2014 04-estudo-sobre-ordenamento-juridico-tributário-português
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ESTUDO SOBRE O ORDENAMENTO JURÍDICO-TRIBUTÁRIO
PORTUGUÊS NA PERSPETIVA DA ANÁLISE DO SEU
IMPACTO NA COMPETITIVIDADE DA ECONOMIA
PORTUGUESA, FACE À NECESSIDADE DA SUA
INTERNACIONALIZAÇÃO E COM VISTA À
CRIAÇÃO DE EMPREGO
Abril de 2014
Realizado por: BDO & Associados, SROC, Lda
Com o apoio de:
0. Nota prévia
A situação económica e social que o país vive atualmente levou a CIP-
Confederação Empresarial de Portugal a promover, com o apoio do POPH, um
estudo que identificasse, no domínio tributário, os principais entraves ao
incremento do investimento em Portugal e ao investimento das empresas
nacionais no estrangeiro, requisitos essenciais ao aumento da competitividade
nacional e à criação de emprego.
Foi assim solicitado à BDO & Associados, SROC, Lda. que elaborasse um estudo
sobre o ordenamento jurídico-tributário português na perspetiva da análise
dos custos de contexto e do seu impacto na competitividade da economia
portuguesa, face à necessidade da sua internacionalização e com vista à
criação de emprego. Com este estudo a CIP pretende ainda promover uma
reflexão sobre o contributo que o sistema fiscal poderá dar para o
desenvolvimento e crescimento das empresas portuguesas nos mercados
doméstico e internacional.
O estudo que ora se apresenta, designadamente as posições assumidas e as
propostas avançadas são da exclusiva responsabilidade da BDO & Associados,
SROC, não constituindo a posição oficial da CIP-Confederação Empresarial de
Portugal e não a vinculam, nem aos seus associados, tendo como único
objetivo contribuir para a reflexão interna desta Confederação tendo em vista
o reforço da sua intervenção sobre as matérias fiscais.
A CIP agradece aos seus associados e à BDO, o empenho e interesse com que
participaram neste projeto e responderam a todas as solicitações, em
particular aos inquéritos apresentados.
3
Índice Página
Lista de abreviaturas e siglas 5
I – Metodologia 6
II - Enquadramento nacional e internacional da competitividade
da economia Portuguesa 10
III - Investimento em Portugal (INBOND) 17
III.1. Principais incentivos fiscais vigentes em Portugal 17
III.1.1. Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento (CFEI) 19
III.1.2. SIFIDE II 21
III.1.3. RFAI 30
III.1.4. Grandes projetos de investimento e benefícios fiscais à
internacionalização 32
III.1.5. Regime fiscal do residente não habitual 33
III.1.6. Zona Franca da Madeira e o seu aproveitamento como
território privilegiado para o Investimento estrangeiro 37
III.1.7. Análise de outros possíveis regimes a implementar 41
III.2. Análise dos principais impostos vigentes no ordenamento
jurídico português 44
III.2.1. Imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC) 44
III.2.2. Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) 52
III.2.3. Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) 63
III.2.4. Impostos sobre o património (IMI, IMT e Imposto do Selo) 68
IV - Internacionalização das empresas portuguesas (OUTBOND) 75
IV.1. Internacionalização da atividade (investimento direto) 76
IV.1.1. Crédito Fiscal ao Investimento no Estrangeiro 77
IV.1.2. Aperfeiçoamento dos canais de ligação com o estrangeiro 80
4
Índice (cont.) Página
IV.1.3. Redução dos custos de contexto relacionados com a
aplicação de convenções bilaterais (Convenções para
Evitar a Dupla Tributação Internacional - CDT) 80
IV.1.4. Crédito de imposto por dupla tributação jurídica
Internacional 86
IV.1.5. Benefícios fiscais e parafiscais para trabalhadores
Destacados 88
IV.2. Exportações 98
V. Obrigações declarativas 102
VI. Segurança e confiança dos agentes económicos
no sistema fiscal 107
VII. Análise dos custos de contexto decorrentes do funcionamento
da AT 112
VIII. Análise de outros custos de contexto - Incentivos fiscais à
criação de emprego 122
IX. Conclusões 126
X. Nota Final 147
Anexo I – Ineficiências e custos de contexto fiscais resultantes da não
aplicação ou incorreta aplicação das Convenções de Dupla Tributação
Anexo II – Zona Franca da Madeira e o seu aproveitamento como território
privilegiado para o investimento estrangeiro
Anexo III – Inquérito aos associados da CIP
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Lista de abreviaturas e siglas
AT – Autoridade Tributária e Aduaneira
CDT – Convenções para Evitar a Dupla Tributação Internacional
CINM – Centro Internacional de Negócios da Madeira
CPPT – Código de Procedimento e de Processo Tributário
EBF – Estatuto dos Benefícios Fiscais
EEE – Espaço Económico Europeu
I&D – Investigação e Desenvolvimento
IDE – Investimento Direto Estrangeiro
IES – Informação Empresarial Simplificada
IMI – Imposto Municipal sobre Imóveis
IMT – Imposto Municipal sobre as Transações Onerosas de Imóveis
INE – Instituto Nacional de Estatística
IRC – Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
IRS – Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
IVA – Imposto sobre o Valor Acrescentado
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
PEC – Pagamento Especial por Conta
PME – Micro, Pequenas e Médias Empresas
UC – Unidades de Conta
UE – União Europeia
WEF - World Economic Forum
6
I. Metodologia
Foi solicitado à BDO & Associados, SROC, Lda. que elaborasse um estudo sobre
o ordenamento jurídico-tributário português na perspetiva da análise dos
custos de contexto e do seu impacto na competitividade da economia
portuguesa, face à necessidade da sua internacionalização e com vista à
criação de emprego.
Este estudo surge num momento em que, pelas circunstâncias que o país
atravessa, é necessário um esforço na identificação dos principais entraves ao
incremento do investimento em Portugal e das empresas portuguesas no
estrangeiro, como forma de potenciar o aumento da competitividade da
economia portuguesa.
O objetivo do estudo é, conforme referido, a análise do sistema fiscal
português com vista à identificação dos principais custos de contexto que
possam constituir entraves à internacionalização das empresas portuguesas e
ao aumento do investimento estrangeiro em Portugal, mas também a reflexão
sobre o contributo que o sistema fiscal poderá dar para o desenvolvimento e
crescimento das empresas portuguesas no mercado interno e externo.
A metodologia utilizada para a realização deste estudo foi, em primeiro lugar,
a elaboração de inquéritos (anexo III) que foram apresentados aos Associados
da CIP – Confederação Empresarial de Portugal, representativos dos diversos
setores de atividade que compõem o tecido empresarial português, com
questões estratégicas que visam obter informação acerca das dificuldades dos
empresários portugueses no desenvolvimento da sua atividade, quer em
Portugal, quer na perspetiva da sua potencial internacionalização.
As questões abordadas nos inquéritos centraram-se na identificação dos custos
de contexto de natureza fiscal que constituem atualmente os maiores
entraves ao desenvolvimento da economia nacional e à sua expansão para os
mercados internacionais, à identificação das dificuldades no cumprimento das
obrigações declarativas, à análise das diversas formas de relacionamento com
a Administração Tributária e ao seu funcionamento e ainda à análise dos
obstáculos à exportação e à criação de emprego.
7
Estes inquéritos permitiram envolver positivamente os Associados da CIP, que
por sua vez envolveram as empresas que representam na identificação dos
entraves ao desenvolvimento da economia portuguesa, utilizando as suas
próprias sensibilidades, experiências e dificuldades sentidas no dia-a-dia.
Concomitantemente à realização dos inquéritos foi elaborada uma análise
crítica do sistema fiscal português e feito um estudo comparado de
ordenamentos jurídicos de outros países, utilizando para o efeito a rede
internacional da BDO, e as conclusões do estudo foram vertidas no presente
relatório, que também reflete a nossa experiência e o conhecimento prático
do funcionamento da AT.
Para uma maior apreensão dos problemas e dificuldades colocados às
empresas portuguesas, damos exemplos de situações concretas onde uma
deficiente aplicação dos textos legais ou a falta de experiência da
Administração Tributárias implicam os constrangimentos para as empresas
portuguesas.
O estudo desenvolvido foi elaborado nas seguintes perspetivas:
Internacionalização das empresas portuguesas (OUTBOND)
Investimento em Portugal (INBOND).
Efetuou-se uma análise do sistema fiscal português, composto pelos Códigos
Fiscais, legislação avulsa e obrigações fiscais declarativas, com vista à
identificação dos principais entraves ao desenvolvimento da economia
portuguesa e à criação de emprego.
É importante ressalvar que decorreu, durante parte do ano de 2013, o
mandato da Comissão para a Reforma do Imposto sobre o Rendimento das
Pessoas Coletivas – 2013, constituída por Despacho nº 66-A/2013, de 2 de
janeiro, do Exmo. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais. O anteprojeto de
reforma do IRC foi apresentado e discutido na Assembleia da República e a
reforma foi aprovada e publicada através da Lei nº 2/2014, de 16 de janeiro.
Esta Reforma procedeu a uma alteração profunda do Código do IRC e os seus
objetivos também se centraram na internacionalização e competitividade da
economia portuguesa.
8
Esta Comissão foi mandatada com o objetivo de realizar uma “reforma
profunda e abrangente do Código do IRC que promova a simplificação do
imposto, a internacionalização e a competitividade das empresas
portuguesas”, que também é o grande objetivo do presente estudo.
Com a Reforma do IRC, foram introduzidas importantes alterações ao Código
do IRC que têm como objetivo o aumento da competitividade da economia
portuguesa, nomeadamente, a redução da taxa do IRC, o regime simplificado,
o regime da participation exemption, a remuneração convencional do capital
social, a revisão e simplificação das obrigações declarativas, entre outras.
Com a entrada em vigor das alterações introduzidas pelo Orçamento do
Estado para 2014 também foram introduzidos incentivos que já eram há muito
aguardados, como é o caso do benefício ao reinvestimento de lucros e
reservas, agora previsto nos artigos 66º-C a 66º-L do Estatuto dos Benefícios
Fiscais.
Ainda se desconhece a eficácia da implementação destas medidas, no
entanto, é necessário continuar a aperfeiçoar o sistema fiscal português e
promover a sua simplificação, coerência e sistematização, reduzindo e
eliminando progressivamente os custos de contexto que ainda existem e
aproveitando as vantagens da globalização para implementarmos em Portugal
as melhores práticas de outros países europeus.
Tentaremos identificar as áreas em que o ordenamento jurídico-tributário
ainda pode ser melhorado no sentido de potenciar a internacionalização das
empresas portuguesas, o seu crescimento e aumento da competitividade, com
vista à criação de emprego e, consequentemente, à diminuição da taxa de
desemprego, que já ultrapassa os 15% (15,3% em janeiro de 2014).
Não se pretende, e nem é o objetivo deste estudo, quantificar o impacto das
medidas propostas na receita ou na despesa do Estado mas apenas contribuir,
com a nossa reflexão, para a identificação qualitativa dos entraves ainda
existentes no sistema fiscal português à internacionalização, competitividade
e crescimento da economia portuguesa, com vista a poderem ser discutidas
entre os parceiros sociais e o Governo.
9
Também não nos pronunciaremos acerca de medidas para acréscimo de
receita fiscal para compensar eventual decréscimo da mesma resultante das
medidas apresentadas no presente estudo, uma vez que também não é esse o
objetivo deste estudo.
Temos que agradecer, desde já, à CIP, por todo o apoio prestado e
disponibilidade demonstrada durante todo o período em que estivemos
envolvidos neste projeto e também aos Associados da CIP que demonstraram
um grande interesse neste projeto e deram importantes contribuições nas
respostas aos inquéritos apresentados.
10
II. Enquadramento nacional e internacional da competitividade da
economia Portuguesa
Com a constituição da UE e da Zona Euro, e sobretudo a partir da segunda
metade dos anos 90, a politica fiscal é um instrumento cada vez mais
relevante para a competitividade dos países, considerando a concorrência
fiscal operada pela globalização, que se faz sentir a nível internacional e
sobretudo no seio da União Europeia.
Com a constituição da Zona Euro e a abolição das moedas nacionais, a politica
fiscal resiste como último reduto de soberania nacional e como fator
concorrencial entre os Estados Membros, na medida em que os Estados
Membros perderam a sua autonomia na utilização dos mecanismos de política
cambial e monetária.
Portugal tem sido conhecido como um país pouco competitivo a nível mundial
e tem perdido posições na competitividade mundial nos últimos anos.
Desde a instalação da crise económica em 2008 e após o inicio do programa de
assistência financeira a Portugal, a falta de confiança dos mercados
internacionais contribuiram de forma decisiva para o retrocesso da nossa
economia.
Na última década, o crescimento real médio anual foi inferior a 1%, o que
demonstra a falta de competitividade da economia portuguesa.
De acordo com o The Global Competitiveness Index 2013-2014 rankings do
WEF, Portugal ocupa o 51º lugar do ranking mundial de competitividade,
tendo ocupado o 49º lugar em 2012-2013.
Em 2000 Portugal ocupava o 22.º lugar do ranking mundial, em 2004
posicionava-se em 24.º e daí para cá foi sendo ultrapassado por uma média de
3 países por ano.
A nível da UE, Portugal em 2013 agora o 19º lugar a nível de competitividade,
como se pode verificar pelo quadro infra.
11
Figura 1
País Ranking Mundial Ranking UE
Finland 3 1
Germany 4 2
Sweden 6 3
Netherlands 8 4
United Kingdom 10 5
Denmark 15 6
Austria 16 7
Belgium 17 8
Luxembourg 22 9
France 23 10
Ireland 28 11
Estonia 32 12
Spain 35 13
Malta 41 14
Poland 42 15
Czech Republic 46 16
Lithuania 48 17
Italy 49 18
Portugal 51 19
Latvia 52 20
Bulgaria 57 21
Cyprus 58 22
Slovenia 62 23
Hungary 63 24
Croatia 75 25
Romania 76 26
Slovak Republic 78 27
Greece 91 28
A perda progressiva da competitividade da economia portuguesa tem sido
justificada nos últimos tempos quer com o endividamento público, quer com a
excessiva carga fiscal sobre as empresas portuguesas, a morosidade do
sistema judicial, a falta de preparação dos técnicos da AT, entre outros
fatores.
No entanto, esta perda de competitividade também se justifica pelo facto de
Portugal ter concentrado a sua atividade no setor terciário e não ter apostado
no setor produtivo.
12
O acesso ao crédito possibilitado pela descida das taxas de juro em meados da
década de 80 também estimularam o consumo interno e os principais
investimentos foram nessa altura sobretudo centrados no setor da construção
de infraestruturas e na produção de bens não transacionáveis.
Por outro lado, a globalização e o alargamento da UE aos países de Leste, com
o exponencial desenvolvimento que estes países encetaram nos últimos anos,
também contribuiram para a perda de competitividade relativa de Portugal
nos últimos anos.
De acordo com o WEF, no seu relatório denominado The Global
Competitiveness Index 2013–2014, pagina 318, a carga fiscal e a regulação
fiscal são dois dos fatores que suscitam mais problemas ao desenvolvimento
da atividade empresarial em Portugal.
Figura 2
Fonte: World Economic Forum
De acordo com o Doing Business Anual Report 2014 do Banco Mundial, Portugal
ocupa o 81º lugar no ranking paying taxes num total de 189 países.
De acordo com este ranking Portugal ocupa o 32º lugar no ranking em termos
de início de um negócio mas ocupa o 109º lugar na facilidade de obtenção de
crédito.
13
Para a autorização de licenciamento, Portugal ocupa o 76º lugar no ranking
Doing Business, do Banco Mundial.
A carga fiscal, que atualmente se cifra em cerca de 1/3 do PIB, é apontada
como um dos grandes entraves ao desenvolvimento da economia portuguesa.
De acordo com o gráfico abaixo, extraído do relatório do INE de 17 de maio de
2013, denominado Estatísticas das Receitas Fiscais, 1995-2012, é possível
verificar a evolução da carga fiscal desde 1995, que se caracteriza
genericamente por uma tendência de subida.
Figura 3
Fonte: INE (Estatísticas das receitas fiscais – 1995-2012)
A tributação direta das empresas tem sido apontada como o instrumento mais
importante da política fiscal em termos de competitividade e de atração de
investimento estrangeiro, dinamização da economia e criação de emprego.
Com a Reforma da Tributação do IRC, a taxa nominal do IRC baixou de 25%
para 23%, criando-se uma taxa reduzida para PME. Com a entrada em vigor da
Reforma do IRC, os sujeitos passivos que exerçam, diretamente e a título
principal, uma atividade económica de natureza agrícola, comercial ou
industrial, que sejam qualificados como pequena ou média empresa, nos
termos previstos no anexo ao Decreto -Lei n.º 372/2007, de 6 de novembro,
14
têm direito à aplicação de uma taxa de IRC reduzida de 17 %, aplicável aos
primeiros 15.000 Euros de matéria coletável, aplicando –se a taxa normal de
23% ao valor excedente.
É assim introduzido um regime semelhante ao que já existiu até dezembro de
2011, ainda que um pouco mais gravoso.
Como esta Reforma apenas entrou em vigor em 1 de janeiro de 2014 e se
aplica aos períodos de tributação iniciados em ou após 1 de janeiro de 2014,
ainda se desconhece a eficácia das suas medidas.
Portugal tem evoluído na área da simplificação, nomeadamente, com as
alterações que têm vindo a ser introduzidas com o Programa Simplex,
apresentado em 2006. O exemplo mais conhecido é o de “empresa na hora” –
indicador relevante para aferir a competitividade - mas estas medidas têm
necessariamente que ser acompanhadas por medidas de redução de
burocracia após a criação das empresas, nomeadamente, dos licenciamentos
de determinadas atividades específicas, que são ainda demasiado demorados
e burocráticos.
De acordo com o Relatório “Empresas em Portugal, 2011”, do INE (Edição
2013), em termos de dimensão, a proporção de micro, pequenas e médias
empresas representou 99,9% do número total de empresas não financeiras, em
2011.
Segundo este estudo, a região Norte concentrou o maior número de PME
(360.197), 32,4% do total de PME, enquanto as grandes empresas localizaram-
se sobretudo na região de Lisboa (559), 51,1% do total das grandes empresas.
Em termos de empregabilidade, as PME são responsáveis, de acordo com este
estudo do INE, por mais de 80% dos postos de trabalho em Portugal, como se
pode verificar pelo quadro abaixo.
15
Figura 4
Fonte: Relatório “Empresas em Portugal, 2011”, do INE (Edição 2013)
Resulta, assim, claro, que o caminho para o aumento da competitividade e da
criação de emprego em Portugal é, necessariamente, o apoio e defesa das
PME, pela sua expressividade no total das empresas existentes em Portugal, e
por serem também as mais sensíveis à crise económica e à escassez de
financiamento.
Urge, assim, continuar a criar incentivos fiscais que beneficiem sobretudo as
PME e identificar os custos de contexto do sistema fiscal português para
tentar eliminá-los ou reduzi-los e assim criar condições para que Portugal se
torne um país mais competitivo a nível europeu e internacional.
Como referido no preâmbulo da Resolução do Conselho de Ministros
nº 91/2013, publicada na 1ª Série do Diário da República, de 23 de dezembro
de 2013, no âmbito da Estratégia de Fomento Industrial para o Crescimento e
o Emprego 2014-2020 e cujo texto subscrevemos “para superar os desafios da
atual conjuntura e retomar a trajetória de convergência com os seus
parceiros europeus, Portugal precisa de consolidar um processo de
crescimento económico, sendo condição necessária para que isso aconteça, a
alteração do perfil estrutural da economia portuguesa, o aumento do grau de
abertura ao exterior, com base no alargamento do peso do setor de bens e
serviços transacionáveis (exportações e substituição de importações), bem
como o alinhamento sustentado da remuneração dos fatores produtivos, com
a respetiva produtividade”.
Esta resolução, centrada no compromisso de promoção da reindustrialização
de Portugal, na competitividade e na subida na cadeia de valor da produção
16
nacional, tendo em vista o reforço das exportações, define 9 eixos de
atuação:
Consolidação e revitalização do tecido empresarial
Estabilização da procura interna
Qualificação: Educação e formação
Financiamento
Promoção do investimento
Competitividade fiscal
Internacionalização
Inovação, empreendedorismo e I&D
Infraestruturas logísticas
No mundo global em que vivemos é necessário tornar o Estado e o sistema
fiscal mais eficientes para melhor responderem às necessidade de aumento de
competitividade para melhorar a economia e a criação de emprego.
17
III. Investimento em Portugal (INBOND)
Como referido supra, as preocupações deste estudo, centram-se, por um lado,
na identificação dos custos de contexto e possíveis incentivos fiscais à
internacionalização da economia portuguesa (investimento português no
estrangeiro e exportações), que serão analisados no Capítulo VI, e, por outro
lado, também na captação de investimento estrangeiro para Portugal e no
crescimento da economia portuguesa pelo aumento da competitividade das
empresas nacionais, que passamos agora a analisar.
III.1. Principais incentivos fiscais vigentes em Portugal
Estão atualmente em vigor no sistema fiscal português diversos incentivos
fiscais ao investimento, que se aplicam quer ao investimento nacional, quer
ao investimento estrangeiro.
Os mais relevantes são os incentivos que foram recentemente incorporados no
Código Fiscal ao Investimento, republicado pelo Decreto-Lei nº 82/2013, de 17
de junho, nomeadamente, o Regime Fiscal de Apoio ao Investimento (RFAI) e
o Sistema de Incentivos Fiscais em Investigação e Desenvolvimento
Empresarial (SIFIDE II).
Sistematizam-se, assim, os instrumentos fiscais mais relevantes em matéria
de apoio e promoção ao investimento, o que consubstancia um fator positivo
para a eficiência do sistema fiscal.
Após análise do sistema fiscal português, é possível concluir que os principais
incentivos fiscais existentes atualmente em Portugal são os seguintes:
Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento (CFEI) – já terminou
SIFIDE II
RFAI
Grandes Projetos de investimento (41º nº1 EBF)
Residente Não Habitual
Regime da Zona Franca da Madeira
De ressalvar ainda a criação do Gabinete Fiscal do Investidor Internacional,
criado no âmbito da AT, que está vocacionado para os investidores
18
estrangeiros que pretendam investir em Portugal, que se espera ser um canal
proveitoso para efeitos de atração de IDE, ainda que até agora pouco
divulgado.
Passamos a efetuar uma breve análise crítica destes incentivos, pela extrema
relevância que representam para o crescimento e competitividade da
economia nacional.
19
III.1.1. Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento (CFEI)
O regime do Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento (CFEI) foi criado
pela Lei 49/2013, de 16 de Julho.
De acordo com esta lei, o benefício fiscal a conceder aos sujeitos passivos
corresponde a uma dedução à coleta de IRC no montante de 20% das despesas
de investimento em ativos afetos à exploração, que tenham sido efetuadas
entre 1 de junho de 2013 e 31 de dezembro de 2013.
No entanto, este regime ficou marcado pelo atraso e incerteza na sua
publicação e o período disponibilizado para a realização da despesa foi
bastante reduzido, pelo que deve ser novamente reintroduzido.
Algumas Associações Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria inquiridas
entendem que este benefício deveria corresponder a pelo menos um período
de tributação completo e deve ser reintroduzido de forma clara e objetiva.
Grande parte das Associações Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria
inquiridas entende que este incentivo fiscal deveria ser permanente e não
temporário e deveria incluir todos os setores produtivos, nomeadamente, a
indústria extrativa e florestal.
A forma como o benefício foi atribuído foi entendida pelos agentes
económicos mais como um benefício para os projetos em curso do que um
incentivo à realização de novos investimentos, pelo curto período em que
vigorou.
Outro dos óbices apontados tem a ver com a exclusão do benefício das
aquisições de imóveis em segunda mão. De acordo com o artigo 4º da Lei
49/2013, de 16 de Julho, que regia este benefício fiscal, apenas era elegíveis
as despesas relativas a ativos fixos tangíveis e ativos biológicos que não sejam
consumíveis, adquiridos em estado de novo.
Ora, atendendo à conjuntura económica e à necessidade de dinamizar o
mercado imobiliário, e até atendendo ao elevado número de empresas em
situação de insolvência que podem ser recuperadas por novos investidores, é
necessário que este regime ou um regime similar possa permitir o
20
investimento em bens em estado de uso (não apenas os bens em estado de
novo).
Naturalmente que esta possibilidade (investimento em bens em estado de uso)
implicaria a alteração do Regulamento (CE) nº 800/2008 da Comissão, que em
várias disposições exclui este tipo de bens. Note-se que para o caso das PME
este tipo de bens não é excluído.
Por outro lado, também é necessário que o benefício inclua os bens registados
em inventários ou em ativos detidos para venda, de forma a poder incluir
também as propriedades de investimento, por exemplo, as obras efetuadas
por empresários em imóveis destinados ao arrendamento, de forma a
dinamizar o mercado do arrendamento.
Proposta nº 1:
Assim, propõe-se que este benefício fiscal seja renovado e que se preveja
um período mais alargado para a sua vigência, que será, no mínimo, um
ano económico completo, suscetível de renovação. Deverá contemplar que
são elegíveis as despesas efetuadas em bens em estado de uso e também
deve incluir os bens registados em inventários e ativos detidos para venda
e deve ser aplicável ao setor florestal e à indústria extrativa.
O regime em caso de prorrogação devia igualmente repensar a
elegibilidade dos terrenos adquiridos pelas entidades que desenvolvem a
atividade no setor florestal e que fossem exclusivamente afetos à sua
exploração, como integrando o conceito de “despesas de investimento em
ativos afetos à exploração as relativas a ativos fixos tangíveis”.
21
III.1.2. SIFIDE II
Os incentivos fiscais à investigação e desenvolvimento (I&D) são um incentivo
primordial para qualquer economia, na medida em que potenciam o seu
desenvolvimento e crescimento. Os incentivos fiscais, como tem sido
demonstrado em literatura da especialidade, são um dos fatores mais
importante de atração de investimento estrangeiro e também de aumento do
investimento nacional. Os incentivos ao I&D potenciam o desenvolvimento da
economia por se centrarem na investigação de novos conhecimentos
científicos ou técnicos e na utilização destes conhecimentos para descoberta
ou melhoria substancial de matérias -primas, produtos, serviços ou processos
de fabrico.
Daí que este tipo de benefício nos demore um pouco mais e tenha centrado as
nossas atenções no seu desenho e versatilidades, tentando sempre introduzir
neste tema, alguns aspetos que pensamos podem ser melhorados.
Regra geral, todos os países da União Europeia estabelecem incentivos à I&D.
Analisámos as publicações dos Doing Business In disponibilizados pela rede
internacional da BDO para cerca de 50 países, com o apoio técnico do
International Bureau of Fiscal Documentation (IBFD), os quais contém a
descrição sobre os principais aspetos fiscais de cada jurisdição, e mais de 90%
dos países atribuem incentivos à I&D.
No que respeita especificamente ao SIFIDE II prevê-se que vigore entre os
períodos de tributação de 2013 e 2015, tendo já anteriormente existido um
regime semelhante.
A regra geral prevista no Código Fiscal ao Investimento é que os sujeitos
passivos de IRC residentes em território português que exerçam, a título
principal, uma atividade de natureza agrícola, industrial, comercial e de
serviços e os não residentes com estabelecimento estável nesse território
possam deduzir ao IRC liquidado, e até à sua concorrência, o valor
correspondente às despesas com investigação e desenvolvimento, na parte
que não tenha sido objeto de comparticipação financeira do Estado a fundo
perdido, realizadas nos períodos de tributação com início entre 1 de janeiro
de 2013 e 31 de dezembro de 2015, numa dupla percentagem:
a) Taxa de base — 32,5% das despesas realizadas naquele período;
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b) Taxa incremental — 50% do acréscimo das despesas realizadas naquele
período em relação à média aritmética simples dos dois exercícios anteriores,
até ao limite de 1.500.000,00 Euros.
Entre as despesas elegíveis, previstas no artigo 35º do Código Fiscal ao
Investimento, encontram-se, entre outras, as despesas com ativos fixos
tangíveis, as despesas com salários, etc.
No entanto, é necessário refletir se estes incentivos são suficientes em
Portugal. O valor de despesas de I&D efetuadas pelas empresas portuguesas
ficou aquém da média da União Europeia (em 2010), que se fixou em 53,9%
enquanto Portugal apenas atingiu o valor de 44%. Os países que apresentam
maiores despesas com I&D são a Alemanha, a Finlândia, a Dinamarca e a
Eslovénia.
Figura 5
Fonte: Eurostat
Veja-se, por exemplo, o caso da Finlândia. De acordo com o Doing Business In
da Finlândia, este país, que também apresenta incentivos à I&D para os
períodos entre 2013 e 2015, estabelece uma dedução de 100% para as
despesas com pessoal, podendo esta dedução ser majorada em 100% em
determinados casos. Parece-nos uma medida positiva e que poderá ser
replicada em Portugal.
23
Quanto à República Checa, optou por deduzir os custos com I&D ao lucro
tributável, ou seja, os custos são deduzidos duas vezes.
Pela figura seguinte, extraída do Relatório de Competitividade de 2012,
elaborado pela Associação Industrial Portuguesa, cerca de 45% das despesas
de I&D foram executadas pelas empresas, 37% por entidades do ensino
superior, 10% por instituições privadas sem fins lucrativos e 7% pelo Estado.
Figura 6
Fonte: Eurostat
De acordo com um estudo realizado pela Roland Berger Strategy Consultants,
em parceria com a Câmara de Comércio e Indústria Luso-Alemã, numa
pontuação entre 0 e 5, as empresas alemãs em Portugal atribuem uma
pontuação de 2,8 às condições de I&D praticadas em Portugal e uma
pontuação de 1,7 à fiscalidade.
É, portanto, essencial, que Portugal tenha um regime fiscal de I&D bastante
atrativo, de forma a manter os investimentos já existentes em Portugal e
captar novos investimentos.
De acordo com um estudo disponibilizado pela AT, entre cerca de 9000
empresas residentes em Portugal abrangidas pela análise, menos de um
24
décimo das empresas usufruíram deste regime, num benefício total de cerca
de 80 milhões de euros.
