214002539 la politica de liberalizacion economica en la administracion de menem

La política de liberalización económica en la administración de MenemAuthor(s): Pablo Gerchunoff and Juan Carlos TorreSource: Desarrollo Económico, Vol. 36, No. 143 (Oct. - Dec., 1996), pp. 733-768Published by: Instituto de Desarrollo Económico y SocialStable URL: http://www.jstor.org/stable/3467293 .

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Desarrollo Econ6mico, vol. 36, N2 143 (octubre-diciembre 1996) 733

LA POLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA

EN LA ADMINISTRACION DE MENEM*

PABLO GERCHUNOFF y JUAN CARLOS TORRE*

Introducci6n

Considerado desde una perspectiva regional, el proceso de transformaci6n eco- n6mica por el que ha pasado la Argentina en los Cltimos aios es parte de una tendencia mAs general. Desde mediados de los afos ochenta, la agenda de los gobiernos de Am6rica Latina ha estado dominada por una ola de politicas de reformas estructurales que estA transformando radicalmente las instituciones econ6micas establecidas des- pu6s de la Segunda Guerra Mundial. Las reformas estructurales han ganado su presente prioridad como resultado de dos desarrollos paralelos. El primero fue el proceso de aprendizaje puesto en movimiento por la aguda emergencia econ6mica que sigui6 a la crisis de la deuda externa. Los sucesivos fracasos cosechados en el esfuerzo por corregir los desequilibrios macroecon6micos mediante ajustes de corto plazo aumentaron la presi6n por soluciones mAs comprehensivas y radicales. Al mismo tiempo, otro desarrollo en el piano de las propuestas de politica tuvo lugar. Nos referimos al influyente consenso que comenz6 a perfilarse bajo los auspicios del discurso neoliberal que permeaba el pensamiento econ6mico dominante en las instituciones financieras internacionales y en los circulos gobernantes de los paises acreedores. De acuerdo con esta visi6n, los desequilibrios macroecon6micos de los paises latinoamericanos eran tributarios de las limitaciones y disfuncionalidades del patr6n de desarrollo orientado hacia el mercado interno y promovido desde el estado. El Plan Baker en 1985

* Este trabajo serd publicado pr6ximamente en Meno VELLINGA (ed.): The Changing Role of the State in Latin America, Westview Press. Los autores agradecen los comentarios de Bernardo Kosacoff, Roberto Bouzas, Nicolas Gadano, Adolfo Canitrot, Franco Castiglioni, Eduardo Feldman y Vicente Palermo. Un recono- cimiento especial merece Getulio E. Steinbach por su ayuda en la revisi6n de la versi6n final.

** Investigadores del Consejo Nacional de Investigaciones Cientificas y T6cnicas (CONICET-ITDT) y del Instituto Torcuato Di Tella, respectivamente. [ I[! ITDT / Mifiones 2177 / 1428 Buenos Aires / Argentina / IM 783-8680 / Fax: (54 1) 783-3061.1



734 PABLO GERCHUNOFF Y JUAN CARLOS TORRE

condens6 este diagn6stico, y abog6 por la racionalizaci6n y reducci6n del papel del estado en la economia y una mayor integraci6n a la economia mundial'.

Estos desarrollos -la bdsqueda de soluciones mas integrales por parte de los gobiernos latinoamericanos y los programas de ajuste estructural recomendados por las agencias multilaterales de credito- convergieron en el tiempo en torno de una cuesti6n urgente: la demanda y oferta de ayuda financiera externa. Asi, las clAusulas de condicionalidad incorporadas a los prestamos del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial se convirtieron en una suerte de correa de transmisi6n a trav6s de la cual las reformas de mercado hicieron su ingreso a las agendas gubernamentales. Uno detrds de otro, los paises de la regi6n comenzaron a implementar cambios de vasto alcance cuyo objetivo final es recortar el papel hist6rico del estado en la promoci6n del desarrollo y en modificar el balance tradicional entre los mercados nacionales y el mercado internacional.

Si bien la direcci6n de los cambios econ6micos ha sido bastante similar, el alcance y el ritmo de su implementaci6n han sido, previsiblemente, diferentes puesto que cada pais ha encarado el nuevo curso bajo condiciones econ6micas y politicas particulares. En este trabajo nos proponemos describir y explicar el proceso de las reformas de la economia argentina poniendo el

enfasis sobre los condicionamientos puestos por el contexto en el que se elaboran las politicas piblicas. En consecuencia, el enfoque que seguiremos toma distancia de las perspectivas ms normativas que, subrayando la racionalidad universal de las reformas estructurales, tiende a circunscri- bir el analisis a discernir en qu6 medida una dada estrategia de cambio se ajusta o no a un modelo prescriptivo. Asi pues, en lugar de visualizar el proceso en curso en terminos de la transici6n a una economia de mercado, habremos de concentrarnos, mAs bien, en la dina'mica concreta de la transformaci6n econ6mica para poder distinguir los rasgos singulares del nuevo orden econ6mico que esta emergiendo en la Argentina.

La organizaci6n de este trabajo sigue la trayectoria descripta por la transformaci6n econ6mica, y sus claves conceptuales son introducidas acompanando el relato hist6ri- co. En dicha trayectoria el aho 1991 constituye una divisoria de aguas que delimita dos periodos al interior de un proceso de cambio iniciado por una conducci6n politica de fuerte arraigo popular y orientado a abrir el paso a un patr6n de desarrollo centrado en las senales de mercado y el liderazgo de la inversi6n privada. El corte entre uno y otro periodo lo establece el Plan de Convertibilidad puesto en marcha en 1991: sus mecanismos institucionales permitieron alcanzar la estabilidad de precios y a la vez colocaron a la organizaci6n econ6mica dentro de un nuevo regimen de funcionamiento. Tomando como eje estos dos periodos, el presente trabajo reconstruye la dinamica econ6mica y politica de las reformas estructurales hasta los tiempos actuales, finales de 1996, en momentos en que cambios en el contexto externo e interno plantean interrogantes hacia el futuro.

INos hemos ocupado de las reformas estructurales en Am6rica Latina en Pablo GERCHUNOFF y Juan Carlos TORRE: "What Role for the State in Latin America?", en Simon TEITEL (ed.): Towards a New Development Strategy for Latin America: Pathways from Hirschman's Thought, Interamerican Development Bank and The John Hopkins University Press, Washington, D.C., 1992.



LA POLITICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LA ADMINISTRACION DE MENEM 735

I. El lanzamiento de las reformas estructurales

Aunque hubo intentos bajo la administraci6n previa del presidente Alfonsin, el proceso de transformaci6n econ6mica comenz6 a cobrar firme impulso a fines de 1989, cuando el gobierno de Carlos Menem lanz6 una combinaci6n de politicas de estabiliza- ci6n y de reformas estructurales que se caracteriz6 por su radicalidad2. Para dar cuenta de ello dos 6rdenes de factores nos parecen relevantes.

El primero es la explosi6n hiperinflacionaria que sacudi6 a la economia argentina entre los meses de mayo y agosto de 1989 y que literalmente provoc6 el colapso de las finanzas

pt'blicas. La crisis hiperfinflacionaria cerr6 en forma dramatica una serie de

intentos estabilizadores que se sucedieron durante la segunda mitad de la decada del ochenta con cada vez menos exito. A comienzos de 1989, a una situaci6n fiscal sumamente deteriorada, un creciente endeudamiento gubernamental a tasas y plazos desfavorables y reservas internacionales en niveles minimos, se sum6 la incertidumbre provocada por las pr6ximas elecciones presidenciales. Todo ello desat6 una huida generalizada de la moneda domestica hacia el d61lar, cuya cotizaci6n creci6 25 veces en apenas seis meses. La tasa de inflaci6n que, en promedio, habia alcanzado el 14 % mensual en 1988, Ileg6 a un maximo del 200 % en julio de 1989.

En este marco, las autoridades se vieron en dificultades para asegurar el funcionamiento del aparato estatal e incluso de garantizar el orden puOblico. Fue entonces que RaCl Alfonsin, el presidente en ejercicio, debi6 renunciar cinco meses antes de finalizar su mandato legal, precipitando la asunci6n de Carlos Menem, electo en los comicios de mayo del mismo aro.

Ante el potencial de aniquilamiento politico que exhibia la crisis, el nuevo presidente peronista, sorprendiendo a amigos y a adversarios por igual, dej6 de lado su programa electoral populista y adopt6 la estrategia de cambio de cufo neoliberal en un esfuerzo por resolver el desaflo prioritario de la hora: ganar la aquiescencia de los principales agentes econ6micos, internos y externos, que dispo- nian de un decisivo poder de veto sobre los mercados y la sustentabilidad de su gobierno.

El segundo factor que gravit6 sobre el contexto en el que fueron iniciadas las reformas estructurales fue un clAsico problema de credibilidad. En efecto, Menem se propuso resolver la grave emergencia recurriendo a las mismas politicas que tanto el como el movimiento peronista habian siempre repudiado. Senalemos que un determi- nante crucial del estallido de la hiperinflaci6n fue la extendida incertidumbre que gan6 a los mercados financieros cuando en los meses previos a la elecci6n de mayo de 1989 las encuestas preelectorales vaticinaron el triunfo inminente del candidato peronista. Esta informaci6n tuvo la virtud de evocar la traumAtica memoria de la experiencia mas reciente del peronismo en el gobierno, entre 1973 y 1976, que las credenciales politicas de Menem y su mensaje electoral contribuyeron a hacer mas preocupante todavia. De alli que cuando, una vez electo, Menem formul6 promesas de signo totalmente opuesto a las que habian sido instrumentales para su victoria electoral, qued6 planteado un problema de credibilidad.

2 En esta secci6n hemos descansado en Juan C. TORRE y Vicente PALERMO: "A la sombra de la hiperinflaci6n. La politica de las reformas estructurales en la Argentina" (mimeo), 1995.




Asi, en el momento de su instalaci6n en el gobierno, Menem se enfrent6 a dos desafios que lo empujaron a actuar rapida y audazmente: un problema macroecon6mi- co de crisis fiscal y un problema politico de credibilidad. Se comprende que la bancarrota de las finanzas pOblicas no diera respiro y forzara al presidente peronista a apelar a todos los medios a su alcance. Pero la necesidad de ganar reputaci6n tuvo tambien el mismo efecto al obligar a Menem a sobrerreaccionar y a ir mAs alla de lo que Io hubiera hecho en ausencia de una brecha de credibilidad3. De hecho, las primeras decisiones de Menem fueron disefadas a los efectos de mandar sefales claras de sus compromisos presentes y sus intenciones futuras a fin de conquistar la elusiva confianza del mundo de los negocios.

Poco antes de asumir el cargo Menem anunci6 a la prensa que su futuro ministro de economia seria un alto ejecutivo del conglomerado multinacional argentino Bunge y Born, y fue retribuido con una reacci6n positiva de los mercados. Aunque este fue al cabo de un tiempo reemplazado, el compromiso politico que estuvo detrAs de su designaci6n se mantuvo luego. A lo largo de su administraci6n Menem habria de excluir a los peronistas -salvo durante un corto periodo- de la gesti6n de la politica economica, que fue confiada a figuras nominadas con el aval de los principales grupos econdmicos. En lo que concierne a los asuntos econ6micos, los peronistas terminaron, practicamente, siendo hubspedes del gobierno que habian elegido.

En forma paralela a las medidas de estabilizaci6n econ6mica, la politica de cambio estructural comenz6 a perfilarse con la aprobaci6n por el Congreso de dos importantes piezas de legislaci6n, la ley de Emergencia Econ6mica y la ley de Reforma del Estado. La primera de ellas asest6 un golpe frontal al coraz6n del capitalismo asistido que se desarroll6 en la Argentina desde la posguerra al suspender por un plazo de 180 dias -que seria luego renovado indefinidamente- los regimenes de promoci6n industrial, regional y de exportaciones y las preferencias que beneficiaban a las manufacturas nacionales en las compras del estado; tambien se autorizaron los licenciamientos de empleados p'blicos y se puso fin a esquemas salariales de privilegio en la administracibn. A su vez, la ley de Reforma del Estado marcO el comienzo del fin de otro de los pilares del patr6n de desarrollo preexistente al fijar el marco normativo para la privatizaci6n de gran n'mero de empresas pOblicas, que incluian las compailas de tel6fono, de aviaci6n comercial, los ferrocarriles, los complejos siderOrgicos, las rutas y puertos y varias empresas petroquimicas.

Mediante la aprobaci6n de estas leyes, luego de un tramite perentorio y en bloque, el Congreso deleg6 en el Ejecutivo la facultad de legislar por decreto los detalles de las nuevas politicas. Ademas de la cesi6n de estos poderes institucionales, el Congreso agrego otros al autorizar a trav6s de una nueva ley la ampliacion de cinco a nueve el nOmero de miembros de la Suprema Corte. Luego de nombrar jueces de su confianza, Menem logr6 evitar que el alto tribunal se convirtiera en una instancia de veto para los intereses afectados por sus politicas. En breve lapso consiguio, asi, acumular los

3 Consultar Dani RODRIK: "Promises, Promises: Credible Policy Reform Via Signalling", Economic Journal, 99, setiembre 1989, pp. 756-72; Guillermo CALVO: "Incredible Reforms", en G. CALVO, R. FINDLEY, P. KOWRI y J. BRAGA DE MACEDO (eds.): Debt, Stabilization and Development: Essays in Memory of Carlos Diaz-Alejandro, Blackwell, Londres, 1989.




recursos institucionales para concentrar el poder de decisi6n con vistas a la puesta en marcha de las reformas estructurales.

Los problemas que Menem enfrent6 al Ilegar al gobierno -el problema macroeco- n6mico de la crisis fiscal y el problema politico de credibilidad- pueden explicar entonces los alcances y la oportunidad de sus opciones de politica. Pero para respon- der a la pregunta de por que pudo Ilevar a cabo las politicas que habia escogido es preciso hacer referencia a otros factores adicionales. Entre ellos mencionaremos tres: los efectos de la aguda emergencia econ6mica sobre la tolerancia pOblica al ajuste, el descredito de las instituciones econ6micas existentes y el capital del propio Menem como lider politico.

Considerando los factores en el orden mencionado, es preciso destacar que la amenaza de caos social y quiebre institucional desatada por la crisis hiperinflacionaria no s6lo Ilev6 a Menem a hacer un audaz giro ideol6gico, embarcando a su gobierno en un proceso de vastas reformas econ6micas. Esa misma amenaza tambidn increment6 la tolerancia de la poblaci6n hacia politicas que, en una versi6n mAs modesta, habian sido fuertemente resistidas poco antes, como lo probaban las trece huelgas generales que pautaron conflictivamente los intentos de ajuste economico de Alfonsin. Para poner en contexto este fen6meno de la tolerancia social recordemos uno de los

cl.sicos dilemas

de las politicas de reforma: mientras que sus costos se hacen sentir en forma inmediata y tienden a estar concentrados, sus beneficios emergen s61o con el tiempo y tienen una naturaleza difusa.

Consecuentemente, los gobiernos que lanzan reformas tendrdn que hacer frente a la resistencia de aquellos que se sienten perjudicados mucho antes de que est6n en condiciones de movilizar el apoyo de sus eventuales beneficiarios. En un sistema democrAtico esta brecha temporal configura un serio obstaculo a las politicas de cambio dado que los gobiernos descansan sobre el respaldo de la opini6n pciblica y los resultados de las pr6ximas elecciones.

Sin embargo, hay circunstancias que pueden alterar la evaluaci6n de los costos y beneficios de los cambios estructurales. Entre esas circunstancias estAn aquellas en las que los programas de reformas son iniciados como parte integral de un paquete de politicas de estabilizaci6n cuyo objetivo es superar una grave crisis hiperinflacionaria. Luego de haber sufrido los efectos devastadores del v6rtigo inflacionario, aun la sola perspectiva de la estabilizaci6n trae tal sensaci6n de alivio en la poblaci6n que neutraliza las consecuencias distributivas de las politicas de reforma. En terminos mas generales, los costos de los cambios econ6micos y las reacciones a ellos no estAn siempre directamente relacionados; mAs bien, suelen estar mediados por la evaluaci6n de Io que significa el mantenimiento del statu quo. Asi, como ocurri6 en la Argentina de 1989, los gobiernos de corte reformista pueden Ilegar a contar con la aquiescencia de los afectados por los cambios si estos Ilegan a convencerse de que la reforma del statu quo, a pesar de los sacrificios que ella entratfa, es la mejor de las alternativas disponibles para detener el deterioro de su situaci6n socioecon6mica4.

