b) Contenido y anaacutelisis juriacutedico que incluiraacute el listado pormenorizado de las normas que quedaraacuten derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma
c) Anaacutelisis sobre la adecuacioacuten de la norma propuesta al orden de distrishybucioacuten de competencias
d) Impacto econoacutemico y presupuestario que comprenderaacute el impacto sobre los sectores colectivos o agentes afectados por la norma incluido el efecto sobre la competencia asiacute como la deteccioacuten y medicioacuten de las cargas administrativas
e) Impacto por razoacuten de geacutenero se analizaraacuten y valoraraacuten los resultados que se puedan seguir de la aprobacioacuten del proyecto desde la perspectiva de la eliminacioacuten de desigualdades y de su contribucioacuten a la consecucioacuten de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeshyres y hombres a partir de los indicadores de situacioacuten de partida de previsioacuten de resultados y de previsioacuten de impacto recogidos en la Guiacutea Metodoloacutegica a que aludimos a continuacioacuten
Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los aacutembitos de forma que no corresponda la presenshytacioacuten de una memoria completa se realizaraacute una memoria abreviada que deberaacute incluir al menos los siguientes apartados oportunidad de la norma listado de las normas que quedan derogadas impacto presupuestario e impacshyto por razoacuten de geacutenero
Como instrumento para su aplicacioacuten una Guiacutea metodoloacutegica para la elaboshyracioacuten de la memoria del anaacutelisis de impacto normativo aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009 contiene las pautas orientativas para la realizacioacuten del anaacutelisis y la elaboracioacuten de la memoria Esta guiacutea se encuentra accesible en Internet
142 Directrices
En Espantildea los primeros esfuerzos en favor de las normas de teacutecnica legislatishyva correspondieron al Grupo Gretel que ya en 1980 dan lugar a la publicacioacuten de una obra pionera (GRETEL Grupo de Estudios de Teacutecnica Legislativa La forma de las leyes 10 estudios de teacutecnica legislativa Bosch Barcelona 1986)
Cuando la preocupacioacuten por la materia llega a los organismos oficiales seraacute el Grupo Gretel tambieacuten el que publique un primer Curso de Teacutecnica Legislativa auspiciado por el Centro de Estudios Constitucionales (Curso de Teacutecnica Legislativa Gretel Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1989) que incluiacutea un borrador de directrices sobre la forma y estructura de las leyes respecto del que se solicitaba el parecer de los expertos
De este movimiento inicial surgiriacutean gran nuacutemero de iniciativas posterioshyres seminarios jornadas y publicaciones
37 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
En este estado de opinioacuten se situacutean las primeras Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley aprobadas por el Consejo de Ministros en 1991 (BOE de 18 de noviembre de 1991) mdashy hoy sustituidas por las Directrices de Teacutecnica Normativa aprobadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005mdash resultado de la elaboracioacuten teacutecnica previa por el Centro de Estudios Constitucionales como confiesa su laquoIntroduccioacutenraquo al constituir el borrador antes citado un primer texto
Las primeras Directrices de 1991 circunscribiacutean su aacutembito de aplicacioacuten a los anteproyectos de ley con la salvedad expresa de no pretender laquotraspasar el umbral de la potestad de las Cortes Generalesraquo las treinta y siete directrices estaban divididas en siete grandes apartados sobre la estructura de las leyes referidos al tiacutetulo exposicioacuten de motivos parte dispositiva (disposiciones dishyrectivas y sistemaacutetica y divisioacuten) parte final anexos y anteproyectos de leyes modificativas
No conteniacutean las primeras Directrices aspectos de redaccioacuten o estilo de las leyes pero sobre estos puntos existe un Manual de estilo del lenguaje adminisshytrativo editado por el Ministerio para las Administraciones Puacuteblicas Madrid 1990 En el Parlamento de la Comunidad Autoacutenoma de Cataluntildea se aproshybaron unas Instrucciones de la Mesa sobre la correccioacuten linguumliacutestica de los textos a publicar en el Boletiacuten Oficial del Parlamento de Cataluntildea por acuerdo de 16 de septiembre de 1990
Las nuevas Directrices de 2005 recogen la experiencia de los antildeos transshycurridos y de otras Directrices aprobadas y se caracterizan por ser maacutes amplias en varios sentidos
mdash su aacutembito de aplicacioacuten abarca no soacutelo a anteproyectos de ley sino tambieacuten a proyectos de Real Decreto Real Decreto-ley Real Decreto legislativo e incluso a otras disposiciones
mdash un contenido tambieacuten maacutes amplio como refleja su tiacutetulo no son ya Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley sino que llevan el tiacutetulo maacutes ambicioso de Directrices de teacutecnica normashytiva
mdash incluyen normas sobre lenguaje (criterios linguumliacutesticos generales) y apeacutenshydices sobre uso de mayuacutesculas siglas y denominaciones oficiales
mdash son maacutes extensas pasan de 37 a 102 apartados con capiacutetulos especiacuteficos para la elaboracioacuten de determinadas normas y acuerdos
mdash en cuanto a la metodologiacutea adoptada incluyen ejemplos
La teacutecnica de las directrices se ha seguido en Espantildea tambieacuten en otros aacutemshybitos tanto oficiales como acadeacutemicos En particular destacaremos la aprobashycioacuten de directrices en las siguientes Comunidades Autoacutenomas
mdash Manual drsquoelaboracioacute de les normes de la Generalitat de Catalunya elashyborado por el Comiteacute Asesor para el Estudio de la Organizacioacuten de la Administracioacuten dependiente del Departamento de Gobernacioacuten Generalidad de Cataluntildea Diari Oficial i de Publicacions Barcelona
38 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
1992 Puede verse en httpwwwgencatnetgovernacio-appubli DGIOAmp-enhtm
mdash Resolucioacuten de 9 de marzo de 1993 de la Consejeriacutea de Interior y Administraciones Puacuteblicas del Principado de Asturias por la que se dispone la publicacioacuten de la Guiacutea para la elaboracioacuten y control de disposhysiciones de caraacutecter general (BOPA de 29 de marzo de 1993)
mdash Directrices para la elaboracioacuten de proyectos de ley decretos oacuterdenes y reshysoluciones aprobadas por el Gobierno Vasco (BOPV nordm 71 de 19 de abril de 1993)
mdash Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autoacutenoma de las Islas Baleares de 29 de diciembre de 2000 (BOIB nordm 12 de 27 de enero de 2001)
mdash Decreto 242009 de 13 de febrero del Consell de la Comunidad Valenciana sobre la forma la estructura y el procedimiento de elaborashycioacuten de los proyectos normativos de la Generalitat (DOCV nuacutem 5956 de 17 de febrero de 2009)
mdash Ley 12011 de 1 de marzo de evaluacioacuten del impacto de geacutenero en Castilla y Leoacuten (BOCYL nordm 49 de 11 de marzo de 2011)
mdash Orden de 3 de marzo de 2011 de la Conselleriacutea de Hacienda de la Xunta de Galicia por la que se establece el contenido miacutenimo de la memoria econoacutemico financiera en los casos de iniciativas legislativas o de aprobacioacuten de normas con rango reglamentario planes o programas de acshytuacioacuten (DOG nordm 48 de 10 de marzo de 2011)
mdash Decreto 202012 del Presidente de Canarias de 16 de marzo por el que se establecen las normas internas para la elaboracioacuten y tramitacioacuten de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y estructura (BOCA nuacutem 64 de 30 de marzo de 2012)
mdash Orden de 31 de mayo de 2013 del Consejero de Presidencia y Justicia por la que se publican las Directrices de Teacutecnica Normativa del Gobierno de Aragoacuten (BOA nuacutem 119 de 19 de junio de 2013)
II LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA DOCTRINA Y EVOLUCIOacuteN
Tambieacuten en Ameacuterica Latina puede apreciarse una evolucioacuten en cuanto a la preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de las leyes
Esta preocupacioacuten se manifiesta primero en la doctrina donde puede deshycirse que han proliferado los manuales y obras de teacutecnica legislativa ya desde los antildeos 90 del pasado siglo asiacute entre otros
En Argentina
mdash Meehan J H Teoriacutea y teacutecnica legislativa Buenos Aires Depalma 1976
39 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Reglas praacutecticas de teacutecnica legislativa (Peacuterez Bourbon Grosso Svetatz Ubertone 2000) del Instituto de Ciencia y Teacutecnica legislativa
mdash H Peacuterez Bourbon Manual de teacutecnica legislativa Buenos Aires Fundacioacuten Konrad Adenauer 2007
En Bolivia Manual de teacutecnica legislativa Instrumento para la construccioacuten de normas F Zambrana Sea M Claros Pinilla CDH s f
En Centroameacuterica
mdash H Muntildeoz Quesada y H Haba Elementos de teacutecnica legislativa S Joseacute de C R Prodel 1996
mdash Manual centroamericano de teacutecnica legislativa Dr Hugo Alfonso Muntildeoz 2000 editado por la Comisioacuten Interparlamentaria Centroamericana de modernizacioacuten legislativa
mdash R Rodriacuteguez Chang La teacutecnica legislativa en Centroameacuterica y Repuacuteblica Dominicana S Joseacute de CR Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2001
mdash R Gonzaacutelez Tirado Teacutecnicas para la redaccioacuten de las leyes Santo Domingo Caacutemara de Diputados 1998 4ordf ed 2006
En Colombia Traacutemite legislativo ordinario J C Lancheros M J Mantilla F Pulido R Rincoacuten I Suaacuterez Fundacioacuten Konrad Adenauer Bogotaacute 2010
En Ecuador las Nociones de Teacutecnica legislativa de A Segovia Salcedo Edyta Quito 2009 de las que se ha publicado una segunda edicioacuten
En Meacutexico
mdash J Saacuteenz Arroyo y otros Teacutecnica legislativa Meacutexico Porruacutea 1988 mdash C Sempe Minvielle Teacutecnica legislativa y desregulacioacuten 3ordf ed Meacutexico
Porruacutea 2000 mdash M Carbonell y S T Pedroza de la Llave (coords) Elementos de Teacutecnica
legislativa 3ordf ed Meacutexico Porruacutea 2000 2004 mdash Manual de Teacutecnica Legislativa coordinado por S Nava Gomar
ANOMAC Meacutexico 2005 mdash J Roldaacuten Xora Manual de Teacutecnica Legislativa Meacutexico Porruacutea 2005 mdash E Muro Ruiz Algunos elementos de teacutecnica legislativa Meacutexico UNAM
2006 mdash F Serrano Migalloacuten La ley y su proceso Porruacutea Meacutexico 2007 Su capiacuteshy
tulo V contiene unos lineamientos para la elaboracioacuten de las leyes mdash C Mora-Donatto E Saacutenchez Goacutemez Teoriacutea de la legislacioacuten y teacutecnica
legislativa una nueva forma de entender y ejercer la funcioacuten legislativa Meacutexico Instituto de Investigaciones Juriacutedicas 2012
En Panamaacute HJ Michel Doucet Teacutecnica Legislativa Imprenta de la Unishyversidad de Panamaacute Panamaacute 2006
En Venezuela J Barragaacuten Coacutemo se hacen las leyes Caracas Teacutecnica Planeta 1994
40 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
El intereacutes por la teacutecnica legislativa alcanza despueacutes a los organismos oficiashyles de manera que encontramos normas de distinto rango y manuales (que examinamos en el apartado siguiente) y se aprecia asimismo la necesidad de depurar y simplificar el ordenamiento juriacutedico mediante iniciativas tendenshytes a la eliminacioacuten de normas obsoletas aunque no derogadas expresamente
A este movimiento responde la elaboracioacuten del Digesto de normas vigentes en Argentina (veacutease A Martino Manual de teacutecnica legislativa Digesto Juriacutedico Argentino Buenos Aires Universidad de Buenos Aires 2000) y la publicacioacuten de varias leyes de declaracioacuten de no vigencia en Peruacute o en Ecuador
Del mismo modo en Paraguay el Digesto legislativo de la caacutemara de Senadores tiene por objeto compilar depurar y sistematizar la legislacioacuten con objeto de dar certeza y seguridad juriacutedica y facilitar el efectivo conocimiento de la legislacioacuten por la poblacioacuten al simplificarla y organizarla temaacuteticamente
Para el cumplimiento de la Ley 1931993 el Digesto Legislativo tiene como funcioacuten trabajar directamente y brindar apoyo a la Comisioacuten Interinstitucional del Ordenamiento que ha de conformarse para la elaboracioacuten de textos ordeshynados de las leyes
III NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA
31 Normas constitucionales Colombia Ecuador
Las normas de teacutecnica legislativa no se encuentran soacutelo en directrices y cuestionarios de dudosa vinculatoriedad sino que tambieacuten comienzan a apashyrecer en textos normativos de distinto rango incluso constitucional
La primera norma de teacutecnica legislativa que encontramos en este tipo de normas es la de homogeneidad de las leyes esto es que tengan un uacutenico obshyjeto material En Derecho comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad el principle of relevancy aplicado en la Caacutemara de los Comunes la exigencia de lien o vinculacioacuten material en Francia (y de las enmiendas con el texto inicial a partir de la reforma constitucional de 2008) que evite el cashyvalier legislatif (disposicioacuten extrantildea a la norma tan frecuente en nuestras leyes) o el Sachzusammenhang en el Bundestag
El artiacuteculo 745 de la Constitucioacuten de Grecia impide que pueda someterse a debate laquoproyecto o proposicioacuten de ley alguno que contenga disposiciones sin relacioacuten con su objeto principalraquo estableciendo asimismo que laquono se someteraacute a discusioacuten ninguna disposicioacuten adicional o enmienda si no tuviera relacioacuten con el objeto principal del proyecto o de la proposicioacuten de leyraquo correspondienshydo a la Caacutemara resolver en caso de discrepancia
La claacuteusula que exige que las leyes soacutelo puedan tratar de una uacutenica materia que debe venir recogida expresamente en el tiacutetulo de la misma existe ya en vashyrias de las Constituciones de los Estados como Tennessee y Ohio y se defiende su inclusioacuten en la Constitucioacuten de los Estados Unidos
41 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
29 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Podemos decir que eacutestas son las primeras directrices de 1976 que han sido objeto de revisiones posteriores (asiacute mediante Circular del Ministerio Federal del Interior de 25 de marzo de 2007)
Ademaacutes de recomendaciones del Ministerio Federal de Justicia para facilitar la unificacioacuten en materia de formulacioacuten juriacutedica se aproboacute un cuestionario o Checkliste (Cuestionario sobre la necesidad efectividad e intelegibilidad de los proyectos de disposiciones normativas de la Federacioacuten conocido por el nombre de laquoBlaue Listeraquo) por el Gobierno Federal el 11 de diciembre de 1984 que entre otros objetivos pretendiacutea homogeneizar el proceso de elaboracioacuten de los proyectos
El cuestionario es un instrumento de evaluacioacuten ex ante de la norma se plantea la necesidad de actuacioacuten las alternativas la necesidad de elaborar una ley su oportunidad y su aproximacioacuten al sentir de los ciudadanos
El Ministerio Federal de Justicia puede al amparo de la GGO II formular recomendaciones para conseguir un formato juriacutedicamente uniforme de los proyectos y desde 1969 veniacutea prestando personal propio para la configuracioacuten del ordenamiento federal
Esta forma de ayuda ha quedado sustituida desde 1991 por un Manual de elaboracioacuten de normas o Manual de Teacutecnica Juriacutedica (Handbuch der Rechtsfoumlrmlichkeit)
El Manual mdashintegrado por 891 epiacutegrafesmdash comienza con unas Observaciones preliminares sobre la funcioacuten de verficacioacuten juriacutedica que lleva a cabo el Ministerio Federal de Justicia que incluye aclaraciones conceptuales sobre el acto de creacioacuten normativa y los tipos de normas y una referencia a los instrumentos auxiliares en la preparacioacuten de los proyectos Boletines oficiales bases de datos juriacutedicas y otros documentos cuestionarios e indicadores asiacute como a la verificacioacuten de la constitucionalidad con un cuestionario para la comshyprobacioacuten de la misma que interroga sobre
mdash la potestad legislativa para el proyecto mdash la potestad administrativa para la ejecucioacuten de la ley mdash la necesidad de intervencioacuten del Bundesrat mdash la potestad para las habilitaciones o desarrollo reglamentario mdash la afectacioacuten a alguacuten derecho garantiacutea o libertad fundamental mdash la afectacioacuten del principio de igualdad mdash la compatibilidad con los principios constitucionales mdash el respeto a la claridad y seguridad juriacutedica mdash el respecto al principio de confianza legiacutetima y la existencia de retroacshy
tividad mdash la suficiencia de la Exposicioacuten de Motivos
Este cuestionario es de particular intereacutes en relacioacuten con la competencia legislativa del Estado en los Estados federales o compuestos
La Parte B del Manual contiene las Recomendaciones generales para la forshymulacioacuten de disposiciones legales Aquiacute encontramos las directrices relativas a lenguaje y estructura del texto denominaciones citas remisiones y otras enshy
mdash
30 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
tre ellas sobre tratamiento igualitario de hombres y mujeres e indicaciones especiales sobre el Derecho de la Unioacuten Europea
La Parte C se dedica a las leyes originarias primera regulacioacuten de materias determinadas la D a las leyes modificativas y la E a los reglamentos La Parte F contiene foacutermulas para la modificacioacuten de los proyectos de ley en el proceshydimiento legislativo y finalmente la G se refiere a la publicacioacuten de los textos revisados de leyes y reglamentos
12 La teacutecnica normativa en Europa directrices y cuestionarios
A las primeras directrices alemanas siguieron otras en
mdash Austria (Richtlinien fuumlr die Gestaltung von Rechtsvorschriften de 1970 revisadas en 1979 y 1990 Legistiche Richtlinien)
mdash Suiza (1976 hoy 2002 en httpwwwadminch)
Por eso se ha dicho que hasta los antildeos ochenta del pasado siglo la teacutecnica normativa hablaba alemaacuten
En los antildeos ochenta y noventa se incorporaron a esta teacutecnica otros paiacuteses como
mdash Beacutelgica a partir de 1982 Hoy Legiacutestica formal recomendaciones y foacutermulas Consejo de Estado noviembre de 2001 que contiene unas Recomendaciones generales relativas a la redaccioacuten de textos y Recomendaciones concretas elementos de los textos y foacutermulas
mdash Francia mediante circulares a partir de 1993 Asiacute la Circular de 30 de enero de 1997 relativa a las reglas de elaboracioacuten firma y publicacioacuten de los textos en el Diario Oficial y a la aplicacioacuten de procedimientos particushylares que incumben al Primer Ministro
mdash Italia en 1986 Hoy las reglas se dictan al uniacutesono por el ejecutivo y el legislativo (Circulares de 20 de abril de 2001) En el aacutembito parlamentario una Circular de los Presidentes de las Caacutemaras de 10 de enero de 1997 para mejorar y potenciar la labor legisshylativa de las Comisiones y crear las premisas para una mejora cualitativa y cuantitativa de la produccioacuten legislativa contiene ademaacutes una checkliste En 20 de abril de 2001 se aprobaron sendas Circulares del Presidente de la Caacutemara de Diputados del Presidente del Senado y del Presidente del Consejo de Ministros conteniendo Reglas y recomendaciones para la formulacioacuten teacutecnica de los textos legislativos
mdash Portugal en 1989 Por Resolucioacuten del Consejo de Ministros 642006 se aprueban Reglas de legiacutestica en la elaboracioacuten de actos normativos Existe tambieacuten una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de actos normatishyvos del Gobierno cuyas orientaciones deben observar los proyectos de actos normativos disponible en internet y susceptible de actualizacioacuten permanente
31 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Otros paiacuteses de la Unioacuten Europea disponen tambieacuten de guiacuteas o normas en materia de teacutecnica normativa
mdash Dinamarca Guiacutea praacutectica de calidad legislativa mdash Eslovaquia Directrices de Teacutecnica normativa de elaboracioacuten de leyes
aprobadas por Acuerdo del Consejo Nacional de 18 de diciembre de 1996
mdash Eslovenia Directrices de Nomoteacutecnica Fundamentos para la elaborashycioacuten de disposiciones juriacutedicas (Servicio de Legislacioacuten)
mdash Estonia Reglas teacutecnicas para proyectos legislativos de aplicacioacuten general Reglamento del Gobierno de la Repuacuteblica nordm 279 de 28 de septiembre de 1999
mdash Finlandia Normas para la elaboracioacuten de un proyecto de ley Ministerio de Justicia 2006 con un Anexo que resentildea Manuales de redaccioacuten legislativa
mdash Holanda Instrucciones para legislar Circular del Presidente del Gobierno de 18 de noviembre de 1992 con modificaciones posteriores
mdash Lituania Ley sobre el procedimiento de elaboracioacuten de los proyectos de ley y otras disposiciones legales de 2 de mayo de 1995 con modificaciones posteriores
mdash Polonia Reglas de teacutecnica legislativa Reglamento del Presidente del Consejo de Ministros de 20 de junio de 2002
mdash Repuacuteblica Checa Normas legislativas del Gobierno aprobadas el 19 de marzo de 1998 con modificaciones posteriores
mdash Suecia Libro Verde diciembre de 1998
Estos textos pueden consultarse en la recopilacioacuten editada por FernandoSANTAOLALLA LOacutePEZ Teacutecnica normativa en la Unioacuten Europea Senado Madrid 2008
En el Reino Unido es la Office of Parliamentary Counsel u Oficina de Asesoramiento parlamentario la que aplica unas normas internas en la redacshycioacuten de los proyectos de ley que va actualizando en su web veacutease Drafting guidance de diciembre de 2013 cuyo contenido se asemeja parcialmente a unas directrices incluyendo apartados sobre claridad lenguaje y teacutecnicas de redaccioacuten (remisiones citas definiciones parte final)
13 La Unioacuten Europea directrices y simplificacioacuten legislativa
En el marco de la Unioacuten Europea se aprobaron unas Directrices por Resolucioacuten del Consejo de las Comunidades Europeas de 8 de junio de 1993 relativa a la calidad de la redaccioacuten de la legislacioacuten comunitaria (DOCE nordm C 1661 de 17 de junio) posteriormente modificadas en 1998 (DOCE nordm 73 de 17 de marzo de 1999) y desarrolladas en el antildeo 2000 por la Guiacutea
32 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
praacutectica comuacuten dirigida a las personas que contribuyen a la redaccioacuten de los textos legislativos en el seno de las instituciones comunitarias
Existe asimismo un Informe sobre el lenguaje no sexista en el Parlamento Europeo aprobado por la decisioacuten Grupo de Alto Nivel sobre Igualdad de Geacutenero y Diversidad de 13 de febrero de 2008 un Formulario de los actos esshytablecidos en el marco del Consejo de la Unioacuten Europea unas Normas de teacutecnica legislativa para uso de los servicios de la Comisioacuten y un Libro de estilo interinstishytucional publicado por la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas
La preocupacioacuten de las instituciones de la Unioacuten Europea se plantea no soacutelo la calidad de las normas sino la simplificacioacuten del ordenamiento juriacutedico mediante una poliacutetica de mejora de la legislacioacuten (better regulation) que poshytencie su eficiencia
La poliacutetica de mejora de la legislacioacuten de la Unioacuten Europea estaacute orientada a perfeccionar el marco regulador mejorar la concepcioacuten de la legislacioacuten en beneficio de los ciudadanos reforzar el respeto y la eficacia de las normas y minimizar el coste econoacutemico siguiendo los principios de proporcionalidad y subsidiariedad de la UE
Los dos instrumentos que permiten concebir y aplicar una mejor legislashycioacuten y que son promovidos tanto en el seno de la UE como en la legislacioacuten de los Estados miembros son las evaluaciones de impacto o RIA y la simplifishycacioacuten
El Libro Blanco sobre la Gobernanza europea publicado el 25 de julio de 2001 reconoce que la legislacioacuten comunitaria es cada vez maacutes compleja prolishyja y falta de flexibilidad y que la uacutenica manera de ponerle freno es por medio de la simplificacioacuten normativa En consecuencia reclama un extenso programa de simplificacioacuten de las normas existentes mediante la codificacioacuten de los textos legales y la supresioacuten de las disposiciones redundantes u obsoletas
La simplificacioacuten del acervo comunitario tiene por objeto garantizar un conjunto de leyes maacutes fiables actualizadas y faacuteciles de aplicar para los ciudashydanos los trabajadores y las empresas por medio de la eliminacioacuten de los texshytos juriacutedicos obsoletos y anticuados logrando una considerable reduccioacuten del volumen de legislacioacuten la reescritura de los textos juriacutedicos para hacerlos maacutes coherentes y comprensibles una mejor presentacioacuten del acervo comunitario y una consulta y utilizacioacuten maacutes faacutecil de la legislacioacuten comunitaria y el comienzo de un proceso sostenido de modernizacioacuten y simplificacioacuten de la legislacioacuten existente
La simplificacioacuten se dirige a aquellos textos legislativos excesivamente fashyrragosos y complejos para los ciudadanos Cuando se considera que se pueden utilizar medios maacutes sencillos para defender los intereses puacuteblicos con la misma eficacia debe estudiarse la modificacioacuten o supresioacuten de la legislacioacuten en cuesshytioacuten
Sin perjuicio de que en cada paiacutes deban elaborarse planes sectoriales de simplificacioacuten integrados que permitan dar coherencia y continuidad al esshyfuerzo simplificador las propuestas o iniciativas de nuevas leyes deben tenerlo
33 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
presente para no contribuir a incrementar la complejidad y desorden del ordeshynamiento sino orientarse hacia la simplificacioacuten del mismo Debe revisarse la legislacioacuten sectorial a la que afectan para evitar superposiciones contradiccioshynes o redundancias
La simplificacioacuten que pueda introducirse con una nueva ley repercutiraacute en una mayor eficacia a la hora de su puesta en praacutectica lo que a su vez actuacutea en beneficio de los poderes puacuteblicos y de los ciudadanos
El Acuerdo interinstitucional para legislar mejor de 2003 trata de meshyjorar la coordinacioacuten en el proceso legislativo Las tres instituciones europeas (Comisioacuten Parlamento y Consejo) se comprometen a incrementar la calidad de la legislacioacuten es decir a producir una legislacioacuten clara simple y eficaz asiacute como a la mejor aplicacioacuten de la legislacioacuten comunitaria poniendo en comuacuten sus esfuerzos para determinar los principales procedimientos que pueden colashyborar a la mejora de la calidad en la elaboracioacuten de la normativa comunitaria
Seguacuten este acuerdo la simplificacioacuten de la legislacioacuten puede efectuarse de varias maneras a traveacutes de la derogacioacuten de los actos que ya no se aplican o mediante la codificacioacuten y la refundicioacuten de actos
La codificacioacuten es un procedimiento mediante el cual se derogan los actos que son objeto de codificacioacuten y se sustituyen por un texto uacutenico sin que eso signifique la modificacioacuten del fondo de dichos actos La refundicioacuten consiste en la adopcioacuten de un nuevo acto juriacutedico que integra en un uacutenico texto a la vez las modificaciones de fondo que introduce en un acto anterior y las disshyposiciones de este uacuteltimo que no cambian El nuevo acto juriacutedico sustituye y deroga al acto anterior
La Comisioacuten adoptoacute un plan de accioacuten especiacutefico para la simplificacioacuten del marco regulador (Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 25 de octubre de 2005) fijando objetivos concretos a alcanzar antes de 2012 El programa de simplishyficacioacuten se basa en la conviccioacuten de que la revisioacuten del marco regulador debe convertirse en un proceso continuo y sistemaacutetico de revisioacuten de la legislacioacuten
Para el lanzamiento del programa de simplificacioacuten se identificaron una seshyrie de conjuntos normativos especialmente aptos para la reduccioacuten inmediata de las cargas administrativos con objetivos a medio y largo plazo se establece una metodologiacutea de trabajo para seguir identificando aacutereas de regulacioacuten secshytorial en las que acometer iniciativas de reduccioacuten de la carga administrativa
Ademaacutes de las iniciativas a desarrollar en el aacutembito comunitario el movishymiento de mejora de la calidad de la regulacioacuten pretende dinamizar los esfuershyzos de los Estados miembros en el suyo propio
La Comisioacuten ha ido aprobando un anaacutelisis estrateacutegico anual del programa laquoLegislar mejorraquo en la Unioacuten Europea siendo el primer informe de 2006 El de 2007 promoviacutea la accioacuten poliacutetica necesaria para que los Estados miembros asushymieran compromisos similares Seguacuten el tercero de 2008 21 de los 27 Estados miembros habiacutean adoptado de forma expresa objetivos de reduccioacuten de la carshyga administrativa comparables al establecido en el aacutembito comunitario
En Espantildea el Consejo de Ministros adoptoacute el 4 de mayo de 2007 un acuerdo para el impulso de un plan de accioacuten para la reduccioacuten de las cargas
34 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
administrativas en un 25 antes de 2012 programa concretado en un inforshyme del Ministerio para las Administracioacuten Puacuteblicas de noviembre de 2007
El 20 de junio de 2008 el Consejo de Ministros aproboacute el Acuerdo para el desarrollo del Plan de reduccioacuten de cargas administrativos y la mejora de la regushylacioacuten cuyos ejes son la disminucioacuten de cargas para las empresas existentes la facilitacioacuten de la creacioacuten de nuevas empresas y el fomento de la inversioacuten
Dentro de este movimiento para legislar mejor el Capiacutetulo dedicado a la mejora de la calidad de la regulacioacuten (arts 4 a 7) en la Ley 22011 de 4 de marzo de Economiacutea sostenible recoge los principios de buena regulacioacuten aplicables a las iniciativas normativas y los instrumentos para la mejora reshygulatoria en el marco de las reformas en el sector puacuteblico que se orientan a garantizar un entorno econoacutemico eficiente y de apoyo a la competitividad de la economiacutea espantildeola
Conforme al artiacuteculo 4 de esta Ley en el ejercicio de la iniciativa normashytiva el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas actuaraacute de acuerdo con los principios de necesidad proporcionalidad seguridad juriacutedica transparencia accesibilidad simplicidad y eficacia
Asimismo para contribuir a la mejora de la calidad regulatoria las Administraciones Puacuteblicas impulsaraacuten los instrumentos de anaacutelisis previo consulta puacuteblica y evaluacioacuten a posteriori revisaraacuten perioacutedicamente la normashytiva vigente y publicaraacuten un informe perioacutedico sobre las actuaciones de mejora regulatoria y el programa de trabajo para el periacuteodo siguiente
Por su parte la disposicioacuten adicional segunda de la Ley 92013 de 9 de diciembre de Transparencia acceso a la informacioacuten puacuteblica y buen goshybierno bajo la ruacutebrica laquoRevisioacuten y simplificacioacuten normativaraquo establece que la Administracioacuten General del Estado acometeraacute una revisioacuten simplificacioacuten y en su caso una consolidacioacuten normativa de su ordenamiento juriacutedico para lo que habraacute de efectuar los correspondientes estudios derogar las normas obsoletas y determinar en su caso la necesidad de introducir modificaciones novedades o proponer la elaboracioacuten de un texto refundido
La Secretariacutea de Estado de Relaciones con las Cortes elaboraraacute un Plan de Calidad y Simplificacioacuten Normativa y se encargaraacute de coordinar el proceso de revisioacuten y simplificacioacuten normativa respecto del resto de departamentos minisshyteriales Las Secretariacuteas Generales Teacutecnicas llevaraacuten a cabo el proceso de revishysioacuten y simplificacioacuten en su aacutembito competencial respectivo pudiendo coordishynar su actividad con los oacuterganos competentes de las Comunidades Autoacutenomas que en ejercicio de las competencias que les son propias y en aplicacioacuten del principio de cooperacioacuten administrativa lleven a cabo un proceso de revisioacuten de su ordenamiento juriacutedico
35 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
14 La experiencia espantildeola cuestionarios y directrices
141 Cuestionarios
En Espantildea por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990 (publicacioacuten del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretariacutea del Gobierno Madrid 1990) se aproboacute un Cuestionario de evaluacioacuten que deberaacute acompantildearse a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros a su vez seguidor de la teacutecnica de las Checklisten empleada en otros paiacuteses
No dirigido en exclusiva a los anteproyectos de ley sino tambieacuten a los reshyglamentos de ejecucioacuten de las leyes este cuestionario pretendiacutea una evaluacioacuten aprioriacutestica de la calidad y eficacia de la norma preguntando sobre su necesishydad (razones de orden juriacutedico o poliacutetico y objetivos) las repercusiones juriacuteshydicas e institucionales (respecto de las Comunidades Europeas Comunidades Autoacutenomas y Administracioacuten del Estado) y los efectos sociales y econoacutemicos (repercusioacuten econoacutemica y presupuestaria medios humanos aceptacioacuten o reshychazo)
Con la utilizacioacuten de este cuestionario se pretendiacutea obtener mayor coheshyrencia interna entre las distintas normas para asegurar el respeto al sistema constitucional de fuentes
De los posibles contenidos de las Checklisten (mucho maacutes amplias las aleshymanas en particular la citada Blaue Liste) se optoacute en Espantildea por una versioacuten reducida y modesta en sus objetivos materializada en una veintena de inteshyrrogantes Ello no obsta para que se haya considerado loable todo intento de introducir criterios de teacutecnica legislativa en los procesos de creacioacuten de las normas que redunden en la homogeneidad y coherencia de nuestro ordenashymiento juriacutedico
Como dice SALVADOR CODERCH es mejor comenzar con un cataacutelogo discreto pero que encuentra un grado de aceptacioacuten considerable que dar inishycio a la empresa con un coacutedigo riacutegido y poco realista que nadie va a cumplir laquoNo es la menos importante de las metarreglas de teacutecnica juriacutedicaraquo antildeade laquoaqueacutella que sugiere proponer soacutelo las medidas que son razonablemente acepshytables y factibles la injusticia es el mayor defecto que se puede imputar a una norma juriacutedica pero casi inmediatamente se puede antildeadir que la inutilidad es el defecto que viene a continuacioacuten pues la ineficacia es a la larga incompashytible con la justiciaraquo
Responde al mismo objetivo de evaluacioacuten ex ante y reproduce por tanto el contenido de los cuestionarios la memoria del anaacutelisis de impacto normashytivo que de conformidad con el Real Decreto 10832009 debe acompantildear a los anteproyectos de ley que se elevan al Consejo de Ministros y ha sustituido al anterior cuestionario
La Memoria debe contener los siguientes apartados
a) Oportunidad de la propuesta
36 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
b) Contenido y anaacutelisis juriacutedico que incluiraacute el listado pormenorizado de las normas que quedaraacuten derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma
c) Anaacutelisis sobre la adecuacioacuten de la norma propuesta al orden de distrishybucioacuten de competencias
d) Impacto econoacutemico y presupuestario que comprenderaacute el impacto sobre los sectores colectivos o agentes afectados por la norma incluido el efecto sobre la competencia asiacute como la deteccioacuten y medicioacuten de las cargas administrativas
e) Impacto por razoacuten de geacutenero se analizaraacuten y valoraraacuten los resultados que se puedan seguir de la aprobacioacuten del proyecto desde la perspectiva de la eliminacioacuten de desigualdades y de su contribucioacuten a la consecucioacuten de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeshyres y hombres a partir de los indicadores de situacioacuten de partida de previsioacuten de resultados y de previsioacuten de impacto recogidos en la Guiacutea Metodoloacutegica a que aludimos a continuacioacuten
Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los aacutembitos de forma que no corresponda la presenshytacioacuten de una memoria completa se realizaraacute una memoria abreviada que deberaacute incluir al menos los siguientes apartados oportunidad de la norma listado de las normas que quedan derogadas impacto presupuestario e impacshyto por razoacuten de geacutenero
Como instrumento para su aplicacioacuten una Guiacutea metodoloacutegica para la elaboshyracioacuten de la memoria del anaacutelisis de impacto normativo aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009 contiene las pautas orientativas para la realizacioacuten del anaacutelisis y la elaboracioacuten de la memoria Esta guiacutea se encuentra accesible en Internet
142 Directrices
En Espantildea los primeros esfuerzos en favor de las normas de teacutecnica legislatishyva correspondieron al Grupo Gretel que ya en 1980 dan lugar a la publicacioacuten de una obra pionera (GRETEL Grupo de Estudios de Teacutecnica Legislativa La forma de las leyes 10 estudios de teacutecnica legislativa Bosch Barcelona 1986)
Cuando la preocupacioacuten por la materia llega a los organismos oficiales seraacute el Grupo Gretel tambieacuten el que publique un primer Curso de Teacutecnica Legislativa auspiciado por el Centro de Estudios Constitucionales (Curso de Teacutecnica Legislativa Gretel Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1989) que incluiacutea un borrador de directrices sobre la forma y estructura de las leyes respecto del que se solicitaba el parecer de los expertos
De este movimiento inicial surgiriacutean gran nuacutemero de iniciativas posterioshyres seminarios jornadas y publicaciones
37 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
En este estado de opinioacuten se situacutean las primeras Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley aprobadas por el Consejo de Ministros en 1991 (BOE de 18 de noviembre de 1991) mdashy hoy sustituidas por las Directrices de Teacutecnica Normativa aprobadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005mdash resultado de la elaboracioacuten teacutecnica previa por el Centro de Estudios Constitucionales como confiesa su laquoIntroduccioacutenraquo al constituir el borrador antes citado un primer texto
Las primeras Directrices de 1991 circunscribiacutean su aacutembito de aplicacioacuten a los anteproyectos de ley con la salvedad expresa de no pretender laquotraspasar el umbral de la potestad de las Cortes Generalesraquo las treinta y siete directrices estaban divididas en siete grandes apartados sobre la estructura de las leyes referidos al tiacutetulo exposicioacuten de motivos parte dispositiva (disposiciones dishyrectivas y sistemaacutetica y divisioacuten) parte final anexos y anteproyectos de leyes modificativas
