2. - curia.europa.eu
TRANSCRIPT
COSTA/ENEL
1. Artikel 102 indeholder ikke bestemmelser, der kan medføre rettigheder for borgerne, som de nationale retsinstanser skal beskytte;
2. Forskrifterne i artikel 93, som omfattes af det stillede spørgsmål, indeholder heller ikke sådanne bestemmelser;
3. Artikel 53 er en fællesskabsretlig bestemmelse, der medfører rettigheder for borgerne, som de nationale retsinstanser skal beskytte.
Disse bestemmelser forbyder enhver ny foranstaltning, som går udpå at gøre etableringsadgangen for statsborgerne i andre medlemsstater afhængig af strengere bestemmelser end dem, der gælder for egnestatsborgere, uanset virksomhedernes juridiske form.
4. Artikel 37, stk. 2 er efter hele sit indhold en fællesskabsnorm, dermedfører rettigheder for borgerne, som de nationale retsinstanser skalbeskytte.
Hvad angår den ønskede fortolkning heraf, må disse bestemmelseranses for at gå ud på at forbyde enhver ny foranstaltning, som striderimod principperne i artikel 37, stk. 1, dvs. enhver foranstaltning, som— ved hjælp af monopoler eller organer, der dels skal angå samhandelmed en handelsvare, der er egnet til konkurrence og samhandel mellem medlemsstaterne, og dels skal have reel betydning for denne samhandel — har til formål eller følge at indføre en ny forskelsbehandlingmellem medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- ogafsætningsvilkkår.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 15. juli 1954.
A. Van Houtte
JustitssekretærA. M. Donner
Præsident
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
MAURICE LAGRANGE
FREMSAT DEN 25. JUNI 1964
Høje Ret.
Det præjudicielle spørgsmål, som i henholdtil EØF-traktatens artikel 177 er blevet
indbragt for Dem, stammer for en gangsskyld ikke fra en nederlandsk domstol, menfra en italiensk dommer, og det drejer sigikke længere om social tryghed eller om for-
541
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. LAGRANGE — SAG 6/64
ordning nr. 3, men om et vist antal bestemmelser i selve traktaten, som De er blevet anmodet om at fortolke under sådanne omstæn
digheder, at denne fortolkning kan få betydning for de forfatningsmæssige forbindelsermellem Det europaaske økonomiske Fælles-skab og medlemsstaterne i dette Fællesskab.Dermed har jeg sagt tilstrækkeligt om betydningen af den dom, De skal afsige i dennesag.
De kender de faktiske omstændigheder: hr.Costa, der er advokat i Milano, hævder, athan ikke skylder det regningsbeløb på 1,925lire, som »Ente nazionale per l'energia elet-trica« eller ENEL har afkrævet ham for elek
tricitetsforsyning. Han indbragte spørgsmåletfor fredsdommeren, som på grund af fordringens størrelse er første og sidste instans, idethan gjorde gældende, at lov af 6. december 1962 om nationalisering af elektricitetsindustrien i Italien stred imod et vist antal af
Rom-traktatens bestemmelser og var forfatningsstridig. Med henblik herpå anmodedehan om — og opnåede — at sagen præjudicielt blev henvist dels til Den italienskeRepubliks forfatningsdomstol og dels til voresDomstol ifølge traktatens artikel 177.
I — Præliminære spørgs-må l
To præliminære spørgsmål vedrørende gyldigheden af indbringelsen for Domstolen måløses.
A — Det første er, hvorvidt dommeren iMilano virkelig har indbragt spørgsmål vedrørende fortolkningen af traktaten. Rent faktisk omtales i afgørelsens konklusion kun»det anbringende, at lov af 6. december 1962og de anordninger, som er vedtaget af præsidenten til gennemførelse af denne lov...krænker traktatens artikler 102, 93, 53 og37«, hvorfor sagen udsættes, og det bestemmes, »at en bekræftet kopi af sagens akterskal videresendes til Det europæiske økonomiske Fællesskabs Domstol i Luxembourg«.
Imidlertid angives det i afgørelsens præmisser summarisk, men praxist, hvorledesnationaliseringsloven kunne være enkrænkelse af hver af de omhandlede artikler i
EØF-traktaten og følgelig være uforeneligemed traktaten. Herefter mener jeg, at Domstolen kan og bør gøre sig den tilstrækkeligeulejlighed for ud af de således fremstillede firevanskelige punkter at udlede det, som vedrører fortolkningen af de omhandlede bestemmelser. De har allerede gjort Dem denneulejlighed i andre retstvister for at gøre detmuligt for den nationale dommer at træffeafgørelse inden for grænserne af sin kompetence, uden at De derved overskred grænserne for Deres, hvilket når alt kommer til alter naturligt i betragtning af, at den abstrakteforidkning af traktatens eller fællesskabsforordningernes bestemmelser altid sker i relation til det konkrete tilfælde, som er tvistensgenstand. Man må blot og dette er en fare,som man begynder at få øje på, efterhåndensom antallet af sager efter artikel 177 øges —undgå, at Domstolen, under påskud af at fortolke, mere eller mindre sætter sig i dennationale dommers sted, som, lad os ikkeglemme det, forbliver kompetent til at anvende traktaten og fællesskabsforordningerne, der ved ratifikation er indkorporeret iden nationale lovgivning. At trækkegrænsen mellem anvendelse og fortolkninger utvivlsomt et af de mest delikate problemer, som anvendelsen af artikel 177 rejser,og det er så meget mere tilfældet, som dennegrænse er grænsen mellem den fællesskabsretlige retsinstans og de nationale retters respektive kompetence, hvor ingen dommer har fåettil opgave at træffe afgørelse i tilfælde af konflikt. Imidlertid er det åbenbart, at en konfliktmellem Domstolen og de højeste nationaleinstanser kunne være af en sådan art, at denalvorligt kunne ryste den domstolskontrolordning, som traktaten har indført, og somhviler på et nødvendigt og endog ofte organisk samarbejde mellem de to retssystemer.
B — Dette fører mig til undersøgelsen af detandet præliminære spørgsmål, der netopvedrører de vanskeligheder af forfatningsmæssig art, som jeg lige har hentydettil.
Den italienske regering konkluderer i sineskriftlige indlæg, at det spørgsmål, som fredsdommeren i Milano har forelagt Dem, i dethele bør afvises fra realitetsbehandling, fordi, _som den siger, dette spørgsmål ikke, såledessom det kræves i artikel 177, er den præmis
542
COSTA/ENEL
i den juridiske syllogisme, som dommerennormalt bør formulere for at afgøre den forham verserende sag. I den omhandlede retstvist skal dommeren kun anvende en intern
italiensk lov, og der er lige så lidt anledningtil at anvende Rom-traktaten som til at for
tolke den.