4 Seguimos aqui el argumento de Laszlo BRUSZT: "iPor qu6 raz6n habrian de apoyar los europeos orientales el capitalismo? Democracia, capitalismo y opini6n p6blica", en Zona Abierta, 72/73, Madrid, 1995, pp. 107-44.




En segundo lugar, hay que destacar, asimismo, que las instituciones econ6micas a ser reformadas habian tenido hist6ricamente un desempeno insatisfactorio. A diferencia de Brasil, por ejemplo, el patr6n de desarrollo hacia adentro y promovido desde el estado no estaba asociado en la conciencia pOblica con una larga onda de crecimiento. En particular, los Oltimos quince atos habian estado marcados por grandes fluctuacio- nes econ6micas, el deterioro en la calidad de los servicios p'blicos y la generalizaci6n de una fuerte sensaci6n de declinaci6n econ6mica. Estas experiencias abonaron el terreno para la emergencia y posterior aceptaci6n de una visi6n popular que, tomando prestado de la pr6dica del neoliberalismo econ6mico, atribula los desequilibrios ma- croecon6micos a la patologia de un sistema econ6mico estatista y proteccionista. En un marco semejante, los defensores de las antiguas politicas y practicas econ6micas no pudieron montar una resistencia creible y coordinada. El descredito general del orden econ6mico prevaleciente le concedi6, asi, a Menem el margen de maniobra necesario para poner en marcha las reformas sin una fuerte oposicion.

Finalmente, hay un tercer factor que jugo un papel clave. Vista retrospectivamente, la opci6n de Menem en favor de la liberalizaci6n econbmica no fue el hecho que hizo toda la diferencia en la critica coyuntura de 1989. En verdad, la crisis fiscal y la necesidad de ganar reputaci6n frente a la comunidad de negocios no le dejaron otra alternativa. Lo que marc6 la diferencia crucial desde el punto de vista politico fue que haya podido abandonar las tradicionales banderas del peronismo y escoger nuevas politicas y alianzas sin perder por ello el respaldo de sus seguidores. Las razones de esto hay que buscarlas en las mismas causas que suscitaron las reservas iniciales de los grandes grupos econ6micos: las credenciales politicas de Menem.

Menem habia ganado la posici6n de preeminencia que tenia en la competencia interna realizada dentro del peronismo en 1988 para elegir candidatos a las elecciones presidenciales del aho siguiente. En ella habia resultado victorioso levantando las consignas de un populismo plebeyo y mesidnico de hondo arraigo en el movimiento. Con su victoria, por primera vez desde la muerte de Per6n, en 1974, el peronismo se habia unificado en torno de un liderazgo aceptado por todas las corrientes. Por consiguiente, cuando Ilego al gobierno lo hizo Ilevando consigo el capital politico necesario para legitimar sus opciones de politica. Llevadas a cabo por un lider politico sin las credenciales de Menem, las innovaciones que produjo en las politicas y las alianzas una vez en la presidencia dificilmente hubieran tenido la misma favorable acogida. En linea con una antigua paradoja de la politica, seguin la cual los lideres de izquierda pueden con mAs facilidad adoptar politicas de derecha sin atraerse la condena de la izquierda (y viceversa)5, el exitoso viraje de Menem prob6 que un

5 A esto se ha referido Dani RODRIK con el sindrome de Nixon-en-China: "S61o Richard M. Nixon, con sus impecables credenciales anticomunistas, podria haber hecho la apertura a la China de Mao Tse-Tung. Dado que Nixon era una figura confiable para la derecha norteamericana podia esperarse que no traicionara los intereses nacionales de Estados Unidos. La traducci6n de este principio a la estrategia de reformas indicaria que es preciso contar con un gobierno de base popular para encarar reformas que de otro modo serian inaceptables para los sindicatos. Y esto debido a las mismas bien fundadas razones: es mis fcil convencer a los trabajadores sindicalizados que los cambios que son necesarios habrin de ser beneficiosos en el largo plazo, aun cuando entraien perjuicios en el presente, si el argumento les es formulado por un gobierno que prima facie tiene sus intereses en cuenta"; en John WILUAMSON (ed.): The Political Economy of Policy Reform, Institute for International Economics, Washington, 1994, p. 215.




presidente de origen populista podria lanzar una estrategia econ6mica no populista y salir airoso en el intento.

Hay que destacar, no obstante, que el nuevo rumbo econ6mico y politico de Menem provoc6 tensiones dentro del movimiento peronista, pero los disidentes carecie- ron de alternativas politicas para canalizar su disconformismo. Algunos sindicatos y dirigentes partidarios presionaron en favor de estrategias confrontativas, pero la mayo- rla de los peronistas se mostr6 poco inclinada a seguir un curso de acci6n que podia poner en peligro el acceso a los recursos econ6micos y politicos del patronazgo estatal. Menem explot6 habilmente esta actitud oportunista, y aplicando de manera selectiva premios y castigos logr6 mantener bajo control a sus seguidores. S61o un puiado de diputados se atrevi6 a desafiar las politicas oficiales en el Congreso, mientras que el grueso de los sindicalistas se distribuy6 entre la colaboraci6n y el apoyo tAcito. De este modo, Menem pudo formar una inedita y poderosa coalici6n de gobierno, en la que reuni6 el poder institucional de la mayoria electoral peronista con el respaldo de los n0cleos mas expresivos del poder econ6mico.

En breve, el paisaje sociopolitico evocado -los efectos de la hiperinflaci6n sobre el grado de tolerancia social al ajuste, el descr6dito de las instituciones econ6micas existentes y el liderazgo de Menem sobre el movimiento peronista- cre6 el espacio politico para Ilevar a cabo cambios econ6micos que en otras circunstancias hubieran sido dificilmente factibles.

II1. La primera ola de reformas estructurales

En lo que sigue nos referiremos a la primera ola de reformas que tuvo lugar en la etapa inicial del gobierno de Menem, entre 1989 y 1990. Quizas en una situaci6n caracterizada por una crisis fiscal menos terminal hubiera sido posible que la politica de estabilizaci6n y la politica de reformas fuesen encaradas como tareas sucesivas en el tiempo. Pero en la Argentina en la que Menem arrib6 al gobierno el contexto macroeco- n6mico era otro y ello tuvo sus consecuencias. En efecto, alli en donde la emergencia econ6mica Ileva a que la politica de estabilizaci6n y la politica de reformas sean incorporadas a un mismo paquete de politicas, la segunda tiende a organizarse en funci6n de la primera. Lo que significa que las reformas son hechas con vistas al objetivo prioritario de reducir el d6ficit fiscal y contener la inflaci6n antes que para aumentar la productividad y la competitividad de la economla en el largo plazo, como se observa a continuacion.

Las privatizaciones

El ritmo de las privatizaciones fue tan vertiginoso que, al cabo de un aio, hacia octubre de 1990, casi todas las empresas puOblicas seleccionadas habian sido transfe- ridas al sector privado.

En la lista de esta primera ola de privatizaciones sobresalieron los telefonos y el transporte aereo, que Menem convirti6 en los casos ejemplares de su nuevo rumbo econ6mico. La elecci6n de los monopolios de servicios pOblicos para iniciar la politica




de privatizaciones respondi6 a una combinaci6n de causas politicas y econ6micas6. Primeramente, hay que tener en cuenta la agenda de las privatizaciones del anterior gobierno, el cual en sus 0ltimos afros habia intentado -con la oposici6n peronista- transferir sin 6xito a operadores privados el 40 % de los activos pOblicos en las compafilas de tel6fonos y de transporte aereo. Para una administraci6n deseosa de sertalizar su giro ideol6gico, las iniciativas frustradas de las autoridades salientes se convirtieron en el piso de su propia gesti6n. AdemAs, el fuerte deterioro de los servicios prestados por las empresas estatales hizo de su privatizaci6n una iniciativa popular. Por fin, ante la asfixia financiera del sector pOblico, la privatizaci6n de los monopolios de servicios pt'blicos tenia la ventaja de aumentar la recaudaci6n de fondos liquidos o la cancelaci6n de titulos de la deuda.

En la literatura y la experiencia internacional sobre privatizaci6n de empresas p~blicas existen suficientes argumentos en favor de mantener acciones en manos del estado, de realizar las privatizaciones de manera gradual, de valorizar las empresas a trav6s de un saneamiento previo y, por cierto, de garantizar la competencia abierta en las licitaciones7. Ninguna de esas recomendaciones fue seguida. A la hora de las decisiones, las preferencias de las autoridades se revelaron mediante la metodologia de la privatizaci6n. Su objetivo fue mostrar que querian completar rapidamente la venta de los activos estatales, sin poner en juego instrumentos consumidores de tiempo y haciendo patente su compromiso de Ilevar adelante un cambio radical en el papel del estado.

Asi las cosas, el proceso de privatizaci6n tuvo lugar en el marco de una relaci6n de fuerzas desfavorable para el gobierno. Su perentoria necesidad de recolectar fondos y ganar-reputaci6n Ilev6 a que los eventuales compradores pusieran un alto precio a su participaci6n en las licitaciones. Asi, a fin de alcanzar sus prioridades en dichas circunstancias, el gobierno debi6 crear un conjunto de regulaciones protectivas y garantistas que brindaron a los nuevos propietarios de las empresas privatizadas reservas de mercado y el acceso a cuasi-rentas. A este desenlace se Ileg6 vendiendo las empresas estatales bajo la garantia de mantener beneficios monop61icos. El proce- dimiento inverso, la transferencia de las empresas estatales operando en un ambito competitivo, hubiera implicado una fuerte reducci6n del precio de los activos a ser transferidos, y esto era contradictorio con las urgencias fiscales del gobierno.

El resultado de las politicas de privatizaci6n fue asi un cambio en las relaciones de propiedad pero no en la relaci6n de las empresas y el mercado: las nuevas empresas privatizadas pasaron a operar en un marco que era tan ajeno a las reglas de la competencia en el mercado como el de la fase previa de la industrializaci6n protegida. Esta recreaci6n de antiguos patrones de funcionamiento econ6mico

detr.s de una

politica que se proponia hacer un corte neto con el pasado no fue, ademas, compensada por el montaje paralelo de marcos regulatorios efectivos. Las urgencias pero asimismo el d6ficit de larga data en las capacidades institucionales del estado conspi-

6 Sobre la politica de privatizaciones consultar Pablo GERCHUNOFF y Guillermo CANOVAS: Las privatizaciones en Argentina: Impactos micro y macroecon6micos, CEPAL-Chile, Documento 21, 1994, Proyecto Reformas de Politica POjblica.

7 Consultar Leroy P. JONES, Pankaj TANDON, Ingo VOGELSANG: Selling Public Enterprises, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 1990.




raron contra la formacion de agencias regulatorias en condiciones de controlar el poder de mercado de las nuevas compaflas privadas y promover politicas de estimulo a la competencia.

La liberalizaci6n comercial

La reforma comercial constituy6 otro ejemplo claro de la subordinaci6n de la politica de reformas a las exigencias de la politica de estabilizaci6n8. Al hacerse cargo, las nuevas autoridades econ6micas hicieron conocer sus metas: reducci6n del arancel mdximo al 20 % y eliminaci6n de gran parte de los instrumentos paraarancelarios (cupos, licencias y prohibiciones de importaci6n). El plazo que se daban para alcanzar esas metas era de cuatro ahos. Mirando atras, hacia esa hora inicial, es sugestivo constatar que los responsables de la economia abordaban la cuesti6n pensando en una apertura relativamente gradual de la economia a la competencia externa.

Esa perspectiva gradualista de la reforma comercial no pudo mantenerse. A fines de 1990 las restricciones cuantitativas a las importaciones habian sido prActicamente eliminadas. En lo referido a los aranceles, el acortamiento de los plazos originales fue todavla mayor. En octubre de 1989 el arancel promedio nominal ya se ubic6 en el 26 % y en 17 % un aio mas tarde, a fines de 1990. En marzo de 1991 se introdujo una estructura arancelaria escalonada, con aranceles del 0 % para materias primas, el 11 % para insumos y un 22 % para bienes manufacturados finales. Como resultado de ello, el arancel promedio cay6 al 10 %.

La fuerza motora en la aceleraci6n del ritmo de los cambios fueron los avatares de la macroeconomia. Pero las demandas del corto plazo sobre la reforma comercial no fueron siempre las mismas. En los hechos, la politica arancelaria podia contribuir a la estabilizaci6n econ6mica de dos maneras, sea como mecanismo disciplinador de los formadores de precios internos, sea como mecanismo de apoyo al cierre del d6ficit fiscal mediante los gravamenes a las importaciones. A lo largo de esta accidentada primera etapa, las autoridades oscilaron entre uno y otro; al tiempo que se movian hacia la liberalizaci6n del comercio, apelaron en varias ocasiones al aumento de las tarifas nominales o a la aplicaci6n de recargos temporarios a las importaciones a fin de obtener los tan necesitados ingresos fiscales. Asi fue que entre octubre de 1989 y marzo de 1991 los aranceles maximos y minimos fueron alterados nada menos que once veces.

Pero hacia esa O'ltima fecha el conflicto en torno de la politica arancelaria que presidi6 estas marchas y contramarchas se habia zanjado en favor de la drcstica reducci6n de la protecci6n. Las exigencias de la lucha antiinflacionaria sumadas a la manifiesta voluntad del gobierno por mostrar la fuerza de sus nuevas convicciones ante el severo tribunal de la comunidad financiera local e internacional cancelaron toda estrategia gradualista. Como en el caso de las privatizaciones, tambi6n en este campo los cambios fueron veloces y profundos. Sus consecuencias no se limitaron a los efectos

8 Sobre la apertura comercial consultar Bernardo KOSACOFF: La industria argentina: un proceso de reestruc- turacidn desarticulada, CEPAL-Centro Editor de Ambrica Latina, Buenos Aires, 1993. La relaci6n entre problemas macroecon6micos y apertura comercial ha sido abordada en Dani RODRIK: "The Rush to Free Trade in the Developing World: Why so Late? Why Now? Will it Last?", en Stephen HAGGARD y Steven B. WEBB (eds.): Voting for Reform: Democracy, Political Liberalization and Economic Adjustment, The World Bank and Oxford University Press, Washingon, 1994, pp. 61-88.




negativos en el corto plazo sobre los ingreso del sector ptblico. Mas importante todavia, implicaron un alto costo real en tbrminos de recursos productivos porque, en ausencia de politicas complementarias, la aceleraci6n de la apertura comercial se hizo visible en el elevado nOmero de cierre de empresas y en la generaci6n de un desempleo de larga duraci6n.

La reforma tributaria

Desde el mismo momento en que Menem asumi6 la presidencia, la necesidad de equilibrar las cuentas ptiblicas y consecuentemente de incrementar la recaudaci6n tributaria se volvi6 una cuesti6n apremiante. Para afrontarla las autoridades econ6micas hicieron uso de los mismos instrumentos que, con frecuencia, se habian usado durante la administraci6n anterior: se incrementaron las alicuotas del impuesto a los d6bitos bancarios y del gravamen a la transferencia de divisas a la vez que se mantuvieron las retenciones a las exportaciones de origen agropecuario. Estos instrumentos sirvieron durante un periodo sumamente limitado para financiar la emergencia post- hiperinflacionaria, pero ayudaron al gobierno a ganar tiempo para preparar su proyecto de reforma tributaria9.

