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課程講義

交通事業經營策略

課程重點摘要

交通業務涵蓋範圍甚廣，舉凡鐵路、公路、海運、空運、郵政、電

信等，無一不與民眾生活息息相關，更是帶動國家經濟競爭力與社會繁

榮的原動力，因此，交通事業經營策略之良窳，攸關政府之施政品質。

依據管理學界的定義：「策略（Strategy）是管理者為達組織（各事

業機構、機關或單位皆可稱為一種組織）目標所採行特定型態的決策與

行動」。策略的基本目的就是使企業具有持續性的競爭優勢，提昇企業營

運績效，進而創造消費者價值與企業利潤。因此，策略可以更簡化的定

義為管理者為獲致卓越的組織績效所採行特定型態的決策與行動。

本課程將闡明交通事業機構的類型及營運特性，並解說若干常用與

新興之策略工具，最後，舉例說明政府部門對於策略工具的實際應用。

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壹、交通事業機構

一、交通部所屬事業機構共有8個，茲分類如次：

（一）國營事業屬性的事業機構：以「營業基金」編列預算

1. 中華郵政股份有限公司

2. 臺灣鐵路管理局

3. 基隆港務局

4. 高雄港務局

5. 花蓮港務局

6. 臺中港務局

（二）行政機關屬性的事業機構：以「公務預算」、「非營業基金」

編列預算

1. 臺灣區國道高速公路局

2. 公路總局

二、政府所屬其他交通事業機構：直轄市政府或縣（市）政府之公共汽

車管理處、捷運公司、車船管理處等。

三、民營交通事業機構：電信公司、汽車運輸公司（含客、貨運輸）、海

運公司、航空公司、高速鐵路公司等。

貳、交通事業之營運特性

一、公共服務性

交通事業與水、電等公用事業相同，均為人民日常生活中不可或缺

的一部份，因此在交通事業經營目標中，追求公共服務遠大於追求獲利。

二、資本密集性及沈沒成本性

無論是鐵路、公路、航港、空港或電信等交通運輸事業，在營運前

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後均需投入相當成本興建、購置及維護設施。而這些投資同時具有沉沒