Den italienske regering udtrykker sig således:
»1 vort tilfælde skal dommeren ikke anvende
nogen bestemmelse i Rom-traktaten, og hankan således ikke nære den tvivl angående fortolkningen af traktaten, som klart er forudsat i traktatens artikel 177; han skal kun anvende den nationale lov (loven om ENEL),som regulerer det sagsområde, han skal tagestilling til«.
Dernæst, fortsætter den italienske regering,kan undersøgelsen af en medlemsstats eventuelle krænkelse ved en national lov af sine
fællesskabsretlige forpligtelser kun ske viaproceduren i traktatens artikler 169 og 170,en procedure hvor private, selv indirekte,ikke deltager:
». .. . retsnormerne forbliver i kraft endogefter Domstolens dom, indtil staten, for atefterkomme den i artikel 5 fastsatte generelleforpligtelse, vedtager foranstaltninger tilopfyldelse af dommen «.
Imod denne indsigelse »om absolut afvisningfra realitetsbehandling«, er det måsketilstrækkeligt at støtte sig på Deres retspraksis, hvorefter Domstolen ikke må opkaste sigtil dommer over de overvejelser, som har førtden nationale dommer til at indbringe etpræjudicielt spørgsmål. Det er tilstrækkeligt,at De konstaterer, at det drejer sig om etspørgsmål, som falder ind under artikel 177,dvs. at det vedrører fortolkningen eller gyldigheden af en fællesskabsforordning, hvortilDomstolen ifølge artikel 177 er kompetent.
Man kan dog spørge sig, hvorvidt denne retspraksis, som i sig selv er særdeles vis og begrundet i den fulde respekt, som Domstolenønsker at iagttage over for de nationale dommeres kompetence, bør anvendes udennogen begrænsning eller forbehold af nogenart, f. eks. i tilfælde hvor det stillede
spørgsmål klart er uden enhver forbindelsemed tvisten i hovedsagen. Skal Domstolen iet sådant tilfælde føle sig forpligtet til at giveen abstrakt fortolkning af traktaten, som under disse vilkår ville fremstå som en ren teo
retisk stillingtagen uden nogen forbindelsemed løsningen af en retstvist, når denne fortolkning kunne vedrøre spørgsmål af stor betydning eller kunne skabe alvorlige konfliktermed de nationale retsinstanser? Man kan
have sin tvivl i den anledning. Med henblikpå at fjerne enhver tvetydighed og i håbet omnetop at undgå en konflikt af den art, som jeghar fremstillet for Dem, mener jeg, at jeg børforklare mig så tydeligt som muligt, for så vidtangår den italienske regerings indvendinger.
Vi må først gøre op med den anden indvending, som støttes på, at en krænkelse af traktaten, der følger af en national lov, som ertrådt i kraft senere end traktaten, og som strider imod den, kun falder ind under proceduren i artiklerne 169 og 171 om konstateringaf staternes misligholdelse af forpligtelser, enprocedure, som ikke står åben for private, ogsom lader loven bestå, indtil den eventuelt erblevet ophævet som følge af en dom fra Domstolen, der fastslår dennes uforenelighed medtraktaten. Det er rent faktisk ikke her, problemet ligger; problemet består i den samtidigeeksistens af to (hypotetisk) modstridende retsnormer, som gør krav på ligelig anvendelse iden nationale retsorden, idet den ene hidrørerfra traktaten eller fra Fællesskabets institutio
ner, den anden fra de nationale instanser;hvilken skal have forrang, så længe modsætningen ikke er blevet bragt til ophør? Detteer spørgsmålet.
Uden at støtte sig på de — i alt for høj gradindbyrdes afvigende — retsvidenskabeligeopfattelser om De europæiske Fællesskabersnatur, og uden at tage parti for »det føderalistiske Europa« eller »fædrelandenes Europa«eller for »supranationalitet« og »internatio-nalitet« må dommeren (og det er hans rolle)betragte traktaten, som den er. Imidlertidskaber — og dette er en simpel konstatering— traktaten om oprettelsen af EØF, ligesomde to andre såkaldte europæiske traktater, ensœrlig retsorden, forskellig fra hver af medlemsstaternes retsordener, men som delviserstatter dem ifølge de præcise regler, der ergivet i selve traktaten, og som går ud på at
543
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. LAGRANGE — SAG 6/64
overdrage beføjelser til de fælles institutioner.
For at blive ved spørgsmålet om retsnormerer det almindeligt anerkendt, at EØF-traktaten, ganske vist i et mindre omfang endEKSF-traktaten, indeholder et vist antal bestemmelser, som såvel ved deres art og deresgenstand gælder umiddelbart i den nationaleretsorden, hvor de er blevet »optaget« vedratifikation (et fænomen, som i øvrigt ikke ersæregent for de europæiske traktater). Ved atunderstrege, at artikel 12 og artikel 31 drejersig om bestemmelser, som fremkalder umiddelbare virkninger, og som medfører individuelle rettigheder, som de nationale retsinstanser skal beskytte, har De selv tillagt dissebestemmelser denne »self-executing« karakter, for at bruge et hævdvundet udtryk. Debestemmelser, som ikke har en sådan umiddelbar virkning, indgår i den nationale retsorden på to forskellige måder, afhængig afom Fællesskabets udøvede organer (Rådet ogKommissionen eller oftest de to organisk forbundet med Europa-Parlamentets medvirken)har fået beføjelse til at udstede en forordningeller ej. Når dette ikke er tilfældet, drejer detsig om en forpligtelse for medlemsstaten, somdenne opfylder enten af sig selv, eller for atgennemføre henstillinger eller direktiver frade udøvende organer, og traktaten indgårkun i den nationale retsorden ved hjælp af denationale foranstaltninger, som den pågældende stats kompetente organer træffer. NårFællesskabets udøvende organer derimod harbeføjelse til at udstede en forordning, og debenytter denne beføjelse, finder indarbejdelsen i den nationale retsorden uden videre
sted gennem den blotte offentliggørelse af forordningen: dette følger særdeles tydeligt afbestemmelserne i artikel 189, stk. 2 sammenholdt med artikel 191. Artikel 189,stk. 2 lyder således: »En forordning eralmengyldig. Den er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat«.. Artikel 191 lyder således: »Forordningerne offentliggøres i Fællesskabets officielletidende. De trœder i kraft på det i forordningerne fastsatte tidspunkt, eller hvis et sådantikke er angivet, den tyvende dag efter offentliggørelsen«.