No conteniacutean las primeras Directrices aspectos de redaccioacuten o estilo de las leyes pero sobre estos puntos existe un Manual de estilo del lenguaje adminisshytrativo editado por el Ministerio para las Administraciones Puacuteblicas Madrid 1990 En el Parlamento de la Comunidad Autoacutenoma de Cataluntildea se aproshybaron unas Instrucciones de la Mesa sobre la correccioacuten linguumliacutestica de los textos a publicar en el Boletiacuten Oficial del Parlamento de Cataluntildea por acuerdo de 16 de septiembre de 1990
Las nuevas Directrices de 2005 recogen la experiencia de los antildeos transshycurridos y de otras Directrices aprobadas y se caracterizan por ser maacutes amplias en varios sentidos
mdash su aacutembito de aplicacioacuten abarca no soacutelo a anteproyectos de ley sino tambieacuten a proyectos de Real Decreto Real Decreto-ley Real Decreto legislativo e incluso a otras disposiciones
mdash un contenido tambieacuten maacutes amplio como refleja su tiacutetulo no son ya Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley sino que llevan el tiacutetulo maacutes ambicioso de Directrices de teacutecnica normashytiva
mdash incluyen normas sobre lenguaje (criterios linguumliacutesticos generales) y apeacutenshydices sobre uso de mayuacutesculas siglas y denominaciones oficiales
mdash son maacutes extensas pasan de 37 a 102 apartados con capiacutetulos especiacuteficos para la elaboracioacuten de determinadas normas y acuerdos
mdash en cuanto a la metodologiacutea adoptada incluyen ejemplos
La teacutecnica de las directrices se ha seguido en Espantildea tambieacuten en otros aacutemshybitos tanto oficiales como acadeacutemicos En particular destacaremos la aprobashycioacuten de directrices en las siguientes Comunidades Autoacutenomas
mdash Manual drsquoelaboracioacute de les normes de la Generalitat de Catalunya elashyborado por el Comiteacute Asesor para el Estudio de la Organizacioacuten de la Administracioacuten dependiente del Departamento de Gobernacioacuten Generalidad de Cataluntildea Diari Oficial i de Publicacions Barcelona
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1992 Puede verse en httpwwwgencatnetgovernacio-appubli DGIOAmp-enhtm
mdash Resolucioacuten de 9 de marzo de 1993 de la Consejeriacutea de Interior y Administraciones Puacuteblicas del Principado de Asturias por la que se dispone la publicacioacuten de la Guiacutea para la elaboracioacuten y control de disposhysiciones de caraacutecter general (BOPA de 29 de marzo de 1993)
mdash Directrices para la elaboracioacuten de proyectos de ley decretos oacuterdenes y reshysoluciones aprobadas por el Gobierno Vasco (BOPV nordm 71 de 19 de abril de 1993)
mdash Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autoacutenoma de las Islas Baleares de 29 de diciembre de 2000 (BOIB nordm 12 de 27 de enero de 2001)
mdash Decreto 242009 de 13 de febrero del Consell de la Comunidad Valenciana sobre la forma la estructura y el procedimiento de elaborashycioacuten de los proyectos normativos de la Generalitat (DOCV nuacutem 5956 de 17 de febrero de 2009)
mdash Ley 12011 de 1 de marzo de evaluacioacuten del impacto de geacutenero en Castilla y Leoacuten (BOCYL nordm 49 de 11 de marzo de 2011)
mdash Orden de 3 de marzo de 2011 de la Conselleriacutea de Hacienda de la Xunta de Galicia por la que se establece el contenido miacutenimo de la memoria econoacutemico financiera en los casos de iniciativas legislativas o de aprobacioacuten de normas con rango reglamentario planes o programas de acshytuacioacuten (DOG nordm 48 de 10 de marzo de 2011)
mdash Decreto 202012 del Presidente de Canarias de 16 de marzo por el que se establecen las normas internas para la elaboracioacuten y tramitacioacuten de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y estructura (BOCA nuacutem 64 de 30 de marzo de 2012)
mdash Orden de 31 de mayo de 2013 del Consejero de Presidencia y Justicia por la que se publican las Directrices de Teacutecnica Normativa del Gobierno de Aragoacuten (BOA nuacutem 119 de 19 de junio de 2013)
II LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA DOCTRINA Y EVOLUCIOacuteN
Tambieacuten en Ameacuterica Latina puede apreciarse una evolucioacuten en cuanto a la preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de las leyes
Esta preocupacioacuten se manifiesta primero en la doctrina donde puede deshycirse que han proliferado los manuales y obras de teacutecnica legislativa ya desde los antildeos 90 del pasado siglo asiacute entre otros
En Argentina
mdash Meehan J H Teoriacutea y teacutecnica legislativa Buenos Aires Depalma 1976
39 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Reglas praacutecticas de teacutecnica legislativa (Peacuterez Bourbon Grosso Svetatz Ubertone 2000) del Instituto de Ciencia y Teacutecnica legislativa
mdash H Peacuterez Bourbon Manual de teacutecnica legislativa Buenos Aires Fundacioacuten Konrad Adenauer 2007
En Bolivia Manual de teacutecnica legislativa Instrumento para la construccioacuten de normas F Zambrana Sea M Claros Pinilla CDH s f
En Centroameacuterica
mdash H Muntildeoz Quesada y H Haba Elementos de teacutecnica legislativa S Joseacute de C R Prodel 1996
mdash Manual centroamericano de teacutecnica legislativa Dr Hugo Alfonso Muntildeoz 2000 editado por la Comisioacuten Interparlamentaria Centroamericana de modernizacioacuten legislativa
mdash R Rodriacuteguez Chang La teacutecnica legislativa en Centroameacuterica y Repuacuteblica Dominicana S Joseacute de CR Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2001
mdash R Gonzaacutelez Tirado Teacutecnicas para la redaccioacuten de las leyes Santo Domingo Caacutemara de Diputados 1998 4ordf ed 2006
En Colombia Traacutemite legislativo ordinario J C Lancheros M J Mantilla F Pulido R Rincoacuten I Suaacuterez Fundacioacuten Konrad Adenauer Bogotaacute 2010
En Ecuador las Nociones de Teacutecnica legislativa de A Segovia Salcedo Edyta Quito 2009 de las que se ha publicado una segunda edicioacuten
En Meacutexico
mdash J Saacuteenz Arroyo y otros Teacutecnica legislativa Meacutexico Porruacutea 1988 mdash C Sempe Minvielle Teacutecnica legislativa y desregulacioacuten 3ordf ed Meacutexico
Porruacutea 2000 mdash M Carbonell y S T Pedroza de la Llave (coords) Elementos de Teacutecnica
legislativa 3ordf ed Meacutexico Porruacutea 2000 2004 mdash Manual de Teacutecnica Legislativa coordinado por S Nava Gomar
ANOMAC Meacutexico 2005 mdash J Roldaacuten Xora Manual de Teacutecnica Legislativa Meacutexico Porruacutea 2005 mdash E Muro Ruiz Algunos elementos de teacutecnica legislativa Meacutexico UNAM
2006 mdash F Serrano Migalloacuten La ley y su proceso Porruacutea Meacutexico 2007 Su capiacuteshy
tulo V contiene unos lineamientos para la elaboracioacuten de las leyes mdash C Mora-Donatto E Saacutenchez Goacutemez Teoriacutea de la legislacioacuten y teacutecnica
legislativa una nueva forma de entender y ejercer la funcioacuten legislativa Meacutexico Instituto de Investigaciones Juriacutedicas 2012
En Panamaacute HJ Michel Doucet Teacutecnica Legislativa Imprenta de la Unishyversidad de Panamaacute Panamaacute 2006
En Venezuela J Barragaacuten Coacutemo se hacen las leyes Caracas Teacutecnica Planeta 1994
40 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
El intereacutes por la teacutecnica legislativa alcanza despueacutes a los organismos oficiashyles de manera que encontramos normas de distinto rango y manuales (que examinamos en el apartado siguiente) y se aprecia asimismo la necesidad de depurar y simplificar el ordenamiento juriacutedico mediante iniciativas tendenshytes a la eliminacioacuten de normas obsoletas aunque no derogadas expresamente
A este movimiento responde la elaboracioacuten del Digesto de normas vigentes en Argentina (veacutease A Martino Manual de teacutecnica legislativa Digesto Juriacutedico Argentino Buenos Aires Universidad de Buenos Aires 2000) y la publicacioacuten de varias leyes de declaracioacuten de no vigencia en Peruacute o en Ecuador
Del mismo modo en Paraguay el Digesto legislativo de la caacutemara de Senadores tiene por objeto compilar depurar y sistematizar la legislacioacuten con objeto de dar certeza y seguridad juriacutedica y facilitar el efectivo conocimiento de la legislacioacuten por la poblacioacuten al simplificarla y organizarla temaacuteticamente
Para el cumplimiento de la Ley 1931993 el Digesto Legislativo tiene como funcioacuten trabajar directamente y brindar apoyo a la Comisioacuten Interinstitucional del Ordenamiento que ha de conformarse para la elaboracioacuten de textos ordeshynados de las leyes
III NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA
31 Normas constitucionales Colombia Ecuador
Las normas de teacutecnica legislativa no se encuentran soacutelo en directrices y cuestionarios de dudosa vinculatoriedad sino que tambieacuten comienzan a apashyrecer en textos normativos de distinto rango incluso constitucional
La primera norma de teacutecnica legislativa que encontramos en este tipo de normas es la de homogeneidad de las leyes esto es que tengan un uacutenico obshyjeto material En Derecho comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad el principle of relevancy aplicado en la Caacutemara de los Comunes la exigencia de lien o vinculacioacuten material en Francia (y de las enmiendas con el texto inicial a partir de la reforma constitucional de 2008) que evite el cashyvalier legislatif (disposicioacuten extrantildea a la norma tan frecuente en nuestras leyes) o el Sachzusammenhang en el Bundestag
El artiacuteculo 745 de la Constitucioacuten de Grecia impide que pueda someterse a debate laquoproyecto o proposicioacuten de ley alguno que contenga disposiciones sin relacioacuten con su objeto principalraquo estableciendo asimismo que laquono se someteraacute a discusioacuten ninguna disposicioacuten adicional o enmienda si no tuviera relacioacuten con el objeto principal del proyecto o de la proposicioacuten de leyraquo correspondienshydo a la Caacutemara resolver en caso de discrepancia
La claacuteusula que exige que las leyes soacutelo puedan tratar de una uacutenica materia que debe venir recogida expresamente en el tiacutetulo de la misma existe ya en vashyrias de las Constituciones de los Estados como Tennessee y Ohio y se defiende su inclusioacuten en la Constitucioacuten de los Estados Unidos
41 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
mdash
30 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
tre ellas sobre tratamiento igualitario de hombres y mujeres e indicaciones especiales sobre el Derecho de la Unioacuten Europea
La Parte C se dedica a las leyes originarias primera regulacioacuten de materias determinadas la D a las leyes modificativas y la E a los reglamentos La Parte F contiene foacutermulas para la modificacioacuten de los proyectos de ley en el proceshydimiento legislativo y finalmente la G se refiere a la publicacioacuten de los textos revisados de leyes y reglamentos
12 La teacutecnica normativa en Europa directrices y cuestionarios
A las primeras directrices alemanas siguieron otras en
mdash Austria (Richtlinien fuumlr die Gestaltung von Rechtsvorschriften de 1970 revisadas en 1979 y 1990 Legistiche Richtlinien)
mdash Suiza (1976 hoy 2002 en httpwwwadminch)
Por eso se ha dicho que hasta los antildeos ochenta del pasado siglo la teacutecnica normativa hablaba alemaacuten
En los antildeos ochenta y noventa se incorporaron a esta teacutecnica otros paiacuteses como
mdash Beacutelgica a partir de 1982 Hoy Legiacutestica formal recomendaciones y foacutermulas Consejo de Estado noviembre de 2001 que contiene unas Recomendaciones generales relativas a la redaccioacuten de textos y Recomendaciones concretas elementos de los textos y foacutermulas
mdash Francia mediante circulares a partir de 1993 Asiacute la Circular de 30 de enero de 1997 relativa a las reglas de elaboracioacuten firma y publicacioacuten de los textos en el Diario Oficial y a la aplicacioacuten de procedimientos particushylares que incumben al Primer Ministro
mdash Italia en 1986 Hoy las reglas se dictan al uniacutesono por el ejecutivo y el legislativo (Circulares de 20 de abril de 2001) En el aacutembito parlamentario una Circular de los Presidentes de las Caacutemaras de 10 de enero de 1997 para mejorar y potenciar la labor legisshylativa de las Comisiones y crear las premisas para una mejora cualitativa y cuantitativa de la produccioacuten legislativa contiene ademaacutes una checkliste En 20 de abril de 2001 se aprobaron sendas Circulares del Presidente de la Caacutemara de Diputados del Presidente del Senado y del Presidente del Consejo de Ministros conteniendo Reglas y recomendaciones para la formulacioacuten teacutecnica de los textos legislativos
mdash Portugal en 1989 Por Resolucioacuten del Consejo de Ministros 642006 se aprueban Reglas de legiacutestica en la elaboracioacuten de actos normativos Existe tambieacuten una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de actos normatishyvos del Gobierno cuyas orientaciones deben observar los proyectos de actos normativos disponible en internet y susceptible de actualizacioacuten permanente
31 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Otros paiacuteses de la Unioacuten Europea disponen tambieacuten de guiacuteas o normas en materia de teacutecnica normativa
mdash Dinamarca Guiacutea praacutectica de calidad legislativa mdash Eslovaquia Directrices de Teacutecnica normativa de elaboracioacuten de leyes
aprobadas por Acuerdo del Consejo Nacional de 18 de diciembre de 1996
mdash Eslovenia Directrices de Nomoteacutecnica Fundamentos para la elaborashycioacuten de disposiciones juriacutedicas (Servicio de Legislacioacuten)
mdash Estonia Reglas teacutecnicas para proyectos legislativos de aplicacioacuten general Reglamento del Gobierno de la Repuacuteblica nordm 279 de 28 de septiembre de 1999
mdash Finlandia Normas para la elaboracioacuten de un proyecto de ley Ministerio de Justicia 2006 con un Anexo que resentildea Manuales de redaccioacuten legislativa
mdash Holanda Instrucciones para legislar Circular del Presidente del Gobierno de 18 de noviembre de 1992 con modificaciones posteriores
mdash Lituania Ley sobre el procedimiento de elaboracioacuten de los proyectos de ley y otras disposiciones legales de 2 de mayo de 1995 con modificaciones posteriores
mdash Polonia Reglas de teacutecnica legislativa Reglamento del Presidente del Consejo de Ministros de 20 de junio de 2002
mdash Repuacuteblica Checa Normas legislativas del Gobierno aprobadas el 19 de marzo de 1998 con modificaciones posteriores
mdash Suecia Libro Verde diciembre de 1998
Estos textos pueden consultarse en la recopilacioacuten editada por FernandoSANTAOLALLA LOacutePEZ Teacutecnica normativa en la Unioacuten Europea Senado Madrid 2008
En el Reino Unido es la Office of Parliamentary Counsel u Oficina de Asesoramiento parlamentario la que aplica unas normas internas en la redacshycioacuten de los proyectos de ley que va actualizando en su web veacutease Drafting guidance de diciembre de 2013 cuyo contenido se asemeja parcialmente a unas directrices incluyendo apartados sobre claridad lenguaje y teacutecnicas de redaccioacuten (remisiones citas definiciones parte final)
13 La Unioacuten Europea directrices y simplificacioacuten legislativa
En el marco de la Unioacuten Europea se aprobaron unas Directrices por Resolucioacuten del Consejo de las Comunidades Europeas de 8 de junio de 1993 relativa a la calidad de la redaccioacuten de la legislacioacuten comunitaria (DOCE nordm C 1661 de 17 de junio) posteriormente modificadas en 1998 (DOCE nordm 73 de 17 de marzo de 1999) y desarrolladas en el antildeo 2000 por la Guiacutea
32 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
praacutectica comuacuten dirigida a las personas que contribuyen a la redaccioacuten de los textos legislativos en el seno de las instituciones comunitarias
Existe asimismo un Informe sobre el lenguaje no sexista en el Parlamento Europeo aprobado por la decisioacuten Grupo de Alto Nivel sobre Igualdad de Geacutenero y Diversidad de 13 de febrero de 2008 un Formulario de los actos esshytablecidos en el marco del Consejo de la Unioacuten Europea unas Normas de teacutecnica legislativa para uso de los servicios de la Comisioacuten y un Libro de estilo interinstishytucional publicado por la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas
La preocupacioacuten de las instituciones de la Unioacuten Europea se plantea no soacutelo la calidad de las normas sino la simplificacioacuten del ordenamiento juriacutedico mediante una poliacutetica de mejora de la legislacioacuten (better regulation) que poshytencie su eficiencia
La poliacutetica de mejora de la legislacioacuten de la Unioacuten Europea estaacute orientada a perfeccionar el marco regulador mejorar la concepcioacuten de la legislacioacuten en beneficio de los ciudadanos reforzar el respeto y la eficacia de las normas y minimizar el coste econoacutemico siguiendo los principios de proporcionalidad y subsidiariedad de la UE
Los dos instrumentos que permiten concebir y aplicar una mejor legislashycioacuten y que son promovidos tanto en el seno de la UE como en la legislacioacuten de los Estados miembros son las evaluaciones de impacto o RIA y la simplifishycacioacuten
El Libro Blanco sobre la Gobernanza europea publicado el 25 de julio de 2001 reconoce que la legislacioacuten comunitaria es cada vez maacutes compleja prolishyja y falta de flexibilidad y que la uacutenica manera de ponerle freno es por medio de la simplificacioacuten normativa En consecuencia reclama un extenso programa de simplificacioacuten de las normas existentes mediante la codificacioacuten de los textos legales y la supresioacuten de las disposiciones redundantes u obsoletas
La simplificacioacuten del acervo comunitario tiene por objeto garantizar un conjunto de leyes maacutes fiables actualizadas y faacuteciles de aplicar para los ciudashydanos los trabajadores y las empresas por medio de la eliminacioacuten de los texshytos juriacutedicos obsoletos y anticuados logrando una considerable reduccioacuten del volumen de legislacioacuten la reescritura de los textos juriacutedicos para hacerlos maacutes coherentes y comprensibles una mejor presentacioacuten del acervo comunitario y una consulta y utilizacioacuten maacutes faacutecil de la legislacioacuten comunitaria y el comienzo de un proceso sostenido de modernizacioacuten y simplificacioacuten de la legislacioacuten existente
La simplificacioacuten se dirige a aquellos textos legislativos excesivamente fashyrragosos y complejos para los ciudadanos Cuando se considera que se pueden utilizar medios maacutes sencillos para defender los intereses puacuteblicos con la misma eficacia debe estudiarse la modificacioacuten o supresioacuten de la legislacioacuten en cuesshytioacuten
Sin perjuicio de que en cada paiacutes deban elaborarse planes sectoriales de simplificacioacuten integrados que permitan dar coherencia y continuidad al esshyfuerzo simplificador las propuestas o iniciativas de nuevas leyes deben tenerlo
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presente para no contribuir a incrementar la complejidad y desorden del ordeshynamiento sino orientarse hacia la simplificacioacuten del mismo Debe revisarse la legislacioacuten sectorial a la que afectan para evitar superposiciones contradiccioshynes o redundancias
La simplificacioacuten que pueda introducirse con una nueva ley repercutiraacute en una mayor eficacia a la hora de su puesta en praacutectica lo que a su vez actuacutea en beneficio de los poderes puacuteblicos y de los ciudadanos
El Acuerdo interinstitucional para legislar mejor de 2003 trata de meshyjorar la coordinacioacuten en el proceso legislativo Las tres instituciones europeas (Comisioacuten Parlamento y Consejo) se comprometen a incrementar la calidad de la legislacioacuten es decir a producir una legislacioacuten clara simple y eficaz asiacute como a la mejor aplicacioacuten de la legislacioacuten comunitaria poniendo en comuacuten sus esfuerzos para determinar los principales procedimientos que pueden colashyborar a la mejora de la calidad en la elaboracioacuten de la normativa comunitaria
Seguacuten este acuerdo la simplificacioacuten de la legislacioacuten puede efectuarse de varias maneras a traveacutes de la derogacioacuten de los actos que ya no se aplican o mediante la codificacioacuten y la refundicioacuten de actos
La codificacioacuten es un procedimiento mediante el cual se derogan los actos que son objeto de codificacioacuten y se sustituyen por un texto uacutenico sin que eso signifique la modificacioacuten del fondo de dichos actos La refundicioacuten consiste en la adopcioacuten de un nuevo acto juriacutedico que integra en un uacutenico texto a la vez las modificaciones de fondo que introduce en un acto anterior y las disshyposiciones de este uacuteltimo que no cambian El nuevo acto juriacutedico sustituye y deroga al acto anterior
La Comisioacuten adoptoacute un plan de accioacuten especiacutefico para la simplificacioacuten del marco regulador (Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 25 de octubre de 2005) fijando objetivos concretos a alcanzar antes de 2012 El programa de simplishyficacioacuten se basa en la conviccioacuten de que la revisioacuten del marco regulador debe convertirse en un proceso continuo y sistemaacutetico de revisioacuten de la legislacioacuten
Para el lanzamiento del programa de simplificacioacuten se identificaron una seshyrie de conjuntos normativos especialmente aptos para la reduccioacuten inmediata de las cargas administrativos con objetivos a medio y largo plazo se establece una metodologiacutea de trabajo para seguir identificando aacutereas de regulacioacuten secshytorial en las que acometer iniciativas de reduccioacuten de la carga administrativa
Ademaacutes de las iniciativas a desarrollar en el aacutembito comunitario el movishymiento de mejora de la calidad de la regulacioacuten pretende dinamizar los esfuershyzos de los Estados miembros en el suyo propio
La Comisioacuten ha ido aprobando un anaacutelisis estrateacutegico anual del programa laquoLegislar mejorraquo en la Unioacuten Europea siendo el primer informe de 2006 El de 2007 promoviacutea la accioacuten poliacutetica necesaria para que los Estados miembros asushymieran compromisos similares Seguacuten el tercero de 2008 21 de los 27 Estados miembros habiacutean adoptado de forma expresa objetivos de reduccioacuten de la carshyga administrativa comparables al establecido en el aacutembito comunitario
En Espantildea el Consejo de Ministros adoptoacute el 4 de mayo de 2007 un acuerdo para el impulso de un plan de accioacuten para la reduccioacuten de las cargas
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administrativas en un 25 antes de 2012 programa concretado en un inforshyme del Ministerio para las Administracioacuten Puacuteblicas de noviembre de 2007
El 20 de junio de 2008 el Consejo de Ministros aproboacute el Acuerdo para el desarrollo del Plan de reduccioacuten de cargas administrativos y la mejora de la regushylacioacuten cuyos ejes son la disminucioacuten de cargas para las empresas existentes la facilitacioacuten de la creacioacuten de nuevas empresas y el fomento de la inversioacuten
Dentro de este movimiento para legislar mejor el Capiacutetulo dedicado a la mejora de la calidad de la regulacioacuten (arts 4 a 7) en la Ley 22011 de 4 de marzo de Economiacutea sostenible recoge los principios de buena regulacioacuten aplicables a las iniciativas normativas y los instrumentos para la mejora reshygulatoria en el marco de las reformas en el sector puacuteblico que se orientan a garantizar un entorno econoacutemico eficiente y de apoyo a la competitividad de la economiacutea espantildeola
Conforme al artiacuteculo 4 de esta Ley en el ejercicio de la iniciativa normashytiva el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas actuaraacute de acuerdo con los principios de necesidad proporcionalidad seguridad juriacutedica transparencia accesibilidad simplicidad y eficacia
Asimismo para contribuir a la mejora de la calidad regulatoria las Administraciones Puacuteblicas impulsaraacuten los instrumentos de anaacutelisis previo consulta puacuteblica y evaluacioacuten a posteriori revisaraacuten perioacutedicamente la normashytiva vigente y publicaraacuten un informe perioacutedico sobre las actuaciones de mejora regulatoria y el programa de trabajo para el periacuteodo siguiente
Por su parte la disposicioacuten adicional segunda de la Ley 92013 de 9 de diciembre de Transparencia acceso a la informacioacuten puacuteblica y buen goshybierno bajo la ruacutebrica laquoRevisioacuten y simplificacioacuten normativaraquo establece que la Administracioacuten General del Estado acometeraacute una revisioacuten simplificacioacuten y en su caso una consolidacioacuten normativa de su ordenamiento juriacutedico para lo que habraacute de efectuar los correspondientes estudios derogar las normas obsoletas y determinar en su caso la necesidad de introducir modificaciones novedades o proponer la elaboracioacuten de un texto refundido
La Secretariacutea de Estado de Relaciones con las Cortes elaboraraacute un Plan de Calidad y Simplificacioacuten Normativa y se encargaraacute de coordinar el proceso de revisioacuten y simplificacioacuten normativa respecto del resto de departamentos minisshyteriales Las Secretariacuteas Generales Teacutecnicas llevaraacuten a cabo el proceso de revishysioacuten y simplificacioacuten en su aacutembito competencial respectivo pudiendo coordishynar su actividad con los oacuterganos competentes de las Comunidades Autoacutenomas que en ejercicio de las competencias que les son propias y en aplicacioacuten del principio de cooperacioacuten administrativa lleven a cabo un proceso de revisioacuten de su ordenamiento juriacutedico
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14 La experiencia espantildeola cuestionarios y directrices
141 Cuestionarios
En Espantildea por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990 (publicacioacuten del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretariacutea del Gobierno Madrid 1990) se aproboacute un Cuestionario de evaluacioacuten que deberaacute acompantildearse a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros a su vez seguidor de la teacutecnica de las Checklisten empleada en otros paiacuteses
No dirigido en exclusiva a los anteproyectos de ley sino tambieacuten a los reshyglamentos de ejecucioacuten de las leyes este cuestionario pretendiacutea una evaluacioacuten aprioriacutestica de la calidad y eficacia de la norma preguntando sobre su necesishydad (razones de orden juriacutedico o poliacutetico y objetivos) las repercusiones juriacuteshydicas e institucionales (respecto de las Comunidades Europeas Comunidades Autoacutenomas y Administracioacuten del Estado) y los efectos sociales y econoacutemicos (repercusioacuten econoacutemica y presupuestaria medios humanos aceptacioacuten o reshychazo)
Con la utilizacioacuten de este cuestionario se pretendiacutea obtener mayor coheshyrencia interna entre las distintas normas para asegurar el respeto al sistema constitucional de fuentes
De los posibles contenidos de las Checklisten (mucho maacutes amplias las aleshymanas en particular la citada Blaue Liste) se optoacute en Espantildea por una versioacuten reducida y modesta en sus objetivos materializada en una veintena de inteshyrrogantes Ello no obsta para que se haya considerado loable todo intento de introducir criterios de teacutecnica legislativa en los procesos de creacioacuten de las normas que redunden en la homogeneidad y coherencia de nuestro ordenashymiento juriacutedico
Como dice SALVADOR CODERCH es mejor comenzar con un cataacutelogo discreto pero que encuentra un grado de aceptacioacuten considerable que dar inishycio a la empresa con un coacutedigo riacutegido y poco realista que nadie va a cumplir laquoNo es la menos importante de las metarreglas de teacutecnica juriacutedicaraquo antildeade laquoaqueacutella que sugiere proponer soacutelo las medidas que son razonablemente acepshytables y factibles la injusticia es el mayor defecto que se puede imputar a una norma juriacutedica pero casi inmediatamente se puede antildeadir que la inutilidad es el defecto que viene a continuacioacuten pues la ineficacia es a la larga incompashytible con la justiciaraquo
Responde al mismo objetivo de evaluacioacuten ex ante y reproduce por tanto el contenido de los cuestionarios la memoria del anaacutelisis de impacto normashytivo que de conformidad con el Real Decreto 10832009 debe acompantildear a los anteproyectos de ley que se elevan al Consejo de Ministros y ha sustituido al anterior cuestionario
La Memoria debe contener los siguientes apartados
a) Oportunidad de la propuesta
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b) Contenido y anaacutelisis juriacutedico que incluiraacute el listado pormenorizado de las normas que quedaraacuten derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma
c) Anaacutelisis sobre la adecuacioacuten de la norma propuesta al orden de distrishybucioacuten de competencias
d) Impacto econoacutemico y presupuestario que comprenderaacute el impacto sobre los sectores colectivos o agentes afectados por la norma incluido el efecto sobre la competencia asiacute como la deteccioacuten y medicioacuten de las cargas administrativas
e) Impacto por razoacuten de geacutenero se analizaraacuten y valoraraacuten los resultados que se puedan seguir de la aprobacioacuten del proyecto desde la perspectiva de la eliminacioacuten de desigualdades y de su contribucioacuten a la consecucioacuten de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeshyres y hombres a partir de los indicadores de situacioacuten de partida de previsioacuten de resultados y de previsioacuten de impacto recogidos en la Guiacutea Metodoloacutegica a que aludimos a continuacioacuten
Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los aacutembitos de forma que no corresponda la presenshytacioacuten de una memoria completa se realizaraacute una memoria abreviada que deberaacute incluir al menos los siguientes apartados oportunidad de la norma listado de las normas que quedan derogadas impacto presupuestario e impacshyto por razoacuten de geacutenero
Como instrumento para su aplicacioacuten una Guiacutea metodoloacutegica para la elaboshyracioacuten de la memoria del anaacutelisis de impacto normativo aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009 contiene las pautas orientativas para la realizacioacuten del anaacutelisis y la elaboracioacuten de la memoria Esta guiacutea se encuentra accesible en Internet
142 Directrices
En Espantildea los primeros esfuerzos en favor de las normas de teacutecnica legislatishyva correspondieron al Grupo Gretel que ya en 1980 dan lugar a la publicacioacuten de una obra pionera (GRETEL Grupo de Estudios de Teacutecnica Legislativa La forma de las leyes 10 estudios de teacutecnica legislativa Bosch Barcelona 1986)
Cuando la preocupacioacuten por la materia llega a los organismos oficiales seraacute el Grupo Gretel tambieacuten el que publique un primer Curso de Teacutecnica Legislativa auspiciado por el Centro de Estudios Constitucionales (Curso de Teacutecnica Legislativa Gretel Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1989) que incluiacutea un borrador de directrices sobre la forma y estructura de las leyes respecto del que se solicitaba el parecer de los expertos
De este movimiento inicial surgiriacutean gran nuacutemero de iniciativas posterioshyres seminarios jornadas y publicaciones
37 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
En este estado de opinioacuten se situacutean las primeras Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley aprobadas por el Consejo de Ministros en 1991 (BOE de 18 de noviembre de 1991) mdashy hoy sustituidas por las Directrices de Teacutecnica Normativa aprobadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005mdash resultado de la elaboracioacuten teacutecnica previa por el Centro de Estudios Constitucionales como confiesa su laquoIntroduccioacutenraquo al constituir el borrador antes citado un primer texto
Las primeras Directrices de 1991 circunscribiacutean su aacutembito de aplicacioacuten a los anteproyectos de ley con la salvedad expresa de no pretender laquotraspasar el umbral de la potestad de las Cortes Generalesraquo las treinta y siete directrices estaban divididas en siete grandes apartados sobre la estructura de las leyes referidos al tiacutetulo exposicioacuten de motivos parte dispositiva (disposiciones dishyrectivas y sistemaacutetica y divisioacuten) parte final anexos y anteproyectos de leyes modificativas
No conteniacutean las primeras Directrices aspectos de redaccioacuten o estilo de las leyes pero sobre estos puntos existe un Manual de estilo del lenguaje adminisshytrativo editado por el Ministerio para las Administraciones Puacuteblicas Madrid 1990 En el Parlamento de la Comunidad Autoacutenoma de Cataluntildea se aproshybaron unas Instrucciones de la Mesa sobre la correccioacuten linguumliacutestica de los textos a publicar en el Boletiacuten Oficial del Parlamento de Cataluntildea por acuerdo de 16 de septiembre de 1990
Las nuevas Directrices de 2005 recogen la experiencia de los antildeos transshycurridos y de otras Directrices aprobadas y se caracterizan por ser maacutes amplias en varios sentidos
mdash su aacutembito de aplicacioacuten abarca no soacutelo a anteproyectos de ley sino tambieacuten a proyectos de Real Decreto Real Decreto-ley Real Decreto legislativo e incluso a otras disposiciones
mdash un contenido tambieacuten maacutes amplio como refleja su tiacutetulo no son ya Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley sino que llevan el tiacutetulo maacutes ambicioso de Directrices de teacutecnica normashytiva
mdash incluyen normas sobre lenguaje (criterios linguumliacutesticos generales) y apeacutenshydices sobre uso de mayuacutesculas siglas y denominaciones oficiales
mdash son maacutes extensas pasan de 37 a 102 apartados con capiacutetulos especiacuteficos para la elaboracioacuten de determinadas normas y acuerdos
mdash en cuanto a la metodologiacutea adoptada incluyen ejemplos
La teacutecnica de las directrices se ha seguido en Espantildea tambieacuten en otros aacutemshybitos tanto oficiales como acadeacutemicos En particular destacaremos la aprobashycioacuten de directrices en las siguientes Comunidades Autoacutenomas
mdash Manual drsquoelaboracioacute de les normes de la Generalitat de Catalunya elashyborado por el Comiteacute Asesor para el Estudio de la Organizacioacuten de la Administracioacuten dependiente del Departamento de Gobernacioacuten Generalidad de Cataluntildea Diari Oficial i de Publicacions Barcelona
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1992 Puede verse en httpwwwgencatnetgovernacio-appubli DGIOAmp-enhtm
mdash Resolucioacuten de 9 de marzo de 1993 de la Consejeriacutea de Interior y Administraciones Puacuteblicas del Principado de Asturias por la que se dispone la publicacioacuten de la Guiacutea para la elaboracioacuten y control de disposhysiciones de caraacutecter general (BOPA de 29 de marzo de 1993)
mdash Directrices para la elaboracioacuten de proyectos de ley decretos oacuterdenes y reshysoluciones aprobadas por el Gobierno Vasco (BOPV nordm 71 de 19 de abril de 1993)
mdash Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autoacutenoma de las Islas Baleares de 29 de diciembre de 2000 (BOIB nordm 12 de 27 de enero de 2001)
mdash Decreto 242009 de 13 de febrero del Consell de la Comunidad Valenciana sobre la forma la estructura y el procedimiento de elaborashycioacuten de los proyectos normativos de la Generalitat (DOCV nuacutem 5956 de 17 de febrero de 2009)
mdash Ley 12011 de 1 de marzo de evaluacioacuten del impacto de geacutenero en Castilla y Leoacuten (BOCYL nordm 49 de 11 de marzo de 2011)
mdash Orden de 3 de marzo de 2011 de la Conselleriacutea de Hacienda de la Xunta de Galicia por la que se establece el contenido miacutenimo de la memoria econoacutemico financiera en los casos de iniciativas legislativas o de aprobacioacuten de normas con rango reglamentario planes o programas de acshytuacioacuten (DOG nordm 48 de 10 de marzo de 2011)
mdash Decreto 202012 del Presidente de Canarias de 16 de marzo por el que se establecen las normas internas para la elaboracioacuten y tramitacioacuten de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y estructura (BOCA nuacutem 64 de 30 de marzo de 2012)
mdash Orden de 31 de mayo de 2013 del Consejero de Presidencia y Justicia por la que se publican las Directrices de Teacutecnica Normativa del Gobierno de Aragoacuten (BOA nuacutem 119 de 19 de junio de 2013)
II LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA DOCTRINA Y EVOLUCIOacuteN
Tambieacuten en Ameacuterica Latina puede apreciarse una evolucioacuten en cuanto a la preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de las leyes
Esta preocupacioacuten se manifiesta primero en la doctrina donde puede deshycirse que han proliferado los manuales y obras de teacutecnica legislativa ya desde los antildeos 90 del pasado siglo asiacute entre otros
En Argentina
mdash Meehan J H Teoriacutea y teacutecnica legislativa Buenos Aires Depalma 1976
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mdash Reglas praacutecticas de teacutecnica legislativa (Peacuterez Bourbon Grosso Svetatz Ubertone 2000) del Instituto de Ciencia y Teacutecnica legislativa
mdash H Peacuterez Bourbon Manual de teacutecnica legislativa Buenos Aires Fundacioacuten Konrad Adenauer 2007
En Bolivia Manual de teacutecnica legislativa Instrumento para la construccioacuten de normas F Zambrana Sea M Claros Pinilla CDH s f
En Centroameacuterica
mdash H Muntildeoz Quesada y H Haba Elementos de teacutecnica legislativa S Joseacute de C R Prodel 1996
mdash Manual centroamericano de teacutecnica legislativa Dr Hugo Alfonso Muntildeoz 2000 editado por la Comisioacuten Interparlamentaria Centroamericana de modernizacioacuten legislativa
mdash R Rodriacuteguez Chang La teacutecnica legislativa en Centroameacuterica y Repuacuteblica Dominicana S Joseacute de CR Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2001
mdash R Gonzaacutelez Tirado Teacutecnicas para la redaccioacuten de las leyes Santo Domingo Caacutemara de Diputados 1998 4ordf ed 2006
En Colombia Traacutemite legislativo ordinario J C Lancheros M J Mantilla F Pulido R Rincoacuten I Suaacuterez Fundacioacuten Konrad Adenauer Bogotaacute 2010
En Ecuador las Nociones de Teacutecnica legislativa de A Segovia Salcedo Edyta Quito 2009 de las que se ha publicado una segunda edicioacuten
En Meacutexico
mdash J Saacuteenz Arroyo y otros Teacutecnica legislativa Meacutexico Porruacutea 1988 mdash C Sempe Minvielle Teacutecnica legislativa y desregulacioacuten 3ordf ed Meacutexico
Porruacutea 2000 mdash M Carbonell y S T Pedroza de la Llave (coords) Elementos de Teacutecnica
legislativa 3ordf ed Meacutexico Porruacutea 2000 2004 mdash Manual de Teacutecnica Legislativa coordinado por S Nava Gomar
ANOMAC Meacutexico 2005 mdash J Roldaacuten Xora Manual de Teacutecnica Legislativa Meacutexico Porruacutea 2005 mdash E Muro Ruiz Algunos elementos de teacutecnica legislativa Meacutexico UNAM
2006 mdash F Serrano Migalloacuten La ley y su proceso Porruacutea Meacutexico 2007 Su capiacuteshy
tulo V contiene unos lineamientos para la elaboracioacuten de las leyes mdash C Mora-Donatto E Saacutenchez Goacutemez Teoriacutea de la legislacioacuten y teacutecnica
legislativa una nueva forma de entender y ejercer la funcioacuten legislativa Meacutexico Instituto de Investigaciones Juriacutedicas 2012
En Panamaacute HJ Michel Doucet Teacutecnica Legislativa Imprenta de la Unishyversidad de Panamaacute Panamaacute 2006
