Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe:en busca de un nuevo paradigmaCompiladores Ral Atria (CEPAL) Marcelo Siles (MSU) Irma Arriagada (CEPAL) LindonJ. Robison (MSU) Scott Whiteford (MSU)Comisin Econmica para Amrica Latina y el CaribeUniversidad del Estado de MichiganSantiago de Chile, enero de 2003

4Libros de la CEPALCEPAL71Equipo de trabajo CEPAL - Universidad del Estado de Michigan (MSU) CEPAL Compiladores principales Ral Atria Socilogo, Consultor de CEPAL, ratriab@entelchile.net Irma Arriagada Sociloga, Oficial de Asuntos Sociales Divisin de Desarrollo Social,iarriaga@cepal.cl Marcelo Siles Codirector Iniciativa de Capital Social en el Centro de Estudios Avanzados para el Desarrollo Internacional. siles@pilot.msu.eduLindon J. Robison Codirector Iniciativa de Capital Social en el Centro de Estudios Avanzados para el Desarrollo Internacional. robison@pilot.msu.edu Scott Whiteford Director del Centro de Estudios Latinoamericanos y del Caribe. whitefol@msu.ed Agradecimientos Este libro ha sido posible gracias a la colaboracin de las siguientes instituciones y personas: Gobierno Italiano Proyecto ITA/02/049 Capital Social y Reduccin de la Pobreza. Francisca Miranda (consultora, CEPAL) Manuel Silva (editor de espaol) Doris Hernndez (traductora al espaol) Oficina del Provost Centro de Estudios Latinoamericanos y del Caribe Centro de Estudios Avanzados para el Desarrollo Internacional Estacin Experimental Agrcola de Michigan Instituto de Agricultura Internacional Instituto de Investigacin Julian Samora Fundacin Hewlett Danny Layne (Diseo) Arwyn Carroll (Editora de ingls) Linda Apsley (Editora de ingls) MSUMichigan State University Social Capital Initiative 306 Berkeley Hall East Lansing, Michigan 48824-1111 Tel. 517/432 7034 Fax 517/353-4840 Correo electrnico: presmail@msu.edu http://www.msu.edu Publicacin de las Naciones Unidas LC/G.2194-P ISBN: 92-1-322101-0 Copyright Naciones Unidas, enero 2003. Todos los derechos reservados N de venta: S.03.II.G.03 Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile Laautorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...5ndiceResumen ......................................................................................................9 Introduccin .................................................................................................... 11 Primera parteCapital social y desarrolloCaptulo I Capital social y agenda del desarrollo, Jos Antonio Ocampo ............................ 25 Captulo II Capital social y desarrollo: la agenda venidera, Francis Fukuyama ................ 33 Segunda parte Capital social y pobreza: el marco analticoCaptulo III El capital social y la reduccin de la pobreza: hacia un paradigma maduro, Lindon J. Robison, Marcelo E. Siles y A. Allan Schmid ................................. 51 Captulo IV El capital social y su capacidad de reduccin de la pobreza, Norman Uphoff .................................................................................................. 115 Captulo V Capital social: parte del problema, parte de la solucin, su papel en la persistencia y en la superacin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe, John Durston ............................................................................ 147

6CEPALCaptulo VI Capital social: virtudes y limitaciones, Margarita Flores, Fernando Rello ...... 203 Captulo VII Confianza y corrupcin: sus repercusiones en la pobreza, Eric M. Uslaner ................................................................................. 229 Tercera parte Capital social, pobreza y polticas pblicasCaptulo VIII Capital social, organizaciones de base y el Estado: recuperando loseslabones perdidos de la sociabilidad, Dr. Javier Diaz-Albertini Figueras .....247 Captulo IX La pobreza en la ciudad: capital social y polticas pblicasGuillermo Sunkel ........................................................................................................... 303Captulo X Participacin ciudadana, desarrollo local y descentralizacin. Lecciones yexperiencias del Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE) de Nicaragua en proceso de transformacinCarlos Lacayo ............................................................................................................ 339Cuarta parteEl capital social en la dimensin de gneroCaptulo XI Polticas para el empoderamiento de las mujeres como estrategia de luchacontra la pobreza, Sonia Montao ......................................................... 361 Captulo XII Gnero y programas de combate a la pobreza en Mxico: reconocimiento del capital social? , Silvia Nez Garca ................................ 379 Quinta parte El capital social en el mundo ruralCaptulo XIII Entre el ideario y la realidad: capital social y desarrollo agrcola,algunos apuntes para la reflexin, Martine Dirven ......................... 397 Captulo XIV El capital social y las polticas de desarrollo rural. Punto de partida opunto de llegada?, M. Beatriz de A. David y Laura M. Ortiz Malavassi ...........447 Captulo XV Capital social e intensificacin de las estrategias de vida: organizaciones locales e islas de sostenibilidad en los Andes ruralesAnthony Bebbington ...................................................................................................... 491

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...7Captulo XVI Desarrollo de aldeas rurales y capital social, Linda G. Smith yCristopher Johnson ......................................................................................................... 509Captulo XVII Capital social y pequeos productores de leche en Mxico: los casos de los Altos de Jalisco y Aguascalientes Manuel ngel Gmez Cruz, Rita Schwentesius Rindermann,Fernando Cervantes Escoto, Scott Whiteford y Manuel Chvez Mrquez .................... 529Captulo XVIII Desarrollo comunitario en las zonas rurales de los AndesJan L. Flora y Cornelia Butler Flora ............................................................................... 555Sexta parteReflexiones sobre el capital socialCaptulo XIX Capital social: concepto, dimensiones y estrategias para su desarrollo, Ral Atria ........................................................................................... 581

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Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...9ResumenEl conjunto de textos reunidos en este libro representa un producto palpable dela Conferencia internacional Hacia un nuevo paradigma: Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe, organizada, en Santiago de Chile, por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y la Universidad del Estado de Michigan, en septiembre de 2001. Este libro, que contiene 19 artculos de conocidos especialistas, se organiza en siete secciones que abordan el anlisis del capital social y su relacin con el desarrollo, las polticas pblicas, la pobreza urbana, la dimensin de gnero, el mundo rural y la sostenibilidad ambiental. Las perspectivas tericas y analticas, as como los enfoques disciplinarios, son heterogneos, diversidad que enriquece este texto. Su publicacin constituye una importante contribucin para investigadores, acadmicos, estudiantes y trabajadores en terreno, involucrados enel desarrollo de la teora del capital social y su aporte al diseo y puesta en marcha de polticas y programas orientados a la reduccin de la pobreza. Entre los principales desafos futuros planteados por este libro, se encuentra la necesidad de explorar la formacin y mantencin de capital social en las sociedades de Amrica Latinay el Caribe, que son altamente desiguales y segmentadas. Asimismo, de examinarlas mejores formas de eslabonamiento entre organizaciones de base y Estado paraeliminar aspectos negativos del desarrollo latinoamericano, como son el clientelismo y la corrupcin. En ese desafo adquiere extrema importancia el fortalecimientode los actores sociales ms dbiles y el rendimiento de cuentas de la gestin pblica en sus niveles municipales, regionales y nacionales. Entre los actores

10CEPALprincipales que hay que considerar se encuentran las mujeres pobres urbanas y rurales, as como grupos rurales e indgenas largamente excluidos de los procesos de desarrollo.

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...11IntroduccinMarcelo E. Siles Lindon J. Robison Scott WhitefordLa Universidad del Estado de Michigan y la Comisin Econmica de las Naciones Unidaspara Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) firmaron en abril de 2000 un memorando deentendimiento para una colaboracin amplia en actividades de mutuo inters. Una delas actividades conjuntas acordadas en el memorando fue la organizacin de una conferencia internacional sobre el capital social y la reduccin de la pobreza. Comoresultado de este acuerdo, la Universidad del Estado de Michigan y la CEPAL organizaron la Conferencia En busca de un nuevo paradigma: capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. La Conferencia se llev a cabo en la sedede la CEPAL de Santiago de Chile, entre el 24 y el 26 de septiembre de 2001. Elobjetivo principal de esta Conferencia fue facilitar un intercambio de ideas yexperiencias relacionadas con el capital social y sus aplicaciones en los esfuerzos por reducir la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. Los organizadores establecieron los siguientes objetivos especficos para la Conferencia: i) examinar cmo el capital social puede ser utilizado para mejorar la efectividad de las polticasdiseadas para reducir la pobreza;

12CEPALii)proveer un foro para investigadores, personas que trabajan en programas destinados a combatir la pobreza y miembros de agencias internacionales interesados en las aplicaciones del capital social en la reduccin de la pobreza, como tambin en los esfuerzos de comunicacin y coordinacin para avanzar en el logro de dicho objetivo.Con el propsito alcanzar la meta y los objetivos de la Conferencia, ms de 400 participantes asistieron a la sesin inaugural. El Secretario Ejecutivo de la CEPAL, Jos Antonio Ocampo, y el Presidente de la Universidad del Estado de Michigan, Peter McPherson, inauguraron la reunin y dieron la bienvenida a los participantes. ElPresidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, a travs de una transmisin en vivo va satlite, y el ex Presidente de los Estados Unidos, Jimmy Carter, con un mensaje pregrabado, congratularon a los organizadores de la Conferencia por su enfoque sobre el capital social y la reduccin de la pobreza. Los discursos de aperturaestuvieron a cargo de Francis Fukuyama, Norbert Lechner y Hernando de Soto. En la primera sesin plenaria, investigadores de la Universidad del Estado de Michigan, del Banco Mundial y la CEPAL exploraron las conexiones entre la reduccin de lapobreza y el capital social. Las reas sustantivas de la Conferencia fueron discutidas en cuatro sesiones simultneas, que estuvieron enfocadas en: capital social ypobreza urbana; capital social y pobreza rural; capital social, condiciones degnero y pobreza de hogares; y capital social, gestin del medio ambiente y recursosnaturales. Otras sesiones plenarias se abocaron a instituciones, redes y flujode recursos; voces de la sociedad civil; polticas pblicas y programas para la reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe; y participacin del sector privadoen programas regionales para la reduccin de la pobreza. En este libro, que representa un producto tangible de la Conferencia En busca de un nuevo paradigma: capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe, se incluyen algunos de los trabajos expuestos en ella. A continuacin presentamos un breve sumario de los trabajos seleccionados para ser incluidos en este libro. En su discurso inaugural, que luego fue revisado para ser publicado como el primer trabajo de este libro, Jos Antonio Ocampo enfatiza la importancia de la Conferencia en la que convergen intereses de una institucin acadmica y una organizacin regional. La Universidad del Estado de Michigan ha orientado parte de sus actividades de investigacin y enseanza al desarrollo del enfoque analtico del capital social. Por su parte,la CEPAL, una organizacin regional, est comprometida con el