Der er således 2 grupper af bestemmelser,som gælder umiddelbart:
1. De bestemmelser i traktaten, der betragtes som »self-executing«.
2. De, der er blevet gjort til genstand forgennemførelsesbestemmelser.
Hvordan kan man rent faktisk forestille sig,at en bestemmelse i traktaten, som har væretgenstand for en forordning, ikke indgår i dennationale retsorden samtidigt med den forordning, som den afgiver hjemmel for? Hvordan kan man tænke sig, at en anden bestemmelse, der ikke kræver nogen forordningeller en national gennemførelsesforanstaltning, simpelthen fordi den er tilstrækkelig isig selv, ikke skulle have den samme virkning ?
Det er derfor umuligt at undgå det problem,som følger af, at der i hver medlemsstat samtidig eksisterer de to retsordner, den nationale orden og fællesskabsretsordenen, somhver bevæger sig inden for sin egen kompetencesfære, og følgelig kan man ej hellerundgå spørgsmålet om, hvilken sanktion derskal pålægges for de indgreb i hinandensbeføjelser, som de to retsordener gensidigtville kunne medføre.
Hvad angår de indgreb, som begås af Fællesskabets institutioner, er der ingen vanskeligheder: de vil blive sanktionerede ved Dom
stolen ved en af de procedurer, der er hjemleti traktaten såvel til fordel for medlemssta
terne som for private, navnlig annullationssøgsmålet (artikel 173) og ulovligheds-indsigelsen (artikel 184).
For så vidt angår de indgreb, som begås af denationale myndigheder, bør de ligeledessanktioneres, og dette bør for deres vedkommende også gælde ikke blot til fordel for staterne men også til fordel for private, når dissekan støtte individuelle rettigheder på traktaten eller fællesskabsforordningerne. SomDomstolen har udtalt, er det imidlertid denationale retsinstanser, som skal beskyttedisse rettigheder.
Hvorledes skal disse retsinstanser udøve de
res kontrol og navnlig anvende traktatens»self-executing« bestemmelser såvel som delovligt vedtagne fællesskabsforordninger, nårder findes en modstridende national rets-
544
COSTA/ENEL
norm? Hvis denne ligger forud for traktatensikraftsættelse eller offentliggørelsen af forordningen, må de stiltiende ophævelsesbestemmelser være tilstrækkelige. Vanskelighederne dukker op, når den nationale retsnorm er nyere end traktaten og strider imoden self-executing bestemmelse i denne, ellernår den er nyere end en lovligt vedtaget ogbehørigt offentliggjort fællesskabsforordning;i dette tilfælde er der imidlertid kun virkeligevanskeligheder, hvis den nationale retsnormhar karakter af en lovgivningsakt, thi drejerdet sig blot om en almindelig administrativretsakt, eller selv om en forordning, må annullationsspørgsmålet eller i det minste ulov-lighedsindsigelsen (i de lande, som ikke fuldtud anerkender det direkte annullationssøgsmål imod forordninger) være tilstrækkeligttil at lamme den nationale retsakts virknin
ger til fordel for fællesskabsreglen. Ved enlovgivningsakt befinder man sig derimoduundgåeligt konfronteret med et forfatningsmæssigt problem.
Dette problem er, som De ved, løst på fuldtud tilstrækkelig måde i Nederlandene, hvisforfatning, der for nylig blev revideret, udtrykkeligt giver retterne kompetence til at påberåbe sig ulovlighedsindsigelsen over for love,som strider imod de internationale traktater, idet mindste hvis det drejer sig om bestemmelser, der er af self-executing karakter. I storhertugdømmet Luxembourg har retspraksispositivt knæsat den samme regel. I Frankriganerkender en næsten enig retsvidenskabdet ligeledes, idet den støtter sig på den nuværende forfatnings artikel 55, der som artikel 28 i forfatningen af 1946 udtaler, atbehørigt ratificerede, offentliggjorte internationale traktater har forrang i forhold tilloven; til støtte herfor kan man påberåbe sigvisse retsafgørelser, i det mindste forudsætningsvis. I Belgien er der trods mangelen påforfatningsmæssige bestemmelser i dennehenseende ydet et stort retsvidenskabeligtarbejde, som har modtaget offentlig støttegennem en meget højtstående dommer, ogsom synes at ville føre til de samme konklusioner.
Så paradoksalt det kan forekomme ved førsteøjekast, findes de principielle vanskelighederfor tiden i de to lande, som har en forfatningsdomstol, dvs. Tyskland og Italien. I de
to tilfælde skyldes vanskelighederne denomstændighed, at Rom-traktaten er blevetratificeret ved en almindelig lov, der ikke hargyldighed som forfatningsmæssig lov, og somfølgelig ikke kan afvige fra hverken reglerneeller grundsætningerne i forfatningen.
Jeg vil naturligvis ikke blande mig i fortolkningen af medlemsstaternes forfatninger.Jeg vil blot bemærke, at hvad angår Tyskland(hvor forfatningsdomstolen indtil i dag ikkehar udtalt sig), synes indvendingerne at skyldes den omstændighed, at Fællesskabets retsorden (hvis eksistens man anerkender somforskellig fra den tyske retsorden) ikke skullegive borgerne i Forbundsrepublikken defuldstændige garantier, som grundloven giver dem, navnlig for så vidt angår det forhold, at retsakter af lovgivningsmæssigkarakter inden for Fællesskabet kan vedtagesaf ikke-parlamentariske organer (Rådet,Kommissionen) i tilfælde, hvor de efter dennationale ret henhører udelukkende under
Parlamentets kompetence. Hvilket andet svarkan man give herpå, end at fællesskabsforordningerne, endog de vigtigste, ikke er lovgivningsakter, selv ikke quasi-legislative,som man undertiden siger, men akter somstammer fra en udøvende magt (Rådet ogKommissionen), som kun kan handle indenfor grænserne af den lovgivningsmagt, somtraktaten har givet dem og under Domstolensjudicielle kontrol? Rom-traktaten har delviskarakter af en egentlig forfatning, nemligFællesskabets (og set under denne synsvinkelsuppleres den af protokoller eller tillæg, somhar samme gyldighed som selve traktaten, ogikke af forordninger), men den har herudoversnarere karakter af det, man kalder en »rammelov«, en metode, der er fuldstændig lovlig, når det drejer sig om at give regler for ensituation under udvikling, såsom oprettelsenaf et fælles marked, og hvorved det mål, somskal nås, og de vilkår, der skal opfyldes, menikke gennemførelsesmåderne, er defineredepå en sådan måde, at smidigheden ikke udelukker præcisionen: Vi er langt fra de »blanco-fuldmagter«, som visse nationale parlamenter undertiden går med til. Følgelig finder statsborgerne i Forbundsrepublikken ifællesskabsretsordenen, navnlig via Domstolskontrollen, garantier, som ikke er identiske, men sammenlignelige med dem, somderes nationale retsorden (før den kompe-
545
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. LAGRANGE — SAG 6/64
tenceoverdragelse som følger af traktaten)ville sikre dem via eksistensen af en mereomfattende kompetence for Parlamentet. Detsynes, som om det egentlige spørgsmål således er, om det er foreneligt med forfatningenat skabe en sådan retsorden ved hjælp af entraktat, som er ratificeret ved en almindeliglov; dette er naturligvis et problem, som dennationale forfatningsdommer er den eneste,der er kompetent til at løse.