成本（Sunk Cost）特性，一旦投資後，如不供原來之用途，就很難轉換

成其他用途。

三、無法貯存性

提供服務必須即時，無法像有形商品可以儲存（具易逝性），因受季

節因素影響，供需會形成不規則。

四、獨佔或寡佔性

由於營運設施或設備成本高昂，投資成本回收期長，倘開放業者自

由加入市場，在區域內之需求固定下，業者之營收將被稀釋，造成惡性

競爭。因此，政府允許交通事業在一特定區域內，以獨佔或限制經營者

家數的方式經營，以發揮規模經濟之效益。

五、高度管制性

由於交通事業之投資龐大及沈沒成本特性，政府通常給予獨佔／寡

佔事業地位之保障，惟其又為民生所需，為兼顧其營運效率及社會服務

責任，政府需訂定相關規定管制監督其營運，如營運業者的加入、退出

及費率等。

六、安全高標性

科技發達帶動運輸的速度加快、動力增大、流量頻繁，事故案件的

損害範圍亦會擴大，故必須以較高的安全標準來規範與要求業者，以確

保使用者的生命、財產及權益。

七、競爭替代性

現代化社會中，人、貨、資訊等可選擇流通方式眾多，各種運輸工

具（自用小汽車、計程車、公車、火車、捷運）及傳遞訊息方式（電話、

電子郵件）等相互間存在替代及競爭性。

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八、產銷計算單位不一致性

運輸業的生產成本是依據所提供的服務量而定，但銷售收入則是根

據使用者的實際使用量而定。根據理論，成本是定價的重要考慮要素，

然而生產之計算單位為座位公里或車公里，但銷售的計算單位卻是延人

公里或是延噸公里。

參、經營策略內涵

一、策略的定義

依據管理學界的定義：「策略（Strategy）是管理者為達組織（各事

業機構、機關或單位皆可稱為一種組織）目標所採行特定型態的決策與

行動」。策略的基本目的就是使企業具有持續性的競爭優勢，提昇企業營

運績效，進而創造消費者價值與企業利潤。因此，策略可以更簡化的定

義為管理者為獲致卓越的組織績效所採行特定型態的決策與行動。以下

本課程係針對策略的形成與選擇介紹一基本之規劃模式，以為策略規劃

之基礎。

二、經營策略規劃－SWOT

（一）基本策略規劃模式

策略管理程序如圖3-1，主要包括以下5大步驟：1.訂定使

命與目標；2.分析外部環境；3.分析內部環境；4.策略選擇；

5.策略執行與控管評核。上述的每個程序為有順序關係的一

連串步驟，在多數企業中每年都重複執行此種決策，在政府

部門也不例外，年度策略規劃的結果（即中程／年度施政計

畫）將作為編列預算、分配資源的依據。

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圖3-1 本策略管理架構圖

1. 訂定使命與目標

使命（Mission）亦可稱為願景（Vision）為一組織存

在的理由，其界定了組織營運的範疇；目標（Goal）則為

達到使命需要做到的事，其明確地指出組織中長程所希望

達成的事項。組織的使命與目標提供各組織成員共同的方

向感，使其往同一個方向共同努力前進。

2. 分析外部環境：確認產業的機會與威脅

外部環境分析需了解：（1）組織營運所在的產業環境；

（2）國內環境；（3）更大範圍的總體環境等3種彼此相關

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的環境，其有助於確認產業的機會（Opportunities）與威脅

（Threats）。機會出現於企業能掌握外界環境條件之優勢

以制定及執行策略，並使其賺取較高利潤；威脅出現於外

界環境條件危及公司事業之健全及利潤的時候。協助分析

之模式與工具甚多，以下概要介紹一由哈佛商業管理學院

發展之分析模式：五種競爭力模式（簡稱五力模式，如圖

3-2所示）：

圖3-2 五種競爭力模式

此模式著重在一個產業中形成競爭的5個力量：（1）

潛在競爭者的進入威脅；（2）產業內現存企業間敵對競爭

程度；（3）購買者的議價力量；（4）供應商的議價力量；

（5）替代品的威脅；這些力量越強，就越限制現有企業提

高價格和賺取更多利潤的能力。所以，環境中一個強的力

量可視為威脅，因它會壓低企業利潤；而相對弱的力量可

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視為機會，因它允許企業能賺取較多的利潤。應用此模式，

可認清這五力隨時間變化的情形，掌握企業的機會與威

脅，擬定適當的策略以為因應。

3. 分析內部環境：找出組織優勢與劣勢

策略的基本目的就是要達成競爭優勢，而一個企業具

有優勢表示其較其他對手具有相對性的獨特能力

（Distinctive Competency），即具有較佳的效率、品質、

顧客回應及創新，透過此4面向來分析診斷組織的優勢

（Strengths）與劣勢（Weaknesses）。好的效率能使企業降

低成本，好的品質能使企業收取較高的價格並降低成本，

好的顧客回應能使其收取較高的價格，而創新更能帶來高

價和降低單位成本，如圖3-3所示。結合這4個因素，可為

企業創造更多的價值及創造出低成本或差異化的優勢，使

企業能從其他競爭對手中勝出。

圖3-3 產生競爭優勢的一般性架構圖

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組織的獨特能力來自於組織的資源（Resources）與潛