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...13desarrollo de Amrica Latina y el Caribe, donde la persistencia de la pobreza y ladesigualdad requiere de urgentes polticas de carcter tico, que acten eficientementeen la solucin de los principales problemas de la regin. Desde la perspectiva de la CEPAL, el capital social se entiende como el conjunto de relaciones sociales basadas en la confianza y los comportamientos de cooperacin y reciprocidad. Cuandola riqueza y el ingreso no estn distribuidos equitativamente en una sociedad, surge una pregunta importante para la Conferencia: Cul es la contribucin que se puedeesperar de los instrumentos de desarrollo y movilizacin del capital social parasustentar y aplicar polticas sociales efectivas destinadas a la reduccin de la pobreza? Ocampo considera que la persistencia de la pobreza, que tiende a ser endmica en la regin, constituye un grave obstculo para el logro de la igualdad. Tambin enfatiza el importante papel que la educacin y la fuerza de trabajo juegan en la solucin de este problema. La educacin es un requisito previo para el desarrollo equitativo y democrtico, la consolidacin de la ciudadana y el desarrollo personal. Debido a las importantes y permanentes innovaciones tecnolgicas, la adaptacin de la mano de obra a estos cambios es otro factor decisivo que requiere consideracin. Lamovilizacin del capital social dentro de los sectores ms pobres deber ponerse en marcha conjuntamente con un sistema econmico dinmico e incluyente, adems de un ampliosistema sociopoltico que sea consistente con los objetivos de inclusin. Esta estrategia deber estar orientada al diseo de instituciones formales de asociacin y participacin. La capacitacin de los beneficiarios para su propia gestin nunca alcanzar sus objetivos, a menos que las instituciones socioculturales informales de confianza, cooperacin, liderazgo y prestigio sean reconocidas como temas de poltica pblica. Finalmente, Ocampo sugiere otro importante tema como causa del fracaso de losprogramas tradicionales de reduccin de la pobreza, que incluyen las relaciones tecnocrticas y paternalistas entre las agencias de desarrollo y la poblacin a la que stas sirven. El capital social comunal complementa a los servicios pblicos de varias formas. Primero, la participacin en un nivel comunitario asociativo puede ser clave para articular servicios pblicos con los hogares, lo que es muy importante en programas orientados a reducir la pobreza. Por otra parte, la movilizacin del capital social comunal puede contribuir a que estos programas sean ms eficientes y promover microempresas urbanas y la produccin campesina. Francis Fukuyama, ensu discurso de apertura de la Conferencia, analiz la conexin entre el capital social y el desarrollo. Fukuyama comenz describiendo las polticas econmicas irnicamentedenominadas Consenso

14CEPALde Washington, cuyo fracaso puede ser atribuido a la ausencia de capital social.Fukuyama seala que el desarrollo econmico requiere de un Estado competente, fuertey efectivo, de un conjunto de instituciones que permitan el cambio de las polticas, y de la predisposicin adecuada de los actores sociales y polticos. Fukuyama tambin expres su preocupacin respecto de las agendas del capital social y el desarrollo. Primero, nota la ausencia de un consenso sobre la definicin del capital social. Su conceptualizacin de ste incluye normas y valores que promueven la cooperacinsocial. Fukuyama tambin expresa su preocupacin por la falta de medidas y metodologas del capital social que propongan medios para su empleo en el desarrollo, sus conexiones a externalidades y una estrategia para su aplicacin en poltica. Finalmente, Fukuyama pide ms ejemplos de medios que permitan crear capital social; una mejor comprensin de las instituciones formales y legales que promueven el capital social; un mejor entendimiento de la conexin entre el capital social y la corrupcinpoltica y entre aqul y los cambios culturales; y una mayor atencin a la interseccindel capital social con la democracia y las reformas econmicas. Para una mejor comprensin de cmo el capital social puede ser usado en la reduccin de la pobreza, Robison, Siles y Schmid presentaron el paradigma del capital social. ste incluye alcapital social, las redes, los bienes socioemocionales, los valores de arraigo,las instituciones y el poder. El capital social es la simpata de una persona o grupo hacia otros. La distribucin del capital social puede ser descrita por las redes. El capital social tiene valor debido a su habilidad para producir beneficioseconmicos y, si es ignorado, desventajas econmicas. Adems, el capital social creavalor debido a que produce bienes socioemocionales, los que satisfacen necesidades de la misma ndole. Algunas veces los bienes socioemocionales estn enraizados enobjetos. Cuando esto ocurre, cambia el significado y valor de stos, creando valores de arraigo. Las instituciones son las reglas que ordenan y dan significado alos intercambios. Cuando las instituciones adquieren valores de arraigo, es ms probable que ellas sean cumplidas que cuando su cumplimiento depende del poder derivado de incentivos o amenazas. Robison, Siles y Schmid concluyen que los componentes del paradigma del capital social son interdependientes y necesarios paracomprender y prescribir soluciones para la reduccin de la pobreza. El resto de sutrabajo introduce prescripciones para el combate a la pobreza basadas en las implicaciones del paradigma del capital social. Norman Uphoff comienza su ponenciacon un cuidadoso anlisis sobre el concepto del capital social. Nos recuerda queel capital social es una reserva (stock), que produce un flujo de beneficios y una accin colectiva mutuamente beneficiosa. Uphoff asocia al capital social con amigos, ya que la palabra

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...15social se deriva de la palabra latina amigo. Identifica dos clases de capital social: capital social estructural, que proviene de estructuras y organizaciones sociales; y capital social cognitivo, que consiste de estados sicolgicos o emocionales. El capital social estructural facilita la accin colectiva mutuamente beneficiosa, mientras que el cognitivo predispone a la gente a dicha accin. Ejemplos provechosos incluidos en la ponencia de Uphoff ilustran la importancia de cada tipo decapital social. Uphoff responde a las crticas acerca de que el capital social nopuede ser medido o administrado. Sostiene que han sido desarrolladas medidas del capital social que pueden tener tanto un valor de prediccin como explicativo. Finalmente, muestra cmo las inversiones de capital social en Sri Lanka mejoraron la productividad de un proyecto de administracin participativa de irrigacin y concluye su ponencia con varias inferencias sobre esfuerzos para la reduccin de la pobreza. El artculo de Durston comienza con un seguimiento de la genealoga del capital social y los debates alrededor de sta. Durston define al capital social como elcontenido de ciertas relaciones sociales mejor expresadas en actos de confianza, reciprocidad y cooperacin, que proveen mayores beneficios a aquellos que cuentan con capital social que a los que no cuentan con l. Este autor examina la importancia de conceptos como los de parentesco, amistad y prestigio, en su condicin deinstrumentos del cambio social. Tambin nota que el capital social se activa solamente en tiempos de necesidad, riesgo u oportunidad. Finalmente, Durston reconoce la naturaleza dinmica del capital social cuando ste se relaciona con proyectos particulares que requieren de la movilizacin de diferentes aliados. Tambin relaciona el capital social con el problema de la distribucin desigual de recursos. Reconoce la influencia del capital social dentro de grupos sociales empobrecidos y grupos privados dominantes, pero tambin en unidades gubernamentales que contribuyenal clientelismo y grupos de cabildeo. Durston sostiene que los diseadores de polticanunca proveern polticas efectivas para la reduccin de la pobreza mientras no incluyan al capital social como una parte de sus debates internos y polticas. La relacinEstado/sociedad civil tiene que ser reevaluada, concluye Durston, para poder reconocer aspectos tanto positivos como negativos del trabajo del capital social,el que facilita o impide la participacin colectiva y el empoderamiento de los pobres. Flores y Rello sostienen que no se debe confundir al capital social con loque ste puede lograr. Por ejemplo, el capital social no es simplemente una coleccin de normas, instituciones y redes. Los autores sostienen que al confundir estadiferencia se est cometiendo un error muy comn, que conduce a investigadores a considerar las mejoras en la teora y la prctica del capital social no como un resultado del capital social, sino de otros

16CEPALprocesos, creando, por lo tanto, falsas expectativas en relacin con este concepto. Eric Uslaner nos recuerda que la corrupcin es una calamidad, que transfiere riqueza de los pobres a los ricos. Dicha lacra fija impuestos adicionales, producemenos servicios pblicos, restringe el comercio, cierra mercados e impide el crecimiento econmico. Al contrario de la corrupcin, Uslaner observa que la confianza hace que promovamos nuestra disposicin a tolerar a la gente de diferentes razas y grupos tnicos, nos conduce hacia la empata, redistribuye recursos de los ricos hacia los pobres, incrementa las inversiones en programas sociales, mejora la eficiencia de los gobiernos, baja las tasas de criminalidad y promueve el crecimientoeconmico. Uslaner pregunta, cmo podemos reducir la corrupcin e incrementar la confianza? Este autor discute dos enfoques dirigidos a la reduccin de la corrupcin y elincremento de la confianza. El primero intenta reducir la corrupcin en los niveles altos (un pez comienza a podrirse por la cabeza). Este enfoque asume que una menor corrupcin incrementa la confianza. El segundo, intenta el desarrollo de una cultura de la confianza desde abajo la tesis de la recomendacin (raccomandazione), debido a que el incremento de la confianza reduce la corrupcin. Uslaner sostiene queresultados estadsticos de muchos pases apoyan ambos enfoques, pero enfatizan el efecto destructivo de la corrupcin sobre la confianza. Sin embargo, datos que muestran cambios en la confianza a lo largo del tiempo, constatan que la corrupcin declina en aquellos pases con altos niveles de confianza, pero que esta ltima no se incrementa en pases que se han convertido en menos corruptos. Finalmente, Uslanerexamina las relaciones entre desigualdad, confianza, corrupcin, mercados cerrados, crecimiento econmico y calidad de gobierno. Diaz-Albertini describe cmo el capital social puede conducir a un desarrollo sostenible slo si los lazos verticales en cada sociedad nacional proveen a los pobres de acceso a los recursos sociales.Diaz-Albertini observa que por naturaleza el capital social es exclusivo. La confianza, las normas y las redes tienden a pertenecer a grupos con lmites muy biendefinidos. El desafo para el empleo del capital social en favor del desarrollo es la extensin y alargamiento de las redes de capital social, a fin de incluir a la gente ms necesitada. Guillermo Sunkel comienza su ponencia identificando temasque frecuentemente aparecen en muchos estudios relacionados con el capital social. Estos temas incluyen: la participacin en redes, la reciprocidad, la confianza,las normas sociales, y la proactividad. Asume que estos elementos son dimensiones que son usadas en investigacin emprica en comunidades selectas y promueven oportunidades para la acumulacin de capital social.