Det synes, som om den samme slutningkunne være gældende for Italien. I dette landhar man, som De ved, i en dom fra Forfatningsdomstolen af 24. februar 1964 til 7.maj 1964, afsagt netop vedrørende loven omoprettelsen af ENEL, ment, at der, uansetbestemmelserne i forfatningens artikel 11,var grund til at udskille spørgsmålet om deneventuelle krænkelse af traktaten, som er enfølge af indførelsen af en lov, der strider imoddenne (et spørgsmål som efter Domstolensmening kun falder ind under statens ansvarpå det nationale plan), fra problemet om dennesamme lovs overensstemmelse med forfatnin
gen. Da traktaten er blevet ratificeret ved enalmindelig lov, må en senere modstridende lovifølge lex posteriorgrundsætningen være virksom, hvoraf følger »at der ikke er grund til atundersøge, om den anfægtede lov krænkerde forpligtelser, man har påtaget sig meddenne traktat«, og at en henvisning af sagentil De europæiske Fællesskabers Domstol(hvilket kun vil kunne være af betydningmed henblik på en konstatering af en traktatkrænkelse ud fra Domstolens fortolkningaf den samme traktat) af de samme årsagernødvendigvis er genstandsløs.
Det tilkommer naturligvis ikke mig at kritisere denne dom. Jeg vil kun bemærke (selvom det snarere er en formel bemærkning), atForfatningsdomstolen henviser til konfliktenmellem den omhandlede lov og ratifikations-loven , skønt det drejer sig om en konflikt mellem loven og traktaten (ratificeret ved enalmindelig lov). Men det, som jeg vil fastholde, er de katastrofale konsekvenser —dette ord er ikke for stærkt — som en sådan
retspraksis, hvis den opretholdes, kan risikere at få for det institutionelle system, somtraktaten har oprettet, og følgelig for så vidtangår selve fællesmarkedets fremtid.
Jeg mener at have påvist, at dette system erbaseret på indførelse af en retsorden, der eradskilt fra medlemsstaternes retsorden, mensom er nøje og endog organisk forbundet meddisse, således at den gensidige og vedvarenderespekt for fællesskabsorganernes og denationale organers respektive beføjelser er enaf de grundlæggende betingelser for, at systemet kan fungere i overensstemmelse medtraktaten og følgelig for, at Fællesskabets målkan gennemføres. Vi har navnlig set, atdenne gensidige respekt kræver, at traktatens self-executing bestemmelser og de forordninger, som vedtages lovligt af Fællesskabetsudøvende organer, kan anvendes umiddelbart i medlemsstaterne. Dette er den retsor
den, som er indført ved Rom-traktaten, ogdet tilkommer Domstolen og kun Domstoleni påkommende tilfælde at give udtryk for det isine domme.
Hvis det hændte, at en forfatningsdomstol ien af medlemsstaterne, under udøvelsen afsin kompetence, kom til den opfattelse, at etsådant resultat ikke kan nås 'inden for ram
merne af det pågældende lands forfatningsmæssige former, f. eks. i relation tilalmindelige love, der strider imod traktaten,og som har forrang for selve traktaten, oguden at nogen domstol (selv ikke Forfatningsdomstolen) ville have beføjelse til at undladeat anvende dem, så længe de ikke var blevetophævet eller ændret af Parlamentet, villeen sådan beslutning skabe en fuldstændiguløselig konflikt mellem de to retsordener ogville ryste selve grundlaget for traktaten. Ikkealene kunne traktaten ikke anvendes i det
pågældende land under de betingelser, somden selv har fastsat, men ved en kædereaktion kunne dette formentlig heller ikke ske ide øvrige stater i Fællesskabet; i alle tilfældeville det forholde sig således i to af disse stater(f. eks. Frankrig), hvor internationale aftalersforrang kun anerkendes under »forbehold omgensidighed«.
Under disse omstændigheder ville der kunstå to løsninger åbne for den pågældendestat: Enten måtte forfatningen ændres for atgøre den forenelig med traktaten, eller ogsåmåtte denne ophæves. Rent faktisk hardenne stat ved at underskive traktaten, vedat ratificere den og ved at deponere ratifikationsdokumenterne forpligtet sig over for
546
COSTA/ENEL
sine partnere, og den ville ikke kunne forholde sig passiv uden at tilsidesætte sine internationale forpligtelser. Herefter forstårman, at Kommissionen, som i medfør af artikel 155 har fået den opgave at drage omsorgfor gennemførelsen af traktaten, i sine skriftlige indlæg har meddelt Domstolen de»stærke betænkeligheder«, som dommenaf 24. februar 1964 har fremkaldt hos den.
Det er næppe nødvendigt at tilføje, at når jeghar ment at burde fremsætte disse bemærk
ninger, er det udelukkende med henblik påat belyse problemet for at gøre det muligt forenhver at tage sit ansvar, men jeg forestillermig ikke et øjeblik, at Italien, som altid harstået i spidsen for fortalerne for den europæiske tanke, Italien, landet for Messinakonferencen og Rom-traktaten, ikke skalfinde frem til det forfatningsmæssige middel,som kan gøre det muligt for Fællesskabet atleve i fuld overensstemmelse med de regler,som er indført ved den fælles pagt.
Jeg skal nu komme tilbage til kendelsen frafredsdommeren i Milano. Jeg skal bemærke,at denne er nøjagtig i overensstemmelse medbestemmelserne i § 23 i lov af 11. marts1953 om Forfatningsdomstolens sammensætning og funktion, navnlig det følgendestykke:
»Når retstvisten ikke kan afgøres uafhængigt af, hvorledes spørgsmålet om forfatningsmæssighed løses, eller når retten ikkefinder, at det fremførte spørgsmål åbenbart eruden grundlag (i hvilket tilfælde den kendelse, som afviser indsigelsen om manglendeforfatningsmæssighed, ifølge § 24 skal forsynes med en fyldestgørende begrundelse)»afsiger retten en kendelse, hvori den, efterat have gengivet ordlyden af og begrundelserne for den udtrykkelige anmodning, hvorispørgsmålet er blevet fremført, bestemmer, atsagsakterne øjeblikkeligt skal videresendes tilForfatningsdomstolen, og at den verserendesag skal suspenderes «.