能（Capabilities）：資源為企業財務、設備、人力、技術

等有形及無形資源；潛能是指為達成組織目標，企業用於

做決策及管理其內部活動的方法。圖3-4表示企業的策略和

其資源與潛能之間的關係，成功策略通常不僅要建立在企

業現有的資源和潛能上，同時也幫企業發展一些新的獨特

能力，進而由此提昇企業的長程競爭地位。

圖3-4 策略、資源與潛能之關係圖

4. 策略選擇

策略選擇是一套產生策略方案的過程，常用的方法之

一為SWOT，該方法透過組織優勢、劣勢、機會、威脅的

分析比較，尋找能夠使組織資源與潛能可以和所處環境相

配合的策略，換言之，由SWOT分析而產生的策略方案，

應是建立在組織的優勢上，使之利用機會、對抗威脅，並

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能克服組織的劣勢。

最後，決策者必須審慎的考量每一個方案能達成組織

目標的能力，所產生的策略方案包括功能層級策略、事業

層級策略、全球化策略與企業層級策略。

5. 策略執行與控管評核

策略選定後，最重是的是要設計一個適當的組織結構

與控制系統，使組織所選定的策略得以付諸行動。各項策

略於執行後應定期依相關指標及方法予以評核其績效，並

檢視其是否達到原訂目標。同時，此評核結果應循環回饋

至組織之目標及策略，必要時需適當修正過於理想之目標

或策略。

（二）策略規劃實務

一般人常誤以為策略的形成完全由最高管理階層主導規

劃與決定，然而在實務上，任何組織的策略都不可能只是純

粹由上而下規劃的結果（此種方式形成的策略稱為規劃意圖

策略；Intended Strategy），策略通常在組織的內部以未經事

前規劃的形式出現，且由組織內部的中階主管或是承辦人員

為因應實際業務需求或突發狀況而主動提出的解決策略或方

案，經由機關首長或主管核可執行（此種方式形成的策略稱

為突現策略；Emergent Strategy）。

以上兩種策略形成的過程本質上差異如圖3-5，規劃意圖

策略是由上而下，突現策略則是由下而上；而一個成功的組

織中，二種策略形成的過程經常是同時存在的，基層員工參

與策略制定創造績效的成功案例四處可見，所以在組織內的

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每個個體都有改變組織命運的能力與機會，千萬不要小看自

己的角色！

圖3-5 規劃意圖策略與突現策略的策略管理程序

資料來源：黃營杉（民90年）

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三、策略管理工具－平衡計分卡（BSC）

（一）平衡計分卡的意義

為達成企業使命與目標，企業除訂定經營策略外，亦應

具備良好的績效評估系統，以協助企業達成策略及願景，維

持企業穩健經營與發展。績效評估系統的有效執行，必須與

企業的願景、目的以及策略性目標相聯結，而其運作之主要

關鍵則在於如何訂定衡量指標。傳統績效評估制度若非過分

重視「財務指標」，即是誤以為重視流程的「非財務性指標」

必可得到良好的財務績效。因此Robert Kaplan及David Norton

二位管理大師在1992年共同提出一個以平衡概念為基礎且兼

顧財務與非財務指標之評估工具－「平衡計分卡（Balanced

Score Card，BSC）」，不論在國內外皆受到企業界相當程度

的注意。依據2002年財星雜誌之報導，1000大企業已逾半數

使用平衡計分卡來衡量企業績效，並作為溝通企業目標、整

合績效衡量指標及監控企業整體策略之利器，哈佛商業評論

更將其視為過去75年來最具影響力的企業管理觀念之一。

（二）平衡計分卡的四個構面

Kaplan & Norton將績效衡量指標分為四個構面，並就企

業的策略、願景，分別為每個構面設計三至五個指標，俾在

合乎成本效益的原則下，建構一個策略性績效衡量制度，如

圖3-6。

交通事業經營策略

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圖3-6 平衡計分卡架構圖（平衡計分卡的四個構面及基本精神）

資料來源：Kaplan＆Norton [1996]

肆、服務創新設計方法

近年來，企業在微利化的市場趨勢下對營運績效重視之程度有增無

減，政府在拮据的財政亦然，追求的目標無非是在有限預算額度內展現

最大的績效。而在科技日新月異及全球經濟產業不斷面臨重大轉變下，

唯有發展創新服務，建構以知識為基礎之產業，才能達到永續經營之目

的。本節所介紹的服務創新設計方法，為美國辛辛納提大學李傑教授所

提出的創新矩陣（Innovation Matrix，如圖4-1），可用於發展企業創新的

概念與策略。

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圖4-1 創新矩陣（Innovation Matrix）