En Venezuela J Barragaacuten Coacutemo se hacen las leyes Caracas Teacutecnica Planeta 1994
40 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
El intereacutes por la teacutecnica legislativa alcanza despueacutes a los organismos oficiashyles de manera que encontramos normas de distinto rango y manuales (que examinamos en el apartado siguiente) y se aprecia asimismo la necesidad de depurar y simplificar el ordenamiento juriacutedico mediante iniciativas tendenshytes a la eliminacioacuten de normas obsoletas aunque no derogadas expresamente
A este movimiento responde la elaboracioacuten del Digesto de normas vigentes en Argentina (veacutease A Martino Manual de teacutecnica legislativa Digesto Juriacutedico Argentino Buenos Aires Universidad de Buenos Aires 2000) y la publicacioacuten de varias leyes de declaracioacuten de no vigencia en Peruacute o en Ecuador
Del mismo modo en Paraguay el Digesto legislativo de la caacutemara de Senadores tiene por objeto compilar depurar y sistematizar la legislacioacuten con objeto de dar certeza y seguridad juriacutedica y facilitar el efectivo conocimiento de la legislacioacuten por la poblacioacuten al simplificarla y organizarla temaacuteticamente
Para el cumplimiento de la Ley 1931993 el Digesto Legislativo tiene como funcioacuten trabajar directamente y brindar apoyo a la Comisioacuten Interinstitucional del Ordenamiento que ha de conformarse para la elaboracioacuten de textos ordeshynados de las leyes
III NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA
31 Normas constitucionales Colombia Ecuador
Las normas de teacutecnica legislativa no se encuentran soacutelo en directrices y cuestionarios de dudosa vinculatoriedad sino que tambieacuten comienzan a apashyrecer en textos normativos de distinto rango incluso constitucional
La primera norma de teacutecnica legislativa que encontramos en este tipo de normas es la de homogeneidad de las leyes esto es que tengan un uacutenico obshyjeto material En Derecho comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad el principle of relevancy aplicado en la Caacutemara de los Comunes la exigencia de lien o vinculacioacuten material en Francia (y de las enmiendas con el texto inicial a partir de la reforma constitucional de 2008) que evite el cashyvalier legislatif (disposicioacuten extrantildea a la norma tan frecuente en nuestras leyes) o el Sachzusammenhang en el Bundestag
El artiacuteculo 745 de la Constitucioacuten de Grecia impide que pueda someterse a debate laquoproyecto o proposicioacuten de ley alguno que contenga disposiciones sin relacioacuten con su objeto principalraquo estableciendo asimismo que laquono se someteraacute a discusioacuten ninguna disposicioacuten adicional o enmienda si no tuviera relacioacuten con el objeto principal del proyecto o de la proposicioacuten de leyraquo correspondienshydo a la Caacutemara resolver en caso de discrepancia
La claacuteusula que exige que las leyes soacutelo puedan tratar de una uacutenica materia que debe venir recogida expresamente en el tiacutetulo de la misma existe ya en vashyrias de las Constituciones de los Estados como Tennessee y Ohio y se defiende su inclusioacuten en la Constitucioacuten de los Estados Unidos
41 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
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La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
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contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
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342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
31 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Otros paiacuteses de la Unioacuten Europea disponen tambieacuten de guiacuteas o normas en materia de teacutecnica normativa
mdash Dinamarca Guiacutea praacutectica de calidad legislativa mdash Eslovaquia Directrices de Teacutecnica normativa de elaboracioacuten de leyes
aprobadas por Acuerdo del Consejo Nacional de 18 de diciembre de 1996
mdash Eslovenia Directrices de Nomoteacutecnica Fundamentos para la elaborashycioacuten de disposiciones juriacutedicas (Servicio de Legislacioacuten)
mdash Estonia Reglas teacutecnicas para proyectos legislativos de aplicacioacuten general Reglamento del Gobierno de la Repuacuteblica nordm 279 de 28 de septiembre de 1999
mdash Finlandia Normas para la elaboracioacuten de un proyecto de ley Ministerio de Justicia 2006 con un Anexo que resentildea Manuales de redaccioacuten legislativa
mdash Holanda Instrucciones para legislar Circular del Presidente del Gobierno de 18 de noviembre de 1992 con modificaciones posteriores
mdash Lituania Ley sobre el procedimiento de elaboracioacuten de los proyectos de ley y otras disposiciones legales de 2 de mayo de 1995 con modificaciones posteriores
mdash Polonia Reglas de teacutecnica legislativa Reglamento del Presidente del Consejo de Ministros de 20 de junio de 2002
mdash Repuacuteblica Checa Normas legislativas del Gobierno aprobadas el 19 de marzo de 1998 con modificaciones posteriores
mdash Suecia Libro Verde diciembre de 1998
Estos textos pueden consultarse en la recopilacioacuten editada por FernandoSANTAOLALLA LOacutePEZ Teacutecnica normativa en la Unioacuten Europea Senado Madrid 2008
En el Reino Unido es la Office of Parliamentary Counsel u Oficina de Asesoramiento parlamentario la que aplica unas normas internas en la redacshycioacuten de los proyectos de ley que va actualizando en su web veacutease Drafting guidance de diciembre de 2013 cuyo contenido se asemeja parcialmente a unas directrices incluyendo apartados sobre claridad lenguaje y teacutecnicas de redaccioacuten (remisiones citas definiciones parte final)
13 La Unioacuten Europea directrices y simplificacioacuten legislativa
En el marco de la Unioacuten Europea se aprobaron unas Directrices por Resolucioacuten del Consejo de las Comunidades Europeas de 8 de junio de 1993 relativa a la calidad de la redaccioacuten de la legislacioacuten comunitaria (DOCE nordm C 1661 de 17 de junio) posteriormente modificadas en 1998 (DOCE nordm 73 de 17 de marzo de 1999) y desarrolladas en el antildeo 2000 por la Guiacutea
32 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
praacutectica comuacuten dirigida a las personas que contribuyen a la redaccioacuten de los textos legislativos en el seno de las instituciones comunitarias
Existe asimismo un Informe sobre el lenguaje no sexista en el Parlamento Europeo aprobado por la decisioacuten Grupo de Alto Nivel sobre Igualdad de Geacutenero y Diversidad de 13 de febrero de 2008 un Formulario de los actos esshytablecidos en el marco del Consejo de la Unioacuten Europea unas Normas de teacutecnica legislativa para uso de los servicios de la Comisioacuten y un Libro de estilo interinstishytucional publicado por la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas
La preocupacioacuten de las instituciones de la Unioacuten Europea se plantea no soacutelo la calidad de las normas sino la simplificacioacuten del ordenamiento juriacutedico mediante una poliacutetica de mejora de la legislacioacuten (better regulation) que poshytencie su eficiencia
La poliacutetica de mejora de la legislacioacuten de la Unioacuten Europea estaacute orientada a perfeccionar el marco regulador mejorar la concepcioacuten de la legislacioacuten en beneficio de los ciudadanos reforzar el respeto y la eficacia de las normas y minimizar el coste econoacutemico siguiendo los principios de proporcionalidad y subsidiariedad de la UE
Los dos instrumentos que permiten concebir y aplicar una mejor legislashycioacuten y que son promovidos tanto en el seno de la UE como en la legislacioacuten de los Estados miembros son las evaluaciones de impacto o RIA y la simplifishycacioacuten
El Libro Blanco sobre la Gobernanza europea publicado el 25 de julio de 2001 reconoce que la legislacioacuten comunitaria es cada vez maacutes compleja prolishyja y falta de flexibilidad y que la uacutenica manera de ponerle freno es por medio de la simplificacioacuten normativa En consecuencia reclama un extenso programa de simplificacioacuten de las normas existentes mediante la codificacioacuten de los textos legales y la supresioacuten de las disposiciones redundantes u obsoletas
La simplificacioacuten del acervo comunitario tiene por objeto garantizar un conjunto de leyes maacutes fiables actualizadas y faacuteciles de aplicar para los ciudashydanos los trabajadores y las empresas por medio de la eliminacioacuten de los texshytos juriacutedicos obsoletos y anticuados logrando una considerable reduccioacuten del volumen de legislacioacuten la reescritura de los textos juriacutedicos para hacerlos maacutes coherentes y comprensibles una mejor presentacioacuten del acervo comunitario y una consulta y utilizacioacuten maacutes faacutecil de la legislacioacuten comunitaria y el comienzo de un proceso sostenido de modernizacioacuten y simplificacioacuten de la legislacioacuten existente
La simplificacioacuten se dirige a aquellos textos legislativos excesivamente fashyrragosos y complejos para los ciudadanos Cuando se considera que se pueden utilizar medios maacutes sencillos para defender los intereses puacuteblicos con la misma eficacia debe estudiarse la modificacioacuten o supresioacuten de la legislacioacuten en cuesshytioacuten
Sin perjuicio de que en cada paiacutes deban elaborarse planes sectoriales de simplificacioacuten integrados que permitan dar coherencia y continuidad al esshyfuerzo simplificador las propuestas o iniciativas de nuevas leyes deben tenerlo
33 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
presente para no contribuir a incrementar la complejidad y desorden del ordeshynamiento sino orientarse hacia la simplificacioacuten del mismo Debe revisarse la legislacioacuten sectorial a la que afectan para evitar superposiciones contradiccioshynes o redundancias
La simplificacioacuten que pueda introducirse con una nueva ley repercutiraacute en una mayor eficacia a la hora de su puesta en praacutectica lo que a su vez actuacutea en beneficio de los poderes puacuteblicos y de los ciudadanos
El Acuerdo interinstitucional para legislar mejor de 2003 trata de meshyjorar la coordinacioacuten en el proceso legislativo Las tres instituciones europeas (Comisioacuten Parlamento y Consejo) se comprometen a incrementar la calidad de la legislacioacuten es decir a producir una legislacioacuten clara simple y eficaz asiacute como a la mejor aplicacioacuten de la legislacioacuten comunitaria poniendo en comuacuten sus esfuerzos para determinar los principales procedimientos que pueden colashyborar a la mejora de la calidad en la elaboracioacuten de la normativa comunitaria
Seguacuten este acuerdo la simplificacioacuten de la legislacioacuten puede efectuarse de varias maneras a traveacutes de la derogacioacuten de los actos que ya no se aplican o mediante la codificacioacuten y la refundicioacuten de actos
La codificacioacuten es un procedimiento mediante el cual se derogan los actos que son objeto de codificacioacuten y se sustituyen por un texto uacutenico sin que eso signifique la modificacioacuten del fondo de dichos actos La refundicioacuten consiste en la adopcioacuten de un nuevo acto juriacutedico que integra en un uacutenico texto a la vez las modificaciones de fondo que introduce en un acto anterior y las disshyposiciones de este uacuteltimo que no cambian El nuevo acto juriacutedico sustituye y deroga al acto anterior
La Comisioacuten adoptoacute un plan de accioacuten especiacutefico para la simplificacioacuten del marco regulador (Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 25 de octubre de 2005) fijando objetivos concretos a alcanzar antes de 2012 El programa de simplishyficacioacuten se basa en la conviccioacuten de que la revisioacuten del marco regulador debe convertirse en un proceso continuo y sistemaacutetico de revisioacuten de la legislacioacuten
Para el lanzamiento del programa de simplificacioacuten se identificaron una seshyrie de conjuntos normativos especialmente aptos para la reduccioacuten inmediata de las cargas administrativos con objetivos a medio y largo plazo se establece una metodologiacutea de trabajo para seguir identificando aacutereas de regulacioacuten secshytorial en las que acometer iniciativas de reduccioacuten de la carga administrativa
Ademaacutes de las iniciativas a desarrollar en el aacutembito comunitario el movishymiento de mejora de la calidad de la regulacioacuten pretende dinamizar los esfuershyzos de los Estados miembros en el suyo propio
La Comisioacuten ha ido aprobando un anaacutelisis estrateacutegico anual del programa laquoLegislar mejorraquo en la Unioacuten Europea siendo el primer informe de 2006 El de 2007 promoviacutea la accioacuten poliacutetica necesaria para que los Estados miembros asushymieran compromisos similares Seguacuten el tercero de 2008 21 de los 27 Estados miembros habiacutean adoptado de forma expresa objetivos de reduccioacuten de la carshyga administrativa comparables al establecido en el aacutembito comunitario
En Espantildea el Consejo de Ministros adoptoacute el 4 de mayo de 2007 un acuerdo para el impulso de un plan de accioacuten para la reduccioacuten de las cargas
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administrativas en un 25 antes de 2012 programa concretado en un inforshyme del Ministerio para las Administracioacuten Puacuteblicas de noviembre de 2007
El 20 de junio de 2008 el Consejo de Ministros aproboacute el Acuerdo para el desarrollo del Plan de reduccioacuten de cargas administrativos y la mejora de la regushylacioacuten cuyos ejes son la disminucioacuten de cargas para las empresas existentes la facilitacioacuten de la creacioacuten de nuevas empresas y el fomento de la inversioacuten
Dentro de este movimiento para legislar mejor el Capiacutetulo dedicado a la mejora de la calidad de la regulacioacuten (arts 4 a 7) en la Ley 22011 de 4 de marzo de Economiacutea sostenible recoge los principios de buena regulacioacuten aplicables a las iniciativas normativas y los instrumentos para la mejora reshygulatoria en el marco de las reformas en el sector puacuteblico que se orientan a garantizar un entorno econoacutemico eficiente y de apoyo a la competitividad de la economiacutea espantildeola
Conforme al artiacuteculo 4 de esta Ley en el ejercicio de la iniciativa normashytiva el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas actuaraacute de acuerdo con los principios de necesidad proporcionalidad seguridad juriacutedica transparencia accesibilidad simplicidad y eficacia
Asimismo para contribuir a la mejora de la calidad regulatoria las Administraciones Puacuteblicas impulsaraacuten los instrumentos de anaacutelisis previo consulta puacuteblica y evaluacioacuten a posteriori revisaraacuten perioacutedicamente la normashytiva vigente y publicaraacuten un informe perioacutedico sobre las actuaciones de mejora regulatoria y el programa de trabajo para el periacuteodo siguiente
Por su parte la disposicioacuten adicional segunda de la Ley 92013 de 9 de diciembre de Transparencia acceso a la informacioacuten puacuteblica y buen goshybierno bajo la ruacutebrica laquoRevisioacuten y simplificacioacuten normativaraquo establece que la Administracioacuten General del Estado acometeraacute una revisioacuten simplificacioacuten y en su caso una consolidacioacuten normativa de su ordenamiento juriacutedico para lo que habraacute de efectuar los correspondientes estudios derogar las normas obsoletas y determinar en su caso la necesidad de introducir modificaciones novedades o proponer la elaboracioacuten de un texto refundido
La Secretariacutea de Estado de Relaciones con las Cortes elaboraraacute un Plan de Calidad y Simplificacioacuten Normativa y se encargaraacute de coordinar el proceso de revisioacuten y simplificacioacuten normativa respecto del resto de departamentos minisshyteriales Las Secretariacuteas Generales Teacutecnicas llevaraacuten a cabo el proceso de revishysioacuten y simplificacioacuten en su aacutembito competencial respectivo pudiendo coordishynar su actividad con los oacuterganos competentes de las Comunidades Autoacutenomas que en ejercicio de las competencias que les son propias y en aplicacioacuten del principio de cooperacioacuten administrativa lleven a cabo un proceso de revisioacuten de su ordenamiento juriacutedico
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14 La experiencia espantildeola cuestionarios y directrices
141 Cuestionarios
En Espantildea por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990 (publicacioacuten del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretariacutea del Gobierno Madrid 1990) se aproboacute un Cuestionario de evaluacioacuten que deberaacute acompantildearse a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros a su vez seguidor de la teacutecnica de las Checklisten empleada en otros paiacuteses
No dirigido en exclusiva a los anteproyectos de ley sino tambieacuten a los reshyglamentos de ejecucioacuten de las leyes este cuestionario pretendiacutea una evaluacioacuten aprioriacutestica de la calidad y eficacia de la norma preguntando sobre su necesishydad (razones de orden juriacutedico o poliacutetico y objetivos) las repercusiones juriacuteshydicas e institucionales (respecto de las Comunidades Europeas Comunidades Autoacutenomas y Administracioacuten del Estado) y los efectos sociales y econoacutemicos (repercusioacuten econoacutemica y presupuestaria medios humanos aceptacioacuten o reshychazo)
Con la utilizacioacuten de este cuestionario se pretendiacutea obtener mayor coheshyrencia interna entre las distintas normas para asegurar el respeto al sistema constitucional de fuentes
De los posibles contenidos de las Checklisten (mucho maacutes amplias las aleshymanas en particular la citada Blaue Liste) se optoacute en Espantildea por una versioacuten reducida y modesta en sus objetivos materializada en una veintena de inteshyrrogantes Ello no obsta para que se haya considerado loable todo intento de introducir criterios de teacutecnica legislativa en los procesos de creacioacuten de las normas que redunden en la homogeneidad y coherencia de nuestro ordenashymiento juriacutedico
Como dice SALVADOR CODERCH es mejor comenzar con un cataacutelogo discreto pero que encuentra un grado de aceptacioacuten considerable que dar inishycio a la empresa con un coacutedigo riacutegido y poco realista que nadie va a cumplir laquoNo es la menos importante de las metarreglas de teacutecnica juriacutedicaraquo antildeade laquoaqueacutella que sugiere proponer soacutelo las medidas que son razonablemente acepshytables y factibles la injusticia es el mayor defecto que se puede imputar a una norma juriacutedica pero casi inmediatamente se puede antildeadir que la inutilidad es el defecto que viene a continuacioacuten pues la ineficacia es a la larga incompashytible con la justiciaraquo
Responde al mismo objetivo de evaluacioacuten ex ante y reproduce por tanto el contenido de los cuestionarios la memoria del anaacutelisis de impacto normashytivo que de conformidad con el Real Decreto 10832009 debe acompantildear a los anteproyectos de ley que se elevan al Consejo de Ministros y ha sustituido al anterior cuestionario
La Memoria debe contener los siguientes apartados
a) Oportunidad de la propuesta
36 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
b) Contenido y anaacutelisis juriacutedico que incluiraacute el listado pormenorizado de las normas que quedaraacuten derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma
c) Anaacutelisis sobre la adecuacioacuten de la norma propuesta al orden de distrishybucioacuten de competencias
d) Impacto econoacutemico y presupuestario que comprenderaacute el impacto sobre los sectores colectivos o agentes afectados por la norma incluido el efecto sobre la competencia asiacute como la deteccioacuten y medicioacuten de las cargas administrativas
e) Impacto por razoacuten de geacutenero se analizaraacuten y valoraraacuten los resultados que se puedan seguir de la aprobacioacuten del proyecto desde la perspectiva de la eliminacioacuten de desigualdades y de su contribucioacuten a la consecucioacuten de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeshyres y hombres a partir de los indicadores de situacioacuten de partida de previsioacuten de resultados y de previsioacuten de impacto recogidos en la Guiacutea Metodoloacutegica a que aludimos a continuacioacuten
Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los aacutembitos de forma que no corresponda la presenshytacioacuten de una memoria completa se realizaraacute una memoria abreviada que deberaacute incluir al menos los siguientes apartados oportunidad de la norma listado de las normas que quedan derogadas impacto presupuestario e impacshyto por razoacuten de geacutenero
Como instrumento para su aplicacioacuten una Guiacutea metodoloacutegica para la elaboshyracioacuten de la memoria del anaacutelisis de impacto normativo aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009 contiene las pautas orientativas para la realizacioacuten del anaacutelisis y la elaboracioacuten de la memoria Esta guiacutea se encuentra accesible en Internet
142 Directrices
En Espantildea los primeros esfuerzos en favor de las normas de teacutecnica legislatishyva correspondieron al Grupo Gretel que ya en 1980 dan lugar a la publicacioacuten de una obra pionera (GRETEL Grupo de Estudios de Teacutecnica Legislativa La forma de las leyes 10 estudios de teacutecnica legislativa Bosch Barcelona 1986)
Cuando la preocupacioacuten por la materia llega a los organismos oficiales seraacute el Grupo Gretel tambieacuten el que publique un primer Curso de Teacutecnica Legislativa auspiciado por el Centro de Estudios Constitucionales (Curso de Teacutecnica Legislativa Gretel Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1989) que incluiacutea un borrador de directrices sobre la forma y estructura de las leyes respecto del que se solicitaba el parecer de los expertos
De este movimiento inicial surgiriacutean gran nuacutemero de iniciativas posterioshyres seminarios jornadas y publicaciones
37 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
En este estado de opinioacuten se situacutean las primeras Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley aprobadas por el Consejo de Ministros en 1991 (BOE de 18 de noviembre de 1991) mdashy hoy sustituidas por las Directrices de Teacutecnica Normativa aprobadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005mdash resultado de la elaboracioacuten teacutecnica previa por el Centro de Estudios Constitucionales como confiesa su laquoIntroduccioacutenraquo al constituir el borrador antes citado un primer texto
Las primeras Directrices de 1991 circunscribiacutean su aacutembito de aplicacioacuten a los anteproyectos de ley con la salvedad expresa de no pretender laquotraspasar el umbral de la potestad de las Cortes Generalesraquo las treinta y siete directrices estaban divididas en siete grandes apartados sobre la estructura de las leyes referidos al tiacutetulo exposicioacuten de motivos parte dispositiva (disposiciones dishyrectivas y sistemaacutetica y divisioacuten) parte final anexos y anteproyectos de leyes modificativas
No conteniacutean las primeras Directrices aspectos de redaccioacuten o estilo de las leyes pero sobre estos puntos existe un Manual de estilo del lenguaje adminisshytrativo editado por el Ministerio para las Administraciones Puacuteblicas Madrid 1990 En el Parlamento de la Comunidad Autoacutenoma de Cataluntildea se aproshybaron unas Instrucciones de la Mesa sobre la correccioacuten linguumliacutestica de los textos a publicar en el Boletiacuten Oficial del Parlamento de Cataluntildea por acuerdo de 16 de septiembre de 1990
Las nuevas Directrices de 2005 recogen la experiencia de los antildeos transshycurridos y de otras Directrices aprobadas y se caracterizan por ser maacutes amplias en varios sentidos
mdash su aacutembito de aplicacioacuten abarca no soacutelo a anteproyectos de ley sino tambieacuten a proyectos de Real Decreto Real Decreto-ley Real Decreto legislativo e incluso a otras disposiciones
mdash un contenido tambieacuten maacutes amplio como refleja su tiacutetulo no son ya Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley sino que llevan el tiacutetulo maacutes ambicioso de Directrices de teacutecnica normashytiva
mdash incluyen normas sobre lenguaje (criterios linguumliacutesticos generales) y apeacutenshydices sobre uso de mayuacutesculas siglas y denominaciones oficiales
mdash son maacutes extensas pasan de 37 a 102 apartados con capiacutetulos especiacuteficos para la elaboracioacuten de determinadas normas y acuerdos
mdash en cuanto a la metodologiacutea adoptada incluyen ejemplos
La teacutecnica de las directrices se ha seguido en Espantildea tambieacuten en otros aacutemshybitos tanto oficiales como acadeacutemicos En particular destacaremos la aprobashycioacuten de directrices en las siguientes Comunidades Autoacutenomas
mdash Manual drsquoelaboracioacute de les normes de la Generalitat de Catalunya elashyborado por el Comiteacute Asesor para el Estudio de la Organizacioacuten de la Administracioacuten dependiente del Departamento de Gobernacioacuten Generalidad de Cataluntildea Diari Oficial i de Publicacions Barcelona
38 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
1992 Puede verse en httpwwwgencatnetgovernacio-appubli DGIOAmp-enhtm
mdash Resolucioacuten de 9 de marzo de 1993 de la Consejeriacutea de Interior y Administraciones Puacuteblicas del Principado de Asturias por la que se dispone la publicacioacuten de la Guiacutea para la elaboracioacuten y control de disposhysiciones de caraacutecter general (BOPA de 29 de marzo de 1993)
mdash Directrices para la elaboracioacuten de proyectos de ley decretos oacuterdenes y reshysoluciones aprobadas por el Gobierno Vasco (BOPV nordm 71 de 19 de abril de 1993)
mdash Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autoacutenoma de las Islas Baleares de 29 de diciembre de 2000 (BOIB nordm 12 de 27 de enero de 2001)
mdash Decreto 242009 de 13 de febrero del Consell de la Comunidad Valenciana sobre la forma la estructura y el procedimiento de elaborashycioacuten de los proyectos normativos de la Generalitat (DOCV nuacutem 5956 de 17 de febrero de 2009)
mdash Ley 12011 de 1 de marzo de evaluacioacuten del impacto de geacutenero en Castilla y Leoacuten (BOCYL nordm 49 de 11 de marzo de 2011)
mdash Orden de 3 de marzo de 2011 de la Conselleriacutea de Hacienda de la Xunta de Galicia por la que se establece el contenido miacutenimo de la memoria econoacutemico financiera en los casos de iniciativas legislativas o de aprobacioacuten de normas con rango reglamentario planes o programas de acshytuacioacuten (DOG nordm 48 de 10 de marzo de 2011)
mdash Decreto 202012 del Presidente de Canarias de 16 de marzo por el que se establecen las normas internas para la elaboracioacuten y tramitacioacuten de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y estructura (BOCA nuacutem 64 de 30 de marzo de 2012)
mdash Orden de 31 de mayo de 2013 del Consejero de Presidencia y Justicia por la que se publican las Directrices de Teacutecnica Normativa del Gobierno de Aragoacuten (BOA nuacutem 119 de 19 de junio de 2013)
II LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA DOCTRINA Y EVOLUCIOacuteN
Tambieacuten en Ameacuterica Latina puede apreciarse una evolucioacuten en cuanto a la preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de las leyes
Esta preocupacioacuten se manifiesta primero en la doctrina donde puede deshycirse que han proliferado los manuales y obras de teacutecnica legislativa ya desde los antildeos 90 del pasado siglo asiacute entre otros
En Argentina
mdash Meehan J H Teoriacutea y teacutecnica legislativa Buenos Aires Depalma 1976
39 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Reglas praacutecticas de teacutecnica legislativa (Peacuterez Bourbon Grosso Svetatz Ubertone 2000) del Instituto de Ciencia y Teacutecnica legislativa
mdash H Peacuterez Bourbon Manual de teacutecnica legislativa Buenos Aires Fundacioacuten Konrad Adenauer 2007
En Bolivia Manual de teacutecnica legislativa Instrumento para la construccioacuten de normas F Zambrana Sea M Claros Pinilla CDH s f
En Centroameacuterica
mdash H Muntildeoz Quesada y H Haba Elementos de teacutecnica legislativa S Joseacute de C R Prodel 1996
mdash Manual centroamericano de teacutecnica legislativa Dr Hugo Alfonso Muntildeoz 2000 editado por la Comisioacuten Interparlamentaria Centroamericana de modernizacioacuten legislativa
mdash R Rodriacuteguez Chang La teacutecnica legislativa en Centroameacuterica y Repuacuteblica Dominicana S Joseacute de CR Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2001
mdash R Gonzaacutelez Tirado Teacutecnicas para la redaccioacuten de las leyes Santo Domingo Caacutemara de Diputados 1998 4ordf ed 2006
En Colombia Traacutemite legislativo ordinario J C Lancheros M J Mantilla F Pulido R Rincoacuten I Suaacuterez Fundacioacuten Konrad Adenauer Bogotaacute 2010
En Ecuador las Nociones de Teacutecnica legislativa de A Segovia Salcedo Edyta Quito 2009 de las que se ha publicado una segunda edicioacuten
En Meacutexico
mdash J Saacuteenz Arroyo y otros Teacutecnica legislativa Meacutexico Porruacutea 1988 mdash C Sempe Minvielle Teacutecnica legislativa y desregulacioacuten 3ordf ed Meacutexico
Porruacutea 2000 mdash M Carbonell y S T Pedroza de la Llave (coords) Elementos de Teacutecnica
legislativa 3ordf ed Meacutexico Porruacutea 2000 2004 mdash Manual de Teacutecnica Legislativa coordinado por S Nava Gomar
ANOMAC Meacutexico 2005 mdash J Roldaacuten Xora Manual de Teacutecnica Legislativa Meacutexico Porruacutea 2005 mdash E Muro Ruiz Algunos elementos de teacutecnica legislativa Meacutexico UNAM
2006 mdash F Serrano Migalloacuten La ley y su proceso Porruacutea Meacutexico 2007 Su capiacuteshy
tulo V contiene unos lineamientos para la elaboracioacuten de las leyes mdash C Mora-Donatto E Saacutenchez Goacutemez Teoriacutea de la legislacioacuten y teacutecnica
legislativa una nueva forma de entender y ejercer la funcioacuten legislativa Meacutexico Instituto de Investigaciones Juriacutedicas 2012
En Panamaacute HJ Michel Doucet Teacutecnica Legislativa Imprenta de la Unishyversidad de Panamaacute Panamaacute 2006
En Venezuela J Barragaacuten Coacutemo se hacen las leyes Caracas Teacutecnica Planeta 1994
40 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
El intereacutes por la teacutecnica legislativa alcanza despueacutes a los organismos oficiashyles de manera que encontramos normas de distinto rango y manuales (que examinamos en el apartado siguiente) y se aprecia asimismo la necesidad de depurar y simplificar el ordenamiento juriacutedico mediante iniciativas tendenshytes a la eliminacioacuten de normas obsoletas aunque no derogadas expresamente
A este movimiento responde la elaboracioacuten del Digesto de normas vigentes en Argentina (veacutease A Martino Manual de teacutecnica legislativa Digesto Juriacutedico Argentino Buenos Aires Universidad de Buenos Aires 2000) y la publicacioacuten de varias leyes de declaracioacuten de no vigencia en Peruacute o en Ecuador
Del mismo modo en Paraguay el Digesto legislativo de la caacutemara de Senadores tiene por objeto compilar depurar y sistematizar la legislacioacuten con objeto de dar certeza y seguridad juriacutedica y facilitar el efectivo conocimiento de la legislacioacuten por la poblacioacuten al simplificarla y organizarla temaacuteticamente
Para el cumplimiento de la Ley 1931993 el Digesto Legislativo tiene como funcioacuten trabajar directamente y brindar apoyo a la Comisioacuten Interinstitucional del Ordenamiento que ha de conformarse para la elaboracioacuten de textos ordeshynados de las leyes
III NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA
31 Normas constitucionales Colombia Ecuador
Las normas de teacutecnica legislativa no se encuentran soacutelo en directrices y cuestionarios de dudosa vinculatoriedad sino que tambieacuten comienzan a apashyrecer en textos normativos de distinto rango incluso constitucional
La primera norma de teacutecnica legislativa que encontramos en este tipo de normas es la de homogeneidad de las leyes esto es que tengan un uacutenico obshyjeto material En Derecho comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad el principle of relevancy aplicado en la Caacutemara de los Comunes la exigencia de lien o vinculacioacuten material en Francia (y de las enmiendas con el texto inicial a partir de la reforma constitucional de 2008) que evite el cashyvalier legislatif (disposicioacuten extrantildea a la norma tan frecuente en nuestras leyes) o el Sachzusammenhang en el Bundestag
El artiacuteculo 745 de la Constitucioacuten de Grecia impide que pueda someterse a debate laquoproyecto o proposicioacuten de ley alguno que contenga disposiciones sin relacioacuten con su objeto principalraquo estableciendo asimismo que laquono se someteraacute a discusioacuten ninguna disposicioacuten adicional o enmienda si no tuviera relacioacuten con el objeto principal del proyecto o de la proposicioacuten de leyraquo correspondienshydo a la Caacutemara resolver en caso de discrepancia
La claacuteusula que exige que las leyes soacutelo puedan tratar de una uacutenica materia que debe venir recogida expresamente en el tiacutetulo de la misma existe ya en vashyrias de las Constituciones de los Estados como Tennessee y Ohio y se defiende su inclusioacuten en la Constitucioacuten de los Estados Unidos
41 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
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La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
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contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
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342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
32 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
praacutectica comuacuten dirigida a las personas que contribuyen a la redaccioacuten de los textos legislativos en el seno de las instituciones comunitarias
Existe asimismo un Informe sobre el lenguaje no sexista en el Parlamento Europeo aprobado por la decisioacuten Grupo de Alto Nivel sobre Igualdad de Geacutenero y Diversidad de 13 de febrero de 2008 un Formulario de los actos esshytablecidos en el marco del Consejo de la Unioacuten Europea unas Normas de teacutecnica legislativa para uso de los servicios de la Comisioacuten y un Libro de estilo interinstishytucional publicado por la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas
La preocupacioacuten de las instituciones de la Unioacuten Europea se plantea no soacutelo la calidad de las normas sino la simplificacioacuten del ordenamiento juriacutedico mediante una poliacutetica de mejora de la legislacioacuten (better regulation) que poshytencie su eficiencia
La poliacutetica de mejora de la legislacioacuten de la Unioacuten Europea estaacute orientada a perfeccionar el marco regulador mejorar la concepcioacuten de la legislacioacuten en beneficio de los ciudadanos reforzar el respeto y la eficacia de las normas y minimizar el coste econoacutemico siguiendo los principios de proporcionalidad y subsidiariedad de la UE
Los dos instrumentos que permiten concebir y aplicar una mejor legislashycioacuten y que son promovidos tanto en el seno de la UE como en la legislacioacuten de los Estados miembros son las evaluaciones de impacto o RIA y la simplifishycacioacuten
El Libro Blanco sobre la Gobernanza europea publicado el 25 de julio de 2001 reconoce que la legislacioacuten comunitaria es cada vez maacutes compleja prolishyja y falta de flexibilidad y que la uacutenica manera de ponerle freno es por medio de la simplificacioacuten normativa En consecuencia reclama un extenso programa de simplificacioacuten de las normas existentes mediante la codificacioacuten de los textos legales y la supresioacuten de las disposiciones redundantes u obsoletas
La simplificacioacuten del acervo comunitario tiene por objeto garantizar un conjunto de leyes maacutes fiables actualizadas y faacuteciles de aplicar para los ciudashydanos los trabajadores y las empresas por medio de la eliminacioacuten de los texshytos juriacutedicos obsoletos y anticuados logrando una considerable reduccioacuten del volumen de legislacioacuten la reescritura de los textos juriacutedicos para hacerlos maacutes coherentes y comprensibles una mejor presentacioacuten del acervo comunitario y una consulta y utilizacioacuten maacutes faacutecil de la legislacioacuten comunitaria y el comienzo de un proceso sostenido de modernizacioacuten y simplificacioacuten de la legislacioacuten existente
La simplificacioacuten se dirige a aquellos textos legislativos excesivamente fashyrragosos y complejos para los ciudadanos Cuando se considera que se pueden utilizar medios maacutes sencillos para defender los intereses puacuteblicos con la misma eficacia debe estudiarse la modificacioacuten o supresioacuten de la legislacioacuten en cuesshytioacuten
Sin perjuicio de que en cada paiacutes deban elaborarse planes sectoriales de simplificacioacuten integrados que permitan dar coherencia y continuidad al esshyfuerzo simplificador las propuestas o iniciativas de nuevas leyes deben tenerlo
33 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
presente para no contribuir a incrementar la complejidad y desorden del ordeshynamiento sino orientarse hacia la simplificacioacuten del mismo Debe revisarse la legislacioacuten sectorial a la que afectan para evitar superposiciones contradiccioshynes o redundancias
La simplificacioacuten que pueda introducirse con una nueva ley repercutiraacute en una mayor eficacia a la hora de su puesta en praacutectica lo que a su vez actuacutea en beneficio de los poderes puacuteblicos y de los ciudadanos
El Acuerdo interinstitucional para legislar mejor de 2003 trata de meshyjorar la coordinacioacuten en el proceso legislativo Las tres instituciones europeas (Comisioacuten Parlamento y Consejo) se comprometen a incrementar la calidad de la legislacioacuten es decir a producir una legislacioacuten clara simple y eficaz asiacute como a la mejor aplicacioacuten de la legislacioacuten comunitaria poniendo en comuacuten sus esfuerzos para determinar los principales procedimientos que pueden colashyborar a la mejora de la calidad en la elaboracioacuten de la normativa comunitaria
Seguacuten este acuerdo la simplificacioacuten de la legislacioacuten puede efectuarse de varias maneras a traveacutes de la derogacioacuten de los actos que ya no se aplican o mediante la codificacioacuten y la refundicioacuten de actos
La codificacioacuten es un procedimiento mediante el cual se derogan los actos que son objeto de codificacioacuten y se sustituyen por un texto uacutenico sin que eso signifique la modificacioacuten del fondo de dichos actos La refundicioacuten consiste en la adopcioacuten de un nuevo acto juriacutedico que integra en un uacutenico texto a la vez las modificaciones de fondo que introduce en un acto anterior y las disshyposiciones de este uacuteltimo que no cambian El nuevo acto juriacutedico sustituye y deroga al acto anterior
La Comisioacuten adoptoacute un plan de accioacuten especiacutefico para la simplificacioacuten del marco regulador (Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 25 de octubre de 2005) fijando objetivos concretos a alcanzar antes de 2012 El programa de simplishyficacioacuten se basa en la conviccioacuten de que la revisioacuten del marco regulador debe convertirse en un proceso continuo y sistemaacutetico de revisioacuten de la legislacioacuten