El nuevo regimen impositivo se bas6 sobre tres cambios principales. El primero fue la concentraci6n de la estructura impositiva en unos pocos impuestos, basicamente, el impuesto al valor agregado y el impuesto a las ganancias. Para ambos impuestos, se expandi6 la base imponible, se aumentaron las alicuotas y se ampliaron los mecanismos de agentes de retenci6n, Io cual permiti6 mejorar el control. Estos dos impuestos fueron complementados principalmente por el impuesto a los combustibles y por los aranceles a la importaci6n. Inicialmente el esfuerzo impositivo descans6 sobre el impuesto al valor agregado debido a su mAs fAcil recaudaci6n; s61o mas tarde gan6 gradualmente importancia el impuesto a las ganancias.

El segundo cambio importante fue introducido por la ley de Emergencia Econ6mi- ca al eliminar parcial o totalmente los regimenes especiales de promoci6n industrial y regional, que en general contenian importantes exenciones impositivas. Ello contribuy6 a mejorar la recaudaci6n tributaria, pero ademAs constituy6 una sehral mas de la nueva orientaci6n de politica econ6mica: los subsidios que erosionaron la base imponible debian desaparecer como herramienta para incentivar inversiones.

El tercer cambio fue de naturaleza institucional. Mediante la sanci6n de una nueva ley penal tributaria se aumentaron los riesgos de evadir impuestos, en el esfuerzo por implantar una cultura tributaria largamente ausente en la economia argentina. Ademas, se fortaleci6 Ia agencia encargada de la recolecci6n de impuestos y se concentrd en ella la recaudaci6n de todos los impuestos -incluidos los aportes previsionales- a fin de dar credibilidad a la lucha contra la evasi6n.

Hay que subrayar que la reforma tributaria describi6 una trayectoria zigzagueante dominada por las urgencias fiscales. La meta prioritaria era recaudar impuestos para financiar un estado en bancarrota; de alli que las consideraciones de largo plazo de la

9 Un andlisis de la reforma tributaria argentina se encuentra en Ricardo CARCIOFI, Guillermo BARRIS y Oscar CETRANGOLO: Reformrnas tributarias en Am6rica Latina, CEPAL, Santiago de Chile, 1994, pp. 17-76.




reforma tributaria ocuparan un lugar marginal. Ni la progresividad de la nueva estructura tributaria ni los incentivos al ahorro y la inversi6n que de ella surglan constituyeron preocupaciones centrales del gobierno.

En sintesis, las reformas estructurales entraron en la agenda de la administraci6n de Menem por medio de un discurso que predicaba la necesidad de un nuevo orden economico mas centrado en el mercado y la apertura al comercio internacional. Sin embargo, la implementaci6n de las reformas estuvo escasamente influida por ese discurso, que fue mAs bien un recurso en la estrategia oficial de ganar reputaci6n. En verdad, las politicas de reformas fueron un instrumento mas al que se apel6 ante la apremiante emergencia economica. En ese contexto, el gobierno no se permiti6 el lujo de decisiones meditadas y t6cnicamente complejas, lo cual afect6 la calidad de las reformas. AdemAs, la naturaleza de estas primeras reformas reflej6 tambien los efectos de la brecha de credibilidad que rodeaba la gesti6n de Menem. Ante las dudas que suscitaba su repentina conversion a la liberalizaci6n econ6mica, las presiones del sector privado y los acreedores externos sobre el gobierno convergieron detrAs de un objetivo: aprovechar la habilidad politica de Menem para neutralizar la resistencia del peronismo a las reformas a fin de acelerar el proceso de cambio y tornarlo irreversible. Fue entonces que la consigna de que las reformas habia que hacerlas no importaba c6mo gan6 predicamento, y sirvid tanto para que Menem ganara reputaci6n como para que los partidarios de la liberalizaci6n economica cerraran el paso a potenciales intentos de volver atrs1o0. Finalmente, agreguemos que el carActer simultaneo de las reformas permiti6 al gobierno orquestar una estrategia de negociaciones multisectoriales con los grupos econ6micos mas importantes. Asi, grandes empresas que eran perjudi- cadas en un area -la apertura comercial- eran compensadas en otra -la politica de privatizaciones-, de manera tal que el paquete de reformas jugo tambien un papel en la consolidaci6n de los flamantes apoyos economicos de Menem.

III. El dificil camino hacia la estabilizaci6n econ6mica

El viraje ideol6gico y politico de Menem no alcanz6, sin embargo, para que los grandes grupos econ6micos abandonaran su estado de alerta debido a la experiencia acumulada de repetidos fracasos en estabilizar la economia. La historia conspiraba contra una salida rapida a la crisis inflacionaria. En Europa, despubs de las dos grandes guerras, Alemania y Hungria pasaron por experiencias similares. Pero la ausencia de un periodo previo de inestabilidad economica permiti6 a los gobiernos dar un corte abrupto a la hiperinflaci6n una vez que establecieron un r6gimen cambiario creible y redujeron los d6ficit fiscales. La hiperinflaci6n argentina, en cambio, no era el resultado de acontecimientos extraordinarios, como los conflictos belicos; mas bien tenia sus raices en una larga historia de alta inflaci6n y de repetidos y fallidos intentos por superarla, Io que hacia mis dificil afirmar la credibilidad de toda nueva tentativa de estabilizar la economia.

'0 Asi, Rudiger DORNBUSCH argument6 que "...la escuela que sostiene que, en Io que respecta a privatizaciones, es mcs importante hacerlo r~ipido que hacerlo bien, presenta un punto de vista crudo pero correcto. Asf... en Amdrica Latina, no deberian preocuparse por hacerlo exactamente bien, sino mis bien por conseguir hacerlo". en "Structural Adjustment in Latin America", The Latin America Program, The Woodrow Wilson Center, 1990, Working Paper 191.




Los primeros y frustrados intentos de estabilizaci6n

Durante los primeros 18 meses tres ministros de Economla trataron sucesivamente de controlar la inflaci6n con impuestos de emergencia, reducciones del gasto pOblico, ajustes en la tasa de cambio y politicas de ingresos negociadas con los empresarios1' En un comienzo, la tasa de inflaci6n logro ser reducida transitoriamente del 200 % al 6 % mensual. Pero una nueva embestida especulativa contra el tipo de cambio desencade- n6 otro episodio hiperinflacionario entre diciembre de 1989 y marzo de 1990, que fue seguido por nuevos impuestos de emergencia, la suspensi6n de los pagos a los proveedores del estado y profundos recortes en los gastos pOblicos. Arrinconado en una situaci6n desesperada el gobierno recurri6 entonces a la sustituci6n compulsiva de los dep6sitos a plazo fijo en el sistema bancario por bonos pOblicos a largo plazo denominados en d61lares.

Si bien comport6 un severo golpe sobre la confianza piblica en los bancos, esa decisi6n permiti6 a las autoridades iniciar en marzo de 1990 una politica monetaria altamente restrictiva que puso fin a la hiperinflaci6n en ese mismo mes. La restricci6n monetaria fue posible por la implementaci6n previa de un esquema de flotaci6n libre del tipo de cambio y porque los pagos gubernamentales se redujeron al nivel estricto de los recursos fiscales. Ademas, para tranquilizar y atraer a los inversores se eliminaron las restricciones a los movimientos de capitales y las diferencias existentes en el tratamiento de capitales nacionales y extranjeros, y se facilit6 la remisi6n de utilidades al exterior. No obstante todo ello, los resultados en materia de estabilizaci6n fueron otra vez desalenta- dores. No s6lo persistieron elevadas tasas de inflacion, en un promedio mensual del 25 %, sino que tambien la actividad economica entr6 en un proceso recesivo.

La credibilidad que el gobierno habia ganado inicialmente con relaci6n a los agentes econ6micos comenz6 entonces a desmoronarse al revelarse incapaz de estabilizar la economia. La politica de restriccic6n monetaria Ilev6 a un aumento significativo en la tasa de interes que, a su vez, se tradujo en una fuerte sobrevaluacion de la moneda nacional. Cuando ya no pudieron postergarse los pagos gubernamentales y se increment6, en consecuencia, la emision de moneda para financiar el deficit fiscal, se produjo otra escalada especulativa contra la tasa de cambio. Este tercer episodio hiperinflacionario fue menos intenso que los anteriores pero condujo a un cambio de guardia en el Ministerio de Economia, con la designaci6n de Domingo Cavallo.

Hasta entonces los fracasos en estabilizar la economia habian opacado el desem- perlo de las reformas estructurales. Estas habian sido en su momento presentadas como la solucion definitiva a la cr6nica inestabilidad de la economia argentina. Pero sus potenciales efectos positivos escapaban a la percepci6n de una opini6n publica sometida a medidas cada vez m-s drasticas, sobre el telon de fondo de una economia estancada y con recurrentes picos inflacionarios. El periodo de luna de miel del que

" Los primeros intentos de estabilizaci6n son analizados por Adolfo CANITROT en "Crisis and Transformation of the Argentine State (1978-1992)", en W. SMITH, C. ACUNA y E. GAMARRA: Democracy, Markets and Structural Reform in Latin America, Transaction Publishers, 1993, pp. 75-102. Un excelente andlisis de los aspectos econ6mi- cos y politicos de la administraci6n de Alfonsin y ia fase inicial del gobierno de Menem se encuentra en Adolfo CANITROT y Silvia SIGAL: "Economic Reform, Democracy, and the Crisis of the State in Argentina", en Joan NELSON (ed.): A Precarious Balance, Democracy and Economic Reforms in Latin America, Institute for Contemporary Studies, California, 1994, pp. 95-142.




disfrutaba Menem desde su asunci6n al poder comenz6 a quedar atras. Durante el primer cuarto de 1991 su popularidad experimento un significativo descenso. A los fracasos econ6micos se sumaron crecientes rumores de corrupci6n en los circulos gubernamentales. En realidad, fue s6lo con la introducci6n del Ilamado "Regi- men de Convertibilidad" diserlado por el ministro Cavallo en marzo de 1991 que el gobierno de Menem logr6 dar un viraje positivo en el dificil camino hacia la estabilidad econ6mica.

El Plan de Convertibilidad

Es verdad que algunas medidas tomadas previamente fueron funcionales al Plan de Convertibilidad, en especial, la politica de acumulacion de reservas internacionales Ilevada a cabo durante 1990. Pero no seria correcto ver a los sucesivos intentos de estabilizacion como el despliegue de un mismo programa. Desde un principio, el plan del ministro Cavallo se singulariz6 por la ambici6n de sus objetivos y la radicalidad de sus instrumentos. Puesto que su meta ya no era s61o reducir la inflaci6n sino establecer un nuevo y perdurable regimen monetario y cambiario, dicho plan no fue un plan de estabilizaci6n mas; antes bien debe ser visto como una reforma estructural, como lo son las privatizaciones, la apertura comercial, la desregulaci6n de la economia.

El Regimen de Convertibilidad cre6 una moneda convertible en una relaci6n de 1 peso = 1 d61ar y prohibi6 cualquier emisi6n monetaria sin el respaldo de divisas en las reservas del Banco Central. Introducido por una ley del Congreso, el regimen elimin6 la discrecionalidad gubernamental sobre las politicas monetarias y de cambio. Su efecto fue similar al de colocar a la Argentina bajo un esquema de gold standard, limitando el papel del Banco Central al de una caja de conversi6n. En la actualidad son contados los casos de paises que operan con cajas de convertibilidad o con convertibilidad y Banco Central. Ademas de la Argentina, esquemas de este tipo existen en Gibraltar, Bermudas, Hong Kong, Estonia y Lituania.

Estos casos estan asociados a situaciones de excepci6n, un estado de emergencia o una combinaci6n de los dos. En algunos de ellos, como los paraisos fiscales, este regimen monetario-cambiario es elegido por comodidad y simplicidad: se trata de una regla rOstica pero que facilita los negocios sin entrar en conflictos con otros objetivos. En otros casos se adopta la convertibilidad como recurso de Oltima instancia. En Hong Kong la sobrevivencia nacional esta amenazada por su pr6xima anexi6n a China, Io que Ileva al gobierno a atar la moneda domestica al ente emisor de un pais creible. En Estonia y Lituania la situaci6n es parecida, pues los nuevos estados nacionales surgidos del desmembramiento de la Uni6n Sovietica son todavia fragiles y, por lo tanto, tambien es fragil la confianza en sus monedas.

En la Argentina, por fin, la reputaci6n del estado y, consecuentemente, de la autoridad monetaria esta severamente afectada por la larga inestabilidad economica y, en particular, por los episodios hiperinflacionarios de 1989 y 1990. En una situacidn semejante, la opci6n por la convertibilidad descans6 en una estrategia de "auto- atamiento": como Ulises, quien orden6 ser atado al mastil de su nave para no ser atraido por las engafosas melodias de las sirenas, el gobierno opt6 por renunciar al uso de




instrumentos claves de politica econ6mica para hacer mas creible su compromiso con la disciplina fiscal y monetaria12

El tipo de cambio fijo apoyado por el Regimen de Convertibilidad logr6 estabilizar las volatiles expectativas de los mercados financieros. A principios de abril las tasas de interes anuales descendieron del 44 % al 22 %, mientras que el valor del d61ar se mantuvo estable. La inflaci6n comenz6 a descender gradualmente pero en forma sostenida. Los primeros resultados favorables del programa, junto con el otorgamiento de un credito stand-by por el FMI y el comienzo de la renegociaci6n de la deuda externa bajo el Plan Brady, mejoraron la confianza. Revirtiendo las previsiones pesimistas iniciales, el gobierno gand las elecciones parlamentarias en la 01tima parte de 1991. Obtuvo el 40,3 % de los votos contra el 30,5 % que recibid la Union Civica Radical, el principal partido de oposici6n. El electorado opto por ignorar los signos de corrupcion en los altos circulos gubernamentales y prefiri6 votar en favor de la renovada promesa de estabilidad. El exito en la lucha antiinflacionaria, la victoria electoral y el apacigua- miento del frente militar alcanzado poco antes13 permitieron a Menem retomar el control del proceso econ6mico y politico.

La entrada de capitales externos

El gobierno de Menem podia esperar por entonces una moderada reactivaci6n despues de tres aflos de caida ininterrumpida del nivel de actividad. A diferencia de otros programas antiinflacionarios basados en la contracci6n de la demanda agregada, el Plan de Convertibilidad combinaba instrumentos ortodoxos y heterodoxos de manera tal de empujar a la economia por un sendero expansivo. En efecto, la promesa bastante creible de alcanzar el equilibrio fiscal en un plazo breve, la fijaci6n sine die del tipo de cambio y algunas presiones informales que las autoridades econOmicas hicieron sobre los grandes empresarios, impulsaron una importante desaceleraci6n inflacionaria y modificaron rapidamente la escena econ6mica: las firmas cesaron las remarcaciones preventivas de precios, los dep6sitos comenzaron a retornar a los bancos y reapareci6

12 El concepto de "auto-atamiento" ha sido elaborado por Jon ELSTER: Ulisses and the Sirens, Studies in Rationality and Irrationality, Cambridge University Press, 1978 (traducci6n al espahiol: Fondo de Cultura Econ6mica, M6xico, 1989), y hace referencia a la paradoja de la soberania. Por multiples razones, los soberanos pueden Ilegar a optar por renunciar a la soberania, prefiriendo sujetarse a reglas a los efectos que los otros crean en sus promesas. Esta es una consideraci6n presente en el disefio de los arreglos institucionales a los que apelan los gobiernos para reducir sus mArgenes de discrecionalidad y resolver problemas de credibilidad econ6mica. Consultar Kenneth A. SHEPSLE: "Discretion, Institutions and the Problem of Goverment Commitment", en P. BORDIEU y J. COLEMAN: Social Theory for a Changing Society, Westview Press, 1991, pp. 245-65. Llamando la atenci6n al hecho de que cuanto

mas numerosos fueran los instrumentos econ6micos a su disposici6n menor era la credibilidad del gobierno de Menem en los mercados, Vicente PALERMO aplic6 el concepto de auto-atamiento al Plan de Convertibilidad en su tesis docto- ral "'Siganme! La politica de reformas estructurales: el caso argentino", Universidad Complutense, Madrid, 1995.