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...17La ponencia de Sunkel intenta relacionar la discusin del capital social con aquella sobre pobreza urbana. Para facilitar el entendimiento de la pobreza urbana, analiza tres puntos importantes: i) la definicin de pobreza y cmo la lnea de pobrezapuede ser utilizada como criterio para esta definicin; ii) el capital social como una visin positiva de la capacidad de la gente para superar las limitaciones dela pobreza; y iii) el capital social como una premisa que permitir el establecimiento de criterios orientados al fortalecimiento de la integracin social. Sunkeltambin analiza algunas caractersticas comunes en los procesos de exclusin social delos pobres urbanos. Entre stos, identifica los siguientes temas: i) la urbanizacin de la pobreza, ii) la segmentacin del trabajo, y iii) la segregacin socioespacial. La ltima parte de su estudio demuestra el fortalecimiento del capital social entre los pobres urbanos, la produccin de capital social, la participacin de los sectores populares en programas sociales, y contrasta el capital social de abajo hacia arriba con el capital social de arriba hacia abajo. El trabajo de Carlos Lacayo describe el importante papel del Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE) en el diseo y puesta en marcha de programas dirigidos a la reduccin de la pobreza en Nicaragua. Comienza su ponencia enfatizando el importante progreso alcanzado por la Estrategia Reforzada para la Reduccin de la Pobreza (ERRP). Los pilaresfundamentales de esta estrategia son: i) crecimiento econmico, ii) inversiones en capital humano, iii) proteccin social, y iv) gobernabilidad. Adems, dicha estrategia incorpora elementos transversales entre los que se incluyen: la vulnerabilidad del medio ambiente, la equidad social y la descentralizacin. El Fondo de Inversin Social de Emergencia es uno de los actores principales en la aplicacin de laERRP. Tambin sostiene que el papel del FISE es: i) financiar infraestructura bsicasocial multisectorial, ii) proveer asistencia tcnica y capacitacin para la planificacin, iii) la gestin de proyectos sociales mediante un modelo de fortalecimientomunicipal y comunitario que promueva la participacin ciudadana, iv) el control social, y v) la transferencia de capacidades a los gobiernos municipales y comunitarios. Lacayo tambin describe muy claramente el Programa de Fortalecimiento Municipal y Comunitario (PFMC) del FISE y sus cuatro instrumentos: 1) la micro planificacin participativa, 2) el diseo y gestin de proyectos descentralizados, 3) el fondo de mantenimiento preventivo, y 4) el entrenamiento de miembros comunitarios.Finalmente, presenta un detallado anlisis de la estrategia para la aplicacin de este programa y las principales lecciones aprendidas durante este proceso. La contribucin ms importante del PFMC es su capacidad para generar el cambio social, nuevas culturas ciudadanas y capacidades

18CEPALlocales que promuevan un plan de produccin ms sostenible para la administracin y mantenimiento de la infraestructura social bsica de las jurisdicciones municipales.Sonia Montao comienza su ponencia con una evaluacin de la incidencia de la pobreza femenina y la gravitacin de la pobreza en los hogares encabezados por mujeres.Sostiene que existe una informacin emprica contradictoria, que no permite aseverarque las mujeres constituyen dos tercios de los pobres. Sin embargo, s es posibleadscribir el concepto de la pobreza femenina a una representacin desproporcionada de las mujeres que participan en la lucha contra la pobreza. Existen muchos programas orientados al alivio de la pobreza que son apoyados por los gobiernos, las ONG y las organizaciones para el desarrollo en las que la presencia de las mujeres es crucial. La autora sostiene que el desarrollo y fortalecimiento de lasredes sociales, actualmente reconocidas como capital social, constituye un recurso gratuito que no es suficientemente reconocido. Montao tambin asume que el concepto de exclusin social desde una perspectiva de gnero, articulada con empoderamiento y autonoma, provee un modelo que muestra la complejidad de la pobreza. Ella afirma que es crucial mantener la distincin entre estos aspectos que son constituyentes de la pobreza y aspectos instrumentales que apoyen el empoderamiento de lamujer. Silvia Nez describe en su ponencia el progreso realizado por la legislacin mexicana en temas de gnero. La legislacin mexicana en favor de la mujer ha estado siempre en la vanguardia del progreso, cuando es comparada con legislaciones similares en varios pases de Amrica Latina. Las primeras medidas que incluyen a la mujer como sujeto legislativo en el mbito nacional, se originaron durante el perodo revolucionario, como resultado de la Constitucin Mexicana de 1917, que estableci derechos individuales igualitarios para hombres y mujeres. Nez tambin presenta datosestadsticos histricos que demuestran la alta concentracin de la pobreza entre las mujeres, y las grandes desigualdades que ellas tienen que afrontar especialmenteen el mercado de trabajo, donde en promedio el ingreso de las mujeres es 35% menor que el de los hombres. Ms an, en las reas rurales, 75% de las mujeres que participan en el mercado laboral no reportan ningn ingreso. Finalmente, Nez ilustra los msimportantes programas sociales mexicanos que tienen un enfoque de gnero y sus especificaciones. Demuestra tambin cmo cada uno de stos se relaciona con el capital social. La mayora de estos programas comenzaron durante la administracin del ex Presidente Salinas de Gortari (1989-1994), que se caracteriz por un proceso rpido decambios econmicos e institucionales.

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...19Martine Dirven sostiene que hay una considerable brecha entre la realidad y lasideas utpicas asociadas con el capital social en Amrica Latina, especialmente pronunciada entre los campesinos. Sobre la base de estudios de caso y otros anlisis realizados por la CEPAL, el artculo identifica niveles limitados o inexistentes decapital social en las familias campesinas, entre pequeos agricultores y el personal de asistencia tcnica, entre pequeos agricultores y las compaas de negocios agrcolas y, finalmente, dentro de las asociaciones comerciales de agricultores. Las polticas de ajuste del desarrollo han reconocido correctamente la importancia del capital social, pero han dado por supuesta su existencia. Esto se ha traducido enprogramas y proyectos con serios problemas de funcionamiento. Dirven concluye su ponencia con una recomendacin a observar prcticamente la existencia del capitalsocial. David y Ortiz comparten su preocupacin con respecto a que mientras el capital social puede ser visto como un lubricante que incrementa la cooperacin, todavadepende de otras formas de capital para desarrollarse, particularmente de capital humano y financiero. En su anlisis, David y Ortiz implican que el emergente inters en el capital social, que ha sido construido bajo la suposicin de un mejoramiento por sus propios medios, es el resultado de las mismas ideas neoliberales responsables del desmantelamiento del Estado benefactor. Si bien David y Ortiz reconocen los positivos aspectos que estos procesos pueden promover, tales como la inclusin social en los procesos de toma de decisiones (democratizacin de la esferapoltica), puntualizan que los proyectos y programas de capital social que no cuenten con una activa participacin del Estado y el sector privado, son proyectos condenados al fracaso. Anthony Bebbington en su ponencia evala dos temas importantes: i) un reflejo de las diversas tendencias de cambios ambiental y socioeconmico en la regin de los Andes, y ii) un reflejo de los roles de los diferentes actoresde la sociedad civil. El enfoque principal de Bebbington se refiere a las organizaciones campesinas en los procesos de intensificacin de la produccin agrcola, y eluso de recursos y estrategias de vida. Considera que el capital social, que estbasado en las redes sociales y formas asociativas de la sociedad civil, puede tener considerables efectos en las funciones del mercado y gubernamentales. Bebbington tambin muestra el impacto de estas redes en la sociedad civil, como asimismoen la tasa de distribucin de los beneficios sociales del crecimiento econmico. Sugiere dos opciones futuras para reducir las altas tasas de pobreza y degradacin en los Andes. La primera predice una continuacin de la migracin rural hacia los centros urbanos, que tiene una repercusin directa en el proceso de declinacin de lasorganizaciones, estructuras y formaciones econmicas tradicionales en la regin de los Andes. Este proceso tendr un efecto directo en la recuperacin ecolgica y la disminucin de la presin demogrfica. La