Para el lanzamiento del programa de simplificacioacuten se identificaron una seshyrie de conjuntos normativos especialmente aptos para la reduccioacuten inmediata de las cargas administrativos con objetivos a medio y largo plazo se establece una metodologiacutea de trabajo para seguir identificando aacutereas de regulacioacuten secshytorial en las que acometer iniciativas de reduccioacuten de la carga administrativa
Ademaacutes de las iniciativas a desarrollar en el aacutembito comunitario el movishymiento de mejora de la calidad de la regulacioacuten pretende dinamizar los esfuershyzos de los Estados miembros en el suyo propio
La Comisioacuten ha ido aprobando un anaacutelisis estrateacutegico anual del programa laquoLegislar mejorraquo en la Unioacuten Europea siendo el primer informe de 2006 El de 2007 promoviacutea la accioacuten poliacutetica necesaria para que los Estados miembros asushymieran compromisos similares Seguacuten el tercero de 2008 21 de los 27 Estados miembros habiacutean adoptado de forma expresa objetivos de reduccioacuten de la carshyga administrativa comparables al establecido en el aacutembito comunitario
En Espantildea el Consejo de Ministros adoptoacute el 4 de mayo de 2007 un acuerdo para el impulso de un plan de accioacuten para la reduccioacuten de las cargas
34 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
administrativas en un 25 antes de 2012 programa concretado en un inforshyme del Ministerio para las Administracioacuten Puacuteblicas de noviembre de 2007
El 20 de junio de 2008 el Consejo de Ministros aproboacute el Acuerdo para el desarrollo del Plan de reduccioacuten de cargas administrativos y la mejora de la regushylacioacuten cuyos ejes son la disminucioacuten de cargas para las empresas existentes la facilitacioacuten de la creacioacuten de nuevas empresas y el fomento de la inversioacuten
Dentro de este movimiento para legislar mejor el Capiacutetulo dedicado a la mejora de la calidad de la regulacioacuten (arts 4 a 7) en la Ley 22011 de 4 de marzo de Economiacutea sostenible recoge los principios de buena regulacioacuten aplicables a las iniciativas normativas y los instrumentos para la mejora reshygulatoria en el marco de las reformas en el sector puacuteblico que se orientan a garantizar un entorno econoacutemico eficiente y de apoyo a la competitividad de la economiacutea espantildeola
Conforme al artiacuteculo 4 de esta Ley en el ejercicio de la iniciativa normashytiva el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas actuaraacute de acuerdo con los principios de necesidad proporcionalidad seguridad juriacutedica transparencia accesibilidad simplicidad y eficacia
Asimismo para contribuir a la mejora de la calidad regulatoria las Administraciones Puacuteblicas impulsaraacuten los instrumentos de anaacutelisis previo consulta puacuteblica y evaluacioacuten a posteriori revisaraacuten perioacutedicamente la normashytiva vigente y publicaraacuten un informe perioacutedico sobre las actuaciones de mejora regulatoria y el programa de trabajo para el periacuteodo siguiente
Por su parte la disposicioacuten adicional segunda de la Ley 92013 de 9 de diciembre de Transparencia acceso a la informacioacuten puacuteblica y buen goshybierno bajo la ruacutebrica laquoRevisioacuten y simplificacioacuten normativaraquo establece que la Administracioacuten General del Estado acometeraacute una revisioacuten simplificacioacuten y en su caso una consolidacioacuten normativa de su ordenamiento juriacutedico para lo que habraacute de efectuar los correspondientes estudios derogar las normas obsoletas y determinar en su caso la necesidad de introducir modificaciones novedades o proponer la elaboracioacuten de un texto refundido
La Secretariacutea de Estado de Relaciones con las Cortes elaboraraacute un Plan de Calidad y Simplificacioacuten Normativa y se encargaraacute de coordinar el proceso de revisioacuten y simplificacioacuten normativa respecto del resto de departamentos minisshyteriales Las Secretariacuteas Generales Teacutecnicas llevaraacuten a cabo el proceso de revishysioacuten y simplificacioacuten en su aacutembito competencial respectivo pudiendo coordishynar su actividad con los oacuterganos competentes de las Comunidades Autoacutenomas que en ejercicio de las competencias que les son propias y en aplicacioacuten del principio de cooperacioacuten administrativa lleven a cabo un proceso de revisioacuten de su ordenamiento juriacutedico
35 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
14 La experiencia espantildeola cuestionarios y directrices
141 Cuestionarios
En Espantildea por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990 (publicacioacuten del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretariacutea del Gobierno Madrid 1990) se aproboacute un Cuestionario de evaluacioacuten que deberaacute acompantildearse a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros a su vez seguidor de la teacutecnica de las Checklisten empleada en otros paiacuteses
No dirigido en exclusiva a los anteproyectos de ley sino tambieacuten a los reshyglamentos de ejecucioacuten de las leyes este cuestionario pretendiacutea una evaluacioacuten aprioriacutestica de la calidad y eficacia de la norma preguntando sobre su necesishydad (razones de orden juriacutedico o poliacutetico y objetivos) las repercusiones juriacuteshydicas e institucionales (respecto de las Comunidades Europeas Comunidades Autoacutenomas y Administracioacuten del Estado) y los efectos sociales y econoacutemicos (repercusioacuten econoacutemica y presupuestaria medios humanos aceptacioacuten o reshychazo)
Con la utilizacioacuten de este cuestionario se pretendiacutea obtener mayor coheshyrencia interna entre las distintas normas para asegurar el respeto al sistema constitucional de fuentes
De los posibles contenidos de las Checklisten (mucho maacutes amplias las aleshymanas en particular la citada Blaue Liste) se optoacute en Espantildea por una versioacuten reducida y modesta en sus objetivos materializada en una veintena de inteshyrrogantes Ello no obsta para que se haya considerado loable todo intento de introducir criterios de teacutecnica legislativa en los procesos de creacioacuten de las normas que redunden en la homogeneidad y coherencia de nuestro ordenashymiento juriacutedico
Como dice SALVADOR CODERCH es mejor comenzar con un cataacutelogo discreto pero que encuentra un grado de aceptacioacuten considerable que dar inishycio a la empresa con un coacutedigo riacutegido y poco realista que nadie va a cumplir laquoNo es la menos importante de las metarreglas de teacutecnica juriacutedicaraquo antildeade laquoaqueacutella que sugiere proponer soacutelo las medidas que son razonablemente acepshytables y factibles la injusticia es el mayor defecto que se puede imputar a una norma juriacutedica pero casi inmediatamente se puede antildeadir que la inutilidad es el defecto que viene a continuacioacuten pues la ineficacia es a la larga incompashytible con la justiciaraquo
Responde al mismo objetivo de evaluacioacuten ex ante y reproduce por tanto el contenido de los cuestionarios la memoria del anaacutelisis de impacto normashytivo que de conformidad con el Real Decreto 10832009 debe acompantildear a los anteproyectos de ley que se elevan al Consejo de Ministros y ha sustituido al anterior cuestionario
La Memoria debe contener los siguientes apartados
a) Oportunidad de la propuesta
36 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
b) Contenido y anaacutelisis juriacutedico que incluiraacute el listado pormenorizado de las normas que quedaraacuten derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma
c) Anaacutelisis sobre la adecuacioacuten de la norma propuesta al orden de distrishybucioacuten de competencias
d) Impacto econoacutemico y presupuestario que comprenderaacute el impacto sobre los sectores colectivos o agentes afectados por la norma incluido el efecto sobre la competencia asiacute como la deteccioacuten y medicioacuten de las cargas administrativas
e) Impacto por razoacuten de geacutenero se analizaraacuten y valoraraacuten los resultados que se puedan seguir de la aprobacioacuten del proyecto desde la perspectiva de la eliminacioacuten de desigualdades y de su contribucioacuten a la consecucioacuten de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeshyres y hombres a partir de los indicadores de situacioacuten de partida de previsioacuten de resultados y de previsioacuten de impacto recogidos en la Guiacutea Metodoloacutegica a que aludimos a continuacioacuten
Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los aacutembitos de forma que no corresponda la presenshytacioacuten de una memoria completa se realizaraacute una memoria abreviada que deberaacute incluir al menos los siguientes apartados oportunidad de la norma listado de las normas que quedan derogadas impacto presupuestario e impacshyto por razoacuten de geacutenero
Como instrumento para su aplicacioacuten una Guiacutea metodoloacutegica para la elaboshyracioacuten de la memoria del anaacutelisis de impacto normativo aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009 contiene las pautas orientativas para la realizacioacuten del anaacutelisis y la elaboracioacuten de la memoria Esta guiacutea se encuentra accesible en Internet
142 Directrices
En Espantildea los primeros esfuerzos en favor de las normas de teacutecnica legislatishyva correspondieron al Grupo Gretel que ya en 1980 dan lugar a la publicacioacuten de una obra pionera (GRETEL Grupo de Estudios de Teacutecnica Legislativa La forma de las leyes 10 estudios de teacutecnica legislativa Bosch Barcelona 1986)
Cuando la preocupacioacuten por la materia llega a los organismos oficiales seraacute el Grupo Gretel tambieacuten el que publique un primer Curso de Teacutecnica Legislativa auspiciado por el Centro de Estudios Constitucionales (Curso de Teacutecnica Legislativa Gretel Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1989) que incluiacutea un borrador de directrices sobre la forma y estructura de las leyes respecto del que se solicitaba el parecer de los expertos
De este movimiento inicial surgiriacutean gran nuacutemero de iniciativas posterioshyres seminarios jornadas y publicaciones
37 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
En este estado de opinioacuten se situacutean las primeras Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley aprobadas por el Consejo de Ministros en 1991 (BOE de 18 de noviembre de 1991) mdashy hoy sustituidas por las Directrices de Teacutecnica Normativa aprobadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005mdash resultado de la elaboracioacuten teacutecnica previa por el Centro de Estudios Constitucionales como confiesa su laquoIntroduccioacutenraquo al constituir el borrador antes citado un primer texto
Las primeras Directrices de 1991 circunscribiacutean su aacutembito de aplicacioacuten a los anteproyectos de ley con la salvedad expresa de no pretender laquotraspasar el umbral de la potestad de las Cortes Generalesraquo las treinta y siete directrices estaban divididas en siete grandes apartados sobre la estructura de las leyes referidos al tiacutetulo exposicioacuten de motivos parte dispositiva (disposiciones dishyrectivas y sistemaacutetica y divisioacuten) parte final anexos y anteproyectos de leyes modificativas
No conteniacutean las primeras Directrices aspectos de redaccioacuten o estilo de las leyes pero sobre estos puntos existe un Manual de estilo del lenguaje adminisshytrativo editado por el Ministerio para las Administraciones Puacuteblicas Madrid 1990 En el Parlamento de la Comunidad Autoacutenoma de Cataluntildea se aproshybaron unas Instrucciones de la Mesa sobre la correccioacuten linguumliacutestica de los textos a publicar en el Boletiacuten Oficial del Parlamento de Cataluntildea por acuerdo de 16 de septiembre de 1990
Las nuevas Directrices de 2005 recogen la experiencia de los antildeos transshycurridos y de otras Directrices aprobadas y se caracterizan por ser maacutes amplias en varios sentidos
mdash su aacutembito de aplicacioacuten abarca no soacutelo a anteproyectos de ley sino tambieacuten a proyectos de Real Decreto Real Decreto-ley Real Decreto legislativo e incluso a otras disposiciones
mdash un contenido tambieacuten maacutes amplio como refleja su tiacutetulo no son ya Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley sino que llevan el tiacutetulo maacutes ambicioso de Directrices de teacutecnica normashytiva
mdash incluyen normas sobre lenguaje (criterios linguumliacutesticos generales) y apeacutenshydices sobre uso de mayuacutesculas siglas y denominaciones oficiales
mdash son maacutes extensas pasan de 37 a 102 apartados con capiacutetulos especiacuteficos para la elaboracioacuten de determinadas normas y acuerdos
mdash en cuanto a la metodologiacutea adoptada incluyen ejemplos
La teacutecnica de las directrices se ha seguido en Espantildea tambieacuten en otros aacutemshybitos tanto oficiales como acadeacutemicos En particular destacaremos la aprobashycioacuten de directrices en las siguientes Comunidades Autoacutenomas
mdash Manual drsquoelaboracioacute de les normes de la Generalitat de Catalunya elashyborado por el Comiteacute Asesor para el Estudio de la Organizacioacuten de la Administracioacuten dependiente del Departamento de Gobernacioacuten Generalidad de Cataluntildea Diari Oficial i de Publicacions Barcelona
38 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
1992 Puede verse en httpwwwgencatnetgovernacio-appubli DGIOAmp-enhtm
mdash Resolucioacuten de 9 de marzo de 1993 de la Consejeriacutea de Interior y Administraciones Puacuteblicas del Principado de Asturias por la que se dispone la publicacioacuten de la Guiacutea para la elaboracioacuten y control de disposhysiciones de caraacutecter general (BOPA de 29 de marzo de 1993)
mdash Directrices para la elaboracioacuten de proyectos de ley decretos oacuterdenes y reshysoluciones aprobadas por el Gobierno Vasco (BOPV nordm 71 de 19 de abril de 1993)
mdash Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autoacutenoma de las Islas Baleares de 29 de diciembre de 2000 (BOIB nordm 12 de 27 de enero de 2001)
mdash Decreto 242009 de 13 de febrero del Consell de la Comunidad Valenciana sobre la forma la estructura y el procedimiento de elaborashycioacuten de los proyectos normativos de la Generalitat (DOCV nuacutem 5956 de 17 de febrero de 2009)
mdash Ley 12011 de 1 de marzo de evaluacioacuten del impacto de geacutenero en Castilla y Leoacuten (BOCYL nordm 49 de 11 de marzo de 2011)
mdash Orden de 3 de marzo de 2011 de la Conselleriacutea de Hacienda de la Xunta de Galicia por la que se establece el contenido miacutenimo de la memoria econoacutemico financiera en los casos de iniciativas legislativas o de aprobacioacuten de normas con rango reglamentario planes o programas de acshytuacioacuten (DOG nordm 48 de 10 de marzo de 2011)
mdash Decreto 202012 del Presidente de Canarias de 16 de marzo por el que se establecen las normas internas para la elaboracioacuten y tramitacioacuten de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y estructura (BOCA nuacutem 64 de 30 de marzo de 2012)
mdash Orden de 31 de mayo de 2013 del Consejero de Presidencia y Justicia por la que se publican las Directrices de Teacutecnica Normativa del Gobierno de Aragoacuten (BOA nuacutem 119 de 19 de junio de 2013)
II LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA DOCTRINA Y EVOLUCIOacuteN
Tambieacuten en Ameacuterica Latina puede apreciarse una evolucioacuten en cuanto a la preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de las leyes
Esta preocupacioacuten se manifiesta primero en la doctrina donde puede deshycirse que han proliferado los manuales y obras de teacutecnica legislativa ya desde los antildeos 90 del pasado siglo asiacute entre otros
En Argentina
mdash Meehan J H Teoriacutea y teacutecnica legislativa Buenos Aires Depalma 1976
39 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Reglas praacutecticas de teacutecnica legislativa (Peacuterez Bourbon Grosso Svetatz Ubertone 2000) del Instituto de Ciencia y Teacutecnica legislativa
mdash H Peacuterez Bourbon Manual de teacutecnica legislativa Buenos Aires Fundacioacuten Konrad Adenauer 2007
En Bolivia Manual de teacutecnica legislativa Instrumento para la construccioacuten de normas F Zambrana Sea M Claros Pinilla CDH s f
En Centroameacuterica
mdash H Muntildeoz Quesada y H Haba Elementos de teacutecnica legislativa S Joseacute de C R Prodel 1996
mdash Manual centroamericano de teacutecnica legislativa Dr Hugo Alfonso Muntildeoz 2000 editado por la Comisioacuten Interparlamentaria Centroamericana de modernizacioacuten legislativa
mdash R Rodriacuteguez Chang La teacutecnica legislativa en Centroameacuterica y Repuacuteblica Dominicana S Joseacute de CR Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2001
mdash R Gonzaacutelez Tirado Teacutecnicas para la redaccioacuten de las leyes Santo Domingo Caacutemara de Diputados 1998 4ordf ed 2006
En Colombia Traacutemite legislativo ordinario J C Lancheros M J Mantilla F Pulido R Rincoacuten I Suaacuterez Fundacioacuten Konrad Adenauer Bogotaacute 2010
En Ecuador las Nociones de Teacutecnica legislativa de A Segovia Salcedo Edyta Quito 2009 de las que se ha publicado una segunda edicioacuten
En Meacutexico
mdash J Saacuteenz Arroyo y otros Teacutecnica legislativa Meacutexico Porruacutea 1988 mdash C Sempe Minvielle Teacutecnica legislativa y desregulacioacuten 3ordf ed Meacutexico
Porruacutea 2000 mdash M Carbonell y S T Pedroza de la Llave (coords) Elementos de Teacutecnica
legislativa 3ordf ed Meacutexico Porruacutea 2000 2004 mdash Manual de Teacutecnica Legislativa coordinado por S Nava Gomar
ANOMAC Meacutexico 2005 mdash J Roldaacuten Xora Manual de Teacutecnica Legislativa Meacutexico Porruacutea 2005 mdash E Muro Ruiz Algunos elementos de teacutecnica legislativa Meacutexico UNAM
2006 mdash F Serrano Migalloacuten La ley y su proceso Porruacutea Meacutexico 2007 Su capiacuteshy
tulo V contiene unos lineamientos para la elaboracioacuten de las leyes mdash C Mora-Donatto E Saacutenchez Goacutemez Teoriacutea de la legislacioacuten y teacutecnica
legislativa una nueva forma de entender y ejercer la funcioacuten legislativa Meacutexico Instituto de Investigaciones Juriacutedicas 2012
En Panamaacute HJ Michel Doucet Teacutecnica Legislativa Imprenta de la Unishyversidad de Panamaacute Panamaacute 2006
En Venezuela J Barragaacuten Coacutemo se hacen las leyes Caracas Teacutecnica Planeta 1994
40 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
El intereacutes por la teacutecnica legislativa alcanza despueacutes a los organismos oficiashyles de manera que encontramos normas de distinto rango y manuales (que examinamos en el apartado siguiente) y se aprecia asimismo la necesidad de depurar y simplificar el ordenamiento juriacutedico mediante iniciativas tendenshytes a la eliminacioacuten de normas obsoletas aunque no derogadas expresamente
A este movimiento responde la elaboracioacuten del Digesto de normas vigentes en Argentina (veacutease A Martino Manual de teacutecnica legislativa Digesto Juriacutedico Argentino Buenos Aires Universidad de Buenos Aires 2000) y la publicacioacuten de varias leyes de declaracioacuten de no vigencia en Peruacute o en Ecuador
Del mismo modo en Paraguay el Digesto legislativo de la caacutemara de Senadores tiene por objeto compilar depurar y sistematizar la legislacioacuten con objeto de dar certeza y seguridad juriacutedica y facilitar el efectivo conocimiento de la legislacioacuten por la poblacioacuten al simplificarla y organizarla temaacuteticamente
Para el cumplimiento de la Ley 1931993 el Digesto Legislativo tiene como funcioacuten trabajar directamente y brindar apoyo a la Comisioacuten Interinstitucional del Ordenamiento que ha de conformarse para la elaboracioacuten de textos ordeshynados de las leyes
III NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA
31 Normas constitucionales Colombia Ecuador
Las normas de teacutecnica legislativa no se encuentran soacutelo en directrices y cuestionarios de dudosa vinculatoriedad sino que tambieacuten comienzan a apashyrecer en textos normativos de distinto rango incluso constitucional
La primera norma de teacutecnica legislativa que encontramos en este tipo de normas es la de homogeneidad de las leyes esto es que tengan un uacutenico obshyjeto material En Derecho comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad el principle of relevancy aplicado en la Caacutemara de los Comunes la exigencia de lien o vinculacioacuten material en Francia (y de las enmiendas con el texto inicial a partir de la reforma constitucional de 2008) que evite el cashyvalier legislatif (disposicioacuten extrantildea a la norma tan frecuente en nuestras leyes) o el Sachzusammenhang en el Bundestag
El artiacuteculo 745 de la Constitucioacuten de Grecia impide que pueda someterse a debate laquoproyecto o proposicioacuten de ley alguno que contenga disposiciones sin relacioacuten con su objeto principalraquo estableciendo asimismo que laquono se someteraacute a discusioacuten ninguna disposicioacuten adicional o enmienda si no tuviera relacioacuten con el objeto principal del proyecto o de la proposicioacuten de leyraquo correspondienshydo a la Caacutemara resolver en caso de discrepancia
La claacuteusula que exige que las leyes soacutelo puedan tratar de una uacutenica materia que debe venir recogida expresamente en el tiacutetulo de la misma existe ya en vashyrias de las Constituciones de los Estados como Tennessee y Ohio y se defiende su inclusioacuten en la Constitucioacuten de los Estados Unidos
41 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
33 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
presente para no contribuir a incrementar la complejidad y desorden del ordeshynamiento sino orientarse hacia la simplificacioacuten del mismo Debe revisarse la legislacioacuten sectorial a la que afectan para evitar superposiciones contradiccioshynes o redundancias
La simplificacioacuten que pueda introducirse con una nueva ley repercutiraacute en una mayor eficacia a la hora de su puesta en praacutectica lo que a su vez actuacutea en beneficio de los poderes puacuteblicos y de los ciudadanos
El Acuerdo interinstitucional para legislar mejor de 2003 trata de meshyjorar la coordinacioacuten en el proceso legislativo Las tres instituciones europeas (Comisioacuten Parlamento y Consejo) se comprometen a incrementar la calidad de la legislacioacuten es decir a producir una legislacioacuten clara simple y eficaz asiacute como a la mejor aplicacioacuten de la legislacioacuten comunitaria poniendo en comuacuten sus esfuerzos para determinar los principales procedimientos que pueden colashyborar a la mejora de la calidad en la elaboracioacuten de la normativa comunitaria
Seguacuten este acuerdo la simplificacioacuten de la legislacioacuten puede efectuarse de varias maneras a traveacutes de la derogacioacuten de los actos que ya no se aplican o mediante la codificacioacuten y la refundicioacuten de actos
La codificacioacuten es un procedimiento mediante el cual se derogan los actos que son objeto de codificacioacuten y se sustituyen por un texto uacutenico sin que eso signifique la modificacioacuten del fondo de dichos actos La refundicioacuten consiste en la adopcioacuten de un nuevo acto juriacutedico que integra en un uacutenico texto a la vez las modificaciones de fondo que introduce en un acto anterior y las disshyposiciones de este uacuteltimo que no cambian El nuevo acto juriacutedico sustituye y deroga al acto anterior
La Comisioacuten adoptoacute un plan de accioacuten especiacutefico para la simplificacioacuten del marco regulador (Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 25 de octubre de 2005) fijando objetivos concretos a alcanzar antes de 2012 El programa de simplishyficacioacuten se basa en la conviccioacuten de que la revisioacuten del marco regulador debe convertirse en un proceso continuo y sistemaacutetico de revisioacuten de la legislacioacuten
Para el lanzamiento del programa de simplificacioacuten se identificaron una seshyrie de conjuntos normativos especialmente aptos para la reduccioacuten inmediata de las cargas administrativos con objetivos a medio y largo plazo se establece una metodologiacutea de trabajo para seguir identificando aacutereas de regulacioacuten secshytorial en las que acometer iniciativas de reduccioacuten de la carga administrativa
Ademaacutes de las iniciativas a desarrollar en el aacutembito comunitario el movishymiento de mejora de la calidad de la regulacioacuten pretende dinamizar los esfuershyzos de los Estados miembros en el suyo propio
La Comisioacuten ha ido aprobando un anaacutelisis estrateacutegico anual del programa laquoLegislar mejorraquo en la Unioacuten Europea siendo el primer informe de 2006 El de 2007 promoviacutea la accioacuten poliacutetica necesaria para que los Estados miembros asushymieran compromisos similares Seguacuten el tercero de 2008 21 de los 27 Estados miembros habiacutean adoptado de forma expresa objetivos de reduccioacuten de la carshyga administrativa comparables al establecido en el aacutembito comunitario
En Espantildea el Consejo de Ministros adoptoacute el 4 de mayo de 2007 un acuerdo para el impulso de un plan de accioacuten para la reduccioacuten de las cargas
34 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
administrativas en un 25 antes de 2012 programa concretado en un inforshyme del Ministerio para las Administracioacuten Puacuteblicas de noviembre de 2007
El 20 de junio de 2008 el Consejo de Ministros aproboacute el Acuerdo para el desarrollo del Plan de reduccioacuten de cargas administrativos y la mejora de la regushylacioacuten cuyos ejes son la disminucioacuten de cargas para las empresas existentes la facilitacioacuten de la creacioacuten de nuevas empresas y el fomento de la inversioacuten
Dentro de este movimiento para legislar mejor el Capiacutetulo dedicado a la mejora de la calidad de la regulacioacuten (arts 4 a 7) en la Ley 22011 de 4 de marzo de Economiacutea sostenible recoge los principios de buena regulacioacuten aplicables a las iniciativas normativas y los instrumentos para la mejora reshygulatoria en el marco de las reformas en el sector puacuteblico que se orientan a garantizar un entorno econoacutemico eficiente y de apoyo a la competitividad de la economiacutea espantildeola
Conforme al artiacuteculo 4 de esta Ley en el ejercicio de la iniciativa normashytiva el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas actuaraacute de acuerdo con los principios de necesidad proporcionalidad seguridad juriacutedica transparencia accesibilidad simplicidad y eficacia
Asimismo para contribuir a la mejora de la calidad regulatoria las Administraciones Puacuteblicas impulsaraacuten los instrumentos de anaacutelisis previo consulta puacuteblica y evaluacioacuten a posteriori revisaraacuten perioacutedicamente la normashytiva vigente y publicaraacuten un informe perioacutedico sobre las actuaciones de mejora regulatoria y el programa de trabajo para el periacuteodo siguiente
Por su parte la disposicioacuten adicional segunda de la Ley 92013 de 9 de diciembre de Transparencia acceso a la informacioacuten puacuteblica y buen goshybierno bajo la ruacutebrica laquoRevisioacuten y simplificacioacuten normativaraquo establece que la Administracioacuten General del Estado acometeraacute una revisioacuten simplificacioacuten y en su caso una consolidacioacuten normativa de su ordenamiento juriacutedico para lo que habraacute de efectuar los correspondientes estudios derogar las normas obsoletas y determinar en su caso la necesidad de introducir modificaciones novedades o proponer la elaboracioacuten de un texto refundido
La Secretariacutea de Estado de Relaciones con las Cortes elaboraraacute un Plan de Calidad y Simplificacioacuten Normativa y se encargaraacute de coordinar el proceso de revisioacuten y simplificacioacuten normativa respecto del resto de departamentos minisshyteriales Las Secretariacuteas Generales Teacutecnicas llevaraacuten a cabo el proceso de revishysioacuten y simplificacioacuten en su aacutembito competencial respectivo pudiendo coordishynar su actividad con los oacuterganos competentes de las Comunidades Autoacutenomas que en ejercicio de las competencias que les son propias y en aplicacioacuten del principio de cooperacioacuten administrativa lleven a cabo un proceso de revisioacuten de su ordenamiento juriacutedico
35 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
14 La experiencia espantildeola cuestionarios y directrices
141 Cuestionarios
En Espantildea por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990 (publicacioacuten del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretariacutea del Gobierno Madrid 1990) se aproboacute un Cuestionario de evaluacioacuten que deberaacute acompantildearse a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros a su vez seguidor de la teacutecnica de las Checklisten empleada en otros paiacuteses
No dirigido en exclusiva a los anteproyectos de ley sino tambieacuten a los reshyglamentos de ejecucioacuten de las leyes este cuestionario pretendiacutea una evaluacioacuten aprioriacutestica de la calidad y eficacia de la norma preguntando sobre su necesishydad (razones de orden juriacutedico o poliacutetico y objetivos) las repercusiones juriacuteshydicas e institucionales (respecto de las Comunidades Europeas Comunidades Autoacutenomas y Administracioacuten del Estado) y los efectos sociales y econoacutemicos (repercusioacuten econoacutemica y presupuestaria medios humanos aceptacioacuten o reshychazo)
Con la utilizacioacuten de este cuestionario se pretendiacutea obtener mayor coheshyrencia interna entre las distintas normas para asegurar el respeto al sistema constitucional de fuentes
De los posibles contenidos de las Checklisten (mucho maacutes amplias las aleshymanas en particular la citada Blaue Liste) se optoacute en Espantildea por una versioacuten reducida y modesta en sus objetivos materializada en una veintena de inteshyrrogantes Ello no obsta para que se haya considerado loable todo intento de introducir criterios de teacutecnica legislativa en los procesos de creacioacuten de las normas que redunden en la homogeneidad y coherencia de nuestro ordenashymiento juriacutedico
Como dice SALVADOR CODERCH es mejor comenzar con un cataacutelogo discreto pero que encuentra un grado de aceptacioacuten considerable que dar inishycio a la empresa con un coacutedigo riacutegido y poco realista que nadie va a cumplir laquoNo es la menos importante de las metarreglas de teacutecnica juriacutedicaraquo antildeade laquoaqueacutella que sugiere proponer soacutelo las medidas que son razonablemente acepshytables y factibles la injusticia es el mayor defecto que se puede imputar a una norma juriacutedica pero casi inmediatamente se puede antildeadir que la inutilidad es el defecto que viene a continuacioacuten pues la ineficacia es a la larga incompashytible con la justiciaraquo
Responde al mismo objetivo de evaluacioacuten ex ante y reproduce por tanto el contenido de los cuestionarios la memoria del anaacutelisis de impacto normashytivo que de conformidad con el Real Decreto 10832009 debe acompantildear a los anteproyectos de ley que se elevan al Consejo de Ministros y ha sustituido al anterior cuestionario
La Memoria debe contener los siguientes apartados
a) Oportunidad de la propuesta
36 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
b) Contenido y anaacutelisis juriacutedico que incluiraacute el listado pormenorizado de las normas que quedaraacuten derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma
c) Anaacutelisis sobre la adecuacioacuten de la norma propuesta al orden de distrishybucioacuten de competencias
d) Impacto econoacutemico y presupuestario que comprenderaacute el impacto sobre los sectores colectivos o agentes afectados por la norma incluido el efecto sobre la competencia asiacute como la deteccioacuten y medicioacuten de las cargas administrativas
e) Impacto por razoacuten de geacutenero se analizaraacuten y valoraraacuten los resultados que se puedan seguir de la aprobacioacuten del proyecto desde la perspectiva de la eliminacioacuten de desigualdades y de su contribucioacuten a la consecucioacuten de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeshyres y hombres a partir de los indicadores de situacioacuten de partida de previsioacuten de resultados y de previsioacuten de impacto recogidos en la Guiacutea Metodoloacutegica a que aludimos a continuacioacuten
Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los aacutembitos de forma que no corresponda la presenshytacioacuten de una memoria completa se realizaraacute una memoria abreviada que deberaacute incluir al menos los siguientes apartados oportunidad de la norma listado de las normas que quedan derogadas impacto presupuestario e impacshyto por razoacuten de geacutenero
Como instrumento para su aplicacioacuten una Guiacutea metodoloacutegica para la elaboshyracioacuten de la memoria del anaacutelisis de impacto normativo aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009 contiene las pautas orientativas para la realizacioacuten del anaacutelisis y la elaboracioacuten de la memoria Esta guiacutea se encuentra accesible en Internet
142 Directrices
En Espantildea los primeros esfuerzos en favor de las normas de teacutecnica legislatishyva correspondieron al Grupo Gretel que ya en 1980 dan lugar a la publicacioacuten de una obra pionera (GRETEL Grupo de Estudios de Teacutecnica Legislativa La forma de las leyes 10 estudios de teacutecnica legislativa Bosch Barcelona 1986)
Cuando la preocupacioacuten por la materia llega a los organismos oficiales seraacute el Grupo Gretel tambieacuten el que publique un primer Curso de Teacutecnica Legislativa auspiciado por el Centro de Estudios Constitucionales (Curso de Teacutecnica Legislativa Gretel Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1989) que incluiacutea un borrador de directrices sobre la forma y estructura de las leyes respecto del que se solicitaba el parecer de los expertos
De este movimiento inicial surgiriacutean gran nuacutemero de iniciativas posterioshyres seminarios jornadas y publicaciones
37 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
En este estado de opinioacuten se situacutean las primeras Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley aprobadas por el Consejo de Ministros en 1991 (BOE de 18 de noviembre de 1991) mdashy hoy sustituidas por las Directrices de Teacutecnica Normativa aprobadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005mdash resultado de la elaboracioacuten teacutecnica previa por el Centro de Estudios Constitucionales como confiesa su laquoIntroduccioacutenraquo al constituir el borrador antes citado un primer texto
Las primeras Directrices de 1991 circunscribiacutean su aacutembito de aplicacioacuten a los anteproyectos de ley con la salvedad expresa de no pretender laquotraspasar el umbral de la potestad de las Cortes Generalesraquo las treinta y siete directrices estaban divididas en siete grandes apartados sobre la estructura de las leyes referidos al tiacutetulo exposicioacuten de motivos parte dispositiva (disposiciones dishyrectivas y sistemaacutetica y divisioacuten) parte final anexos y anteproyectos de leyes modificativas
No conteniacutean las primeras Directrices aspectos de redaccioacuten o estilo de las leyes pero sobre estos puntos existe un Manual de estilo del lenguaje adminisshytrativo editado por el Ministerio para las Administraciones Puacuteblicas Madrid 1990 En el Parlamento de la Comunidad Autoacutenoma de Cataluntildea se aproshybaron unas Instrucciones de la Mesa sobre la correccioacuten linguumliacutestica de los textos a publicar en el Boletiacuten Oficial del Parlamento de Cataluntildea por acuerdo de 16 de septiembre de 1990
Las nuevas Directrices de 2005 recogen la experiencia de los antildeos transshycurridos y de otras Directrices aprobadas y se caracterizan por ser maacutes amplias en varios sentidos
mdash su aacutembito de aplicacioacuten abarca no soacutelo a anteproyectos de ley sino tambieacuten a proyectos de Real Decreto Real Decreto-ley Real Decreto legislativo e incluso a otras disposiciones
mdash un contenido tambieacuten maacutes amplio como refleja su tiacutetulo no son ya Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley sino que llevan el tiacutetulo maacutes ambicioso de Directrices de teacutecnica normashytiva
mdash incluyen normas sobre lenguaje (criterios linguumliacutesticos generales) y apeacutenshydices sobre uso de mayuacutesculas siglas y denominaciones oficiales
mdash son maacutes extensas pasan de 37 a 102 apartados con capiacutetulos especiacuteficos para la elaboracioacuten de determinadas normas y acuerdos
mdash en cuanto a la metodologiacutea adoptada incluyen ejemplos
La teacutecnica de las directrices se ha seguido en Espantildea tambieacuten en otros aacutemshybitos tanto oficiales como acadeacutemicos En particular destacaremos la aprobashycioacuten de directrices en las siguientes Comunidades Autoacutenomas
mdash Manual drsquoelaboracioacute de les normes de la Generalitat de Catalunya elashyborado por el Comiteacute Asesor para el Estudio de la Organizacioacuten de la Administracioacuten dependiente del Departamento de Gobernacioacuten Generalidad de Cataluntildea Diari Oficial i de Publicacions Barcelona
38 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
1992 Puede verse en httpwwwgencatnetgovernacio-appubli DGIOAmp-enhtm
mdash Resolucioacuten de 9 de marzo de 1993 de la Consejeriacutea de Interior y Administraciones Puacuteblicas del Principado de Asturias por la que se dispone la publicacioacuten de la Guiacutea para la elaboracioacuten y control de disposhysiciones de caraacutecter general (BOPA de 29 de marzo de 1993)
mdash Directrices para la elaboracioacuten de proyectos de ley decretos oacuterdenes y reshysoluciones aprobadas por el Gobierno Vasco (BOPV nordm 71 de 19 de abril de 1993)
mdash Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autoacutenoma de las Islas Baleares de 29 de diciembre de 2000 (BOIB nordm 12 de 27 de enero de 2001)
mdash Decreto 242009 de 13 de febrero del Consell de la Comunidad Valenciana sobre la forma la estructura y el procedimiento de elaborashycioacuten de los proyectos normativos de la Generalitat (DOCV nuacutem 5956 de 17 de febrero de 2009)
mdash Ley 12011 de 1 de marzo de evaluacioacuten del impacto de geacutenero en Castilla y Leoacuten (BOCYL nordm 49 de 11 de marzo de 2011)
mdash Orden de 3 de marzo de 2011 de la Conselleriacutea de Hacienda de la Xunta de Galicia por la que se establece el contenido miacutenimo de la memoria econoacutemico financiera en los casos de iniciativas legislativas o de aprobacioacuten de normas con rango reglamentario planes o programas de acshytuacioacuten (DOG nordm 48 de 10 de marzo de 2011)
mdash Decreto 202012 del Presidente de Canarias de 16 de marzo por el que se establecen las normas internas para la elaboracioacuten y tramitacioacuten de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y estructura (BOCA nuacutem 64 de 30 de marzo de 2012)
mdash Orden de 31 de mayo de 2013 del Consejero de Presidencia y Justicia por la que se publican las Directrices de Teacutecnica Normativa del Gobierno de Aragoacuten (BOA nuacutem 119 de 19 de junio de 2013)
II LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA DOCTRINA Y EVOLUCIOacuteN
Tambieacuten en Ameacuterica Latina puede apreciarse una evolucioacuten en cuanto a la preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de las leyes
Esta preocupacioacuten se manifiesta primero en la doctrina donde puede deshycirse que han proliferado los manuales y obras de teacutecnica legislativa ya desde los antildeos 90 del pasado siglo asiacute entre otros