13 Una raz6n adicional del fortalecimiento del gobierno fue la soluci6n al problema militar que habia jaqueado la ultima etapa de la administraci6n de Alfonsin. Una vez en la presidencia Menem dict6 una anmistia parcial que benefici6 a militares condenados por la violaci6n de los derechos humanos y por la participaci6n en las rebeliones ocurridas durante el gobierno militar. De la medida quedaron excluidos los ex miembros de las juntas militares. La decisi6n no puso fin a las tensiones porque los altos mandos militares procedieron luego a excluir del ej6rcito a oficiales de rango medio hostiles a la jerarquia militar; la reacci6n de este sector se conoci6 en diciembre de 1990 con un nuevo levantamiento que fue violentamente reprimido por las fuerzas leales. En enero de 1991 Menem dict6 el segundo indulto por el que se liber6 a los ex miembros de las juntas militares, que fue muy cuestionado por la opini6n puiblica pero que logr6 apaciguar duraderamente el frente militar. Consultar Carlos AcutA y Catalina SMULOVITZ: "Militares en la transici6n argentina: del gobierno a la subordinaci6n constitucional" en Carlos ACUNA (comp.): La nueva matriz politica argentina, Nueva Visi6n, 1995, pp. 153-202.




el cr6dito, el poder de compra de las masas urbanas se expandi6 con la virtual desaparici6n del impuesto inflacionario. Asi, la reactivacion se asoci6 a la estabilidad.

Sin embargo, no fue apenas una reactivaci6n moderada. La administraci6n de Menem pudo usar su flamante 6xito en materia de estabilizaci6n para aprovechar un favorable giro en los mercados financieros internacionales. La recesi6n en las economias desarrolladas habia provocado una fuerte reducci6n de las tasas de interes, Io que indujo a los capitales a salir a la bOsqueda de retornos mas atractivos en los Ilamados "mercados emergentes" 14. En esta bOsqueda encontraron a la Argentina no so1o Ilevando a cabo las reformas estructurales recomendadas por el Banco Mundial y el FMI sino ofreciendo ahora tambien la perspectiva de estabilidad monetaria y cambiaria. Por otra parte, a los ingresos de los capitales de los inversores externos se sum6 un importante reflujo de los fondos de argentinos colocados en las plazas del exterior en los ahos ochenta, y todo ello otorg6 un financiamiento excepcional a la expansion de la demanda agregada estimulada por la estabilizaci6n econ6mica.

La contrapartida de estos factores favorables tuvo una doble faz. Por un lado, la acelerada reactivaci6n econ6mica fijo una estructura de precios relativos que deterior6 la competitividad externa, alent6 las importaciones y desalento las exportaciones. Como consecuencia, surgio un deficit comercial creciente que, en una economia fuertemente endeudada como la Argentina, introducia un elemento de incertidumbre. Por otro lado, la ola de optimismo que acompa6' los primeros resultados del Plan de Convertibilidad incentiv6 el consumo de amplias capas sociales y agrav6 todavia mas la insuficiencia cr6nica de ahorro de la economia. A largo plazo, la estructura de precios anticompetitiva y el bajo nivel de ahorro abrian un interrogante sobre la sostenibilidad del programa puesto en marcha.

Pero en el corto plazo, el flujo de ahorro externo no pudo ser mas oportuno. Sin dicho flujo, las consecuencias adversas de los desequilibrios comerciales y de la caida en la tasa de ahorro hubieran tenido un agudo impacto negativo. El tipo de cambio fijo no podria haberse mantenido, la caida de la inflaci6n hubiera sido mas lenta y la tasa de crecimiento mas baja. En los hechos, la entrada de capitales modific6 el sendero por donde se desenvolvia la economia argentina: al ajuste doloroso asociado a la implementacion de las reformas estructuales se superpuso un proceso de expansion que duraria casi cuatro anos.

14 Los cambios operados en el escenario financiero internacional que comenzaron a percibirse desde 1990 no constituyeron un episodio coyuntural, como fue el caso de los observados a fines de 1970. Dos han sido los factores que se combinaron para que la creciente oferta de capitales deviniera en un fen6meno mis permanente. Por un lado, el fin de la estanflaci6n (stagflation) en los paises desarrollados: despubs de mis de una d6cada la inflaci6n cay6 sustancialmente y con ella cayeron tambi6n las tasas de inter6s nominales. Por otro lado, esta nueva realidad contribuy6 al afianzamiento de instituciones financieras distintas a los bancos tradicionales y cuya actividad se orient6 a la bOsqueda de altos rendimientos: fondos de pensi6n, fondos mutuales, compahiias de seguros, fondos de dinero, etc6tera. Estas instituciones debutaron explotando sistem&ticamente las oportunidades de inversi6n en nuevos mercados, en particular en los paises en desarrollo. Para las economias de estos paises, que durante los

afios ochenta sobrellevaron un fuerte racionamiento en los mercados de cr6dito, la oferta de capitales abri6 nuevas oportunidades de politica pOblica. Ahora, los desequilibrios fiscales y los del sector externo pudieron financiarse dentro de ciertos limites, y fue posible, en consecuencia, expandir el nivel de actividad con menos restricciones que en el pasado reciente. Un anlisis detallado del impacto del nuevo escenario financiero y de las reacciones de politica de parte de los paises se encuentra en INTERNATIONAL MONETARY FUND: International Capital Markets, agosto 1995. Un primer examen del desempehio de las economias de Am6rica Latina en dicho escenario se encuentra en M. DAMILL, J. M. FANELU, R. FRENKEL y G. ROZENWURCEL: "Crecimiento econ6mico en Am6rica Latina. Experiencias recientes y perspectivas", en Desarrollo Economico, vol. 33, N2 130, julio-setiembre 1993, p. 237-63.




La feliz combinaci6n de ajuste estructural y expansi6n econ6mica

Veamos las dos dimensiones de este paisaje economico ahora mas matizado. Comencemos destacando que, entre 1991 y 1994, el PBI aument6 a una tasa anual del 7,7 %, motorizado por el comportamiento del consumo, que creci6 en un 40 %, y de las inversiones en maquinaria y equipo que, postergadas durante los anos de crisis, tambien se incrementaron sustancialmente alentadas por la estabilidad monetaria, la reaparici6n del cr6dito y la liberalizaci6n comercial. No obstante la fuerte expansi6n de la demanda, los resultados en materia de inflaci6n fueron excelentes. La tasa de crecimiento de los precios minoristas sobre bases anuales cay6 del 84 % en 1991, a 18 % en 1992, 7,4 % en 1993, y 3,9 % en 1994. El boom de la demanda ayud6, a su vez, a equilibrar las cuentas fiscales. De hecho, el superavit fiscal alcanzado en 1992 y 1993 se debi6 mucho a un sistema tributario que, reforma mediante, estaba concentrado en los impuestos al consumo.

La otra dimensi6n de esa auspiciosa evoluci6n macroecon6mica nos confronta con las duras condiciones de las nuevas reglas de juego. La distribuci6n del ingreso, que habia empeorado durante el trienio recesivo e inflacionario 1988-1990, no mejor6 en el periodo 1991-1994. Esto es especialmente destacable si se tiene en cuenta que la economia argentina se ha caracterizado siempre por reducir las desigualdades en los periodos ciclicos de bonanza y ampliarlas durante las recesiones15. En el nuevo patr6n distributivo el segmento del 10 % mAs rico de la poblaci6n fue el Unico que claramente aument6 su participacion. Seralemos, ademas, que, si bien en una trayectoria de inflaci6n descendente, la evoluci6n de los precios relativos tuvo un impacto desigual sobre la poblaci6n. Los estratos de bajos ingresos se beneficiaron con los valores estables de los alimentos pero fueron los mas perjudicados en terminos de empleo. Por su parte, importantes fracciones de las clases medias, en cuyo presupuesto domestico los servicios eran mas significativos, debieron hacer frente al encarecimiento de los servicios privados -en especial la salud y la educaci6n- y de los servicios peiblicos privatizados. Tambien los salarios y el empleo tuvieron comportamientos disimiles por sectores. En aquellas actividades mas expuestas al comercio internacional la expansi6n econ6mica domestica tuvo un impacto casi nulo y, en cambio, los instrumentos discipli- narios de la apertura externa y el tipo de cambio fijo determinaron una reducci6n simultanea de los salarios y el empleo: en la industria, por ejemplo, entre 1991 y 1994 los salarios reales cayeron 10 % y la ocupaci6n se contrajo. Por fin, aunque la reactivaci6n implic6 mas oportunidades de negocios para los pequenos industriales, comerciantes y los trabajadores por cuenta propia, la mejora en la administraci6n tributaria y en la lucha contra la evasi6n signific6 para estos sectores pasar a pagar impuestos que antes evadian.

De cualquier modo, el balance de los efectos cruzados del proceso econ6mico que se despleg6 entre 1991 y 1994 fue favorable a la politica gubernamental. La economia comenz6 a girar en torno de un proceso de retroalimentaci6n positivo: el ingreso de fondos externos mejoro casi todos los indicadores de desempero economico, financi6 los desequilibrios de balanza de pagos y facilit6 el tramite de las reformas,

15 Consultar Luis BECCARIA: "Estancamiento y distribuci6n del ingreso", en Alberto MINUJIN (ed.): Desigualdad y exclusi6n. Desafios para la politica social en la Argentina de fin de siglo, UNICEF-Losada, 1993, Buenos Aires.




Io cual a su turno galvaniz6 la confianza y estimul6 el ingreso de nuevos capitales. Igualmente importante fue lo que ocurri6 en el piano simbblico: el gobierno de Menem logr6 reorganizar los terminos del debate econ6mico convirtiendo a los ejes del Plan de Convertibilidad -la disciplina fiscal y las reformas estructurales- en una suerte de consenso promedio respecto del cual debieron medirse las propuestas de las principales fuerzas politicas del pais.

IV. El nuevo escenario de las reformas econ6micas

El Plan de Convertibilidad y la tendencia positiva de los indicadores economicos alteraron el contexto dentro del que se desenvolvia el proceso de las reformas econ6mi- cas. Para apreciar los alcances de este cambio nos parece Otil retomar aqui la distinci6n hecha por Albert Hirschman entre problemas escogidos y problemas apremiantes16 Los problemas escogidos son aquellos que seleccionan quienes tienen responsabilida- des de gobierno de acuerdo con sus percepciones y sus preferencias; en contraste, los problemas apremiantes son aquellos que le son impuestos a su consideraci6n sea por la presi6n de actores no gubernamentales o por una inminente situaci6n de emergencia. A partir de esta distinci6n es posible identificar dos contextos opuestos de politicas de reforma17.

En el primero de ellos, los lideres de gobierno se confrontan a un problema apremiante que, con fuerza desestabilizadora, irrumpe en sus agendas. Un ejemplo, entre otros, son las crisis hiperinflacionarias que, bajo la forma de la dramatica erosi6n de la capacidad estatal de extraer recursos y de proveer servicios, hacen surgir la perspectiva del caos social y la quiebra institucional. En un contexto semejante, la convicci6n de que es preciso actuar en todos los frentes madura rApida y esquematica- mente, pavimentando el camino para el lanzamiento de reformas de vasto alcance. En dichas circunstancias, los debates sobre el alcance y la velocidad de los cambios estructurales pierden instantaneamente relevancia. Las iniciativas de reforma tienen entonces mas un caracter reactivo y terminan indisolublemente ligadas a los esfuerzos gubernamentales por recuperar el control de una situacion economica apremiante.

En el segundo escenario, los lideres de gobierno tienen frente a si una situaci6n econ6mica que presenta signos de desequilibrio pero que todavia se encuentra en el rango de las situaciones manejables. En estas circunstancias, deciden actuar de manera preventiva poniendo en marcha politicas de cambio con el objetivo de corregir los desequilibrios macroeconOmicos. Estas politicas de cambio tienen las caracteristi- cas de un problema escogido dado que los responsables gubernamentales conservan la capacidad de definir tanto el alcance como la oportunidad de Ilevarlas a cabo.

Estos opuestos contextos de reforma tienen claras implicaciones tanto sobre la dinmica politica del proceso decisorio como sobre el contenido de las politicas de cambio. Con respecto a la primera dimensi6n, en un contexto menos dominado por la

16 Consultar Albert O. HIRSCHMAN: Essays in Trespassing, Economics to Politics and Beyond, Cambridge University Press, 1981, p. 146.

17 El concepto de contextos de reforma ha sido elaborado en ms detalle en Merilee S. GRINDLE y John TOMAS: Policy Choices and Policy Change, The Political Economy of Reform in Developing Countries, The John Hopkins University Press, 1991, cap. 2.




sensaci6n de crisis, las politicas de reforma constituyen una alternativa entre varias opciones posibles. Por lo tanto, su suerte

depender, de la habilidad politica de los

lideres de gobierno para organizar recursos burocrAticos y movilizar apoyos sociales. En una situaci6n de crisis, por el contrario, las reformas aparecen como alternativas de 01tima instancia. De alli que, en este contexto, sea la fuerza persuasiva de las circunstancias la que crea, por si misma, el espacio politico para la acci6n reformista. Con relaci6n a la segunda dimension, el contenido de las politicas de reforma, senalemos que cuando 6stas son iniciadas bajo la presi6n de una grave emergencia, incluira'n una cuota muy alta de improvisaci6n y una muy limitada evaluaci6n de costos y beneficios. A diferencia de lo que suele ocurrir cuando los lideres de gobierno disponen de margen de maniobra, en este caso, las reformas tenderan a ser tecnica y administrativamente simples y

Ilevara.n la marca de las urgencias de la hora.

En sintesis, entre ambos tipos polares de contextos de reforma existe un contraste. Alli adonde las reformas son escogidas como parte de una estrategia preventiva, el proceso de su decisi6n serA

m.s exigente y laborioso desde un punto de vista politico

pero la calidad de aquellas sera, en principio, mayor. Ocurre Io contrario cuando las reformas son lanzadas bajo el apremio de una severa crisis, porque entonces esta siempre presente la tendencia a subestimar las complejidades de los problemas del ajuste estructural.

Con los elementos expuestos recuperemos ahora el hilo de la narraci6n hist6rica. A partir de 1991, los problemas que asolaron la primera etapa de la administraci6n de Menem -el problema macroecon6mico de la crisis fiscal y el problema politico de credibilidad- se habian para entonces atenuado significativamente, aun cuando fuera en forma temporaria. Asi, se puede afirmar que el gobierno paso de operar en un contexto dominado por problemas apremiantes a otro en que aument la capacidad de escoger politicas y de influir sobre su contenido y la oportunidad de su implementacion. Con

m.s recursos fiscales y mayor margen de maniobra dispuso ahora de una mejor

plataforma para atender a objetivos de eficiencia y sustentabilidad politica en la gesti6n del proceso de reformas.

A su vez, la 1Ogica macroeconomica establecida por el Regimen de Convertibilidad dio un nuevo impulso a las reformas estructurales. La renuncia a los instrumentos monetarios para ganar credibilidad signific6 un desplazamiento del centro de gravedad de la politica econ6mica. A partir del compromiso asumido de no emitir para financiar al sector pOblico y de no devaluar, la gestion de los desequilibrios macroecon6micos iba a transitar necesariamente por rumbos distintos a los del pasado. La insuficiencia de ahorro y los desajustes de precios relativos -los dos problemas fundamentales que, como hemos senalado antes, acompafaron por largo tiempo al Plan de Convertibilidad- tendrian que ser afrontados con politicas fiscales y comerciales o bien con reformas estructurales que estimularan el ahorro, la productividad y la flexibilidad de precios. Las autoridades economicas usaron las politicas fiscales y comerciales. Pero, a la vez, dieron un nuevo impulso a las reformas estructurales, las que se convertirian en el instrumento clave para adaptar perdurablemente la economia real a una regla monetaria fija.