20CEPALdisponibilidad de recursos financieros, provenientes de las migraciones, redundar en un uso menos intensivo de la tierra. La otra opcin se relaciona con una intensificacin significativa en el uso eficiente de los recursos naturales, que fortalece la productividad de la tierra y la mano de obra. Finalmente, Bebbington presenta algunos estudios de caso en comunidades de Bolivia, Per y Ecuador como ejemplos exitosos de islas de intensificacin sostenible. stas son islas donde los crculosviciosos de la pobreza, la degradacin y la inmigracin han sido transformados en crculos virtuosos. Estos crculos sinrgicos de organizaciones sociales promueven el crecimiento, la acumulacin, la intensificacin y la recuperacin de recursos degradados. Linda Smith, Gerente General del Centro para Extensin Humanitaria e IntercambioInter-Cultural (CHOICE), describe cmo su organizacin ha utilizado el concepto delcapital social por casi 20 aos en muchos proyectos exitosos de desarrollo comunitario alrededor del mundo, que comienzan con pedidos de las comunidades. CHOICEofrece entrenamiento y recursos con el fin de ayudar a estos pueblos a desarrollar su capacidad de trabajar en forma conjunta en la comunidad y establecer relaciones fuera de los lmites comunitarios para acceder a nuevos recursos. La base dela filosofa en que se sustentan los esfuerzos de CHOICE fue desarrollada por James Mayfield, quien asevera que la identidad social y el acceso a recursos son esenciales para un efectivo funcionamiento social. Las herramientas destinadas a una autoevaluacin, desarrolladas por Mayfield, son esenciales para que los pueblosestablezcan metas mutuamente beneficiosas. Smith describe varios proyectos apoyados por CHOICE cuyo xito se basa en el capital social. El acceso a capital social fuera de las comunidades fue muy importante para proyectos exitosos de mejoramiento sanitario y alfabetizacin en Mxico. El establecimiento de capital social conlos dirigentes del pueblo ayud al programa Mi Escuelita en Bolivia a obtener el apoyo necesario destinado a la enseanza de habilidades para la supervivencia a losnios de los pueblos rurales. El capital social fue tambin instrumental para que los pobladores de Kenya ganaran acceso a varios comercios y servicios en su rea. Finalmente, un aspecto nico del capital social utilizado por CHOICE Humanitarian esaquel desarrollado por medio de expediciones de voluntarios estadounidenses, quienes trabajan con los pobladores de pueblos rurales en completar aquellos proyectos iniciados por su comunidad. La ponencia de Gmez-Cruz y otros, se centra en el estudio de la presencia, en diferentes grados, del capital social en dos regiones rurales productoras de leche del centro-occidente de Mxico: los Altos de Jalisco y Aguascalientes. La zona constituye un rea de concentracin de pequeos productores lecheros, quienes han sido afectados por los ajustes estructurales

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...21de liberalizacin de la agricultura y ganadera mexicanas. El estudio observa y analiza la diferenciacin en contenidos del capital social de las dos comunidades, y establece los impactos derivados de su acumulacin. Este estudio tambin examina el papel del Estado y los recursos propios familiares de los productores para reducirsu pobreza en esta zona. Jan Flora y Cornelia Flora comienzan su ponencia describiendo la interseccin de reas de influencia, que incluyen el mercado, el Estado yla sociedad civil. El mercado intercambia bienes y servicios por una ganancia. El Estado, que incluye a los poderes judicial, legislativo y administrativo del gobierno, posibilita el mercado. La sociedad civil, conformada por grupos formales e informales de ciudadanos, define el bien comn. Los autores describen luego las intersecciones de estos tres sectores desde una perspectiva del capital social. Ellos encuentran que es muy beneficioso distinguir entre capital social de lazos (bonding) y de puente (bridging). Definen al capital social de lazos como lasconexiones entre individuos y grupos homogneos, que pueden ser familiares entres en mltiples contextos. El capital social de puente, como los autores lo definen,conecta a diversos grupos dentro de una comunidad con grupos fuera de la comunidad. Los autores ilustran la importancia de cada tipo de capital social y examinan su relevancia para el desarrollo, utilizando ejemplos de Ecuador. Ral Atria, en su ponencia, examina el concepto de capital social, las dimensiones o ejes principales que constituyen este concepto y discute posibles estrategias para promover su desarrollo, orientado a la reduccin de la pobreza en grupos sociales que viven en la indigencia y la pobreza en la regin. Basado en las ponencias presentadas en la Conferencia, observa dos dimensiones en las que las diferentes definiciones de capital social pueden ser alineadas. La primera se relaciona con la capacidad especfica de movilizacin de grupos de determinados recursos y la segunda, con redes de relaciones sociales. Atria define al capital social de grupo como unacapacidad efectiva para movilizar productivamente recursos asociativos localizados en varias redes sociales a las que los miembros del grupo tienen acceso. Entre estos recursos asociativos, que son importantes para medir el capital socialde un grupo o comunidad, cita las relaciones de: i) confianza, ii) reciprocidady iii) cooperacin. Combinando estas dos dimensiones, Atria muestra cuatro diferentes formas de capital social, que varan desde el capital social restrictivo hastael capital social ampliado. Atria presenta dos posibles enfoques con relacin alpunto de vista del capital social restrictivo-ampliado. El primero se refiere alempoderamiento de las acciones orientadas a incrementar la capacidad de movilizacin de un grupo mediante la transformacin del liderazgo existente. El segundo esuna estrategia de asociatividad, o de acciones orientadas a

22CEPALexpandir y fortificar el alcance de las redes en las que los miembros de un grupo participan promoviendo la cooperacin del grupo con otros grupos mediante la conexin de sus redes. En la parte final de su ponencia, Atria evala la conexin entre capital social y pobreza. l relaciona la distribucin de capital social con la distribucin del ingreso. Usando un grfico, ilustra cmo los diferentes niveles de pobrezae ingreso estn relacionados con la capacidad de movilizacin y recursos asociativos de un grupo o comunidad. En grupos con extrema pobreza, hay una escasa pero creciente dotacin de recursos asociativos, como tambin una mejor capacidad de movilizacin al principio, pero luego esta capacidad disminuye. En aquellos grupos con altos niveles de ingreso, la capacidad de movilizacin se incrementa considerablemente y disminuye la importancia de los recursos asociativos. Atria concluye su ponencia presentando varias implicaciones de empoderamiento y asociatividad para polticas sociales. Esperamos que este libro, que representa un resultado concretode la Conferencia Internacional Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: en busca de un nuevo paradigma, proporcione a profesores, investigadores, estudiantes y gente en terreno una referencia para el continuo desarrollo de la teora del capital social y el diseo y aplicacin de proyectos y polticasorientados a vincular el capital social con la reduccin de la pobreza. Ms an, dadala acogida que tuvo la Conferencia, la Universidad del Estado de Michigan y la CEPAL se han comprometido a seguir desarrollando en forma conjunta el enfoque analtico del capital social y el diseo de polticas orientadas a reducir la persistentepobreza y desigualdad en Amrica Latina y el Caribe, que constituyen serios obstculos para el desarrollo regional.

Primera parteCapital social y desarrollo

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Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...25Captulo ICapital social y agenda del desarrolloJos Antonio Ocampo*Quiero, en primer trmino, dar la ms cordial bienvenida a los participantes procedentes de diversos pases de la regin y del hemisferio y ofrecer a todos nuestra acogida y hospitalidad. De manera especial, deseo saludar a los participantes de losEstados Unidos y expresarles nuestros hondos sentimientos de solidaridad frentea los trgicos hechos ocurridos recientemente en su pas, que han sacudido nuestrasconciencias. Hace poco ms de un ao establecimos, con nuestros colegas y amigos dela Universidad del Estado de Michigan, lazos de cooperacin cuyos primeros frutosse recogen en esta Conferencia, la que nos congrega para dialogar con espritu constructivo y a la vez crtico acerca de los posibles usos del capital social, comouna herramienta destinada a incrementar la eficacia de las polticas de lucha contra la pobreza. El tema de esta reunin permite, de este modo, una convergencia deintereses entre una institucin acadmica, que ha orientado parte importante de suslabores de investigacin y docencia a desarrollar el enfoque analtico del capitalsocial, y una organizacin comprometida con el desarrollo de una regin donde la persistencia de la pobreza y la desigualdad plantea urgencias ticas y polticas para actuar eficazmente en la superacin de uno de sus principales problemas.*Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),jaocampo@eclac.cl

26CEPALMe parece, por lo tanto, oportuno compartir con ustedes, en esta ocasin, algunasreflexiones sobre el tema de la Conferencia desde la perspectiva de la CEPAL. Entendemos el capital social como el conjunto de relaciones sociales caracterizadas por actitudes de confianza y comportamientos de cooperacin y reciprocidad. Se trata, pues, de un recurso de las personas, los grupos y las colectividades en sus relaciones sociales, con nfasis, a diferencia de otras acepciones del trmino, enlas redes de asociatividad de las personas y los grupos. Este recurso, al igualque la riqueza y el ingreso, est desigualmente distribuido en la sociedad. De all surge la pregunta central de esta reunin: Cul es la contribucin que se puede esperar de instrumentos de creacin y movilizacin de capital social para poner en marchapolticas sociales efectivas de reduccin de la pobreza? Para responder esta pregunta es necesario plantearla en el contexto del debate amplio y promisorio que se ha producido en los ltimos aos en torno de la agenda del desarrollo. Este debate havenido emergiendo como expresin de una insatisfaccin respecto de los resultados de las reformas inspiradas por el modelo de desarrollo prevalente a escala global, junto con una agudizacin de las tensiones y brechas distributivas que caracterizan a nuestra regin y, por qu no decirlo, al mundo contemporneo. El debate intelectual sobre la agenda del desarrollo tiende a ordenarse alrededor de dos ejes principales y complementarios: por una parte, la bsqueda de un nuevo equilibrio entreel mercado y el inters pblico y, por otra, la concepcin de las polticas pblicas comoformas de accin en favor de objetivos de inters comn, que no se limitan a las acciones estatales. De esta manera, se pone de relieve la necesidad de abrir nuevasoportunidades para la participacin de la sociedad civil y de superar, por ese camino, la crisis del Estado que repercute por igual en los mundos desarrollado y en desarrollo. Las reflexiones de la CEPAL sobre este debate han quedado consignadas en nuestro documento estratgico del ao 2000, Equidad, desarrollo y ciudadana. Ah hemos plasmado la necesidad de abordar, en forma integral, un nuevo enfoque dela estabilidad macroeconmica, la revaluacin de las estrategias de desarrollo productivo, el mejoramiento de los encadenamientos entre desarrollo econmico y social,y el fortalecimiento de la ciudadana. A la luz del tema de esta Conferencia, quisiera concentrar mi atencin en el mejoramiento de los encadenamientos sociales. stos, en nuestra visin, deben orientarse a desarrollar una poltica social de largo plazo que incremente la equidad y garantice la inclusin, basada firmemente en losprincipios de universalidad, solidaridad y eficiencia; en un patrn de crecimientoeconmico que genere un volumen adecuado de empleos de calidad; y en una reduccinde las brechas productivas entre la pequea y gran empresa, y entre distintos sectores econmicos.