Det er således ikke »med lukkede øjne« og såat sige automatisk, at den dommer, som harfået forelagt begæring om henvisning, skaltræffe afgørelse om denne; han er forpligtettil at udøve en vis kontrol, det som Costa isine mundtlige bemærkninger har kaldt en
»forudgående legitimitetsprøvelse«. I nærværende sag har fredsdommeren faktiskudovet denne kontrol, ikke blot for så vidtangår forelæggelsen for dette lands Forfatningsdomstol, således som han var forpligtettil efter den italienske lov, men også hvadangår forelæggelsen for Domstolen. Dettehar han efter min mening gjort fuldstændigret i, jeg er nemlig af den opfattelse, at enforudgående kontrol af, hvorvidt fortolkningsspørgsmålet er relevant for afgørelsenaf retstvisten, og hvorvidt forelæggelseskendelsen »åbenbart er uden grundlag«, skøntder i traktaten eller i statutten for Domstolen
mangler udtrykkelige bestemmelser svarendetil bestemmelserne i den italienske lov, eruundværlig, hvis man vil undgå, at derfremsættes indsigelser, udelukkende for atforhale sagen, og at Domstolen bebyrdes meduoverlagte forelæggelser. Imidlertid er debemærkninger, jeg lige har fremsat, tilstrækkelige til at påvise, at dommeren ikkebefandt sig i et tilfælde, som uden videre berettigede afvisning af anmodningen omforelæggelse.
Da det i nærværende sag drejer sig om enlov, var det eneste spørgsmål, som måske rejste sig, hvorvidt dommeren ville være berettiget til at nægte at anvende den i tilfælde,hvor han efter en fortolkning fra Domstolenhavde måtte anerkende, at denne lov strider imod traktaten. Med andre ord, har deitalienske dommere, ud over dommerne vedForfatningsdomstolen, ret til at træffe afgørelse om indsigelsen om manglende forfatningsmæssighed, eller er de under alleomstændigheder forpligtet til at henvisesagen til Forfatningsdomstolen? Hvis ikke,er det sikkert, at dommeren skulle havebegrænset sig til at henvise sagen til Forfatningsdomstolen og overlade det til denneeventuelt at anmode Dem om fortolkningenaf traktaten. Men det drejer sig her omspørgsmål vedrørende fordelingen af den interne kompetence mellem retsinstanserne ien medlemsstat, hvilket er spørgsmål, somdet ikke tilkommer Domstolen at blande sig i.Desuden kan den dom, som De nu bliver anmodet om at afsige, også have betydning forForfatningsdomstolen, som bør tage hensynhertil i påkommende tilfælde: Således vilforelæggelsen for Domstolen, sev om denskulle være for tidlig i forhold til den natio-
547
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. LAGRANGE — SAG 6/64
nale retspleje, ikke være overflødig og villeendog betyde, at der blev vundet tid. Manville kort sagt stå i en situation, som er analog med den, hvor en retsinstans benytter sigaf den ret, som artikel 177, stk. 2 tillæggerden til at beslutte en forelæggelse for Domstolen uden at vente på, at de nationale retsmidler udtømmes.
Af disse forskellige grunde, som jeg har mentat burde fremføre på grund af deres særdelesstore principielle betydning, selv om de ivisse henseender kan synes overflødige,mener jeg, at De bør forkaste indsigelsen om»absolut afvisning«, som den italienske regering har fremført i sine indlæg.
II — Undersøgelse af derejste fortolkningsspørgsmål
Der er fire i alt: Artikel 102, artikel 93,artikel 53 og artikel 37.
A — Artikel 102 — Ifølge den forelagte kendelse skyldes overtrædelsen af artikel 102, atden italienske stat i strid med bestemmel
serne i denne artikels stykke 1 har undladt atrådføre sig med Kommissionen, før lovenaf 6. december 1962 blev vedtaget. Det drejersig her, som ved de andre punkter, først omat finde ud af, hvilke momenter ispørgsmålet, som kan vedrøre fortolkningen.
For min del kan jeg se to fortolkningsspørgsmål, som kan være af interesse, idet nummerto i øvrigt kun er af subsidiær karakter:
1. Medfører det forhold, at en medlemsstatikke overholder den i artikel 102 fastsatte
formforskrift, uden videre, at retsakten striderimod traktaten, således at de nationale dommere er forpligtet til ikke længere at tagehensyn til den ?
2. Hvilken rækkevidde har formforskrifterne i
bekræftende fald? Forholder det sig navnligsåledes, at den ulovlighed, som ligger i, atden pågældende regering ikke har rådført sigofficielt, kan afhjælpes ved at føre bevis for,at Kommissionen har fået kendskab til forsla-
get under vilkår, som sætter den i stand tileventuelt at kunne give medlemsstaterne denødvendige henstillinger?
Det første punkt bør efter min mening besvares benægtende. Vi befinder os her i et retkort kapitel benævnt »tilnærmelse af lovgivningerne«. Det er åbenbart, at lovgivningerne gælder, så længe de ikke er »tilnærmede«, dvs. ændrede (undtagen en lov,som eventuelt skal tjene som tilnærmelses-model). På dette område handler Rådet iøvrigt i henhold til artikel 100 i form af»direktiver«. Hvad angår artiklerne 101og 102, omhandler de det tilfælde, hvorman, før tilnærmelsen er foretaget, og dennehar frembragt de virkninger, der er grund tilat forvente heraf, konstaterer, at eksisterende forskelle mellem lovgivningerne »forvansker konkurrencevilkårene på fællesmarkedet, og derved fremkalder en fordrejning,som bør fjernes«. I dette tilfælde må der sondres mellem, om fordrejningen følger af bestående bestemmelser (artikel 101) ellerpåtænkte bestemmelser, når der er grund tilat frygte, at de medfører en fordrejning (artikel 102). I artikel 101's tilfælde er der ingentvivl om, at de gældende bestemmlserfortsætter med at være i kraft, så længe deikke er blevet ændret som en eventuel følgeaf Rådets direktiver, således som det er tilfælde med artikel 100.
Tilbage bliver artikel 102. Dennes formål erøjensynligt at søge at hindre et fait accompli.Det må sandelig foretrækkes at undgå at indføre en lov eller anden lignende bestemmelse, som kan fremkalde fordrejning, snarere end at søge at ophæve den bagefter; derfor fastlægger artikel 102 fremgangsmådenmed forudgående rådførsel. Bør man imidlertid af denne grund tillægge artikel 102 enself-executing karakter, som gør det muligtfor de nationale retter at sanktionere overtræ
delsen heraf til fordel for private ?