Quanto às empresas têm que solicitar o “Reconhecimento de Idoneidade”,
passando a ser reconhecidas na prática de atividades de I&D, sendo as
despesas apenas consideradas elegíveis quando o Reconhecimento de
Idoneidade seja publicado em Diário da República até à data da candidatura.
Em termos de estratégia aplicável ao desenvolvimento da I&D existem vários
tipos de incentivos que podem ser usados pelos Governos para o seu estímulo
junto do tecido empresarial: (i) Apoio direito através de incentivos financeiros
e/ou subsídios ou (ii) incentivos fiscais/benefícios fiscais.
A I&D:
É vista como um fator crucial para o crescimento a longo prazo das
economias através de um aumento da I&D sob a perspetiva publica ou
privada;
Serve para a manutenção de emprego especialmente em tempo de
crise;
Contribui para a competitividade a nível nacional e posiciona uma
economia como mais competitiva face às demais;
Pode ser um investimento de risco porque os projetos podem não ter
retorno e por esse facto para as entidades que tencionam investir
torna-se uma tarefa árdua obter financiamento junto das entidades
financeiras.
A maior parte das economias da OCDE sente que neste momento a sua
competitividade fiscal passa por desenhar esquemas de incentivos fiscais para
I&D que transversalmente se centrem nas seguintes tipologias: (i) créditos
fiscais ou (ii) majorações dos gastos. Os primeiros permitem uma dedução
direta ao imposto a pagar enquanto os segundos permitem uma dedução (para
além da normal a 100%) à matéria coletável. A principal diferença reside que
o primeiro reduz logo a responsabilidade fiscal enquanto na segunda para que
exista essa redução também vai depender das taxas de imposto sobre o
rendimento.
Os benefícios fiscais podem aplicar-se a todos os gastos qualificáveis ou
elegíveis como sendo de I&D (beneficio fiscal baseado no volume) ou apenas
25
ao valor de gastos em I&D que excedeu uma certa base (pré-definida
temporalmente) o que se denomina benefício incremental em I&D.
Ao conceber o benefício fiscal em I&D deve tomar-se em consideração que ao
fixar-se um valor mínimo elevado de investimento, podemos não estar a
democratizar o benefício que irá ser aproveitado por grandes empresas e não
por PME´s. Por outro lado pode-se conceder mais benefícios a PME´s e/ou
maior flexibilidade (por exemplo reembolso de verbas ou permitir que os
benefícios não usados em determinando exercício sejam reportados para
exercícios posteriores).
São três os tipos de gastos que são elegíveis: (i) salários afetos ao I&D, quer
seja com majoração quer com benefícios em sede de segurança social ; (ii)
despesas correntes em I&D o que inclui salários e todos os consumíveis usados
em processo de I&D e (iii) despesas correntes e de capital com I&D.
Algumas jurisdições foram mais longe e introduziram medidas fiscais para
estimular o investimento em I&D e criaram benefícios específicos aos
incentivos em I&D para tecnologias “verdes”, bem como para a aquisição de
patentes, licenças, know-how e design. Outras das formas é combinar o
benefício fiscal em I&D como o combate à interioridade através da concessão
de benefícios á fixação de empresas que centram a sua atividade em I&D em
certas zonas mais carenciadas de desenvolvimento.
Em termos de SIFIDE o artigo 35º sob a epígrafe “Despesas elegíveis”
contempla uma larga panóplia de gastos que são elegíveis, o que posiciona
este regime ao nível daqueles que são desenhados no âmbito da OCDE para
este tipo de benefício. Talvez uma inovação a propor seja a de que na
aquisição de ativos fixos tangíveis se pudesse contemplar a aquisição de
edifícios e terrenos que fossem adaptados para atividades de I&D visto que
muitas destas atividades necessitam de edifícios adaptados para a instalação
de máquinas e hardware de largas dimensões.
Veja-se o caso de edifícios que tenham de ser adaptados para a obtenção de
energias alternativas que seriam usadas nas atividades de I&D. A energia
elétrica é um dos fatores dissuasores e no qual Portugal é pouco competitivo,
veja-se o caso de alguns países nórdicos como a Finlâdia que não obstante ter
um nível de vida mais elevado que em Portugal ou países do Sul da Europa,
compensa este deficit com o largo apoio estatal e de outras as instituições às
26
atração de investimento estrangeiro para a localização de edifícios com
grandes centros de armazenamento e tratamento de dados, que ai se
posicionem pelo clima frio (que mitiga o uso de refrigeração e os consumos
energéticos daí decorrentes) e pelos incentivos, que chegam a prever a
redução dos preços da eletricidade fornecida a estes projetos.
Sabemos que a Finlândia e outros países nórdicos também têm atraído os
gigantes de tecnologia da Ásia para que aí fixem centros de armazenamento e
tratamento de dados bem como centros de I&D para os seus produtos, através
da promoção do sucesso da sua própria indústria de telecomunicações (Casos
da Nokia e da Ericsson) e da promoção que fazem do nível académico dos seus
quadros, especialmente em engenharia, e da ótima ligação e cooperação que
as suas Universidades tem às entidades privadas e Estado.
Portugal tem a vantagem de ser um país que recentemente tem sido associado
à inovação nas denominadas energias alternativas e que dadas as suas
condições climatéricas (Sol e vento) pode atrair e sedear grandes projetos no
âmbito da indústria transformadora, compensando um dos mais elevados
custos com telecomunicações e energia, com a promoção das suas condições
climatéricas para a localização de determinados projetos de I&D (como fazem
os países nórdicos) e até porventura reduzindo o preço da energia cobrada em
certas atividades.
Recentemente com a reforma da tributação do IRC foi introduzido Artigo 50º-
A sob a epígrafe “Rendimentos de patentes e outros direitos de propriedade
industrial” que já reflete um pouco esta preocupação ao apenas considerar
em metade do seu valor os rendimentos provenientes de contratos que
tenham por objeto a cessão ou a utilização temporária dos direitos de
propriedade industrial sujeitos a registo que se refiram a Patentes, Desenhos
ou Modelos industriais e bem como aos rendimentos decorrentes da violação
dos direitos de propriedade industrial.
Se bem que tenha sido tardia esta inovação no âmbito dos benefícios fiscais
disponíveis em sede de imposto sobre o rendimento, a mesma poderia ser
complementada de forma mais arrojada, com a previsão de benefícios fiscais
para as empresas que comercializem bens ou serviços que tenham resultado
da aplicação do investimento em I&D, nomeadamente através da aplicação de
uma taxa mais baixa aos lucros resultantes da sua comercialização (venda ou
27
aluguer), visto que um dos requisitos é a utilização dos direitos de
propriedade industrial na prossecução de uma atividade de natureza
comercial, industrial ou agrícola.
Os benefícios do tipo incremental são mais eficientes para os Governos –
minimizam o valor “subsidiado” em I&D que seria aplicado pelas empresas
mesmo em caso de ausência de benefícios, sendo, no entanto mais complexos
de implementar.
Os benefícios do tipo por volume são mais simples de aplicar mas tendem a
beneficiar entidades com maior volume de investimento em I&D. A maioria
dos países tem privilegiado este tipo de incentivos em detrimento dos de tipo
incremental.
A adoção de incentivos baseados no volume sendo mais simples de
monitorizar, pode, no entanto, tornar-se mais onerosa para o estado porque
facilita a dispersão do benefício. Por sua vez, os benefícios de tipo
incremental são mais complexos mas garantem a existência de efetiva I&D e
beneficiam as empresas com maior taxa de desenvolvimento de I&D.
Em termos de orientações técnicas a combinação de benefícios do tipo
incremental e por volume de I&D (curiosamente as que são adotadas no
âmbito do SIFIDE), os denominados esquemas híbridos, são os mais idóneos
para a manutenção de um nível estável de I&D e ao mesmo tempo compensam
aquelas entidades que são consideradas como tendo taxas de desenvolvimento
de I&D regulares.
Recentemente ao nível da OCDE uma das tendências tem sido a aplicação de
benefícios fiscais em de I&D ao nível dos gastos com impostos e taxas (tributos
fiscais e parafiscais) incidentes sobre as remunerações pagas a técnicos
exclusivamente ligados às atividades de I&D. Isto permite reduzir a
denominada “tax wedge”, isto é, a diferença entre o custo social da
remuneração (salário, segurança social, retenções) e o salário dos
trabalhadores.
Este tipo de benefícios apresenta muitas vantagens face aos benefícios
incidentes sobre os lucros das empresas, visto que é menos fácil de manipular
pela contabilidade. Por outro lado vai beneficiar mais as PME´s e a
28
racionalidade associada a este benefícios prende-se com o facto de que ao
reduzir os custos sociais com os salários, são reduzidos os gastos operacionais
mensais e aumenta o cash flow.
Outra das virtudes deste tipo de benefícios é o da retenção de talentos e da
maior competitividade no recrutamento de técnicos altamente especializados,
necessários para as atividades de I&D, e com experiência os quais, grosso
modo, têm salários mais elevados, logo geram custos e encargos salariais mais
elevados para as empresas.
Os salários constituem a grande maioria dos custos com I&D. A libertação de
cash-flow é particularmente importante para PME´s com grande intensidade
de I&D e start up´s que geralmente têm poucos proveitos mas grandes
investimentos em capital intelectual e humano.
Uma conjugação de benefícios em sede de Segurança Social, por exemplo com
uma isenção ou uma redução de taxa por parte do contribuinte (empregador)
e do benificiário (trabalhador/investigador) prolongada pelo período do
projeto de I&D, gerando uma libertação imediata de cash flow, uma redução
das taxas de retenção na fonte sobre o salário pago mensalmente (o que já
sucede com algumas categorias de residentes fiscais como sejam os residentes
não habituais) são medidas que podem ser potenciadoras da retenção de
talentos (tão sentida nas atividades de I&D) bem como na contratação de
investigadores e cientistas provenientes de outras.
Uma sugestão seria incluir no SIFIDE estes benefícios em sede de Segurança
Social e porventura fazer depender a concessão dos mesmos aos contratos que
fossem celebrados sem termo ou com termo indeterminado.
Naturalmente que o setor que utiliza primordialmente este tipo de incentivos
– setor industrial - tem que ser revitalizado de forma que mais investimento
nesta área seja efetuado e mais empresas possam usufruir destes benefícios,
não sendo suficiente criar incentivos fiscais para que a economia se torne
mais competitiva.
Proposta nº 2:
Pela extrema importância que reveste para qualquer economia, o SIFIDE
deverá ser renovado no final de 2015 e devem ser criadas condições para
29
que um maior número de empresas em Portugal beneficie deste regime,
como forma de potenciar o investimento em I&D, nomeadamente, a
criação de uma isenção ou uma redução de taxa de IRC por parte do
contribuinte (empregador) e do beneficiário (trabalhador/investigador)
prolongada pelo período do projeto de I&D, uma redução das taxas de
retenção na fonte sobre o salário pago mensalmente (o que já sucede com
algumas categorias de residentes fiscais como sejam os residentes não
habituais) e a majoração fiscal com os custos com os salários.
Proposta nº 3:
Propõe-se ainda incluir no âmbito das “Despesas elegíveis” com aquisição
de ativos fixos tangíveis, a aquisição de edifícios e terrenos adaptados para
atividades de I&D, bem como as obras necessárias à adaptação para obter
energias alternativas.
Proposta nº 4:
Propõe-se ainda a criação de um benefício fiscal específico (taxa de IRC
mais reduzida) para as empresas que tenham atividades de I&D voltadas
para a produção e indústria ou energias renováveis e que comercializem
bens ou serviços que tenham resultado da aplicação do investimento em
I&D.
30
III.1.3. RFAI
O RFAI (regime fiscal de apoio ao investimento) prevê um sistema de
incentivos fiscais ao investimento em determinados setores de atividade,
nomeadamente, agrícola, florestal, agroindustrial e turístico e ainda indústria
extrativa e transformadora, com exceção dos setores siderúrgico, da
construção naval e das fibras sintéticas.
Prevê-se que o período de vigência deste incentivo termine em 2017. Este
prazo foi recentemente alargado e o limite do benefício passou dos 25% para
50% da coleta.
Este benefício opera por deduções à coleta, e ainda isenção de IMI, IMT e
Imposto do Selo para prédios que sejam considerados como investimento
relevante.
De acordo com a informação disponível no Portal das Finanças, no ano 2012, o
benefício total atribuído às empresas portuguesas atingiu o montante de cerca
de 34.5 milhões de Euros e foram beneficiadas cerca de 300 empresas num
total de cerca de 9000 empresas analisadas.
É necessário apostar fortemente no setor produtivo em Portugal, de forma a
diminuir a dependência de Portugal da importação de bens e das aquisições
intra-comunitárias.
Portugal tem os instrumentos fiscais necessários para promover a
competitividade, no entanto, estes benefícios estão concentrados em poucas
empresas que deles usufruem. A causa deste problema reside no facto de
Portugal ter desinvestido nos setores produtivos (agricultura, floresta,
indústria) a que se aplica o RFAI.
O RFAI prevê que os ativos fixos tangíveis tenham que ser adquiridos em
estado de novo. No entanto, o Regulamento (CE) Nº 800/2008 da Comissão, de
6 de Agosto de 2008, que declara certas categorias de auxílios compatíveis
com o mercado comum, em aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado
(Regulamento geral de isenção por categoria), prevê, no seu artigo 13º, que,
no caso da PME, os bens não tenham que ser adquiridos em estado de novo. A
alteração da lei permitiria criar um incentivo para que as PME possam investir
31
nestas áreas prementes da economia de qualquer país, nomeadamente,
aproveitando bens em estado de uso até de outras empresas que entretanto
entraram em insolvência.
Proposta nº 5:
O sistema de incentivos deve, assim, permanecer e inclusivamente ser
reavaliada uma dedução superior para as PME, de forma a potenciar a
criação de novas empresas nos setores da agricultura, floresta, turismo e
indústria. Por outro lado entende-se que deveria ser considerado como
investimento relevante o investimento em ativos fixos tangíveis em estado
de uso efetuados por PME.
32
III.1.4. Grandes projetos de investimento e benefícios fiscais à
internacionalização
Os grandes projetos de investimento (investimentos de natureza contratual) e
os benefícios fiscais à internacionalização estão agora também regulados no
Código Fiscal do Investimento, estando agora todos sistematizados num único
diploma, o que é positivo.
De saudar o facto de ter sido recentemente reduzido o valor do investimento
mínimo de acesso de 5 milhões para 3 milhões de euros, alargando-se, assim,
a um maior número de investimentos.
Este benefício opera por crédito de imposto, que pode variar entre 10% e 20%
do investimento (com teto máximo), e ainda isenção de IMI, IMT e Imposto do
Selo para prédios necessários à realização do investimento.
De acordo com a informação disponível no Portal das Finanças, no ano 2012,
foi atribuído às empresas portuguesas um benefício total de cerca de 40
milhões de Euros para projetos de grande investimento e um benefício total
de cerca de 1.5 milhões de Euros de benefícios à internacionalização.
Mais uma vez estes valores são um reflexo da fraca produtividade e
competitividade da economia portuguesa, mas trata-se de um incentivo fiscal
bastante atrativo e que se deverá manter de forma a potenciar o investimento
interno e atrair investimento externo.
Proposta nº 6:
Prevê-se a manutenção deste incentivo até 2020, o que se deve
efetivamente verificar.
33
III.1.5. Regime fiscal do residente não habitual
O regime fiscal dos residentes não habituais, aprovado pelo Decreto-Lei
nº 249/2009 de 23 de setembro, em consonância com uma realidade já
adotada por outros Estados Europeus - como em Espanha, França, Itália, Reino
Único, Irlanda, Suíça, Áustria, Bélgica, Holanda, Suécia, Dinamarca e
Luxemburgo - criou um regime especial de tributação dos residentes que não
possuam laços permanentes com o território nacional.
As bases deste regime fiscal Português assentam sobretudo na perspetiva de
um país dotado de fatores de atração de produção, iniciativa empresarial e
capacidade produtiva, num cenário económico internacional.
De fato, o regime fiscal dos residentes não habituais tem como objetivo
subjacente o de atrair os chamados High Net Worth Individuals, ou seja,
indivíduos com rendimentos ou património líquido muito elevados, que são
por regra sensíveis aos estímulos fiscais, no que diz respeito às suas decisões
de localização e escolha de residência principal.
Este regime visa atrair os não residentes que se disponham a estabelecer
domicílio em Portugal de forma permanente, como o caso dos pensionistas,
profissionais independentes, entre outros, bem como os que pretendam
estabelecer uma residência temporária, resultante de relações de
destacamento ou de expatriação em Portugal.
Conclui-se que essencialmente este regime visa atrair para Portugal dois
grupos alvo. Por um lado, trabalhadores qualificados com mobilidade
internacional, vulgo expatriados, aos quais se garante uma taxa fixa de
tributação de 20% sobre os rendimentos do trabalho, dependente ou
independente, obtidos em Portugal e que decorram de determinadas
atividades de "elevado valor acrescentado", constantes de uma lista. Por outro
lado, o regime visa também atrair indivíduos com um elevado património
líquido, nomeadamente ao prever uma isenção sobre rendimentos de fonte
estrangeira, desde que verificadas determinadas condições.
O estatuto de residente não habitual adquire-se no momento da inscrição no
registo de contribuintes da AT ou posteriormente até 31 de março, e
inclusive, do ano subsequente em que se torne residente em Portugal,
34
contudo na prática, contrariamente ao supra referido, esta inscrição não é
automática. Esta não concessão automática muitas vezes é de impossível
compreensão pelos residentes de nacionalidade estrangeira e dos portugueses
que regressam a Portugal e estão adaptados a uma maior celeridade por parte
da AT.
A prática tem demonstrado que um processo de residente não habitual
demora cerca de 6 meses a estar concluído.
Este regime foi criado em 2009, entretanto apenas em 2012 foram
esclarecidos e simplificados alguns procedimentos administrativos relativos as
condições de acesso a este regime bem como a regra que isenta de tributação
em Portugal das pensões obtidas no estrangeiro.
Entretanto, a Circular 9/2012, de 3 de agosto, menciona que o contribuinte
pode apresentar uma declaração a constar que não foi contribuinte de
impostos em Portugal nem sequer residiu em Portugal nos últimos 5 (cinco)
anos, no entanto, ainda é prática da AT solicitar os Certificados de Residência
Fiscal e as Declarações de Rendimentos entregues no estrangeiro, sendo que
assim, na prática, não estamos diante de qualquer simplificação de
procedimentos.
Atualmente, existem cerca de 1020 contribuintes inscritos como residentes
não habituais em Portugal, sendo que cerca de 450 processos ainda estão sob
análise por parte da AT. Os contribuintes inscritos como residentes não
habituais são de todos os continentes, estando a Polónia, a Holanda, a
Irlanda, a Suíça, o Brasil e a França entre os países com mais inscritos e, 70%
destes estão a exercer atividade de elevado valor acrescentado em Portugal,
auferindo rendimentos de categoria A e B.
Outra questão que se coloca prende-se com os problemas relacionados com o
preenchimento da Declaração de Rendimentos – modelo 3 – em especial por
apenas mencionar um anexo muito simples relacionado aos Residentes Não
habituais – Anexo L - que não permite demonstrar a especificidade deste
regime e os critérios dispostos no artigo 81º do CIRS.
35
Para além disto, as notas de liquidação de impostos dos residentes não
habituais, acabam por não aplicar a taxa especial de 20% e nem sequer o
método de isenção dispostos na lei.
A AT ao emitir as notas de liquidação de IRS não aplica a taxa especial de 20%,
obrigando os contribuintes a efetuar reclamações graciosas.
Assim, propõem-se as seguintes medidas no âmbito deste regime:
Proposta nº 7:
Propõe-se a concessão imediata quando da solicitação do contribuinte no
processo de sua inscrição junto a AT conforme disposto no artigo 16º nº 8
do Código do IRS, e/ou uma maior celeridade no deferimento do pedido de
residente não habitual a fim da maior efetividade da aplicação da taxa
especial de 20%.
Proposta nº 8:
Propõe-se uma extensão – ou até mesmo a extinção (desde que o
contribuinte comprove desempenhar uma atividade de elevado valor
acrescentado em território nacional) - da listagem taxativa das atividades
de elevado valor acrescentado disposta na Portaria nº 12/2010, de modo a
contemplar não só profissões deficitárias em território nacional, mas como
também a capacitação especializada de portugueses que emigraram.
Proposta nº9:
Propõe-se que a AT se pronuncie quanto ao processo de renovação da
concessão do estatuto de residente não habitual, clarificando se a mesma é
automática ou se se exige algum formalismo.
Proposta nº10:
Propõe-se uma reformulação da modelo 3 – Declaração de IRS – em especial
no Anexo L a fim de contemplar as peculiaridades do regime dos residentes
não habituais e para que não tenha só conexão com o Anexo J, como
sucede atualmente, mas sim com a realidade dos contribuintes.
36
Proposta nº11:
Propõe-se alteração ao artigo 77º do Código do IRS de forma a contemplar
um prazo para emissão das notas de liquidação por parte de AT referente
às Declarações de Rendimentos – modelo 3 - submetidas fora de prazo e /
ou para as Declarações de Rendimentos de Substituição nestas condições, a
fim de que haja uma maior celeridade por parte da AT na emissão das
notas de liquidação, em especial, dos residentes não habituais.
37
III.1.6 Zona Franca da Madeira e o seu aproveitamento como território
privilegiado para o Investimento estrangeiro
A Zona Franca da Madeira, formalmente criada pela Lei nº 500/80 de 20 de
outubro por via da especial situação geo-estratégica da Madeira que
reclamava a necessidade de implementação de uma zona franca e cujo aspeto
fulcral se projetava no aparecimento de novos sectores industriais voltados
para o desenvolvimento económico e social da Região, tem sofrido várias
alterações e condicionalismos impostos à manutenção dos seus benefícios
fiscais e aduaneiros, que têm sido sufragados pela OCDE e pela UE, ao longo
dos anos e é institucionalmente vista como um programa adequado e eficaz
de desenvolvimento económico e tem sido recentemente referenciado pela
OCDE como um modelo a seguir.
Em fases posteriores a componente industrial da Zona Franca da Madeira tem
sido mitigada pela outra componente que é a do centro financeiro e de
negócios internacionais.
A vantagem da Zona Franca da Madeira, face aos demais territórios com baixa
tributação, nomeadamente territórios geográficos mais exóticos (Ilhas dos
pacifico como as Bahamas, Ilhas Virgens Britânicas, Ilhas Caymans) prende-se
com o facto de que a Zona Franca da Madeira está integrada de pleno direito
na jurisdição do IVA porquanto não é considerado um território excluído da
aplicabilidade do sistema comum do IVA e por isso beneficiam as operações
feitas a partir da Zona Franca da Madeira de todos predicados que são
apontados ao IVA, como seja assegurar uma maior neutralidade na tributação,
cobrado em todos os estádios de produção, não favorece nem desfavorece a
junção ou a separação das operações das unidades produtivas com claras
vantagens no plano da neutralidade fiscal, fazendo intervir na recolha do
imposto a generalidade dos operadores económicos.
A Zona Franca da Madeira, com a exceção de alguns tratados que excluem a
aplicabilidade dos seus benefícios às empresas da Zona Franca da Madeira
(casos do Brasil) está totalmente integrada nas ordens jurídicas portuguesa e
comunitária, contribuindo, pela sua transparência e rigorosa regulamentação,
para a atratividade da Madeira para o investimento estrangeiro.
38
As entidades licenciadas no Centro Internacional de Negócios estão obrigadas
a regerem-se segundo as mesmas regras, condições e requisitos, que as
entidades licenciadas no resto do território nacional. Existe a total
transparência do regime, as entidades que aí operam estão sujeitas ao
Sistema de Normalização Contabilística (SNC), as regras de determinação de
matéria coletável são as previstas no Código do IRC, sempre se dizendo que
estas regras até são mais exigentes porquanto sendo parte dos benefícios
fiscais de IRC limitados às operações com entidades domiciliadas fora do
território português ou nas Zona Franca, aquelas que não exercessem
atividades única e exclusivamente no âmbito institucional, até 2012 eram
obrigadas a organizar a contabilidade de modo a permitir o apuramento dos
resultados das operações realizadas no âmbito das zonas francas e fora.
São igualmente sujeitas a contabilidade organizada, Revisão Oficial de Contas,
regras relativas à fiscalização, controlo e supervisão aplicáveis no demais
território nacional, não existindo quaisquer peculiaridades em matéria de
sigilo, designadamente no que se reporta à troca de informação prevista no
âmbito das Convenções Para Evitar a Dupla Tributação que não excluem a
Zona Franca da Madeira e que são a maioria.
Mais, em termos internacionais a Zona Franca da Madeira é vista exatamente
como o tipo de regime que a comunidade internacional tem tentado promover
nos últimos dois anos: bem regulado e supervisionado, legislado sobre lavagem
de dinheiro, onde não há sigilo bancário, há cooperação para com outras
jurisdições.
Se fosse bem promovida pelas instituições, nomeadamente enfatizando que se
trata de uma zona com regime fiscal preferencial e não um paraíso fiscal, que
não consta de qualquer lista negra, se fosse dotada de uma legislação própria,
autónoma, com dignidade legislativa, não sendo a sua regulamentação
confinada a dois ou três artigos do Estatuto dos Benefícios Fiscais.
Entendemos que outro dos problemas que afeta o desenvolvimento da Zona
Franca Madeira como jurisdição europeia por excelência para o investimento e
localização de empresas e indústrias de cariz transfronteiriços, prende-se com
um problema que vem de dentro para fora, isto é a falta de convicção do
39
próprio Estado em assumir a Zona Franca da Madeira como uma zona bem
regulada e supervisionada.
A ideia que perpassa em quem pretende investir na Zona Franca da Madeira é
que existe um certo pudor em debater matérias fiscais de índole técnica sobre
a atividade licenciada na Zona Franca da Madeira, existe por vezes uma certa
dificuldade na conjugação do seu regime específico de exceção com o regime
geral de IRC que é aplicável às entidades que não operam no seu âmbito
institucional, o que é sintomático na quase inexistente doutrina
administrativa emanada da AT versando sobre a Zona Franca da Madeira, que
cria uma certa insegurança jurídica nos operadores e tendencialmente afasta
potenciais projetos de investimento que poderiam aproveitar os benefícios
excecionais do seu regime tributário especifico com isenções de impostos
sobre o património, taxas mais baixas de IRC, benefícios aduaneiros e
emolumentares.
Remetemos para anexo (anexo II) algumas considerações técnicas sobre as
vantagens decorrentes da utilização da Zona Franca da Madeira e dos
benefícios excecionais do seu regime tributário especifico.
Proposta nº12:
Propõe-se uma melhor promoção institucionalizada da Zona Franca da
Madeira, nomeadamente usando o Portal das Finanças através da
introdução na área “Portuguese Tax System” enfatizando que se trata de
uma zona com regime fiscal preferencial e não um paraíso fiscal, que não
consta de qualquer lista negra, que é supervisionada e controlada, não
existindo quaisquer peculiaridades em matéria de sigilo e que está
geralmente incluída no âmbito das Convenções Para Evitar a Dupla
Tributação celebradas por Portugal.
Proposta nº13:
Propõe-se que seja feita a sua regulamentação, e o seu enquadramento
fiscal através de uma legislação própria, autónoma, com dignidade
legislativa, não se confinando a mesma a dois artigos do Estatuto dos
Benefícios Fiscais, entretanto alvo de sucessivas alterações. Propõe-se o
40
incremento da doutrina administrativa emanada da AT versando sobre as
suas especificidades fiscais.
Proposta nº14:
Igualmente propõe-se uma ampliação da tipologia de intangíveis e
propriedade intelectual que podem beneficiar da recentemente
introduzida copyright box em sede de IRC, passando os mesmos a integrar
a marcas de comércio e outros direitos relativos a marketing, software
fórmulas secretas e processos e até know-how, sendo que essa alteração
em termos gerais do IRC, adicionada ao regime específico da Zona Franca
da Madeira, iria exponenciar esta última como jurisdição de eleição para a
domiciliação de entidades detentoras e licenciadoras de propriedade
intelectual, eventualmente introduzindo benefícios adicionais se a
propriedade intelectual fosse desenvolvido na própria Zona Franca da
Madeira com parcerias com as entidades locais como seja a Madeira
Tecnopólo – Pólo Cientifico e Tecnológico da Madeira ou o Centro de
Empresas e Inovação da Madeira.
41
III.1.7. Análise de outros possíveis regimes a implementar
A. Benefícios Fiscais à interioridade
Os benefícios à interioridade, que estavam previstos no artigo 43º do Estatuto
dos Benefícios Fiscais, foram revogados pelo art.º 146.º da Lei n.º 64-B/2011,
de 30 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2012.
No entendimento da grande maioria das Associações Empresariais/Câmaras de
Comércio e Indústria inquiridas este benefício deve ser reposto, no entanto,
deve reforçar o benefício as PME do interior do país, de forma a reduzir o
desequilíbrio resultante da sua distância dos grandes centros e dos canais de
distribuição.
Considera-se que estes benefícios têm que ser sobretudo atrativos para o
setor produtivo, na medida em que Portugal ainda está bastante dependente
dos mercados externos, conforme já amplamente referido.
Por exemplo uma das hipóteses era conceder às PME´s que operam nas áreas
carentes de desenvolvimento, uma isenção fiscal ou a aplicação de uma taxa
de IRC mais reduzida ou inclusive uma combinação das duas com
progressividade (até certo valor de coleta aplicava-se a isenção e após esse
valor estipulava-se a aplicação de taxas reduzidas) por um período de tempo
que possibilitasse o seu uso efetivo, porquanto a concessão deste tipo de
benefício não pode ser por curta duração sob pena de não ter efeito útil, visto
que no caso de investimentos substanciais, só passado um período de tempo
alargado é que as empresas têm lucro.
Visto que o objetivo deste tipo de benefícios é efetivamente estimular o
investimento e o desenvolvimento de zonas ou territórios mais carentes e com
deficit de desenvolvimento, o que poderia ser pensado era uma articulação do
benefício com o valor do investimento e da criação dos postos de trabalho
diretos locais, à semelhança do que sucede atualmente para as entidades
licenciadas para operar a partir da Zona Franca da Madeira onde há uma
limitação do benefício a conceder, através da aplicação de plafonds máximos
à matéria coletável a que é aplicável a taxa reduzida prevista, e que varia em
função do número de postos de trabalho criados e mantidos durante cada
exercício.