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...27La persistencia de la pobreza, que tiende a ser endmica en la regin, es un enormeobstculo para alcanzar la equidad, imperativo tico y estratgico del desarrollo. Enesa perspectiva, la CEPAL ha insistido en que la poltica social debe tener la capacidad de influir en los determinantes estructurales a travs de los cuales se reproducen la pobreza y la desigualdad de generacin en generacin: la mala distribucinde las oportunidades educativas y ocupacionales, la pronunciada desigualdad en la distribucin de la riqueza, la elevada dependencia demogrfica, y las dimensiones tnicas y de gnero que las acompaan. A partir de este anlisis, hemos destacado el papel prioritario que desempean la educacin y el empleo. La educacin es una va obligadapara el crecimiento equitativo, el desarrollo democrtico, la consolidacin de la ciudadana y el desarrollo personal. Sin embargo, este conjunto de relaciones virtuosas no debe ocultar el hecho de que, en una sociedad segmentada, la educacin estambin un instrumento de segmentacin social, y que ella no puede ser abordada al margen de la influencia de los dems factores estructurales sealados, en especial, la generacin de empleos de calidad que hagan efectivamente posible la utilizacin del capital humano. Desde el punto de vista del empleo y en medio de las enormes ypermanentes innovaciones tecnolgicas que existen hoy en da, la capacidad de adaptacin de la mano de obra es otro factor decisivo. De ah la prioridad que debe otorgarse a los programas de capacitacin y recalificacin de la mano de obra, a aquellasinstituciones que favorecen la cooperacin entre empresarios y trabajadores, al desarrollo de sistemas adecuados de proteccin social, tanto de carcter permanente como de emergencia, y a una razonable poltica salarial. Como es obvio, la creacin de empleo no puede considerarse al margen de un entorno macroeconmico estable y uncrecimiento dinmico. Estas consideraciones acerca de la interaccin entre la educacin y un empleo de calidad y las caractersticas del entorno econmico, son suficientes para ilustrar el imperativo de avanzar hacia el diseo de marcos integrados depoltica, que tomen explcitamente en cuenta las interrelaciones de los factores estructurales de reproduccin de la pobreza. Los programas integrados de erradicacin de la pobreza deben ser la fiel expresin de este marco de poltica. La experiencia parece indicar que una de las causas principales que impiden la adopcin de marcosintegrados de polticas es la carencia de instituciones adecuadas. stas deben caracterizarse por una activa participacin de los diversos actores sociales; una capacidad real de intervencin en los sectores ms pobres de la poblacin; y la promocin desistemas eficaces de coordinacin entre las autoridades econmicas y sociales, que garanticen que las prioridades sociales se incorporen efectivamente en la polticaeconmica.

28CEPALUna importante consecuencia de las visiones renovadas sobre la agenda del desarrollo es que el sistema econmico debe estar subordinado a objetivos sociales ms amplios que el solo bienestar material de las sociedades. Sentido de pertenencia, identificacin con propsitos colectivos y necesidad de crear lazos de solidaridad, parecen ser en la actualidad algunas de las principales metas a las que debe encaminarse el desarrollo econmico. Por ello, hemos afirmado que uno de los objetivosbsicos de nuestro desarrollo, acrecentado por el debilitamiento de las redes decohesin social en nuestros pases, es crear sociedad. Esta afirmacin nos conduce directamente al tema de la Conferencia, ya que la asociatividad, que est en la base dela nocin de capital social, puede constituirse en un medio privilegiado para crear sociedad. Proponemos, en consecuencia, que esta potencialidad del capital social sea un elemento ordenador del dilogo que vamos a comenzar hoy. Existe an un amplio margen de dispersin en la conceptualizacin de capital social, lo que sin duda se relaciona con la convergencia de diversos acentos y lenguajes disciplinarios en torno de este concepto. Esperamos avanzar durante esta Conferencia en la construccin de un enfoque ms integrado, que permita hacer un mejor uso del capital social en la bsqueda de soluciones a los problemas de pobreza y desigualdad que enfrenta la regin. La materia prima para construir capital social existe en todas lassociedades del mundo, con las particularidades propias de cada cultura. Todas las personas lo usan en sus estrategias y en la satisfaccin de las necesidades econmicas, sociales y afectivas. En todas las sociedades existen la habilidad de trabajar en equipo, la ayuda mutua basada en una identidad compartida, y la capacidad de articular organizaciones para el logro de ciertas metas comunes a las colectividades y grupos sociales involucrados. Pero tambin existen, en un mismo mediosocial, normas culturales informales que responden a lgicas y modos diversos y hasta contradictorios con este impulso asociativo. Esto es sobre todo palpable ennaciones muy segmentadas econmica y socialmente, como son las sociedades latinoamericanas. Como ya hemos sealado, el capital social no est igualmente distribuido en la sociedad. Por ello, este concepto sirve para analizar aquellos activos o recursos de los sectores pobres que no estn siendo plenamente utilizados, pero tambin para estudiar la desigualdad existente en nuestros pases. Investigaciones y estudios recientes muestran que la institucionalidad asociativa es mayor en el empresariado que en ningn otro sector socioeconmico. Esto es plenamente consistente con lo destacado por la CEPAL en sus informes sobre la situacin social de la regin,donde se demuestra que, en general, la estratificacin de los circuitos educativoses

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un factor clave en la transmisin desigual de las oportunidades de vida, mediantemecanismos culturales y sociales propios del capital social que son activados por grupos y estratos privilegiados. La movilizacin del capital social de los sectores ms pobres debe ser complementada con un sistema econmico dinmico e incluyente,como ya lo hemos mencionado, pero tambin con un sistema sociopoltico ms amplio quesea coherente con este objetivo de inclusin. De esta manera, el diseo de instituciones formales de asociacin y participacin, y la capacitacin de los supuestos beneficiarios en su gestin, nunca lograrn sus objetivos a menos que las instituciones socioculturales informales de confianza, cooperacin, liderazgo, prestigio y clientelismo sean tambin temas de la poltica pblica. Estas formas positivas y negativas de caital social siguen dinmicas cuya capacidad de determinacin de resultados es mayorque la de las lgicas formales. Por ello, como seala John Durston en su aporte a esta Conferencia, si el Estado se limita a canalizar nuevos recursos a travs de loscanales institucionales existentes, aunque sea para algo llamado capital social, estos recursos sern capturados y distribuidos a travs de las relaciones informalesy segn las reglas no escritas del clientelismo pasivo. Para fortalecer el capitalsocial de sectores excluidos y transformarlos en actores sociales vlidos, es necesario que el Estado tome un rol mucho ms proactivo, incubando a las organizaciones embrinicas en sus primeros aos. No obstante lo anterior, de ah surge asimismo laoportunidad que brinda el contexto ms amplio para que la formacin del capital social de los pobres les permita renegociar las relaciones desiguales de poder, queconstituyen justamente el capital social de actores y grupos sociales ms favorecidos. El marco terico del capital social carece an de un consenso suficiente, comopara que haya la claridad necesaria sobre el tipo de indicadores cuantitativos adecuados y la forma de interpretar esas mediciones. Sin embargo, los estudios empricos estn revelando constantes generalizables, que permiten evaluar cualitativamente relaciones socioculturales especficas en los sectores y grupos sociales en condicin de pobreza, haciendo posible mejorar el diseo de programas y proyectos, potenciando la confianza y la cooperacin existentes y evitando conflictos entre losdiversos agentes involucrados. Ello exige la integracin de una visin del sistemasociocultural especfico de cada comunidad en el modelo manejado por las agenciasde desarrollo. De hecho, una conclusin de estos anlisis es que parte importante dela falla de los programas tradicionales de lucha contra la pobreza reside precisamente en las relaciones tecnocrticas y paternalistas que las agencias del desarrollo mantienen con la poblacin que atienden. En un sistema estatal en que el cumplimiento de rdenes jerrquicas es el principal elemento de

30CEPALevaluacin positiva, una visin de los pobres como carentes de fortalezas es, de hecho, funcional a esta rendicin de cuentas hacia arriba. Parte de esta percepcin denota una tenaz ceguera frente al capital social y el capital humano presentes enlas comunidades pobres. Frente a esta visin, las posibilidades de una vinculacin del capital social con los programas y polticas pblicas destinados a reducir la pobreza surgen de algunas investigaciones recientes sobre programas de servicios sociales estatales orientados a la poblacin pobre, especialmente en el campo de laeducacin y la salud, en los que el agente externo modifica su relacin con los grupos atendidos. Estas transformaciones incluyen nuevos mecanismos por cuya va se rinde cuentas a la poblacin atendida; se identifica a una comunidad de personas concretas, en donde el agente pblico se reconoce como un miembro ms de sta; y se desarrollan relaciones de coproduccin de bienes en que convergen la agencia estatal yel conjunto de las comunidades atendidas. Es un hecho que el capital social comunitario complementa a los servicios pblicos de diversa manera. En primer lugar, la participacin a nivel comunitario asociativo puede ser clave para articular losservicios pblicos con el hogar, lo que resulta especialmente importante para losprogramas destinados a la superacin de la pobreza. Por otra parte, la movilizacindel capital social comunitario puede contribuir a hacer ms eficaces los programasorientados a fomentar las microempresas urbanas y la produccin campesina. En ambos casos, la contribucin decisiva del nuevo enfoque es su capacidad para integrarel recurso de las redes interpersonales que compenetran las relaciones Estado-sociedad, en sustitucin del ms clsico enfoque de estos dos estamentos como distintosy aislados entre s. En resumen, las experiencias en programas de superacin de lapobreza en la regin permiten sustentar el juicio de que no es posible crear y fortalecer capital social, ni nutrir relaciones sinrgicas entre el agente pblico y las comunidades pobres, sin actuar en el entorno local y regional en que estn inmersas. Hay ya suficientes lecciones sobre la eficacia de los programas asociativosde microempresas, de los aportes comunitarios a la construccin y gestin de infraestructura social, y del papel que pueden desempear las asociaciones cvicas que actan en la arena poltica como grupos de presin, para asegurar que los beneficios de los programas de reduccin de la pobreza lleguen efectivamente a sus destinatariosreales. Las actividades de las Juntas de Accin Comunal, existentes en los sectores ms pobres de muchas de las ciudades latinoamericanas, son un ejemplo del uso del capital social de una comunidad pobre en la bsqueda de soluciones a sus problemas comunes. No obstante, estas fuerzas asociativas no son suficientes en s mismaspara producir un impacto eficaz y romper el crculo vicioso de reproduccin de la exclusin y la pobreza. Sus efectos tienden a extinguirse en el tiempo,