La gestiOn de esta segunda fase de la reorganizaciOn econ6mica estuvo facilitada por el numeroso grupo de economistas profesionales que Cavallo trajo consigo al Ministerio de Economia. Desde sus nuevas posiciones, el equipo econ6mico contribuy6




a mejorar las capacidades administrativas y t6cnicas del gobierno. Ello, a su turno, disminuy6 el alto grado de permeabilidad de las estructuras decisorias a las presiones de actores no gubernamentales. Ciertamente, la orientaci6n general de los cambios en curso continuarA estando definida por la fuerte dependencia del gobierno respecto de los intereses y las preferencias de los grandes grupos econ6micos y los acreedores externos. Pero a partir de entonces estas influencias no se colaran de manera directa sobre la toma de decisiones; mas bien estaran mediatizadas por la acci6n del equipo econ6mico, que buscara encauzarlas y redefinirlas de acuerdo con la 16gica de su racionalidad tecnocratica pero tambien en funci6n de las necesidades politicas de ia administracion de Menem. Asi, a pesar de sus coincidencias en torno de la direcci6n del proceso de reformas, el equipo econ6mico y los portavoces del mundo de los negocios no siempre habran de estar de acuerdo con respecto a la secuencia de las reformas, los instrumentos para Ilevarlas a cabo, la distribuci6n de sus costos.

Moderando los costos de las reformas

El cambio en el contexto de las reformas fue visible, en primer lugar, en el nivel de los costos del ajuste estructural. En efecto, la politica de expansi6n de la demanda asociada al Plan de Convertibilidad permiti6 una mayor lubricaci6n de los costos distributivos de las reformas. En la literatura sobre las reformas econ6micas, el problema de la compensaci6n ocupa un lugar prominente'8. Si bien desde una perpectiva econ6mi- ca los esquemas de compensaci6n suelen ser vistos como una fuente de riesgo para la consistencia de los programas de reformas, el hecho es que su presencia o su ausencia a menudo determina la factibilidad politica de los ajustes estructurales. Una cuesti6n capital para todo gobierno que Ileva a cabo politicas de reforma en un marco institucional democratico es -de acuerdo con John Waterbury- la de calcular de que manera el proceso de cambio habra de afectar a los distintos miembros de su coalici6n de apoyo. Segu'n este autor, la clave en el manejo de una coalici6n de gobierno consiste en no antagonizar a muchos grupos o sectores al mismo tiempo19. De alli que aun cuando los esquemas de compensacion puedan estar en conflicto con la sustentabilidad econ6mi- ca, concebida de una manera estrecha, estos permiten a los gobiernos sortear ese riesgo proveyendoles de recursos para anular resistencias y comprar apoyos.

Ocurre, empero, que los ajustes estructurales generalmente se realizan durante y a causa de graves crisis econ6micas, las que limitan severamente los recursos fiscales y, en definitiva, impiden recurrir a politicas de compensaci6n. En esas circunstancias, lo que puede ayudar a los gobiernos es que la economia se haya deteriorado tanto antes de iniciar las reformas que los costos del ajuste puedan Ilegar a ser percibidos como mas moderados que los que entranraria la persistencia de la aguda crisis econ6mica. Menem Ileg6 a la presidencia en un contexto de este tipo. Como indicamos antes, la memoria fresca de la hiperinflaci6n y la expectiva general de que el nuevo gobierno pudiera superar la emergencia facilitaron la puesta en marcha de la primera ola de reformas estructurales.

18 Joan NELSON: "Poverty, Equity and the Politics of Adjustment", en S. HAGGARD y R. KAUFMAN (eds.): The Politics of Economic Adjustment, Princeton University Press, 1992; Carol GRAHAM: Safety Nets, Politics and the Poor, The Brooking Institution, Washington, 1994, cap. 1.

19 John WATERBURY: "The Political Management of Economic Adjustment and Reform", en Joan NELSON (ed.): Fragile Coalitions.- The Politics of Economic Adjustment, Transaction Books, 1989, p. 39.




Con el paso del tiempo la eficacia de estos factores tendi6 a depreciarse. Ya mencionamos la caida en la popularidad del gobierno observada a principios de 1991. Agreguemos ahora que la continuidad de la tolerancia pOblica dependia asimismo de resultados tangibles. Si bien la consigna oficial "No Hay Alternativa" habia calado profundamente en la opini6n pCblica, existia siempre el riesgo de que la recesi6n, el cierre de empresas, el aumento del desempleo agotaran el credito otorgado a las politicas de reforma. La estabilidad y el boom producido por el Plan de Convertibilidad lograron entonces desplazar hacia adelante esa amenaza al poner en acci6n mecanismos que compensaron los costos del ajuste estructural.

Nos hemos referido deliberadamente a "mecanismos" en lugar de "politicas" para destacar que estamos en presencia de los efectos indirectos de decisiones ma- croeconomicas antes que de los efectos directos de politicas de compensaci6n propia- mente dichas. Estas Cltimas estuvieron conspicuamente ausentes de la agenda guber- namental20. No obstante, la estabilidad y la politica de estimulo a la demanda asociada al Plan de Convertibilidad tuvieron un impacto agregado que contribuy6 a moderar las consecuencias distributivas de las reformas estructurales.

La virtual eliminaci6n del impuesto inflacionario tuvo un efecto progresivo pues sus consecuencias recalan predominantemente sobre los estratos ma's vulnerables de la sociedad. Los hogares bajo la linea de pobreza en el Area metropolitana de Buenos Aires, que habian alcanzado un maximo del 38 % a fines de 1989, cayeron al 14 % en 1993, revelando que no s6lo ia estabilizacion sino tambien los efectos del boom econ6mico habian alcanzado a los escalones mAs bajos de la estructura social. La desocupaci6n generada por las privatizaciones, la liberalizaci6n comercial y, en menor escala, la reorganizaci6n del sector piblico fue a nivel agregado mas que compensada por el impacto que sobre el empleo tuvo la expansi6n economica, de modo que el porcentaje de la poblaci6n ocupada creci6 del 35,7 % en 1990 al 37,4 % en 1993. Por fin, la reactivacidn econ6mica atenuo la mortandad empresarial que la apertura comercial externa trajo consigo.

Adicionalmente, el boom econ6mico abri6 las puertas a un conjunto de politicas para las que antes no habia financiamiento. La recaudaci6n tributaria en expansion le permiti6 a las autoridades asignar recursos crecientes a casi todas las partidas del presupuesto p'blico, que habia estado severamente restringido durante el periodo previo al lanzamiento del Plan de Convertibilidad y a la entrada masiva de capitales. En particular, se registr6 un importante incremento en el gasto social, que en terminos reales fue, durante 1994, el mas alto de los c01timos quince afros21

El "re-diserio" de las reformas

AdemAs de ayudar a moderar los costos del ajuste estructural, ia etapa abierta por el Plan de Convertibilidad permiti6 al gobierno mejorar el disefio de las reformas

0 Los trabajadores redundantes recibieron indemnizaciones en dinero pero no hubo politicas de reentrenamiento y reinserci6n. Consultar Luis BECCARIA y Aida QUINIAR: "Reconversi6n productiva y mercado de trabajo. Reflexiones a partir de la experiencia de Somisa", en Desarrollo Econ6mico, N- 139, octubre-diciembre 1995, pp. 401-417, en donde se analizan las consecuencias negativas de la falta de politicas complementarias en la privatizaci6n de una aceria estatal.

21 La evoluci6n del gasto p'blico social usando deflactores especificos para cada partida del gasto fue analizada por Laura GOLBERT y Susana LUMi: "El gasto pOblico social en la Argentina. Un analisis de su comportamiento (1980-1994)", Ministerio de Trabajo (mimeo), 1994.




estructurales. El caso de las privatizaciones lo mostr6 claramente. Mientras que en las privatizaciones de la primera etapa la subordinaci6n a los objetivos fiscales Ilevaba a resultados casi incompatibles con la creaci6n de una economia competitiva, en esta segunda etapa las privatizaciones se desplegaron en un contexto fiscal mis saludable y se orientaron mas que antes a mejorar la productividad y la eficiencia. A su vez, mejoraron los procedimientos, con licitaciones mAs competitivas.

Las privatizaciones en la producci6n, transporte y distribuci6n de energia electrica y de gas ilustran los nuevos tiempos. En contraste con las experiencias previas, la venta de activos estatales se llev6 a cabo en estos casos con el montaje paralelo de marcos regulatorios que buscaron promover la competencia y con fijaci6n de tarifas que no agravaran el desequilibrio de precios relativos. En pocos afos, estas privatizaciones podran exhibir resultados en materia de servicios y precios que contrastan favorable- mente con los de las primeras privatizaciones de tel6fonos y transporte aerocomercial. Mientras tanto, vale la pena destacar otra diferencia: la segunda ola de privatizaciones tuvo un tramite mas pacifico y ello no fue independiente de que se efectivizara la promesa de distribuir acciones de las nuevas empresas entre los trabajadores y que se dieran facilidades a los sindicatos para participar en la compra de los activos estatales22

Tambien el mayor margen de maniobras disponible permiti6 revisar y corregir en muchos campos los

diseros de las politicas iniciales. Sin la presi6n de sobresefralizar

sus credenciales pro mercado y aprovechando una situaci6n fiscal crecientemente holgada, las autoridades pusieron en marcha politicas que apuntaron a reducir el deficit de comercio y dar satisfacciOn a las quejas de los industriales. Del lado de las importaciones, se revirtieron -parcialmente- decisiones de apertura econ6mica unilateral y aparecieron algunas moderadas medidas de proteccion comercial que procuraron no s6lo frenar la avalancha importadora sino tambien las quiebras masivas en el sector industrial. Del lado de las exportaciones, reaparecieron los estimulos fiscales que el propio gobierno habia suspendido en 1991 y se redujeron impuestos que afectaban la competitividad. A ello se sum6 la gradual introducci6n de mecanismos competitivos en las privatizaciones de la primera etapa y el resurgimiento de ciertas iniciativas de promo- ci6n industrial que la ley de Emergencia Econ6mica de 1989 parecia haber cancelado definitivamente: en particular, el r6gimen automotriz, que reeditaba la antigua aspiraci6n de modernizar los sectores econ6micos al amparo de una protecci6n temporaria.

La zona de libre comercio establecida en torno del Mercosur es tambien un ejemplo de c6mo el gobierno aprovech6 la nueva situaci6n para revisar las politicas maximalistas de la primera fase. Habiendo heredado la politica de integraci6n econ6mi-

22 En su interesante trabajo sobre los nuevos negocios econ6micos de los sindicatos, Victoria Murillo destaca que la Federaci6n de trabajadores de la electricidad compr6 el 40 % de los stocks de 9 generadores de energia en la Regi6n Noroeste, un 33 % de los stocks en 4 generadores de energia en la Regi6n Sur y el 20 % de los stocks del generador de energia Sorrento de la ciudad de Rosario; obtuvo tambi6n la concesi6n de la explotaci6n de carb6n y particip6 en sociedad en la compra del 90 % de los stocks de 3 generadores de energia en las ciudades de Santa Fe y Parani. El sindicato ferroviario se hizo cargo de la administraci6n de varias cooperativas formadas para el mantenimiento de trenes en Santa Fe y participa en la privatizaci6n de una de las lineas de ferrocarril. Por su parte el sindicato de los trabajadores del petr61eo hacia 1993 ha formado 215 firmas dedicadas al mantenimiento que reinen a 7.194 trabajadores despedidos y planeaba organizar 39 otras firmas con 663 trabajadores a ser licenciados. Asimismo compr6 parte de la flota de YPF y acciones en empresas de equipamiento de petr6leo. Todos estos sindicatos y muchos otros m s han formado en sociedad con bancos fondos de pensi6n luego de la reforma de la seguridad social. Consultar Victoria MURILLO: "Union Responses to Economic Reform in Argentina: Organizational Autonomy and the Marketization of Corporatism". Harvard University, Department of Government. Trabajo presenta- do en el Annual Meeting of the American Political Science Association, New York, setiembre 1-4, 1994,




ca regional de la administraci6n anterior, Menem decidi6, al principio, profundizarla y acelerarla para hacer -como en el caso de las privatizaciones- un claro corte con el pasado. Se fijaron entonces objetivos sumamente ambiciosos y ia consigna oficial era cumplir a cualquier costo con los plazos previstos, aun cuando la rapidez afectara la calidad de los procedimientos. Si bien los cronogramas se mantuvieron despues de la puesta en marcha del Plan de Convertibilidad, a partir de entonces comenz6 a observar- se una mayor preocupaci6n por los efectos colaterales negativos de la integraci6n regional sobre la industria local, promoviendo regimenes de excepci6n, clausulas de salvaguarda, cupos, negociaciones permanentes con los paises socios.

Si en algunas Areas el "re-disefSo" de las reformas acot6 los alcances de la liberalizaci6n econ6mica, en otras en cambio contribuy6 a profundizarla. Este fue el caso de diversas medidas de desregulacion, cuyo objetivo fue inyectar competencia en los sectores de bienes y servicios no expuestos al comercio internacional, asi como la apertura comercial externa habia inyectado competencia en los sectores expuestos al comercio. El paquete de medidas fue introducido a fines de 1991 e incluy6 la supresi6n de restricciones a la operaci6n del comercio minorista, a la practica de profesiones liberales y oferta de servicios de seguros; la disoluci6n de organismos encargados de la regulaci6n de precios en algunos mercados agricolas y ganaderos; la flexibilizaci6n de las condiciones de trabajo en los puertos y la promoci6n de la competencia en el transporte automotor de carga y de pasajeros.

La negociaci6n de las reformas

Las politicas puestas en juego por la administraci6n de Menem no se circunscribieron al campo de la gesti6n macroecon6mica y al rediserto de las reformas estructurales. AdemAs, las autoridades se ocuparon, mAs localizadamente, de reducir resistencias y generar apoyos como respuestas a grupos de inter6s que, en la medida en que se dilula la sensaci6n de emergencia econ6mica, se volvian mas demandantes y se encontraban en mejores condiciones para ejercer presi6n. En efecto, el perfil de esta segunda fase del programa de estabilizaci6n y ajuste estructural tambi6n estuvo influido por los cambios operados en la dinamica politica del proceso decisorio. La puesta en marcha de las decisiones gubernamentales se volvi6 politicamente mas ardua, y las autoridades tuvieron que negociar ahora mas que antes con los representantes del propio partido de gobierno en ambas camaras del Congreso y con las organizaciones corporativas23. La bonanza econ6mica, al desplazar al segundo piano los costos del ajuste, se tradujo en una mayor articulaci6n de los intereses politicos y sectoriales. Bajo este nuevo escenario, el proceso de ajuste estructural habrA de requerir una gesti6n politica mas cuidadosa con vistas a mantener la coalici6n de gobierno. Asi, apelando a modificaciones en el disetro y en la secuencia de las reformas, Menem tratara de influir las reacciones de los sectores afectados a fin de evitar confrontaciones abiertas.

El proceso de la reforma del sistema de seguridad social es un ejemplo en este sentido24. Al ingresar el proyecto de ley al Congreso, el objetivo del gobierno nacional

23 El cambio desde un patr6n unilateral de toma de decisiones a otro m&s negociado est& bien subrayado por Vicente PALERMO en "Reformas estructurales y r6gimen politico", en Agora, Invierno 1995, 3, pp. 95-113.

24 Un andlisis de la reforma previsional puede verse en Alberto PETRECOLLA: "El sistema de jubilaciones y pensiones; un esquema de analisis", Instituto Torcuato Di Tella (mimeo), 1996; tambi6n en Oscar CETRANGOLO: "El nuevo sistema previsional Luna reforma definitiva?", CECE, serie Notas N"2, octubre de 1994.




era sustituir el antiguo y quebrado regimen de reparto por un regimen de capitalizaci6n obligatorio acompaniado por una prestaci6n minima universal. Se trataba de un esquema parecido al que estaba vigente en Chile desde comienzos de la decada del ochenta. En breve, se abandonaban los principios de solidaridad intergeneracional y, como contrapartida, se impulsaba un sistema de cuentas de ahorro individual administradas por fondos de pensi6n habilitados y regulados por el estado y elegidos libremente por los trabajadores activos para depositar sus aportes; como subproducto, esos fondos de pensi6n fortalecerian el sistema financiero de largo plazo. Los costos de esta reforma eran fundamentalmente dos: por un lado, la baja ponderaci6n de los objetivos de equidad, limitados a una prestaci6n minima universal muy baja; por otro, el desfinanciamiento del sector ptblico en la transici6n, originado en el hecho de que los aportes personales a los fondos de pensi6n son dineros que se restan de la cuenta del sector pOblico, el que sin embargo tendra que seguir haci6ndose cargo de la poblaci6n jubilada bajo el antiguo regimen.