42
Este benefício podia ser ainda majorado para as entidades que prosseguissem
atividades industriais e que comprovadamente contribuíssem para a
modernização da economia local, nomeadamente através da inovação
tecnológica de produtos e de processos de fabrico ou de modelos de negócio,
melhoria dos processos ambientais, utilização de matéria primas locais.
Proposta nº 15:
Assim, propõe-se a reintrodução no sistema fiscal português de benefícios
à interioridade, que se aplique às PME, conforme definidas nos termos do
anexo ao Decreto-Lei n.º 372/2007, de 6 de Novembro, que exerçam,
diretamente e a título principal, uma atividade de natureza industrial,
comercial, de prestação de serviços ou do setor extrativo, nas áreas do
interior, nomeadamente, ao nível de uma redução ou isenção de IRC.
Proposta nº 16:
Propõe-se ainda uma redução da TSU para as empresas que possam ser
abrangidas por este regime.
A Lei que aprova a reforma do IRC (Lei n.º 2/2014, de 16 de janeiro) prevê no
artigo 10.º sob a epígrafe “Regime da interioridade” que:
“Tendo em conta os resultados alcançados pela reforma da tributação do
rendimento das pessoas coletivas operada pela presente lei e em função de
uma avaliação e da evolução da situação económica e financeira do país, o
Governo deverá estudar a viabilidade de introduzir um regime de benefício
fiscal, que reforce a coesão territorial e a criação de emprego, atribuível a
empresas que exerçam, diretamente e a título principal, a sua atividade
económica em áreas territoriais delimitadas de acordo com critérios que
atendam, especialmente:
a) À baixa densidade populacional;
b) Ao índice de compensação ou carência fiscal; e
c) À desigualdade de oportunidades sociais, económicas e culturais.
Importa, pois, proceder à rápida implementação do disposto neste artigo.
43
B. Outros Benefícios e Incentivos ao setor produtivo
Pela análise comparativa a outros países, é possível concluir que existem
países europeus que isentam ou reduzem a tributação dos dividendos de ações
auferidos por pessoas singulares em empresas que se dedicam à atividade
produtiva. É o caso da Áustria. Portugal poderia adotar um sistema, se não de
isenção total, pelo menos de redução substancial da tributação dos dividendos
auferidos por pessoas singulares de ações detidas em empresas produtivas,
como forma de estimular a produção em Portugal.
Proposta nº17:
Propõe-se a isenção ou redução de IRS sobre a distribuição de dividendos a
pessoas singulares por empresas do setor produtivo.
44
III.2. Análise dos principais impostos vigentes no ordenamento jurídico
português
III.2.1. Imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC)
Grande parte das medidas que têm sido defendidas como urgentes no sistema
fiscal português, como a redução da taxa, a reposição do regime simplificado,
a simplificação das obrigações declarativas, a remuneração convencional do
capital social, a clarificação de conceitos como forma de redução da
litigiosidade, já foram implementadas pela Comissão da Reforma do IRC, pelo
que não nos referiremos a estas, que já estão em vigor no ordenamento
jurídico português, por força da entrada em vigor da Lei nº 2/2014, de 16 de
janeiro, ainda que não se conheça a sua eficácia para o aumento da
competitividade da economia portuguesa.
No entanto, é necessário continuar a aperfeiçoar o ordenamento jurídico
português, no sentido de criar todas as condições para que o sistema fiscal
não apresente custos de contexto, ou que estes sejam limitados, e assim
potenciar o investimento direto em Portugal.
A. Redução/isenção da taxa do IRC
Da análise efetuada às respostas aos inquéritos que foram dirigidos às
Associações Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria, foi possível
extrair que uma das grandes preocupações das empresas que representam se
centra na excessiva carga fiscal em sede de IRC.
A taxa de IRC foi reduzida, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014, de
25% para 23% e é expectável, segundo a Comissão de Reforma do IRC, que
continue a diminuir progressivamente nos próximos anos. Todas as Associações
Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria inquiridas foram unânimes em
afirmar que as empresas que representam clamam por uma redução da taxa
do IRC, que julgam ainda manifestamente elevada.
Algumas entidades sugerem inclusivamente a adoção e implementação de
escalões de incidência diferenciados em função dos resultados (semelhantes
aos do IRS).
45
Também se sugere uma redução especial ou até mesmo isenção total do
imposto para as PME, tendo em vista a libertação de recursos para
investimento e criação de emprego.
Em termos globais, entendem que, apesar da redução efetiva da taxa para
2014, será necessário uma redução ainda maior de forma progressiva e
calendarizada, para que Portugal se torne um país competitivo na atração de
empresas multinacionais.
Será necessário tomar em consideração o regime fiscal dos países de leste
europeu, que são atualmente os maiores concorrentes de Portugal em termos
de investimento estrangeiro que apresentam taxas gerais ajustadas de IRC
entre 10% e 21%, enquanto Portugal apresentava uma taxa geral ajustada de
IRC em 2013 de 31,5%.
Consideram ainda parte das Associações Empresariais/Câmaras de Comércio e
Indústria inquiridas que as derramas estaduais e municipais deveriam ser
eliminadas, na medida em que para o investidor estrangeiro na prática
constituem carga fiscal adicional ao IRC.
Na verdade, apesar de a taxa nominal de IRC a partir de 1 de janeiro de 2014
ter descido dos 25% para 23%, é preciso não esquecer (e também explicar aos
investidores externos) que aos 23% acresce uma taxa de derrama municipal
que pode atingir 1,5% dependendo do município e ainda uma taxa de derrama
estadual que pode atingir 7% dependendo do lucro tributável, o que implica
que a carga fiscal em sede de IRC pode atingir os 31,5%.
A redução da taxa nominal, só por si não é o mais relevante. Existem
ordenamentos com taxas de IRC bastantes superiores à de Portugal (como é o
caso de Malta com 35%), no entanto, é um ordenamento bastante mais
competitivo que o de Portugal que apresenta uma taxa nominal mais baixa.
Na prática o que é mais relevante é a forma de cálculo do imposto, a
determinação da matéria coletável, as deduções fiscais que são conferidas por
lei, etc.
De qualquer forma, a taxa de IRC não deixa de ser um fator aferidor da
competitividade fiscal, por isso urge a sua redução.
46
Proposta nº 18:
Propõe-se a redução progressiva e calendarizada da taxa de IRC, conforme
anunciado pela Comissão de Reforma do IRC, bem como a redução ou
eliminação das taxas de derrama.
Proposta nº 19:
Também se propõe a isenção de IRC durante um período alargado (5-10
anos) sobre os lucros tributáveis de empresas em situação económica
difícil que fossem adquiridas por outros agentes económicos para efeitos
da sua recuperação e manutenção dos postos de trabalho.
Proposta nº 20:
Propõe-se ainda a criação de escalões, semelhantes aos que existem em
IRS, de forma que as empresas que apresentem menos lucro tributável
possam usufruir de uma taxa mais reduzida.
B. Pagamento Especial por Conta
O Pagamento Especial por Conta (PEC) foi criado pelo Decreto-Lei n.º 44/98,
de 3 de março e tem sido bastante contestado na medida em que implica um
pagamento mínimo de 1.000 Euros para todas as empresas.
As empresas que apresentam imposto liquidado, ao abrigo do artigo 105º do
Código do IRC e que por esse motivo têm que efetuar pagamentos por conta
podem deduzir os pagamentos por conta do ano anterior ao montante apurado
de PEC em cada ano e dessa forma não pagar ou pagar um valor inferior de
PEC.
No entanto, as empresas que não apurem imposto ao abrigo do artigo 90º do
Código do IRC têm que pagar um mínimo de 1.000 Euros. Ora, o PEC tem sido
identificado como um entrave ao crescimento económico na medida em que
as empresas, sobretudo as PME, enfrentam problemas graves de tesouraria.
47
Com a Reforma do IRC, as empresas que adiram ao regime simplificado ficam
dispensadas do pagamento do PEC, no entanto, todas as restantes PME
continuam a ter que pagar este imposto antecipado.
As Associações Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria consultadas no
âmbito do inquérito realizado especialmente para este estudo indicaram, na
sua maioria, o PEC como um entrave à competitividade e ao
empreendedorismo.
Proposta nº 21:
Propõe-se a eliminação do PEC para as PME, tal como são definidas no
anexo ao Decreto-Lei nº 372/2007, de 6 de novembro, permanecendo
apenas os pagamentos por conta que dependem da existência de imposto
liquidado e que, por esse motivo, são mais equitativos.
C. Tributações autónomas
As tributações autónomas constituem uma pesada carga fiscal para as
empresas e têm vindo a ser agravadas nos últimos anos.
Visam tributar determinados gastos que não são considerados indispensáveis à
atividade empresarial e são uma fonte de receita fiscal na medida em que
têm que ser pagas pelos sujeitos passivos independentemente da existência
ou não de lucro tributável.
As tributações autónomas sobre as viaturas ligeiras de passageiros, motos e
motociclos são atualmente apontadas como um entrave à competitividade, na
medida em que grande parte das atividades necessitam de ser apoiadas por
veículos automóveis, que não são sempre necessariamente veículos
comerciais.
Com as alterações introduzidas pela Reforma do IRC, a tributação autónoma
sobre as viaturas aumentou, aumentando concomitantemente a carga fiscal
sobre as empresas que detém viaturas, variando atualmente entre 10% e 35%
dependendo do valor da viatura, podendo ser agravada em 10% caso as
empresas apresentem prejuízos fiscais.
48
Inclusivamente, esta medida reflete-se indiretamente no setor automóvel,
com alguma representatividade no tecido empresarial português.
Proposta nº 22:
Propõe-se a revisão do regime de tributações autónomas, de forma a não
onerar tanto as empresas, sobretudo as PME, e instituir um mecanismo de
pedido de autorização à AT para desoneração de determinadas viaturas da
tributação autónoma, mediante informação detalhada dos fins a que se
destinam.
D. Prejuízos Fiscais
Com a Reforma do IRC implementada pela Lei nº 2/2014, de 16 de janeiro, os
prejuízos fiscais apurados em determinado período de tributação passam a ser
deduzidos aos lucros tributáveis, havendo -os, de um ou mais dos 12 períodos
de tributação posteriores. Antes da entrada em vigor desta lei o período
máximo de dedução dos prejuízos fiscais era de 5 anos.
Entende-se que foi uma alteração positiva, no entanto, dada a situação atual
das empresas portuguesas, sobretudo as PME, este período deveria ser
alargado, à semelhança de outros países, como é o caso de Espanha que prevê
um limite de 18 anos ou até mesmo da Bélgica e do Luxemburgo, que não têm
limite.
Proposta nº 23:
Propõe-se o alargamento do prazo limite para dedução dos prejuízos fiscais
para 18 anos, à semelhança do que está previsto na lei espanhola.
E. Remuneração convencional do capital social
Esta foi mais uma medida introduzida pela Reforma do IRC de 2013 e prevê
que pode ser deduzida uma importância correspondente à remuneração
convencional do capital social, calculada mediante a aplicação da taxa de 5 %
ao montante das entradas realizadas, por entregas em dinheiro, pelos sócios
de PME.
49
Esta medida é de louvar, no entanto, entende-se que deveria ser aumentada a
taxa de 5% de forma a incentivar o financiamento interno.
A inclusão expressa no regime das provisões fiscalmente dedutíveis, daquelas
que sejam constituídas pelas empresas pertencentes ao sector da indústria
florestal e que se destinem a fazer face aos encargos com a reparação dos
danos de carácter ambiental dos locais/terrenos afetos à exploração, sempre
que tal seja obrigatório e após a cessação da dita exploração.
Proposta nº 24:
Entende-se que a dedução de 5% é insuficiente para estimular o
financiamento interno, pelo que se propõe que esta percentagem seja
aumentada para um valor não inferior a 10%.
F. Preços de transferência
O processo de documentação fiscal para as empresas que se encontram
abrangidas pelo Regime Especial de Tributação dos Grupos de Sociedades não
tem qualquer utilidade prática, na medida em que o preço das operações
praticado entre as empresas abrangidas por este regime é tributado como
proveito numa empresa e aceite como gasto fiscal na outra, sendo que, no
final do exercício fiscal, de acordo com o artigo 70º do Código do IRC, o lucro
tributável do grupo é calculado pela sociedade dominante, através da soma
algébrica dos lucros tributáveis e dos prejuízos fiscais apurados nas
declarações periódicas individuais de cada uma das sociedades pertencentes
ao grupo.
Proposta nº25:
Assim, propõe-se que se introduza no artigo 63º do Código do IRC uma
dispensa da documentação respeitante à política adotada em matéria de
preços de transferência para as empresas que estejam abrangidas pelo
Regime Especial de Tributação dos Grupos de Sociedades.
Por outro lado, também entendemos que o limite anual de vendas líquidas e
outros proveitos de 3.000.000 Euros previsto na Portaria n.º 1446-C/2001, de
21 de Dezembro, em execução do disposto no atual artigo 63º do Código do
50
IRC (anterior artigo 58º) não pode, por si só, ser suficiente para aferir da
obrigatoriedade dos sujeitos passivos de dispor de informação e
documentação respeitantes à política adotada na determinação dos preços de
transferência.
Existem empresas que excedem este limite anual de venda líquida e outros
proveitos mas em que as operações que praticam com entidades relacionadas
são imateriais. Assim, e à semelhança do que sucede com outras jurisdições,
como é o caso da Polónia, deverá ser introduzido mais um requisito
cumulativo para aferir da obrigatoriedade de dispor de informação e
documentação respeitantes à política adotada na determinação dos preços de
transferência, que poderá passar:
Ou por valores mínimos consoante o tipo de operação;
Ou por valores mínimos praticados nas operações com cada entidade
relacionada.
Proposta nº 26:
Assim, propõe-se que se crie mais um limite para aferir da obrigatoriedade
de dispor de informação e documentação respeitantes à política adotada
na determinação dos preços de transferência, passando a existir dois
requisitos cumulativos para que as empresas estejam abrangidas por esta
obrigatoriedade, sendo o primeiro o limite mínimo anual de vendas
líquidas e outros proveitos de 3.000.000 Euros e o segundo uma das
seguintes alternativas:
Um valor mínimo por tipo de operação com entidades relacionadas.
Sugerem-se os seguintes valores:
o 30.000 Euros para operações que envolvam ativos intangíveis
ou serviços;
o 50.000 Euros para operações que envolvam inventários ou
ativos fixos tangíveis ou ativos detidos para venda
o 20.000 Euros para qualquer operação praticada com uma
entidade relacionada residência ou domicílio em país,
território ou região sujeito a um regime fiscal claramente
mais favorável constante de lista aprovada por portaria do
membro do Governo responsável pela área das finanças
51
Ou
Um valor mínimo por entidade relacionada, independentemente do
tipo de operações praticadas. Sugere-se um valor mínimo geral de
50.000 Euros e um limite mínimo de 20.000 Euros para operações
praticadas com uma entidade relacionada com residência ou
domicílio em país, território ou região sujeito a um regime fiscal
claramente mais favorável constante de lista aprovada por portaria
do membro do Governo responsável pela área das finanças.
52
III.2.2. Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA)
Em relação ao IVA, o maior custo de contexto identificado são as elevadas
taxas existentes em Portugal. Sendo um imposto de cariz comunitário, com
regras idênticas dentro dos limites da Diretiva do IVA, os diferentes Estados
que compõem a UE mantém a sua autonomia interna em relação às taxas a
aplicar.
Portugal é inúmeras vezes comparado a Espanha, devido à proximidade
geográfica, que pratica taxas de IVA inferiores a Portugal, nomeadamente,
4%, 10% e 21%, o que tem implicado desvantagem competitiva das empresas
portuguesas, sobretudo das que se situam nas zonas fronteiriças.
De acordo com o Relatório da União Europeia denominado “Vat Rates applied
in the member states of the European Union – situation at 13th January 2014”,
que publica informação sobre as taxas do IVA em vigor nos 28 países da UE,
Portugal está acima da média da UE em relação às taxas de IVA em vigor em
Portugal e apresenta taxas de IVA mais elevadas que os restantes países do sul
da Europa.
Alguns países praticam uma taxa super reduzida, inferior a 5%,
nomeadamente, Espanha, França, Irlanda, Itália e Luxemburgo ou até mesmo
taxa 0% para alguns produtos, como é o caso da Irlanda, Malta e Reino Unido
com os produtos alimentares ou a Bélgica, Dinamarca e o Reino Unido com as
publicações periódicas.
A taxa super reduzida é aplicável, nomeadamente, à alimentação,
medicamentos, livros e publicações periódicas e transportes públicos, pelos
países indicados.
De acordo com a nossa legislação do IVA em vigor, a taxa reduzida de IVA
situa-se nos 6%, o que está dentro da média da UE, no entanto, atendendo à
conjuntura económica atual e efetuando uma análise comparativa com os
outros Estados Membros, Portugal deverá rever a aplicação da taxa reduzida
do IVA a determinados produtos considerados essenciais, e eventualmente
introduzir uma taxa super reduzida do IVA para os produtos alimentares,
transportes públicos, medicamentos, eletricidade, água e gás, de forma a
53
libertar meios financeiros nas famílias e assim fomentar o consumo interno,
potenciando a economia e as PME.
Figura 7
Fonte: Relatório da União Europeia denominado “Vat Rates applied in the member states of the European Union – situation at 13th January 2014”
54
Assim, e após analisarmos o regime do IVA em Portugal e a análise
comparativa dos restantes países do universo IVA, entendemos que
deverão ser implementadas as seguintes medidas.
A. Redução das Taxas do IVA
Conforme já identificado supra, Portugal apresenta taxas de IVA mais
elevadas que a maioria dos países do sul da Europa.
As Associações Empresariais/Câmaras de Comércio de Indústria inquiridas
entendem, na sua maioria, que as taxas do IVA devem ser reduzidas,
sobretudo ao nível dos bens de primeira necessidade, de forma a libertar
meios financeiros nas famílias para poderem ser utilizados na economia e para
aumentar o consumo interno.
Entendem ainda que deve ser efetuada a reposição do IVA no setor da
restauração, bebidas e similares nos 13%.
De acordo com o Relatório do Grupo de Trabalho Interministerial de Avaliação
da Situação Económico-Financeira Específica e dos Custos de Contexto dos
Sectores da Hotelaria, Restauração e Similares, de Agosto de 2013, Portugal é
o único país europeu sob assistência financeira onde vigora a taxa normal de
IVA no sector da restauração.
Entre os 28 Estados-Membros, 14 aplicam a taxa normal de IVA ao sector da
restauração, à semelhança daquilo que acontece em Portugal.
Em 2012, o sector da restauração e similares apresentou uma quebra nos
indicadores de atividade, tendo o Índice de Volume de Negócios recuado
12,3%, face a 2011, acentuando a redução que se verificava desde 2009.
Algumas Associações Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria inquiridas
pugnam por taxas do IVA idênticas às praticadas em Espanha (4%, 10% e 21%),
uma vez que, dada a proximidade geográfica, os sujeitos passivos de fronteira
são prejudicados na procura dos seus bens e serviços.
Apresentam-se, de seguida, algumas medidas relativas ao IVA com vista ao
aumento da competitividade da economia portuguesa:
55
Proposta nº 27:
Assim, propõe-se a revisão da taxa do IVA no setor da restauração,
reduzindo-se a mesma para 13%.
Proposta nº 28:
Na sequência do que já foi referido anteriormente, propõe-se a redução da
taxa normal do IVA da Madeira e dos Açores para 16%, de forma a fomentar
a atração de investimento estrangeiro, sobretudo tendo em vista o que se
refere infra relativamente à Zona Franca da Madeira e à criação de
condições fiscais favoráveis à instalação de empresas que desenvolvam o
comércio por via eletrónica e em I&D. Esta redução de taxa teria a
vantagem de tornar a Zona franca da Madeira mais competitiva, em
comparação com os seus concorrentes diretos, nomeadamente, o
Luxemburgo, Malta e Chipre, com taxas normais de IVA de 15%, 18% e 19%
respetivamente.
B. Reforma do IVA de caixa
Tendo em vista a melhoria das condições de tesouraria ao nível do tecido
empresarial português, foi recentemente aprovado um regime de IVA de
caixa, para vigorar a partir de 1 de outubro de 2013, de natureza facultativa.
Com este regime, o requisito da fatura é substituído, no regime de IVA de
caixa, pelo requisito do recibo de quitação, o qual suporta os
pagamentos/recebimentos efetuados.
Com a adoção deste regime, Portugal passa a pertencer ao lote dos primeiros
países da UE a ter um regime de IVA de caixa, a par de países como o Reino
Unido, a Itália, a Suécia, a Eslovénia e a Estónia.
Com a implementação deste regime a 1 de outubro de 2013, estão
potencialmente abrangidas por esta medida mais de 85% das empresas
portuguesas, bem como um número muito significativo de sujeitos passivos
titulares de rendimentos empresariais e profissionais, de acordo com o
preâmbulo do próprio diploma.
56
O regime abrange os sujeitos passivos de IVA com um volume de negócios
anual até 500.000 Euros. Para abranger todas as micro empresas, na definição
dada pelo artigo 2º do anexo ao Decreto-Lei nº 372/2007, deveriam ser
elegíveis empresas cujo volume de negócios anual ou balanço total anual não
excedesse 2 milhões de euros.
Proposta nº 29:
Apesar da já larga abrangência da medida, propõe-se que este regime
passe a incluir todas as micro empresas, cuja definição, de acordo com o
anexo ao Decreto-Lei nº 372/2007, de 6 de novembro, inclui as empresas
menos de 10 empregados e cujo volume de negócios anual ou balanço total
anual não excede 2 milhões de euros.
C. Prazos de reembolso de IVA
De acordo com o previsto no nº 8 do artigo 22º do Código do IVA, os
reembolsos de imposto, quando devidos, devem ser efetuados pela AT até ao
fim do 2.º mês seguinte ao da apresentação do pedido ou, no caso de sujeitos
passivos que estejam inscritos no regime de reembolso mensal, até aos 30 dias
posteriores ao da apresentação do referido pedido, findo os quais podem os
sujeitos passivos solicitar a liquidação de juros indemnizatórios nos termos do
artigo 43.º da Lei Geral Tributária.
Tem-se verificado pela experiência que a AT tem respeitado sensivelmente
estes prazos, podendo haver atrasos de cerca de 2 semanas a 1 mês, em
média.
Tem sido apontado pelas empresas portuguesas que este prazo de reembolso
é, ainda assim, excessivo, o que cria problemas de tesouraria para as
empresas e é um significante custo de contexto do sistema fiscal.
Este prazo deverá ser encurtado, e deverá ser efetuado um esforço por parte
da AT para cumprir os prazos estabelecidos na lei, de forma a estabelecer
laços de confiança com os agentes económicos.
57
Por outro lado, também se considera excessivo o período mínimo de crédito
de IVA de 12 meses para poder efetuar o pedido de reembolso, tendo em
consideração as carências de tesouraria que afetam as empresas atualmente.
Outra questão também bastante relevante para as empresas no que toca aos
reembolsos do IVA é a questão da necessidade de constituição de garantia
adequada. A lei tem evoluído positivamente no que respeita a esta questão,
no entanto, ainda é possível que a AT possa exigir a constituição de garantia
quando a quantia a reembolsar exceda o montante de 30.000 Euros. Entende-
se que este valor deveria ser aumentado para um valor não inferior a 50.000
Euros tendo em consideração a dificuldade atual de acesso à banca.
Por último, de referir o procedimento adotado pela AT de proceder a
liquidações adicionais quando há retificação do crédito de imposto, na
sequência de pedidos de reembolso do IVA, mesmo que esta retificação não
origine imposto a pagar.
Esta situação tem acarretado custos para os sujeitos passivos que deduziram
indevidamente imposto e posteriormente efetuaram pedidos de reembolso,
quando estas deduções indevidas não tiveram qualquer influência no
montante do imposto a pagar. Estamos a referir-nos por exemplo a sujeitos
passivos que praticam exclusivamente operações isentas de IVA, como é o
caso do arrendamento. A AT, ao invés de simplesmente indeferir os pedidos
de reembolso por serem indevidos, emite liquidações adicionais de imposto,
com a consequente contagem de juros, instauração de processos de contra-
ordenação, processos de execução fiscal que obrigam à constituição de
garantias, etc., até os processos estarem resolvidos, para se chegar à
conclusão, nem que seja em Tribunal (com o consequente pagamento de
custas judiciais), que as liquidações são ilegais.
Entende-se, assim, que o procedimento da AT tem que ser alterado e que a
mesma terá que encontrar outra forma de proceder, ou através do
indeferimento simples dos pedidos de reembolso, ou ficcionando uma
compensação (efetuada de forma automática e oficiosa pela AT) entre o
crédito do contribuinte objeto do pedido de reembolso e um crédito
ficcionado da AT resultante do indeferimento do pedido de reembolso
(movimento meramente informático e sem reflexo na situação tributária do
contribuinte).
58
Proposta nº 30:
Assim, propõe-se a redução do prazo do reembolso para 30 dias para todas
as empresas, sem prejuízo do regime da conta corrente que se proporá
infra e propõe-se ainda a diminuição do prazo mínimo de 12 meses de
crédito de imposto para poder efetuar o pedido de reembolso para 3 meses
e o aumento do valor a partir do qual a AT pode solicitar a apresentação de
garantia para 50.000 Euros.
Proposta nº31:
Por último, propõe-se que a AT altere o procedimento em caso de pedido
de reembolso de IVA indevido e passe a indeferir os reembolsos ao invés de
emitir liquidações adicionais como se de uma verdadeira dívida fiscal se
tratasse e que obriga o sujeito passivo a defender-se com os custos que
essa defesa acarreta.
D. IVA na importação de bens.
Outra situação que tem sido indicada como custo de contexto prende-se com
o pagamento de IVA na importação, o que implica um problema de fluxo
financeiro imediato (pagamento do IVA com o desalfandegamento), quando a
maior partes das vezes, os importadores só em momento posterior irão ter
retorno financeiro com os bens importados (venda ou aluguer) tendo de pagar
direitos e IVA antecipadamente.
Proposta nº32:
Propõe-se a possibilidade para os contribuintes que fazem importações
regulares de bens (componentes e subprodutos) de negociarem com a AT o
deferimento do pagamento do IVA para momento posterior, permitindo
que seja feita por exemplo à data em que os bens importados já entraram
em produção ou foram alienados.
Caso fossem requeridas garantias bancárias aos contribuintes, para cobrir o
valor máximo de IVA e direitos aduaneiros, poderia a AT dispensar ou
atenuar o valor (limitando-o aos direitos aduaneiros por exemplo),
59
podendo contudo limitar o acesso a esta possibilidade a contribuintes
reputados como tendo a sua situação regularizada.
E. Dedução do IVA nas despesas com deslocações e estadas
De acordo com o Código do IVA, não é dedutível o imposto suportado com as
despesas com deslocações e estadas incorridas pelos trabalhadores ao serviço
da empresa.
No entanto, estas despesas estão intrinsecamente relacionadas com a
atividade comercial e são por vezes indispensáveis à prossecução da mesma e
à obtenção de rendimentos, não lhe presidindo qualquer motivação privada
(repare-se que isso é assumido pelo legislador fiscal, que não inclui estas
despesas no âmbito da tributação autónoma).
A não dedução total do IVA nestas despesas empresariais afeta a neutralidade
do IVA, que resulta da Diretiva da União Europeia porquanto interrompe a
cadeia do IVA que pretende que a tributação efetiva ocorra no consumidor
final.
Ao possibilitar a dedução total do IVA nestas despesas, provavelmente a
atribuição de ajudas de custo por parte das empresas (mais onerosa do ponto
de vista fiscal face à redução dos limites não tributados em Segurança Social)
seriam reduzidas, passando as empresas a optar pelo regime do pagamento de
deslocações e estadas que é um sistema mais justo uma vez que as empresas
reembolsam aos trabalhadores os valores efetivamente por estes gastos ao
serviço das empresas (na medida em que se trata de um verdadeiro reembolso
de despesas incorridas pelo trabalhador por conta da empresa).
Em termos de direito comparado, refira-se que na Alemanha existe uma
norma que possibilita a isenção de IVA contido em todas as despesas que
estejam ligadas à atividade comercial ou, dito de outra forma, tenham uma
origem/ligação à atividade comercial. No caso da França somente as despesas
de estada incorridas pelos trabalhadores das empresas e órgão de gestão
estão excluídas, sendo possível no caso de despesas incorridas pelo
alojamento de terceiros, desde que no interesse da empresa. Em Espanha o
regime adotado permite que o IVA contido nestas despesas seja dedutível
desde que o respetivo custo seja igualmente aceite para efeitos de imposto
60
sobre o rendimento de pessoas coletivas e singulares. O regime pretendido
está em sintonia com aquele que é seguido em Espanha.
Proposta nº33:
Propõe-se a alteração do regime da dedução do IVA quanto a despesas com
deslocações e estadas, passando o IVA nelas contido ser tributável, desde
que intrinsecamente relacionadas com a atividade comercial.
F. Regularizações do IVA de créditos incobráveis – 78º e 78º-A CIVA
Nos termos do artigo 78º do Código do IVA, os sujeitos passivos podem deduzir
o imposto respeitante a créditos considerados incobráveis:
a) Em processo de execução, após o registo da extinção da execução por não
terem sido encontrados bens penhoráveis, nos termos da alínea c) do n.º 2
do artigo 806.º do Código do Processo Civil;
b) Em processo de insolvência, quando a mesma for decretada de caráter
limitado ou após a homologação da deliberação tomada em sede de
Assembleia de Credores nos termos do artigo 156.º do Código da Insolvência
e da Recuperação de Empresas, no sentido do encerramento ou da
manutenção da atividade do estabelecimento ou estabelecimentos
compreendidos na massa insolvente;
c) Em processo especial de revitalização, após homologação do plano de
recuperação pelo juiz, previsto no artigo 17.º-F do Código da Insolvência e
da Recuperação de Empresas;
d) Nos termos previstos no Sistema de Recuperação de Empresas por Via
Extrajudicial (SIREVE), após celebração do acordo previsto no artigo 12.º do
Decreto-Lei n.º 178/2012, de 3 de agosto.