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...31en ausencia de un contexto econmico y sociopoltico ms amplio que sea funcional al propsito de reducir la pobreza y la desigualdad. Expresado en los trminos de esta Conferencia, aunque efectivamente estas redes asociativas pueden fortalecer la integracin de la comunidad, barrio u organizacin, no bastan para crear suficiente capital social que vincule, a modo de puente, dicha integracin con los sistemas sociopolticos local, regional y nacional, que son precisamente los mbitos en los que el capital social de los grupos ms favorecidos es usado en estrategias para mantenerlas condiciones de privilegio, de una generacin a otra. He querido destacar lo que a mi juicio son algunos de los temas ms significativos que debern ser abordadosen las diversas reuniones de trabajo programadas a lo largo de esta Conferencia,a fin de avanzar hacia una visin integrada de la relacin entre el capital socialy la reduccin de la pobreza, desde la doble perspectiva de la agenda actual del desarrollo y de un nuevo enfoque de las polticas pblicas, sus principios orientadores y la crucial relacin entre los agentes pblicos encargados de aplicar los programas de reduccin de la pobreza y los grupos pobres que son la razn de ser de stos. Estoy seguro de que con la activa participacin de todos ustedes, las deliberaciones que tendrn lugar en estos das sern fructferas y aportarn luces para el mejor aprovechamiento del capital social en el combate a la pobreza y la desigualdad en nuestra regin.

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Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...33Captulo IICapital social y desarrollo: la agenda venideraFrancis Fukuyama*El tema que quisiera abordar en esta ocasin se refiere a cul es el lugar que ocupahoy el concepto de capital social, cmo se ha incorporado en nuestro conocimientodel desarrollo, y cul es la agenda para el futuro que permitir utilizarlo con elfin de promover el crecimiento y aliviar la pobreza. El trmino capital social fue reincorporado al lxico de las ciencias sociales por James Coleman (1990) en los aosochenta y alude a la capacidad de las personas de trabajar en grupo. El autor considera preferible definir el concepto en sentido amplio y emplearlo en todas las situaciones en que la gente coopera para lograr determinados objetivos comunes, sobre la base de un conjunto de normas y valores informales compartidos. Actualmente, muchos consideran que el capital social es un componente fundamental, tanto para el desarrollo econmico como para la estabilidad de la democracia liberal. En la ltima dcada, el volumen de las investigaciones sobre el capital social ysus relaciones con el desarrollo econmico ha sido enorme. Buena*Profesor de Economa Poltica Internacional, The Paul H. Nitze School of Advanced International Studies, Universidad Johns Hopkins, fukuyama@jhu.edu.

34CEPALparte de esta labor ha tenido un carcter conceptual, es decir, ha tratado de comprender qu es el capital social, cmo funciona y cmo se origina. Para el futuro, ser preciso dejar de lado los estudios histricos y abordar una agenda ms pragmtica que incluya el anlisis de ciertos aspectos, tales como determinar dnde se ha logrado crear capital social, las condiciones jurdicas e institucionales necesarias para sudesarrollo, su relacin con la corrupcin en el plano poltico, los cambios culturales que afectan al capital social (por ejemplo, la conversin a otras religiones) yla forma en que pueden disearse las instituciones democrticas a fin de desarrollaral mximo el capital social. No obstante, primero es preciso determinar cul es ellugar del capital social en la agenda ms amplia del desarrollo.1.Replanteo del concepto de desarrolloEn la ltima parte de la dcada de 1990, se ha producido un profundo replanteo del problema del desarrollo, que incluye una mayor toma de conciencia de la importancia de los factores culturales que inciden en el crecimiento econmico y su incorporacin a los modelos de desarrollo. El capital social no es otra cosa que el mediopara reconceptualizar el papel que desempean los valores y las normas en la vidaeconmica. Los aos noventa comenzaron, en cierto sentido, con el llamado Consenso de Washington, como el enfoque dominante de las instituciones financieras internacionales con respecto al problema de las economas en desarrollo y en transicin. ElConsenso de Washington comprenda una serie de polticas econmicas liberalizantes queprocuraban librar de la inercia opresiva del Estado a las economas en desarrolloy en transicin. Dichas polticas fueron aplicadas con mayor o menor xito en diversos pases desde Europa oriental y la ex Unin Sovitica hasta Amrica Latina, Asia, Asiameridional y otras partes del Tercer Mundo. En muchos casos, estas polticas han fracasado en su propsito de producir un crecimiento econmico sostenido, lo que ha generado una reaccin contra lo que irnicamente se denomina neoliberalismo. En ningunaparte esto es ms cierto que en Amrica Latina. Sin embargo, la acusacin de que el Consenso de Washington ha sido un revs generalizado es errnea; de hecho, hubo algunos xitos clave en pases como Estonia, Mxico y Polonia. El fracaso del Consenso de Washington fue por omisin, y no de las polticas en s. La privatizacin de activos nacionalizados ineficientes, la reduccin de las barreras al comercio y la inversin, labaja de los subsidios que distorsionan los precios de mercado, la desregulacin yla integracin de las economas nacionales en la economa mundial, son todas polticascomunes y corrientes, que a la larga sern necesarias para el

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...35crecimiento econmico. Cualquier reformulacin del problema del desarrollo no debe incluir el rechazo de estas polticas como objetivos de largo plazo. El problema del Consenso de Washington no es que fuera mal encauzado, sino que fuera aplicadode modo incompleto, entre otras razones, porque no se tom en cuenta el capital social. Es decir, la capacidad de implementar polticas liberalizantes presupona la existencia de un Estado competente, poderoso y efectivo, una serie de instituciones en cuyo seno podan ocurrir cambios de polticas, y las predisposiciones culturales apropiadas de parte de los actores econmicos y polticos. El problema del Consenso de Washington como va al desarrollo fue que, en muchos pases, se aplic en ausencia de las precondiciones polticas, institucionales y culturales adecuadas y necesarias para que la liberalizacin fuera efectiva. Por ejemplo, el trmino de los controles al capital puede provocar una grave inestabilidad financiera si se implementa, como ocurri en Tailandia y la Repblica de Corea, en pases sin una regulacin adecuada del sector bancario. La privatizacin de los activos estatales puede deslegitimar todo el proceso de reformas en las sociedades, si sta es realizada por organismos estatales corruptos y propensos al amiguismo. En consecuencia, lo que hemosaprendido durante la ltima dcada no es que la liberalizacin sea inoperante, sino que la poltica econmica per se no es suficiente para conseguir el desarrollo. Sea cual sea la poltica econmica existente, tiene que llevarla a cabo el Estado, un Estado con un radio de accin limitado, pero poderoso en cuanto a su capacidad de hacer que se respete el imperio de la ley, competente en la formulacin de polticas, transparente en sus actuaciones con los ciudadanos que son sus electores, y con la legitimidad necesaria para tener la autoridad de tomar decisiones econmicas dolorosas. En otras palabras, la agenda del desarrollo no puede abstraerse de la poltica y de las instituciones polticas. La mayora de los economistas aceptan plenamente la importancia de las instituciones para el desarrollo. No obstante, son muchos menos los que estn convencidos de que los factores culturales como el capitalsocial desempean un papel importante. Antes, sola abusarse de lo cultural para explicar la pobreza o la falta de desarrollo econmico, en circunstancias que lo quefaltaba no eran los valores apropiados, sino ms bien el conjunto adecuado de instituciones, tales como el imperio de la ley o un sistema de tribunales comerciales que permitieran que ocurriera el crecimiento. Las instituciones pueden modificarse, en tanto que los valores culturales son mucho ms difciles de manipular mediante las polticas; por lo tanto, la apelacin a los factores culturales pareca a menudo inconducente. Pero la relacin entre cultura e instituciones es mucho ms compleja que eso, pues la formacin de estas ltimas es algo que requiere en s de capital social. Es evidente que no toda sociedad es capaz de formar

36CEPALburocracias estatales que sean iguales en trminos de eficiencia, transparencia, profesionalismo, entre otros. Son pocos los pases en desarrollo capaces de establecer un organismo pblico como el Ministerio de Industria y Comercio Internacionalde Japn, o la Oficina de Planificacin Econmica de la Repblica de Corea, para gestionar una poltica industrial altamente compleja y polticamente sensible. De hecho, cabe sostener que una de las razones principales de que Amrica Latina haya alcanzado tasas de crecimiento global menores que Asia oriental en las dos ltimas dcadas,tiene menos que ver con la clase de polticas econmicas seleccionadas (o sea, orientadas al mercado en lugar de proteccionistas), y ms con la calidad de las instituciones.1 En las sociedades en que la gente tiene la costumbre de cooperar y trabajar en conjunto en grandes instituciones, son mucho mayores las probabilidadesde que surjan instituciones estatales poderosas y eficientes. Existe otra maneraen que el capital social incide en el desarrollo y es cuando acta como apoyo decisivo de la democracia. La opinin sobre la relacin entre democracia y desarrollo ha cambiado notablemente en los ltimos aos, as lo atestiguan los escritos de figurascomo Amartya Sen (1999). Hace una o dos generaciones, muchos observadores propiciaban la denominada transicin autoritaria, en que una dictadura iluminada tecnocrticamente empleaba su poder para imponer polticas econmicas impopulares pero necesarias, mientras aplazaba cualquier movimiento de corto plazo en favor de la democracia. Ahora, es mucho ms difcil que un pas en desarrollo emule transiciones autoritarias como las de Chile, Repblica de Corea o Taiwn. Esto no se debe a que las democracias sean indefectiblemente buenas para el crecimiento econmico, sino ms bien aque es muy difcil hallar alternativas a la democracia como fuentes de legitimidad para los pases en desarrollo. Gran parte del poder de un Estado proviene de lalegitimidad que goza entre sus ciudadanos. Hemos visto muchos Estados que parecanfuertes por fuera, pero que demostraron ser dbiles por dentro debido a una faltade legitimidad; por ejemplo, la ex Unin Sovitica e Indonesia bajo Suharto. A la inversa, un nmero apreciable de democracias, como Polonia o la Repblica de Corea despus de 1997, han logrado emprender reformas econmicas aflictivas. La democracia es ahora una realidad para la mayora de los pases en desarrollo: el desarrollo poltico se dar en paralelo con el desarrollo econmico, no despus de ste. El capital social es decisivo para el xito de la democracia. El socilogo Ernest Gellner (1994) loplante sin rodeos: sin sociedad civil no hay democracia. El capital social es aquello que permite que los individuos dbiles se agrupen para defender sus interesesy se organicen en apoyo de sus1Se ha presentado este caso con mayor extensin en Francis Fukuyama y Sanjay Marwah(2000).