El trYmite parlamentario, que dur6 casi dos ahos, implic6 sucesivas e importantes modificaciones. En un primer momento, los legisladores introdujeron una correcci6n que benefici6 a los trabajadores activos que estaban haciendo sus aportes al sistema anterior: se trat6 de una compensaci6n que reconocia el valor de los arios de aportes ya realizados; luego, se aument6 la prestaci6n minima universal; mAs tarde, se redujo de 65 a 60 artos la edad a la cual las mujeres podrian jubilarse despu6s de la reforma. Finalmente -y este fue uno de los cambios mAs relevantes- se transformo gradualmente el proyecto hasta convertir el regimen en uno optativo, con un segmento poblico de reparto y un segmento de capitalizaci6n en el que incluso podian participar fondos de pension de la banca estatal.

La ley que finalmente fue aprobada tuvo el efecto, por un lado, de incrementar los problemas financieros de la transici6n entre los regimenes de seguridad social y, por otro, mejor6 I la solvencia a largo plazo de las finanzas pOblicas, pero menos que lo previsto en el proyecto del Ejecutivo. En nuestra opini6n, dos fueron las razones que explican que las autoridades se hayan avenido a apartarse de sus aspiraciones iniciales. Una de ellas, la holgura fiscal derivada de la reactivaci6n otorgaba un margen para negociar que era inimaginable antes de los 6xitos del Plan de Convertibilidad. La segunda, el fracaso de una reforma tan crucial como esta, que ya habia sido lanzada a la arena politica, hubiera significado un golpe a la confianza y probablemente un menor financiamiento externo. El encanto de un proceso exitoso e ininterrumpido de transformaciones estructurales era indispensable para la credibilidad politica del gobierno de Menem.

La paralela privatizaci6n de la empresa petrolera estatal (YPF), el activo estatal de mayor valor vendido por el gobierno de Menem, puede ser vista como una pieza clave de esta operaci6n. La privatizacion de YPF habia comenzado en los afios previos, mediante la venta parcial de Areas de petr61eo y gas, refinerias, flotas de transporte y una intensa reestructuraci6n de la empresa, en el marco de la reforma estructural del mercado de hidrocarburos. En 1993 se completo este proceso con la venta de una

proporci6n significativa del paquete accionario, en momentos en que se Ileva a cabo la reforma de la seguridad social. A diferencia de otras privatizaciones, en las que los ingresos fueron utilizados para financiar el gasto pliblico, en este caso el grueso de los




recursos obtenidos se destin6 especificamente a cancelar las deudas con los jubilados en un intento por atemperar la oposici6n de la clase pasiva a la reforma previsional. Adicionalmente, se distribuyeron acciones de YPF entre algunos gobiernos provinciales que por largo tiempo habian sido acreedores de la administraci6n central, y ello facilit6 el apoyo de sus diputados en el Congreso.

Un segundo ejemplo del nuevo contexto politico de las reformas surge de la relaci6n del gobierno con los sindicatos. Hacia 1989, las actitudes dominantes entre los Ilderes sindicales ante el nuevo rumbo econ6mico del gobierno condujeron, en los hechos, a una verdadera tregua laboral. En este marco, el lanzamiento de las politicas de ajuste estructural fue seguido por una sucesi6n de conflictos aislados y de corta duraci6n. Luego, la capacidad de movilizaci6n de las bases sindicales se fue debilitan- do por la incertidumbre sobre el empleo, asi como por los decretos que limitaban las huelgas en los servicios puiblicos y los aumentos de salarios no acompafados por incrementos de productividad. A la adversidad econ6mica y las restricciones institucionales se sum6 el impacto de la estrategia oficial, que combin6 la firmeza contra los focos de oposici6n con la distribuci6n de alicientes y pagos laterales a los sectores obreros que no ofrecieron resistencia. Por su parte, los lideres sindicales optaron por dejar los conflictos laborales librados a su propia suerte y prefirieron aplicar su magro poder de negociaci6n a la defensa de las garantias corporatistas de sus organizaciones.

S61o cuando el gobierno anunci6 una reforma laboral que apuntaba a introducir cambios en la negociaci6n colectiva, la estructura de los sindicatos y e.l control sobre las obras sociales administradas por los gremios, los dirigentes sindicales decidieron pasar a la acci6n y lanzaron un paro general en diciembre de 1992. La respuesta de Menem fue abrir una ronda de negociaciones que comport6 una postergaci6n del calendario de las reformas laborales y el otorgamiento de concesiones, como la refinanciaci6n de las deudas del sistema de obras sociales sindicales. La ofensiva oficial se renovo en 1993 y 1994 y de nuevo con limitado 6xito. Si bien los sindicalistas se mostraron dispuestos a franquear el paso a la flexibilizaci6n de los contratos individuales de trabajo, continuaron bloqueando el alcance de las reformas que amenazaban sus posiciones organizacionales gracias al apoyo de los representantes peronistas en el Congreso25. Asi, al echar una ojeada de conjunto a las reformas econ6micas se advierte la permanencia de instituciones que contradicen el talante liberalizante de las politicas gubernamentales. Entre ellas, y en un lugar sobresaliente, estan el monopolio legal de la representaci6n sindical y la posici6n de privilegio que detentan las organizaciones gremiales en la oferta del servicio de salud26. La supervivencia de estas instituciones ilustra c6mo Menem ha debido administrar la secuencia de las reformas a fin de no perjudicar excesivamente a miembros claves de la coalici6n de gobierno.

25 Consultar SebastiAn ETCHEMENDY: "LLimites al decisionismo? El Poder Ejecutivo y la formulaci6n de la legislaci6n laboral: 1983-1994", en Ricardo SIDICARO y Jorge MAYER (compiladores): Politica y sociedad en los arios del menemismo, Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales, 1995, pp. 127-53.

2 El desenlace de la negociaci6n del proyecto de desregulaci6n de las obras sociales de 1993 no modific6 radicalmente esa posici6n de privilegio. La propuesta oficial apuntaba a establecer un sistema nacional de seguro de caracter compulsorio y de libre elecci6n entre las distintas agencias, sindicales y no sindicales, proveedoras de servicios de salud. Los dirigentes sindicales lograron que la libre elecci6n quedara limitada al tmbito de las obras sociales, Io que implic6 un aliento de la concentraci6n en beneficio de los sindicatos mcs grandes. Pero su victoria sobre los designios del gobierno fue mayor todavfa porque el decreto de desregulaci6n no fue, al final, instrumentado.




Un Ultimo ejemplo de los Ilmites autoimpuestos de la politica reformista lo provee la relaci6n del gobierno con la maquinaria politica justicialista, cuya estructura se asienta en el control de las administraciones de provincia27. A partir de la puesta en marcha del Plan de Convertibilidad, la mejora en las cuentas fiscales y la mayor oferta de financiamiento dieron un desahogo a los gobernadores y en muchos casos les permitieron un uso mas amplio de los instrumentos clientelistas tradicionales. En ese contexto, el gobierno nacional promovi6 varios acuerdos con las administraciones provinciales tratando de establecer una nueva distribuci6n de los fondos coparticipados distinta de la que estaba fijada por la legislacion vigente. Se destaca, en ese sentido, el Ilamado Pacto Fiscal, firmado en 1992 y renovado en 1993.

Al amparo de la mayor recaudaci6n, la letra del acuerdo garantizaba a los gobernadores una suma minima -bastante alta en terminos hist6ricos- en el valor de los impuestos coparticipados a cambio de una reducci6n en los porcentajes correspon- dientes a las provincias con el fin de financiar los desequilibrios del sistema de seguridad social. La administraci6n central tambien dispuso rebajas de impuestos condicionadas a que tambidn las provincias eliminaran tributos propios, b•asicamente aquellos que afectaban la competitividad del sector exportador. El intento -s6lo parcialmente exitoso- era que los gobiernos provinciales cooperasen con las metas prioritarias de la agenda del gobierno. Pero eso supuso, implicitamente, un intercambio: los regimenes previsionales de las provincias -que constituian una pieza clave de las politicas clientelisticas- permanecieron intocados y no se plegaron a las pautas de la reforma en el sistema nacional de previsi6n social; a su vez, las empresas puOblicas siguieron en manos de los gobiernos, derivando fondos Ilquidos a los tesoros provinciales, en tanto los bancos oficiales tampoco se privatizaron y mantuvieron su rol como agentes financieros de los gobiernos; finalmente, el empleo psblico sigui6 creciendo y en ningOn momento se someti6 al escrutinio de una estrategia racionalizadora.

El flujo de mayores fondos no impidi6, es verdad, las crisis recurrentes de las finanzas provinciales, de las que las frecuentes protestas, a veces violentas, de los empleados pOblicos en 1993 y 1994 fueron un testimonio elocuente. Pero los conflictos pudieron ser controlados mediante el oportuno auxilio financiero de las autoridades centrales. Aunque figuraron en el texto de los pactos fiscales, lo cierto es que las politicas de reformas en los estados provinciales no constituyeron durante esos aros

un problema apremiante. La bonanza econ6mica introdujo, asi, un efecto suspensivo sobre el ajuste estructural a nivel regional. Ello permiti6 a las autoridades nacionales contar con los apoyos legislativos para avanzar en su propia agenda de reformas sin ingresar en una zona de conflicto con la clase politica peronista.

Recapitulando lo que hemos sefnalado hasta aqui, reiteremos que las circunstancias economicas favorables posteriores a 1991 y el aprovechamiento politico que el gobierno de Menem hizo de ellas resultaron decisivos en la implementaci6n exitosa de la segunda fase de la estabilizacion y el ajuste estructural. En este marco el partido de gobierno se impuso nuevamente en las elecciones legislativas de octubre de 1993 con

27 El estudio detallado de las relaciones financieras entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales durante el Plan de Convertibilidad se encuentra en Oscar CETRANGOLO: "El conflicto en torno a las relaciones financieras entre la Naci6n y las provincias. Segunda parte: desde la ley 23.548 hasta la actualidad", CECE, serie Estudios No10, febrero 1996.




CUADRO 1 Indicadores macroecon6mcios

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

PBI (a) 7,3 2,6 -1,9 -6,2 0,1 8,9 8,7 6,0 7,1 -4,6 3,0 Inflaci6n (a, b) 90,1 131,3 343,0 3.079,5 2.314,0 171,7 24,9 10,6 4,2 3,4 0,0 Inversi6n (c) 17,5 19,5 19,5 15,7 14,2 16,3 19,6 21,1 23,2 20,5 22,0 D6ficit fiscal (c) 0,4 1,3 0,4 -0,9 0,3 0,9 1,9 Exportaciones (d) 6.852 6.360 9.133 9.579 12.353 11.978 12.235 13.098 15.839 20.893 23.500 Importaciones (d) 4.724 5.819 5.322 4.203 4.077 8.275 14.872 16.784 21.589 19.969 23.000 Balanza comercial (d) 2.128 541 3.811 5.376 8.276 3.703 -2.637 -3.686 -5.750 925 500 Cuenta corriente (d) -641 -1.950 1.041 1.781 6.431 992 -5.403 -7.047 -9.365 -2.399 Intereses sobre 62,6 65,2 51,2 62,9 46,7 43,5 27,7 24,6 26,8 25,9

exportaciones Tipo de cambio 100,0 95,5 78,6 75,9 75,8 83,2 90,3 87,9

real (e) Desempleo (f) 5,9 6,0 6,5 8,1 8,6 6,9 6,9 9,9 10,7 18,4 17,1 Salario real 137,6 130,2 123,0 115,7 112,2 100,0 94,7 93,2 93,8 92,5 93,0

Notas: (a) En tasas anuales de variaci6n. (b) SegOn el fndice de precios al consumidor. (c) Como porcentaje del PBI. (d) En millones de d6lares. (e) El tipo de cambio se calcula usando una canasta de monedas de acuerdo con la estructura por destino

de las exportaciones industriales en 1994. (f) SegOn las ondas de mayo de la Encuesta Permanente de Hogares para el total del pais.

Fuente: Elaborado a partir de datos del BCRA, Ministerio de Economia, INDEC, Fundaci6n Mediterrnea, El Cronista Comercial, FMI-IFS y FIEL.

el 42,3 % de los votos, y una ganancia de nueve escafros mas en el congreso, superando el 40,3 % obtenido dos aros antes. El triunfo del peronismo fue particularmente destacable en la provincia de Buenos Aires -el distrito con la mayor concentra- ci6n obrera del pals-, adonde recibi6 el 48 % de los sufragios. Los resultados electorales galvanizaron la confianza del gobierno y decidieron a Menem a lanzar la operaci6n politica de su reelecci6n en la presidencia.

Sin embargo, la lectura de los mismos resultados electorales revela la existencia de un extendido disconformismo con el proyecto de hegenomia politica y liberalizaci6n econ6mica en el poder. Las fuentes del disconformismo eran diversas y no todas ellas se trasladaban al comportamiento electoral. Sint6ticamente tenemos, por un lado, el rechazo al estilo politico de Menem, que combinaba el uso patrimonialista de los poderes pOblicos con la manipulacion discrecional de las reglas constitucionales28. Esta critica politica coexistia, a menudo, con una aceptaci6n de la orientaci6n general del proceso de cambio econ6mico. Por otro lado, el disconformismo se nutria tambien del malestar socioecon6mico generado por los efectos negativos de las politicas econ6micas. La estabilidad y el crecimiento durante los aros 1991-1994 comportaron

28 Sobre las prccticas constitucionales bajo Menem consultar Delia FERREIRA RUBIO y Mateo GORETTI: "Gobernar la emergencia. Uso y abuso de los decretos de necesidad y urgencia (1989-1993)", en Agora, 3, Invierno 1995, pp. 75-94; y Ana Maria MUSTAPIC: "Tribulaciones del Congreso en la nueva democracia argentina. El veto presidencial bajo Alfonsin y Menem", en Agora, 3, Invierno 1995, pp. 61-74.




beneficios respecto de los arios previos pero tambien supusieron para los mAs diversos sectores sociales la dificil adaptaci6n a las nuevas reglas del juego econ6mico.

V. La crisis actual y sus interrogantes

La estrategia econ6mica que por casi cuatro aros le permiti6 al gobierno de Menem navegar en medio de las turbulencias del ajuste econ6mico dependia en gran medida del flujo continuado de los capitales externos y de la expansi6n ininterrumpida de la demanda interna, lo cual le imprimiria una enorme fragilidad potencial. Esta se puso de manifiesto hacia 1994, cuando la economia argentina comenz6 a desacelerarse al acusar el impacto del aumento de las tasas de interes en los Estados Unidos y, particularmente, el de la devaluaci6n mexicana. Las debilidades macroecon6micas de la politica en curso emergieron asi en una doble dimensi6n, la fiscal y la externa.

En la dimension fiscal, el gobierno comenz6 en 1994 a pagar los costos de la estrategia inaugurada con el Plan de Convertibilidad. Montadas sobre la recaudaci6n tributaria creciente, las autoridades se habian embarcado en un programa de reformas que en algunos casos implicaban el sacrificio de recursos publicos. Como ya lo hemos examinado, eso ocurri6 con la reforma previsional y con la reducci6n de impuestos tendiente a corregir los precios relativos. Pero, a la vez, tambi6n hemos visto que el aumento del gasto pOblico experimentado entre 1991 y 1994 tenia la funci6n de viabilizar politicamente las transformaciones estructurales impulsadas por el Ejecutivo y recibidas con recelo por sus propios partidarios politicos. Durante el segundo semestre de 1994, cuando la reactivacion comenz6 a perder vigor y ello se tradujo en el estancamiento de la recaudaci6n, la combinaci6n de los factores mencionados Ilevaron a las cuentas pOblicas al desequilibrio y a los mercados financieros a operar con una mayor desconfianza.