Dette mener jeg ikke. Det ville faktisk væreat tillægge de nationale retsinstanser kompetence til at vurdere, om der i henhold til artikel 102 er grund til »at frygte«, at retsaktenkunne fremkalde en fordrejning, hvilket indebærer en mere eller mindre intrikat værdi
dom, som ikke fornuftigvis kan fældes udennogen intervention fra fællesskabsorganer-
548
nes side overhovedet, navnlig fra Kommissionen. Jeg vil naturligvis afvise den tanke,at den pågældende stat er enedommer pådette område og har en diskretionær beføjelse, hvorefter den kan vælge at indbringesagen for Kommissionen eller ej. Det påhviler denne objektivt at udtale sig om, hvorvidt»frygten« er relevant, og eventuelt benyttesig af de beføjelser, som den har i kraft af artikel 169 til at lade Domstolen fastslå med
lemsstatens misligholdelse, fordi den ikke harforetaget den forudgående rådførsel. Jeg viltilføje, at Kommissionen faktisk har tilstrækkelige oplysningsmidler til, i alt fald i vigtigetilfælde, at være i stand til at gribe ind i rettetid, navnlig når det drejer sig om lovgivningsakter, som i vore lande alligevel ikke erhemmelige. I den foreliggende sag ved vi, atdet har forholdt sig således.
Vedrørende det andet punkt, som jeg såledeskun undersøger i fornødent omfang, føres jegtil at anerkende den følgende fortolkning:Formforskriften i artikel 102 er bindende for
den pågældende stat. Hvorledes skal denneformforskrift opfyldes? Den kan efter minmening kun opfyldes ved, at regeringen giverKommissionen en officiel meddelelse. Et
spørgsmål i Parlamentet kan for eksempelikke træde i stedet herfor. Hvis det drejer sigom et lovforslag, forekommer det rimeligt atkræve, at dette forslag enten meddeles, førdet lægges på Parlamentets bord, eller i detmindste før den parlamentariske fremgangsmåde er for langt fremskreden, og regeringenallerede er mere eller mindre forpligtet på detnationale plan.
Men hvad angår den måde, forpligtelsen sanktioneres på, mener jeg, at den ikke nødvendigvis bør bestå i, at det konstateres, at statenhar misligholdt sine forpligtelser, hvilket iøvrigt burde fastslås af Domstolen. Hvis detpåvises, at Kommissionen fuldt ud havde haftkendskab til forslaget i rette tid til at optagekontakt med den pågældende regering, og det(som i den foreliggende sag) er med fuldtkendskab til sagen, at den ikke har grebetind, mener jeg, at ulovligheden bør betragtessom afjhulpet. Man skal ikke overdrive formalismen i forholdet mellem Kommissionen
og medlemsstaterne, et forhold som bør værestærkt præget af en samarbejdsånd, som eruomgængeligt nødvendig for en fornuftig anvendelse af traktaten.
Som sagt, har jeg kun fremført disse bemærkninger subsidiært, idet jeg er af den opfattelse, at én medlemsstats overtrædelse af sineforpligtelser i medfør af artikel 102 kun falderind under proceduren i artiklerne 169 og171 og ikke kan medføre, at den retsakt,som er vedtaget under tilsidesættelse af bestemmelserne i den nævnte artikel, erklæresfor ugyldige eller uanvendelige af de nationale retsinstanser.
B — Artikel 93 — Jeg vil besvare spørgsmålet om artikel 93 på lignende måde.Jeg mener, at medlemsstaternes forpligtelserifølge denne artikels stykke 3 (»Kommissionen skal underrettes så betids om enhver
indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkningerhertil«) kun kan sanktioneres ifølge proceduren i artiklerne 169 og 171. For så vidt angår»det påtænktes uforenelighed med fællesmarkedet i henhold til artikel 92«, hvoraf detafhænger, om der foreligger en eventuelovertrædelse af traktaten, er det tilstrækkeligt at læse dennes artikel 92, især stk. 3,for at overbevise sig selv om, at spørgsmåletom foreneligheden også her indebærer en intrikat værdidom, som direkte berører denpågældende medlemsstats økonomiske ellerpolitiske interesser vurderet i forhold tilfællesmarkedets krav, en afgørelse, som derikke kan være tale om udelukkende at over
lade til de nationale retsinstansers vurderinguden indgriben fra fællesskabsinstansers ellerfra regeringernes side. Det forekommer migfølgeligt umuligt at anse artikel 93 for atvære en self-executing bestemmelse.
C — Artikel 53 — Det drejer sig her ometableringsretten. Fredsdommeren i Milanoomtaler denne artikel, fordi »loven af 6. december 1962 i Italien indfører begrænsninger i adgangen til at oprette og drive virksomheder og selskaber, som er hjemmehørendeunder medlemsstater, og som beskæftiger sigmed produktion og salg af elektricitet på detitalienske område «.
Heraf synes der at kunne udledes to fortolkningsspørgsmål
Det første drejer sig igen om, hvorvidt denomhandlede bestemmelse er self-executing.Den er affattet således: »Med forbehold af debestemmelser, der er fastsat i denne traktat,
549
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. LAGRANGE — SAG 6/64
indfører medlemsstaterne ikke nye begrænsninger i adgangen for andre medlemsstatersstatsborgere til at etablere sig på vedkommende stats område«.
Modsat den opfattelse, som jeg hævdedevedrørende artiklerne 102 og 93, mener jeg,at det her drejer sig om en self-executingbestemmelse. Reglen er klar, præcis ogkræver tilsyneladende ikke en forudgåendeundersøgelse fra Kommissionens eller regeringernes side, ej heller en værdidom.Vi er meget tættere på regler som dem i artikel 12 eller i artikel 31 om stand-still indenfor området for told eller kvantitative restriktioner.
Men artikel 53 kan efter min mening — ogdet er den anden fortolkning, som jeg mener,man bør give denne artikel — kun fortolkes ilyset af artikel 52. Denne vedrører imidlertid»de restriktioner, som hindrer statsborgere ien Medlemsstat i frit at etablere sig på en anden Medlemsstats område« og selve etableringsfriheden defineres således i stk. 2: »...indebærer etableringsfriheden adgang tilat optage og udøve selvstændig erhvervsvirksomhed samt til at oprette og lede virksomheder, herunder navnlig selskaber i den iartikel 58, stk. 2, anførte betydning, påde vilkår, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere «.For at overholde artikel 53 er det såledeskun nødvendigt, at der ikke indføres nyerestriktioner, som vil medføre forskelsbehandling mellem medlemsstaternesstatsborgere; spørgsmålet rejser sig følgeligikke, hvis den påtænkte foranstaltningikke indebærer sådan forskelsbehandling.Det kan uden tvivl ske, at der for ikke-statsborgere vil følge visse begrænsninger ietableringsfriheden, som følge af en af enmedlemsstat vedtagen foranstaltning, f. eks. itilfælde af nationalisering, men en sådan foranstaltning, som i sig selv er fuldstændig lovlig efter artikel 222, vil ikke stride mod artikel 53, hvis betingelserne for adgangen til atudøve det omhandlede erhverv begrænseseller ophæves på samme måde over for statsborgerne, og uden at der finder nogen forskelsbehandling sted over for ikke-statsborgere. Vi ved, at dette er tilfældet, for så vidtangår ENEL, men det tilkommer den nationale dommer at fastslå dette.