En Argentina
mdash Meehan J H Teoriacutea y teacutecnica legislativa Buenos Aires Depalma 1976
39 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Reglas praacutecticas de teacutecnica legislativa (Peacuterez Bourbon Grosso Svetatz Ubertone 2000) del Instituto de Ciencia y Teacutecnica legislativa
mdash H Peacuterez Bourbon Manual de teacutecnica legislativa Buenos Aires Fundacioacuten Konrad Adenauer 2007
En Bolivia Manual de teacutecnica legislativa Instrumento para la construccioacuten de normas F Zambrana Sea M Claros Pinilla CDH s f
En Centroameacuterica
mdash H Muntildeoz Quesada y H Haba Elementos de teacutecnica legislativa S Joseacute de C R Prodel 1996
mdash Manual centroamericano de teacutecnica legislativa Dr Hugo Alfonso Muntildeoz 2000 editado por la Comisioacuten Interparlamentaria Centroamericana de modernizacioacuten legislativa
mdash R Rodriacuteguez Chang La teacutecnica legislativa en Centroameacuterica y Repuacuteblica Dominicana S Joseacute de CR Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2001
mdash R Gonzaacutelez Tirado Teacutecnicas para la redaccioacuten de las leyes Santo Domingo Caacutemara de Diputados 1998 4ordf ed 2006
En Colombia Traacutemite legislativo ordinario J C Lancheros M J Mantilla F Pulido R Rincoacuten I Suaacuterez Fundacioacuten Konrad Adenauer Bogotaacute 2010
En Ecuador las Nociones de Teacutecnica legislativa de A Segovia Salcedo Edyta Quito 2009 de las que se ha publicado una segunda edicioacuten
En Meacutexico
mdash J Saacuteenz Arroyo y otros Teacutecnica legislativa Meacutexico Porruacutea 1988 mdash C Sempe Minvielle Teacutecnica legislativa y desregulacioacuten 3ordf ed Meacutexico
Porruacutea 2000 mdash M Carbonell y S T Pedroza de la Llave (coords) Elementos de Teacutecnica
legislativa 3ordf ed Meacutexico Porruacutea 2000 2004 mdash Manual de Teacutecnica Legislativa coordinado por S Nava Gomar
ANOMAC Meacutexico 2005 mdash J Roldaacuten Xora Manual de Teacutecnica Legislativa Meacutexico Porruacutea 2005 mdash E Muro Ruiz Algunos elementos de teacutecnica legislativa Meacutexico UNAM
2006 mdash F Serrano Migalloacuten La ley y su proceso Porruacutea Meacutexico 2007 Su capiacuteshy
tulo V contiene unos lineamientos para la elaboracioacuten de las leyes mdash C Mora-Donatto E Saacutenchez Goacutemez Teoriacutea de la legislacioacuten y teacutecnica
legislativa una nueva forma de entender y ejercer la funcioacuten legislativa Meacutexico Instituto de Investigaciones Juriacutedicas 2012
En Panamaacute HJ Michel Doucet Teacutecnica Legislativa Imprenta de la Unishyversidad de Panamaacute Panamaacute 2006
En Venezuela J Barragaacuten Coacutemo se hacen las leyes Caracas Teacutecnica Planeta 1994
40 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
El intereacutes por la teacutecnica legislativa alcanza despueacutes a los organismos oficiashyles de manera que encontramos normas de distinto rango y manuales (que examinamos en el apartado siguiente) y se aprecia asimismo la necesidad de depurar y simplificar el ordenamiento juriacutedico mediante iniciativas tendenshytes a la eliminacioacuten de normas obsoletas aunque no derogadas expresamente
A este movimiento responde la elaboracioacuten del Digesto de normas vigentes en Argentina (veacutease A Martino Manual de teacutecnica legislativa Digesto Juriacutedico Argentino Buenos Aires Universidad de Buenos Aires 2000) y la publicacioacuten de varias leyes de declaracioacuten de no vigencia en Peruacute o en Ecuador
Del mismo modo en Paraguay el Digesto legislativo de la caacutemara de Senadores tiene por objeto compilar depurar y sistematizar la legislacioacuten con objeto de dar certeza y seguridad juriacutedica y facilitar el efectivo conocimiento de la legislacioacuten por la poblacioacuten al simplificarla y organizarla temaacuteticamente
Para el cumplimiento de la Ley 1931993 el Digesto Legislativo tiene como funcioacuten trabajar directamente y brindar apoyo a la Comisioacuten Interinstitucional del Ordenamiento que ha de conformarse para la elaboracioacuten de textos ordeshynados de las leyes
III NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA
31 Normas constitucionales Colombia Ecuador
Las normas de teacutecnica legislativa no se encuentran soacutelo en directrices y cuestionarios de dudosa vinculatoriedad sino que tambieacuten comienzan a apashyrecer en textos normativos de distinto rango incluso constitucional
La primera norma de teacutecnica legislativa que encontramos en este tipo de normas es la de homogeneidad de las leyes esto es que tengan un uacutenico obshyjeto material En Derecho comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad el principle of relevancy aplicado en la Caacutemara de los Comunes la exigencia de lien o vinculacioacuten material en Francia (y de las enmiendas con el texto inicial a partir de la reforma constitucional de 2008) que evite el cashyvalier legislatif (disposicioacuten extrantildea a la norma tan frecuente en nuestras leyes) o el Sachzusammenhang en el Bundestag
El artiacuteculo 745 de la Constitucioacuten de Grecia impide que pueda someterse a debate laquoproyecto o proposicioacuten de ley alguno que contenga disposiciones sin relacioacuten con su objeto principalraquo estableciendo asimismo que laquono se someteraacute a discusioacuten ninguna disposicioacuten adicional o enmienda si no tuviera relacioacuten con el objeto principal del proyecto o de la proposicioacuten de leyraquo correspondienshydo a la Caacutemara resolver en caso de discrepancia
La claacuteusula que exige que las leyes soacutelo puedan tratar de una uacutenica materia que debe venir recogida expresamente en el tiacutetulo de la misma existe ya en vashyrias de las Constituciones de los Estados como Tennessee y Ohio y se defiende su inclusioacuten en la Constitucioacuten de los Estados Unidos
41 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
34 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
administrativas en un 25 antes de 2012 programa concretado en un inforshyme del Ministerio para las Administracioacuten Puacuteblicas de noviembre de 2007
El 20 de junio de 2008 el Consejo de Ministros aproboacute el Acuerdo para el desarrollo del Plan de reduccioacuten de cargas administrativos y la mejora de la regushylacioacuten cuyos ejes son la disminucioacuten de cargas para las empresas existentes la facilitacioacuten de la creacioacuten de nuevas empresas y el fomento de la inversioacuten
Dentro de este movimiento para legislar mejor el Capiacutetulo dedicado a la mejora de la calidad de la regulacioacuten (arts 4 a 7) en la Ley 22011 de 4 de marzo de Economiacutea sostenible recoge los principios de buena regulacioacuten aplicables a las iniciativas normativas y los instrumentos para la mejora reshygulatoria en el marco de las reformas en el sector puacuteblico que se orientan a garantizar un entorno econoacutemico eficiente y de apoyo a la competitividad de la economiacutea espantildeola
Conforme al artiacuteculo 4 de esta Ley en el ejercicio de la iniciativa normashytiva el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas actuaraacute de acuerdo con los principios de necesidad proporcionalidad seguridad juriacutedica transparencia accesibilidad simplicidad y eficacia
Asimismo para contribuir a la mejora de la calidad regulatoria las Administraciones Puacuteblicas impulsaraacuten los instrumentos de anaacutelisis previo consulta puacuteblica y evaluacioacuten a posteriori revisaraacuten perioacutedicamente la normashytiva vigente y publicaraacuten un informe perioacutedico sobre las actuaciones de mejora regulatoria y el programa de trabajo para el periacuteodo siguiente
Por su parte la disposicioacuten adicional segunda de la Ley 92013 de 9 de diciembre de Transparencia acceso a la informacioacuten puacuteblica y buen goshybierno bajo la ruacutebrica laquoRevisioacuten y simplificacioacuten normativaraquo establece que la Administracioacuten General del Estado acometeraacute una revisioacuten simplificacioacuten y en su caso una consolidacioacuten normativa de su ordenamiento juriacutedico para lo que habraacute de efectuar los correspondientes estudios derogar las normas obsoletas y determinar en su caso la necesidad de introducir modificaciones novedades o proponer la elaboracioacuten de un texto refundido
La Secretariacutea de Estado de Relaciones con las Cortes elaboraraacute un Plan de Calidad y Simplificacioacuten Normativa y se encargaraacute de coordinar el proceso de revisioacuten y simplificacioacuten normativa respecto del resto de departamentos minisshyteriales Las Secretariacuteas Generales Teacutecnicas llevaraacuten a cabo el proceso de revishysioacuten y simplificacioacuten en su aacutembito competencial respectivo pudiendo coordishynar su actividad con los oacuterganos competentes de las Comunidades Autoacutenomas que en ejercicio de las competencias que les son propias y en aplicacioacuten del principio de cooperacioacuten administrativa lleven a cabo un proceso de revisioacuten de su ordenamiento juriacutedico
35 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
14 La experiencia espantildeola cuestionarios y directrices
141 Cuestionarios
En Espantildea por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990 (publicacioacuten del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretariacutea del Gobierno Madrid 1990) se aproboacute un Cuestionario de evaluacioacuten que deberaacute acompantildearse a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros a su vez seguidor de la teacutecnica de las Checklisten empleada en otros paiacuteses
No dirigido en exclusiva a los anteproyectos de ley sino tambieacuten a los reshyglamentos de ejecucioacuten de las leyes este cuestionario pretendiacutea una evaluacioacuten aprioriacutestica de la calidad y eficacia de la norma preguntando sobre su necesishydad (razones de orden juriacutedico o poliacutetico y objetivos) las repercusiones juriacuteshydicas e institucionales (respecto de las Comunidades Europeas Comunidades Autoacutenomas y Administracioacuten del Estado) y los efectos sociales y econoacutemicos (repercusioacuten econoacutemica y presupuestaria medios humanos aceptacioacuten o reshychazo)
Con la utilizacioacuten de este cuestionario se pretendiacutea obtener mayor coheshyrencia interna entre las distintas normas para asegurar el respeto al sistema constitucional de fuentes
De los posibles contenidos de las Checklisten (mucho maacutes amplias las aleshymanas en particular la citada Blaue Liste) se optoacute en Espantildea por una versioacuten reducida y modesta en sus objetivos materializada en una veintena de inteshyrrogantes Ello no obsta para que se haya considerado loable todo intento de introducir criterios de teacutecnica legislativa en los procesos de creacioacuten de las normas que redunden en la homogeneidad y coherencia de nuestro ordenashymiento juriacutedico
Como dice SALVADOR CODERCH es mejor comenzar con un cataacutelogo discreto pero que encuentra un grado de aceptacioacuten considerable que dar inishycio a la empresa con un coacutedigo riacutegido y poco realista que nadie va a cumplir laquoNo es la menos importante de las metarreglas de teacutecnica juriacutedicaraquo antildeade laquoaqueacutella que sugiere proponer soacutelo las medidas que son razonablemente acepshytables y factibles la injusticia es el mayor defecto que se puede imputar a una norma juriacutedica pero casi inmediatamente se puede antildeadir que la inutilidad es el defecto que viene a continuacioacuten pues la ineficacia es a la larga incompashytible con la justiciaraquo
Responde al mismo objetivo de evaluacioacuten ex ante y reproduce por tanto el contenido de los cuestionarios la memoria del anaacutelisis de impacto normashytivo que de conformidad con el Real Decreto 10832009 debe acompantildear a los anteproyectos de ley que se elevan al Consejo de Ministros y ha sustituido al anterior cuestionario
La Memoria debe contener los siguientes apartados
a) Oportunidad de la propuesta
36 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
b) Contenido y anaacutelisis juriacutedico que incluiraacute el listado pormenorizado de las normas que quedaraacuten derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma
c) Anaacutelisis sobre la adecuacioacuten de la norma propuesta al orden de distrishybucioacuten de competencias
d) Impacto econoacutemico y presupuestario que comprenderaacute el impacto sobre los sectores colectivos o agentes afectados por la norma incluido el efecto sobre la competencia asiacute como la deteccioacuten y medicioacuten de las cargas administrativas
e) Impacto por razoacuten de geacutenero se analizaraacuten y valoraraacuten los resultados que se puedan seguir de la aprobacioacuten del proyecto desde la perspectiva de la eliminacioacuten de desigualdades y de su contribucioacuten a la consecucioacuten de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeshyres y hombres a partir de los indicadores de situacioacuten de partida de previsioacuten de resultados y de previsioacuten de impacto recogidos en la Guiacutea Metodoloacutegica a que aludimos a continuacioacuten
Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los aacutembitos de forma que no corresponda la presenshytacioacuten de una memoria completa se realizaraacute una memoria abreviada que deberaacute incluir al menos los siguientes apartados oportunidad de la norma listado de las normas que quedan derogadas impacto presupuestario e impacshyto por razoacuten de geacutenero
Como instrumento para su aplicacioacuten una Guiacutea metodoloacutegica para la elaboshyracioacuten de la memoria del anaacutelisis de impacto normativo aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009 contiene las pautas orientativas para la realizacioacuten del anaacutelisis y la elaboracioacuten de la memoria Esta guiacutea se encuentra accesible en Internet
142 Directrices
En Espantildea los primeros esfuerzos en favor de las normas de teacutecnica legislatishyva correspondieron al Grupo Gretel que ya en 1980 dan lugar a la publicacioacuten de una obra pionera (GRETEL Grupo de Estudios de Teacutecnica Legislativa La forma de las leyes 10 estudios de teacutecnica legislativa Bosch Barcelona 1986)
Cuando la preocupacioacuten por la materia llega a los organismos oficiales seraacute el Grupo Gretel tambieacuten el que publique un primer Curso de Teacutecnica Legislativa auspiciado por el Centro de Estudios Constitucionales (Curso de Teacutecnica Legislativa Gretel Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1989) que incluiacutea un borrador de directrices sobre la forma y estructura de las leyes respecto del que se solicitaba el parecer de los expertos
De este movimiento inicial surgiriacutean gran nuacutemero de iniciativas posterioshyres seminarios jornadas y publicaciones
37 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
En este estado de opinioacuten se situacutean las primeras Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley aprobadas por el Consejo de Ministros en 1991 (BOE de 18 de noviembre de 1991) mdashy hoy sustituidas por las Directrices de Teacutecnica Normativa aprobadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005mdash resultado de la elaboracioacuten teacutecnica previa por el Centro de Estudios Constitucionales como confiesa su laquoIntroduccioacutenraquo al constituir el borrador antes citado un primer texto
Las primeras Directrices de 1991 circunscribiacutean su aacutembito de aplicacioacuten a los anteproyectos de ley con la salvedad expresa de no pretender laquotraspasar el umbral de la potestad de las Cortes Generalesraquo las treinta y siete directrices estaban divididas en siete grandes apartados sobre la estructura de las leyes referidos al tiacutetulo exposicioacuten de motivos parte dispositiva (disposiciones dishyrectivas y sistemaacutetica y divisioacuten) parte final anexos y anteproyectos de leyes modificativas
No conteniacutean las primeras Directrices aspectos de redaccioacuten o estilo de las leyes pero sobre estos puntos existe un Manual de estilo del lenguaje adminisshytrativo editado por el Ministerio para las Administraciones Puacuteblicas Madrid 1990 En el Parlamento de la Comunidad Autoacutenoma de Cataluntildea se aproshybaron unas Instrucciones de la Mesa sobre la correccioacuten linguumliacutestica de los textos a publicar en el Boletiacuten Oficial del Parlamento de Cataluntildea por acuerdo de 16 de septiembre de 1990
Las nuevas Directrices de 2005 recogen la experiencia de los antildeos transshycurridos y de otras Directrices aprobadas y se caracterizan por ser maacutes amplias en varios sentidos
mdash su aacutembito de aplicacioacuten abarca no soacutelo a anteproyectos de ley sino tambieacuten a proyectos de Real Decreto Real Decreto-ley Real Decreto legislativo e incluso a otras disposiciones
mdash un contenido tambieacuten maacutes amplio como refleja su tiacutetulo no son ya Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley sino que llevan el tiacutetulo maacutes ambicioso de Directrices de teacutecnica normashytiva
mdash incluyen normas sobre lenguaje (criterios linguumliacutesticos generales) y apeacutenshydices sobre uso de mayuacutesculas siglas y denominaciones oficiales
mdash son maacutes extensas pasan de 37 a 102 apartados con capiacutetulos especiacuteficos para la elaboracioacuten de determinadas normas y acuerdos
mdash en cuanto a la metodologiacutea adoptada incluyen ejemplos
La teacutecnica de las directrices se ha seguido en Espantildea tambieacuten en otros aacutemshybitos tanto oficiales como acadeacutemicos En particular destacaremos la aprobashycioacuten de directrices en las siguientes Comunidades Autoacutenomas
mdash Manual drsquoelaboracioacute de les normes de la Generalitat de Catalunya elashyborado por el Comiteacute Asesor para el Estudio de la Organizacioacuten de la Administracioacuten dependiente del Departamento de Gobernacioacuten Generalidad de Cataluntildea Diari Oficial i de Publicacions Barcelona
38 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
1992 Puede verse en httpwwwgencatnetgovernacio-appubli DGIOAmp-enhtm
mdash Resolucioacuten de 9 de marzo de 1993 de la Consejeriacutea de Interior y Administraciones Puacuteblicas del Principado de Asturias por la que se dispone la publicacioacuten de la Guiacutea para la elaboracioacuten y control de disposhysiciones de caraacutecter general (BOPA de 29 de marzo de 1993)
mdash Directrices para la elaboracioacuten de proyectos de ley decretos oacuterdenes y reshysoluciones aprobadas por el Gobierno Vasco (BOPV nordm 71 de 19 de abril de 1993)
mdash Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autoacutenoma de las Islas Baleares de 29 de diciembre de 2000 (BOIB nordm 12 de 27 de enero de 2001)
mdash Decreto 242009 de 13 de febrero del Consell de la Comunidad Valenciana sobre la forma la estructura y el procedimiento de elaborashycioacuten de los proyectos normativos de la Generalitat (DOCV nuacutem 5956 de 17 de febrero de 2009)
mdash Ley 12011 de 1 de marzo de evaluacioacuten del impacto de geacutenero en Castilla y Leoacuten (BOCYL nordm 49 de 11 de marzo de 2011)
mdash Orden de 3 de marzo de 2011 de la Conselleriacutea de Hacienda de la Xunta de Galicia por la que se establece el contenido miacutenimo de la memoria econoacutemico financiera en los casos de iniciativas legislativas o de aprobacioacuten de normas con rango reglamentario planes o programas de acshytuacioacuten (DOG nordm 48 de 10 de marzo de 2011)
mdash Decreto 202012 del Presidente de Canarias de 16 de marzo por el que se establecen las normas internas para la elaboracioacuten y tramitacioacuten de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y estructura (BOCA nuacutem 64 de 30 de marzo de 2012)
mdash Orden de 31 de mayo de 2013 del Consejero de Presidencia y Justicia por la que se publican las Directrices de Teacutecnica Normativa del Gobierno de Aragoacuten (BOA nuacutem 119 de 19 de junio de 2013)
II LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA DOCTRINA Y EVOLUCIOacuteN
Tambieacuten en Ameacuterica Latina puede apreciarse una evolucioacuten en cuanto a la preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de las leyes
Esta preocupacioacuten se manifiesta primero en la doctrina donde puede deshycirse que han proliferado los manuales y obras de teacutecnica legislativa ya desde los antildeos 90 del pasado siglo asiacute entre otros
En Argentina
mdash Meehan J H Teoriacutea y teacutecnica legislativa Buenos Aires Depalma 1976
39 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Reglas praacutecticas de teacutecnica legislativa (Peacuterez Bourbon Grosso Svetatz Ubertone 2000) del Instituto de Ciencia y Teacutecnica legislativa
mdash H Peacuterez Bourbon Manual de teacutecnica legislativa Buenos Aires Fundacioacuten Konrad Adenauer 2007
En Bolivia Manual de teacutecnica legislativa Instrumento para la construccioacuten de normas F Zambrana Sea M Claros Pinilla CDH s f
En Centroameacuterica
mdash H Muntildeoz Quesada y H Haba Elementos de teacutecnica legislativa S Joseacute de C R Prodel 1996
mdash Manual centroamericano de teacutecnica legislativa Dr Hugo Alfonso Muntildeoz 2000 editado por la Comisioacuten Interparlamentaria Centroamericana de modernizacioacuten legislativa
mdash R Rodriacuteguez Chang La teacutecnica legislativa en Centroameacuterica y Repuacuteblica Dominicana S Joseacute de CR Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2001
mdash R Gonzaacutelez Tirado Teacutecnicas para la redaccioacuten de las leyes Santo Domingo Caacutemara de Diputados 1998 4ordf ed 2006
En Colombia Traacutemite legislativo ordinario J C Lancheros M J Mantilla F Pulido R Rincoacuten I Suaacuterez Fundacioacuten Konrad Adenauer Bogotaacute 2010
En Ecuador las Nociones de Teacutecnica legislativa de A Segovia Salcedo Edyta Quito 2009 de las que se ha publicado una segunda edicioacuten
En Meacutexico
mdash J Saacuteenz Arroyo y otros Teacutecnica legislativa Meacutexico Porruacutea 1988 mdash C Sempe Minvielle Teacutecnica legislativa y desregulacioacuten 3ordf ed Meacutexico
Porruacutea 2000 mdash M Carbonell y S T Pedroza de la Llave (coords) Elementos de Teacutecnica
legislativa 3ordf ed Meacutexico Porruacutea 2000 2004 mdash Manual de Teacutecnica Legislativa coordinado por S Nava Gomar
ANOMAC Meacutexico 2005 mdash J Roldaacuten Xora Manual de Teacutecnica Legislativa Meacutexico Porruacutea 2005 mdash E Muro Ruiz Algunos elementos de teacutecnica legislativa Meacutexico UNAM
2006 mdash F Serrano Migalloacuten La ley y su proceso Porruacutea Meacutexico 2007 Su capiacuteshy
tulo V contiene unos lineamientos para la elaboracioacuten de las leyes mdash C Mora-Donatto E Saacutenchez Goacutemez Teoriacutea de la legislacioacuten y teacutecnica
legislativa una nueva forma de entender y ejercer la funcioacuten legislativa Meacutexico Instituto de Investigaciones Juriacutedicas 2012
En Panamaacute HJ Michel Doucet Teacutecnica Legislativa Imprenta de la Unishyversidad de Panamaacute Panamaacute 2006
En Venezuela J Barragaacuten Coacutemo se hacen las leyes Caracas Teacutecnica Planeta 1994
40 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
El intereacutes por la teacutecnica legislativa alcanza despueacutes a los organismos oficiashyles de manera que encontramos normas de distinto rango y manuales (que examinamos en el apartado siguiente) y se aprecia asimismo la necesidad de depurar y simplificar el ordenamiento juriacutedico mediante iniciativas tendenshytes a la eliminacioacuten de normas obsoletas aunque no derogadas expresamente
A este movimiento responde la elaboracioacuten del Digesto de normas vigentes en Argentina (veacutease A Martino Manual de teacutecnica legislativa Digesto Juriacutedico Argentino Buenos Aires Universidad de Buenos Aires 2000) y la publicacioacuten de varias leyes de declaracioacuten de no vigencia en Peruacute o en Ecuador
Del mismo modo en Paraguay el Digesto legislativo de la caacutemara de Senadores tiene por objeto compilar depurar y sistematizar la legislacioacuten con objeto de dar certeza y seguridad juriacutedica y facilitar el efectivo conocimiento de la legislacioacuten por la poblacioacuten al simplificarla y organizarla temaacuteticamente
Para el cumplimiento de la Ley 1931993 el Digesto Legislativo tiene como funcioacuten trabajar directamente y brindar apoyo a la Comisioacuten Interinstitucional del Ordenamiento que ha de conformarse para la elaboracioacuten de textos ordeshynados de las leyes
III NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA
31 Normas constitucionales Colombia Ecuador
Las normas de teacutecnica legislativa no se encuentran soacutelo en directrices y cuestionarios de dudosa vinculatoriedad sino que tambieacuten comienzan a apashyrecer en textos normativos de distinto rango incluso constitucional
La primera norma de teacutecnica legislativa que encontramos en este tipo de normas es la de homogeneidad de las leyes esto es que tengan un uacutenico obshyjeto material En Derecho comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad el principle of relevancy aplicado en la Caacutemara de los Comunes la exigencia de lien o vinculacioacuten material en Francia (y de las enmiendas con el texto inicial a partir de la reforma constitucional de 2008) que evite el cashyvalier legislatif (disposicioacuten extrantildea a la norma tan frecuente en nuestras leyes) o el Sachzusammenhang en el Bundestag
El artiacuteculo 745 de la Constitucioacuten de Grecia impide que pueda someterse a debate laquoproyecto o proposicioacuten de ley alguno que contenga disposiciones sin relacioacuten con su objeto principalraquo estableciendo asimismo que laquono se someteraacute a discusioacuten ninguna disposicioacuten adicional o enmienda si no tuviera relacioacuten con el objeto principal del proyecto o de la proposicioacuten de leyraquo correspondienshydo a la Caacutemara resolver en caso de discrepancia
La claacuteusula que exige que las leyes soacutelo puedan tratar de una uacutenica materia que debe venir recogida expresamente en el tiacutetulo de la misma existe ya en vashyrias de las Constituciones de los Estados como Tennessee y Ohio y se defiende su inclusioacuten en la Constitucioacuten de los Estados Unidos
41 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
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ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
35 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
14 La experiencia espantildeola cuestionarios y directrices
141 Cuestionarios
En Espantildea por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990 (publicacioacuten del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretariacutea del Gobierno Madrid 1990) se aproboacute un Cuestionario de evaluacioacuten que deberaacute acompantildearse a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros a su vez seguidor de la teacutecnica de las Checklisten empleada en otros paiacuteses
No dirigido en exclusiva a los anteproyectos de ley sino tambieacuten a los reshyglamentos de ejecucioacuten de las leyes este cuestionario pretendiacutea una evaluacioacuten aprioriacutestica de la calidad y eficacia de la norma preguntando sobre su necesishydad (razones de orden juriacutedico o poliacutetico y objetivos) las repercusiones juriacuteshydicas e institucionales (respecto de las Comunidades Europeas Comunidades Autoacutenomas y Administracioacuten del Estado) y los efectos sociales y econoacutemicos (repercusioacuten econoacutemica y presupuestaria medios humanos aceptacioacuten o reshychazo)
Con la utilizacioacuten de este cuestionario se pretendiacutea obtener mayor coheshyrencia interna entre las distintas normas para asegurar el respeto al sistema constitucional de fuentes
De los posibles contenidos de las Checklisten (mucho maacutes amplias las aleshymanas en particular la citada Blaue Liste) se optoacute en Espantildea por una versioacuten reducida y modesta en sus objetivos materializada en una veintena de inteshyrrogantes Ello no obsta para que se haya considerado loable todo intento de introducir criterios de teacutecnica legislativa en los procesos de creacioacuten de las normas que redunden en la homogeneidad y coherencia de nuestro ordenashymiento juriacutedico
Como dice SALVADOR CODERCH es mejor comenzar con un cataacutelogo discreto pero que encuentra un grado de aceptacioacuten considerable que dar inishycio a la empresa con un coacutedigo riacutegido y poco realista que nadie va a cumplir laquoNo es la menos importante de las metarreglas de teacutecnica juriacutedicaraquo antildeade laquoaqueacutella que sugiere proponer soacutelo las medidas que son razonablemente acepshytables y factibles la injusticia es el mayor defecto que se puede imputar a una norma juriacutedica pero casi inmediatamente se puede antildeadir que la inutilidad es el defecto que viene a continuacioacuten pues la ineficacia es a la larga incompashytible con la justiciaraquo
Responde al mismo objetivo de evaluacioacuten ex ante y reproduce por tanto el contenido de los cuestionarios la memoria del anaacutelisis de impacto normashytivo que de conformidad con el Real Decreto 10832009 debe acompantildear a los anteproyectos de ley que se elevan al Consejo de Ministros y ha sustituido al anterior cuestionario
La Memoria debe contener los siguientes apartados
a) Oportunidad de la propuesta
36 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
b) Contenido y anaacutelisis juriacutedico que incluiraacute el listado pormenorizado de las normas que quedaraacuten derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma
c) Anaacutelisis sobre la adecuacioacuten de la norma propuesta al orden de distrishybucioacuten de competencias
d) Impacto econoacutemico y presupuestario que comprenderaacute el impacto sobre los sectores colectivos o agentes afectados por la norma incluido el efecto sobre la competencia asiacute como la deteccioacuten y medicioacuten de las cargas administrativas
e) Impacto por razoacuten de geacutenero se analizaraacuten y valoraraacuten los resultados que se puedan seguir de la aprobacioacuten del proyecto desde la perspectiva de la eliminacioacuten de desigualdades y de su contribucioacuten a la consecucioacuten de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeshyres y hombres a partir de los indicadores de situacioacuten de partida de previsioacuten de resultados y de previsioacuten de impacto recogidos en la Guiacutea Metodoloacutegica a que aludimos a continuacioacuten
Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los aacutembitos de forma que no corresponda la presenshytacioacuten de una memoria completa se realizaraacute una memoria abreviada que deberaacute incluir al menos los siguientes apartados oportunidad de la norma listado de las normas que quedan derogadas impacto presupuestario e impacshyto por razoacuten de geacutenero
Como instrumento para su aplicacioacuten una Guiacutea metodoloacutegica para la elaboshyracioacuten de la memoria del anaacutelisis de impacto normativo aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009 contiene las pautas orientativas para la realizacioacuten del anaacutelisis y la elaboracioacuten de la memoria Esta guiacutea se encuentra accesible en Internet
142 Directrices
En Espantildea los primeros esfuerzos en favor de las normas de teacutecnica legislatishyva correspondieron al Grupo Gretel que ya en 1980 dan lugar a la publicacioacuten de una obra pionera (GRETEL Grupo de Estudios de Teacutecnica Legislativa La forma de las leyes 10 estudios de teacutecnica legislativa Bosch Barcelona 1986)
Cuando la preocupacioacuten por la materia llega a los organismos oficiales seraacute el Grupo Gretel tambieacuten el que publique un primer Curso de Teacutecnica Legislativa auspiciado por el Centro de Estudios Constitucionales (Curso de Teacutecnica Legislativa Gretel Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1989) que incluiacutea un borrador de directrices sobre la forma y estructura de las leyes respecto del que se solicitaba el parecer de los expertos
De este movimiento inicial surgiriacutean gran nuacutemero de iniciativas posterioshyres seminarios jornadas y publicaciones
37 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
En este estado de opinioacuten se situacutean las primeras Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley aprobadas por el Consejo de Ministros en 1991 (BOE de 18 de noviembre de 1991) mdashy hoy sustituidas por las Directrices de Teacutecnica Normativa aprobadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005mdash resultado de la elaboracioacuten teacutecnica previa por el Centro de Estudios Constitucionales como confiesa su laquoIntroduccioacutenraquo al constituir el borrador antes citado un primer texto
Las primeras Directrices de 1991 circunscribiacutean su aacutembito de aplicacioacuten a los anteproyectos de ley con la salvedad expresa de no pretender laquotraspasar el umbral de la potestad de las Cortes Generalesraquo las treinta y siete directrices estaban divididas en siete grandes apartados sobre la estructura de las leyes referidos al tiacutetulo exposicioacuten de motivos parte dispositiva (disposiciones dishyrectivas y sistemaacutetica y divisioacuten) parte final anexos y anteproyectos de leyes modificativas
No conteniacutean las primeras Directrices aspectos de redaccioacuten o estilo de las leyes pero sobre estos puntos existe un Manual de estilo del lenguaje adminisshytrativo editado por el Ministerio para las Administraciones Puacuteblicas Madrid 1990 En el Parlamento de la Comunidad Autoacutenoma de Cataluntildea se aproshybaron unas Instrucciones de la Mesa sobre la correccioacuten linguumliacutestica de los textos a publicar en el Boletiacuten Oficial del Parlamento de Cataluntildea por acuerdo de 16 de septiembre de 1990
Las nuevas Directrices de 2005 recogen la experiencia de los antildeos transshycurridos y de otras Directrices aprobadas y se caracterizan por ser maacutes amplias en varios sentidos
mdash su aacutembito de aplicacioacuten abarca no soacutelo a anteproyectos de ley sino tambieacuten a proyectos de Real Decreto Real Decreto-ley Real Decreto legislativo e incluso a otras disposiciones
mdash un contenido tambieacuten maacutes amplio como refleja su tiacutetulo no son ya Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley sino que llevan el tiacutetulo maacutes ambicioso de Directrices de teacutecnica normashytiva
mdash incluyen normas sobre lenguaje (criterios linguumliacutesticos generales) y apeacutenshydices sobre uso de mayuacutesculas siglas y denominaciones oficiales
mdash son maacutes extensas pasan de 37 a 102 apartados con capiacutetulos especiacuteficos para la elaboracioacuten de determinadas normas y acuerdos
mdash en cuanto a la metodologiacutea adoptada incluyen ejemplos
La teacutecnica de las directrices se ha seguido en Espantildea tambieacuten en otros aacutemshybitos tanto oficiales como acadeacutemicos En particular destacaremos la aprobashycioacuten de directrices en las siguientes Comunidades Autoacutenomas
mdash Manual drsquoelaboracioacute de les normes de la Generalitat de Catalunya elashyborado por el Comiteacute Asesor para el Estudio de la Organizacioacuten de la Administracioacuten dependiente del Departamento de Gobernacioacuten Generalidad de Cataluntildea Diari Oficial i de Publicacions Barcelona
38 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
1992 Puede verse en httpwwwgencatnetgovernacio-appubli DGIOAmp-enhtm
mdash Resolucioacuten de 9 de marzo de 1993 de la Consejeriacutea de Interior y Administraciones Puacuteblicas del Principado de Asturias por la que se dispone la publicacioacuten de la Guiacutea para la elaboracioacuten y control de disposhysiciones de caraacutecter general (BOPA de 29 de marzo de 1993)
mdash Directrices para la elaboracioacuten de proyectos de ley decretos oacuterdenes y reshysoluciones aprobadas por el Gobierno Vasco (BOPV nordm 71 de 19 de abril de 1993)
mdash Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autoacutenoma de las Islas Baleares de 29 de diciembre de 2000 (BOIB nordm 12 de 27 de enero de 2001)
mdash Decreto 242009 de 13 de febrero del Consell de la Comunidad Valenciana sobre la forma la estructura y el procedimiento de elaborashycioacuten de los proyectos normativos de la Generalitat (DOCV nuacutem 5956 de 17 de febrero de 2009)
mdash Ley 12011 de 1 de marzo de evaluacioacuten del impacto de geacutenero en Castilla y Leoacuten (BOCYL nordm 49 de 11 de marzo de 2011)
mdash Orden de 3 de marzo de 2011 de la Conselleriacutea de Hacienda de la Xunta de Galicia por la que se establece el contenido miacutenimo de la memoria econoacutemico financiera en los casos de iniciativas legislativas o de aprobacioacuten de normas con rango reglamentario planes o programas de acshytuacioacuten (DOG nordm 48 de 10 de marzo de 2011)
mdash Decreto 202012 del Presidente de Canarias de 16 de marzo por el que se establecen las normas internas para la elaboracioacuten y tramitacioacuten de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y estructura (BOCA nuacutem 64 de 30 de marzo de 2012)
mdash Orden de 31 de mayo de 2013 del Consejero de Presidencia y Justicia por la que se publican las Directrices de Teacutecnica Normativa del Gobierno de Aragoacuten (BOA nuacutem 119 de 19 de junio de 2013)
II LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA DOCTRINA Y EVOLUCIOacuteN
Tambieacuten en Ameacuterica Latina puede apreciarse una evolucioacuten en cuanto a la preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de las leyes
Esta preocupacioacuten se manifiesta primero en la doctrina donde puede deshycirse que han proliferado los manuales y obras de teacutecnica legislativa ya desde los antildeos 90 del pasado siglo asiacute entre otros
En Argentina
mdash Meehan J H Teoriacutea y teacutecnica legislativa Buenos Aires Depalma 1976
39 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Reglas praacutecticas de teacutecnica legislativa (Peacuterez Bourbon Grosso Svetatz Ubertone 2000) del Instituto de Ciencia y Teacutecnica legislativa
mdash H Peacuterez Bourbon Manual de teacutecnica legislativa Buenos Aires Fundacioacuten Konrad Adenauer 2007
En Bolivia Manual de teacutecnica legislativa Instrumento para la construccioacuten de normas F Zambrana Sea M Claros Pinilla CDH s f
En Centroameacuterica
mdash H Muntildeoz Quesada y H Haba Elementos de teacutecnica legislativa S Joseacute de C R Prodel 1996
mdash Manual centroamericano de teacutecnica legislativa Dr Hugo Alfonso Muntildeoz 2000 editado por la Comisioacuten Interparlamentaria Centroamericana de modernizacioacuten legislativa
mdash R Rodriacuteguez Chang La teacutecnica legislativa en Centroameacuterica y Repuacuteblica Dominicana S Joseacute de CR Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2001
mdash R Gonzaacutelez Tirado Teacutecnicas para la redaccioacuten de las leyes Santo Domingo Caacutemara de Diputados 1998 4ordf ed 2006
En Colombia Traacutemite legislativo ordinario J C Lancheros M J Mantilla F Pulido R Rincoacuten I Suaacuterez Fundacioacuten Konrad Adenauer Bogotaacute 2010
En Ecuador las Nociones de Teacutecnica legislativa de A Segovia Salcedo Edyta Quito 2009 de las que se ha publicado una segunda edicioacuten
En Meacutexico
mdash J Saacuteenz Arroyo y otros Teacutecnica legislativa Meacutexico Porruacutea 1988 mdash C Sempe Minvielle Teacutecnica legislativa y desregulacioacuten 3ordf ed Meacutexico
Porruacutea 2000 mdash M Carbonell y S T Pedroza de la Llave (coords) Elementos de Teacutecnica
legislativa 3ordf ed Meacutexico Porruacutea 2000 2004 mdash Manual de Teacutecnica Legislativa coordinado por S Nava Gomar