資料來源：美國辛辛納提大學李傑教授

一、傳統的企業創新模式，是以市場需求面作為產品創新考量，依客戶

需求發明新的產品以滿足客戶的需求，這樣的企業創新模式，將不

斷受到競爭者的技術挑戰與仿製品侵害，而無法達成絕對優勢的創

新（Dominant Innovation）。

二、絕對優勢的創新必須深入探討客戶的潛在需求，了解「誰是最終客

戶」、「最終客戶的需求是什麼」以及「最終客戶的需求中，哪些

最為關鍵」，進而根據這些關鍵性的客戶需求，規劃產品之配套服

務內容，才能為客戶提供創新的服務，也為企業創造無盡的藍海商

機。

三、絕對優勢的創新發展模式，應由服務面進行思考，並可運用分析工

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具--「創新矩陣」加以分析；首先，根據產業特性，將該產業的應用

劃分為數個範疇（Application Space），再由各範疇中尋找發展的缺

口（Gap），並根據缺口的需要尋求服務解決方案，最後再評估各項

解決方案的關鍵技術後，規劃建立該項服務所需的技術專利佈局。

四、舉例：以公車動態資訊系統擴大公共運輸服務客群為例，首先必須

尋找目前提供客戶與市場服務（橫軸）的缺口（如背包族、醫療就

醫族群）及技術設備服務（縱軸）的缺口（如不會使用手機、PDA

等資訊設備），根據缺口的需要尋求服務解決方案，進而規劃建立

該項服務所需的技術專利佈局。

五、要建立絕對優勢的創新服務，應注意將各項傳統資產進行轉化，例

如：將資料轉化為資訊（Data to Information）、將實體資產轉化成

無形的功能性資產（Physical Assets to Functional Assets）、將產品服

務轉化為客戶服務（Product Service to Customer Service）以及將智

慧型硬體轉化為智慧型軟體（Smart Hardware to Smart Software）。

六、成功案例介紹1－GE Aviation

（一）GE公司於飛機發動機上裝設感知設備，可於飛機起飛2小時

後，透過衛星定位得知各項零件維護所需資訊。

（二）GE公司根據前述維護所需資訊，可評估飛機降落後各項機件

檢修維護所需時間，並提供航空公司作為後續飛行排程的規

劃參考。

（三）由於航空公司可於飛機降落前，規劃完成後續飛行排程，因

此可於事前提供旅客有關飛行時間延遲消息，做好轉機安

排，提升客戶服務品質。

（四）GE公司並非僅藉由發動機本身硬體功能創造優勢，而是藉由

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前述服務模式建立永續性競爭優勢。

七、成功案例介紹2－GM OnStar計畫

（一）GM公司於汽車內設置GPS及相關感知元件，駕駛按下OnStar

按鍵後，將與GM公司服務中心連線。連線後，GM服務中心

人員可即時與駕駛進行通話，並提供導航服務。

（二）GM公司服務中心對於OnStar功能車輛提供車輛遺失追蹤服

務。

（三）GM公司服務中心對於OnStar功能車輛提供意外狀況及自動通

報救援服務。

（四）OnStar服務每月僅收費19.99美元。

八、成功案例介紹3－John Deere Agri Service System

（一）John Deere公司原為生產農耕機具公司，鑑於農耕機具之市場

競爭激烈，因此，決定提供一項全套的創新農業服務。

（二）John Deere公司的農業服務模式，係先瞭解購買農耕機客戶每

一單位面積農地土質所含的氮、磷、鉀濃度與酸鹼度、濕度

情形，再根據獲得的數據，調配出每一單位農地所需的肥料，

提供最佳土壤改良配方，另該公司農耕機亦可根據GPS及肥

料控制設備，自動進行土壤施肥作業。

（三）除了農耕設備外，John Deere公司更向上游尋找客戶之需求，

從農作物種植到農產品生產，建立一整套的農業服務方案。

九、本項創新服務思維的啟發，絕對優勢的創新不只是依客戶需求生產

新的產品，它必須深入探討客戶尚未提出的潛在需求，再配合研發