Jeg vil derfor på dette punkt følge den førsteaf de to tortolkninger, som Kommissionenhar omtalt i sine indlæg, idet den anden forekommer mig at falde uden for området forreglerne om etableringsretten, således somde fremgår af artikel 52 ff.
D — Artikel 37 — Her er forelæggelsesafgørelsen særlig lakonisk: Den siger, »at sluttelig spiller artikel 37 i traktaten om oprettelseaf EØF ind, fordi loven af 6. december 1962indfører et nyt offentligretligt monopol, somudelukker andre medlemsstaters statsbor
gere «.
Jeg mener, at der med hensyn til artikel 37er to fortolkningsspørgsmål, som kan væreaf interesse i sagen:
1. Hvad er denne artikels anvendelsesområde,og er den anvendelig særlig med henblik pået organ, der som offentlig tjenesteydelse producerer og forhandler elektricitet sådan somENEL?
2. I bekræftende fald, er bestemmelserne iartikel 37, i det mindste delvist self-executing?
Første spørgsmål: Den italienske regering ogENEL støtter sig væsentligst på, at detomhandlede organs virksomhed har karakteraf offentlige tjenesteydelser, og hævder følgelig, at dets virksomhed overhovedet ikke eromfattet af artikel 37. De lægger navnligvægt på den omstændighed, at denne virksomhed intet har at gøre med »handelsmonopoler«, som artikel 37 alene sigter til, ogsom hovedsagelig er af interesse for samhandelen mellem medlemsstaterne. De bemær
ker desuden, at ENEL er oprettet med dethovedformål at bryde de karteller, som førhavde en egentlig monopolstilling, og atdenne oprettelse følgelig, langt fra at være istrid med traktatens regler, fuldt ud er i overensstemmelse med dens målsætning.
Jeg er overbevist om, at der er en stor delsandhed i disse bemærkninger. Imidlertid erde ud fra et juridisk synspunkt ikke helt afgørende. Faktisk har man i traktaten, i hverttilfælde i artikel 37, undladt sondringerbaseret på begrebet offentlige tjenesteydelser,hvilket er forståeligt. Det drejer sig her om et
550
COSTA/ENEL
begreb, som varierer mærkbart fra det eneland til det andet, og som det uden tvivl erumuligt at definere præcist på fællesskabsplan,idet dette allerede er vanskeligt inden for national ret.
Artikel 37 er en del af kapitlet om ophævelseaf de kvantitative restriktioner mellem medlemsstaterne. Traktaten har imidlertid er
kendt, at handelsmonopolerne i denne henseende frembød et særligt problem, som, hvisder ikke skulle ske en ren og skær ophævelse, hvilket ikke er blevet foreskrevet,krævede en gradvis tilpasning, der går udover rammerne for en simpel aritmetisk forøgelse af kontingenterne efter betingelserne iartikel 33. Det grundlæggende mål er ikkedesto mindre »de frie varebevægelser« ioverensstemmelse med overskriften til afsnit
I, hvor de omhandlede bestemmelser findes,og de omhandlede restriktioner er dem, derstår, i vejen for denne frie bevægelse ved atskabe diskriminerende vilkår mellem
medlemsstaternes statsborgere.
Det er i dette lys, at det begreb »statsligehandelsmonopoler«, som artikel 37 finderanvendelse på, skal forstås, og som densamme artikel i øvrigt definerer i stk. 1, 2.afsnit: »Denne artikels bestemmelser finder
anvendelse på ethvert organ, gennem hvilketen Medlemsstat, de jure eller de facto,direkte eller indirekte, kontrollerer, ledereller øver mærkbar indflydelse på indførseleller udførsel mellem Medlemsstaterne. Disse
bestemmelser finder også anvendelse på stats-koncessionerede monopoler«, (idet dissekoncessionerede monopoler naturligvis erblandt dem, som falder ind under den netopgivne definition).
Denne bestemmelse, der, som det sig hør ogbør, må forstås i dens sammenhæng, forekommer mig fuldstændig klar. Det kommerikke an på den retlige form, heller ikke påorganets retlige natur inden for rammerne afnational og offentlig ret, men på den faktiskerolle, som organet spiller i samhandelen mellem medlemsstaterne.
Man kan således ikke på forhånd udelukke enoffentlig tjenesteydelse fra artikel 37's anvendelsesområde, når det drejer sig om en industriel eller handelsmæssig tjenesteydelse.
Imidlertid følger det af sig selv — og det erher, at den italienske regering og ENEL'sbemærkninger igen får betydning — at detteikke normalt vil være tilfældet med en offent
lig tjenesteydelse, såsom en tjenesteydelseder går ud på produktion eller endog distribution af elektricitet, og hvis vigtigste målåbenbart ikke er at gøre denne produktioneller distribution til genstand for international samhandel; dette kunne være tilfældet,hvis energisalgene til udlandet, selv uden atvære den pågældende organs hovedformål,nåede eller truede med at nå et sådant
omfang, at man måtte mene, at organetøvede indflydelse eller kunne øve en»mærkbar« indflydelse på handelen medmedlemsstaterne. Uden tvivl går ordet»mærkbar« grammatisk kun på ordet »indflydelse« og ikke på de to verber, som gårforud (»kontrollerer« og »leder«). Imidlertider den »mærkbare indflydelse«, aktuel ellerpotentiel, på indførsel eller udførsel mellemmedlemsstaterne, det eneste, der tæller, nårhenses til de omhandlede bestemmelsers
formål, hvad enten denne indflydelse visersig eller vil kunne vise sig som en følge af enmagt til at kontrollere eller lede eller andet.Det påhviler medlemsstaterne i påkommendetilfælde at foretage den nødvendige gradvisetilpasning og Kommissionen at tilstille demalle de fornødne henstillinger med henblikherpå til opfyldelse af stk. 6.