ANOMAC Meacutexico 2005 mdash J Roldaacuten Xora Manual de Teacutecnica Legislativa Meacutexico Porruacutea 2005 mdash E Muro Ruiz Algunos elementos de teacutecnica legislativa Meacutexico UNAM
2006 mdash F Serrano Migalloacuten La ley y su proceso Porruacutea Meacutexico 2007 Su capiacuteshy
tulo V contiene unos lineamientos para la elaboracioacuten de las leyes mdash C Mora-Donatto E Saacutenchez Goacutemez Teoriacutea de la legislacioacuten y teacutecnica
legislativa una nueva forma de entender y ejercer la funcioacuten legislativa Meacutexico Instituto de Investigaciones Juriacutedicas 2012
En Panamaacute HJ Michel Doucet Teacutecnica Legislativa Imprenta de la Unishyversidad de Panamaacute Panamaacute 2006
En Venezuela J Barragaacuten Coacutemo se hacen las leyes Caracas Teacutecnica Planeta 1994
40 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
El intereacutes por la teacutecnica legislativa alcanza despueacutes a los organismos oficiashyles de manera que encontramos normas de distinto rango y manuales (que examinamos en el apartado siguiente) y se aprecia asimismo la necesidad de depurar y simplificar el ordenamiento juriacutedico mediante iniciativas tendenshytes a la eliminacioacuten de normas obsoletas aunque no derogadas expresamente
A este movimiento responde la elaboracioacuten del Digesto de normas vigentes en Argentina (veacutease A Martino Manual de teacutecnica legislativa Digesto Juriacutedico Argentino Buenos Aires Universidad de Buenos Aires 2000) y la publicacioacuten de varias leyes de declaracioacuten de no vigencia en Peruacute o en Ecuador
Del mismo modo en Paraguay el Digesto legislativo de la caacutemara de Senadores tiene por objeto compilar depurar y sistematizar la legislacioacuten con objeto de dar certeza y seguridad juriacutedica y facilitar el efectivo conocimiento de la legislacioacuten por la poblacioacuten al simplificarla y organizarla temaacuteticamente
Para el cumplimiento de la Ley 1931993 el Digesto Legislativo tiene como funcioacuten trabajar directamente y brindar apoyo a la Comisioacuten Interinstitucional del Ordenamiento que ha de conformarse para la elaboracioacuten de textos ordeshynados de las leyes
III NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA
31 Normas constitucionales Colombia Ecuador
Las normas de teacutecnica legislativa no se encuentran soacutelo en directrices y cuestionarios de dudosa vinculatoriedad sino que tambieacuten comienzan a apashyrecer en textos normativos de distinto rango incluso constitucional
La primera norma de teacutecnica legislativa que encontramos en este tipo de normas es la de homogeneidad de las leyes esto es que tengan un uacutenico obshyjeto material En Derecho comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad el principle of relevancy aplicado en la Caacutemara de los Comunes la exigencia de lien o vinculacioacuten material en Francia (y de las enmiendas con el texto inicial a partir de la reforma constitucional de 2008) que evite el cashyvalier legislatif (disposicioacuten extrantildea a la norma tan frecuente en nuestras leyes) o el Sachzusammenhang en el Bundestag
El artiacuteculo 745 de la Constitucioacuten de Grecia impide que pueda someterse a debate laquoproyecto o proposicioacuten de ley alguno que contenga disposiciones sin relacioacuten con su objeto principalraquo estableciendo asimismo que laquono se someteraacute a discusioacuten ninguna disposicioacuten adicional o enmienda si no tuviera relacioacuten con el objeto principal del proyecto o de la proposicioacuten de leyraquo correspondienshydo a la Caacutemara resolver en caso de discrepancia
La claacuteusula que exige que las leyes soacutelo puedan tratar de una uacutenica materia que debe venir recogida expresamente en el tiacutetulo de la misma existe ya en vashyrias de las Constituciones de los Estados como Tennessee y Ohio y se defiende su inclusioacuten en la Constitucioacuten de los Estados Unidos
41 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
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La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
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contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
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342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
36 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
b) Contenido y anaacutelisis juriacutedico que incluiraacute el listado pormenorizado de las normas que quedaraacuten derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma
c) Anaacutelisis sobre la adecuacioacuten de la norma propuesta al orden de distrishybucioacuten de competencias
d) Impacto econoacutemico y presupuestario que comprenderaacute el impacto sobre los sectores colectivos o agentes afectados por la norma incluido el efecto sobre la competencia asiacute como la deteccioacuten y medicioacuten de las cargas administrativas
e) Impacto por razoacuten de geacutenero se analizaraacuten y valoraraacuten los resultados que se puedan seguir de la aprobacioacuten del proyecto desde la perspectiva de la eliminacioacuten de desigualdades y de su contribucioacuten a la consecucioacuten de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeshyres y hombres a partir de los indicadores de situacioacuten de partida de previsioacuten de resultados y de previsioacuten de impacto recogidos en la Guiacutea Metodoloacutegica a que aludimos a continuacioacuten
Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los aacutembitos de forma que no corresponda la presenshytacioacuten de una memoria completa se realizaraacute una memoria abreviada que deberaacute incluir al menos los siguientes apartados oportunidad de la norma listado de las normas que quedan derogadas impacto presupuestario e impacshyto por razoacuten de geacutenero
Como instrumento para su aplicacioacuten una Guiacutea metodoloacutegica para la elaboshyracioacuten de la memoria del anaacutelisis de impacto normativo aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009 contiene las pautas orientativas para la realizacioacuten del anaacutelisis y la elaboracioacuten de la memoria Esta guiacutea se encuentra accesible en Internet
142 Directrices
En Espantildea los primeros esfuerzos en favor de las normas de teacutecnica legislatishyva correspondieron al Grupo Gretel que ya en 1980 dan lugar a la publicacioacuten de una obra pionera (GRETEL Grupo de Estudios de Teacutecnica Legislativa La forma de las leyes 10 estudios de teacutecnica legislativa Bosch Barcelona 1986)
Cuando la preocupacioacuten por la materia llega a los organismos oficiales seraacute el Grupo Gretel tambieacuten el que publique un primer Curso de Teacutecnica Legislativa auspiciado por el Centro de Estudios Constitucionales (Curso de Teacutecnica Legislativa Gretel Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1989) que incluiacutea un borrador de directrices sobre la forma y estructura de las leyes respecto del que se solicitaba el parecer de los expertos
De este movimiento inicial surgiriacutean gran nuacutemero de iniciativas posterioshyres seminarios jornadas y publicaciones
37 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
En este estado de opinioacuten se situacutean las primeras Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley aprobadas por el Consejo de Ministros en 1991 (BOE de 18 de noviembre de 1991) mdashy hoy sustituidas por las Directrices de Teacutecnica Normativa aprobadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005mdash resultado de la elaboracioacuten teacutecnica previa por el Centro de Estudios Constitucionales como confiesa su laquoIntroduccioacutenraquo al constituir el borrador antes citado un primer texto
Las primeras Directrices de 1991 circunscribiacutean su aacutembito de aplicacioacuten a los anteproyectos de ley con la salvedad expresa de no pretender laquotraspasar el umbral de la potestad de las Cortes Generalesraquo las treinta y siete directrices estaban divididas en siete grandes apartados sobre la estructura de las leyes referidos al tiacutetulo exposicioacuten de motivos parte dispositiva (disposiciones dishyrectivas y sistemaacutetica y divisioacuten) parte final anexos y anteproyectos de leyes modificativas
No conteniacutean las primeras Directrices aspectos de redaccioacuten o estilo de las leyes pero sobre estos puntos existe un Manual de estilo del lenguaje adminisshytrativo editado por el Ministerio para las Administraciones Puacuteblicas Madrid 1990 En el Parlamento de la Comunidad Autoacutenoma de Cataluntildea se aproshybaron unas Instrucciones de la Mesa sobre la correccioacuten linguumliacutestica de los textos a publicar en el Boletiacuten Oficial del Parlamento de Cataluntildea por acuerdo de 16 de septiembre de 1990
Las nuevas Directrices de 2005 recogen la experiencia de los antildeos transshycurridos y de otras Directrices aprobadas y se caracterizan por ser maacutes amplias en varios sentidos
mdash su aacutembito de aplicacioacuten abarca no soacutelo a anteproyectos de ley sino tambieacuten a proyectos de Real Decreto Real Decreto-ley Real Decreto legislativo e incluso a otras disposiciones
mdash un contenido tambieacuten maacutes amplio como refleja su tiacutetulo no son ya Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley sino que llevan el tiacutetulo maacutes ambicioso de Directrices de teacutecnica normashytiva
mdash incluyen normas sobre lenguaje (criterios linguumliacutesticos generales) y apeacutenshydices sobre uso de mayuacutesculas siglas y denominaciones oficiales
mdash son maacutes extensas pasan de 37 a 102 apartados con capiacutetulos especiacuteficos para la elaboracioacuten de determinadas normas y acuerdos
mdash en cuanto a la metodologiacutea adoptada incluyen ejemplos
La teacutecnica de las directrices se ha seguido en Espantildea tambieacuten en otros aacutemshybitos tanto oficiales como acadeacutemicos En particular destacaremos la aprobashycioacuten de directrices en las siguientes Comunidades Autoacutenomas
mdash Manual drsquoelaboracioacute de les normes de la Generalitat de Catalunya elashyborado por el Comiteacute Asesor para el Estudio de la Organizacioacuten de la Administracioacuten dependiente del Departamento de Gobernacioacuten Generalidad de Cataluntildea Diari Oficial i de Publicacions Barcelona
38 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
1992 Puede verse en httpwwwgencatnetgovernacio-appubli DGIOAmp-enhtm
mdash Resolucioacuten de 9 de marzo de 1993 de la Consejeriacutea de Interior y Administraciones Puacuteblicas del Principado de Asturias por la que se dispone la publicacioacuten de la Guiacutea para la elaboracioacuten y control de disposhysiciones de caraacutecter general (BOPA de 29 de marzo de 1993)
mdash Directrices para la elaboracioacuten de proyectos de ley decretos oacuterdenes y reshysoluciones aprobadas por el Gobierno Vasco (BOPV nordm 71 de 19 de abril de 1993)
mdash Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autoacutenoma de las Islas Baleares de 29 de diciembre de 2000 (BOIB nordm 12 de 27 de enero de 2001)
mdash Decreto 242009 de 13 de febrero del Consell de la Comunidad Valenciana sobre la forma la estructura y el procedimiento de elaborashycioacuten de los proyectos normativos de la Generalitat (DOCV nuacutem 5956 de 17 de febrero de 2009)
mdash Ley 12011 de 1 de marzo de evaluacioacuten del impacto de geacutenero en Castilla y Leoacuten (BOCYL nordm 49 de 11 de marzo de 2011)
mdash Orden de 3 de marzo de 2011 de la Conselleriacutea de Hacienda de la Xunta de Galicia por la que se establece el contenido miacutenimo de la memoria econoacutemico financiera en los casos de iniciativas legislativas o de aprobacioacuten de normas con rango reglamentario planes o programas de acshytuacioacuten (DOG nordm 48 de 10 de marzo de 2011)
mdash Decreto 202012 del Presidente de Canarias de 16 de marzo por el que se establecen las normas internas para la elaboracioacuten y tramitacioacuten de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y estructura (BOCA nuacutem 64 de 30 de marzo de 2012)
mdash Orden de 31 de mayo de 2013 del Consejero de Presidencia y Justicia por la que se publican las Directrices de Teacutecnica Normativa del Gobierno de Aragoacuten (BOA nuacutem 119 de 19 de junio de 2013)
II LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA DOCTRINA Y EVOLUCIOacuteN
Tambieacuten en Ameacuterica Latina puede apreciarse una evolucioacuten en cuanto a la preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de las leyes
Esta preocupacioacuten se manifiesta primero en la doctrina donde puede deshycirse que han proliferado los manuales y obras de teacutecnica legislativa ya desde los antildeos 90 del pasado siglo asiacute entre otros
En Argentina
mdash Meehan J H Teoriacutea y teacutecnica legislativa Buenos Aires Depalma 1976
39 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Reglas praacutecticas de teacutecnica legislativa (Peacuterez Bourbon Grosso Svetatz Ubertone 2000) del Instituto de Ciencia y Teacutecnica legislativa
mdash H Peacuterez Bourbon Manual de teacutecnica legislativa Buenos Aires Fundacioacuten Konrad Adenauer 2007
En Bolivia Manual de teacutecnica legislativa Instrumento para la construccioacuten de normas F Zambrana Sea M Claros Pinilla CDH s f
En Centroameacuterica
mdash H Muntildeoz Quesada y H Haba Elementos de teacutecnica legislativa S Joseacute de C R Prodel 1996
mdash Manual centroamericano de teacutecnica legislativa Dr Hugo Alfonso Muntildeoz 2000 editado por la Comisioacuten Interparlamentaria Centroamericana de modernizacioacuten legislativa
mdash R Rodriacuteguez Chang La teacutecnica legislativa en Centroameacuterica y Repuacuteblica Dominicana S Joseacute de CR Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2001
mdash R Gonzaacutelez Tirado Teacutecnicas para la redaccioacuten de las leyes Santo Domingo Caacutemara de Diputados 1998 4ordf ed 2006
En Colombia Traacutemite legislativo ordinario J C Lancheros M J Mantilla F Pulido R Rincoacuten I Suaacuterez Fundacioacuten Konrad Adenauer Bogotaacute 2010
En Ecuador las Nociones de Teacutecnica legislativa de A Segovia Salcedo Edyta Quito 2009 de las que se ha publicado una segunda edicioacuten
En Meacutexico
mdash J Saacuteenz Arroyo y otros Teacutecnica legislativa Meacutexico Porruacutea 1988 mdash C Sempe Minvielle Teacutecnica legislativa y desregulacioacuten 3ordf ed Meacutexico
Porruacutea 2000 mdash M Carbonell y S T Pedroza de la Llave (coords) Elementos de Teacutecnica
legislativa 3ordf ed Meacutexico Porruacutea 2000 2004 mdash Manual de Teacutecnica Legislativa coordinado por S Nava Gomar
ANOMAC Meacutexico 2005 mdash J Roldaacuten Xora Manual de Teacutecnica Legislativa Meacutexico Porruacutea 2005 mdash E Muro Ruiz Algunos elementos de teacutecnica legislativa Meacutexico UNAM
2006 mdash F Serrano Migalloacuten La ley y su proceso Porruacutea Meacutexico 2007 Su capiacuteshy
tulo V contiene unos lineamientos para la elaboracioacuten de las leyes mdash C Mora-Donatto E Saacutenchez Goacutemez Teoriacutea de la legislacioacuten y teacutecnica
legislativa una nueva forma de entender y ejercer la funcioacuten legislativa Meacutexico Instituto de Investigaciones Juriacutedicas 2012
En Panamaacute HJ Michel Doucet Teacutecnica Legislativa Imprenta de la Unishyversidad de Panamaacute Panamaacute 2006
En Venezuela J Barragaacuten Coacutemo se hacen las leyes Caracas Teacutecnica Planeta 1994
40 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
El intereacutes por la teacutecnica legislativa alcanza despueacutes a los organismos oficiashyles de manera que encontramos normas de distinto rango y manuales (que examinamos en el apartado siguiente) y se aprecia asimismo la necesidad de depurar y simplificar el ordenamiento juriacutedico mediante iniciativas tendenshytes a la eliminacioacuten de normas obsoletas aunque no derogadas expresamente
A este movimiento responde la elaboracioacuten del Digesto de normas vigentes en Argentina (veacutease A Martino Manual de teacutecnica legislativa Digesto Juriacutedico Argentino Buenos Aires Universidad de Buenos Aires 2000) y la publicacioacuten de varias leyes de declaracioacuten de no vigencia en Peruacute o en Ecuador
Del mismo modo en Paraguay el Digesto legislativo de la caacutemara de Senadores tiene por objeto compilar depurar y sistematizar la legislacioacuten con objeto de dar certeza y seguridad juriacutedica y facilitar el efectivo conocimiento de la legislacioacuten por la poblacioacuten al simplificarla y organizarla temaacuteticamente
Para el cumplimiento de la Ley 1931993 el Digesto Legislativo tiene como funcioacuten trabajar directamente y brindar apoyo a la Comisioacuten Interinstitucional del Ordenamiento que ha de conformarse para la elaboracioacuten de textos ordeshynados de las leyes
III NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA
31 Normas constitucionales Colombia Ecuador
Las normas de teacutecnica legislativa no se encuentran soacutelo en directrices y cuestionarios de dudosa vinculatoriedad sino que tambieacuten comienzan a apashyrecer en textos normativos de distinto rango incluso constitucional
La primera norma de teacutecnica legislativa que encontramos en este tipo de normas es la de homogeneidad de las leyes esto es que tengan un uacutenico obshyjeto material En Derecho comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad el principle of relevancy aplicado en la Caacutemara de los Comunes la exigencia de lien o vinculacioacuten material en Francia (y de las enmiendas con el texto inicial a partir de la reforma constitucional de 2008) que evite el cashyvalier legislatif (disposicioacuten extrantildea a la norma tan frecuente en nuestras leyes) o el Sachzusammenhang en el Bundestag
El artiacuteculo 745 de la Constitucioacuten de Grecia impide que pueda someterse a debate laquoproyecto o proposicioacuten de ley alguno que contenga disposiciones sin relacioacuten con su objeto principalraquo estableciendo asimismo que laquono se someteraacute a discusioacuten ninguna disposicioacuten adicional o enmienda si no tuviera relacioacuten con el objeto principal del proyecto o de la proposicioacuten de leyraquo correspondienshydo a la Caacutemara resolver en caso de discrepancia
La claacuteusula que exige que las leyes soacutelo puedan tratar de una uacutenica materia que debe venir recogida expresamente en el tiacutetulo de la misma existe ya en vashyrias de las Constituciones de los Estados como Tennessee y Ohio y se defiende su inclusioacuten en la Constitucioacuten de los Estados Unidos
41 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
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Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
37 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
En este estado de opinioacuten se situacutean las primeras Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley aprobadas por el Consejo de Ministros en 1991 (BOE de 18 de noviembre de 1991) mdashy hoy sustituidas por las Directrices de Teacutecnica Normativa aprobadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005mdash resultado de la elaboracioacuten teacutecnica previa por el Centro de Estudios Constitucionales como confiesa su laquoIntroduccioacutenraquo al constituir el borrador antes citado un primer texto
Las primeras Directrices de 1991 circunscribiacutean su aacutembito de aplicacioacuten a los anteproyectos de ley con la salvedad expresa de no pretender laquotraspasar el umbral de la potestad de las Cortes Generalesraquo las treinta y siete directrices estaban divididas en siete grandes apartados sobre la estructura de las leyes referidos al tiacutetulo exposicioacuten de motivos parte dispositiva (disposiciones dishyrectivas y sistemaacutetica y divisioacuten) parte final anexos y anteproyectos de leyes modificativas
No conteniacutean las primeras Directrices aspectos de redaccioacuten o estilo de las leyes pero sobre estos puntos existe un Manual de estilo del lenguaje adminisshytrativo editado por el Ministerio para las Administraciones Puacuteblicas Madrid 1990 En el Parlamento de la Comunidad Autoacutenoma de Cataluntildea se aproshybaron unas Instrucciones de la Mesa sobre la correccioacuten linguumliacutestica de los textos a publicar en el Boletiacuten Oficial del Parlamento de Cataluntildea por acuerdo de 16 de septiembre de 1990
Las nuevas Directrices de 2005 recogen la experiencia de los antildeos transshycurridos y de otras Directrices aprobadas y se caracterizan por ser maacutes amplias en varios sentidos
mdash su aacutembito de aplicacioacuten abarca no soacutelo a anteproyectos de ley sino tambieacuten a proyectos de Real Decreto Real Decreto-ley Real Decreto legislativo e incluso a otras disposiciones
mdash un contenido tambieacuten maacutes amplio como refleja su tiacutetulo no son ya Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley sino que llevan el tiacutetulo maacutes ambicioso de Directrices de teacutecnica normashytiva
mdash incluyen normas sobre lenguaje (criterios linguumliacutesticos generales) y apeacutenshydices sobre uso de mayuacutesculas siglas y denominaciones oficiales
mdash son maacutes extensas pasan de 37 a 102 apartados con capiacutetulos especiacuteficos para la elaboracioacuten de determinadas normas y acuerdos
mdash en cuanto a la metodologiacutea adoptada incluyen ejemplos
La teacutecnica de las directrices se ha seguido en Espantildea tambieacuten en otros aacutemshybitos tanto oficiales como acadeacutemicos En particular destacaremos la aprobashycioacuten de directrices en las siguientes Comunidades Autoacutenomas
mdash Manual drsquoelaboracioacute de les normes de la Generalitat de Catalunya elashyborado por el Comiteacute Asesor para el Estudio de la Organizacioacuten de la Administracioacuten dependiente del Departamento de Gobernacioacuten Generalidad de Cataluntildea Diari Oficial i de Publicacions Barcelona
38 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
1992 Puede verse en httpwwwgencatnetgovernacio-appubli DGIOAmp-enhtm
mdash Resolucioacuten de 9 de marzo de 1993 de la Consejeriacutea de Interior y Administraciones Puacuteblicas del Principado de Asturias por la que se dispone la publicacioacuten de la Guiacutea para la elaboracioacuten y control de disposhysiciones de caraacutecter general (BOPA de 29 de marzo de 1993)
mdash Directrices para la elaboracioacuten de proyectos de ley decretos oacuterdenes y reshysoluciones aprobadas por el Gobierno Vasco (BOPV nordm 71 de 19 de abril de 1993)
mdash Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autoacutenoma de las Islas Baleares de 29 de diciembre de 2000 (BOIB nordm 12 de 27 de enero de 2001)
mdash Decreto 242009 de 13 de febrero del Consell de la Comunidad Valenciana sobre la forma la estructura y el procedimiento de elaborashycioacuten de los proyectos normativos de la Generalitat (DOCV nuacutem 5956 de 17 de febrero de 2009)
mdash Ley 12011 de 1 de marzo de evaluacioacuten del impacto de geacutenero en Castilla y Leoacuten (BOCYL nordm 49 de 11 de marzo de 2011)
mdash Orden de 3 de marzo de 2011 de la Conselleriacutea de Hacienda de la Xunta de Galicia por la que se establece el contenido miacutenimo de la memoria econoacutemico financiera en los casos de iniciativas legislativas o de aprobacioacuten de normas con rango reglamentario planes o programas de acshytuacioacuten (DOG nordm 48 de 10 de marzo de 2011)
mdash Decreto 202012 del Presidente de Canarias de 16 de marzo por el que se establecen las normas internas para la elaboracioacuten y tramitacioacuten de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y estructura (BOCA nuacutem 64 de 30 de marzo de 2012)
mdash Orden de 31 de mayo de 2013 del Consejero de Presidencia y Justicia por la que se publican las Directrices de Teacutecnica Normativa del Gobierno de Aragoacuten (BOA nuacutem 119 de 19 de junio de 2013)
II LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA DOCTRINA Y EVOLUCIOacuteN
Tambieacuten en Ameacuterica Latina puede apreciarse una evolucioacuten en cuanto a la preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de las leyes
Esta preocupacioacuten se manifiesta primero en la doctrina donde puede deshycirse que han proliferado los manuales y obras de teacutecnica legislativa ya desde los antildeos 90 del pasado siglo asiacute entre otros
En Argentina
mdash Meehan J H Teoriacutea y teacutecnica legislativa Buenos Aires Depalma 1976
39 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Reglas praacutecticas de teacutecnica legislativa (Peacuterez Bourbon Grosso Svetatz Ubertone 2000) del Instituto de Ciencia y Teacutecnica legislativa
mdash H Peacuterez Bourbon Manual de teacutecnica legislativa Buenos Aires Fundacioacuten Konrad Adenauer 2007
En Bolivia Manual de teacutecnica legislativa Instrumento para la construccioacuten de normas F Zambrana Sea M Claros Pinilla CDH s f
En Centroameacuterica
mdash H Muntildeoz Quesada y H Haba Elementos de teacutecnica legislativa S Joseacute de C R Prodel 1996
mdash Manual centroamericano de teacutecnica legislativa Dr Hugo Alfonso Muntildeoz 2000 editado por la Comisioacuten Interparlamentaria Centroamericana de modernizacioacuten legislativa
mdash R Rodriacuteguez Chang La teacutecnica legislativa en Centroameacuterica y Repuacuteblica Dominicana S Joseacute de CR Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2001
mdash R Gonzaacutelez Tirado Teacutecnicas para la redaccioacuten de las leyes Santo Domingo Caacutemara de Diputados 1998 4ordf ed 2006
En Colombia Traacutemite legislativo ordinario J C Lancheros M J Mantilla F Pulido R Rincoacuten I Suaacuterez Fundacioacuten Konrad Adenauer Bogotaacute 2010
En Ecuador las Nociones de Teacutecnica legislativa de A Segovia Salcedo Edyta Quito 2009 de las que se ha publicado una segunda edicioacuten
En Meacutexico
mdash J Saacuteenz Arroyo y otros Teacutecnica legislativa Meacutexico Porruacutea 1988 mdash C Sempe Minvielle Teacutecnica legislativa y desregulacioacuten 3ordf ed Meacutexico
Porruacutea 2000 mdash M Carbonell y S T Pedroza de la Llave (coords) Elementos de Teacutecnica
legislativa 3ordf ed Meacutexico Porruacutea 2000 2004 mdash Manual de Teacutecnica Legislativa coordinado por S Nava Gomar
ANOMAC Meacutexico 2005 mdash J Roldaacuten Xora Manual de Teacutecnica Legislativa Meacutexico Porruacutea 2005 mdash E Muro Ruiz Algunos elementos de teacutecnica legislativa Meacutexico UNAM
2006 mdash F Serrano Migalloacuten La ley y su proceso Porruacutea Meacutexico 2007 Su capiacuteshy
tulo V contiene unos lineamientos para la elaboracioacuten de las leyes mdash C Mora-Donatto E Saacutenchez Goacutemez Teoriacutea de la legislacioacuten y teacutecnica
legislativa una nueva forma de entender y ejercer la funcioacuten legislativa Meacutexico Instituto de Investigaciones Juriacutedicas 2012
En Panamaacute HJ Michel Doucet Teacutecnica Legislativa Imprenta de la Unishyversidad de Panamaacute Panamaacute 2006
En Venezuela J Barragaacuten Coacutemo se hacen las leyes Caracas Teacutecnica Planeta 1994
40 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
El intereacutes por la teacutecnica legislativa alcanza despueacutes a los organismos oficiashyles de manera que encontramos normas de distinto rango y manuales (que examinamos en el apartado siguiente) y se aprecia asimismo la necesidad de depurar y simplificar el ordenamiento juriacutedico mediante iniciativas tendenshytes a la eliminacioacuten de normas obsoletas aunque no derogadas expresamente
A este movimiento responde la elaboracioacuten del Digesto de normas vigentes en Argentina (veacutease A Martino Manual de teacutecnica legislativa Digesto Juriacutedico Argentino Buenos Aires Universidad de Buenos Aires 2000) y la publicacioacuten de varias leyes de declaracioacuten de no vigencia en Peruacute o en Ecuador
Del mismo modo en Paraguay el Digesto legislativo de la caacutemara de Senadores tiene por objeto compilar depurar y sistematizar la legislacioacuten con objeto de dar certeza y seguridad juriacutedica y facilitar el efectivo conocimiento de la legislacioacuten por la poblacioacuten al simplificarla y organizarla temaacuteticamente
Para el cumplimiento de la Ley 1931993 el Digesto Legislativo tiene como funcioacuten trabajar directamente y brindar apoyo a la Comisioacuten Interinstitucional del Ordenamiento que ha de conformarse para la elaboracioacuten de textos ordeshynados de las leyes
III NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA
31 Normas constitucionales Colombia Ecuador
Las normas de teacutecnica legislativa no se encuentran soacutelo en directrices y cuestionarios de dudosa vinculatoriedad sino que tambieacuten comienzan a apashyrecer en textos normativos de distinto rango incluso constitucional
La primera norma de teacutecnica legislativa que encontramos en este tipo de normas es la de homogeneidad de las leyes esto es que tengan un uacutenico obshyjeto material En Derecho comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad el principle of relevancy aplicado en la Caacutemara de los Comunes la exigencia de lien o vinculacioacuten material en Francia (y de las enmiendas con el texto inicial a partir de la reforma constitucional de 2008) que evite el cashyvalier legislatif (disposicioacuten extrantildea a la norma tan frecuente en nuestras leyes) o el Sachzusammenhang en el Bundestag
El artiacuteculo 745 de la Constitucioacuten de Grecia impide que pueda someterse a debate laquoproyecto o proposicioacuten de ley alguno que contenga disposiciones sin relacioacuten con su objeto principalraquo estableciendo asimismo que laquono se someteraacute a discusioacuten ninguna disposicioacuten adicional o enmienda si no tuviera relacioacuten con el objeto principal del proyecto o de la proposicioacuten de leyraquo correspondienshydo a la Caacutemara resolver en caso de discrepancia
La claacuteusula que exige que las leyes soacutelo puedan tratar de una uacutenica materia que debe venir recogida expresamente en el tiacutetulo de la misma existe ya en vashyrias de las Constituciones de los Estados como Tennessee y Ohio y se defiende su inclusioacuten en la Constitucioacuten de los Estados Unidos
41 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
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La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
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contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
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342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
38 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
1992 Puede verse en httpwwwgencatnetgovernacio-appubli DGIOAmp-enhtm
mdash Resolucioacuten de 9 de marzo de 1993 de la Consejeriacutea de Interior y Administraciones Puacuteblicas del Principado de Asturias por la que se dispone la publicacioacuten de la Guiacutea para la elaboracioacuten y control de disposhysiciones de caraacutecter general (BOPA de 29 de marzo de 1993)
mdash Directrices para la elaboracioacuten de proyectos de ley decretos oacuterdenes y reshysoluciones aprobadas por el Gobierno Vasco (BOPV nordm 71 de 19 de abril de 1993)
mdash Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autoacutenoma de las Islas Baleares de 29 de diciembre de 2000 (BOIB nordm 12 de 27 de enero de 2001)
mdash Decreto 242009 de 13 de febrero del Consell de la Comunidad Valenciana sobre la forma la estructura y el procedimiento de elaborashycioacuten de los proyectos normativos de la Generalitat (DOCV nuacutem 5956 de 17 de febrero de 2009)
mdash Ley 12011 de 1 de marzo de evaluacioacuten del impacto de geacutenero en Castilla y Leoacuten (BOCYL nordm 49 de 11 de marzo de 2011)
mdash Orden de 3 de marzo de 2011 de la Conselleriacutea de Hacienda de la Xunta de Galicia por la que se establece el contenido miacutenimo de la memoria econoacutemico financiera en los casos de iniciativas legislativas o de aprobacioacuten de normas con rango reglamentario planes o programas de acshytuacioacuten (DOG nordm 48 de 10 de marzo de 2011)
mdash Decreto 202012 del Presidente de Canarias de 16 de marzo por el que se establecen las normas internas para la elaboracioacuten y tramitacioacuten de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y estructura (BOCA nuacutem 64 de 30 de marzo de 2012)
mdash Orden de 31 de mayo de 2013 del Consejero de Presidencia y Justicia por la que se publican las Directrices de Teacutecnica Normativa del Gobierno de Aragoacuten (BOA nuacutem 119 de 19 de junio de 2013)
II LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA DOCTRINA Y EVOLUCIOacuteN
Tambieacuten en Ameacuterica Latina puede apreciarse una evolucioacuten en cuanto a la preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de las leyes
Esta preocupacioacuten se manifiesta primero en la doctrina donde puede deshycirse que han proliferado los manuales y obras de teacutecnica legislativa ya desde los antildeos 90 del pasado siglo asiacute entre otros
En Argentina
mdash Meehan J H Teoriacutea y teacutecnica legislativa Buenos Aires Depalma 1976
39 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Reglas praacutecticas de teacutecnica legislativa (Peacuterez Bourbon Grosso Svetatz Ubertone 2000) del Instituto de Ciencia y Teacutecnica legislativa
mdash H Peacuterez Bourbon Manual de teacutecnica legislativa Buenos Aires Fundacioacuten Konrad Adenauer 2007
En Bolivia Manual de teacutecnica legislativa Instrumento para la construccioacuten de normas F Zambrana Sea M Claros Pinilla CDH s f
En Centroameacuterica
mdash H Muntildeoz Quesada y H Haba Elementos de teacutecnica legislativa S Joseacute de C R Prodel 1996
mdash Manual centroamericano de teacutecnica legislativa Dr Hugo Alfonso Muntildeoz 2000 editado por la Comisioacuten Interparlamentaria Centroamericana de modernizacioacuten legislativa
mdash R Rodriacuteguez Chang La teacutecnica legislativa en Centroameacuterica y Repuacuteblica Dominicana S Joseacute de CR Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2001
mdash R Gonzaacutelez Tirado Teacutecnicas para la redaccioacuten de las leyes Santo Domingo Caacutemara de Diputados 1998 4ordf ed 2006
En Colombia Traacutemite legislativo ordinario J C Lancheros M J Mantilla F Pulido R Rincoacuten I Suaacuterez Fundacioacuten Konrad Adenauer Bogotaacute 2010
En Ecuador las Nociones de Teacutecnica legislativa de A Segovia Salcedo Edyta Quito 2009 de las que se ha publicado una segunda edicioacuten
En Meacutexico
mdash J Saacuteenz Arroyo y otros Teacutecnica legislativa Meacutexico Porruacutea 1988 mdash C Sempe Minvielle Teacutecnica legislativa y desregulacioacuten 3ordf ed Meacutexico
Porruacutea 2000 mdash M Carbonell y S T Pedroza de la Llave (coords) Elementos de Teacutecnica
legislativa 3ordf ed Meacutexico Porruacutea 2000 2004 mdash Manual de Teacutecnica Legislativa coordinado por S Nava Gomar
ANOMAC Meacutexico 2005 mdash J Roldaacuten Xora Manual de Teacutecnica Legislativa Meacutexico Porruacutea 2005 mdash E Muro Ruiz Algunos elementos de teacutecnica legislativa Meacutexico UNAM
2006 mdash F Serrano Migalloacuten La ley y su proceso Porruacutea Meacutexico 2007 Su capiacuteshy
tulo V contiene unos lineamientos para la elaboracioacuten de las leyes mdash C Mora-Donatto E Saacutenchez Goacutemez Teoriacutea de la legislacioacuten y teacutecnica
legislativa una nueva forma de entender y ejercer la funcioacuten legislativa Meacutexico Instituto de Investigaciones Juriacutedicas 2012
En Panamaacute HJ Michel Doucet Teacutecnica Legislativa Imprenta de la Unishyversidad de Panamaacute Panamaacute 2006
En Venezuela J Barragaacuten Coacutemo se hacen las leyes Caracas Teacutecnica Planeta 1994
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El intereacutes por la teacutecnica legislativa alcanza despueacutes a los organismos oficiashyles de manera que encontramos normas de distinto rango y manuales (que examinamos en el apartado siguiente) y se aprecia asimismo la necesidad de depurar y simplificar el ordenamiento juriacutedico mediante iniciativas tendenshytes a la eliminacioacuten de normas obsoletas aunque no derogadas expresamente
A este movimiento responde la elaboracioacuten del Digesto de normas vigentes en Argentina (veacutease A Martino Manual de teacutecnica legislativa Digesto Juriacutedico Argentino Buenos Aires Universidad de Buenos Aires 2000) y la publicacioacuten de varias leyes de declaracioacuten de no vigencia en Peruacute o en Ecuador
Del mismo modo en Paraguay el Digesto legislativo de la caacutemara de Senadores tiene por objeto compilar depurar y sistematizar la legislacioacuten con objeto de dar certeza y seguridad juriacutedica y facilitar el efectivo conocimiento de la legislacioacuten por la poblacioacuten al simplificarla y organizarla temaacuteticamente
Para el cumplimiento de la Ley 1931993 el Digesto Legislativo tiene como funcioacuten trabajar directamente y brindar apoyo a la Comisioacuten Interinstitucional del Ordenamiento que ha de conformarse para la elaboracioacuten de textos ordeshynados de las leyes
III NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA
31 Normas constitucionales Colombia Ecuador
Las normas de teacutecnica legislativa no se encuentran soacutelo en directrices y cuestionarios de dudosa vinculatoriedad sino que tambieacuten comienzan a apashyrecer en textos normativos de distinto rango incluso constitucional
La primera norma de teacutecnica legislativa que encontramos en este tipo de normas es la de homogeneidad de las leyes esto es que tengan un uacutenico obshyjeto material En Derecho comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad el principle of relevancy aplicado en la Caacutemara de los Comunes la exigencia de lien o vinculacioacuten material en Francia (y de las enmiendas con el texto inicial a partir de la reforma constitucional de 2008) que evite el cashyvalier legislatif (disposicioacuten extrantildea a la norma tan frecuente en nuestras leyes) o el Sachzusammenhang en el Bundestag
El artiacuteculo 745 de la Constitucioacuten de Grecia impide que pueda someterse a debate laquoproyecto o proposicioacuten de ley alguno que contenga disposiciones sin relacioacuten con su objeto principalraquo estableciendo asimismo que laquono se someteraacute a discusioacuten ninguna disposicioacuten adicional o enmienda si no tuviera relacioacuten con el objeto principal del proyecto o de la proposicioacuten de leyraquo correspondienshydo a la Caacutemara resolver en caso de discrepancia
La claacuteusula que exige que las leyes soacutelo puedan tratar de una uacutenica materia que debe venir recogida expresamente en el tiacutetulo de la misma existe ya en vashyrias de las Constituciones de los Estados como Tennessee y Ohio y se defiende su inclusioacuten en la Constitucioacuten de los Estados Unidos
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Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
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laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
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mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
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mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
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mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
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La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
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contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
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ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
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53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