部門突破性研發，才能為客戶提供創新的服務，也為公司創造無盡

的藍海商機，此一創新服務思維值得交通事業機構學習與深思。

交通事業經營策略

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伍、結語

經營者應思考企業屬性與提供的產品（或服務），採行有利於企業發

展措施、目標或策略。企業對自我經營體系或技術研發，於日趨重視知

識經濟時代，市場競爭激烈之際，唯有優越的經營策略，持續創新與發

展，是維繫競爭優勢與永續經營的不二法門。交通事業經營思維必須與

國際接軌，掌握環境的變遷，採行有利發展策略，充分運用資源，建立

「均衡、永續、效率、安全與智慧化」之營運環境。

陸、案例解析

案例一：中華郵政公司經營策略分析

一、案例情境內容

前些年由於國內外物流業者的蓬勃發展、資訊科技應用普及大幅取

代現有郵局遞送作業以及我國進入WTO後郵政事業被要求開放等因

素，當時中華郵政公司之郵務部門面臨極大之挑戰，儲匯及壽險部門亦

遭受大型金融控股公司紛紛成立以及相關稅捐優惠措施被取消的各種威

脅。

二、案例重點問題

中華郵政公司如何選擇最適之經營策略以為因應？郵政、儲匯和壽

險三大業務合營或是分營？如何應用SWOT方法，由中華郵政公司三大

業務之優劣、劣勢、機會與威脅分析其經營策略之方向。

三、問題解析

中華郵政公司當時郵務、儲匯及壽險業務之內部優勢、劣勢、外在

機會、威脅分析與經營策略分析，摘述如表1。

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表1 中華郵政公司－郵政、儲匯及壽險業務SWOT分析

郵政業務

內在優勢 內在劣勢

＊銷售平臺多且廣

＊技術成熟的員工

＊相對綿密郵務資訊

＊完整郵務服務網路與車隊

＊品牌聲譽佳

＊傳統業務不符顧客需求

＊人事成本高，員工年齡結構老化

外在機會 外在威脅

＊固守既有領域

＊搶攻物流市場

＊開發兩岸服務

＊追求全球擴張

＊面臨國內外物流業者的競爭

＊WTO架構下，各國對於郵政業務

開放壓力日增

＊資訊科技應用普及，大幅取代郵局

遞送作業

儲匯業務

內在優勢 內在劣勢

＊營業時間較長

＊分支機構較多

＊隸屬交通部管轄

＊公營事業的聲譽

＊共同廳舍

＊郵政儲金戶多

＊資金運用受限

交通事業經營策略

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外在機會

外在威脅

＊異業結合，邁向金融百貨公司

＊重新定位積極發展

＊面臨各級稅損優惠取消，勢必降低

獲利能力

＊競爭對手－金融控股公司及整合

農漁會、信用合作社成立的農業銀

行

＊其他銀行延長營業時間

壽險業務

內在優勢

內在劣勢

＊與一般壽險商品區隔的壽險市場

＊商品類型簡單明瞭

＊管理成本低

＊壽險商品多屬20年以下保單，用作

中長期資金，產生資產負債匹配問

題

外在機會 外在威脅

＊潛在客戶的開發

＊網路族群的商機

＊發展年金型商品

＊發展投資型商品

＊非壽險業者採用非傳統的銷售管

道穿透壽險市場

經營策略分析

分析結論

臺灣郵政長期經營採三業合營或三業分營，各有利弊，採三業合營所受

的衝擊較小，理想方案應介於兩案之間，且偏向三業合營的方案。

資料來源：中華經濟研究院（民93年）。

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案例二：高雄港港埠競爭力與經營策略分析

一、案例情境內容

臺灣地區國際商港之使命，旨在為航商貨主提供港埠設施與服務，

以促進經貿發展。近幾年東亞各鄰近港口（如上海、廈門、斧山港等）

無不積極拓建，亦有新港（洋山港）加入營運，海運市場可謂瞬息萬變、

分秒必爭，相對競爭力之消長亦隨著客觀條件之改變呈現動態改變。加

上全球經貿環境之改變與國內產業外移之局勢，我國的國際港埠營運實

正面臨著多重壓力，貨櫃裝卸營運量亦已呈現成長趨緩甚至負成長之現

象。

二、案例重點問題