Uma das críticas frequentemente apontadas ao regime de regularização do
IVA dos créditos incobráveis prende-se com a exigência, por parte da AT, de
que o crédito tenha sido reclamado no âmbito do processo de execução,
insolvência, PER ou SIREVE, para que possa ser regularizado o respetivo IVA.
No entanto, em momento algum o Código do IVA exige a reclamação em sede
judicial do crédito incobrável para que seja possível ao sujeito passivo
proceder à regularização do respetivo IVA. Exige, sim, que o sujeito passivo
61
comprove a realização de diligências de cobrança (não identificando as
diligências que se consideram como tal) e o seu insucesso.
Assim, o sujeito passivo pode ter efetuado insistentes tentativas de cobrança
extra-judicial ou até mesmo ter intentado ações contra os avalistas das
dívidas, e, não se apercebendo da publicação da insolvência do seu devedor,
deixar passar o prazo para apresentação de reclamação em sede de processo
de insolvência, deixando desse modo de se encontrar habilitado a efetuar a
regularização do IVA respeitante a esse crédito.
Ou, por outro lado, pode o sujeito passivo, indevidamente, não ser notificado
para participar nas negociações em sede de Processo Especial de Revitalização
e como tal não ter a oportunidade de reclamar o seu crédito, e desse modo
deixar de poder proceder à regularização do IVA respeitante ao seu crédito
sobre o devedor.
O facto de o sujeito passivo não reclamar o seu crédito em sede de processo
de insolvência não faz com que o seu crédito passe a ser cobrável, pelo que
esse facto não deveria ser suscetível de inviabilizar a regularização do IVA
correspondente.
Por outro lado, inúmeras vezes sucede que os credores, quando se apercebem
que as empresas devedoras não têm meios de solver as suas dívidas, intentam
ações contra devedores subsidiários, como é o caso dos avalistas. Quando
tentam satisfazer o seu crédito por esta via, nem sempre intentam ações
contra o devedor principal, que entretanto pode entrar em insolvência, sem
que o credor tome conhecimento e assim perde o direito à regularização do
IVA.
A lei também não é clara se o credor tem que interpor processo executivo
contra o devedor, ou se basta apenas que um credor o faça para aproveitar a
todos, devendo ser claro que basta a existência de um processo executivo
registado no registo nacional de execuções com, por exemplo, menos de 5
anos, para aproveitar a todos os credores, e assim, simplificar a vida às
empresas que não conseguem cobrar os seus créditos e suportaram o ónus do
IVA, que tiveram que entregar ao Estado sem o receber dos seus clientes.
62
Proposta nº34:
Por este facto propomos que seja alterado o entendimento prático da AT,
no que respeita aos documentos aceites com vista à fundamentação da
regularização do IVA dos créditos incobráveis, no sentido de alargar o
leque de documentos comprovativos das diligências de cobrança, não se
exigindo para o efeito a reclamação de créditos.
Proposta nº 35:
Propõe-se ainda que baste o registo de um processo executivo no registo
nacional de execuções há menos de 5 anos para que aproveite a todos os
credores para efeitos de regularização do IVA.
63
III.2.3. Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS)
As Associações Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria inquiridas
entendem, na sua grande maioria, que as taxas de IRS deverão ser reduzidas
de forma que as famílias tenham mais rendimento disponível e se fomente o
consumo interno, nomeadamente, nas PME, que são as mais afetadas com a
redução do rendimento familiar disponível, porquanto dependem quase na
totalidade do consumo interno, como é o caso das pastelarias, padarias,
pequenos cafés e restaurantes, etc.
Na verdade, entendem que o fator trabalho está a ser asfixiado face às
restantes categorias de rendimentos, sendo as categorias A, B e H as mais
sensíveis aos aumentos das taxas que se têm verificado.
A redução das taxas teria ainda como consequência reduzir o planeamento
fiscal das pessoas singulares (quadros altamente especializados) que obtêm
rendimentos de vários países, nomeadamente comunitários, que tendem,
como é natural, a efetuar planeamento fiscal de forma a limitar a sua a carga
fiscal e, com isso, pagar menos impostos em Portugal.
As elevadas taxas de tributação em sede de IRS também têm como
consequência a fuga dos quadros mais qualificados para outros países mais
competitivos do ponto de vista fiscal.
Foi recentemente constituída a Comissão para a Reforma do Imposto sobre o
Rendimento das pessoas singulares (IRS) - 2014, através do Despacho n.º 4168-
A/2014, do Gabinete do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, publicado
na 1ª série do Diário da República, em 19 de março.
De acordo com este Despacho, a Comissão terá por missão rever as bases
legais fundamentais do sistema de tributação das pessoas singulares, de forma
a promover a simplificação do IRS, valorizar o trabalho e o mérito e
assegurar a proteção da família, enquanto instituição fundamental da
sociedade.
Naturalmente ainda não é possível antecipar as medidas que serão propostas
por esta Comissão, no entanto, parece-nos que uma das medidas deverá
passar pela redução das taxas do IRS e outra pelo aumento das deduções do
64
IRS, nomeadamente, no que toca às deduções com encargos com imóveis,
como os juros de dívida e amortização de empréstimos à habitação própria e
permanente e rendas de contratos de arrendamento e locação financeira,
previstas no artigo 85º do Código do IRS.
Por outro lado, será necessário potenciar as deduções com descendentes,
nomeadamente, as deduções previstas no artigo 79º do Código do IRS com a
epígrafe “Deduções dos sujeitos passivos, descendentes e ascendentes”.
Também as despesas com saúde, previstas no artigo 82º do Código do IRS,
cuja dedução à coleta foi reduzida pelo Orçamento de Estado para 2012,
deverão voltar a ser objeto de uma dedução à coleta similar à que existia na
redação em vigor até 31 de dezembro de 2011, ou seja, 30% das despesas com
saúde eram dedutíveis à coleta, sem limite.
Em relação à dedução à coleta com as despesas com educação e formação,
previstas no artigo 83º do Código do IRS deverão manter-se, devido à sua
importância no rendimento das famílias.
Deverão ser revistos os limites, previstos no nº 7 do artigo 78º do Código do
IRS, para a soma das deduções à coleta, nomeadamente, no que se refere ao
segundo e terceiro escalão de rendimento coletável, que apresentam um
limite de deduções à coleta de 1.250 Euros e 1.000 Euros, respetivamente.
O regime da remuneração convencional do capital social introduzido
recentemente no sistema fiscal português ao nível do IRC pelo artigo 9º da Lei
nº 2/2014, de 16 de janeiro, poderia também ser estendido ao IRS, ou seja,
aplicando-se também uma dedução aos dividendos (dedução específica à
Categoria E) de uma percentagem das entradas realizadas, por entregas em
dinheiro, nas PME, como forma de estimular o financiamento interno.
Prevê este artigo que “na determinação do lucro tributável das sociedades
comerciais ou civis sob forma comercial, cooperativas, empresas públicas, e
demais pessoas coletivas de direito público ou privado com sede ou direção
efetiva em território português, pode ser deduzida uma importância
correspondente à remuneração convencional do capital social, calculada
mediante a aplicação da taxa de 5 % ao montante das entradas realizadas, por
65
entregas em dinheiro, pelos sócios, no âmbito da constituição de sociedade ou
do aumento do capital social, desde que:
a) A sociedade beneficiária seja qualificada como micro, pequena ou média
empresa, de acordo com os critérios previstos no anexo ao Decreto -Lei n.º
372/2007, de 6 de novembro;
b) Os sócios que participem na constituição da sociedade ou no aumento do
capital social sejam exclusivamente pessoas singulares, sociedades de
capital de risco ou investidores de capital de risco;
c) O seu lucro tributável não seja determinado por métodos indiretos”.
Assim, os próprios sócios que efetuam as entradas também deverão ter uma
dedução aos dividendos recebidos, de forma a potenciar o financiamento
interno. Esta dedução poderia ser calculada mediante a aplicação de uma
taxa a todas as entradas efetuadas pelo sócio desde a última distribuição de
dividendos.
Por outro lado, a forma de liquidação do IRS não é efetuada pela AT de forma
totalmente transparente, na medida em que quando as pessoas singulares
recebem a demonstração de liquidação do IRS para pagar nem sempre
conseguem perceber exatamente como o valor foi calculado. Seria positivo
que a fórmula de cálculo fosse totalmente transparente e que os sujeitos
passivos conseguissem identificar com clareza que rendimentos e deduções
foram considerados pela AT na liquidação do IRS, de forma a poderem
contestar se for o caso os valores considerados pela AT.
Com base no exposto, propõem-se as seguintes alterações ao Código do IRS:
Proposta nº 36:
Redução das taxas normal e média de IRS, no que se refere aos três
primeiros escalões de rendimento coletável em, pelo menos, 5%, de forma
a libertar meios financeiros nas famílias para aumentar o consumo interno.
Proposta nº 37:
Deverão ser aumentadas as deduções à coleta com encargos com imóveis,
como os juros de dívida e amortização de empréstimos à habitação própria
66
e permanente e rendas de contratos de arrendamento e locação
financeira, previstas no artigo 85º do Código do IRS. Até 31 de dezembro
de 2011 a percentagem de dedução à coleta era de 30% com o limite de
574 Euros, pelo que deverá ser reposta esta dedução.
Proposta nº 38:
As deduções dos dependentes previstas no artigo 79º do Código do IRS
deverão ser aumentadas de forma a estimular a natalidade.
Proposta nº 39:
Também as despesas com saúde, previstas no artigo 82º do Código do IRS,
cuja dedução à coleta foi reduzida pelo Orçamento de Estado para 2012,
deverão voltar a ser objeto de uma dedução à coleta similar à que existia
na redação em vigor até 31 de dezembro de 2011, ou seja, 30% das
despesas com saúde eram dedutíveis à coleta, sem limite. Propõe-se ainda
que se considerem as fraldas para bebés como dedutíveis à coleta como
despesas de saúde.
Outra possibilidade é criar uma sub-rubrica nova de despesas dedutíveis
para incentivar a natalidade, nas quais seriam incluídas as despesas com
fraldas, os leites em pó para bebé, as despesas com partos, etc.
Proposta nº 40:
Deverão manter-se as deduções à coleta com as despesas com educação e
formação, previstas no artigo 83º do Código do IRS.
Proposta nº 41:
Deverão ser revistos os limites, previstos no nº 7 do artigo 78º do Código
do IRS, para a soma das deduções à coleta, nomeadamente, no que se
refere ao segundo e terceiro escalão de rendimento coletável, que
apresentam um limite de deduções à coleta de 1.250 Euros e 1.000 Euros,
respetivamente, devendo os mesmo ser elevados em, pelo menos, 50%.
67
Proposta nº 42:
Propõe-se a aplicação do regime da remuneração convencional do capital
social aos dividendos recebidos de PME nas quais os sócios pessoas
singulares efetuaram entradas de capital por entradas em dinheiro. Este
regime seria consubstanciado por uma dedução aos dividendos recebidos
pelos sócios de uma percentagem de, pelo menos, 5% de todas as entradas
realizadas desde a última distribuição de dividendos.
Proposta nº 43:
A fórmula de liquidação do IRS pela AT deverá ser aperfeiçoada e deverá
identificar os valores por tipo de rendimentos e valores de deduções
considerados, de forma que o contribuinte possa reclamar, querendo, da
liquidação do IRS e tenha todos os elementos que necessita para efetuar
essa reclamação.
68
III.2.4. Impostos sobre o património (IMT, IMI e Imposto do Selo)
Os impostos sobre o património são considerados, por algumas Associações
Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria inquiridas, como excessivos
para determinados setores de atividade, nomeadamente, para o setor da
construção civil e para as empresas que se dedicam à compra e venda de
imóveis para revenda, e ainda para o setor florestal.
O IMI foi apontado pelas empresas que se dedicam ao setor da construção civil
como um elevado custo de contexto.
Atualmente, decorre do artigo 9º do Código de IMI que:
Os terrenos para construção começam a ser tributados a partir do
quarto ano seguinte àquele em que passem a figurar no inventário de
uma empresa que tenha por objeto a construção de edifícios para
venda;
Os prédios começam a ser tributados a partir do terceiro ano seguinte
àquele em que passem a figurar no inventário de uma empresa que
tenha por objeto a sua venda.
Por outro lado, prevê o Código do IMT (artigos 7º e 11º nº5) que os imóveis
adquiridos para revenda que não sejam revendidos no prazo de 3 anos passam
a ser tributados.
No atual período de crise, estes períodos de suspensão de tributação são
considerados insuficientes, na medida em que, com a queda do mercado
imobiliário e a dificuldade de obtenção de financiamento, é cada vez mais
provável que as empresas não consigam construir e vender os prédios nos
prazos em que a lei prevê a suspensão de tributação, no caso do IMI, e a
isenção com condição resolutiva, no caso do IMT, pelo que se defende o seu
alargamento.
Na verdade, o setor da construção é o único sector de atividade cujas
existências (atualmente designadas inventários) enquanto tais são objeto de
tributação pela propriedade enquanto não é possível vender.
No que concerne especificamente às explorações florestais, devido à sua
importância ambiental, deverão usufruir de isenções de IMT e de Imposto do
Selo na sua transmissão, quando inferiores a 10 ha, com vista ao aumento da
69
dimensão das explorações florestais (unidades de gestão florestal) e ainda
reduções de IMI para explorações florestais que realizem investimentos
produtivos, de forma a incentivar o sistema produtivo nacional.
Proposta nº 44:
Propõe-se que os terrenos afetos a explorações florestais, com menos de
10 ha, sejam isentos de IMT e de Imposto do Selo na sua transmissão e que
os terrenos afetos a explorações florestais que realizem investimentos
produtivos possam usufruir de reduções de IMI.
Proposta nº 45:
Propõe-se o alargamento do período de suspensão de tributação dos
terrenos para construção em sede de IMI e dos prédios construídos ou
adquiridos para revenda em sede de IMI e IMT para o dobro.
Também se entende que as reorganizações empresariais de grupos económicos
que possuam imóveis são bastante prejudicadas pelas implicações fiscais em
sede de IMT e Imposto do Selo que advêm da transmissão dos imóveis de uma
empresa para outra.
Nos termos do artigo 60º do EBF é possível obter isenções de IMT e Imposto do
Selo para estas operações, mas o processo é complexo e a sua apreciação é
demasiado morosa, implicando, inúmeras vezes que as operações de
reestruturação sejam adiadas ou que sejam suportados os impostos e
posteriormente se proceda ao seu reembolso.
Nos termos da lei, é necessário demonstrar as vantagens económicas da
operação e que a mesma tem efeitos positivos em termos de reforço da
competitividade das empresas.
No entanto, para efeitos de IRC, quando a operação se enquadre no âmbito do
artigo 73º e seguintes do Código do IRC, haverá neutralidade fiscal em sede
deste imposto, ou seja, a sociedade que transmite os bens e os respetivos
sócios não são tributados, desde que se verifique o cumprimento de todos os
requisitos legais. Neste caso não é necessário efetuar qualquer requerimento,
70
trata-se de um regime de aplicação automática, naturalmente sujeito a
inspeção pela AT no prazo normal da caducidade.
Deverá, assim, ser criado um regime semelhante para o IMT e Imposto do Selo
para a transmissão dos imóveis operada no âmbito da reestruturação, de
forma a eliminar os custos de contexto de natureza fiscal para as operações
de reestruturação, ou seja, prever que os imóveis transmitidos no âmbito de
uma operação de reestruturação de grupos económicos seja isenta de IMT e
de Imposto do Selo e estabelecer alguns requisitos, sujeitos a verificação pela
AT em sede de inspeção tributária, para que se possa usufruir deste regime.
Neste caso, a AT teria o prazo normal de caducidade para inspecionar as
entidades que aproveitassem deste regime e poderia liquidar os impostos
devidos caso apurasse e provasse que as operações não foram efetuadas por
razões económicas válidas ou foram efetuadas com o principal objetivo de
evasão fiscal, à semelhança do que já acontece com o regime especial da
neutralidade fiscal vigente para efeitos de IRC.
Proposta nº 46:
Propõe-se que seja criada uma isenção em sede de IMT e Imposto do Selo
para a transmissão de imóveis decorrente de operações de reestruturação
de grupos económicos, estabelecendo-se que esta isenção só seja aplicável
para as operações às quais seja aplicado o regime especial de neutralidade
fiscal e que não determinem a alteração da titularidade dos imóveis, direta
ou indireta, de mais de 50%.
Outra questão que tem sido apontada recentemente em relação ao Imposto
do Selo, é a questão da tributação dos terrenos para construção com um valor
patrimonial tributário igual ou superior a 1.000.000 Euros.
A Lei nº 55-A/2012, de 29 de outubro, aditou a verba 28 à Tabela Geral do
Imposto do Selo, passando a tributar em sede deste imposto a:
“28 – Propriedade, usufruto ou direito de superfície de prédios urbanos cujo
valor patrimonial tributário constante da matriz, nos termos do Código do
Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI), seja igual ou superior € 1 000 000 –
sobre o valor patrimonial tributário utilizado para efeito de IMI:
28-1 – Por prédio com afetação habitacional – 1%
71
28-2 – Por prédio, quando os sujeitos passivos que não sejam pessoas
singulares sejam residentes em país, território ou região sujeito a um regime
fiscal claramente mais favorável, constante da lista aprovada por portaria do
Ministro das Finanças – 7,5%.
A AT tem entendido que nesta norma também se subsumem os terrenos para
construção com valor patrimonial tributário igual ou superior a 1.000.000
Euros desde que na Declaração Modelo 1 de IMI tenha sido dada indicação que
têm afetação potencial e futura a habitação, o que condiciona a fórmula de
cálculo do valor patrimonial tributário.
Esta interpretação da AT afetou sobretudo os fundos imobiliários e as
sociedades imobiliárias e do setor da construção civil que têm no seu ativo
terrenos para construção. Foram emitidas inúmeras liquidações de imposto
que obrigam os contribuintes a efetuar reclamações graciosas, recursos
hierárquicos e ingressar pela via judicial e do Tribunal Arbitral para requerer
a anulação destas liquidações de imposto.
A lei referia, na redação original, que estão sujeitos a imposto os prédios com
afetação habitacional, sem esclarecer este conceito, dando assim margem
para a AT discricionariamente incluir também nesta norma os terrenos para
construção.
A Lei nº 55-A/2012, de 29/10, não tem qualquer preâmbulo, daí que da
mesma não é possível retirar a intenção do legislador. No entanto, pela
exposição de motivos entende-se que se pretende criar um imposto sobre os
prédios urbanos com afetação habitacional cujo valor patrimonial tributário
seja igual ou superior a 1.000.000 Euros.
Em momento algum se referiu a tributação em sede de imposto do selo dos
terrenos para construção, tendo sido a AT a efetuar esta interpretação.
Desde a entrada em vigor da lei que as entidades que detém este tipo de
terrenos para construção têm vindo a efetuar reclamações graciosas, recursos
hierárquicos, têm apresentado garantias bancárias para suspender os
processos de execução fiscal que têm vindo a ser instaurados e a reagir contra
um sem número de compensações e constituições de penhor que têm vindo a
ser efetuadas entre as dívidas resultantes das liquidações de Imposto do Selo
72
e créditos dos contribuintes, nomeadamente, decorrentes de reembolsos de
IMI. Inclusivamente, estas compensações e constituições de penhor têm sido
feitas ilegalmente, mesmo antes da citação dos processos de execução fiscal
ou do decurso do prazo dos 30 dias para apresentação de oposição à execução
fiscal, nos quais é possível apresentar garantia idónea para suspender os
processos.
Todo este processo tem acarretado prejuízos para as empresas, com o
necessário recurso a especialistas e os custos referentes à constituição de
garantias.
O Tribunal Arbitral já proferiu diversas sentenças sobre esta matéria e todas
são favoráveis ao contribuinte, tendo determinado a anulação das liquidações
de Imposto do Selo, por as considerar ilegais.
Com a entrada em vigor da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que
aprovou o Orçamento do Estado para 2014, a verba 28.1 da Tabela Geral do
Imposto do Selo foi alterada para passar a contemplar expressamente a
tributação dos terrenos para construção cuja edificação, autorizada ou
prevista, seja para habitação, nos termos do disposto no Código do IMI.
Com esta redação torna-se, assim, claro, que as liquidações de Imposto do
Selo cujo prazo para pagamento terminou em 20 de dezembro de 2011 (norma
transitória da lei 55-A/2012) e as liquidações de 2012 e as de 2013 que
entretanto tenham sido emitidas deverão ser anuladas, por serem ilegais.
Por outro lado, também não se entende a alteração legislativa operada pelo
Orçamento do Estado para 2014, que passa a prever a tributação dos terrenos
para construção em sede de Imposto do Selo, uma vez que é bem sabido que a
criação deste imposto visava a tributação de imóveis de luxo, ou seja,
pretendia ser um imposto sobre a riqueza, e os terrenos para construção e até
os prédios com afetação habitacional detidos por Fundos de Investimento
Imobiliário e por empresas que se dedicam à construção de prédios para
venda e aquisição de imóveis para revenda, ao possuírem este tipo de prédios
não estão a apresentar manifestações de riqueza, mas a desenvolver a sua
atividade comercial.
73
Como tal, tributar os terrenos para construção stricto sensu sem uma análise
casuística leva a uma consequente injustiça tributária, na medida em que
parte destes terrenos são detidas por Fundos de Investimento Imobiliário ou
empresas imobiliárias ou do setor da construção civil e esta tributação
representa uma carga fiscal excessiva para a sua atividade.
Por outro lado, nem sempre os terrenos para construção representam uma
manifestação de fortuna ou são imóveis de luxo, na medida em que se podem
tratar de imóveis adquiridos por via sucessória ou testamentária, ou até por
entidades que tinham um projeto para aquele terreno e que devido à
conjuntura económica não puderam concretizá-lo. Assim, devido à (quase)
impossibilidade em identificar os terrenos para construção que representam
manifestações de riqueza, não deverão ser tributados em Imposto do Selo (já
o são em IMI), devendo esta tributação incidir apenas sobre prédios
construídos e já afetos à habitação do seu proprietário e que tenham um valor
patrimonial tributário igual ou superior a 1.000.000 Euros.
Mais, mesmo os terrenos para construção nos quais sejam construídos prédios
para afetação habitacional, se estes forem constituídos em propriedade
horizontal e cada fração autónoma não tenha um valor patrimonial tributário
igual ou superior 1.000.000 Euros, este prédio não será tributado em Imposto
do Selo, pelo que, por maioria de razão, não faria sentido tributá-lo antes, ou
ter-se-ia que dividir o valor patrimonial tributário do terreno para construção
pelo números de frações autónomas que nele pudessem ser construídas, de
forma a promover a equidade fiscal.
Proposta nº 47:
Assim, propõe-se que o Governo se pronuncie acerca das liquidações de
Imposto do Selo sobre os terrenos para construção referentes à norma
transitória da Lei nº 55-A/2012, de 29 de outubro, e aos períodos de
tributação de 2012 e 2013, pelo facto de os terrenos para construção não
se subsumirem na redação da Verba nº 28.1 da Tabela Geral do Imposto do
Selo introduzida pela referida Lei nº 55-A/2012, de 29 de outubro.
74
Proposta nº 48:
A redação atual da Verba nº 28.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo
introduzida pelo Orçamento do Estado para 2014 que prevê a tributação, a
partir de 1 de janeiro de 2014, dos terrenos para construção cuja
edificação, autorizada ou prevista, seja para habitação, deverá ser
novamente alterada para deixar de prever a tributação em sede de
Imposto do Selo dos terrenos para construção.
75
IV. Internacionalização das empresas portuguesas (OUTBOND)
Uma das causas que têm sido identificadas para o problema do crescimento e
da competitividade da economia portuguesa é a inexistência de condições e
incentivos à internacionalização, numa dupla vertente: por um lado,
incentivar as empresas portuguesas a estender a sua atividade para outros
países (através de filiais, subsidiárias ou joint ventures) da UE e de países
terceiros (internacionalização da atividade) e, por outro lado, incentivar a
exportação dos bens transacionáveis produzidos em Portugal, quer para a UE
(transmissões intra-comunitárias) quer para países terceiros (exportações
strictu sensu).
Inúmeras vezes sucede que o processo de internacionalização se inicia com a
exportação de produtos e após ensaio e exportação regular e conhecimento
do local de destino, culmina com a constituição de uma subsidiária ou filial
em país estrangeiro.
O equilíbrio da balança comercial portuguesa depende do aumento das
exportações e diminuição das importações, sendo que a solução deste
problema depende do aumento da produção nacional, quer para consumo
interno (com vista à diminuição das importações), quer para consumo externo
(com vista ao aumento das exportações).
Apesar de no ano de 2013 se ter verificado um aumento das exportações e
uma diminuição das importações, é necessário prosseguir caminho e continuar
a criar condições para que esta situação se mantenha e acentue o mais
possível, e o sistema fiscal pode constituir um forte incentivo nesta matéria.
É necessário criar condições para que a internacionalização da economia
portuguesa continue a progredir e para que cada vez mais empresas sintam
que estão reunidas as condições necessárias para que com eficácia e
segurança aumentem o seu investimento financeiro na internacionalização.
Por outro lado, é necessário criar condições para que aumente a produção
interna de bens transacionáveis e para que a produção interna se vire para o
exterior, retirando todos os proveitos da globalização em prol de uma
economia sustentável.
76
Passamos a analisar a internacionalização das empresas portuguesas
(OUTBOND) nestas duas perspetivas.
IV.1. Internacionalização da atividade (investimento direto)
Com o mercado único europeu o processo de internacionalização tornou-se
mais fácil, no entanto, o tecido empresarial português é constituído sobretudo
por PME, que revelam ainda bastantes dificuldades em transpor as fronteiras
nacionais.
Como é referido no Guia para PME da AICEP “Horizonte Internacionalizar”
“ajudar as PME a internacionalizar é, entre outros, uma tarefa de interesse
público”, e isto justifica-se pelo facto de a chave para o crescimento da
economia residir no crescimento das PME, quer no sentido da diminuição da
dependência da economia externa pelo aumento da competitividade, quer
pela criação de emprego.
Nesta matéria, a política fiscal tem um papel fundamental a desenvolver e é
necessário identificar os custos de contexto de natureza fiscal para os reduzir
ou eliminar na medida em que quaisquer entraves à internacionalização
podem ser bastante nocivos ao crescimento da economia.
As Associações Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria inquiridas
manifestaram, na sua maioria, que é necessário, não só identificar estes
custos de contexto, como ainda criar incentivos de natureza fiscal para
potenciar a internacionalização das empresas portuguesas.
Assim, passamos a identificar as medidas fiscais que, no nosso entender,
podem contribuir positivamente para o processo de internacionalização das
empresas portuguesas.
77
IV.1.1. Crédito Fiscal ao Investimento no Estrangeiro
Conforme referido, o sistema fiscal, se não pode ser responsável pelo
processo de internacionalização das empresas, pode criar as condições
necessárias para que quem pretenda investir sinta confiança e segurança e
tenha os incentivos fiscais necessários que podem pesar numa decisão de
internacionalização.
Assim, entendemos que o sistema fiscal português deve ser dotado de um
benefício fiscal, que pode ser introduzido no Código Fiscal ao Investimento,
aprovado pelo Decreto-Lei nº 249/2009, de 23 de setembro, que preveja uma
dedução à coleta de uma percentagem do investimento realizado no
estrangeiro.
Proposta nº 49:
Propõe-se a criação de um incentivo fiscal à internacionalização, mediante
a concessão de um crédito fiscal em função do investimento realizado no
estrangeiro.
Este crédito fiscal seria aplicado mediante a atribuição de uma dedução à
coleta de uma percentagem dos investimentos realizados com o processo
de internacionalização.
Este benefício estaria vocacionado sobretudo para PME que pretendam
internacionalizar-se, pelo que não seria previsto um limite mínimo de
investimento, conforme sucede com os benefícios fiscais atualmente em
vigor.
Cumpre fazer uma análise da compatibilidade com o mercado comum dos
auxílios de Estado, concedidos sob a forma fiscal (o que é o caso deste
potencial beneficio), que devem ser sindicados à luz dos mesmos requisitos do
artigo 107.º do Tratado, pois constituem uma categoria específica de auxílios
de Estado.
Em termos de auxílio de Estado e fiscalidade nos diversos documentos
produzidos pela Comissão sobre a matéria, não restam dúvidas que qualquer
medida levada a cabo por um Estado-Membro será qualificada como auxílio de
78
Estado, no âmbito do Tratado, se cumulativamente preencher quatro
critérios: (i) ser concedida pelo Estado ou através de recursos estatais, (ii)
conferir uma vantagem, (iii) ser específica ou seletiva, e finalmente, (iv)
afetar a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros
O Tratado valoriza como terceiro critério para a qualificação de um auxílio de
Estado, a identificação de destinatários dos auxílios, considerando medidas
que se assumam específicas ou seletivas, «favorecendo certas empresas ou
certas produções», conforme a expressão do art.º 107.º do Tratado. Só
estaríamos perante um auxílio de Estado quando, dela beneficiassem
empresas ou produções perfeitamente identificáveis como beneficiários.
Quando as medidas não prevejam destinatários, isto é, se estes não sejam
individualizados ou individualizáveis, ou quando se está perante uma medida
que vise a economia como um todo, não estaremos perante um auxílio, não se
aplicando a proibição no âmbito do art.º 107º do TFUE.
Os auxílios representam simultaneamente um custo ou perda de rendimento
para o Estado, e um benefício para as entidades que os recebem
A Comissão sublinha no Relatório que o critério da seletividade pode ser
apreciado em diferentes contextos a dois níveis: seletividade material e
seletividade geográfica ou territorial.
A seletividade material resulta da aplicação de medidas, que sem serem
formalmente limitadas a determinados sectores ou a determinadas formas de
empresas, se revelam seletivas, pois estabelecem condições de elegibilidade,
vocacionadas para determinadas empresas.
Neste caso poder-se-ia dizer que esta medida seria aplicada unicamente às
empresas que decidissem internacionalizar-se, excluindo do benefício do
auxílio todas aquelas que não o fizessem.
No entanto também não é menos verdade que a seletividade material tem
subjacentes razões de conceção de índole substantiva que preveem uma
diferenciação objetiva entre as empresas em função de serem ou não
merecedoras, porque se considera que potenciarão os benefícios atribuídos.