En la dimension externa, el reves sufrido por la politica oficial fue todavia mas duro. El incremento en las tasas de interes internacionales dificult6 desde principios de 1994 el financiamiento a la economia argentina y determino una caida en el valor de los titulos pOblicos. Pero a fin de aao la devaluaci6n mexicana provoc6 un cambio radical de escenario. Para los inversores externos la experiencia argentina era una replica del programa de ajuste y reformas aplicado en M6xico, de tal modo que cuando el presidente Zedillo decidio devaluar en diciembre de 1994 cundieron temores de que la Argentina hiciera lo mismo. Ello impulso una masiva salida de activos financieros locales, un abrupto aumento en las tasas de interes y una consecuente crisis recesiva, fiscal y financiera como no sufriria ningOn otro pals de America Latina29.

Sobre este ominoso telOn de fondo tuvo lugar la reelecci6n de Menem, luego de que la reforma de la Constituci6n realizada un aro antes lo autorizara a postularse a un segundo mandato. El temor al retorno de la inestabilidad econ6mica de 1989-1990 jug6 otra vez en favor del gobierno. Un nOmero significativo del electorado fue ganado por la creencia de que cualquier apartamiento de las politicas oficiales podria desencadenar un nuevo ciclo inflacionario y sum6 sus votos a los de los simpatizantes peronistas para

29 Para un estudio del impacto de la crisis mexicana en la economia argentina consultar Roberto BOUZAS: "The Mexican Peso Crisis and Argentina's Convertibility Plan: LMonetary Virtue or Monetary Impotence?", en Riordan RoET (ed.): The Mexican Peso Crisis, Lynne Rienner Publishers, 1996, pp. 71-92.




totalizar el 50 % de sufragios que le dieron a Menem la victoria en los comicios de mayo de 199530. Pero para entonces la magia macroecon6mica de los primeros anfos del Plan de Convertibilidad habia quedado atras.

La controversia de politicas econ6micas

El sObito cambio de la fortuna reactualiz6 entonces un debate que habia acompa- tado las opciones de politica econ6mica tomadas por el gobierno de Menem durante los atios previos. Aunque la decisi6n oficial de aprovechar las favorables condiciones del mercado internacional de cr6dito para impulsar la demanda domestica cont6 con el

benepl•cito de la comunidad de negocios local, en los circulos financieros y t6cnicos se escucharon voces criticas que abogaron por opciones alternativas. Por un lado, un programa que indujera mayor ahorro fiscal y mayor austeridad; por otro, propuestas de esterilizaci6n monetaria o de regulaci6n de los movimientos de capitales. En ambos casos, el objetivo era colocar a ia economia en un sendero sostenible, si bien al precio de un menor crecimiento inicial.

La crisis de 1995 pareci6 reivindicar retrospectivamente esas posturas. Sin embargo, cuando el gobierno tuvo que decidir, sus criterios de racionalidad politica se impusieron sobre cualquier otra consideraci6n. Las propuestas alternativas al camino elegido por Menem no s61lo hubieran sacrificado un objetivo tan atractivo politicamente en democracia como la reactivaci6n econ6mica; ademas hubiera limitado el margen de maniobras para amortiguar los costos del proceso de reformas y para sostener la coalici6n de apoyo del gobierno31.

Con la crisis, los sencillos mecanismos del Regimen de Convertibilidad, que hasta entonces hablan facilitado la expansi6n econ6mica, comenzaron a funcionar en un

30 La interpretaci6n de los votos recibidos por Menem no puede prescindir de tomar en cuenta un dato esencial: desde 1983 el Partido Justicialista ha exhibido un caudal de votos propios en torno del 35 % de los sufragios a nivel nacional. Estos son votos de pertenencia o de identidad y en gran medida son independientes de las politicas auspiciadas por el partido. Por sobre ese caudal el partido ha recibido en las diversas elecciones votos de preferencia o de opini6n que si comportan una evaluaci6n de sus politicas y de su desemperio. En las elecciones de 1995 los votos de este segundo tipo recibidos por Menem pueden ser explicados como la aprobaci6n de la capacidad de gobierno de la economia y no como la evaluaci6n positiva de indicadores econ6micos puntuales. MAs que la expresi6n de un voto econ6mico normal, estos votos fueron un refer6ndum politico sobre la gesti6n de Menem; sobre esta distinci6n consultar FabiAn ECHEGARAY: "iVoto econ6mico o refer6ndum politico? Los determi- nantes de las elecciones presidenciales en Am6rica Latina, 1982-1994", en Desarrollo Econ6mico, vol. 36, NW 142, julio-setiembre 1996, pp. 603-19.

31 Seg9in lo muestra el siguiente cuadro, la politica de la administraci6n de Menem frente al flujo de capitales externos se diferenci6 con respecto a otros paises de Amdrica Latina.

Respuestas al flujo de capitales externos

(Alrededor de 1993)

Argentina M6xico Chile Colombia Brasil

Politica fiscal anticiclica No No Si No No Revaluaci6n de la moneda No No Si Si No Flotaci6n cambiaria No No Si Si No Esterilizaci6n monetaria No Si Si Si Si

Regulaci6n del movimiento de capitales No No Si Si Si

Fuente: A partir de informaci6n del INTERNATIONAL MONETARY FUND: International Capital Markets, agosto 1995.




sentido inverso, trayendo al primer piano el lado oscuro del programa. La falta de liquidez provocada por la fuga de capitales Ilev6 a aumentos en la tasa de interes y a una fuerte caida inicial en el consumo y la inversi6n; luego, el pesimismo colectivo ante el cambio de escenario ahond6 esa trayectoria. Asi, 1995 se cerr6 con un descenso del PBI del 4,4 %, un fuerte aumento del desempleo, que trep6 al 18 %, una mayor insolvencia de los bancos y un creciente desequilibrio fiscal originado en el hecho de que la recaudaci6n, extremadamente dependiente del nivel de demanda agregada, fue arrastrada hacia abajo por la recesi6n.

Este punto de inflexi6n en el ciclo econ6mico abri6 dos cuestiones de politica p'blica que el auge precedente habia desplazado de la agenda del gobierno. La primera es la administraci6n macroecon6mica en tiempos dificiles para la convertibilidad. La segunda se refiere a la sustentabilidad politica del proceso de reformas ahora que la economia habia ingresado en una fase recesiva y los costos del ajuste estructural se hacian particularmente visibles.

La administraci6n macroecon6mica en tiempos dificiles

En el piano de la administraci6n macroecon6mica, las autoridades tuvieron que enfrentar finalmente, luego de postergarlos por casi cuatro ahos, los problemas clasicos de los regimenes monetarios del tipo patr6n oro: por un lado, la fragilidad del sistema financiero, vulnerable al hecho de que al producirse una crisis de confianza y una fuga de dep6sitos como la que sucedi6 a la devaluaci6n mexicana, la autoridad monetaria tenia margenes de maniobra muy estrechos para evitar una quiebra generalizada de los bancos; por otro, las dificultades para ajustar los precios relativos a las nuevas y mAs restrictivas condiciones de financiamiento externo por la penosa via de la deflaci6n; por Oltimo, la escasez de instrumentos para Ilevar a cabo politicas anticiclicas que evitaran una recesi6n prolongada.

En realidad, el primer problema fue resuelto con exito durante 1995. Con las pocas herramientas monetarias disponibles y con la crucial asistencia crediticia de los organismos internacionales -que no deseaban que la crisis mexicana se extendiera a otras economlas de la region- el Banco Central consigui6 detener la corrida contra los dep6sitos y comenzar luego una intensa reestructuracion del sistema bancario. Un ano despues de que la crisis hiciera eclosi6n, los dep6sitos totales en el sistema financiero ya eran superiores a los del momento previo al efecto tequila, sin que ello importara costos de magnitud para los ahorristas y/o para las finanzas p'blicas32.

El segundo problema -el del ajuste de precios relativos cuando no se cuenta con el instrumento de la devaluaci6n33- pudo ser relativamente manejado por el gobierno.

32 Un excelente examen de la crisis financiera se encuentra en Jos6 Luis MACHINEA: "Causes, Consequences and Lessons: The Argentine Financial Crisis in 1995" (mimeo), enero de 1996.

33 En Argentina y America Latina son numerosos los programas de estabilizaci6n basados en un tipo de cambio fijo. Generalmente se ha tratado de un instrumento transitorio. La peculiaridad argentina reside en que dicho instrumento, introducido por medio de una ley, procur6 resolver un agudo problema de reputaci6n gubernamental. El 6xito alcanzado en materia de estabilizaci6n determin6 que la confianza social en el programa econ6mico se centrara en el mantenimiento del tipo de cambio fijo. Asi la discusi6n sobre este instrumento desborda el enfoque de la macroeconomia y desemboca en una cuesti6n de psicologia colectiva; existe la convicci6n bastante generalizada de que cualquier alteraci6n del compromiso gubernamental en la politica de cambio puede desatar una drastica reversi6n de las expectativas.




Durante 1995 y 1996 las presiones recesivas en los mercados de bienes y en los mercados de trabajo indujeron una baja de precios y una modificaci6n radical en las condiciones laborales: numerosos sindicatos se vieron forzados a aceptar cambios en los convenios colectivos, que implicaron una desregulaci6n de facto de las relaciones de trabajo y una cierta reducci6n de los costos laborales; simultAneamente, no fueron pocos los empleados de ingresos medios y altos que se avinieron a reducir sus sueldos, comenzando por los propios trabajadores estatales.

Sin embargo, hay que subrayar que no fue necesaria una deflaci6n profunda y generalizada. El gobierno pudo evitarla y con ello sortear los riesgos econ6micos y politicos asociados34. En este aspecto, un conjunto de factores internos y externos convergieron a una correcci6n parcial del desequilibrio de precios relativos que habia acompanado al programa de convertibilidad: por un lado, los aumentos de productividad operados entre 1991 y 1994 y las mejoras en la competitividad derivadas de las politicas ofertistas de reducci6n de impuestos; por otro -y cuantitativamente mas importante-, los incrementos ocurridos entre 1994 y 1996 en los precios internacionales de los bienes que exporta la Argentina y la expansion de la demanda brasilena, que en 1995 ya absorbia casi el 30 % de las ventas externas argentinas.

El problema de los precios relativos no qued6 definitivamente superado, ya que algunos de los factores mencionados -sobre todo el incremento en los precios de exportacion- pueden revertirse con el tiempo. Por lo demas, el resto de los factores no tiene entidad suficiente como para impulsar un proceso masivo de inversiones en las actividades de exportaci6n. Sin embargo, la cuesti6n critica en 1995-1996 no fue esa sino las dificultades para salir de la recesi6n, con las consecuencias que ella tiene sobre la recaudacion fiscal y la solvencia bancaria. Superada la crisis financiera, recuperada la oferta de cr6dito, desplazado del centro de la escena el problema de competitividad, la recesi6n se profundiz6 y se prolong6 en el tiempo debido al pesimismo colectivo que siguid, como su opuesto sim6trico, a los casi cuatro anos de expansion y optimismo. La percepci6n generalizada de un desempleo creciente o de una reducci6n en los ingresos nominales limit6 la demanda, y el gobierno no pudo ensayar una intervenci6n

34 Al comenzar el programa de convertibilidad las autoridades econ6micas esperaban que como consecuencia de la caida en las tasas de

interes reales ocurriria una ripida e indolora deflaci6n de precios que

incrementaria la competitividad de la economia. Ello no sucedi6, pero con el tiempo otro factor -esta vez no esperado por el gobierno- vino a corregir parcialmente la apreciaci6n cambiaria: los incrementos de productividad. En general, el anclisis econ6mico ha rechazado la idea de que una inconsistencia macroecon6mica pueda ser corregida por los aumentos de productividad, ya que 6stos son muy lentos y sus beneficios s61lo son mensurables en el largo plazo. Al respecto se puede consultar William BAUMOL, Sue Anne BATEY BLACKMAN y Edward N. WOLFF: Productivity and American Ledership, The MIT Press, 1991. Sin embargo, en los jltimos tiempos ha aparecido alguna literatura que revisa ese consenso. Un ejemplo es M. BRUNO en Comentario a Rudiger DORNBUSCH, lan GOLDFAJN y Rodrigo VALDEZ: "Currency Crisis and Collapses", Brooking Papers on Economic Actitvity, 2, 1995, p.278. En ese texto, el ex presidente del Banco Central de Israel durante el programa de estabilizaci6n de mediados de los ochenta sugiere que en economias que han vivido durante largo tiempo en un r6gimen de alta inflaci6n, la fijaci6n creible del tipo de cambio y la desaceleraci6n inflacionaria generan, transitoriamente, fuertes aumentos de productividad que devuelven competitividad a la economia. Si ese fenomeno alcanza para cancelar los eventuales desequilibrios del sector externo o se agota antes, es un interrogante que s61lo puede contestarse caso por caso. Para una discusi6n de la experiencia argentina consultar Pablo GERCHUNOFF y Jos6 Luis MACHINEA: "Un ensayo sobre la politica econ6mica despu6s de la estabilizaci6n", en Pablo BusTos (comp.): Mds alla de la estabilidad: Argentina en la

epoca de la globalizacibn y la regionalizaci6n, Fundaci6n Friedrich Ebert, Buenos Aires, 1995; Jos6

Maria FANELLI, Osvaldo KACEF y Jos6 Luis MACHINEA: "Precios relativos y competitividad industrial", Documento de Trabajo N"19, IDI, octubre 1994, Uni6n Industrial Argentina.




compensatoria expandiendo su propio gasto, en raz6n de la escasa credibilidad de este tipo de instrumentos en los circulos financieros. Asi, la reactivaci6n quedo librada al ciclo espontaneo del mercado y se hizo sumamente lenta.

A partir de 1995 se recre6, asi, un clima de emergencia econ6mica que evoco a aquel en el que el gobierno de Menem dio sus primeros pasos. Como entonces, el Ejecutivo reclam6 amplios poderes de decisi6n e implement6 sucesivas medidas de reducci6n de gastos y aumento de impuestos; las privatizaciones todavia pendientes se disenaron apurada e improvisadamente atendiendo a las necesidades fiscales; la reforma previsional, que tantas negociaciones habia demandado en los tiempos de bonanza, fue a su vez reformada en un veloz tramite parlamentario a fin de supeditar las prestaciones del segmento pOblico del nuevo sistema de seguridad social a una estricta regla de caja. Los continuos golpes de tim6n a que se vieron obligadas las autoridades a partir de la crisis pusieron de manifiesto el alto grado de precariedad de las nuevas instituciones econ6micas.

En este contexto, las cuestiones de la agenda de reformas que los sucesivos compromisos del gobierno con los politicos peronistas y los sindicatos entre 1991 y 1994 habian dejado pendientes volvieron a estar sobre el tapete. Por un lado, se redoblaron las presiones por una desregulaci6n integral del mercado de trabajo. Por otro, los gobiernos provinciales, jaqueados por la crisis financiera y por el descenso de sus recursos fiscales, imposibilitados en varios casos de pagar sueldos, haberes jubilatorios y deudas con los proveedores, no tuvieron otra opci6n que poner en marcha las reformas que en el periodo previo habian evitado: con el apoyo de los organismos multilaterales de cr6dito y del propio gobierno central, muchas empresas puOblicas y bancos oficiales comenzaron a privatizarse, a la vez que los sistemas previsionales de las provincias eran transferidos al gobierno central.