我國高雄港貨櫃量世界排名95年為第6名、96年為第8名，97年與98

年為第12名；高雄港未來如何善用先天優勢與機會以提昇其競爭力，再

創佳績？如何應用SWOT研擬出其未來之經營策略。

三、問題解析

高雄港港埠發展之內部優勢、劣勢、外在機會、威脅分析與未來發

展策略，摘述如表2。

交通事業經營策略

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表2 高雄港港埠發展之SWOT分析表

內在優勢 內在劣勢

＊港域遼闊，氣候良好，航道迴船

水域充足，可供8000TEU貨櫃船

舶灣靠

＊貨櫃營運基地充足，後線關聯產

業發達快速

＊定期航線密集，有利轉口業務

＊港區外圍地緣平坦遼闊，鄰近工

業區，有利於發展加工出口、倉

儲轉運等，提高附加價值

＊碼頭工人已改制為具有明確之勞

僱關係

＊港區腹地已達飽和。

＊碼頭分租方式不易發揮經濟規

模。

＊深水碼頭不足，無法因應船舶大

型化之需求。

＊聯外道路系統不完善，增加運輸

成本並對市區交通產生負面衝

擊。

外在機會 外在威脅

＊國際航運地理位置優越，位居東

北亞與東南亞之海運要道

＊海峽兩岸通航，可以高雄為中轉

港，將可吸引大量華中、華南甚

至由香港轉運之貨源

＊政府積極推動自由貿易港區，增

加港埠對外競爭力

＊國內產業因勞動力不足、土地上

漲、工業用地取得不易等因素，

影響經濟成長

＊國內廠商外移，且因產業升級，

產品特性轉為輕薄短小，直接影

響出口貨櫃量

＊政府推行南向政策，源自臺灣地

區之直接貨源減少

未來經營策略

1. 以「亞太區域轉運樞紐港」及「全方位物流樞紐」為發展定位。

2. 以BOT及投資長期經營之合約方式，爭取大型航商於高雄港經營貨櫃

儲運中心以穩高雄港貨運轉運空間。

3. 檢討港埠費率之架構，並賦予更大之彈性空間。

4. 積極辦理自由貿易港區招商，並善加利用港區現有地或新生地，引進

適合之相關產業，鼓勵永續經營。

5. 整合港市間之機能，以加工再出口創造高附加價值與利益。

資料來源：交通部（民98年）、李俊緯（民91年）。

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參考書目

1. 交通部航政司，「提升我國各國際商港競爭力檢討報告」，民國98年5

月。

2. 中華經濟研究院，「郵政民營化計畫書補充修正意見之研究」，民國

93年5月。

3. 交通部，中華民國交通業務概況，民國95年。

4. 交通部，交通部97年度施政績效報告，民國98年。

5. 李俊緯，以平衡計分卡衡量臺灣港埠之績效，國立中山大學公共事務

管理研究所碩士論文，民國91年6月。

6. 張有恆，運輸學，華泰書局，臺北市，民國82年11月。

7. 李傑，「高科技產業創新服務之優勝關鍵」學術專題講座，民國98年9

月。

8. Gharles W.L.Hill & Careth R. Jones原著，黃營杉譯，策略管理，華泰文

化事業股份有限公司，臺北市，民國88年2月。

9. Kaplan & Norton, ‘’The Balanced Scorecard Measures That Drives That

Performance’’ Harvard Business Review, Jan-Feb, 1992.

10. Kaplan & Norton, ‘’The Balanced Scorecard Measures, Translating

Strategy into Action’ ’, Boston, Massachusetts: Harvard Business School

Press, 1996.

11. Paul R. Niven原著，于泳泓譯，平衡計分卡最佳實務（"Blanced

Scorecard Step by Step"），商周出版，臺北市，民國91年。

12. Robert S. Kaplan & David P. Norton原著，朱道凱譯，平衡計分卡—資

訊時代的策略管理工具，臉譜文化出版，臺北市，民國88年。