79
Mais, a Comissão nas suas comunicações sobre auxílios estatais na fiscalidade
direta tem colocado enfâse no facto de que nas decisões do Tribunal de
Justiça apenas têm sido reputado auxílios estatais, medidas que isentem
parcialmente ou totalmente empresas de um determinado setor das taxas,
impostos e encargos que derivam da aplicação do regime geral de tributação
“sem qualquer justificação para esta isenção com base na natureza ou
esquema natural da medida” só assim estaríamos perante um “auxilio de
estado”. A mesma jurisprudência tem defendido que medidas que estão
abertas ou disponíveis a todos os agentes económicos que operem dentro de
um estado membro, são em princípio, medidas gerais e não auxílios de
estado.
Ora, salvo melhor entendimento a medida de um incentivo fiscal à
internacionalização, mediante a concessão de um crédito fiscal em função do
investimento realizado no estrangeiro, estaria disponível a todas as empresas
em Portugal que assumam compromisso de investimentos e de aposta na
internacionalização, isto é, apenas aquelas merecedoras, porque se considera
que potenciarão os benefícios atribuídos. Este último dado seria sempre
valorado na apreciação da compatibilidade da medida.
Em caso de dúvida sobre uma medida, os Estados notificam a Comissão mas
sempre se dirá que compete a esta entidade examinar as medidas não em
função das suas formas, mas dos efeitos que possam revestir, podendo sugerir
a supressão ou modificação ao Estado-Membro, desde que
fundamentadamente constate a sua incompatibilidade com o mercado comum
(o ónus é da Comissão).
O Regulamento (CE) nº800/2008 da Comissão de 6 de Agosto e que declara
certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado comum, em
aplicação dos artigos 87º e 88º do Tratado (Regulamento Geral de isenção por
categoria) vem a permitir (artigo 15º) auxílios ao investimento e ao emprego a
favor das PME, afirmando-os compatíveis com o mercado comum na aceção do
artigo 87º do Tratado e como tal isentos de notificação, podendo-se introduzir
um teto tal como previsto no nº2 do artigo: limite de 20% dos custos elegíveis
nas pequenas empresas e 10% dos custos elegíveis no caso de médias
empresas.
80
IV.1.2. Aperfeiçoamento dos canais de ligação com o estrangeiro
Uma das questões colocadas à consideração das Associações
Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria em relação a esta matéria foi a
possível existência de um canal de contacto privilegiado com a AT portuguesa
em cada jurisdição alvo para a internacionalização dos agentes económicos
portugueses, nomeadamente através das embaixadas e consulados de Portugal
na UE e Países Terceiros.
A grande maioria dos inquiridos entende que seria vantajoso este canal nos
processos de internacionalização, na medida em que consideram que as
implicações fiscais e aduaneiras devem ser analisadas previamente a uma
decisão de internacionalização, sob pena de colocar em risco a viabilização do
projeto. Nessa medida, a existência deste canal de contacto privilegiado seria
uma mais-valia.
Proposta nº 50:
Assim, propõe-se a criação de contactos privilegiados com a AT nas
embaixadas e consulados de Portugal na UE e Países Terceiros, quer via
telefone quer via e-mail, os quais poderiam ser centralizados pela Direção
de Relações Internacionais.
Este canal seria sobretudo vantajoso para os funcionários destacados pelas
empresas portuguesas que pretendam ter um contacto direto com a AT
Portuguesa a partir do território onde se encontram destacados ao serviço
da empresa portuguesa.
IV.1.3. Redução dos custos de contexto relacionados com a aplicação de
convenções bilaterais (Convenções para Evitar a Dupla Tributação
Internacional - CDT)
As CDT constituem um importante instrumento de direito tributário
internacional. São dos instrumentos mais relevantes que um Estado possui
para implementar e dinamizar a sua política de tributação internacional. No
entanto, estes instrumentos de direito internacional não devem ficar como
normativos estáticos, antes deve ser estimulada a sua renegociação e a
revisão dos seus termos e previsões normativas à luz de evolução dos próprios
81
conceitos e das novas realidades económicas que sofreram mutações nas
últimas décadas.
Os próprios conceitos e normas quadros incluídas na CDT e a tipificação dos
rendimentos foram muitas vezes negociados pelo Governo Português (vide
artigo 197º nº 1 alínea c) da Constituição da República Portuguesa que refere
que a negociação e ajustamento de acordos internacionais é competência do
Governo).
Sucede que muitos deles foram negociados em períodos económicos muito
díspares e, não obstante Portugal ter seguido o modelo de Convenção da OCDE
com algumas nuances, muitos destes instrumentos foram negociados e
assinados com o país a assumir diferentes perspetivas negociais consoante o
posicionamento da sua economia, a mais das vezes uma posição conservadora
de um país que pouco perspetivava a internacionalização das suas empresas e
que era essencialmente importador de capitais, tecnologia e bens e que por
isso alargava a sua competência internacional de tributação, quer por alargar
a base de incidência dos rendimentos obtidos internamente por não
residentes, quer por introduzir reservas na negociação dos tratados de dupla
tributação internacional no sentido de estender a sua soberania tributária.
O desajustamento de alguns textos convencionais e o impacto jurídico fiscal
dele decorrente é agora premente, face à nova tendência da realidade
politica e económica portuguesa e da inversão da sua inserção no mundo.
Cada vez mais é espartilhado o crescimento interno e as empresas
portuguesas, que desde há cerca de uma década começaram a fazer o
caminho inverso, o da internacionalização dos seus produtos e serviços, um
caminho que é irremediável para evitar o encerramento de unidades
produtivas e o despedimento em massa dos seus trabalhadores.
A fiscalidade na sua vertente formal (diplomas normativos nacionais e
internacionais) e material dinâmica deve acompanhar e atualizar-se face a
esta inversão de tendência. Duas fragilidades se apontam ao atual sistema: (i)
desadequação de alguns textos convencionais e (ii) falta de prática e
conhecimentos técnicos dos agentes da AT, no que às matérias de fiscalidade
internacional diz respeito (o que aliás é patente pela escassez de ofícios e
instruções da Direção de Serviços das Relações internacionais-DSRI).
82
A título de exemplo o Despacho nº 6 328/2002 do Secretário de Estado dos
Assuntos Fiscais (DR nº 69, II Série, 22 de Março de 2002) veio a enunciar a
necessidade da revisão concreta de alguns aspetos convencionais e a adoção
de uma politica pró-ativa que desbloqueasse impasses.
Não obstante, é de notar que alguns espartilhos à dinamização das trocas
comerciais entre países e do seu relacionamento comercial transfronteiriço,
passa por uma revisão dos seus conceitos quadro.
Já tinha sido referido em sede de Relatório da Comissão de Reforma da
Fiscalidade Portuguesa (mandatada por Despacho do Ministro das Finanças de
13 de Abril de 1998), a necessidade de uma atitude assente em bases
pragmáticas, não atribuindo o carácter de princípios inegociáveis ou de difícil
negociação às “reservas” adotadas por Portugal no passado, em defesa dos
direitos do Estado da Fonte.
As Convenções devem ser um instrumento dinâmico ao serviço da economia e
os seus princípios e normas devem ser instrumentos auxiliares da política
económica e da tendência do momento e em cada momento do
posicionamento da economia portuguesa e não o inverso, não serem
elementos bloqueadores das relações fiscais transfronteiriças.
A sua atualização e a atualização dos seus princípios, através de uma
dinâmica renegociação dos seus termos, deve servir o propósito para que
foram negociadas – facilitar as relações económicas transfronteiriças entre
Estados e evitar a dupla tributação, e não serem ao invés dissuasores desse
propósito, devem promover o investimento e não serem condicionantes da
forma como esse investimento é feito pelos operadores.
Já em sede do citado Relatório se evidencia que a política portuguesa relativa
às convenções contra a dupla tributação se encontra “essencialmente
corporizada nas reservas à Convenção Modelo” OCDE.
Mais foi referido que o grosso das CDT foi negociado numa fase em que a
economia portuguesa era essencialmente importadora de capitais, virada para
o mercado interno e protecionista.
Atualmente, por necessidades dos mercados emergentes, como as economias
do leste europeu e países de língua oficial portuguesa (Moçambique, Angola e
83
Brasil) e pelo “estrangulamento” do mercado interno, a economia portuguesa
está cada vez mais aberta à internacionalização, e se o era aquando da
elaboração do relatório, há mais de 14 anos, hoje em dia essa realidade é
mais premente.
Melhorar o quadro fiscal bilateral, para os investimentos portugueses exige
uma postura dinâmica, uma atitude pragmática da nossa AT, como referido no
Relatório e um mitigar das reservas efetuadas no passado, deixando as
mesmas de ser barreiras “inexpugnáveis” aos instrumentos de combate à
dupla tributação, os quais devem ser instrumentos “atuais”. O impacto
económico das cláusulas negociadas deve ser mensurado com regularidade.
Relembre-se a Lei n.º 83-B/2013 de 31 de dezembro que aprovou as Grandes
Opções do Plano para 2014, e que veio a referir que a promoção ao
investimento foi concretizada em 2013 através do reforço do regime fiscal de
apoio ao investimento, do alargamento dos benefícios fiscais ao investimento
de natureza contratual, da redução do prazo de resposta aos pedidos de
informações vinculativas em 30 dias e da criação do Gabinete Fiscal de Apoio
ao Investidor Internacional no âmbito da AT.
Mais no ponto 2.4.2.3 da citada lei e com o objetivo de aumentar a
competitividade do sistema fiscal português, o Governo veio uma vez mais
numa afirmação que é transversal nas últimas décadas, reiterar que pretende
reformular a sua política fiscal internacional, procedendo ao alargamento
significativo da rede de convenções para evitar a dupla tributação. Neste
momento, Portugal encontra -se em negociações com cerca de 70 países
tendo em vista a celebração de novas convenções ou a revisão de convenções
já existentes, nomeadamente, com outros países europeus.
Neste contexto, a celebração e renegociação de CDT com países que
representem «mercados prioritários» para as empresas portuguesas, de forma
a eliminar ou reduzir significativamente os obstáculos à sua
internacionalização e promover o investimento estrangeiro em Portugal,
assume primordial importância.
Em anexo (anexo I) ao Relatório e como forma de explanação prática desta
problemática abordam-se situações reais, que têm suscitado quer a
84
necessidade de alterações de postura da AT quer em outros casos uma
eventual alteração nos textos legais.
As propostas técnicas relacionadas estão incluídas abaixo.
Proposta nº 51:
Propõe-se que se retirem os rendimentos provenientes da locação de
equipamento industrial, comercial ou científico, bem como os honorários
das operações de assistência técnica que sejam relacionadas com o uso ou
a concessão de uso deste equipamento, do conceito de royalties, quer em
sede de direito interno (alterando as normas acima referidas em sede de
IRC e IRS) quer através do retirar das reservas a este respeito incluídas no
âmbito da renegociação de convenções antigas, suprimindo este
rendimento do âmbito do artigo 12º da Convenção Modelo OCDE e
consequentemente incluindo no artigo 5º (estabelecimento estável) ou
artigo 7º (lucro de empresas), tendo como corolário que estes rendimentos
fossem apenas tributados no Estado de residência dos locadores.
Internamente este rendimento passaria a ser considerado um rendimento
comercial (categoria B do IRS) e tributado como tal no âmbito dos
rendimentos derivados de rendas pagas a não residentes sem
estabelecimento estável.
Proposta nº 52:
Face à crescente internacionalização das empresas Portuguesas, propõe-se
a imediata divulgação das vantagens do Procedimento Amigável no Portal
das Finanças, desmistificando a ideia de que se trata de um processo
moroso e com pouca eficácia, principalmente quando se pretende uma
resolução ou correção à atuação de uma Autoridade Tributária de um
Estado que não o da residência.
Proposta nº53:
Sugeria-se assim a emissão, por exemplo de Circulares internas que
vinculem os técnicos das respetivas AT, de um e outro Estados, na
interpretação dos contratos, o que levaria a um reforço da garantia dos
85
contribuintes e a uma harmonização na aplicação da lei interna de cada
Estado às situações transfronteiriças.
Proposta nº 54:
Outra proposta é que se aproveite a facilidade linguística e que as
autoridades competentes de Portugal, Brasil, Moçambique e outros
PALOP´S, onde é cada vez notório o aumento do investimento por
empresas Portuguesas estabeleçam acordos de ação de formação e de
intercâmbio de pessoal qualificado, informações e estudos técnicos, bem
como de experiências no domínio da organização e funcionamento da
administração fiscal, que visam sempre e em ultima instancia uma correta
e harmoniosa aplicação da Convenção e dos seus termos.
Proposta nº 55:
Que seja legalmente possibilitado aos contribuintes Portugueses que, em
caso de tributação na fonte que seja contrária à Convenção,
nomeadamente quando sofram uma imposição indevida face à Convenção,
isto é, que sejam tributados no outro Estado por um rendimento que aí
estaria isento, possam atenuar esse efeito negativo, na sua própria
jurisdição fiscal, permitindo que eliminem a tributação sofrida ao abrigo
das regras internas de eliminação de dupla tributação internacional,
condicionando essa possibilidade à prova de que os contribuintes
Portugueses tudo fizeram para que não sofressem essa tributação, isto é,
que dentro da medida daquilo que lhes é legalmente possível, acionaram
os mecanismos convencionais. Uma possibilidade é de incluir uma
presunção com consagração legal, no sentido de que se presume que os
contribuintes (empresas Portuguesas) ao disponibilizarem no outro Estado,
quer às Autoridades Tributárias desse Estado, quer aos seus clientes, um
certificado de residência fiscal emitido ou certificado pela Autoridade
Tributária Portuguesa, acionaram a Convenção e podem ainda assim
deduzir internamente o montante de imposto que não conseguiram
deduzir ao abrigo da Convenção, quer por nelas serem previstos taxas
limites ou tributação na fonte, quer por ter sido efetuada uma incorreta
aplicação dos termos convencionais.
86
Proposta nº 56:
Propõe-se que este objetivo seja concretizado através da introdução de
uma adenda ao número 2 do artigo 91º do CIRC, possibilitando-se ao
contribuinte (empresa portuguesa) que tenha sofrido uma tributação mais
agravada no Estado da fonte do que aquela que é prevista em termos da
convenção (quer seja através da incidência de uma taxa superior à taxa
máxima prevista na Convenção, o que sucederá por exemplo no caso de
juros, royalties dividendos ou outros, quer porque tenha sofrido qualquer
tributação na fonte quando os termos convencionais dão exclusividade de
tributação na residência), mas que tenha providenciado junto das
Autoridades Tributárias do outro Estado ou do seu cliente um certificado
de residência fiscal português, acionar o mecanismo do crédito de imposto
previsto internamente, evitando assim uma dupla tributação nos dois
países.
IV.1.4. Crédito de imposto por dupla tributação jurídica internacional
Face ao direito fiscal interno, uma incorreta aplicação das normas
convencionais por parte da AT de um outro Estado pode condicionar a
utilização em Portugal do imposto sofrido por parte do contribuinte, como de
seguida se exemplifica:
Conceba-se que uma empresa Portuguesa sofre uma tributação noutra
jurisdição, que é contrária à própria Convenção celebrada entre Portugal e
essa jurisdição.
Ainda assim, e nada podendo fazer, porque os custos de contexto de uma
eventual reação no local não compensam o valor do efeito adverso resultante
dessa tributação (por exemplo o recurso a consultores os advogados locais é
oneroso) a tentação da empresa Portuguesa será o de, para amenizar o efeito
adverso, deduzir esse imposto através do mecanismo interno previsto no CIRC
e que consta artigo 91º do Código do IRC sob a epigrafe “Crédito de imposto
por dupla tributação jurídica internacional”.
Este artigo prevê contudo que em face de uma existência de CDT celebrada
por Portugal, a dedução a efetuar não pode ultrapassar o imposto pago no
estrangeiro nos termos previstos pela Convenção.
87
A AT entende que no caso de uma empresa Portuguesa sofrer uma tributação
na fonte (em Estado estrangeiro), face à previsão deste artigo, apenas pode
deduzir como crédito de imposto em Portugal, aquele valor de imposto que
não conseguir deduzir ao abrigo da Convenção, isto é, obriga a que sejam
acionados pela empresa Portuguesa os mecanismos convencionais que a
beneficiam.
Ora, perante a tributação de um rendimento na fonte, que em termos
convencionais apenas poderia ser tributado em Portugal (Estado da
residência) a AT Portuguesa entende que a dedução em Portugal deste
imposto não pode ser efetuada ao abrigo do supra citado artigo 91º do CIRC. O
raciocínio é de que ao abrigo da Convenção, o contribuinte não devia sofrer
qualquer tributação local, e se sofreu foi porque os mecanismos/benefícios
convencionais que lhe são disponibilizados não foram devidamente
salvaguardados.
Sucede que perante uma situação deste tipo, em que o controlo da
operação/tributação está do lado da entidade pagadora (sedeada noutro
Estado) ou do enquadramento feito pela AT do outro Estado, são poucas as
opções para um contribuinte português ou escassos os meios para acionar a
Convenção.
Quanto muito poderá preencher um certificado de residência fiscal Modelo 2
RFI e disponibilizá-lo à AT do outro Estado ou ao seu cliente e assim esgotar o
que está ao seu alcance para acionar a Convenção. Ainda assim pode não ser
suficiente que a AT estrangeira ou o seu cliente, apliquem corretamente a
Convenção e não evite uma tributação local, tributação essa que, à luz da
interpretação feita pela AT Portuguesa do mecanismo interno do crédito de
imposto, não poderá ser aqui compensada ao abrigo do mecanismo do
“Crédito de imposto por dupla tributação jurídica internacional” previsto,
nomeadamente no artigo 91º do CIRC.
Existe assim uma dupla tributação efetiva ocasionada por incorreta aplicação
das normas convencionais em claro prejuízo das empresas portuguesas. O
custo fiscal em termos de cash flow pode ser extremamente elevado.
88
Nada mais resultará à empresa Portuguesa do que contestar este
procedimento na outra jurisdição o que uma vez mais irá implicar um
acréscimo dos custos de contexto e um dispersar de verbas e recursos para
tarefas administrativas em prejuízo das operações e dos projetos locais.
IV.1.5. Benefícios fiscais e parafiscais para trabalhadores destacados
A internacionalização das empresas Portuguesas passa necessariamente por
situações de destacamento de trabalhadores portugueses, isto é,
trabalhadores que mantendo o seu vínculo a uma empresa portuguesa que se
internacionaliza, com projetos de longo e curto prazo, são enviados por
períodos de tempo díspares para prestar trabalho para a sua entidade
patronal.
Muitas das vezes, os problemas que se apresentam às empresas que se
internacionalizam, prendem-se com a dificuldade de estimular os seus
quadros para abraçarem projetos fora de Portugal. Para além da resistência
ditada por motivos pessoais, que resultam da quebra de ligação familiar,
social e cultural ao país, a fiscalidade e a parafiscalidade também são fatores
dissuasores desta mobilidade.
A atenuação do regime fiscal vigente ou a criação de regimes fiscais
excecionais para os indivíduos que sejam destacados para trabalhar fora de
Portugal podem ser incentivadores dessa mobilidade. Naturalmente que a
dinamização pela fiscalidade, num país que tem vindo a introduzir cargas
fiscais excessivas ao nível da tributação individual, atenua resistências e
facilita a vida às empresas que podem assim facilmente incentivar os seus
quadros, evitando a necessidade de contratar quadros locais.
A criação de incentivos fiscais e parafiscais à mobilização geográfica dos
trabalhadores, no seio de um projeto de internacionalização das empresas,
pode ser extremamente importante para evitar um efeito multiplicador da
criação de custos de contexto nos projetos de internacionalização, senão
vejamos:
A resistência dos quadros técnicos em abraçar projetos que impliquem a
mobilidade geográfica implica desde logo para as empresas a necessidade de
contratação de quadros locais, implicando essa contratação um dispêndio de
89
tempo com tarefas administrativas, com todo o processo de seleção e
recrutamento local, contratação adicional de advogados, consultores, sendo
que a contratação de trabalhadores locais implica também eventual
necessidade de registo para efeitos de descontos para os regimes de
previdência social local o que necessariamente tem um efeito potenciador de
custos de contexto.
Esta situação (necessidade de contratação local) impede ou dificulta a
aplicação de regimes de simplificação, por exemplo do destacamento regido
pelo Regulamento (UE) n.º 465/2012, de 22 ou pelo Regulamento (UE) nº
1231/2010, de 24 de novembro e Regulamento (CE) n.º 987/09, publicado no
Jornal Oficial da União Europeia, Série L, nº 284, de 30 de outubro de 2009,
quando se tratem de mobilizações de quadros para outros países da União
Europeia ou até mesmo regimes de simplificação previstos em Acordos
celebrados com outros Estados Terceiros.
O destacamento acontece sempre que uma Entidade Empregadora, com sede
e atividade em Portugal, envia para outro Estado-Membro um trabalhador,
para realizar uma atividade profissional por conta dessa entidade, por um
determinado período de tempo.
Este regime de exceção implica que o trabalhador continua, desta forma,
abrangido pela Segurança Social portuguesa, enquanto prestar trabalho num
pais da União Europeia, no Espaço Económico Europeu (EEE), Islândia,
Liechtenstein, Noruega e Suíça ou até (com regimes similares) num país com o
qual Portugal tem uma convenção bilateral no que respeita à Segurança Social
(Andorra, Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, Cabo Verde, Chile, Estados
Unidos da América, Marrocos, Província canadiana do Quebeque, Uruguai,
Moldova, Ucrânia, Tunísia e Turquia e Venezuela).
Neste sentido, a entidade que destaca (empregadora) tem o benefício de
enviar trabalhadores, que estejam vinculados ao sistema de segurança social
obrigatório em Portugal, para executar trabalhos fora de Portugal, mantendo
estes o seu vínculo ao sistema de Segurança Social português.
Ao ver-se na contingência de recrutar trabalhadores locais, não poderá aplicar
este regime e deverá proceder a registo local. Ora sucede que em muitas
jurisdições as taxas de Segurança Social são mais elevadas que as nacionais.
90
Para além desta perspetiva negativa em termos de parafiscalidade, acresce
que em muitos países o recrutamento de mão-de-obra qualificada é difícil ou
então pode implicar o pagamento de salários elevados (face aos praticados em
Portugal) ou então, no caso de recrutamento de mão-de-obra com
qualificação média, ao recurso a empresas de trabalho temporário, que
cobram valores substancialmente elevados.
Em sede de IRS, os trabalhadores destacados que mantenham o seu vínculo a
Portugal como residentes fiscais, serão aqui tributados pelos rendimentos
auferidos pelo trabalho executado em situação de mobilidade geográfica.
Visto que Portugal tributa os seus residentes fiscais numa base mundial esse
rendimento será aqui englobado e sujeito a tributação nos termos gerais, sem
qualquer tipo de benefício ou regime de exceção.
O artigo 15º do Código do IRS do sob a epígrafe “âmbito da sujeição” refere
que sendo as pessoas residentes em território português, o IRS incide sobre a
totalidade dos seus rendimentos, incluindo os obtidos fora desse território.
Ora, como se referiu, ao serem tributados em Portugal, ficam aqui sujeitos às
taxas gerais de IRS as quais estão neste momentos posicionadas como das mais
gravosas em termos europeus.
Geralmente em situações de destacamento ou de outro tipo de mobilidade
geográfica é usual a entidade empregadora ou empresa destacante, proceder
ao pagamento de alguns abonos que visam compensar os trabalhadores
destacados dos constrangimentos que uma situação deste tipo acarreta,
nomeadamente pela perda momentânea dos laços familiares, sociais e
culturais.
Dada a amplitude de tributação dos abonos considerados pelo Código de IRS
como rendimentos de categoria A, com algumas raras exceções (que adiante
veremos) o pagamento destes abonos está sujeito a tributação em sede de IRS
e Segurança Social nos termos gerais, sem qualquer isenção ou beneficio, por
isso não estando associado qualquer benefício ao seu recebimento.
O artigo 2º do Código do IRS e o artigo 46º do Código Contributivo tributam,
ou dito de outra forma, integram na respetiva base de incidência, os abonos
que mais comumente são inerentes a uma situação de mobilidade geográfica
91
ou destacamento, como sejam os subsídios de residência ou equivalentes ou a
utilização de casa de habitação fornecida pela entidade patronal; as
importâncias despendidas pela entidade patronal com viagens e estadas, de
turismo e similares, não conexas com as funções exercidas pelo trabalhador
(por exemplo o custeio de viagens dos familiares); as ajudas de custo e as
importâncias auferidas pela utilização de automóvel próprio ao serviço da
entidade patronal, na parte em que ambas excedam os limites legais ou
quando não sejam observados os pressupostos da sua atribuição às verbas para
despesas de deslocação, viagens ou representação de que não tenham sido
prestadas contas até ao termo do exercício.
Repare-se que somente no caso de abono de ajudas de custo, que cobrem
apenas as situações de mobilidade geográfica de curta duração, existe um
limite de tributação para efeitos de IRS e Segurança Social. Contudo, a
atribuição deste tipo de abonos, apenas tem subjacente a compensação das
despesas com alojamento e refeição no caso de deslocações de curta duração,
isto é, não cobre as situações onde se verifica um verdadeiro destacamento e
que se podem prolongar por mais meses.
Mesmo no caso da atribuição de abonos por ajudas de custos, a análise da
evolução recente dos limites que não estão sujeitos a tributação tem
demonstrado que esse limite tem vindo a ser reduzido, na proporção inversa
do aumento do custo de vida e do aumento exponencial do pagamento de
ajudas de custo por parte das empresas portuguesas ao seus colaboradores
que são enviados para deslocações, fora de Portugal, que perduram até 90
dias.
Esta diminuição do limite não tributado no abono de ajudas de custo leva a
que as empresas encontrem mais resistência por parte dos seus colaboradores
em abraçar projetos de internacionalização. Mais, não sendo legalmente
admissível o pagamento de ajudas de custo em estadias por mais de 90 dias,
qualquer tipo de abono pago, nomeadamente subsídios de destacamento, será
integralmente tributado em sede de IRS e Segurança Social o que também não
torna, na perspetiva dos trabalhadores, atrativos os projetos de destacamento
e não compensa financeiramente e em termos de eficiência fiscal e
financeira, o constrangimento que uma situação deste tipo acarreta,
nomeadamente pela perda momentânea dos laços familiares, sociais e
culturais.
92
Só recentemente com a lei Lei n.º 100/2009, de 7 de setembro, que
introduziu uma alteração ao artigo 99º do Código do IRS (acrescentado um
número 5) foi pensada uma norma de exceção (face ao regime geral vigente)
que indiretamente acaba por beneficiar os trabalhadores destacados,
potencialmente alvo de duplas tributações mensais quando, mantendo a sua
residência em Portugal e o vínculo a uma empresa residente, em processos de
internacionalização sofriam uma dupla tributação momentânea em Portugal,
através da retenção na fonte com o pagamento do salário e muitas vezes
simultaneamente na jurisdição onde prestavam trabalho que impunha também
uma tributação local sobre os elementos do rendimento aí obtidos.
Esta alteração veio a possibilitar a dispensa para as entidades devedoras de
rendimentos da categoria A (trabalho dependente) da retenção na fonte para
os rendimentos do trabalho obtidos por atividades exercidas no estrangeiro
por pessoas singulares residentes em território português, sempre que tais
rendimentos sejam sujeitos a tributação efetiva no país da fonte em imposto
similar ou idêntico ao IRS.
De seguida apresentamos a variação dos limites não tributados desde 2008 até
2013 das ajudas de custo, no qual se pode verificar que nos últimos anos os
limites não tributados se têm mantido ou reduzido.
Figura 8
Valor limite não tributado
2008 2009 2010 2011 2012
Ajudas de custo:
Órgãos Sociais
Deslocações no país
Deslocações no estrangeiro
Outros
Deslocações no país
Deslocações no estrangeiro
€ 67,24
€ 162,36
€ 60,98
€ 144,71
€ 69,19
€ 167,07
€ 62,75
€ 148,91
€ 69,19
€ 167,07
€ 62,75
€ 148,91
€ 69,19
€ 133,66
€ 50,20
€ 119,13
€ 69,19
€ 133,66
€ 50,20
€ 119,13
Uma simples alteração atenua consideravelmente a carga tributária mensal
dos trabalhadores destacados, no entanto, entendemos que esta atenuação,
sendo de louvar, é momentânea, isto é, apenas permite que os trabalhadores
residentes destacados sejam poupados a uma dupla tributação mensal (no
93
caso de sofrerem retenção na fonte em Portugal e no pais de destacamento),
o estímulo das situações, com todas as vantagens para os trabalhadores e para
as empresas, deveria passar por uma isenção de IRS e Segurança Social nos
rendimentos de categoria A que fossem obtidos em atividades fora de Portugal
no âmbito de projetos de internacionalização, nomeadamente uma isenção
nos subsídios de destacamento, para situações de mobilidade geográfica que
perdurassem por mais de 90 dias e um aumentar do valor limite das isenções
no pagamento de ajudas de custo, para as situações de destacamento no
âmbito de projetos de internacionalização.
Naturalmente que esta isenção abrangeria os trabalhadores que não obstante
a sua situação de destacamento, com a consequente perda de ligação ou
vínculo ao território português, aqui mantivessem a sua residência fiscal, nos
termos previstos no artigo 16º do Código do IRS, nomeadamente, que não
excedam a sua ausência de Portugal por mais de 183 dias, seguidos ou
interpolados ou então que, ausentando-se deste território por período mais
longo, aqui disponham, em 31 de Dezembro de cada ano fiscal, de habitação
em condições que façam supor a intenção de a manter e ocupar como
residência habitual; que em 31 de dezembro, sejam tripulantes de navios ou
aeronaves, desde que aqueles estejam ao serviço de entidades com
residência, sede ou direção efetiva em Portugal ou até que desempenhem no
estrangeiro funções ou comissões de carácter público, ao serviço do Estado
Português.
Proposta nº 57:
Propõe-se a criação de uma isenção de IRS e Segurança Social para os
rendimentos de categoria A obtidos por trabalhadores Portugueses
destacados, que mantenham a sua residência fiscal em Portugal, nos
termos previstos no artigo 16º do CIRS. Esta isenção poderia compreender
os rendimentos obtidos na sequência de um destacamento, isto é aqueles
que são pagos na decorrência do destacamento e de outros projetos de
internacionalização que impliquem mobilidade geográfica, e que visam
compensar os trabalhadores pelos incómodos decorrentes dessa
mobilidade.