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...37necesidades colectivas; el gobierno autoritario, por el contrario, prospera en funcin de la atomizacin social. Si se quiere que la democracia liberal sea el contexto en que la mayora de los pases en desarrollo procuren promulgar sus polticas y estimular el crecimiento, entonces el capital social resulta decisivo para la fortaleza y estabilidad de ese marco poltico. Las democracias ms vigorosas y bien consolidadas se hallan en mejor situacin de encarar los desafos del desarrollo. Por tanto, si bien el capital social no es la nica cosa que falta en el Consenso de Washington, sigue apareciendo en varias dimensiones del desarrollo. Dicho capitalinfluye directamente en la capacidad de las personas de organizarse con fines econmicos; es importante para que las sociedades sean capaces de crear instituciones y hacer cumplir la ley; y es un puntal indispensable de la democracia, que esla fuente de legitimidad y el marco poltico en que se da el desarrollo.2.Qu se entiende por capital social?Una de las objeciones al concepto de capital social es, como veremos, que todavano existe un acuerdo general sobre qu se entiende por tal. Emplear mi propia definicin: el capital social son normas o valores compartidos que promueven la cooperacin social. 2 Dentro de esta perspectiva, el capital social es una manera utilitaria de mirar la cultura. La cultura tiende a considerarse como un fin en s misma,lo que es innegable, o como una forma de expresin creativa. Pero tambin desempea un papel funcional muy importante en toda sociedad, ya que es el medio por el cual grupos de individuos se comunican y cooperan en una gran variedad de actividades. Si bien nos resulta difcil juzgar la cultura como un fin en s mismo, la funcionalidad de la cultura en trminos econmicos es algo mucho ms mensurable. Por ciertoque no todas las normas y valores, y por tanto no todas las culturas, son creadas iguales en lo atinente a su capacidad de fomentar el crecimiento econmico. O, para decirlo en una jerga ms economicista, no todas las sociedades tienen la mismareserva (stock) de capital social. Puedo ilustrar esta afirmacin con respecto aAmrica Latina. Este viaje constituye mi decimonovena visita a la regin durante la ltima dcada, y con suma frecuencia he sido invitado a hacer uso de la palabra sobre el problema de la confianza. Rara vez he hallado un pblico en Amrica Latina2Para un anlisis ms acabado, vase Francis Fukuyama (1999 y 2001, pp. 7-20).

38CEPALque no pensara que su sociedad adoleca de una grave crisis de confianza. Esta crisis se manifiesta en diversas formas. En la economa, la mayora de los pases latinoamericanos estn en una situacin en que el grueso de su producto interno bruto (PIB)es producido por empresas de propiedad familiar, que en su gran mayora pertenecen a un crculo relativamente reducido de 10, 20 30 familias prominentes. Estas empresas suelen estar interconectadas mediante redes de conglomerados de crecimiento descontrolado, que vinculan compaas dispares en sectores como el comercio al detalle, las manufacturas, los seguros y la banca y que no poseen ninguna sinergiaobvia. La razn de que existan estas redes es que ellas se basan en el parentesco;al expandirse las empresas familiares, stas recurren al trabajo de hijos, hijas,primos y sobrinos para dotarlas de personal. En otras palabras, la vida empresarial de gran parte de Amrica Latina sigue siendo familstica: los lazos de confianza ms firmes y fidedignos se dan entre familiares, o entre crculos relativamente reducidos de amigos ntimos. Es decir, el capital social radica sobre todo en redesde parentesco, y en muchos sentidos tales redes constituyen un activo social importante. Cuando en Mxico, en 1995, o ahora en Argentina, sobreviene una recesin yalto desempleo, las redes familiares anan recursos y sirven de proteccin en pocas difciles en sociedades que carecen de una red de seguridad social bien desarrollada financiada por el Estado. Pero segn lo explic Edward Banfield (1958) hace ms de 40 aos, el familismo tambin constituye un lastre, pues denota una falta de confianza con los extraos. Significa que a las empresas familiares a menudo les cuesta crecer hasta llegar a convertirse en empresas grandes, impersonales, gestionadas profesionalmente con una propiedad pblica dispersa. En definitiva, esto impone lmites al crecimiento econmico. Y el familismo en la empresa reduce tambin la transparencia: a los inversionistas externos o socios comerciales suele resultarles difcil entender las estructuras y relaciones de propiedad bizantinas de las empresasde propiedad familiar. El hecho de mantener un juego de libros contables para lafamilia y otro para el recaudador de impuestos o los inversionistas externos, no es una prctica tan desusada en las sociedades con bajos niveles de confianza. Las ramificaciones polticas del familismo tienen tal vez mayores consecuencias. Elhecho de que exista una falta de confianza con los extraos significa que las relaciones de confianza ms firmes estn reservadas para la familia y los amigos ntimos,y que se crean las condiciones culturales para un sistema de moral doble en quese tienen pocos reparos en comportarse como un oportunista con los dems. En esascondiciones culturales, un poltico elegido para un cargo pblico experimenta a menudo la obligacin categrica de abultar sus cuentas a nombre de su familia, o de ascender a familiares y clientes en desmedro de personas ms calificadas elegidas con

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...39criterios objetivos. Gran parte de la crisis de corrupcin poltica que sufre el grueso de Amrica Latina se funda en esta estructura de doble moral. Si bien se han conseguido avances importantes en la creacin de instituciones para combatir la corrupcin en los ltimos aos, las mejores instituciones sern inoperantes si las personassituadas en la cpula de las jerarquas polticas que las dirigen se sienten con derecho a saquear el erario pblico. Amrica Latina no es la nica parte del mundo que sufre de familismo. Tal como he sostenido en mi libro Trust: The Social Virtues andthe Creation of Prosperity, la desconfianza de aquellos que no son parientes est omnipresente en aquellas partes de Asia con presencia china, y de hecho fue probablemente una condicin general de la humanidad durante gran parte de la historiahasta hace pocos cientos de aos en Europa septentrional (Fukuyama, 1995). En realidad, el familismo puede considerarse como una respuesta racional a una sociedad en que el Estado es arbitrario y rapaz. Por ejemplo, en China tradicional, tanto la familia como la empresa familiar han sido consideradas como un bastin defensivo contra un Estado corrupto y que no es de fiar. En China moderna, algunos observadores han llegado a sostener que la familia se ha vuelto ms fuerte pese a los esfuerzos del maosmo por debilitarla, pues la leccin que deja la historia de China del siglo XX es que slo se puede confiar en los parientes. Al respecto, el familismo puede considerarse como un sustituto imperfecto del imperio de la ley, que tuvo la flexibilidad y fuerza suficiente para respaldar el milagro econmico deposguerra en Asia oriental, pero que al final result autolimitativo en un mundo globalizante.3.Qu lugar ocupa hoy el concepto de capital social?La presente Conferencia nos ofrece la oportunidad de estudiar detenidamente qu lugar ocupa hoy el concepto de capital social, y qu hay que hacer en el futuro paraemplearlo de manera prctica en promover el desarrollo. A pesar de la amplia aceptacin que el concepto ha recibido, el panorama no parece del todo positivo. A mijuicio, hasta ahora el capital social ha revestido mayor importancia en un sentido negativo. Es decir, ha servido para realzar nuestro conocimiento de los factores culturales presentes en el desarrollo, y las razones de por qu institucionesidnticas en diferentes sociedades suelen tener resultados completamente distintos. El concepto de capital social sita a las polticas e instituciones en su contextocultural adecuado, y nos evita albergar ciertas expectativas ingenuas de que una frmula poltica relativamente sencilla conduzca inevitablemente al crecimiento econmico. Sin embargo, una revisin franca de la literatura sobre el capital social revela algunos puntos dbiles del concepto. El primero es metodolgico.

40CEPALCabe recordar que hoy no existe una definicin de capital social que tenga ampliaaceptacin, y por lo tanto carece de un estndar comnmente aceptado para medirlo o incorporarlo en los modelos econmicos convencionales. Ya he formulado mi propia definicin de capital social, que es ms amplia e incluyente que la de muchos otros, pero hay otras. Para algunos, el capital social es colindante con la sociedad civil o el sector de las organizaciones no gubernamentales (ONG); para otros, es unacuestin de redes; algunos observadores consideran que la familia o el Estado sonfuentes de capital social, pero otros no lo estiman as. Incluso si hubiera un acuerdo sobre la definicin de capital social, subsistiran graves problemas para medirlo y usarlo como insumo en los modelos econmicos, tal como se usa actualmente elcapital fsico y humano. Robert Solow (2000) adujo una vez que el uso del trmino capital en el capital social es engaoso: estaba dispuesto a admitir la importancia de las relaciones sociales para la vida econmica, pero capital implica un bien homogneo, fungible y por consiguiente mensurable, lo que evidentemente no era el casodel capital social.3 Solow tiene razn: hay una dimensin cualitativa importante delcapital social vinculada no slo a la existencia de una relacin social, sino tambina su calidad y fuerza que son decisivas para su funcionalidad en promover la cooperacin social. Una familia, una comunidad tnica, un club de jardinera, y una habitacin para charlar por Internet suponen la cooperacin social, pero la clase de finalidades y propsitos que persiguen difiere radicalmente. Otro problema con el concepto de capital social se refiere a las externalidades. Partha Dasgupta seal unavez, acertadamente, que si bien el capital social no es como algunos han sostenido un bien pblico, es un bien privado preado de externalidades positivas y negativas(Dasgupta, 2000). El capital social dentro de un determinado grupo o red puedeproducir externalidades positivas, ensendole a la gente virtudes sociales como lahonradez, la reciprocidad y el cumplimiento de los compromisos, que luego puedenaplicar a otras personas. La educacin profesional moderna, por ejemplo, produceuna abundancia de capital social como subproducto de la formacin de mdicos, abogados, ingenieros elctricos, y otros. Por otra parte, los seres humanos tienden a ser solidarios dentro del grupo a expensas de los grupos externos o individuos heterogneos: as, las sociedades con muchos grupos o redes frreamente unidas pueden verse fragmentadas y divididas por conflictos y hostilidades al considerarlas en suconjunto. Incluso los grupos inocuos, que no producen externalidades claramentenegativas, pueden ser autorreferentes y cerrarse a la informacin, la innovacin olas ideas del exterior.3Vase el captulo de Solow en Serageldin y Dasgupta (2000).