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legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
39 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Reglas praacutecticas de teacutecnica legislativa (Peacuterez Bourbon Grosso Svetatz Ubertone 2000) del Instituto de Ciencia y Teacutecnica legislativa
mdash H Peacuterez Bourbon Manual de teacutecnica legislativa Buenos Aires Fundacioacuten Konrad Adenauer 2007
En Bolivia Manual de teacutecnica legislativa Instrumento para la construccioacuten de normas F Zambrana Sea M Claros Pinilla CDH s f
En Centroameacuterica
mdash H Muntildeoz Quesada y H Haba Elementos de teacutecnica legislativa S Joseacute de C R Prodel 1996
mdash Manual centroamericano de teacutecnica legislativa Dr Hugo Alfonso Muntildeoz 2000 editado por la Comisioacuten Interparlamentaria Centroamericana de modernizacioacuten legislativa
mdash R Rodriacuteguez Chang La teacutecnica legislativa en Centroameacuterica y Repuacuteblica Dominicana S Joseacute de CR Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2001
mdash R Gonzaacutelez Tirado Teacutecnicas para la redaccioacuten de las leyes Santo Domingo Caacutemara de Diputados 1998 4ordf ed 2006
En Colombia Traacutemite legislativo ordinario J C Lancheros M J Mantilla F Pulido R Rincoacuten I Suaacuterez Fundacioacuten Konrad Adenauer Bogotaacute 2010
En Ecuador las Nociones de Teacutecnica legislativa de A Segovia Salcedo Edyta Quito 2009 de las que se ha publicado una segunda edicioacuten
En Meacutexico
mdash J Saacuteenz Arroyo y otros Teacutecnica legislativa Meacutexico Porruacutea 1988 mdash C Sempe Minvielle Teacutecnica legislativa y desregulacioacuten 3ordf ed Meacutexico
Porruacutea 2000 mdash M Carbonell y S T Pedroza de la Llave (coords) Elementos de Teacutecnica
legislativa 3ordf ed Meacutexico Porruacutea 2000 2004 mdash Manual de Teacutecnica Legislativa coordinado por S Nava Gomar
ANOMAC Meacutexico 2005 mdash J Roldaacuten Xora Manual de Teacutecnica Legislativa Meacutexico Porruacutea 2005 mdash E Muro Ruiz Algunos elementos de teacutecnica legislativa Meacutexico UNAM
2006 mdash F Serrano Migalloacuten La ley y su proceso Porruacutea Meacutexico 2007 Su capiacuteshy
tulo V contiene unos lineamientos para la elaboracioacuten de las leyes mdash C Mora-Donatto E Saacutenchez Goacutemez Teoriacutea de la legislacioacuten y teacutecnica
legislativa una nueva forma de entender y ejercer la funcioacuten legislativa Meacutexico Instituto de Investigaciones Juriacutedicas 2012
En Panamaacute HJ Michel Doucet Teacutecnica Legislativa Imprenta de la Unishyversidad de Panamaacute Panamaacute 2006
En Venezuela J Barragaacuten Coacutemo se hacen las leyes Caracas Teacutecnica Planeta 1994
40 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
El intereacutes por la teacutecnica legislativa alcanza despueacutes a los organismos oficiashyles de manera que encontramos normas de distinto rango y manuales (que examinamos en el apartado siguiente) y se aprecia asimismo la necesidad de depurar y simplificar el ordenamiento juriacutedico mediante iniciativas tendenshytes a la eliminacioacuten de normas obsoletas aunque no derogadas expresamente
A este movimiento responde la elaboracioacuten del Digesto de normas vigentes en Argentina (veacutease A Martino Manual de teacutecnica legislativa Digesto Juriacutedico Argentino Buenos Aires Universidad de Buenos Aires 2000) y la publicacioacuten de varias leyes de declaracioacuten de no vigencia en Peruacute o en Ecuador
Del mismo modo en Paraguay el Digesto legislativo de la caacutemara de Senadores tiene por objeto compilar depurar y sistematizar la legislacioacuten con objeto de dar certeza y seguridad juriacutedica y facilitar el efectivo conocimiento de la legislacioacuten por la poblacioacuten al simplificarla y organizarla temaacuteticamente
Para el cumplimiento de la Ley 1931993 el Digesto Legislativo tiene como funcioacuten trabajar directamente y brindar apoyo a la Comisioacuten Interinstitucional del Ordenamiento que ha de conformarse para la elaboracioacuten de textos ordeshynados de las leyes
III NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA
31 Normas constitucionales Colombia Ecuador
Las normas de teacutecnica legislativa no se encuentran soacutelo en directrices y cuestionarios de dudosa vinculatoriedad sino que tambieacuten comienzan a apashyrecer en textos normativos de distinto rango incluso constitucional
La primera norma de teacutecnica legislativa que encontramos en este tipo de normas es la de homogeneidad de las leyes esto es que tengan un uacutenico obshyjeto material En Derecho comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad el principle of relevancy aplicado en la Caacutemara de los Comunes la exigencia de lien o vinculacioacuten material en Francia (y de las enmiendas con el texto inicial a partir de la reforma constitucional de 2008) que evite el cashyvalier legislatif (disposicioacuten extrantildea a la norma tan frecuente en nuestras leyes) o el Sachzusammenhang en el Bundestag
El artiacuteculo 745 de la Constitucioacuten de Grecia impide que pueda someterse a debate laquoproyecto o proposicioacuten de ley alguno que contenga disposiciones sin relacioacuten con su objeto principalraquo estableciendo asimismo que laquono se someteraacute a discusioacuten ninguna disposicioacuten adicional o enmienda si no tuviera relacioacuten con el objeto principal del proyecto o de la proposicioacuten de leyraquo correspondienshydo a la Caacutemara resolver en caso de discrepancia
La claacuteusula que exige que las leyes soacutelo puedan tratar de una uacutenica materia que debe venir recogida expresamente en el tiacutetulo de la misma existe ya en vashyrias de las Constituciones de los Estados como Tennessee y Ohio y se defiende su inclusioacuten en la Constitucioacuten de los Estados Unidos
41 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
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ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
40 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
El intereacutes por la teacutecnica legislativa alcanza despueacutes a los organismos oficiashyles de manera que encontramos normas de distinto rango y manuales (que examinamos en el apartado siguiente) y se aprecia asimismo la necesidad de depurar y simplificar el ordenamiento juriacutedico mediante iniciativas tendenshytes a la eliminacioacuten de normas obsoletas aunque no derogadas expresamente
A este movimiento responde la elaboracioacuten del Digesto de normas vigentes en Argentina (veacutease A Martino Manual de teacutecnica legislativa Digesto Juriacutedico Argentino Buenos Aires Universidad de Buenos Aires 2000) y la publicacioacuten de varias leyes de declaracioacuten de no vigencia en Peruacute o en Ecuador
Del mismo modo en Paraguay el Digesto legislativo de la caacutemara de Senadores tiene por objeto compilar depurar y sistematizar la legislacioacuten con objeto de dar certeza y seguridad juriacutedica y facilitar el efectivo conocimiento de la legislacioacuten por la poblacioacuten al simplificarla y organizarla temaacuteticamente
Para el cumplimiento de la Ley 1931993 el Digesto Legislativo tiene como funcioacuten trabajar directamente y brindar apoyo a la Comisioacuten Interinstitucional del Ordenamiento que ha de conformarse para la elaboracioacuten de textos ordeshynados de las leyes
III NORMATIVA EN MATERIA DE TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN AMEacuteRICA LATINA
31 Normas constitucionales Colombia Ecuador
Las normas de teacutecnica legislativa no se encuentran soacutelo en directrices y cuestionarios de dudosa vinculatoriedad sino que tambieacuten comienzan a apashyrecer en textos normativos de distinto rango incluso constitucional
La primera norma de teacutecnica legislativa que encontramos en este tipo de normas es la de homogeneidad de las leyes esto es que tengan un uacutenico obshyjeto material En Derecho comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad el principle of relevancy aplicado en la Caacutemara de los Comunes la exigencia de lien o vinculacioacuten material en Francia (y de las enmiendas con el texto inicial a partir de la reforma constitucional de 2008) que evite el cashyvalier legislatif (disposicioacuten extrantildea a la norma tan frecuente en nuestras leyes) o el Sachzusammenhang en el Bundestag
El artiacuteculo 745 de la Constitucioacuten de Grecia impide que pueda someterse a debate laquoproyecto o proposicioacuten de ley alguno que contenga disposiciones sin relacioacuten con su objeto principalraquo estableciendo asimismo que laquono se someteraacute a discusioacuten ninguna disposicioacuten adicional o enmienda si no tuviera relacioacuten con el objeto principal del proyecto o de la proposicioacuten de leyraquo correspondienshydo a la Caacutemara resolver en caso de discrepancia
La claacuteusula que exige que las leyes soacutelo puedan tratar de una uacutenica materia que debe venir recogida expresamente en el tiacutetulo de la misma existe ya en vashyrias de las Constituciones de los Estados como Tennessee y Ohio y se defiende su inclusioacuten en la Constitucioacuten de los Estados Unidos
41 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
41 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Cintildeeacutendonos al aacutembito de Ameacuterica Latina encontramos reflejo de la preshyocupacioacuten por la calidad de la ley incluso en normas constitucionales
La Constitucioacuten de Colombia en su artiacuteculo 158 dispone que laquotodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y seraacuten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella El Presidente de la respectiva comisioacuten rechazaraacute las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones seraacuten apelables ante la misma comisioacutenraquo Esta regla ha sido objeto de interpretacioacuten por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos
Por ejemplo ha sentildealado que el principio de unidad de materia que surge de los artiacuteculos 158 y 169 debe ser observado estrictamente por el legislador ordinario laquocon el objeto de evitar que en las leyes sin el debido estudio y de modo sorpresivo aparezcan normas ajenas al tema del cual se ocupanraquo Esos perentorios mandatos del constituyente estaacuten encaminados a lograr que la tarea legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad juriacutedica y adecuado marco para la interpretacioacuten y aplicacioacuten de las mismas
Para identificar cuaacutendo se atenta contra el principio de unidad de materia la Corte orienta laquoSolamente en los casos en que al revisarse dentro del contexshyto general del debate del proyecto y de la ley en referencia se constate que [un contenido normativo] constituye una especie de cuerpo extrantildeo o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicacioacuten su contenido es decir el asunto especiacutefico de la regulacioacutenraquo (C-214-07)
En la sentencia C-2902000 la Corte afirma recordando la sentencia 56897 laquoAdicionalmente las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre siacute de tal modo que quienes esteacuten llamados a cumplirlas puedan consultarshylas acudiendo a su clasificacioacuten por el tema al que se refieren bajo el entendido de que normas aisladas no se encontraraacuten recogidas dentro de leyes que regulan otros toacutepicos ajenos a su contenido particular Es por ello que la Constitucioacuten da importancia a la congruencia entre el tiacutetulo de las leyes y su contenidoraquo
laquoEl principio de unidad de materia facilita su cumplimiento la identifishycacioacuten de sus destinatarios potenciales y la precisioacuten de los comportamientos prescritos todo lo cual redunda en la cabal observancia de la seguridad juriacutedica tan cara a los postulados del Estado social de Derecho Principio de unidad de materia que no puede rebasar su finalidad de modo que solashymente aquellos apartes segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una relacioacuten de conexidad causal teleoloacutegica temaacutetica o sistemaacutetica con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si estaacuten incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leyraquo (sentencia C-025-1993)
La Constitucioacuten de Colombia ademaacutes de requerir la homogeneidad en el seno de la ley prescribe en su artiacuteculo 169 que laquoel tiacutetulo de las leyes deberaacute corresponder precisamente a su contenidoraquo La Corte Constitucional de Coshy
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
42 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
lombia (sentencia C-29000) declara que esta norma constitucional se refiere a la laquoconcordancia que debe existir entre el tiacutetulo de la ley y su contenido pero no a la correspondencia entre el epiacutegrafe de un tiacutetulo o libro de ella y la materia de un artiacuteculo ubicado alliacuteraquo
El principio de unidad de materia requiere tambieacuten la identidad relativa de las modificaciones que se introduzcan en la iniciativa durante la tramitacioacuten parlamentaria No siempre resulta faacutecil determinar cuaacutendo existe una conexioacuten material entre las enmiendas y el texto enmendado que respete esa identidad A este respecto la Corte Constitucional ha declarado que para definir el alcanshyce de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y detershyminar mediante paraacutemetros racionales los liacutemites de la facultad de enmienda o modificacioacuten del Congreso El alcance de estos principios dependeraacute del tipo de proyecto del tamantildeo del mismo o de la iniciativa legislativa y se respetaraacuten si las modificaciones no antildeaden cuestiones nuevas que no se encuentren en la iniciativa o hayan sido debatidas en los debates previos
Por su parte el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten de Ecuador establece laquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia y seraacuten presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposicioacuten de motivos el articulado que se proponga y la expresioacuten clara de los artiacuteculos que con la nueva ley se derogariacutean o se reformariacutean Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se tramitaraacuteraquo
En suma la preocupacioacuten por la calidad de la ley alcanza a los textos consshytitucionales en los que comenzamos a encontrar normas que requieren la hoshymogeneidad de las iniciativas y que eacutestas cuenten con una adecuada exposicioacuten de motivos
32 Leyes Argentina Paraguay Peruacute
Con rango de ley distintos textos normativos se han preocupado por estashyblecer reglas de teacutecnica legislativa
321 Argentina
Asiacute en Argentina el Decreto 33385 aprueba las laquoNormas para la elashyboracioacuten redaccioacuten y diligenciamiento de los proyectos de actos y docushymentacioacuten administrativosraquo
Sin perjuicio de los aspectos formales de los documentos administrativos que este texto regula destacaremos en cuanto a los proyectos de ley normas sobre lenguaje (laquoLa redaccioacuten del texto seraacute clara concisa y en correcto espantildeol El empleo de palabras en idiomas extranjeros soacutelo se admitiraacute cuando se trate de nombres propios o de vocablos intraduciblesraquo) sobre coherencia sistematizacioacuten e integridad y sobre estructura e identificacioacuten de artiacuteculos e incisos
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
43 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
laquo322 Coherencia sistematizacioacuten e integridad a) Las normas se iraacuten correspondiendo loacutegicamente con el fin de dar una imashygen coherente y armoacutenica tanto de cada una de ellas como del funcionamiento del conjunto b) En la construccioacuten de la estructura formal del texto legal y de sus preceptos se procuraraacute ordenar metoacutedicamente sus disposiciones con el fin de conformar un cuerpo adecuadamente articulado y armoacutenico c) La propuesta tenderaacute a reglar de manera iacutentegra la materia a efectos de abarshycar la totalidad del tema de que se trate 323 Identificacioacuten de artiacuteculos e incisos Los artiacuteculos se identificaraacuten por numerales araacutebigos ordinales hasta el noveno y cardinales en adelante seguidos de punto y guioacuten Podraacuten ser divididos en incisos los cuales se identificaraacuten por letras mayuacutesculas seguacuten el orden del abecedario seguidas por el signo de cierre de pareacutentesis Las letras identificatorias de los incisos se colocaraacuten en la liacutenea del margen y el texto respectivo mantendraacute el margen que marque su letra inicial Los incisos a su vez podraacuten ser subdivididos en apartados los cuales se indivishydualizaraacuten por nuacutemeros romanos Estos mantendraacuten el margen del texto de los incisos y la escritura correspondiente seguiraacute la liacutenea que fije su primera letraraquo
En cuanto a la derogacioacuten y modificacioacuten de normas se establece clarashymente La norma que se proyecta derogar o modificar se distinguiraacute con la cita exshypresa evitando expresiones como laquoQueda derogada toda disposicioacuten que se oponga a la presenteraquo Cuando se considere necesario modificar artiacuteculos se proyectaraacute su sustitucioacuten en lugar de su modificacioacuten Se pondraacute especial atencioacuten para no entrar en conflicto con normas de otras leyes salvo que se provea su modificacioacuten o derogacioacuten en forma expresa
De acuerdo con el uso restrictivo de las definiciones que debe aconsejarshyse se dispone No se definiraacuten los teacuterminos empleados salvo cuando constituyan instituciones juriacutedicas o tengan significacioacuten para la interpretacioacuten del texto legal en el cual se incluyan En caso de duda sobre los vocablos a emplear se recurriraacute al Diccionario de la Lengua espantildeola
Existen unas Pautas de composicioacuten y correccioacuten de ediciones parlashymentarias y unas Pautas de estilo para elaboracioacuten de documentos legisshylativos aprobadas por Resolucioacuten conjunta 109 del Senado y la Caacutemara de Diputados Las uacuteltimas aportan unas uacutetiles recomendaciones para la redaccioacuten de textos
322 Paraguay
En Paraguay cuya Constitucioacuten en su artiacuteculo 203 establece que todo proshyyecto de ley seraacute presentado con una exposicioacuten de motivos son distintas las leyes que regulan aspectos relativos a la redaccioacuten de las leyes
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
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contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
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342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
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mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
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Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
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mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
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nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
44 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Ley 10292 sobre Numeracioacuten y acaacutepite de las leyes que establece la numeracioacuten correlativa de las leyes a partir de 20 de junio de 1992 disponiendo que el acaacutepite de las leyes exprese solamente su materia
mdash Ley 19393 que regula el ordenamiento de las leyes y el de sus modifishycaciones y ampliaciones por otras leyes Seraacute decidido en cada caso por el Congreso y la formulacioacuten del texto ordenado estaraacute a cargo de una Comisioacuten de Ordenamiento integrada por un Senador un diputado y un funcionario que designe el poder ejecutivo Si hubiere divergenshycia entre los miembros de la comisioacuten la cuestioacuten seraacute resuelta por el Congreso Los miembros de la Comisioacuten podraacuten formular consultas a las Comisiones de legislacioacuten de ambas Caacutemaras del Congreso cushyyos dictaacutemenes coincidentes seraacuten obligatorios para la Comisioacuten de Ordenamiento
mdash Ley 265805 que reglamenta los artiacuteculos 192 209 y 211 de la Constitucioacuten Nacional sobre pedidos de informes a los demaacutes poderes por las Caacutemaras pronunciamiento sobre la objecioacuten del ejecutivo a un proyecto de ley y sancioacuten automaacutetica
mdash Ley 352808 que reglamenta la presentacioacuten de los proyectos de ley disponiendo que se presenten en texto impreso y archivo informaacutetico digitalizado
323 Peruacute
El ejemplo de Peruacute es paradigmaacutetico porque muestra un avance continuo en la normativa para tratar de mejorar la calidad de las leyes
En primer lugar en 1997 se aprueba la Ley nordm 26889 Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten Legislativa que vamos a analizar en este epiacutegrashyfe cuyo Reglamento se aprueba por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS
Se ha aprobado tambieacuten un Manual de Teacutecnica legislativa en el Congreso de la Repuacuteblica en 2010 que examinaremos en el epiacutegrafe correspondiente
La Ley marco para la Produccioacuten y Sistematizacioacuten legislativa contiene los lineamientos o directrices para la elaboracioacuten denominacioacuten y publicacioacuten de leyes con el objeto de sistematizar la legislacioacuten a efectos de lograr su unidad y coherencia para garantizar la estabilidad y la seguridad juriacutedica en el paiacutes
Destacamos algunas de sus normas
mdash Los proyectos de ley deben estar debidamente sustentados en una exposhysicioacuten de motivos
mdash La ley debe tener una denominacioacuten oficial que exprese su alcance inshytegral La denominacioacuten forma parte del texto oficial de la ley y coshyrresponde asignarla al Congreso de la Repuacuteblica excepto en los casos de los decretos legislativos y decretos de urgencia cuya denominacioacuten corresponde asignar al ejecutivo Se prohiacutebe publicar la ley con denoshyminacioacuten diferente a la oficial
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
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ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
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53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
45 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash Las leyes continuaraacuten siendo identificadas por el nuacutemero que les coshyrresponde y ademaacutes con su denominacioacuten oficial Las Leyes Orgaacutenicas tendraacuten una numeracioacuten especial a partir de la Ley Marco
mdash Se establece la estructura de las leyes seguacuten su amplitud en Libros Secciones Tiacutetulos Capiacutetulos Subcapiacutetulos y Artiacuteculos con su coshyrrespondiente sumilla Podraacuten tener tambieacuten un Tiacutetulo Preliminar y Disposiciones complementarias que podraacuten ser finales transitorias modificatorias y derogatorias Los artiacuteculos y disposiciones pueden dishyvidirse en paacuterrafos incisos numerales o literales Cada paacuterrafo de un artiacuteculo debe expresar un solo concepto Los paacuterrafos que expresen un concepto distinto deber ser numerados
mdash Las leyes y normas de inferior jerarquiacutea publicadas en el diario oficial que contengan errores materiales deben ser objeto de rectificacioacuten meshydiante fe de erratas Las erratas en que incurra el diario oficial son coshyrregidas por eacuteste bajo su responsabilidad dentro de los diez diacuteas uacutetiles siguientes
Es particularmente interesante la regulacioacuten de la rectificacioacuten de errores La rectificacioacuten debe ser solicitada bajo responsabilidad por el funcionario aushytorizado del oacutergano que expidioacute la norma mediante un escrito en que exprese con claridad el error cometido y el texto rectificatorio La solicitud debe ser enshytregada al diario oficial dentro de los ocho diacuteas uacutetiles siguientes a la publicacioacuten original a fin de que se publique en un plazo perentorio no mayor de los dos diacuteas uacutetiles siguientes bajo responsabilidad del Director del diario oficial De no publicarse la fe de erratas en el plazo sentildealado la rectificacioacuten soacutelo procede mediante la expedicioacuten de otra norma de rango equivalente o superior
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccioacuten y sistematizacioacuten legislativa aprobado por Decreto Supremo nordm 0008-2006-JUS es de aplicashycioacuten en todas las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica para la elaboracioacuten de anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos decretos de urgenshycia y decretos supremos sin menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repuacuteblica y ademaacutes en lo que sea pertinente a las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades de la Administracioacuten Puacuteblica que se publiquen en el Diario Oficial Tiene por finalidad establecer los lineamientos de teacutecnica normativa orientados a la homogenizacioacuten de los textos de las disposiciones normativas contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad juriacutedica
Para ello el Reglamento regula
mdash Aspectos generales de la estructura normativa partes exposicioacuten de motishyvos anaacutelisis costo beneficio anaacutelisis de impacto de la vigencia de la norshyma en la legislacioacuten nacional contenido de las normas reglamentarias Ofrecen especial intereacutes las normas sobre evaluacioacuten ex ante o anaacutelisis de impacto de las normas
mdash El tiacutetulo y la denominacioacuten oficial
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
46 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash La parte expositiva contenido y finalidad informes consultas y audienshycias contenidos especiacuteficos
mdash La parte dispositiva estructura sistemaacutetica y divisioacuten redaccioacuten y divishysioacuten de los artiacuteculos parte final
mdash Algunas disposiciones complementarias finales del Reglamento establecen el caraacutecter excepcional de las modificaciones parciales regulan la fe de erratas citas uso de mayuacutesculas y siglas y sistematizacioacuten de las exposhysiciones de motivos que deberaacuten ser remitidas al Ministerio de Justicia tras la publicacioacuten de la norma
La labor realizada en Peruacute para la depuracioacuten del ordenamiento ha sido particularmente importante Asiacute en 2011 la Ley 29744 continuacutea el proceso de consolidacioacuten del espectro normativo peruano
Mediante esta norma se declara la no pertenencia al ordenamiento juriacutedico vigente de las siguientes normas
mdash 463 normas con rango de ley (leyes resoluciones legislativas y decretos leyes) emitidas para fines especiacuteficos en razoacuten de haber cumplido con su finalidad
mdash 1295 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder beneficios personales laborales administrativos y aduaneros a ciudadanos civiles militares a instituciones puacuteblicas y privadas y a la iglesia catoacutelica
mdash 1306 normas con rango de ley por las que el Congreso de la Repuacuteblica otorgoacute o autorizoacute al Poder Ejecutivo a conceder aumentar o regular o beneficios pensionarios y se nombraron eligieron designaron o cesashyron a funcionarios que desempentildean cargos importantes para el Estado peruano y la iglesia catoacutelica
En total se han expulsado del sistema juriacutedico 3064 normas con rango de Ley
La Ley se refiere a laquocontinuar el proceso de consolidacioacuten del espectro norshymativoraquo dado que ya se han emitido tres leyes previas en la misma direccioacuten las leyes 29477 29563 y 29629 En total se han expulsado 14502 normas con rango de Ley del Sistema Juriacutedico Peruano2
Un ejemplo similar encontramos ademaacutes de en Argentina en Ecuador Asiacute se publica en el Registro Oficial de 29 de mayo de 2012 la Ley derogatoshyria nordm 8 para la depuracioacuten de la normativa legal que deroga 150 decretos y acuerdos supremos decretos acuerdos y resoluciones legislativas una Ley y decretos-ley de emergencia laquoque son inaplicables y por lo mismo se han conshyvertido en la actualidad en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento juriacutedico vigenteraquo
2 Fuente Cuarto intermedio httpgfornoblogspotcomespinformacion-legislativahtml
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
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ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
47 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
33 Reglamentos Parlamentarios y leyes reguladoras del poder legislativo Chile Ecuador Bolivia
Incluimos en este apartado las normas reguladoras del reacutegimen y procedishymientos de las Caacutemaras parlamentarias que en el sistema constitucional euroshypeo adoptan la forma de Reglamentos parlamentarios y que en algunos paiacuteses latinoamericanos se aprueban por Ley o Ley Orgaacutenica
No son muy numerosas las reglas de teacutecnica legislativa contenidas en este tipo de normas aunque a veces establecen algunos requisitos para la presentashycioacuten de iniciativas legislativas
Citaremos los ejemplos de Chile Ecuador y Bolivia El artiacuteculo 14 de la Ley Orgaacutenica Constitucional del Congreso Nacional de
Chile establece que los proyectos deben contener
mdash fundamentos y antecedentes que expliquen los gastos que pudiere imshyportar la aplicacioacuten de sus normas
mdash las fuentes de los recursos que la iniciativa demande mdash y la estimacioacuten de su posible monto
Por su parte el artiacuteculo 11 y siguientes del Reglamento de la Caacutemara de Dishyputados requieren que los proyectos de ley se presenten por escrito y redactados de manera que en lo posible se refieran a una sola materia Las disposiciones de cada proyecto de ley deben consignarse en artiacuteculos separados Los artiacuteculos de todo proyecto de ley deben precisar de manera clara el mandato prohibicioacuten o regla que se va a erigir en ley sin aducir las razones o motivos en que se funda
El artiacuteculo 15 del Reglamento faculta al Presidente de la Caacutemara y a los Presidentes de las Comisiones para corregir en los proyectos aprobados los errores de referencia ortografiacutea puntuacioacuten y redaccioacuten lo mismo que su ordenacioacuten seguacuten las materias del proyecto salvo que la Caacutemara o la Comisioacuten respectiva dispongan lo contrario
Esta regla es de particular intereacutes porque permite la concordancia y adeshycuacioacuten de los textos aprobados por el Pleno o la Comisioacuten que es uno de los problemas que suelen plantearse a los servicios parlamentarios
En Ecuador las normas constitucionales sobre la materia se ven desarroshylladas por la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten legislativa Esta reitera la regla de homogeneidad del contenido de las leyes contenida en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten que hemos visto supra Al tratar de la calificacioacuten de los proyecshytos de ley por el Consejo de Administracioacuten Legislativa (art 56) establece que verificaraacute que cumplan con los siguientes requisitos
mdash Que se refiera a una sola materia mdash Que contenga exposicioacuten de motivos y articulado mdash Que cumpla con los requisitos que la Constitucioacuten de la Repuacuteblica y
esta Ley establecen para la iniciativa legislativa
Si el proyecto no reuacutene estos requisitos no se calificaraacute
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
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342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
48 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
La LOFL de Ecuador ha creado un oacutergano innovador en el panorama de Derecho Parlamentario una Unidad de Teacutecnica legislativa que examinamos al tratar de los oacuterganos que contribuyen a la calidad de las leyes Este oacutergano tiene por objeto acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las Comisiones y al Pleno de un informe no vinculante asiacute como por decisioacuten del Pleno preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes
En los Reglamentos Generales de ambas Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia se exige que todo Proyecto de Ley vaya acompantildeado de una exposicioacuten de motivos especificando en el caso del Senado que ha de contener antecedentes justificacioacuten objetivo y respaldo teacutecnico econoacutemico legal cuando corresponda En ambas Caacutemaras ha de acompantildearse copia de las leyes decretos o resoluciones a que haga referencia
34 Manuales de Teacutecnica Legislativa gubernamentales y parlamentarios
Hemos visto la difusioacuten que han experimentado los manuales y guiacuteas de teacutecnica legislativa trasunto de las directrices en el modelo anglosajoacuten y que pretenden ofrecer un instrumento de faacutecil manejo en la redaccioacuten y tramitashycioacuten de la ley
Estos manuales usualmente de caraacutecter no normativo y por tanto no vinshyculante pueden dictarse en el aacutembito del poder ejecutivo que es el que suele ejercer con mayor frecuencia la iniciativa legislativa mediante proyectos de ley en los regiacutemenes parlamentarios o bien en el aacutembito del Parlamento
Examinamos ejemplos de ambas procedencias con los manuales existentes en Bolivia y Peruacute
341 Manual de Teacutecnicas Normativas de Bolivia
Particular atencioacuten merece el Manual de Teacutecnicas normativas aprobado en Bolivia por Decreto Supremo nordm 25350 de 8 de abril de 1999
Este Manual se dicta para su aplicacioacuten a la actividad normativa de la Administracioacuten Nacional y de la Administracioacuten Departamental corresponshydiendo al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizar el control y seguimiento de su aplicacioacuten en la redaccioacuten de todo instrumento normativo por los oacuterganos del poder ejecutivo
En los Considerandos del Decreto aprobatorio que explican su finalidad se recuerda
mdash que las exigencias del Estado de Derecho determinan que el ordenashymiento juriacutedico sea coherente y esteacute debidamente sistematizado
mdash que la insercioacuten de toda norma debe ser compatible y no contradictoria con las disposiciones y preceptos del ordenamiento juriacutedico boliviano
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
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ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
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ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
49 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
mdash que no existe un instrumento de reglas para la redaccioacuten uniforme de textos normativos en la produccioacuten normativa del Poder Ejecutivo dando lugar a un caos normativo
mdash que la eficiencia de la accioacuten del Estado queda garantizada cuando las autoridades puacuteblicas pueden aplicar normas bien redactadas y sistemaacuteshyticamente ordenadas y que los textos normativos sean comprensibles por todos los ciudadanos
El Manual se ocupa en primer lugar de los tipos de categoriacuteas normativas en el ordenamiento boliviano y del empleo de los distintos teacuterminos disposishycioacuten legal (que se reserva para las disposiciones emanadas del poder legislativo) proyecto de ley (originados mediante mensaje del Poder ejecutivo) y proyectos legislativos (generados por los ministerios)
El teacutermino Coacutedigo se reserva a la agrupacioacuten ordenada y sistemaacutetica de normas referidas a una misma materia cuya importancia juriacutedica o social o su larga extensioacuten permita su regulacioacuten unificada y con vocacioacuten exhaustiva
Dado que el Manual va dirigido al aacutembito del poder ejecutivo ordena tamshybieacuten los tipos de categoriacuteas reglamentarias y se refiere al empleo del teacutermino reglamento
En lo que afecta al Tiacutetulo de las normas el Manual regula su composicioacuten clase y categoriacutea de la norma nuacutemero fecha y contenido descriptivo que ha de ser breve y expresar con claridad el contenido de la norma Para la identifishycacioacuten de la norma ha de utilizarse siempre el mismo tiacutetulo
Es importante destacar la regla presente en las reglas generales de teacutecnica legislativa seguacuten la cual en las normas de modificacioacuten de otras ya vigentes el tiacutetulo indicaraacute de forma precisa que la nueva norma es una modificacioacuten de otra anterior
El Capiacutetulo Tercero del Manual se dedica a la Estructura general de las normas que se ordenaraacute en
mdash foacutermula promulgatoria mdash parte expositiva en los Decretos Supremos y Resoluciones supremas mdash parte dispositiva correspondiente al articulado con numeracioacuten correshy
lativa y mdash parte final formada por los contenidos regulatorios de caraacutecter transishy
torio abrogatorio y derogatorio y parte de los de caraacutecter promulga-torio asiacute como por aquellos mandatos y regiacutemenes juriacutedicos que no se relacionan de forma directa con las proposiciones objeto de regulacioacuten en la propia norma Los mandatos que constituyen la parte final se deshynominan disposiciones de numeracioacuten correlativa seguacuten su categoriacutea (adicionales transitorias abrogatorias y derogatorias finales)
La divisioacuten formal de la parte dispositiva de las disposiciones normativas se corresponde en teacuterminos generales con las reglas de teacutecnica legislativa Para asegurar la sistemaacutetica de las disposiciones normativas la parte dispositiva ha de ordenarse de acuerdo con la regla de lo general antes de lo singular en los
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
50 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
contenidos sustantivos se situaraacuten primero los principales luego los accesorios y subordinados y finalmente los de alcance orgaacutenico
Los artiacuteculos de contenido directivo iraacuten en primer lugar esto es aquellos que definen los objetivos y fines de la norma los conceptos fundamentales y definiciones asiacute como el aacutembito de aplicacioacuten y las reglas de supletoriedad
Cada artiacuteculo que no debe contener maacutes de un tema se identificaraacute adeshymaacutes de con la numeracioacuten correlativa con un nombre juriacutedico breve mdashpor lo general no maacutes de tres palabrasmdash que describa con concisioacuten y precisioacuten su contenido Puede dividirse en paraacutegrafos sin que sea aconsejable que un artiacuteculo contenga maacutes de cuatro
El Manual dedica especial atencioacuten a la parte final de la norma su forma y elementos tipograacuteficos asiacute como el contenido de cada una de las categoriacuteas de disposiciones igualmente se regula la modificacioacuten de normas vigentes y empleo de las remisiones
Concluye el Manual de Teacutecnicas Normativas con un cuestionario de evashyluacioacuten de proyectos normativos que debe acompantildear a los anteproyectos de ley de decreto supremo o de resolucioacuten suprema
Este cuestionario pretende realizar una evaluacioacuten ex ante que permita ponshyderar la necesidad y los efectos de la aprobacioacuten de la norma3
3 CUESTIONARIO DE EVALUACIOacuteN DE PROYECTOS NORMATIVOS 1 NECESIshyDAD 11 iquestQueacute fines persigue el proyecto 12 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por un mandato constitucional o legislativo 13 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por la necesidad de reformar una norma anterior o porque se ha constatado un vaciacuteo normativo que resulta necesario cubrir 14 iquestLa aprobacioacuten del proyecto estaacute motivada por una sentencia del Poder Judicial 15 iquestExiste alguna previsioacuten programaacutetica previa del Poder Ejecutivo acerca de la necesidad de regular esta materia mediante una disposicioacuten normativa