Aliás, é sintomático que o próprio artigo 258º do Código do Trabalho que
refere os princípios gerais sobre a retribuição, não considera estes abonos
94
como integrando a prestação paga pela empresa ao trabalhador em
contrapartida do seu trabalho, mas sim um valor de compensação que visa
quer reembolsar o trabalhador de custos incorridos que seriam sempre
assumidos pela empresa, quer compensar por constrangimentos
decorrentes de uma alteração às suas rotinas normais pessoais (mobilidade
geográfica) e a quebra com os laços familiares, sociais e geográficos. O
elemento de rendimento acréscimo que preside à tributação em sede de
IRS é mitigado no âmbito da atribuição destes abonos.
Uma hipótese era isentar os rendimentos de trabalho dependente dos
trabalhadores destacados, desde que obtidos por prestação laboral
integralmente executada fora de Portugal e cujo pagamento fosse
considerado como encargo de estabelecimento estável situado fora desse
território relativo à atividade exercida por seu intermédio e
eventualmente condicionando ao facto de que o sujeito passivo com sede
ou direção efetiva em território português (empregador) optasse pela não
concorrência para a determinação do seu lucro tributável dos lucros e dos
prejuízos imputáveis a estabelecimento estável situado fora do território
português, possibilidade introduzida com a Reforma de Tributação IRC.
Uma outra possibilidade seria de isentar de IRS e Segurança Social
rendimentos específicos, ligando-os a uma estratégia de
internacionalização e simultaneamente envolvendo os trabalhadores no
âmbito dos projetos de internacionalização das suas entidades patronais, e
que seria o de isentar os ganhos derivados de planos de opções, de
subscrição, de atribuição ou outros de efeito equivalente, sobre valores
mobiliários ou direitos equiparados referentes às subsidiárias que nos
diversos países estivessem envolvidas nos trabalhos de
internacionalização.
Finalmente, para as situações de destacamento por períodos inferiores a
90 dias, propõe-se que se aumentem os limites de isenção das ajudas de
custo (para efeitos de IRS e Segurança Social) tendo em vista criar um
benefício financeiro que estimulasse os trabalhadores em situação de
mobilidade geográfica de curta duração.
Nesse cenário de destacamento, os incentivos a criar não deverão limitar-se
ao incentivo das entidades empregadoras (mediante a redução ou isenção da
95
TSU) mas também dos trabalhadores que, sendo destacados para trabalhar no
estrangeiro terão de se afastar do seu centro de interesses vitais, muitas
vezes deixando para trás a sua estrutura social e familiar, e adaptar-se a
maioria das vezes a um modo de vida diferente daquele a que sempre se
habituaram.
Proposta nº 58:
Nessa ótica e com vista ao incentivo dos próprios trabalhadores, sugerimos
a adoção de medidas como a isenção do pagamento de quotizações para a
Segurança Social pelos trabalhadores, quando destacados para trabalhar no
estrangeiro por períodos não superiores a 183 dias.
Desse modo os trabalhadores destacados conseguiriam manter a isenção no
pagamento das contribuições de Segurança Social no país de acolhimento
(por manterem a sua proteção pela Segurança Social Portuguesa nas
eventualidades de doença, parentalidade, desemprego, doenças
profissionais, invalidez, velhice e morte), ficando ainda isentos do
pagamento de quotizações para a Segurança Social Portuguesa, visto
beneficiarem de um regime especial de Segurança Social a aplicar apenas
aos trabalhadores destacados para trabalhar no estrangeiro e que
mantivessem a sua residência fiscal em Portugal.
Proposta nº59:
Sugerimos ainda como medida de incentivo dos trabalhadores, a
possibilidade de aplicação de um regime fiscal similar ao regime fiscal do
residente não habitual, atualmente em vigor para os cidadãos que, não
tendo sido tributados em Portugal como residentes nos últimos 5 anos,
alterem a sua residência fiscal para Portugal.
Mediante a redução das taxas de IRS aplicáveis ou a fixação de uma taxa
fixa relativamente baixa aplicável aos cidadãos portugueses que, sendo
destacados para exercer o seu trabalho noutro Estado, dentro ou fora da
União Europeia, ainda assim mantivessem a sua residência fiscal em
Portugal, conseguir-se-ia incentivar o destacamento dos trabalhadores,
mantendo a tributação dos seus rendimentos sob a alçada da AT, ou seja, a
do seu país de residência.
96
De acordo com esse regime, os cidadãos portugueses destacados para
trabalhar no estrangeiro mas que mantivessem a sua residência fiscal em
Portugal, seriam tributados em Portugal pela globalidade dos rendimentos
independentemente do local onde os mesmos sejam auferidos,
beneficiando todavia de uma taxa fixa de IRS, aplicável à globalidade dos
rendimentos.
Proposta nº 60:
Outra questão que se tem suscitado em relação aos trabalhadores que são
destacados pelas suas entidades patronais para outras empresas da UE é a
questão da tributação em sede de IRS no ano do destacamento, em que
permaneceram parcialmente em Portugal e parcialmente no novo país de
residência.
O que sucede atualmente é que o trabalhador, se permaneceu mais de 183
dias em Portugal terá no ano seguinte que apresentar em Portugal uma
Modelo 3 de IRS (num momento em que já tem uma conexão fiscal com
outro país) aí declarando o seu rendimento numa base mundial.
Repare-se que pode acontecer que não obstante o trabalhador permanecer
em Portugal por mais do que 183 dias, ao mudar a sua residência para
outra jurisdição após esses 183 dias, mas dentro do mesmo ano fiscal, as
regras internas dessa nova jurisdição podem determinar automaticamente
uma residência fiscal e uma tributação pelo rendimento mundial, e aí
aparece um conflito positivo de competência que terá de ser dirimido por
via Convencional, através de critérios de desempate, implicando para os
trabalhadores migrantes, constrangimentos e acréscimo de burocracia e
custos.
O que se sugere é que se altere o Código do IRS de forma a permitir a
faculdade do trabalhador perder o seu vínculo fiscal com o território
Português, mesmo que não ultrapasse o período de permanência dos 183
dias, desde que comunique a sua saída do país, através da comunicação da
sua nova residência fiscal. Neste caso, o trabalhador teria que entregar
uma Modelo 3 de IRS com os rendimentos obtidos enquanto residente fiscal
em Portugal, até ao momento da sua saída.
97
Esta opção teria como vantagem simplificar a saída de Portugal por
trabalhadores destacados ou por sujeitos passivos que emigram para
trabalhar em novas entidades empregadoras e funcionaria também como
incentivo ao destacamento e, consequentemente, à internacionalização
das empresas portuguesas, na medida em que, caso o destacamento seja
efetuado para países que exigem um período mínimo para poderem ser
considerados tributados pelos rendimentos obtidos enquanto residentes
fiscais, o trabalhador poderá não ser tributado pelos rendimentos obtidos
no novo país de residência até ao final do ano. Caso o novo país de
residência os tribute pelo rendimento obtido numa base mundial,
poderiam utilizar o imposto pago em Portugal como crédito de imposto.
98
IV.2. Exportações
Segundo dados no INE, desde 1996 que a contribuição das exportações para o
crescimento do PIB é positiva, com uma quebra em 2009.
No entanto, Portugal continua a importar mais mercadorias e serviços do
estrangeiro do que a exportar, sendo a taxa de cobertura das importações
pelas exportações de 83,52%, em 2013.
No quadro abaixo, extraído do Portugal – Ficha País, de dezembro de 2013, da
AICEP, Portugal está muito dependente de Espanha, Alemanha e França, no
que toca às exportações, representando cerca de 47% do total exportado no
período analisado, entre janeiro de setembro de 2013.
Figura 9
Fonte: Portugal – Ficha País, de dezembro de 2013, da AICEP
99
Mais de 70% das exportações portuguesas são efetuadas para países da União
Europeia, o que demonstra a dependência do nosso país da UE. Cerca de 71%
do que importamos também provem da UE, segundo o mesmo estudo da
AICEP. No entanto, estão a aumentar as relações comerciais com Angola,
Brasil, Moçambique, Marrocos, EUA e China.
Em comparação com os outros países da UE o nível de exportações em
Portugal ainda se situa abaixo da média da UE.
Como referido, um dos países fundamentais para Portugal na captação de
investimento é a Alemanha, considerando o elevado número de empresas
alemãs representadas em Portugal, como a Autoeuropa, a Continental Mabor,
a Leica, entre outras. Portugal representa apenas 0,6% das importações
alemãs e depende das exportações dos produtos de base tecnológica
produzidos por empresas alemãs localizadas em Portugal.
A Alemanha é o segundo maior mercado de exportação de Portugal e tem tido
um crescimento muito baixo nos últimos anos, ao contrário de outras
economias concorrentes de Portugal, como é o caso da Europa de Leste.
Torna-se, assim, urgente identificar os custos de contexto às exportações e
eliminá-los e por outro lado criar condições para que as empresas portuguesas
possam exportar mais, de forma a melhorar estas estatísticas.
A. Incentivos fiscais à exportação
Por outro lado, foi também apontada como premente uma redução da taxa de
IRC para as empresas exportadoras, bem como isenção de PEC e de
tributações autónomas.
Algumas Associações Empresariais/Câmara de Comércio e Indústria inquiridas
são favoráveis à criação de um bónus fiscal sobre o volume de negócios
realizado no mercado internacional, de forma a potenciar as exportações e de
uma majoração dos custos diretamente relacionados com a exportação de
produtos.
Concebe-se que o controlo da correta aplicação e monitorização deste bónus
fiscal seria uma dificuldade acrescida para a AT no sentido de que os
100
contribuintes poderiam ter a tentação de proceder ao desvio dos custos não
diretamente afetos à atividade exportadora para esta atividade. No entanto,
o ordenamento jurídico tributário português não é virgem neste tipo de
situações de controlo ring-fencing. Veja-se o caso do benefício atribuído às
empresas que operam no âmbito institucional da zona franca da madeira, que
quando não operavam em exclusivo nas referidas zonas francas, até Maio de
2012 eram obrigadas a possuir uma contabilidade organizada de modo a
permitir o apuramento dos resultados obtidos no âmbito das zonas francas
podendo essa organização ser definida por portaria emitida pelo Ministério das
Finanças (vide anterior redação do artigo 33º do EBF).
Pela sua pertinência neste ponto, fazemos referência ao que acima foi dito
para a compatibilização deste beneficio com o regime dos Auxílios de Estado
em matéria de fiscalidade direta.
Proposta nº 61:
Assim, propõe-se a criação de um bónus fiscal para as empresas
exportadoras, a atribuir mediante: redução da taxa de IRC, dispensa de
PEC, isenção de pagamento de tributações autónomas, majoração fiscal
com custos da produção de bens destinados à exportação.
Mais uma vez se poderia aplicar neste caso o Estatuto do Exportador como
forma de controlo, conforme referido no ponto anterior.
B. Simplificação dos procedimentos aduaneiros
Apesar de não ser o escopo deste estudo, não se pode deixar de referir que as
Associações Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria inquiridas
apontaram em grande escala a elevada burocracia nos processos de
exportação, nomeadamente aduaneiros.
Também foi apontada a necessidade de redução das taxas das pautas
aduaneiras para alguns mercados importantes (Brasil, EUA, etc.) e a
necessidade de um documento único para exportação/importação.
101
C. Lojas do Exportador
As Lojas do Exportador, disponíveis regionalmente numa parceria do IAPMEI
com a AICEP cobrem atualmente 14 pontos do país e foram criadas com o
intuito de apoiarem tecnicamente as PME na sua abordagem a mercados
internacionais, ajudando-as na formulação de estratégias e no contacto com
parceiros locais. O sitio da AICEP na internet dispõe atualmente bastante
informação útil e necessária às empresas que se pretendem internacionalizar
e exportar os seus produtos.
No entanto, nos inquéritos efetuados, estas Lojas do Exportador, que na sua
génese são fundamentais para a competitividade nacional, são entendidas
como pouco eficazes na sua atuação.
Proposta nº 62:
Propõe-se que seja constituído um Gabinete do Exportador na AT,
privilegiando-se, assim, todas as empresas que pretendam
internacionalizar-se e necessitem de esclarecimentos fiscais para as
operações que pretendam realizar.
D. Gestor do Contribuinte
A AT deveria criar um mecanismo de atribuição de um gestor de contribuinte
para cada empresa que se pretende internacionalizar, independentemente da
sua dimensão e a pedido das mesmas, de forma a facilitar este processo do
ponto de vista fiscal ainda em território nacional para as empresas que já
tenham projetos concretos e um business plan aprovado pelo órgão de gestão
da empresa, de forma a obter informações vinculativas para aquele projeto e
que vigorem durante todo o período de execução do projeto, mediante acordo
com a AT para cada caso concreto.
Proposta nº 63:
Deverá ser criado um gestor do contribuinte para as empresas que se
pretendam internacionalizar e o solicitem, mediante requerimento a
apresentar na AT para o efeito.
102
V. Obrigações declarativas
Da análise das respostas aos inquéritos efetuadas pelas Associações
Empresariais/Câmara de Comércio e Indústria inquiridas, é apontado pela
maioria que um dos mais relevantes custos de contexto existentes em
Portugal é o excessivo número de horas que as empresas têm que despender
para cumprir com todas as obrigações declarativas existentes.
Pela análise dos inquéritos foi ainda possível concluir que as empresas em
Portugal entendem que as obrigações declarativas são excessivas e complexas
e que as constantes alterações implicam um elevado recurso a especialistas
externos (advogados, consultores, TOC, fiscalistas, empresas de software,
etc.).
No sítio da AT, na internet, podemos encontrar um documento, referente ao
ano fiscal de 2014, com 39 páginas que contempla todas as obrigações
declarativas existentes em Portugal durante o ano.
Com a Reforma da Tributação do IRC já em vigor, as obrigações declarativas
foram revistas e simplificadas.
Na figura seguinte, com dados extraídos do Doing Business Anual Report 2014
do Banco Mundial e do Ranking Paying Taxes do Banco Mundial, podemos
constatar que Portugal se encontra na posição 24º no universo dos Estados
Membros da UE em termos de consumo de horas com o cumprimento das
obrigações fiscais.
De acordo com este ranking paying taxes, em Portugal os sujeitos passivos
consomem atualmente em média 275 horas (valores de 2012 e 2013) por ano
com o cumprimento das obrigações fiscais, sendo o quinto país da UE com
maior consumo de horas, sendo apenas ultrapassados ao nível do consumo de
horas pela Hungria, Polónia, República Checa e Bulgária.
103
Figura 10
País Nº Horas Ranking UE
Luxembourg 55 1
Ireland 80 2
Estonia 81 3
Finland 93 4
United Kingdom 110 5
Sweden 122 6
Netherlands 123 7
Denmark 130 8
France 132 9
Malta 139 10
Cyprus 147 11
Belgium 160 12
Austria 166 13
Spain 167 14
Lithuania 175 15
Greece 193 16
Croatia 196 17
Romania 200 18
Slovak Republic 207 19
Germany 218 20
Slovenia 260 21
Latvia 264 22
Italy 269 23
Portugal 275 24
Hungary 277 25
Poland 286 26
Czech Republic 413 27
Bulgaria 454 28
Necessariamente esta questão implica o desvio de recursos e sinergias que
poderiam ser utilizados nas áreas produtivas e também excessivos custos para
as empresas com serviços de contabilidade/consultoria e outros serviços
externos.
A afetação permanente de recursos para garantir o cumprimento atempado do
crescente número de obrigações fiscais e as sucessivas alterações legislativas
104
criam dificuldades de adaptação aos agentes económicos, provocando um
aumento da incerteza e agravando, consequentemente, o risco de
incumprimento. Por outro lado, absorvem recursos e tempo por parte das
empresas, que desejavelmente deveriam ser aplicados ao que realmente
importa: o negócio da empresa.
Não efetuaremos uma análise exaustiva das obrigações fiscais declarativas na
medida em que esse trabalho já foi desenvolvido no âmbito da Reforma do IRC
e ainda não se conhece a sua eficácia.
No entanto, daremos nota de algumas questões relacionadas com as
obrigações declarativas que nos parecem ser relevantes para as empresas:
A. Declaração Mensal de Remunerações
O Orçamento do Estado para 2013 procedeu a uma alteração do artigo 119º
nº 1 alínea c) do Código do IRS, que determinou a obrigatoriedade de envio
mensal de uma declaração de Modelo Oficial, a Declaração Mensal de
Remunerações, referente aos rendimentos pagos ou colocados à disposição e
respetivas retenções de imposto, de contribuições obrigatórias para regimes
de proteção social e subsistemas legais de saúde, bem como de quotizações
sindicais. Assim, uma obrigação que era anual, através do envio da Declaração
Modelo 10 até ao final do mês de fevereiro, passou a ser uma obrigação
mensal a enviar até ao dia 10 do mês seguinte ao do pagamento ou colocação
à disposição, o que necessariamente implica o dispêndio de um maior número
de horas por parte das empresas para o cumprimento desta obrigação
declarativa.
Uma crítica que está a ser apontada a esta modalidade mensal de
cumprimento da obrigação declarativa é o facto de o sistema da AT não
permitir uma consulta, análise e tratamento rápido dos dados enviados
mensalmente por NIF, ou seja, por trabalhador, o que implica que se tiver
ocorrido em algum dos meses um erro no valor declarado é muito difícil para
as empresas identificar o erro, porque terão que percorrer todas as
Declarações Mensais de Remunerações para detetar o erro.
Normalmente estas situações são detetadas até pelos próprios trabalhadores,
quando preenchem as Declarações Modelo 3 do IRS e verificam que os valores
105
que constam do portal das finanças divergem dos valores que constam da
declaração anual de rendimentos entregue pelo empregador ao abrigo do
artigo 119º nº 1 alínea b) do Código do IRS.
Proposta nº 64:
Assim, propõe-se que na página da Declaração Mensal de
Remunerações/Consulta do Histórico/Opções seja criada uma
funcionalidade que permita a consulta dos ficheiros enviados em formato
excel ou outro formato que permita uma consulta, análise e tratamento
fácil dos dados e com possibilidade de efetuar somatórios.
Por outro lado, ainda em relação à Declaração Mensal de Remunerações, os
sujeitos passivos são obrigados a entregar uma Declaração para a AT e outra
para a Segurança Social, com os inerentes custos relacionados com o
cumprimento da mesma obrigação (ainda que com dados parcialmente
diversos) para duas entidades do Estado. Seria útil que a Declaração Mensal de
Remunerações fosse reformulada de forma a incluir toda a informação
relevante para as duas entidades, de forma homogénea e que os sujeitos
passivos apenas submetessem a Declaração uma vez, sendo suficiente para o
cumprimento das duas obrigações declarativas.
Proposta nº 65:
Assim, propõe-se que seja criada uma funcionalidade que permita aos
sujeitos passivos entregarem apenas uma Declaração Mensal de
Remunerações e que a comunicação da mesma à AT e à Segurança Social
seja efetuada oficiosamente pela AT à Segurança Social, à semelhança do
que sucede com a comunicação da IES à Conservatória do Registo
Comercial.
B. Informação Empresarial Simplificada
Apesar de as obrigações declarativas terem vindo a ser simplificadas, ainda
existem demasiadas obrigações declarativas que ocupam recursos e sinergias
das empresas. Um caso paradigmático é o IVA em que as empresas, para além
das declarações periódicas normais, mensais ou semestrais, também têm que
entregar os mapas recapitulativos, previstos nas alíneas e) e f) do artigo 29.º
106
do Código do IVA que constituem os anexos O e P da IES. Por outro lado, desde
1 de janeiro de 2013, com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 198/2012, de
24 de agosto, as pessoas, singulares ou coletivas, que tenham sede,
estabelecimento estável ou domicílio fiscal em território português e aqui
pratiquem operações sujeitas a IVA, são obrigadas a comunicar à AT por
transmissão eletrónica de dados, os elementos das faturas emitidas nos
termos do Código do IVA.
Esta obrigação de comunicação passou a ter que ser efetuada até ao dia 25 do
mês seguinte ao da emissão da fatura, por alteração introduzida pelo artigo
202º da Lei nº 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do
Estado para 2013, onerando as empresas com mais uma obrigação declarativa.
Assim, parece-nos que esta questão deverá ser repensada, de forma que as
obrigações declarativas em sede de IVA sejam simplificadas.
Outro exemplo é o anexo L da IES, que exige o preenchimento de informação
que já está comunicada pelo preenchimento das declarações periódicas do
IVA.
Proposta nº66:
Propõe-se, assim, a simplificação da IES, pela eliminação ou reformulação
com vista à sua simplificação, nomeadamente, no que se refere aos anexos
L, O e P.
C. Modelo 3 do IRS
Proposta nº 67:
Consideramos que existe necessidade de disponibilização da Modelo 3 de
IRS em inglês, considerando o número já elevado de residentes não
habituais e não residentes que declaram rendimentos em Portugal, pelo
que se propõe a disponibilização da versão traduzida no portal das
finanças.
107
VI. Segurança e confiança dos agentes económicos no sistema fiscal
A. Instabilidade legislativa
Tem sido bastante discutida a instabilidade legislativa em Portugal decorrente
de sucessivas alterações legislativas que vêm sendo operadas normalmente
por via dos Orçamentos do Estado.
Estas alterações sucessivas têm sido entendidas pelos especialistas como um
fator desencorajador de investimento em Portugal, na medida em que os
investidores não têm confiança no sistema fiscal português para fazer
projeções a longo prazo e planear os seus projetos de investimento.
Apontam-se, por exemplo, as alterações sucessivas que têm sido efetuadas
relativamente às tributações autónomas sobre viaturas, no sentido do seu
agravamento, o regime dos documentos de transporte, as exigências ao nível
das obrigações declarativas e de reporte nomeadamente no regime da
exigibilidade de caixa, ao nível da certificação de programas de faturação,
alterações ao nível das taxas de retenção na fonte, etc.
Outro fator de instabilidade que tem sido inúmeras vezes apontado são as
sucessivas taxas adicionais, e contribuições especiais para fazer face a tempos
de crise, que, se por um lado, resolvem de forma imediata o problema da
receita do Estado, por outro lado, implicam necessariamente uma ausência de
certeza e segurança no ordenamento jurídico-tributário português,
potencialmente redutor do investimento estrangeiro em Portugal.
As Associações Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria inquiridas para
o presente estudo apontaram, unanimemente, a instabilidade legislativa como
um dos mais relevantes custos de contexto no sistema fiscal português, sendo
que as constantes alterações legislativas implicam um grande esforço de
adaptação e formação.
Inclusivamente, apontam que a estabilidade legislativa é, neste momento, o
ponto fulcral, referindo que uma estrutura fiscal com alterações substanciais
conduz à alteração do preço dos bens e fatores e limita o investimento.
108
Proposta nº 68:
Assim, propõe-se que seja efetuado um esforço por parte do legislador
para concentrar todas as alterações legislativas num só período do ano e
que fossem anunciadas com antecedência para que as empresas tivessem
tempo para se adaptar e para poderem esclarecer todas as dúvidas
suscitadas.
B. Mau funcionamento dos Tribunais
Em termos de funcionamento da justiça é referido por grande parte das
Associações Empresariais/Câmara de Comércio e Indústria que os tribunais em
Portugal têm um funcionamento deficiente, nomeadamente no que se refere
à demora na resolução dos litígios fiscais. Trata-se de um problema estrutural
em Portugal, ao qual o sistema fiscal não é alheio, inclusivamente anunciado
como uma das grandes causas de falta de confiança e competitividade das
empresas.
Esta questão é de extrema importância, uma vez que o recurso aos tribunais é
a única forma que o contribuinte tem de ver a sua posição no litígio com a
administração tributária, resolvida por uma entidade independente.
A morosidade passa necessariamente por uma falta de juízes e pela
centralização em poucos tribunais de processos complexos com outros menos
complexos e de valor diminuto que são julgados pelo mesmo juiz. A criação de
tribunais fiscais de pequenas causas (até a um determinando valor) podia ser
ponderada.
C. Gestor do Contribuinte
Também seria importante criar um sistema em que as PME pudessem ter um
gestor a quem se dirigir para o esclarecimento rápido e eficaz de dúvidas
relacionadas com a interpretação das novas leis, reduzindo assim os custos de
contexto relacionados com a aplicabilidade das mesmas.
As Associações Empresariais/Câmara de Comércio e Indústria inquiridas
apontam que as questões mais complexas do ponto de vista técnico não são,
109
normalmente, resolvidas em tempo útil pela AT, pelo que deveria ser criado
um serviço que permitisse um acesso direto a funcionários mais qualificados e
a resolução célere das questões colocadas.
Proposta nº 69:
Propõe-se, assim, a atribuição de um gestor de contribuinte a
determinadas áreas geográficas a identificar, que possa apoiar as
empresas, ainda que de forma não vinculativa, a solicitar esclarecimentos
rápidos e eficazes de dúvidas relacionadas com a interpretação das novas
leis, reduzindo assim os custos de contexto relacionados com a
aplicabilidade das mesmas.
D. Informações vinculativas
Por outro lado, algumas Associações Empresariais/Câmaras de Comércio e
Indústria apontam, nas respostas aos inquéritos, que o prazo previsto na lei
para a AT prestar informações vinculativas urgentes é muito longo.
Por vezes, as empresas por vezes aguardam a resposta sobre o entendimento
da AT sobre determinada matéria para poderem tomar decisões de
investimento, pelo que um prazo demasiado longo pode gorar ou retardar
investimentos, o que consubstancia claramente um custo de contexto de
natureza fiscal.
A alteração recente ao artigo 68º nº 2 da LGT, operada pelo Decreto-Lei nº
82/2013, de 17 de junho, que reduziu de 120 para 90 dias o prazo, que já foi
de 60 dias, para prestação de informação vinculativa urgente não se revela
suficiente para quem pretende efetuar um planeamento ponderado do seu
negócio.
Também os 150 dias, que já foram 90 dias, previstos para as informações
vinculativas sem caráter de urgência, ou às quais haja sido indeferidas a
urgência, são excessivos para quem aguarda uma resposta que vincule a AT.
Para ter acesso às informações vinculativas com carater urgente (notificadas
no prazo de 90 dias) os sujeitos passivos têm que efetuar o pagamento de uma
110
taxa que pode variar entre 25 e 250 UC, ou seja, entre 2.550 Euros e 25.500
Euros, o que pode ser dissuasor destes pedidos, principalmente para as PME.
Repare-se que a esta taxa deve ser adicionado o custo que as empresas
também pagam com consultores e advogados para redigir os pedidos que no
caso de serem urgentes devem ser acompanhados de uma proposta de
enquadramento tributário, o que requer quase sempre uma intervenção
técnica.
Por outro lado, prevê a lei que as informações vinculativas podem ser
revogadas, com efeitos para o futuro, após um ano a contar da sua prestação.
Este período de um ano é demasiado curto para garantir a segurança e
confiança dos agentes no sistema fiscal.
Proposta nº 70:
Propõe-se que as informações vinculativas urgentes sejam prestadas no
prazo máximo de 30 dias e que as não urgentes sejam prestadas no prazo
máximo de 90 dias, como na redação inicial, alterando-se em
conformidade o artigo 68º da LGT.
Proposta nº 71:
Propõe-se ainda que o valor a pagar pelas informações vinculativas
urgentes seja diminuído para o máximo de 50 UC e que se estipule o
pagamento de uma taxa para as empresas que não apliquem a informação
vinculativa no prazo máximo de 12 meses após a sua notificação.
Proposta nº 72:
Propõe-se que as informações vinculativas se mantenham válidas por um
período mínimo de 5 anos, sem possibilidade de revogação desde que se
mantenham os mesmos pressupostos, contribuindo, assim, para o aumento
da confiança e da segurança dos agentes económicos.
111
E. Centralização e sistematização da informação
Algumas Associações Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria inquiridas
apontam ainda que as fontes de informação deviam ser centralizadas. Os
ofícios-circulados são uma constante no sistema fiscal português, o que
demonstra que as leis apresentam bastantes lacunas e divergências
interpretativas. É necessário disponibilizar toda a doutrina administrativa aos
contribuintes de forma clara e simples, nomeadamente, possibilitando o seu
acesso junto a cada artigo ou lei a que se refiram, no próprio sítio da AT na
internet.
Proposta nº 73:
Propõe-se que os ofícios-circulados e informações vinculativas sejam
disponibilizados no sítio da AT na internet junto ao artigo do Código
Tributário a que digam respeito, de forma a possibilitar aos sujeitos
passivos o acesso simples a toda a informação sobre determinado assunto e
diminuir o risco de atuação em sentido diverso da posição defendida pela
AT.
112
VII. Análise dos custos de contexto decorrentes do funcionamento da AT
A. Aperfeiçoamento do sítio da AT na internet
De acordo com a maior parte das Associações Empresariais/Câmaras de
Comércio e Indústria inquiridas, as empresas portuguesas por aquelas
representadas entendem que o sítio da AT na internet é de fácil acesso.
É considerado genericamente como sendo facilmente acessível e
compreensível, no entanto, grande parte das Associações
Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria reportam que inúmeras vezes
fica indisponível ou demasiado lento, sobretudo nos últimos dias dos prazos
para apresentação das obrigações declarativas.
Embora, normalmente, nestas situações a AT alargue o período de entrega, o
sistema informático deveria ser reforçado para não se sucederem estes
episódios.
Proposta nº 74:
Deverá o sítio da AT na internet ser reforçado para evitar que fique
indisponível nos últimos dias do prazo para o cumprimento de obrigações
legais.
B. Aperfeiçoamento dos contactos pessoais e via e-mail com a AT
Grande parte das Associações Empresariais/Câmaras de Comércio e Indústria
inquiridas entendem que o esclarecimento de dúvidas por parte da AT é muito
insuficiente, quer pessoalmente nos Serviços de Finanças quer através de e-
mail para as Direções de Serviços.
Os pedidos de esclarecimento de dúvidas demoram bastante tempo a ser
respondidos e nem sempre a resposta é suficientemente esclarecedora,
limitando-se por vezes a uma transcrição da lei. Como o problema se centra
na interpretação da lei, o contribuinte fica sem resposta depois de muito
tempo de espera pelo esclarecimento. A opção pela informação vinculativa,
que naturalmente vincularia a AT, como vimos é bastante morosa e
113
dispendiosa, no caso das informações vinculativas urgentes, o que inibe por
vezes os sujeitos passivos de as utilizarem.