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...41Naturalmente que el capital fsico y el capital humano producen externalidades. Elcapital fsico puede emplearse para fabricar rifles de asalto, desechos txicos y otros males sociales; el capital humano contenido en un diplomado en qumica puedeutilizarse para armar bombas. El problema es que el capital social en su conjunto tiende a producir ms mediante externalidades que estas otras formas de capital,y estas externalidades suelen aplastar la utilidad del capital social subyacente en ellas. Por ejemplo, es indudable que un clan o tribu tradicional de un pas en desarrollo constituye una forma de capital social; lograr mayor cooperacin social que un nmero comparable de individuos desorganizados. Por otra parte, este clano tribu puede estar en guerra con sus vecinos, o resistir con fiereza la importacin de nuevas tecnologas, o encarnar un sistema de jerarqua y discriminacin socialque impide la distribucin equitativa de los beneficios colectivos. La mera suma del nmero de tales grupos ofrecer una visin agregada muy engaosa de la reserva de capital social de la sociedad en general, porque las externalidades negativas son demasiado grandes. Conviene recordar la observacin del socilogo Dennis Wrong sobrelos lazos dbiles: a menudo es el miembro heterogneo de una red, o aquel con lazosdbiles y afinidades rotas, el que sirve de conducto para las nuevas ideas e informacin en un grupo cerrado (Wrong, 1961). Una sociedad con muchas redes sueltas ysuperpuestas puede ser econmicamente ms eficiente que otra con muchas redes estticas y autorreferentes. Un lugar de trabajo frreamente unido como la empresa japonesa, con sus prcticas de empleo vitalicio y salarios por antigedad, puede producir altos niveles de cooperacin y eficiencia en una poca determinada y bajo cierto conjunto de condiciones tecnolgicas, pero se alza como un obstculo insuperable a la reforma y el progreso econmico en otra. Tropezamos constantemente con este problemaen la poltica democrtica. Si bien puede ser cierto que la democracia no es posible sin la existencia de la sociedad civil, la presencia excesiva de la sociedad civil puede ser a menudo la pesadilla de la democracia. Los grupos de inters pueden proteger a los individuos dbiles de un Estado opresivo, pero tambin pueden conducir a la parlisis, el autoelogio y el cinismo acerca de la poltica.4 Dado el carcter heterogneo del capital social, las dimensiones cualitativas de las relaciones sociales y lo invasivo de las externalidades positivas y negativas, no debera extraar que haya resultado difcil producir un estndar de capital social nico y aceptable, o un medio convenido de incorporarlo en modelos formales. Esto rige incluso para el estudio del capital4Para un anlisis de la poltica estadounidense de este estilo, vase Jonathan Rauch, 1994.

42CEPALsocial ms ambicioso realizado hasta ahora, Bowling Alone de Robert Putnam (2000):pese a un esfuerzo impresionante de recopilacin de datos, el autor todava no ha demostrado de manera convincente cul ha sido el coeficiente de la tasa de variacindel capital social estadounidense en los ltimos 40 aos, o ni siquiera si su signodebera ser positivo o negativo.5 Si esta clase de incertidumbres existen con respecto al pas con mayor riqueza de datos del mundo, es probable que los problemas de analizar sociedades en desarrollo ms pobres con informacin mucho menos abundantesean de gran envergadura.4.Capital social y polticasUna de las mayores dificultades de trabajar con el concepto de capital social essaber cmo insertarlo en las polticas. Conviene tener presente que este concepto ha sido de singular utilidad para ampliar nuestro conocimiento del contexto cultural del problema del desarrollo, e identificar los obstculos a la reforma institucional. Pero no resulta tan claro cmo generar capital social en sociedades donde ste no existe. Esto por cierto es comprensible: el capital social entendido comolas normas y valores que promueven la cooperacin se origina con frecuencia en fenmenos como la religin, la experiencia histrica compartida y otras tradiciones culturales muy arraigadas que slo pueden configurarse con gran dificultad. La situacinms difcil de abordar desde el punto de vista de las polticas son aquellas sociedades que carecen por completo de confianza social, las que lamentablemente no son pocas en el mundo de hoy. En algunos casos, como Colombia, la desconfianza es elresultado del conflicto y quiebre social. En el ex mundo comunista, el marxismoleninismo se centr deliberadamente en tratar de minar la sociedad civil y atomizar a los individuos, de manera que no es de extraar que el vaco de un Estado colapsado haya sido llenado por la desconfianza y el cinismo. En otras reas como los Balcanes, el Oriente medio y muchas partes del frica subsahariana, el capital social ha sido minado por la explosin de conflictos tnicos y sectarios en la ltima dcada.En estos casos, el fracaso econmico tiene claras races culturales y sera extremadamente ingenuo suponer que un conjunto relativamente sencillo de intervenciones de poltica econmica, o incluso los esfuerzos destinados a la formacin y reforma institucional puedan revertir hbitos y modos de pensar profundamente arraigados. Prcticamente, no hay nada que un organismo financiero externo o un gobierno puedan hacer para5Vase tambin la crtica a Putnam (y la aseveracin de que obtuvo el coeficiente de signo errado) en Ladd, 1999.

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ...43mitigar las dimensiones culturales del problema. De hecho, es errneo y engaoso pretender que puedan intentarlo siquiera. En tales casos, el nico enfoque posible para crear capital social en toda la sociedad es fortalecer polticamente el imperiode la ley y las instituciones estatales fundamentales en que se apoya, que es algo que todo aquel que quiera promover el desarrollo debe procurar hacer en cualquier caso. El problema que encaran la mayora de las sociedades con bajo nivel deconfianza no es la carencia absoluta de capital social, sino ms bien el hecho deque el radio de confianza promedio de los grupos cooperativos tiende a ser reducido. La clase de familismo ya sealado que caracteriza al grueso de Amrica Latinay a aquellas partes de Asia con presencia china, es una manifestacin de ello; tambin lo es el etnonacionalismo de los Balcanes. Lo que se necesita en estas circunstancias es incrementar el radio de confianza de los individuos de los diversosgrupitos aislacionistas que comprenden estas sociedades, y posibilitar la apertura de relaciones de cooperacin en la economa y la poltica entre grupos que tradicionalmente han tenido poco que ver entre s. El imperio uniforme y transparente de la ley fue la manera como las sociedades en vas de modernizacin de Occidente ampliaron histricamente el radio de confianza e hicieron posible la cooperacin entre extraos. Nadie se ofrecer de voluntario para trabajar en una organizacin vecinal si lapolica no puede garantizar ah la seguridad pblica; nadie confiar en el gobierno silos funcionarios pblicos son inmunes a la accin judicial; nadie suscribir un contrato comercial con un extrao si no existe una legislacin sobre delitos civiles y contratos vlidos. Si nos remontamos en la historia a cmo sucedi esto en pases como el Reino Unido y los Pases Bajos, vemos que los vnculos causales entre cultura e instituciones eran realmente bastante complicados. No se trata simplemente de que estas sociedades decidieran un da crear instituciones legales modernas; estas instituciones ya estaban arraigadas culturalmente en tradiciones como el derecho romano y el derecho consuetudinario, y como explicaba Max Weber, surgieron tambin del mpetu religioso protestante de romper las cadenas de la parentela o familia (Weber, 1951). Una vez establecidas, las instituciones formales reforzaron entonces las tendencias culturales hacia un mayor radio de confianza. Sean cuales fueren las complejidades de su evolucin histrica, sabemos ahora que tales instituciones formales deberan asemejarse, y su construccin y reforma es un proyecto que se entiende bien conceptualmente (aunque es difcil de ejecutar en la prctica). La puesta enfuncionamiento de tales instituciones es la nica forma que conozco de generar unradio ms amplio de confianza a nivel agregado en toda la sociedad. El camino ms realista para crear capital social mediante la aplicacin de polticas no pasa por elnivel macro, sino por los niveles micro. Tanto en las aldeas como en las burocracias, las empresas o los departamentos, se

44CEPALobservan muchos casos en que las organizaciones crean capital social en forma intencionada. El rea de las microfinanzas es un ejemplo de una de las instancias msexitosas de creacin y aprovechamiento del capital social. Todos los tipos de financiamiento constituyen un servicio basado en la informacin, en que el crdito se asigna a los prestatarios sobre la base de criterios como la confiabilidad, las garantas y la evaluacin de las perspectivas del negocio. El problema del financiamiento en los pases pobres es que la asignacin de crditos se ve facilitada por las economas de escala. La verificacin de los requisitos para obtener un crdito con la debida diligencia toma tanto tiempo cuando se trata de una gran empresa, con una amplia trayectoria pblica, como en el caso de una familia pobre, carente de antecedentes en esta materia. En el cobro de las obligaciones crediticias se observan problemas similares. Aun si una familia pobre merece recibir un crdito y tiene lacapacidad necesaria para pagarlo, los prestadores no dispondrn de los recursos adecuados a fin de reunir la informacin requerida para que el otorgamiento del crdito valga la pena. Este es un aspecto en que el capital social desempea un papel importante, pues las redes sociales tienen una capacidad excelente para difundir,precisamente, informacin