I nærværende sag forekommer det sikkert, atdet omhandlede organ ikke kan anses for atudøve en »mærkbar indflydelse« på samhandelen med medlemsstaterne, eftersomENEL's »internationale samhandel« be
grænser sig til visse grænsehandeler mellem Italien og Frankrig. For så vidt angår den»potentielle« inflydelse, som er en følge aforganets ledelsesbeføjelser og af statskontrollen, tilkommer det Kommissionen at vurdere, om denne indflydelse er af en sådan art,at det omhandlede organ rent faktisk skal underkastes tilpasningsforanstaltningerne imedfør af stk. 1, og om den eventuelt skal tilstille den pågældende medlemsstat de i stk. 6hjemlede henstillinger; men i mellemtidenhar de gældende bestemmelser, som må antages at have været gældende fra før traktatens ikrafttræden, gyldighed i den nationaleretsorden og skal anvendes af de nationaleretter.
551
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. LAGRANGE — SAG 6/64
Jeg vil minde om, at i medfør af artikel 90 erden samhandel, endog begrænset, som udføres af »virksomheder, der har fået overdragetat udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«, i det mindste i princippetundergivet traktatens regler og især konkurrencereglerne, og en ikke-anvendelse af artikel 37 kan følgelig ikke bevirke, at samhandelen unddrages dem.
Andet spørgsmål. Er bestemmelserne i artikel 37 self-executing eller ej. Jeg har, for såvidt angår stk. 1, på forhånd besvaret dettespørgsmål benægtende. Det forekommer migat være indlysende, at bestemmelserne i artikel 37, stk. 1, suppleret af bestemmelserne istykkerne 3 til 5 ikke er umiddelbart anvendelige i den nationale retsorden. Det drejersig om en gradvis tilpasning af monopolet,som skal gennemføres af medlemsstaterneifølge de henstillinger, som Kommissionen imedfør af artikel 6 er bemyndiget til at tilstille dem. Derimod dukker vanskelighederneop, når det drejer sig om »stand-still«-regleni stk. 2.
Det er faktisk sikkert, at en »stand-still«-regel på forhånd bør overholdes strengere enden regel om et tilpasningsprogram. Vi genfinder i øvrigt her den drastiske affattelse fraartiklerne 12 og 31: »Medlemsstaterneafstår fra...«, som De i Deres retspraksis harfortolket således, at den ikke strider imod enumiddelbar anvendelse ved de nationale ret
ter. Desuden indgår artikel 37, på trods af sitformål, som går ud på at give regler for detsærlige problem, som monopoler frembyder,i afsnit I, kapitel 2, et kapitel, som omhandler ophævelsen af de kvantitative restriktioner imellem medlemstaterne. Artikel 37,stk. 2 fremstår således som en gentagelse afstand-still-reglen i artikel 31, som De har betragtet som umiddelbar anvendelig, ogdennestilpasning på monopoltilfældet.
Man kan således kun fralægge artikel 37,stk. 2 umiddelbar virkning, hvis der er tilstrækkelig tvingende grunde af samme art,som der efter min opfattelse gælder for artikel 102 og 93. Er dette tilfældet?
Jeg mener for min del, at der må sondresmellem bestemmelsens første og anden del.
I første del siges det, at »Medlemsstaterneafholder sig fra at indføre nye foranstaltninger, som strider mod de i st. 1 anførte principper«. Ordet »principper« taler for sig selv.Det er næppe muligt at vide, om en foranstaltning strider imod »principperne« i stk. 1uden at foretage en mere eller mindre subjektiv og vanskelig vurdering, som uundgåeligtgriber forstyrrende ind i den generelle karakter af det investeringsprogram, som er opstillet eller kan opstilles i medfør af stykke 1. Ensådan vurdering kan fornuftigvis ikke foretages uden for rammerne af diskussioner mellem Kommissionen og den eller de pågældende medlemsstater. Det er et spørgsmål,som først og fremmest falder ind under forholdet stater — Fællesskab, og en medlemsstatseventuelle overtrædelse af artikel 37, stk. 2,første led falder kun ind under fremgangsmåden i artiklerne 169 og 171.
Jeg mener derimod, at det forholder sig anderledes med anden halvdel af artikel 37, stk. 2«... eller som begrænser rækkevidden af deartikler, der angår afskaffelse af told og kvantitative restriktioner mellem medlemssta
terne«. Her har vi rent faktisk at gøre med enmere direkte anvendelse af reglen om stand-still, som gælder på området for told og kontingenter. Det er korrekt, at bestemmelsenikke kun omhandler de foranstaltninger, somi sig selv er en genindførelse eller en forhøjelse af told, eller en genindførelse eller ennedsættelse af kontingenter, men også deforanstaltninger, som »begrænser rækkevidden af de artikler, som vedrører« afskaffelsen,hvilket giver plads for en vis skønsmargen.Ikke desto mindre mener jeg, at den til tiderintrikate vurdering, som skal udøves i vissetilfælde, ikke bør være en hindring for, at denationale retsinstanser skrider ind til fordel
for de pågældende, thi her berøres stand-stillreglen direkte, og overtrædelserne heraf kanmedføre en umiddelbar skade på privates rettigheder og private retsforhold. Imidlertid børdenne indskriden efter min mening kun udøves over for begrænsende foranstaltninger,som rent faktisk griber direkte ind i de»velerhvervede rettigheder«, som private hari kraft af de gældende regler. En ren »potentiel« begrænsning falder efter min opfattelsekun ind under Kommissionens vurdering ogunder fremgangsmåden i artiklerne 169og 171.
552
COSTA/ENEL
Jeg foreslår:
1. at den af regeringen for Den italienske Republik fremsatte indsigelse om »absolutuantagelighed til realitetsbehandling « afvises;
2. at artiklerne 102, 93, 53 og 37 i traktaten fortolkes på følgende måde:
a) En medlemsstats overtrædelse af sine forpligtelser i henhold til artikel 102 falderkun ind under fremgangsmåden i artiklerne 169 og 171 og kan ikke medføre, aten retsakt, som er vedtaget under tilsidesættelse af bestemmelserne i den nævnteartikel, af de nationale retsinstanser erklæres ugyldig eller uanvendelig efter national ret;
b) artikel 93 bør fortolkes på samme måde;
c) artikel 53 har for det første umiddelbar virkning og medfører individuelle rettigheder, som de nationale retsinstanser skal beskytte; for det andet skal artikel 53sammen med artikel 52, stk. 2 forstås således, at den forbyder enhver ny begrænsning i etableringsfriheden, som indebærer forskelsbehandling mellem medlemsstaternes statsborgere;
d) artikel 37, stk. 2 har umiddelbar virkning og medfører individuelle rettigheder,som de nationale retsinstanser skal beskytte i det omfang, den angår nye foranstaltninger, som en medlemsstat har vedtaget, og som rent faktisk indebærerindførelse af ny told eller nye afgifter med tilsvarende virkning eller forhøjelseheraf, eller indførelse af nye kvantitative restriktioner eller foranstaltninger medtilsvarende virkninger.
553