É necessário que seja instituído um prazo máximo para a resposta aos e-mails
e que quando a pergunta é efetuada, seja atestada a sua receção e
informação da identificação interna (nº processo atribuído). O que se verifica
atualmente é que existem questões que demoram quase 1 ano a serem
respondidas, o que é inadmissível.
Os contactos efetuados pessoalmente nos Serviços da AT, nomeadamente, nos
Serviços de Finanças, para além do elevado período de espera, nem sempre
são satisfatórios, uma vez que os técnicos têm objetivos a cumprir em sede de
tempo de atendimento e por vezes acabam por não esclarecer
convenientemente os contribuintes, umas vezes pelo desconhecimento da
resposta, outras devido ao cumprimento dos objetivos.
A faculdade agora atribuída aos contribuintes de poderem efetuar marcações
de reuniões na AT é muito positiva, dando assim possibilidade de contacto
com as pessoas mais qualificadas nos Serviços de Finanças que nem sempre
são acessíveis.
Mais uma vez se refere a necessidade da criação da figura do gestor do
contribuinte, que poderá ser efetuada por área geográfica a identificar, ainda
que servisse apenas como elo entre o contribuinte e o Serviço da AT mais
indicado para a resolução dos problemas apresentados pelos sujeitos passivos.
Algumas Associações Empresariais/Câmara de Comércio e Indústria indicam
que seria adequada a criação de um canal na AT especificamente direcionado
para as respostas às organizações representativas, que pela capacidade
dinamizadora que têm são um importante fator de eficiência na utilização dos
recursos da Administração.
Atualmente já existe uma unidade da AT dedicada aos Grandes Contribuintes,
mas é necessário que as empresas que não se enquadram neste conceito
também possam ter uma proximidade com a AT até agora só possível para os
Grandes Contribuintes.
114
Foi recentemente anunciada a constituição de um Fórum dos Grandes
Contribuintes, que reunirá algumas vezes por ano para troca de impressões e
troca de informações e um contacto direto entre a AT e os grandes
contribuintes, que se espera ser positivo.
Proposta nº 75:
Propõe-se que se estipule um prazo máximo de resposta aos e-mails
enviados para as Direções de Serviços, e que a cada e-mail recebido seja
atribuído um número de processo de forma a possibilitar a sua localização
mais facilmente. Reitera-se ainda a necessidade da criação da figura do
gestor do contribuinte por área geográfica e um canal privilegiado para o
contacto das Associações Empresariais com a AT.
C. Aperfeiçoamento do sistema de cobranças
Outro aspeto do funcionamento da AT que não funciona devidamente é a
interligação entre as liquidações e as cobranças.
Os processos de execução fiscal, quando são interpostos para cobrar dívidas
de impostos sobre o património, não identificam o artigo matricial a que se
referem, o que implica que entidades com vários imóveis (nomeadamente
Fundos de Investimento, empresas imobiliárias, etc.) não conseguem
facilmente saber a que imóvel e a que liquidação respeita.
Proposta nº 76:
Assim, propõe-se que os processos de execução fiscal para cobrança de
dívidas de impostos sobre o património passem a identificar o artigo
matricial e o número ou números da liquidação a que se referem.
Por outro lado, quando as liquidações são anuladas no sistema por alguma
razão, nomeadamente, por terem sido substituídas por outras, a comunicação
com as cobranças não é automática, o que implica que os contribuintes
tenham que apresentar garantias e reclamação graciosa para suspender o
processo de execução fiscal até à sua extinção, para evitar penhoras ou
pagamentos indevidos.
115
Também se verifica uma fraca autonomia dos Serviços de Finanças na
extinção de processos de execução fiscal que claramente não deveriam ter
sido instaurados porque entretanto as liquidações já foram anuladas. São
necessárias autorizações superiores que tornam o processo mais moroso e com
mais custos associados para o contribuinte.
Proposta nº 77:
Propõe-se assim que se atribuam mais poderes aos Serviços de Finanças
para determinadas matérias, nomeadamente, a extinção de processos de
execução fiscal relativos a dívidas com origem em liquidações que já foram
anuladas pelos Serviços e que já constam como anuladas no sistema do
património mas que ainda não foi comunicado às execuções.
D. Aperfeiçoamento do sistema informático
O sistema informático nacional que serve os Serviços de Finanças, apesar de
ter sido bastante melhorado nos últimos anos, não tem capacidade suficiente
em termos de funcionamento, já que com bastante frequência o sistema
informático fica indisponível, impossibilitando a liquidação de impostos
solicitados pelos sujeitos passivos, como é o caso do IUC, ou a criação de
números de contribuinte, fazendo com que os sujeitos passivos e/ou os
profissionais que os representem diversas vezes não consigam usufruir do
serviço que pretendiam por falta de sistema.
Proposta nº 78:
Propõe-se que o sistema informático seja reforçado de forma que não
fique sistematicamente inoperacional nos Serviços de Finanças.
E. Liquidações de imposto na sequência de pedidos de reembolso de IVA
indeferidos total ou parcialmente
Quando os sujeitos passivos efetuam pedidos de reembolso de IVA à AT e esta
entende que o IVA deduzido e objeto de reembolso não era suscetível de
dedução, a AT não se limita a indeferir o pedido de reembolso do IVA, mas,
pelo contrário, emite liquidações adicionais de IVA e dos respetivos juros
compensatórios.
116
Ora, as liquidações adicionais de IVA justificam-se quando, pela dedução
efetuada indevidamente, o sujeito passivo entregou menos IVA ao Estado do
que deveria ter entregado se não tivesse efetuado a dedução, ou o sujeito
passivo não pagou IVA porque o valor que deduziu ao imposto liquidado
originou um crédito de imposto que não existiria se não tivesse existido a
dedução.
No entanto, quando estamos a falar de situações em que a dedução não
prejudicou o Estado porque não existiria imposto a pagar de qualquer forma,
estas liquidações adicionais não fazem qualquer sentido e acarretam
bastantes custos como é o caso dos reembolsos do IVA pedidos indevidamente
por sujeitos passivos isentos ou por sujeitos passivos adquirentes de serviços
de construção civil aos quais deveria ter sido aplicada a regra da inversão do
sujeito passivo.
Estas liquidações adicionais, sendo emitidas automaticamente pelo sistema
informático, deveriam ser automaticamente compensadas com o crédito de
imposto que originou o pedido de reembolso ou sendo possível dar indicação
ao sistema para não as emitir, o pedido de reembolso deveria ser indeferido,
indicando-se o motivo do indeferimento, e terminando o processo por aí.
O que tem acontecido é que, recebendo os sujeitos passivos as liquidações de
imposto, são necessariamente forçados a contratar especialistas, com os
custos que isso acarreta e a efetuar reclamações graciosas, apresentar
garantia para suspender processos de execução fiscal, etc.
Proposta nº 79:
Propõe-se que se crie um mecanismo para possibilitar que os funcionários
da AT possam anular as liquidações de IVA emitidas automaticamente pelo
sistema, resultantes de pedidos de reembolso de IVA em que os sujeitos
passivos não tinham direito à dedução, mas em que não houve prejuízo
para o Estado por não haver imposto a pagar. Em alternativa, o imposto
liquidado através destas notas de liquidação poderia sem compensado com
o crédito do contribuinte resultante do valor deduzido, ficcionando-se uma
compensação de créditos uma vez que o sujeito passivo não tem direito ao
117
reembolso do IVA deduzido e a AT não tem imposto a receber do sujeito
passivo.
F. Conta corrente
Algumas Associações Empresariais/Câmara de Comércio e Indústria inquiridas
sugerem a criação de um mecanismo de conta corrente entre o sujeito passivo
e a AT que permita que contribuintes que estão em situação permanente de
reembolso, por exemplo, as empresas exportadoras, não tenham que estar
constantemente a pagar impostos, com os consequentes problemas de
tesouraria inerentes, quando têm valores a receber.
Esta conta corrente também serviria para evitar que empresas que têm
créditos sobre o Estado decorrentes da sua atividade (fornecimento de bens e
prestações de serviços) não tivessem que pagar os seus impostos nos prazos
legalmente estipulados quando o Estado não lhes paga no prazo do
vencimento das faturas. Com esta conta corrente, que poderia ser saldada
numa base anual, apenas o excesso em dívida após a compensação seria
devido.
Proposta nº 80:
Propõe-se a criação de uma conta corrente entre o Estado e os
contribuintes, a criar mediante requerimento fundamentado apresentado
pelos contribuintes e que possa ser aplicado aos sujeitos passivos que
estejam em situação permanente de crédito de imposto do IVA, como é o
caso das empresas exportadoras, ou os contribuintes que tem contratos de
fornecimento contínuo com o Estado.
G. Obtenção de número de contribuinte para cidadãos estrangeiros novos
residentes em Portugal
Por meio do Decreto-Lei n° 14/2013, de 28 de janeiro e do Ofício Circulado nº
90017/2013, de 26.2.2013, da Direção de Serviços de Registo de Contribuintes
– DSRC - da AT, foram implementadas algumas alterações aos processos
relativos à inscrição e alteração ao registo de contribuintes, nomeadamente
quanto a inscrição, alteração, suspensão e cancelamento do registo de
contribuintes.
118
Entretanto, ainda permanecem algumas dificuldades ao contribuinte e
divergências por parte da AT na aplicação deste regime, especialmente
quanto aos cidadãos estrangeiros.
No que refere a inscrição de cidadãos estrangeiros como residentes fiscais em
Portugal, conforme artigo 10º, nº 2 do Decreto-Lei n° 14/2013, de 28 de
janeiro, no ato de inscrição, o interessado que declarar a residência em
território português de acordo com as regras de conexão de residência
previstas no artigo 16° do Código do IRS, deve ser apresentado (i) um
documento de identificação civil válido (passaporte para cidadãos
comunitários; passaporte com visto de entrada em território nacional para
cidadãos não comunitário e/ou título de autorização de residência); (ii) um
documento a comprovar o domicílio em Portugal (contrato de arrendamento
e/ou a escritura publica de aquisição de imóvel); e; (iii) para os cidadãos da
União Europeia, deverá ser apresentado o Certificado de Registo de Cidadão
da União Europeia emitido pela Câmara Municipal da área da residência,
previsto no artigo 14° da Lei nº 37/2006, de 9 de agosto, onde é possível
verificar a morada e a data de emissão.
Entretanto, a problemática maior está relacionada aos documentos (ii) e (iii)
supra referidos.
No que refere-se ao documento (ii) sendo o comprovativo de domicílio em
Portugal, alguns Serviços de Finanças exigem que este documento esteja
devidamente registado na AT e que seja comprovado o Imposto do Selo
devidamente pago. Já outros Serviços de Finanças apenas solicitam cópia de
um documento simples a comprovar morada em Portugal em nome do cidadão
estrangeiro, conforme está mencionado em lei.
De momento algum a lei ou qualquer orientação da AT menciona a exigência
de um documento comprovativo de morada registado e selado junto a AT.
Esta questão gera imensas dificuldades ao cidadão estrangeiro que,
obviamente desconhece as formalidades de procedimentos quanto a
celebração de contrato de arrendamento e / ou escrituras públicas. Mais
ainda, o cidadão estrangeiro, muitas vezes acaba por ter de realizar o
procedimentos junto a AT para obtenção de número de contribuinte em duas
119
etapas, por ser-lhe solicitado um numero de contribuinte Português para
celebração de contrato de arrendamento e/ ou escritura publica de compra e
venda, ou seja, solicita a sua inscrição como não residente para efeitos fiscais
mesmo já tendo transferido para Portugal o seu centro de interesses vitais
(seja em período superior ou inferior a 183 de residência em Portugal) ou
seja, mesmo já na condição de residente, para que, de seguida, possa alterar
a sua inscrição para residente fiscal em Portugal.
Caso esta alteração seja realizada após 15 dias da inscrição inicial, ao
contribuinte será imputada coimas nos termos do RGIT. Assim, o cidadão
estrangeiro sente-se prejudicado por primeiramente não existir um padrão de
procedimentos junto aos diversos Serviços de Finanças em Portugal e,
inclusivamente, por ter de realizar um procedimento que deveria de ser
simples, em duas fases ou mais, sendo-lhe que está inclusivamente sujeito a
coimas, quando, especialmente é de origem de país em que já comunicou a
sua saída definitiva e que terá que solicitar os efeitos de sua residência fiscal
em Portugal desde esta data.
Também cumpre mencionar quanto a exigência do documento (iii) acima
referido, sendo o Certificado de Cidadão da União Europeia. Nos termos do
artigo 14° da Lei nº 37/2006, de 9 de agosto, este Certificado é apenas
obrigatório para os cidadãos da UE cuja estada no território nacional se
prolongue por período superior a 3 (três) meses e, deve ser solicitado no
prazo de 30 dias após decorridos este prazo, junto à Câmara Municipal de sua
área de residência.
Ou seja, os cidadãos estrangeiros em Portugal que mesmo já tenham alterado
o seu centro de interesses vitais, apenas terão este documento após 90 dias
de residência em Portugal, o que dificultará o processo de obtenção de
número de contribuinte como residente fiscal. Na verdade prejudicará todo
este processo.
Inclusivamente, a maioria das Câmaras Municipais, no momento da solicitação
do Certificado de Cidadão da UE, solicitam, nos termos da lei, ao cidadão
estrangeiro a apresentação do bilhete de identidade ou passaporte válido,
bem como a declaração, sob compromisso de honra, de que o requerente
preenche as condições referidas nas alíneas a), b) ou c) do n.º 1 do artigo 7.º,
consoante o caso. Entretanto, também solicitam um número de contribuinte,
120
inclusivamente para emissão da fatura de pagamento da taxa devida de 15
Euros e o comprovativo de registo emitido na Junta de Freguesia – que
também solicita um número de contribuinte.
Assim, parece-nos contraditório que, para a sua inscrição em Portugal,
solicitem ao cidadão estrangeiro um documento (Certificado de Cidadão de
UE) que para o procedimento da sua obtenção venha a exigir outro que
também exija o primeiro (número de contribuinte), se é possível assim
referir.
Proposta nº 81:
Propõe-se alteração ao artigo 10º do Decreto-Lei n° 14/2013, de 28 de
janeiro, nomeadamente quanto a inscrição de cidadãos estrangeiros
residentes em Portugal, especialmente quanto à necessidade ou não de
documentação necessária para cidadãos não comunitários comprovarem a
sua morada em território nacional. Os procedimentos devem ser
padronizados pelos Serviços de Finanças da AT.
Proposta nº 82:
Propõe-se alteração ao artigo 10º do Decreto-Lei n° 14/2013, de 28 de
janeiro, nomeadamente quanto a inscrição de cidadãos estrangeiros
residentes em Portugal, especialmente quanto à necessidade ou não de
documentação necessária para cidadãos comunitários comprovarem a sua
morada em território nacional. Os procedimentos devem ser padronizados
pelos Serviços de Finanças da AT.
Proposta nº 83:
Propõe-se alteração ao artigo 10º do Decreto-Lei n° 14/2013, de 28 de
janeiro, nomeadamente quanto à inscrição de cidadãos estrangeiros
residentes em Portugal, especialmente quanto à documentação necessária
para cidadãos comunitários relacionada ao Certificado de Cidadão da União
Europeia obtido junto as Câmaras Municipais.
121
H. Troca de informações
Para combater a fraude fiscal, a partir de 2014, de acordo com o que foi
anunciado, Portugal e Espanha vão trocar automaticamente informações sobre
IRS, IRC ou IVA de pessoas e empresas com operações transfronteiriças.
A informação a trocar entre os dois países abrange os impostos diretos, como
o IRS e IRC, nomeadamente os lucros de empresas que deslocalizam a sua
sede, dividendos, juros pagos ou rendimentos obtidos com uma atividade
profissional e os impostos indiretos como o IVA, nomeadamente transações de
bens, serviços prestados e reembolsos de IVA a não residentes.
É um sinal positivo, mas a troca de informações entre os países da UE ainda é
muito insipiente, pelo que é necessário continuar a melhorar esta questão, no
âmbito das medidas de combate à fraude e à evasão fiscal.
Proposta nº 84:
Propõe-se que se criem as condições necessárias para fomentar a troca de
informações entre os Estados da UE, como medida de combate à fraude e à
evasão fiscais.
122
VIII. Análise de outros custos de contexto - Incentivos fiscais à criação de
emprego
Atenta a atual conjuntura económico-financeira e a crise sentida não apenas
em termos económicos mas também em termos sociais, muito se tem falado
na forte necessidade de incentivar a criação de emprego e o sistema fiscal
pode dar o seu contributo, através de uma política de incentivos fiscais à
contratação de emprego.
De acordo com os indicadores do Observatório das Desigualdades e do
Eurostat, a remuneração mínima mensal garantida, em Portugal, em 2011, era
de 566 € (correspondentes à média das 14 remunerações pagas durante um
ano, divididas pelos 12 meses), enquanto a média das remunerações mínimas
mensais garantidas na União Europeia era de 724,55 Euros. Acima de Portugal,
com uma remuneração mínima mensal garantida encontravam-se 10 países
(liderados pelo Luxemburgo, com uma remuneração mínima mensal garantida
de 1.758 Euros) e abaixo 9 (sendo o país com remuneração mínima mensal
garantida mais baixo a Bulgária com 123 Euros).
Em alguns dos países da União Europeia não existe remuneração mínima
mensal garantida, como sejam a Alemanha, Áustria, Chipre, Dinamarca,
Finlândia, Itália e Suécia, onde a remuneração mínima é fixada por via das
convenções coletivas de trabalho celebradas entre entidades empregadoras ou
associações patronais que as representam e sindicatos.
123
Figura 11
Fonte: Eurostat
Portugal encontra-se, assim, um pouco abaixo da média da União Europeia em
termos de salário mínimo nacional, ou seja, o salário mínimo nacional não nos
parece constituir um entrave à criação de emprego ou ao investimento
estrangeiro em Portugal, atendendo ao facto de, por um lado, Portugal não
ter um salário mínimo nacional muito elevado, como acontece com o Reino
Unido ou com a Holanda, Luxemburgo ou Bélgica, e, por outro lado, ser
considerado genericamente como um país com trabalhadores com boa
qualidade de trabalho.
Assim, se forem criadas medidas fiscais de incentivo à contratação em
Portugal, as mesmas podem desempenhar um papel positivo na criação de
emprego. Por outro lado, também é importante que se criem medidas, como
já referido supra, que fomentem o destacamento de trabalhadores por
empresas portuguesas para outros países, como medida indireta de incentivo
à internacionalização.
124
Na lei portuguesa, apenas o artigo 19º do Estatuto dos Benefícios Fiscais prevê
incentivos fiscais à criação de emprego e os mesmos cingem-se à criação
líquida de postos de trabalho para jovens e desempregados de longa duração,
admitidos por contrato de trabalho por tempo indeterminado. Esta medida
prevê que os respetivos encargos são considerados em 150% do respetivo
montante, contabilizado como custo do exercício.
Existe ainda isenção de contribuições a cargo da entidade empregadora por
um período de 36 meses quando contrata jovens à procura de primeiro
emprego e desempregados de longa duração, no entanto, esta medida poderá
ser estendida a outras situações como forma de incentivo à criação de
emprego ou até mesmo como incentivo à internacionalização, como é o caso
das empresas exportadoras e das empresas que pretendam destacar
trabalhadores, como já referido supra.
É, no entanto, necessário que sejam criadas mais medidas fiscais de incentivo
ao emprego e também ao auto-emprego e ainda medidas fiscais que
fomentem a internacionalização de empresas portuguesas que pretendam
transferir os seus trabalhadores portugueses para os locais eleitos para o
investimento. Propõe-se, assim, o seguinte:
Proposta nº 85:
Sugerimos a redução da TSU para as empresas exportadoras, como medida
de incentivo à internacionalização das empresas nacionais e à criação de
emprego pelas mesmas, quer no sentido de contratar trabalhadores para
prestarem o seu trabalho em território nacional no âmbito da produção de
artigos para exportação, quer na prestação de serviços para empresas
localizadas fora do território nacional.
Proposta nº 86:
Outra medida a implementar poderá passar por redução da TSU ou uma
majoração à coleta de custos com salários de trabalhadores que, tendo
vínculos de trabalho a termo com a sua entidade patronal a uma
determinada data prevista na lei (que pode ser a data da entrada em vigor
da lei), os mesmos sejam convertidos em contrato de trabalho sem termo,
125
podendo este benefício durar por um período de tempo pré-estabelecido
na lei, como por exemplo, um período de 5 anos.
126
IX. Conclusões
Pela análise efetuada dos inquéritos e considerando a nossa experiência no
mercado nacional e internacional e o contacto que temos com a AT,
concluímos que os custos de contexto mais relevantes do nosso sistema fiscal
são os que se enunciam de seguida:
Instabilidade do sistema fiscal
Complexidade legislativa
Complexidade, quantidade e duplicação das obrigações declarativas
Funcionamento lento dos Tribunais
Dificuldade de acesso à AT para esclarecimento de dúvidas e lentidão
na comunicação das respostas
Dependência de software houses para constante atualização dos
programas informáticos decorrente da proliferação de alterações
legislativas
Falta de preparação dos técnicos da AT no atendimento ao público e no
help desk
Sítio da AT demasiado lento em períodos de fim de prazo
Quanto às áreas/propostas de atuação apontadas como prementes para o
aumento da competitividade da economia portuguesa e a consequente criação
de emprego, têm por objetivo:
Estabilidade e previsibilidade fiscal
Simplificação do sistema fiscal
Diminuição da Taxa Social Única
Reembolsos do IVA mais céleres
Criação de uma conta corrente com a AT
Diminuição das taxas de IRS e IRC
Isenção de IRC para as PME
Maior proximidade com a AT (figura do gestor de contribuinte,
aperfeiçoamento das informações vinculativas, mais acesso aos
técnicos da AT e mais celeridade nas respostas por e-mail)
127
Abolição das derramas estaduais e municipais
Sistematização da legislação do IVA
Aumento das deduções em IRS
Benefícios Fiscais para empresas exportadoras
Benefícios Fiscais
Celeridade nos processos judiciais
Harmonização das taxas do IVA com as taxas praticadas em Espanha
Redução da taxa do IVA na restauração para 13%
Estas medidas terão como consequência a diminuição da receita fiscal, no
entanto, espera-se que, com o aumento da competitividade e o crescimento
da economia, essa diminuição da receita seja minimizada. Por outro lado, é
necessário continuar a apostar na redução da despesa.
As propostas apresentadas no presente relatório visam contribuir de forma
positiva para se alcançarem os objetivos acima enumerados, de forma que
Portugal passe a ser identificado pelos investidores estrangeiros como um
destino favorável ao investimento e também contribuir para que os
empresários portugueses não tenham no sistema fiscal um entrave ao seu
desenvolvimento e à criação de emprego.
Quer as posições assumidas no presente relatório quer as propostas por nós
efetuadas não vinculam nem comprometem a posição oficial da CIP –
Confederação Empresarial de Portugal.
Passamos assim a resumir as propostas detalhadas no presente relatório na
expectativa de que o mesmo possa ser um contributo para o aumento da
competitividade nacional e para a criação de mais emprego.
128
RESUMO DAS PROPOSTAS APRESENTADAS:
Principais incentivos vigentes em Portugal
Propõe-se que o Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento seja renovado
e que se preveja um período mais alargado para a sua vigência, que será, no
mínimo, um ano económico completo, suscetível de renovação. Deverá
contemplar que são elegíveis as despesas efetuadas em bens em estado de uso
e também deve incluir os bens registados em inventários e ativos detidos para
venda e deve ser aplicável ao setor florestal e à indústria extrativa. Deverão
ser igualmente elegíveis os terrenos adquiridos pelas entidades que
desenvolvem a atividade no setor florestal e que sejam exclusivamente afetos
à sua exploração, como integrando o conceito de “despesas de investimento
em ativos afetos à exploração as relativas a ativos fixos tangíveis”.
O SIFIDE deverá ser renovado no final de 2015 e devem ser criadas condições
para que um maior número de empresas em Portugal beneficie deste regime,
como forma de potenciar o investimento em I&D, nomeadamente, a criação
de uma isenção ou uma redução de taxa de IRC por parte do contribuinte
(empregador) e do beneficiário (trabalhador/investigador) prolongada pelo
período do projeto de I&D, uma redução das taxas de retenção na fonte sobre
o salário pago mensalmente (o que já sucede com algumas categorias de
residentes fiscais como sejam os residentes não habituais) e a majoração
fiscal com os custos com os salários. Propõe-se ainda incluir no âmbito das
“Despesas elegíveis” com aquisição de ativos fixos tangíveis, a aquisição de
edifícios e terrenos adaptados para atividades de I&D bem como as obras
necessárias à adaptação para obter energias alternativas. Propõe-se ainda a
criação de um benefício fiscal específico (taxa de IRC mais reduzida) para as
empresas que tenham atividades de I&D voltadas para a produção e indústria
ou energias renováveis e que comercializem bens ou serviços que tenham
resultado da aplicação do investimento em I&D.
O RFAI deve permanecer e inclusivamente ser reavaliada uma dedução
superior para as PME, de forma a potenciar a criação de novas empresas nos
setores da agricultura, floresta, turismo e indústria). Deveria ser considerado
como investimento relevante o investimento em ativos fixos tangíveis em
estado de uso efetuados por PME.
129
Cumpre sempre lembrar que acima foi dito relativamente aos Auxílios de
Estado sobre a forma de auxílios fiscais e a sua compatibilidade com o
Tratado.
Em relação ao regime fiscal do residente não habitual, propõe-se a
concessão imediata aquando da solicitação do contribuinte no processo de sua
inscrição junto a AT conforme disposto no artigo 16º nº 8 do Código do IRS,
e/ou uma maior celeridade no deferimento do pedido de residente não
habitual a fim da maior efetividade da aplicação da taxa especial de 20%.
Propõe-se uma extensão da listagem taxativa das atividades de elevado valor
acrescentado disposta na Portaria nº 12/2010, de modo a contemplar também
outras profissões.
Propõe-se que a AT se pronuncie quanto ao processo de renovação da
concessão do estatuto de residente não habitual, nomeadamente, se é ou não
automático e se exige algum formalismo. Propõe-se uma reformulação da
modelo 3 – Declaração de IRS – em especial no Anexo L a fim de contemplar as
peculiaridades do regime dos residentes não habituais e para que não só tenha
conexão com o Anexo J e sim com a realidade do contribuinte e a alteração
ao artigo 77º do Código do IRS de forma a contemplar um prazo para emissão
das notas de liquidação por parte de AT referente as Declarações de
Rendimentos – modelo 3- submetidas fora de prazo e / ou para as Declarações
de Rendimentos de Substituição nestas condições, a fim de que haja uma
maior celeridade por parte da AT na emissão das notas de liquidação, em
especial, dos residentes não habituais.
Em relação aos benefícios fiscais vigentes para a Zona Franca da Madeira,
propõe-se uma melhor promoção institucionalizada da Zona Franca da
Madeira, nomeadamente usando o Portal das Finanças através da introdução
na área “Portuguese Tax System” enfatizando que se trata de uma zona com
regime fiscal preferencial e não um paraíso fiscal, que não consta de qualquer
lista negra, que é supervisionada e controlada, não existindo quaisquer
peculiaridades em matéria de sigilo e que está geralmente incluída no âmbito
das Convenções Para Evitar a Dupla Tributação celebradas por Portugal.
Propõe-se que seja feita a sua regulamentação, e o seu enquadramento fiscal
através de uma legislação própria, autónoma, com dignidade legislativa, não
se confinando a mesma a dois artigos do Estatuto dos Benefícios Fiscais,
130
entretanto alvo de sucessivas alterações. Propõe-se o incremento da doutrina
administrativa emanada da AT versando sobre as suas especificidades fiscais.
Igualmente propõe-se uma ampliação da tipologia de intangíveis e
propriedade intelectual que podem beneficiar da recentemente introduzida
copyright box em sede de IRC, passando os mesmo a integrar a marcas de
comércio e outros direitos relativos a marketing, software fórmulas secretas e
processos e até know-how, sendo que essa alteração em termos gerais do IRC,
adicionada ao regime especifico da Zona Franca da Madeira, iria exponenciar
esta ultima como jurisdição de eleição para a domiciliação de entidades
detentoras e licenciadoras de propriedade intelectual, eventualmente
introduzindo benefícios adicionais se a propriedade intelectual fosse
desenvolvido na própria Zona Franca da Madeira com parcerias com as
entidades locais como seja a Madeira Tecnopólo – Pólo Cientifico e
Tecnológico da Madeira ou o Centro de Empresas e Inovação da Madeira.
Outros possíveis regimes a implementar
Propõe-se a reintrodução no sistema fiscal português de benefícios à
interioridade, que se aplique às PME, conforme definidas nos termos do
anexo ao Decreto-Lei n.º 372/2007, de 6 de Novembro, que exerçam,
diretamente e a título principal, uma atividade de natureza industrial,
comercial, de prestação de serviços ou do setor extrativo, nas áreas do
interior, nomeadamente, ao nível de uma redução ou isenção de IRC. Propõe-
se ainda uma redução da TSU para as empresas que possam ser abrangidas por
este regime.
Outros Benefícios e Incentivos ao setor produtivo
Propõe-se a isenção ou redução de IRS sobre a distribuição de dividendos a
pessoas singulares por empresas do setor produtivo.
IRC
Propõe-se a redução progressiva e calendarizada da taxa de IRC, conforme
anunciado pela Comissão de Reforma do IRC, bem como a redução ou
eliminação das taxas de derrama.
131
Também se propõe a isenção de IRC durante um período alargado (5-10 anos)
sobre os lucros tributáveis de empresas em situação económica difícil que
fossem adquiridas por outros agentes económicos para efeitos da sua
recuperação e manutenção dos postos de trabalho.
Propõe-se ainda a criação de escalões, semelhantes aos que existem em IRS,
de forma que as empresas que apresentem menos lucro tributável possam
usufruir de uma taxa mais reduzida.
Propõe-se a eliminação do PEC para as PME, tal como são definidas no anexo
ao Decreto-Lei nº 372/2007, de 6 de novembro, permanecendo apenas os
pagamentos por conta que dependem da existência de imposto liquidado e
que, por esse motivo, são mais equitativos.