La sustentabilidad politica del proceso de reformas

Llegados a este punto, nos parece oportuno revisar sumariamente la experiencia que hemos abordado en este trabajo. Durante los anos 1989-1990 el proceso de reformas se Ilev6 a cabo sin tropezar con demasiadas resistencias. El miedo a la hiperinflaci6n increment6 la tolerancia a los costos del ajuste, y la presencia de un liderazgo politico de base popular en el gobierno neutraliz6 los focos de oposici6n. No obstante, la calidad de las reformas fue extremadamente pobre debido a que se realizaron bajo el imperativo de la emergencia econ6mica. A partir de 1991 la estabilidad y el boom econ6mico proveyeron incentivos positivos que, a pesar de su distribu- ci6n desigual, garantizaron la continuidad de los respaldos politicos a las reformas estructurales. Este ma's favorable contexto econ6mico tambien influy6 sobre los conteni- dos de las reformas y la dindmica politica de su implementaci6n. En efecto, el diseio de las nuevas politicas de cambio se torn6 menos conflictivo con la eficiencia y el crecimiento, e incluso se introdujeron correciones parciales en las primeras reformas. Esta nueva fase incluy6, asimismo, una mayor dosis de negociaci6n, en la que el gobierno desempetn el papel de mediador entre las demandas del mundo de los negocios y las finanzas y los intereses de sus bases populares de apoyo.

Sin embargo, en terminos mas generales, es posible afirmar que la necesidad politica de mantener la coalici6n de gobierno y moderar los costos del ajuste condicion6




las opciones econ6micas. El precio a pagar fue un programa de estabilizaci6n y ajuste estructural que se desenvolvi6 al borde del precipicio: a fin de facilitar las reformas se sacrificb austeridad; el gasto privado aument6 sin que se ensayaran politicas anticiclicas; el gasto ptiblico tambi6n se expandi6; ademAs, las reformas de esta segunda etapa demandaron significativas reducciones de impuestos. En suma, la conducci6n econ6- mica actu6 como si el financiamiento del mercado internacional de capitales fuera a prolongarse indefinidamente. Ello incorpor6 a la politica econ6mica un factor de extrema vulnerabilidad. La apuesta del gobierno fue audaz pero tambien riesgosa y ello se puso inapelablemente de manifiesto con la crisis de 1995.

A la luz de nuestro analisis nos parece dificil defender la hip6tesis contrafactual de un programa de reformas como el que se Ilev6 a cabo desde 1989 pero en un contexto de mayor austeridad y menor crecimiento. Los parlamentarios peronistas que votaron las reformas en el Congreso y los dirigentes sindicales que las secundaron escasamente compartieron el proyecto de liberalizaci6n econ6mica de Menem, que mas bien tiene todo el aire de una "revolucion desde arriba". Si no obstante ello le dieron su reluctante apoyo fue porque las decisiones de politica economica abrieron paso a una bonanza ciclica excepcional que permiti6, por un lado, moderar los costos del ajuste y, por otro, abrir espacios de negociaci6n. Dentro de la coalici6n gobernante, la presi6n en favor de las reformas estructurales provino de los grandes grupos econ6micos pero fue el liderazgo peronista el que las Ilev6 a cabo y le imprimi6, en definitiva, sus rasgos propios.

Hoy en dia el escenario que el gobierno de Menem tiene por delante es muy distinto al desaparecer las condiciones que le permitieron postergar o evitar opciones dificiles: en el corto plazo no parece plausible replicar las tasas de crecimiento de los anos recientes, los efectos distributivos negativos de las reformas estructurales son inocultables, a la vez que se asiste a una renovada ofensiva de los partidarios de la liberalizaci6n econ6mica para profundizar, sin detenerse en consideraciones politicas, la marcha del ajuste estructural. No sorprende que en este nuevo escenario hayan aflorado las tensiones que atraviesan a la coalici6n de gobierno y se produzcan conflictos abiertos entre el Ejecutivo y el Congreso, entre el sector politico de la administraci6n y el equipo economico, y un clima de malestar prevalezca entre los dirigentes sindicales peronistas35.

Las consecuencias de este estado de cosas han comenzado a sucederse, primero con la separaci6n del ministro Cavallo decidida por Menem en agosto de 1996, y con la que puso fin a una convivencia desgastada progresivamente por celos personales y ambiciones politicas rivales. La renuncia del artifice del Plan de Convertibilidad ha sido seguida por un reforzamiento de orientaciones mAs ortodoxas en el manejo de la economia. Ello ha mostrado que, a pesar de los siete anos en la conduccion de un audaz proceso de ajuste y reformas, las opciones de Menem

35 Las tensiones dentro de la coalici6n de gobierno han reeditado un fen6rnmeno ya conocido en la historia politica del pais: el peronismo cuando est& en el gobierno tiende a comportarse como un sistema politico en si mismo, vale decir, a actuar simultaneamente como oficialismo y principal oposici6n. Durante su gesti6n de gobierno anterior, entre 1973 y 1976, esta caracteristica se exacerb6 hasta el paroxismo, porque los personajes principales y los conflictos decisivos del periodo los provey6 el propio movimiento peronista. Para un desarrollo del argumento, Juan Carlos TORRE: "Argentine, le peronisme, solution et probleme de la crise", en Problems d'Amerique Latine, 20, enero-marzo 1996, Paris, pp. 41-46.




CUADRO 2

Imagen de Menem y del plan econ6mico en la opini6n piblica

(Porcentaje de evaluaciones positivas)

Julio Octubre Agosto Diciembre Diciembre Marzo Julio 1989 1989 1990 1990 1991 1992 1992

Carlos Menem 85 82 57 61 70 55 47 Plan econ6mico 59 65 33 53 74 60 58

May./jun. Ag./sep. Mar./abr. Diciemb. Mar./abr. Agosto Abril Julio 1993 1993 1994 1994 1995 1995 1996 1996

Carlos Menem 45 40 46 44 48 37 32 22 Plan econ6mico 50 47 48 45 38 31 28 17

Fuente: Muestra nacional de opini6n pOblica del Estudio Mora y Araujo, Noguera y Asociados. Los autores agradecen por el uso de esta informaci6n.

contintian condicionadas por la brecha de credibilidad que rode6 su arribo a la presidencia. Otra de las consecuencias del cambio en el clima politico han sido las movilizaciones de protesta organizadas con gran eco por la oposici6n politica y los sindicatos. En el momento de terminar este trabajo, en los meses finales de 1996, la administraci6n de Menem se encuentra en los niveles mis bajos de popularidad de su gesti6n (ver cuadro 2), rodeada de una atm6sfera de escandalos politicos y avanzando a marcha forzada por el sendero de la liberalizaci6n econ6mica.

Vistos en perspectiva, los problemas econOmicos y politicos ante los que se halla Menem plantean desafios mAs exigentes que los que tuvo que enfrentar a lo largo de su mandato. Frente a una historia todavia en movimiento es aventurado anticipar un desenlace. Careciendo de la perspectiva que se alcanza con el paso del tiempo, toda evaluacion del presente tiene un caracter necesariamente conjetural. A primera vista, los problemas a los que se confronta el proceso de ajuste estructural evocan otros que la Argentina conoci6 en el pasado sin lograr superarlos. En su historia reciente fueron numerosas las ocasiones en que el pals pareci6 estar a punto de dar una nueva direcci6n a su desenvolvimiento econ6mico s61o para perder, al cabo de algin tiempo, la fuerza para sostener el rumbo. En efecto, a principios de los sesenta se intent6 el camino de la profundizaci6n de la industrializaci6n sustitutiva. Pero mientras que Brasil

tambien habria de recorrerlo luego de manera sostenida, haciendo del desarrollismo el pivote de una vigorosa modernizacion, la Argentina a poco de andar se detuvo. A mediados de los setenta se renov6 la bOsqueda de un nuevo desarrollo, ahora en la direcci6n opuesta de la liberalizaci6n econ6mica. Pero alli adonde Chile contempo- raneamente desmantelo las instituciones de una economia protegida y promovida por el estado, para reencontrar un nuevo sendero de crecimiento, la Argentina, despues de pagar tambien altos costos sociales, entr6 en un callej6n sin salida. En America Latina la Argentina ocupa un lugar especial por su habilidad para frustrar las expectativas, de distinto signo, que supo despertar a lo largo de su historia.




Sin embargo, hay un argumento en contra de los paralelismos hist6ricos. Las sociedades no encaran y resuelven siempre los dilemas con un repertorio fijo de respuestas. Este argumento general es particularmente pertinente para la Argentina, donde las pautas hist6ricas han sido afectadas por las transformaciones operadas en el nivel de la organizaci6n econ6mica y en el de las expectativas sociales. En el primer nivel estamos ante una nueva economia politica, que combina tendencias de los Iltimos veinte anos con desarrollos mas recientes. Dos son los rasgos que nos interesa destacar: sinteticamente, los procesos de concentraci6n y de transnacionalizaci6n de la economia y la emergencia de un alto desempleo.

La privatizaci6n de las empresas pOblicas, las reglas de juego de una economia abierta, el Mercosur como mercado ampliado han fortalecido a grandes conglomerados nacionales y estimulado la radicaci6n de numerosas companias multinacionales36. Estas empresas son en la actualidad protagonistas principales de la modernizaci6n de la estructura productiva y los aumentos de productividad, con fuertes inversiones en equipos y maquinarias y cambios en los patrones organizacionales. Se trata de empresas que tienen un acceso fluido al financiamiento en los mercados internacionales de capitales y, por consiguiente, estan en condiciones de actuar con estrategias de largo plazo. EIo implica una diferencia sustantiva respecto del comportamiento del capitalismo argentino en el pasado, muy sujeto a las vicisitudes de los subsidios estatales. Asi, la mayor gravitaci6n del sector dinamico de grandes empresas y la acelerada integraci6n de la economia en redes de producci6n y comercializaci6n supranacionales son cambios que, sumados a la desregulaci6n financiera, establecen nuevos y mas restric- tivos parametros para la elecci6n de opciones econ6micas alternativas.

El otro rasgo de la nueva economia politica es el alto nivel de desempleo. En este aspecto, la situaci6n del mercado de trabajo ha experimentado un cambio tan profundo que dificilmente sea reversible en el futuro cercano37. Desde la crisis del treinta hasta los

aros ochenta la tasa de desempleo fue normalmente inferior al 4 %. Durante los ochenta,

a pesar del estancamiento, la tasa ascendid al 6 %. Este fen6meno no respondi6 a politicas de empleo sino al funcionamiento de una economia cerrada con deficit fiscal, que produjo a la vez inflaci6n y algo de empleo. Los dos digitos de la tasa de desempleo en los noventa constituyen, pues, un corte drastico con el pasado. Desde el punto de vista de la sustentabilidad politica del programa de reformas el fen6meno del desempleo presenta una doble faz. La primera destaca que un desempleo como el actual -de larga duracion y con fuerte incidencia en los jefes de familia- compromete la eficacia de las estrategias de supervivencia conocidas, y, por consiguiente,

demandara, politicas y

36 El proceso de transnacionalizaci6n, las diferencias entre los conglomerados nacionales y las compai•ias multinacionales, las consecuencias del nuevo patr6n de especializaci6n de la economia argentina son cuestiones que han sido abordadas con la atenci6n que merecen en Daniel CHUDNOVSKY, Andr6s LOPEZ y Fernando PORTA: "Mcs allc del flujo de caja. El boom de la inversi6n extranjera directa en la Argentina", en Desarrollo Econ6mico, vol. 35, No 137, abril-junio 1995, pp. 35-62, y en los trabajos reunidos por Bernardo KOSACOFF en El desaffo de la competitividad. La industria argentina en transformacidn, CEPAL-Alianza Ed., Buenos Aires, 1993.

37 Para el futuro la hip6tesis m&s optimista establece que si el empleo volviera a crecer como en el boom de 1991-1992-lo que es harto dificil- reci6n se observaria una tasa de desempleo inferior at 7 % en el afro 2011. Sobre las causas del desempleo consultar Pablo GERCHUNOFF y Osvaldo KACEF: "Macroeconomia y mercado de trabajo durante el Plan de Convertibilidad" (mimeo), agosto 1995. Tambidn, Alfredo MONZA: "La situaci6n ocupacional argentina. Diagn6stico y perspectivas", en Alberto MINUJIN, op. cit., pp. 65-113.




recursos que neutralicen sus efectos negativos sobre la cohesi6n social38. La segunda faz del fen6meno tiene impacto diferente para la cuesti6n de la sustentabilidad politica. Durante

aros -lo ha recordado recientemente Tulio Halperin Donghi39- la defensa de

las fuentes de trabajo fue pieza clave del consenso implicito que acerc6 a los sindicatos y a fracciones importantes de los empresarios dado que era, al mismo tiempo, la defensa de una estructura econ6mica de la que unos y otros dependian. En el presente, la masa de desempleados estructurales parece indicar el surgimiento de una organiza- ci6n productiva que permite una mayor independencia relativa entre la rentabilidad de las empresas y un nivel alto de empleo. Esta circunstancia conspira contra la posibilidad de que vuelvan a recrearse las alianzas defensivas de antaho, poniendo en jaque la transformaci6n econ6mica en marcha.

Finalmente, a la hora de hacer conjeturas sobre el futuro, ademas de los condicionamientos puestos por la nueva economia politica, es preciso tener en cuenta los cambios operados en el nivel de las expectativas sociales. En este sentido, senalemos que hay coyunturas criticas que de tanto en tanto redefinen las percepciones y las preferencias de los actores politicos y sociales y cuyos secuelas son de larga duraci6n. La experiencia traumatica de la hiperinflaci6n es claramente una de ellas: no es descartable que siga influyendo sobre la bOsqueda de salidas a los nuevos problemas que hoy afronta la vasta reorganizaci6n de la economia, la sociedad y la politica de la Argentina.

38 El descubrimiento del fen6meno de la pobreza a principios de los ochenta y ahora del desempleo estructural son los signos visibles de la latinoamericanizaci6n de la estructura social porque son fen6menos que no s61o afectan a los sectores de bajos ingresos sino que tambien io hacen sobre aquello que la Argentina ha tenido de mis distintivo en la regi6n, las clases medias. A esto se ha referido Silvia SIGAL en "Argentine 1992-1995, une soci6t6 en mutation", en Problems d'Amerique Laline, 20. enero-marzo 1996, Paris, pp. 3-23.

39 Tulio HALPERIN DONGHI: La larga agonia de la Argentina peronista, Ariel, Buenos Aires, 1994, p. 88.




RESUMEN

En el articulo se reconstruye y analiza la trayectoria de la transformaci6n econ6mica en curso en la Argentina. Dentro de esa trayectoria 1991 constituye una divisoria de aguas que delimita dos periodos a lo largo de un proceso de liberali-

zaci6n econ6mica iniciado por un liderazgo politico de fuerte arraigo popular. El corte entre uno y otro periodo lo establece el Plan de Convertibilidad de 1991: sus mecanismos institucionales permi-

tieron alcanzar la estabilidad de precios a la vez que colocaron a la organizaci6n productiva argentina bajo un nuevo r6gimen econ6mico. To- mando como eje estos dos periodos, el articulo explora la dindmica politica y econ6mica de las reformas estructurales hasta el presente -finales de 1996- en momentos en que cambios en el contexto externo e interno abren interrogantes hacia el futuro.

SUMMARY

The article reconstructs and analizes the course of the economic transformation in progress in Argentina. In that course, 1991 is a turning point that demarcates the boundary between two periods of the process of economic liberalization initiated by a political leader with strong popular support. The Convertibility Plan launched in 1991 establishes the frontier between the two periods: the plan's institutional mechanisms were

instrumental to achieve price stability and, at the same time, placed Argentine productive organization under a new economic regime. Focusing on these two context of policy change, the article explores the political and economic dynamics of the structural reforms up to the present -end of 1996-, a time when changes in the international and domestic environment raise questions and challenges about the future.

REGISTRO BIBLIOGRAFICO GERCHUNOFF, Pablo, y TORRE, Juan Carlos "La politica de liberalizaci6n econ6mica en la administraci6n de Menem". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 36, NW 143, octubre-diciembre 1996 (pp. 733-768). Descriptores: <Politica econ6mica> <Reforma estructural> <Politicas de estabilizaci6n> <Plan de Convertibilidad> <Desarrollo politico> <Neoliberalismo> <Peronismo> <Argentina>.



214002539 la politica de liberalizacion economica en la administracion de menem

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