2 ANTECEDENTES JURIDICOS Y SOCIALES DEL PROYECTO 21 iquestHan sido conshysultados los oacuterganos y Consejos legalmente competentes para dictaminar sobre esta materia 22 iquestEl Ministerio proponente considera necesario sugerir al Presidente de la Repuacuteblica formular consulta al Tribunal Constitucional sobre el proyecto 23 iquestEl Ministerio proponente ha coordinado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos acerca de la incidencia del proyecto en la sistematizacioacuten y actualizacioacuten del ordenamiento juriacutedico nacional 24 iquestHan sido consultadas las corporaciones proshyfesionales empresariales o sindicales afectadas por el proyecto 25 iquestHan sido consultados los sectores sociales involucrados o afectados por el proyecto
3 EFECTOS JURIDICOS DEL PROYECTO 31 iquestQueacute normas viene a abrogar o queacute preshyceptos viene a derogar el proyecto 32 iquestQueacute desarrollo reglamentario precisa el proyecto 33 iquestEl Mishynisterio proponente tiene preparados los textos de desarrollo reglamentario del proyecto iquestEn cuaacutento tiempo podraacute elevarlos a la consideracioacuten del Consejo de Ministros despueacutes de la entrada en vigor de la disposicioacuten 34 iquestEs previsible que haya que dictar normas del mismo rango para acabar la regulacioacuten de esta materia 35 iquestEl proyecto incide en lo establecido por alguacuten tratado internacional ratificado por el Estado boliviano 36 iquestQueacute otros reglamentos ademaacutes de los reglamentos de ejecucioacuten son necesashyrios para la implementacioacuten del proyecto
4 EFECTOS ORGAacuteNICOS ADMINISTRATIVOS Y PRESUPUESTARIOS DEL PROshyYECTO 41 iquestEl proyecto atribuye nuevas competencias al Poder Ejecutivo 42 iquestEl proyecto distribushyye competencias nuevas entre los Ministerios los Servicios Nacionales los Consejos de Coordinacioacuten o las Instituciones y Empresas Puacuteblicas 43 iquestLa aplicacioacuten de la futura norma requiere medios personashyles y materiales adicionales en el seno de la Administracioacuten Si es asiacute iquestse ha previsto dicha ampliacioacuten 44 iquestQueacute efectos presupuestarios y econoacutemicos tendraacute la ejecucioacuten del proyecto iquestSe han previsto las partidas presupuestarias necesarias 45 iquestSe ha coordinado el Ministerio proponente con el Ministerio de Hacienda para asegurar la base financiera de la implementacioacuten de la futura disposicioacuten
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
51 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
342 Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute
La relevancia del Manual de Teacutecnica Legislativa del Congreso del Peruacute derishyva del aacutembito parlamentario en el que se aprueba y al que va dirigido Aprobado por Acuerdo de la Mesa directiva 095-2010-2011 pretende establecer estaacutenshydares uniformes en la elaboracioacuten de la ley para contribuir a la calidad de la misma
Recordemos que los Reglamentos parlamentarios contienen normas sobre procedimientos parlamentarios y en primer lugar el legislativo pero que las normas de teacutecnica legislativa requieren de un documento propio que permita descender a un mayor detalle
Se trata de un Manual elaborado por los funcionarios del servicio parlashymentario que trabajan en el aacuterea legislativa con la colaboracioacuten de especialisshytas nacionales y de otros paiacuteses y emana de la Oficialiacutea Mayor y la Direccioacuten General parlamentaria
Pretende dar respuesta a las preguntas iquestcoacutemo debe hacerse una ley Y iquestqueacute debemos saber para hacer una ley Aunque va dirigido al interior del Congreso sus autores son conscientes de que puede servir tambieacuten a todos aquellos a los que la Constitucioacuten atribuye la iniciativa legislativa asiacute como a aquellos que formulan normas en general como los gobiernos regionales y locales
Seguacuten expone su introduccioacuten el Manual recoge la estructura y contenido baacutesico de los manuales de teacutecnica legislativa existentes en la regioacuten recogiendo tambieacuten reglas y pautas contenidas en la Guiacutea praacutectica comuacuten del Parlamento Europeo del Consejo y de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea sin perjuicio de tener en cuenta el contexto en el que van a aplicarse la realidad social poliacutetica y parlamentaria
No obstante y a diferencia de otros Manuales que le sirven de fuente preshytende establecer normas vinculantes de obligado cumplimiento para que no se convierta en un documento con buenas intenciones vaacutelido para unos e innecesario para otros su uso es obligatorio para los actores con iniciativa legislativa y para quienes intervienen en el proceso de elaboracioacuten y redaccioacuten de una ley en el Congreso de la Repuacuteblica (11)
Se ha tenido en cuenta que la teacutecnica legislativa ya no soacutelo se ocupa de la redaccioacuten de la ley sino tambieacuten de la calidad y eficacia y de la formacioacuten y puesta en vigencia al mismo tiempo que busca preservar la unidad y coherenshycia del ordenamiento juriacutedico
Su finalidad uacuteltima es contribuir al fortalecimiento de la seguridad juriacutedishyca reconociendo que ello soacutelo es posible con la participacioacuten activa de todos los actores involucrados a fin de lograr que las leyes sean claras y de mejor calidad laquoEstos tiempos de sobre legislacioacuten nos comprometen a orientar los esfuerzos para que el Congreso de la Repuacuteblica emita leyes sencillas comprenshysibles y cercanas a los ciudadanosraquo
Esta finalidad se pretende conseguir mediante los siguientes objetivos del Manual contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
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ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
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53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
52 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a la ley y lograr una mejor comprensioacuten y aplicacioacuten efectiva de la ley
En cuanto a su contenido el Manual opta por establecer acciones o reglas a seguir de caraacutecter positivo salvo contadas excepciones en que se establecen prohibiciones Se divide en diez partes relativas a
mdash aspectos generales naturaleza finalidad y objetivos del Manual mdash contenido de la ley objeto caracteriacutesticas y orden mdash artiacuteculo pautas sobre su redaccioacuten divisioacuten y agrupacioacuten mdash ley modificatoria definicioacuten y requisitos mdash lenguaje de la ley reglas y criterios sobre su redaccioacuten uso del tiempo
y modo verbal mdash remisiones y citas tipos y requisitos mdash necesidad y viabilidad de la ley requisitos para su presentacioacuten mdash proyecto de ley mdash dictamen pautas sobre su estructura y requisitos de redaccioacuten mdash insercioacuten de la ley en el ordenamiento la autoacutegrafa de ley promulgacioacuten
y publicacioacuten de la ley aprobada estructuras y pautas de elaboracioacuten
En la elaboracioacuten del Manual se ha pretendido que el texto sea sencillo y preciso de manera que pueda ser faacutecilmente entendido para lo cual se han incluido ejemplos aclaratorios de reglas que pueden considerarse teacutecnicas o especializadas Asimismo se utilizan teacuterminos del lenguaje cotidiano evitando los especializados que puedan inducir a interpretaciones erroacuteneas que desnashyturalicen su objeto
El Manual recuerda que no se deben perder de vista las caracteriacutesticas esenshyciales de todo manual ser breve y sencillamente uacutetil
Destacaremos soacutelo algunas reglas contenidas en el Manual En cuanto a las caracteriacutesticas del contenido de la ley (22) destaca que
son las siguientes
a) Homogeneidad sus disposiciones guardan relacioacuten entre ellas evitando la inclusioacuten de materias diferentes a su objeto
b) Completitud el objeto se trata en su totalidad por lo que no admite legislacioacuten complementaria Excepcionalmente y en caso la materia lo exija delega a un reglamento el desarrollo de temas especiacuteficos para su aplicacioacuten
c) Unidad forma un todo uacutenico e independiente d) Coherencia Se presenta en dos formas
mdash Coherencia formal se refiere a los aspectos de la terminologiacutea Se utilishyzan los mismos teacuterminos para expresar los mismos conceptos evitar la ambiguumledad
mdash Coherencia material se refiere a la estructura argumentativa y loacutegica de la ley Su observancia impide la presencia de redundancias y contradicshyciones
ensp ensp ensp
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ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp ensp
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53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
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53 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
Ambas estaacuten iacutentimamente relacionadas
e) Imparcialidad no admite criterios subjetivos o parcializados
En cuanto a la estructura de la ley eacutesta se organiza sobre la base de un orden metodoloacutegico que facilita el entendimiento de la norma
bullensp Categoriacutea normativa y numeracioacuten bullensp Tiacutetulo bullensp Texto normativo
a) Tiacutetulo preliminar b) Parte sustantiva
mdash Normas iniciales mdash Normas organizativas mdash Normas prescriptivas de derechos y obligaciones mdash Normas prohibitivas o limitadoras de derechos mdash Normas planificadoras mdash Normas procedimentales mdash Normas sancionadoras
c) Parte final
mdash Disposiciones complementarias finales mdash Disposiciones complementarias transitorias mdash Disposiciones complementarias modificatorias
bullensp Anexo
Los criterios de redaccioacuten del artiacuteculo son los siguientes
bullensp Cada artiacuteculo contiene una norma cada paacuterrafo un enunciado y cada enunciado una idea bullensp El artiacuteculo no debe ser excesivamente largo No debe tener maacutes de cinco
paacuterrafos bullensp El artiacuteculo constituye un conjunto sintaacutectico completo de manera que
para comprenderlo no sea necesario entender el artiacuteculo anterior ni posshyterior bullensp El artiacuteculo no debe contener motivacioacuten o explicacioacuten sobre su conteni shy
do Es objetivo
Tambieacuten ofrece particular intereacutes la regulacioacuten de las leyes modificatorias que se clasifican en de nueva redaccioacuten de adicioacuten de derogacioacuten parcial o total y de proacuterroga o suspensioacuten de vigencia Son requisitos de la ley modificashytoria
mdash Es de caraacutecter restrictivo Se limita a casos en extremo necesarios
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
54 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
mdash Contiene el texto iacutentegro del artiacuteculo modificado incluyeacutendose la parte modificada Va en letra negrita en el texto del dictamen y el proyecto de ley
mdash Un artiacuteculo modifica el contenido de una ley Si varias leyes son moshydificadas las modificaciones de cada ley se agrupan en artiacuteculos difeshyrentes
mdash En caso de modificaciones muacuteltiples la modificacioacuten respeta el orden cronoloacutegico de aprobacioacuten de las leyes modificadas Las modificaciones de una misma ley siguen el orden de su divisioacuten interna
mdash Los vaciacuteos dejados por la derogacioacuten de uno o maacutes artiacuteculos no se utishylizan para otras leyes
mdash No se modifican leyes modificatorias mdash No se restituye la vigencia de normas que establecen plazos que se enshy
cuentran vencidos mdash El tiacutetulo de la ley modificatoria informa el nuacutemero de los artiacuteculos moshy
dificados o derogados asiacute como la categoriacutea normativa nuacutemero y tiacutetulo de la ley en ese orden
mdash El artiacuteculo que se incorpora se expresa con el nuacutemero del artiacuteculo que le precede seguido de un guioacuten y una letra mayuacutescula soacutelo hasta la letra laquoCraquo
mdash La ley se deroga no se deja sin efecto mdash Las normas del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica se modifican
por Resolucioacuten legislativa del Congreso
Salvo que se trate de normas muy extensas conviene la aprobacioacuten de una nueva ley en los siguientes casos si la ley modificatoria afecta maacutes de tres artiacuteculos si la ley que va a ser modificada ha sido modificada en maacutes de tres ocasiones si la ley modificatoria restituye uno o maacutes artiacuteculos derogados
Finalmente reproducimos el contenido del epiacutegrafe Necesidad y viabishylidad de la ley consistente en el estudio y anaacutelisis de la ley propuesta como evaluacioacuten ex ante Comprende
1) Determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobacioacuten de una ley existen materias que pueden ser reguladas por otros oacuterganos de gobierno o por normas de inferior jerarquiacutea
2) Anaacutelisis de la informacioacuten especializada sobre la materia estudios espeshycializados publicaciones entrevistas estadiacutesticas entre otros
3) Estudio del marco normativo que regula la materia normas nacionales y extranjeras que regulan la materia del proyecto de ley o se relacionan con ella Incluye el estudio de las demaacutes fuentes del derecho doctrina jurisprudencia costumbre entre otros
4) Estudio de proyectos de ley similares o relacionados con la materia proyecshytos de ley que se encuentran en traacutemite o que han sido archivados
5) Anaacutelisis costo beneficio (costo oportunidad) cuaacutento se pierde cuaacutento se gana en teacuterminos sociales poliacuteticos y econoacutemicos
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 55
6) Evaluacioacuten social y poliacutetica de la viabilidad del proyecto de ley previsioacuten de los efectos sociales y poliacuteticos que puede generar la aprobacioacuten del proyecto de ley
7) Determinar quieacutenes son los actores y los destinatarios del proyecto de ley identificar quienes impulsan externamente la ley y quieacutenes son sus desshytinatarios
8) Anaacutelisis de la opinioacuten de los destinatarios del proyecto de ley recabar la opinioacuten de quienes resultaraacuten afectados positiva o negativamente con la aprobacioacuten de la ley
9) Estudio sobre la constitucionalidad del proyecto de ley determinar si el proyecto no contraviene normas constitucionales
10) Forma del proyecto de ley la redaccioacuten del proyecto de ley debe adecuarshyse a las normas del manual
11) Consulta con el decisor poliacutetico el texto del proyecto de ley se presenta al decisor poliacutetico para su correccioacuten y revisioacuten a fin de que sea el reflejo de su voluntad poliacutetica
35 Otros documentos Chile Paraguay
En Chile la Oficina de Informaciones de la Caacutemara de Diputados ha pushyblicado una Guiacutea praacutectica para la elaboracioacuten de proyectos de ley (enero 2002) La Mesa de la Caacutemara ordenoacute esta publicacioacuten en 1998 convencida de que contribuiriacutea notablemente a mejorar la teacutecnica legislativa
De la misma forma la Caacutemara de Senadores de Paraguay ha publicado una Guiacutea para la elaboracioacuten de proyectos de ley como material que ayude a seguir los pasos obviar algunas dificultades y facilitar el proceso de elaboracioacuten de las nuevas leyes
IV OacuteRGANOS PARLAMENTARIOS ENCARGADOS DE LA CALIDAD DE LAS LEYES EN AMEacuteRICA LATINA
41 Oacuterganos encargados de la tramitacioacuten de las leyes Registro y Comisiones La labor de los Secretarios de Comisiones
Conocemos la importancia que para el resultado final tiene el momento de la elaboracioacuten de la iniciativa legislativa pero tambieacuten su tramitacioacuten parlashymentaria hasta convertirse en ley De ahiacute la relevancia del papel que juegan los distintos oacuterganos que componen la Administracioacuten parlamentaria a lo largo de la tramitacioacuten en particular en dos momentos clave el ingreso de la iniciativa y su debate por las Comisiones de la Caacutemara
El primer momento fundamental es el de ingreso de la iniciativa en el que el departamento de asistencia a la Mesa u oacutergano directivo de otra denomishy
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
56 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
nacioacuten le asesora sobre el cumplimiento de requisitos por las iniciativas Para ello se realiza una revisioacuten de los proyectos de ley que verifique su adecuacioacuten a las normas constitucionales y legales Este examen seraacute evidentemente maacutes profundo si existen normas en materia de teacutecnica legislativa que imponen deshyterminados requerimientos formales a los proyectos de ley
Veamos algunos ejemplos de la actividad que desarrollan estas unidades En Argentina el Departamento de Asistencia teacutecnico-legislativa de la Direccioacuten de Informacioacuten Parlamentaria que depende de la Secretariacutea Parlamentaria realiza un estudio de teacutecnica legislativa mediante el anaacutelisis del sistema juriacutedico normativo nacional ademaacutes de otros estudios que se soliciten o programen y de prestar el asesoramiento profesional especializado en la redaccioacuten de normas juriacutedicas o proyectos legislativos y parlamentarios en coordinacioacuten con otros departamentos Sus recomendaciones no son vinculantes
En Bolivia como veremos a continuacioacuten las Caacutemaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuentan con unidades de apoyo en esta materia a) La Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa responsable de revisar el contenido de los proyectos de ley en lo relativo a coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica en el marco de la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado y el ordenamiento juriacutedico vigente y b) la Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa
Los informes emitidos por estas unidades no son vinculantes En Peruacute existen asimismo dos entidades la Oficina Teacutecnica Legislativa
responsable de revisar el articulado de proyectos de ley antes de que pase a disshycusioacuten particular en comisiones y general en el Pleno y la Oficina de Relatoriacutea y Agenda responsable de revisar el articulado aprobado por el Pleno facultada para previo acuerdo con el Presidente de la Comisioacuten Dictaminadora corregir errores formales y de redaccioacuten
El momento de la tramitacioacuten parlamentaria en que el texto legislativo seraacute analizado con maacutes detalle y sufriraacute mayores modificaciones mediante la aproshybacioacuten de enmiendas es el debate en Comisioacuten
Aquiacute cobran la mayor importancia los servicios que atienden a las comishysiones en sus trabajos y en concreto los funcionarios cualquiera que sea su denominacioacuten que actuacutean como secretarios de las comisiones o asesores de las mismas A ellos corresponderaacute velar por la incorporacioacuten sistemaacuteticamente correcta de las enmiendas aprobadas y la revisioacuten teacutecnica gramatical hasta ortograacutefica de los textos resultantes de cada fase Esta figura comienza a proshyfesionalizarse y convertirse en personal de planta del Parlamento como es el caso de Peruacute
42 Unidad de Teacutecnica Legislativa Ecuador Bolivia
Una novedad interesante ha introducido la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa de Ecuador en el Congreso de este paiacutes se crea una Unidad de Teacutecnica Legislativa responsable de informar los proyectos de ley con caraacutecter previo a su tramitacioacuten De conformidad con el artiacuteculo 30 de la Ley Orgaacutenica
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
57 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
de la Funcioacuten Legislativa corresponde a esta Unidad acompantildear el proceso de creacioacuten de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Caacutemara de un informe de caraacutecter no vinculante sobre los siguientes temas
mdash Normas legales vigentes que se veriacutean afectadas o deberiacutean derogarse o reformarse con la aprobacioacuten de la norma propuesta
mdash Lenguaje utilizado en la norma y revisioacuten de lenguaje no discriminashytorio
mdash Impacto de geacutenero de las normas sugeridas mdash Estimacioacuten del costo que podriacutea provocar la implementacioacuten de la norshy
ma
Seguacuten dispone la LOFL quienes integren esta comisioacuten multidisciplinaria seraacuten profesionales hombres y mujeres altamente calificados para el tratamienshyto de estos temas
Ademaacutes de la labor de asesoramiento en la tramitacioacuten de proyectos de ley la Unidad tiene atribuida una funcioacuten codificadora (art 31 LOFL) Por decisioacuten expresa del Pleno de la Asamblea Nacional la Unidad de Teacutecnica Legislativa podraacute preparar proyectos de codificacioacuten de diversas leyes que seraacuten puestos en conocimiento de la respectiva comisioacuten especializada permanente para que eacutesta realice el informe correspondiente en un plazo maacuteximo de sesenta diacuteas
El Pleno de la Asamblea Nacional en un solo debate que se realizaraacute al menos treinta diacuteas despueacutes de distribuido el informe y con votacioacuten de la mashyyoriacutea absoluta de sus miembros aprobaraacute o negaraacute el proyecto de codificacioacuten Si se aprueba la Presidente o Presidente de la Asamblea Nacional ordenaraacute su inmediata publicacioacuten en el Registro Oficial
Encontramos tambieacuten una unidad con competencias de asesoramiento en materia de teacutecnica legislativa en las dos Caacutemaras de la Asamblea Plurinacional de Bolivia
Conforme al Reglamento General del Senado en el Sistema de Investigacioacuten y Asesoramiento dirigido por la Secretariacutea General existiraacute una Unidad de Actualizacioacuten Concordancia y Apoyo a la Teacutecnica Legislativa Esta unidad prestaraacute servicios de apoyo especializado a las Comisiones Comiteacutes Brigadas Departamentales Senadoras y Senadores sobre la teacutecnica legislativa forma y contenido de los Proyectos de Ley e instrumentos de accioacuten parlamentaria y fiscalizacioacuten
La Unidad tendraacute como misioacuten contribuir a elevar la coherencia y consisshytencia juriacutedicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su conshysideracioacuten
Asimismo informaraacute sobre
a) La existencia de otros proyectos de ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anaacutelisis o materias similares o relacionadas
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
58 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
En la Caacutemara de Diputados el Reglamento General establece una Unidad de Apoyo a la Teacutecnica Legislativa que prestaraacute servicio de asistencia teacutecnica a las Diputadas y Diputados sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproshyyectos Proyectos de Ley los instrumentos de accioacuten parlamentaria y de fiscalishyzacioacuten en cuanto a su coherencia concordancia y compatibilidad juriacutedica
Existe asimismo una Unidad de Registro y Actualizacioacuten Legislativa depenshydiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional encargada de verificar leyes vigentes De acuerdo con el Reglamento esta Unidad informaraacute a la Comisioacuten correspondiente y al autor de la iniciativa sobre
a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos
b) Los efectos abrogatorios derogatorios o modificatorios que producishyriacutean
La no emisioacuten del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proshyyecto en los plazos previstos
La creacioacuten de unidades de este tipo es muestra de la creciente preocupashycioacuten por la teacutecnica legislativa y la calidad de la ley y constituye una experiencia uacutenica para servir de ejemplo Su evolucioacuten permitiraacute apreciar la forma maacutes adecuada de encajar el asesoramiento sobre teacutecnica legislativa en el engranaje general de la tramitacioacuten legislativa de los proyectos de ley
43 Comisiones de Estilo o Redaccioacuten de las leyes Paraguay Peruacute
La incorporacioacuten de enmiendas y modificaciones hasta el uacuteltimo momento de la tramitacioacuten parlamentaria y muchas veces el apresuramiento con el que aquella se desarrolla asiacute como la preponderancia de los criterios poliacuteticos sobre los teacutecnicos provocan deficiencias en el lenguaje o la sistemaacutetica de los textos aprobados por las Caacutemaras legislativas
No cabe alterar no obstante lo que ha sido aprobado por el oacutergano legisshylativo pero se aprecia la necesidad de que las leyes sean objeto de una revisioacuten en su redaccioacuten final
Los Reglamentos de las Caacutemaras espantildeolas del siglo xix preveiacutean la exisshytencia de una Comisioacuten de Estilo que se ocupara de la revisioacuten final de las leyes aprobadas Esta Comisioacuten no existe en la actualidad en Espantildea Tan soacutelo dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados (art 119) que termishynado el debate de un proyecto si como consecuencia de la aprobacioacuten de un voto particular o de una enmienda o de la votacioacuten de los artiacuteculos el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos la Mesa de la Caacutemara podraacute por iniciativa propia o a peticioacuten de la Comisioacuten enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisioacuten con el uacutenico fin de que eacutesta en el plazo de un mes efectuacutee una redaccioacuten armoacutenica que deje a salshyvo los acuerdos del Pleno El dictamen asiacute redactado se someteraacute a la decisioacuten
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
59 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
final del Pleno que deberaacute aprobarlo o rechazarlo en su conjunto en una sola votacioacuten
En Peruacute subsiste una norma que recuerda a las antiguas Comisiones de Estilo el paacuterrafo tercero del artiacuteculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repuacuteblica establece que laquocuando el Pleno lo estime necesario podraacute acordar a pedido de un Congresista o un Grupo parlamentario y por mayoriacutea simple de los presentes la conformacioacuten de una Comisioacuten de Redaccioacuten conformada por tres congresistas propuestos por el Presidente a efectos de que revisen la redaccioacuten de las proposiciones aprobadasraquo
En Paraguay existen en ambas Caacutemaras Comisiones de estilo encargadas de la revisioacuten gramatical de las iniciativas
V LA TEacuteCNICA LEGISLATIVA EN ESTADOS DESCENTRALIZADOS O FEDERALES ESPANtildeA ESTADOS UNIDOS DE AMEacuteRICA ARGENTINA BRASIL
51 Espantildea
En Espantildea Estado autonoacutemico organizado territorialmente en diecisiete Comunidades Autoacutenomas y dos Ciudades Autoacutenomas las Asambleas legislatishyvas autonoacutemicas han adoptado tambieacuten directrices de teacutecnica legislativa y en ocasiones cuestionarios muchas veces tomando como base el modelo estatal Hemos recogido las referencias supra
52 Estados Unidos sistema presidencial en un Estado federal
Estados Unidos de Ameacuterica nos ofrece el ejemplo de un Estado federal modelo del sistema presidencial Veamos los diferentes oacuterganos que auxilian al Congreso de los Estados Unidos o a sus miembros en materia de teacutecnica legislativa y redaccioacuten de las leyes y los documentos publicados
521 Oacuterganos
Desde el punto de vista que aquiacute nos interesa los regiacutemenes presidenciales se diferencian de los parlamentarios en la pluralidad real de sujetos de la iniciativa legislativa que es ejercida fundamentalmente por los miembros de las Caacutemaras
El Presidente de Estados Unidos incide en el procedimiento legislativo a traveacutes de mensajes y recomendaciones instando la puesta en marcha del procedimienshyto memorias presentadas por los diputados y agencias gubernativas destinadas a estimular la produccioacuten de leyes o a traveacutes de la labor de los grupos de presioacuten o lobbies que influyen sobre los representantes poliacuteticos de ambas Caacutemaras
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
60 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
Pero nos centraremos en la peculiaridad propia de un sistema de iniciativa legislativa plural como es el asesoramiento que reciben los legisladores para la redaccioacuten de textos
El origen de la organizacioacuten actual se encuentra en un ente privado el Legislative Drafting Research Fund creado por un profesor de la Universidad de Columbia en 1911 y a cuyo asesoramiento recurriacutea sobre todo el Comiteacute de Ways and Means La Revenue Act de 1918 creoacute el Legislative Drafting Service que en 1924 se dividiriacutea en dos departamentos uno para cada Caacutemara y adopshytariacutea una denominacioacuten similar al modelo britaacutenico Office of the Legislative Counsel de la Caacutemara de Representantes y del Senado
Regulada en el Tiacutetulo II Capiacutetulo 9 del United States Code la Oficina tiene por objeto asesorar a la Caacutemara sus Comiteacutes o miembros individuales para llevar a cabo una poliacutetica legislativa clara fiel a la intencioacuten del legislador y de expresioacuten coherente
Compuesta por unos 30 juristas en la Caacutemara participa en todas las fases del procedimiento legislativo en funcioacuten de las peticiones que recibe preparashycioacuten de anteproyectos de ley redaccioacuten de enmiendas formulacioacuten de altershynativas de textos para las Conferencias bicamerales de solucioacuten de conflictos entre las Caacutemaras y redaccioacuten final del texto que se somete al Presidente para su promulgacioacuten
En el Senado donde la relacioacuten es maacutes directa con los legisladores mdashen la Caacutemara predominan las consultas de los Comiteacutesmdash el nuacutemero de solicitudes se ha duplicado en las cinco uacuteltimas legislaturas pasando de 20000 a 40000 El Committee on Rules and Administration of the Senate ha fijado los criterios de prioridad
mdash medidas legislativas en discusioacuten en Conferencia bicameral mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por el Pleno del
Senado mdash enmiendas a iniciativas pendientes de aprobacioacuten por los Comiteacutes mdash iniciativas legislativas
Dentro de cada categoriacutea el orden de prioridad es el de presentacioacuten Los servicios prestados por las Oficinas son profesionales sin intervencioacuten de
criterios poliacuteticos y con sujecioacuten a los principios de confidencialidad y neutralishydad El Presidente de cada Caacutemara nombra al respectivo jefe del Departamento y eacutestos a su vez mdashcon la aprobacioacuten del Presidentemdash nombran a los asesores los cuales tienen una remuneracioacuten similar a los parlamentarios
Existe tambieacuten un servicio de apoyo comuacuten a ambas Caacutemaras el Congreshyssional Research Service (CRS) que proporciona a los legisladores informashycioacuten de Derecho comparado o antecedentes analizando tambieacuten el sustrato socio-juriacutedico de las nuevas iniciativas legislativas
Como recuerda RUIZ GARCIacuteA ademaacutes de estos servicios de las Caacutemaras colaboran con los parlamentarios en la redaccioacuten legislativa profesionales emshypleados por los Comiteacutes (Committee Staff) expertos externos empleados por los grupos de intereacutes expertos gubernamentales y acadeacutemicos (academic assisshy
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina 61
tance) existiendo en la mayoriacutea de las Facultades de Derecho un departamento de redaccioacuten legal (Legal research and writing)
522 Textos
En el aacutembito norteamericano los textos de referencia para la redaccioacuten de iniciativas adoptan la forma de manuales o guiacuteas Ademaacutes de los que pueden hallarse en las webs de los Congresos de diferentes Estados a nivel federal inshyteresa citar
mdash los preparados por la Agencia Federal de Archivos y Registros Legal writing Guide o Guiacutea de teacutecnica legislativa y Document Drafting handshybook o Manual para la redaccioacuten de documentos
mdash el manual Writing user friendly documents redactado por el Gobierno feshyderal en el marco de la campantildea Plain language in Government Writing (1998)
mdash manuales privados como Reed DICKERSON The Fundamentals of Legal Drafting Boston 1986 Lawrence E FILSON The Legislative Drafterrsquos Desk Reference Washington DC 1992 Robert J MARTIshyNEAU Drafting Legislation and Rules in Plain English 1991 P BUTT R CASTLE Modern Legal Drafting a guide to using clearer Language Cambridge-Nueva York 2001
523 Manuales de los Congresos de los Estados
La organizacioacuten federal hace que la preocupacioacuten por la teacutecnica legislashytiva se manifieste tambieacuten en la Administracioacuten de los Estados la primera Agencia de redaccioacuten legislativa creada en Estados Unidos fue la del Estado de Wisconsin en 1901
De otra parte subrayemos el desarrollo que han experimentado los manuashyles de elaboracioacuten de proyectos de ley (Bill drafting manuals) aprobados en los Congresos de los Estados que pueden encontrarse en sus respectivas paacuteginas webs con actualizaciones frecuentes Alaska Arizona Arkansas Colorado Dakota del Norte Massachussets Minessota Texas
Reproducimos en nota algunas direcciones donde pueden encontrarse en general disponible en la paacutegina de la NCSL (National Conference of State Legislatures) httpwwwncslorglegislative-stafflegal-servicesbill-draftingshymanualsaspx4
4 B i l l D r a f t i n g M a n u a l s (Actualizado a 22 de mayo de 2013) Congresos de los Estados Alabama httplrsstatealusstyle_manualstyle_manualhtml (Drafting Style Manual)Alaska httpw3legisstateakusdocspdfDraftingManualpdf (2013) Arizona httpwwwazleggovalisPDFscouncil2013-201420BILL20DRAFTING20MAshyNUALpdf (2013-14)
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
62 Piedad Garciacutea-Escudero Maacuterquez
53 Argentina
En Argentina Estado Federal las Provincias cuentan con dos Caacutemaras de Representantes y de Senadores En el aacutembito parlamentario provincial encon-
Arkansas httpwwwarklegstatearusbureaulegalPublications201020Legislative20 Drafting20Manualpdf (2010)
Colorado httpwwwstatecousgov_dirleg_dirollslegislative_drafting_manualhtm (2012) Connecticut httpwwwcgactgovlcopdfsRegulations_Drafting_Manualpdf (2009 Regulashy
tions Drafting Manual) Delaware httplegisdelawaregovlegislaturensf1688f230b96d580f85256ae20071717eeb5
bfd31cbf3cbe5852572490052c342$FILEbilldraftingpdf (2011) Florida House_ httpwwwmyfloridahousecomFileStoresWebHouseContentApprovedPushy
blic20GuideUploadsDocumentsbill-drafting-guidelinesfull_documentpdf (2009) Florida Senate httpwwwflsenategovPublishedContentADMINISTRATIVEPUBLICAshy
TIONSManual-for-Drafting20-Finalpdf (2009) Hawaii httpwwwstatehiuslrbrpts96dftmanpdf (1996) httphawaiigovlrbreports
draftwrkbegingdedraftpdf (Suggested Guide to Bill Drafting 2008) Idaho httplegislatureidahogovaboutdraftingmanualpdf (2013) httpwwwlegislature
idahogovaboutsopdraftingguidehtm (statement of purpose and fiscal notes only) Illinois httpwwwilgagovcommissionlrbmanualpdf (2012) Indiana httpwwwingovlegislative2365htm (2012 includes administrative code drafting) Kentucky httpwwwlrckygovlrcpubsib117pdf (2011) Maine httpwwwmainegovlegisrosmanualDraftman2009pdf (2009) Maryland httpdlsstatemdusdatalegandanalegandana_bildralegandana_bildra_bildrashy
man2013-Drafting-Manualpdf (2013) Massachusetts httpwwwmalegislaturegovLegislationDraftingManual (2010) Minnesota httpswwwrevisormngovoffice2013-Revisor-Manualpdf (2013) Missouri httpwwwmogamogovrsmopdfsBillDraftManual2011pdf Montana httplegmtgovcontentPublications201220bill20drafting20manualpdf
(2012) Nebraska Accesible soacutelo para otros Congresos Nevada 2011 Manual Accesible soacutelo para otros Congresos httplegstatenvusDivisionResearchPublicationsInterimReports1967Bulletin065pdf
(1970 manual) New Mexico httpwwwnmlegisgovlcslcsdocsdraftmanpdf (2008) North Dakota httpwwwlegisndgovlegislative-drafting-manual (2013) Ohio httpwwwlscstateohusrulesrdm06_06pdf (Administrative Rule Drafting Manual
2006) Oklahoma Senate manual Accesible soacutelo para otros Congresos Oregon httpwwwlcstateoruspdfsdraftingmanualpdf (2012) Pennsylvania httpwwwpacodecomsecuredata101chapter13chap13tochtml South Dakota httplegisstatesdusgeneralDraftingManualpdf Texas httpwwwtlcstatetxuslegaldmdraftingmanualpdf (2013) Utah httpleutahgovdocumentsLDMdraftingManualhtml (2012 style manual) Vermont Accesible soacutelo para otros Congresos Virginia Available to other state legislatures only Printed version available upon request from
legislature Washington httpwwwlegwagovCodeReviserPagesbill_drafting_guideaspx (2013) West Virginia httpwwwlegisstatewvusJointBill_DraftingDrafting_Manualpdf (2006) Wisconsin httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualgeneralpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualnumberingpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualadoptionpdf httpdocslegiswigovstatutesdrafting_manualwordspdf (2011-12) Congreso de los Estados Unidos US House of Representatives httpwwwhousegovlegcounpdfdraftstylepdf (1995)
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando
63 La teacutecnica legislativa en Derecho comparado en especial en Ameacuterica Latina
tramos el desarrollo de la misma preocupacioacuten por la teacutecnica legislativa que da lugar a manuales aunque no sean oficiales De otra parte el movimiento de depuracioacuten y sistematizacioacuten del ordenamiento que se plasma en un Digesto se produce tambieacuten a nivel provincial
54 Brasil
El artiacuteculo 59 de la Constitucioacuten de Brasil dispone laquoUna ley complemenshytaria regularaacute la elaboracioacuten redaccioacuten y recopilacioacuten de las leyesraquo
En cumplimiento de este precepto se aproboacute la Ley complementaria nordm 95 de 26 de febrero de 1998 sobre la elaboracioacuten redaccioacuten alteracioacuten y consolidacioacuten de las leyes conforme determina el paacuterrafo uacutenico del artiacutecushylo 59 de la Constitucioacuten federal y establece normas para la consolidacioacuten de los actos normativos que menciona Puede verse en httpwwwplanaltogov brccivil_03leislcplcp95htm
La Ley contiene normas sobre numeracioacuten estructura y redaccioacuten de las leyes su modificacioacuten y la codificacioacuten y consolidacioacuten de leyes federales
Brasil es un Estado federal Algunos Estados como el de Minas Gerais han aprobado a su vez una norma propia para sus leyes en este caso la Ley complementaria nordm 78 de 2004 En este Estado existe tambieacuten un Manual de Redaccioacuten parlamentaria
VI CONCLUSIOacuteN
Desde las primeras normas de teacutecnica legislativa de origen alemaacuten en el uacutelshytimo cuarto del pasado siglo se ha avanzado en los distintos paiacuteses en la aproshybacioacuten de directrices y cuestionarios Hemos dedicado especial atencioacuten a la sishytuacioacuten en Ameacuterica Latina donde a las obras doctrinales han empezado a seguir manuales y normas incluso de rango constitucional La preocupacioacuten por la calidad de la ley ha alcanzado tambieacuten al conjunto del ordenamiento apreciaacutenshydose en distintos paiacuteses esfuerzos por depurar y simplificar el sistema normativo mediante la eliminacioacuten de leyes obsoletas y la compilacioacuten de las vigentes
Los intentos de mejorar la calidad normativa se reflejan en la organizacioacuten y procedimientos parlamentarios siendo pionero el Manual de Teacutecnica legislashytiva aprobado en el Congreso del Peruacute o la creacioacuten de unidades especializadas en las Asambleas de Ecuador y Bolivia Asimismo la tendencia expansiva de la normativa en materia de teacutecnica legislativa se manifiesta tambieacuten en los oacuterganos legislativos territoriales de Estados descentralizados y federales como Argentina y Brasil
Dado que la calidad de la ley y la coherencia del ordenamiento son insshytrumentos para la seguridad juriacutedica no cabe sino congratularse del camino recorrido y continuar aunando esfuerzos para seguir avanzando