Propõe-se a revisão do regime de tributações autónomas, de forma a não
onerar tanto as empresas, sobretudo as PME, e instituir um mecanismo de
pedido de autorização à AT para desoneração de determinadas viaturas da
tributação autónoma, mediante informação detalhada dos fins a que se
destinam.
Propõe-se o alargamento do prazo limite para dedução dos prejuízos fiscais
para 18 anos, à semelhança do que está previsto na lei espanhola.
Entende-se que a dedução de 5% vigente para a remuneração convencional
do capital social, prevista no artigo 9º da Lei nº 2/2014, de 16 de janeiro é
insuficiente para estimular o financiamento interno, pelo que se propõe que
esta percentagem seja aumentada para um valor não inferior a 10%.
Propõe-se que se introduza no artigo 63º do Código do IRC uma dispensa da
documentação respeitante à política adotada em matéria de preços de
transferência para as empresas que estejam abrangidas pelo Regime Especial
de Tributação dos Grupos de Sociedades.
Propõe-se que se crie mais um limite para aferir da obrigatoriedade de dispor
de informação e documentação respeitantes à política adotada na
determinação dos preços de transferência, passando a existir dois requisitos
cumulativos para que as empresas estejam abrangidas por esta
obrigatoriedade, sendo o primeiro o limite mínimo anual de vendas líquidas e
132
outros proveitos de 3.000.000 Euros e o segundo uma das seguintes
alternativas:
Um valor mínimo por tipo de operação com entidades relacionadas.
Sugerem-se os seguintes valores:
o 30.000 Euros para operações que envolvam ativos intangíveis ou
serviços;
o 50.000 Euros para operações que envolvam inventários ou ativos
fixos tangíveis ou ativos detidos para venda
o 20.000 Euros para qualquer operação praticada com uma
entidade relacionada residência ou domicílio em país, território
ou região sujeito a um regime fiscal claramente mais favorável
constante de lista aprovada por portaria do membro do Governo
responsável pela área das finanças
Ou
Um valor mínimo por entidade relacionada, independentemente do tipo
de operações praticadas. Sugere-se um valor mínimo geral de 50.000
Euros e um limite mínimo de 20.000 Euros para operações praticadas
com uma entidade relacionada com residência ou domicílio em país,
território ou região sujeito a um regime fiscal claramente mais
favorável constante de lista aprovada por portaria do membro do
Governo responsável pela área das finanças.
IVA
Propõe-se a revisão da taxa do IVA no setor da restauração, reduzindo-se a
mesma para 13%.
Esta redução da taxa do IVA teria como consequência a libertação de meios
financeiros nas famílias para o incremento do consumo interno, aumentado a
procura nomeadamente ao nível das PME. Neste momento, o orçamento
familiar quase que se esgota na grande maioria das famílias, no pagamento
dos bens e serviços de primeira necessidade.
Propõe-se a redução da taxa normal do IVA da Madeira e dos Açores para
16%, de forma a fomentar a atração de investimento estrangeiro, sobretudo
tendo em vista o que se refere infra relativamente à Zona Franca da Madeira
e à criação de condições fiscais favoráveis à instalação de empresas que
133
desenvolvam o comércio por via eletrónica e em I&D. Esta redução de taxa
teria a vantagem de tornar a Zona franca da Madeira mais competitiva, em
comparação com os seus concorrentes diretos, nomeadamente, o
Luxemburgo, Malta e Chipre, com taxas normais de IVA de 15%, 18% e 19%
respetivamente.
Propõe-se que o regime do IVA de caixa passe a incluir todas as micro
empresas, cuja definição, de acordo com o anexo ao Decreto-Lei nº 372/2007,
de 6 de novembro, inclui as empresas menos de 10 empregados e cujo volume
de negócios anual ou balanço total anual não excede 2 milhões de euros.
Propõe-se a redução do prazo do reembolso para 30 dias para todas as
empresas, sem prejuízo do regime da conta corrente que se proporá infra e
propõe-se ainda a diminuição do prazo mínimo de 12 meses de crédito de
imposto para poder efetuar o pedido de reembolso para 3 meses e o aumento
do valor a partir do qual a AT pode solicitar a apresentação de garantia para
50.000 Euros.
Propõe-se que a AT altere o procedimento em caso de pedido de reembolso
de IVA indevido, passando a indeferir os reembolsos e ficcionar uma
compensação (efetuada de forma automática e oficiosa pela AT) entre o
crédito do contribuinte objeto do pedido de reembolso e um crédito
ficcionado da AT resultante do indeferimento do pedido de reembolso
(movimento meramente informático e sem reflexo na situação tributária do
contribuinte), deixando desta forma de emitir liquidações adicionais como se
de uma verdadeira dívida fiscal se tratasse e que obriga o sujeito passivo a
defender-se com os custos que essa defesa acarreta.
Propõe-se a possibilidade para os contribuintes que fazem importações
regulares de bens (componentes e subprodutos) de negociarem com a AT o
deferimento do pagamento do IVA para momento posterior, permitindo que
seja feita por exemplo à data em que os bens importados já entraram em
produção ou foram alienados.
Caso fossem requeridas garantias bancárias aos contribuintes, para cobrir o
valor máximo de IVA e direitos aduaneiros, poderia a AT dispensar ou atenuar
o valor (limitando-o aos direitos aduaneiros por exemplo), podendo contudo
limitar o acesso a esta possibilidade a contribuintes reputados como tendo a
sua situação regularizada.
134
Propõe-se a alteração do regime da dedução do IVA nas despesas com
deslocações e estadas passando o IVA nelas contido a ser dedutível, quando
intrinsecamente relacionadas com a atividade comercial.
Deve ser alterado o entendimento prático da AT, no que respeita aos
documentos aceites com vista à fundamentação da regularização do IVA dos
créditos incobráveis, ao abrigo do artigo 78º e 78º-A do Código do IVA, no
sentido de alargar o leque de documentos comprovativos das diligências de
cobrança, não se exigindo para o efeito a reclamação de créditos. Propõe-se
ainda que baste o registo de um processo executivo no registo nacional de
execuções há menos de 5 anos para que aproveite a todos os credores para
efeitos de regularização do IVA.
IRS
As taxas normal e média de IRS devem ser reduzidas, no que se refere aos três
primeiros escalões de rendimento coletável em, pelo menos, 5%, de forma a
libertar meios financeiros nas famílias para aumentar o consumo interno.
Deverão ser aumentadas as deduções à coleta com encargos com imóveis,
como os juros de dívida e amortização de empréstimos à habitação própria e
permanente e rendas de contratos de arrendamento e locação financeira,
previstas no artigo 85º do Código do IRS. Até 31 de dezembro de 2011 a
percentagem de dedução à coleta era de 30% com o limite de 574 Euros, pelo
que deverá ser reposta esta dedução.
As deduções dos dependentes previstas no artigo 79º do Código do IRS deverão
ser aumentadas de forma a estimular a natalidade.
Também as despesas com saúde, previstas no artigo 82º do Código do IRS,
cuja dedução à coleta foi reduzida pelo Orçamento de Estado para 2012,
deverão voltar a ser objeto de uma dedução à coleta similar à que existia na
redação em vigor até 31 de dezembro de 2011, ou seja, 30% das despesas com
saúde eram dedutíveis à coleta, sem limite. Propõe-se ainda que se
considerem as fraldas para bebés como dedutíveis à coleta como despesas de
saúde.
135
Outra possibilidade é criar uma sub-rubrica nova de despesas dedutíveis para
incentivar a natalidade, nas quais seriam incluídas as despesas com fraldas, os
leites em pó para bebé, as despesas com partos, etc.
Deverão manter-se as deduções à coleta com as despesas com educação e
formação, previstas no artigo 83º do Código do IRS.
Deverão ser revistos os limites, previstos no nº 7 do artigo 78º do Código do
IRS, para a soma das deduções à coleta, nomeadamente, no que se refere ao
segundo e terceiro escalão de rendimento coletável, que apresentam um
limite de deduções à coleta de 1.250 Euros e 1.000 Euros, respetivamente,
devendo os mesmo ser elevados em, pelo menos, 50%.
Propõe-se a aplicação do regime da remuneração convencional do capital
social aos dividendos recebidos de PME nas quais os sócios pessoas singulares
efetuaram entradas de capital por entradas em dinheiro. Este regime seria
consubstanciado por uma dedução aos dividendos recebidos pelos sócios de
uma percentagem de, pelo menos, 5% de todas as entradas realizadas desde a
última distribuição de dividendos.
A fórmula de liquidação do IRS pela AT deverá ser aperfeiçoada e deverá
identificar os valores por tipo de rendimentos e valores de deduções
considerados, de forma que o contribuinte possa reclamar, querendo, da
liquidação do IRS e tenha todos os elementos que necessita para efetuar essa
reclamação.
Impostos sobre o património (IMT, IMI e Imposto do Selo)
Propõe-se que os terrenos afetos a explorações florestais, com menos de 10
ha, sejam isentos de IMT e de Imposto do Selo na sua transmissão e que os
terrenos afetos a explorações florestais que realizem investimentos produtivos
possam usufruir de reduções de IMI.
Propõe-se o alargamento do período de suspensão de tributação dos terrenos
para construção em sede de IMI e dos prédios construídos ou adquiridos para
revenda em sede de IMI e IMT para o dobro.
136
Propõe-se que seja criada uma isenção em sede de IMT e Imposto do Selo para
a transmissão de imóveis decorrente de operações de reestruturação de
grupos económicos, estabelecendo-se que esta isenção só seja aplicável para
as operações às quais seja aplicado o regime especial de neutralidade fiscal e
que não determinem a alteração da titularidade dos imóveis, direta ou
indireta, de mais de 50%.
Assim, propõe-se que o Governo se pronuncie acerca das liquidações de
Imposto do Selo sobre os terrenos para construção referentes à norma
transitória da Lei nº 55-A/2012, de 29 de outubro, e aos períodos de
tributação de 2012 e 2013, pelo facto de os terrenos para construção não se
subsumirem na redação da Verba nº 28.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo
introduzida pela referida Lei nº 55-A/2012, de 29 de outubro.
A redação atual da Verba nº 28.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo
introduzida pelo Orçamento do Estado para 2014 que prevê a tributação, a
partir de 1 de janeiro de 2014, dos terrenos para construção cuja edificação,
autorizada ou prevista, seja para habitação, deverá ser novamente alterada
para deixar de prever a tributação em sede de Imposto do Selo dos terrenos
para construção.
Propõe-se a criação de um incentivo fiscal à internacionalização (crédito
fiscal ao investimento estrangeiro), mediante a concessão de um crédito fiscal
em função do investimento realizado no estrangeiro. Este crédito fiscal seria
aplicado mediante a atribuição de uma dedução à coleta de uma percentagem
dos investimentos realizados com o processo de internacionalização. Este
benefício estaria vocacionado sobretudo para PME que pretendam
internacionalizar-se, pelo que não seria previsto um limite mínimo de
investimento, conforme sucede com os benefícios atualmente em vigor.
Aperfeiçoamento dos canais de ligação com o estrangeiro
Propõe-se a criação de contactos privilegiados com a AT nas embaixadas e
consulados de Portugal na UE e Países Terceiros, quer via telefone quer via e-
mail, os quais poderiam ser centralizados pela Direção de Relações
Internacionais. Este canal seria sobretudo vantajoso para os funcionários
destacados pelas empresas portuguesas que pretendam ter um contacto direto
137
com a AT Portuguesa a partir do território onde se encontram destacados ao
serviço da empresa portuguesa.
Redução dos custos de contexto relacionados com a aplicação de
convenções bilaterais (Convenções para Evitar a Dupla Tributação
Internacional - CDT)
Propõe-se que se retirem os rendimentos provenientes da locação de
equipamento industrial, comercial ou científico, bem como os honorários das
operações de assistência técnica que sejam relacionadas com o uso ou a
concessão de uso deste equipamento, do conceito de royalties, quer em sede
de direito interno (alterando as normas acima referidas em sede de IRC e IRS)
quer através do retirar das reservas a este respeito incluídas no âmbito da
renegociação de convenções antigas, suprimindo este rendimento do âmbito
do artigo 12º da Convenção Modelo OCDE e consequentemente incluindo no
artigo 5º (estabelecimento estável) ou artigo 7º (lucro de empresas), tendo
como corolário que estes rendimentos fossem apenas tributados no Estado de
residência dos locadores.
Internamente este rendimento passaria a ser considerado um rendimento
comercial (categoria B do IRS) e tributado como tal no âmbito dos
rendimentos derivados de rendas pagas a não residentes sem estabelecimento
estável.
Face à crescente internacionalização das empresas Portuguesas, propõe-se a
imediata divulgação das vantagens do Procedimento Amigável no Portal das
Finanças, desmistificando a ideia de que se trata moroso e com pouca
eficácia, principalmente quando se pretende uma resolução ou correção à
atuação de uma Autoridade Tributária de um Estado que não o da residência.
Propõe-se, assim, a emissão de Circulares internas vinculando os técnicos das
respetivas Autoridades Tributárias, de um e outro Estados, na interpretação
dos contratos, o que levaria a um reforço da garantia dos contribuintes e a
uma harmonização na aplicação da lei interna de cada Estado às situações
transfronteiriças.
Outra proposta é que se aproveite a facilidade linguística e que as autoridades
competentes de Portugal, Brasil, Moçambique e outros PALOP´S, onde é cada
138
vez notório o aumento do investimento por empresas Portuguesas
estabeleçam acordos de ação de formação e de intercâmbio de pessoal
qualificado, informações e estudos técnicos, bem como de experiências no
domínio da organização e funcionamento da administração fiscal, que visam
sempre e em ultima instancia uma correta e harmoniosa aplicação da
Convenção e dos seus termos.
Crédito de imposto por dupla tributação jurídica internacional
Que seja legalmente possibilitado aos contribuintes Portugueses que, em caso
de tributação na fonte que seja contrária à Convenção, nomeadamente
quando sofram uma imposição indevida face à Convenção, isto é, que sejam
tributados no outro Estado por um rendimento que aí estaria isento, possam
atenuar esse efeito negativo, na sua própria jurisdição fiscal, permitindo que
eliminem a tributação sofrida ao abrigo das regras internas de eliminação de
dupla tributação internacional, condicionando essa possibilidade à prova de
que os contribuintes Portugueses tudo fizeram para que não sofressem essa
tributação, isto é, que dentro da medida daquilo que lhes é legalmente
possível, acionaram os mecanismos convencionais. Uma possibilidade é de
incluir uma presunção com consagração legal, no sentido de que se presume
que os contribuintes (empresas Portuguesas) ao disponibilizarem no outro
Estado, quer às Autoridades Tributárias desse Estado, quer aos seus clientes,
um certificado de residência fiscal emitido ou certificado pela Autoridade
Tributária Portuguesa, acionaram a Convenção e podem ainda assim deduzir
internamente o montante de imposto que não conseguiram deduzir ao abrigo
da Convenção, quer por nelas serem previstos taxas limites ou tributação na
fonte, quer por ter sido efetuada uma incorreta aplicação dos termos
convencionais.
Propõe-se que este objetivo seja concretizado através da introdução desta
adenda ao número 2 do artigo 91º do Código do IRC, possibilitando-se ao
contribuinte (empresa portuguesa) que tenha sofrido uma tributação mais
agravada no Estado da fonte do que aquela que é prevista em termos da
convenção (quer seja através da incidência de uma taxa superior à taxa
máxima prevista na Convenção, o que sucederá por exemplo no caso de juros,
royalties dividendos ou outros, quer porque tenha sofrido qualquer tributação
na fonte quando os termos convencionais dão exclusividade de tributação na
residência), mas que tenha providenciado junto das Autoridades Tributárias
139
do outro Estado ou do seu cliente um certificado de residência fiscal
português, acionar o mecanismo do crédito de imposto previsto internamente,
evitando assim uma dupla tributação nos dois países.
Benefícios fiscais e parafiscais para trabalhadores destacados
Propõe-se a criação de uma isenção de IRS e Segurança Social os rendimentos
de categoria A obtidos por trabalhadores Portugueses destacados que
mantenham a sua residência fiscal em Portugal, nos termos previstos no artigo
16º do CIRS. Esta isenção poderia compreender os rendimentos obtidos na
sequência de um destacamento, isto é aqueles que são pagos na decorrência
do destacamento e de outros projetos de internacionalização que impliquem
mobilidade geográfica, e que visam compensar os trabalhadores pelos
incómodos decorrentes dessa mobilidade.
Uma hipótese era de isentar os rendimentos de trabalho dependente dos
trabalhadores destacados, desde que obtidos por prestação laboral
integralmente executada fora de Portugal e cujo pagamento fosse
considerado como encargo de estabelecimento estável situado fora desse
território relativo à atividade exercida por seu intermédio e eventualmente
condicionando ao facto de que o sujeito passivo com sede ou direção efetiva
em território português (empregador) optasse pela não concorrência para a
determinação do seu lucro tributável dos lucros e dos prejuízos imputáveis a
estabelecimento estável situado fora do território português, possibilidade
introduzida com a Reforma de Tributação IRC. Outra possibilidade seria de
isentar de IRS e Segurança Social rendimentos específicos, ligando-os a uma
estratégia de internacionalização e simultaneamente envolvendo os
trabalhadores no âmbito dos projetos de internacionalização das suas
entidades patronais, e que seria o de isentar os ganhos derivados de planos de
opções, de subscrição, de atribuição ou outros de efeito equivalente, sobre
valores mobiliários ou direitos equiparados referentes às subsidiárias que nos
diversos países estivessem envolvidas nos trabalhos de internacionalização.
Finalmente para as situações de destacamento por períodos inferiores a 90
dias, propõe-se que se aumentem os limites de isenção das ajudas de custo
(para efeitos de IRS e Segurança Social) tendo em vista criar um benefício
financeiro que estimulasse os trabalhadores em situação de mobilidade
geográfica de curta duração.
140
Nessa ótica, e com vista ao incentivo dos próprios trabalhadores, sugerimos a
adoção de medidas como a isenção do pagamento de quotizações para a
Segurança Social pelos trabalhadores, quando destacados para trabalhar no
estrangeiro por períodos não superiores a 183 dias.
Desse modo os trabalhadores destacados conseguiriam manter a isenção no
pagamento das contribuições de Segurança Social no país de acolhimento (por
manterem a sua proteção pela Segurança Social Portuguesa nas
eventualidades de doença, parentalidade, desemprego, doenças profissionais,
invalidez, velhice e morte), ficando ainda isentos do pagamento de
quotizações para a Segurança Social Portuguesa, visto beneficiarem de um
regime especial de Segurança Social a aplicar apenas aos trabalhadores
destacados para trabalhar no estrangeiro e que mantivessem a sua residência
fiscal em Portugal.
Sugerimos ainda como medida de incentivo dos trabalhadores, a possibilidade
de aplicação de um regime fiscal similar ao regime fiscal do residente não
habitual, atualmente em vigor para os cidadãos que, não tendo sido
tributados em Portugal como residentes nos últimos 5 anos, alterem a sua
residência fiscal para Portugal.
Mediante a redução das taxas de IRS aplicáveis ou a fixação de uma taxa fixa
relativamente baixa aplicável aos cidadãos portugueses que, sendo destacados
para exercer o seu trabalho noutro Estado, dentro ou fora da União Europeia,
ainda assim mantivessem a sua residência fiscal em Portugal, conseguir-se-ia
incentivar o destacamento dos trabalhadores, mantendo a tributação dos seus
rendimentos sob a alçada da AT, ou seja, a do seu país de residência.
De acordo com esse regime, os cidadãos portugueses destacados para
trabalhar no estrangeiro mas que mantivessem a sua residência fiscal em
Portugal, seriam tributados em Portugal pela globalidade dos rendimentos
independentemente do local onde os mesmos sejam auferidos, beneficiando
todavia de uma taxa fixa de IRS, aplicável à globalidade dos rendimentos.
Outra questão que se tem suscitado em relação aos trabalhadores que são
destacados pelas suas entidades patronais para outras empresas da UE é a
questão da tributação em sede de IRS no ano do destacamento, em que
141
permaneceram parcialmente em Portugal e parcialmente no novo país de
residência.
O que sucede atualmente é que o trabalhador, se permaneceu mais de 183
dias em Portugal terá no ano seguinte que apresentar em Portugal uma
Modelo 3 de IRS (num momento em que já tem uma conexão fiscal com outro
país) aí declarando o seu rendimento numa base mundial.
Repare-se que pode acontecer que não obstante o trabalhador permanecer
em Portugal por mais do que 183 dias, ao mudar a sua residência para outra
jurisdição após esses 183 dias, mas dentro do mesmo ano fiscal, as regras
internas dessa nova jurisdição podem determinar automaticamente uma
residência fiscal e uma tributação pelo rendimento mundial, e aí aparece um
conflito positivo de competência que terá de ser dirimido por via
Convencional, através de critérios de desempate, implicando para os
trabalhadores migrantes, constrangimentos e acréscimo de burocracia e
custos.
O que se sugere é que se altere o Código do IRS de forma a permitir a
faculdade do trabalhador perder o seu vínculo fiscal com o território
Português, mesmo que não ultrapasse o período de permanência dos 183 dias,
desde que comunique a sua saída do país, através da comunicação da sua nova
residência fiscal. Neste caso, o trabalhador teria que entregar uma Modelo 3
de IRS com os rendimentos obtidos enquanto residente fiscal em Portugal, até
ao momento da sua saída.
Esta opção teria como vantagem simplificar a saída de Portugal por
trabalhadores destacados ou por sujeitos passivos que emigram para trabalhar
em novas entidades empregadoras e funcionaria também como incentivo ao
destacamento e, consequentemente, à internacionalização das empresas
portuguesas, na medida em que, caso o destacamento seja efetuado para
países que exigem um período mínimo para poderem ser considerados
tributados pelos rendimentos obtidos enquanto residentes fiscais, o
trabalhador poderá não ser tributado pelos rendimentos obtidos no novo país
de residência até ao final do ano. Caso o novo país de residência os tribute
pelo rendimento obtido numa base mundial, poderiam utilizar o imposto pago
em Portugal como crédito de imposto.
142
Exportações
Propõe-se a criação de um bónus fiscal para as empresas exportadoras, a
atribuir mediante: redução da taxa de IRC, dispensa de PEC, isenção de
pagamento de tributações autónomas, majoração fiscal com custos da
produção de bens destinados à exportação.
Propõe-se que seja constituído um Gabinete do Exportador na AT,
privilegiando-se assim todas as empresas que pretendam internacionalizar-se
e necessitem de esclarecimentos fiscais para as operações que pretendam
realizar.
Deverá ser criado um gestor do contribuinte para as empresas que se
pretendam internacionalizar e o solicitem, mediante requerimento a
apresentar na AT para o efeito.
Obrigações declarativas
Propõe-se que na página da Declaração Mensal de Remunerações/Consulta do
Histórico/Opções seja criada uma funcionalidade que permita a consulta dos
ficheiros enviados em formato excel ou outro formato que permita uma
consulta, análise e tratamento fácil de dados e com possibilidade de efetuar
somatórios.
Propõe-se que seja criada uma funcionalidade que permita aos sujeitos
passivos entregarem apenas uma Declaração Mensal de Remunerações e que a
comunicação da mesma à AT e à Segurança Social seja efetuada
oficiosamente pela AT à Segurança Social, à semelhança do que sucede com a
comunicação da IES à Conservatória do Registo Comercial.
Propõe-se a simplificação da IES, pela eliminação ou reformulação com vista à
sua simplificação, nomeadamente, no que se refere aos anexos L, O e P.
Consideramos que existe necessidade de disponibilização da Modelo 3 de IRS
em inglês, considerando o número já elevado de residentes não habituais e
não residentes que declaram rendimentos em Portugal, pelo que se propõe a
disponibilização da versão traduzida no portal das finanças.
143
Segurança e confiança dos agentes económicos no sistema fiscal
Propõe-se que seja efetuado um esforço por parte do legislador para
concentrar todas as alterações legislativas num só período do ano e que
fossem anunciadas com antecedência para que as empresas tivessem tempo
para se adaptar e para poderem esclarecer todas as dúvidas suscitadas.
Propõe-se a atribuição de um gestor de contribuinte a determinadas áreas
geográficas a identificar, que possa apoiar as empresas, ainda que de forma
não vinculativa, a solicitar esclarecimentos rápidos e eficazes de dúvidas
relacionadas com a interpretação das novas leis, reduzindo assim os custos de
contexto relacionados com a aplicabilidade das mesmas.
Propõe-se que as informações vinculativas urgentes sejam prestadas no prazo
máximo de 30 dias e que as não urgentes sejam prestadas no prazo máximo de
90 dias, como na redação inicial, alterando-se em conformidade o artigo 68º
da LGT.
Propõe-se ainda que o valor a pagar pelas informações vinculativas urgentes
seja diminuído para o máximo de 50 UC e que se estipule o pagamento de
uma taxa para as empresas que não apliquem a informação vinculativa no
prazo máximo de 12 meses após a sua notificação.
Propõe-se que as informações vinculativas se mantenham válidas por um
período mínimo de 5 anos, sem possibilidade de revogação desde que se
mantenham os mesmos pressupostos, contribuindo, assim, para o aumento da
confiança e da segurança dos agentes económicos.
Propõe-se que os ofícios-circulados e informações vinculativas sejam
disponibilizados no sítio da AT na internet junto ao artigo do Código Tributário
a que digam respeito, de forma a possibilitar aos sujeitos passivos o acesso
simples a toda a informação sobre determinado assunto e diminuir o risco de
atuação em sentido diverso da posição defendida pela AT.
144
Análise dos custos de contexto decorrentes do funcionamento da AT
Deverá o sítio da AT na internet ser reforçado para evitar que fique
indisponível nos últimos dias do prazo para o cumprimento de obrigações
legais.
Deve estipular-se legalmente um prazo máximo de resposta aos e-mails
enviados para as Direções de Serviços, e que a cada e-mail recebido seja
atribuído um número de processo de forma a possibilitar a sua localização
mais facilmente. Reitera-se ainda a necessidade de criação da figura do
gestor do contribuinte por determinadas áreas geográficas a identificar e um
canal privilegiado para o contacto das Associações Empresariais com a AT.
Os processos de execução fiscal para cobrança de dívidas de impostos sobre o
património devem passar a identificar o artigo matricial e o número ou
números da liquidação a que se referem.
Devem ser atribuídos mais poderes aos Serviços de Finanças para
determinadas matérias, nomeadamente, a extinção de processos de execução
fiscal relativos a dívidas com origem em liquidações que já foram anuladas
pelos Serviços e que já constam como anuladas no sistema do património mas
que ainda não foi comunicado às execuções.
O sistema informático deve ser reforçado de forma que não fique
sistematicamente inoperacional nos Serviços de Finanças.
Propõe-se que se crie um mecanismo para possibilitar que os funcionários da
AT possam anular as liquidações de IVA emitidas automaticamente pelo
sistema, resultantes de pedidos de reembolso de IVA em que os sujeitos
passivos não tinham direito à dedução, mas em que não houve prejuízo para o
Estado por não haver imposto a pagar. Em alternativa, o imposto liquidado
através destas notas de liquidação poderia sem compensado com o crédito do
contribuinte resultante do valor deduzido, ficcionando-se uma compensação
de créditos uma vez que o sujeito passivo não tem direito ao reembolso do
IVA deduzido e a AT não tem imposto a receber do sujeito passivo.
Propõe-se a criação de uma conta corrente entre o Estado e os contribuintes,
a criar mediante requerimento fundamentado apresentado pelos contribuintes
145
e que possa ser aplicado aos sujeitos passivos que estejam em situação
permanente de crédito de imposto do IVA, como é o caso das empresas
exportadoras, ou os contribuintes que tem contratos de fornecimento
contínuo com o Estado.
Propõe-se alteração ao artigo 10º do Decreto-Lei n° 14/2013, de 28 de janeiro
e a uniformização de procedimentos pelos Serviços da AT, nomeadamente,
quanto à inscrição de cidadãos estrangeiros residentes em Portugal,
especialmente quanto à necessidade ou não de documentação necessária para
cidadãos não comunitários comprovarem a sua morada em território nacional.
Propõe-se alteração ao artigo 10º do Decreto-Lei n° 14/2013, de 28 de janeiro
e a uniformização de procedimentos pelos Serviços da AT, nomeadamente,
quanto à inscrição de cidadãos estrangeiros residentes em Portugal,
especialmente quanto à necessidade ou não de documentação necessária para
cidadãos comunitários comprovarem a sua morada em território nacional.
Deve ser alterado o artigo 10º do Decreto-Lei n° 14/2013, de 28 de janeiro, e
a uniformização de procedimentos pelos Serviços da AT, nomeadamente
quanto à inscrição de cidadãos estrangeiros residentes em Portugal,
especialmente quanto à documentação necessária para cidadãos comunitários
relacionada ao Certificado de Cidadão da UE obtido junto as Câmaras
Municipais.
Devem ser criem as condições necessárias para fomentar a troca de
informações entre os Estados da UE, como medida de combate à fraude e à
evasão fiscais.
Análise de outros custos de contexto - Incentivos fiscais à criação de
emprego
Sugerimos a redução da TSU para as empresas exportadoras, como medida de
incentivo à internacionalização das empresas nacionais e à criação de
emprego pelas mesmas, quer no sentido de contratar trabalhadores para
prestarem o seu trabalho em território nacional no âmbito da produção de
artigos para exportação, quer na prestação de serviços para empresas
localizadas fora do território nacional.
146
Outra medida a implementar para diminuir a precariedade poderá passar por
redução da TSU ou uma majoração à coleta de custos com salários de
trabalhadores que, tendo vínculos de trabalho a termo com a sua entidade
patronal a uma determinada data prevista na lei (que pode ser a data da
entrada em vigor da lei), os mesmos sejam convertidos em contrato de
trabalho sem termo, podendo este benefício durar por um período de tempo
pré-estabelecido na lei, como por exemplo, um período de 5 anos.
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X. Nota Final
Agradecemos mais uma vez à CIP – Confederação Empresarial de Portugal por
todo o apoio prestado durante a execução do presente estudo e também às
Associações Empresariais e Câmaras de Comércio e Indústria pela importante
colaboração nas respostas aos inquéritos preparados para a realização deste
estudo.
Lisboa, 21 de abril de 2014