Azállam

értünk van II.

S E B Ô K Mik lós

Prioritás és program alapú költségvetési reformok

3

Az

állam értünk

va

n II.

TARTALOM

ELÔSZÓ

A LOLF: MISSZIÓK ÉS TELJESÍTMÉNYEK

A LOLF elfogadása és bevezetése

Meghallgatásokkal és jelentésekkel a reform felé (1997 – 1999)

„Szakítsunk a költségvetési hazugságokkal!” (2000 – 2001. nyár)

Reformok gyerekcipôben (2001. ôsz – 2002. tavasz)

Konformizmus és bizonytalanság – A bevezetés gyakorlati problémái

(2002. tavasz – 2004. tavasz)

Államháztartási reform a célegyenesben (2004. tavasz – 2006)

A LOLF mûködése a felsôoktatás és kutatás misszió példáján

A felsôoktatás és kutatás misszió

A felsôoktatás és felsôoktatási kutatás program éves teljesítményterve

A program auditálásának eredménye

A POG: PRIORITÁSOK ÉS EREDMÉNYEK

A POG elindulása és alapelvei

Kríziskezelés helyett stratégiai revízió…

…avagy a POG mint kiigazításnak álcázott államreform

Prioritás alapú költségvetés…

…a sikermutatókon át…

…a vásárlási tervig

A POG mûködése a felsôoktatási prioritás példáján

A felsôoktatási prioritás eredménymutatói

A POG felülvizsgálatának eredménye

ÉRTÉKELÉS

Hosszú távú reformstratégia – költségvetési krízishelyzetben

Intézmények helyett teljesítmények és eredmények

finanszírozása

Politikai konszenzus – valószínûtlen alapokról

FÜGGELÉK

A LOLF elfogadásának kronológiája

A LOLF bevezetésének kronológiája

A POG felsôoktatási indikátorai

T a r t a l o m4

8

9

9

11

13

14

16

19

19

20

21

24

25

25

26

27

29

32

33

33

34

38

38

39

39

42

43

44

46

4

Jelen füzetünkben Az állam értünk

van I. – Egy prioritás és program alapú

költségvetési reform alapvonalai címû

dolgozatban kifejtett költségvetési

reformkoncepció alapjául szolgáló kül-

földi megoldásokat mutatjuk be.

Reformjavaslatunk ugyanis a Francia-

országban bevezetett program alapú

költségvetés, valamint az USA

Washington államában meghonosított

prioritásközpontú tervezés egyfajta

elegyeként fogható fel.

A washingtoni kormányzati prioritá-

sok (Priorities of Government – POG)

egy az egyben történô, akár középtávú

átvételének jelenleg nincsenek meg

a kulturális és intézményi feltételei.

Hosszabb távon ugyanakkor a POG

tekinthetô egy olyan költségvetési

„csúcstechnológiának”, melynek leg-

alább elvi szintû figyelembevételétôl

nem célszerû eltekinteni. A magyar

realitásokhoz jobban illeszkedik a már

szintén a gyakorlatban is üzemelô

új francia államháztartási rendszer

E L Õ S Z Ó

Az

állam értünk

va

n II.

ELÕSZÓ

5

(Loi organique relative aux lois de

finances – LOLF), ami egy köztes meg-

oldásnak tekinthetô a jelenlegi magyar

bázisszemléletû tervezési gyakorlat

és a teljesen eredmény alapú POG között.

A LOLF ugyanis az egyes kormányza-

ti programok teljesítményét (output),

és nem az eredményét (outcome) veszi

alapul a költségvetési tervezés átsza-

básában.

A füzet elsô részében – egy lehetséges

magyar reform kronológiáját követve

– elôször a LOLF elfogadásának és beve-

zetésének folyamatát, majd mûködését

mutatjuk be. A viszonylag hosszabb

lélegzetvételû politikatörténeti beveze-

tést a magyar politikai-államigazgatási

helyzettel való párhuzamok indokol-

hatják. A második részben az amerikai

POG-t mutatjuk be, melynek kapcsán

már elsôsorban a prioritásokra és a

mûködés technikai részleteire koncent-

rálunk. Mindkét esettanulmány

példája alapjául a felsôoktatás és kuta-

tás területét választottuk, amely

így összehasonlíthatóvá teszi ezeket

a Magyarországgal kapcsolatban fel-

vázolt reformkoncepcióval.

A dolgozat végén röviden összefoglaljuk

azokat a tanulságokat, melyek egy

esetleges magyar reform szempontjából

is fontosak lehetnek.

6

a LOLF:

7

Az

állam értünk

va

n II.

ALOLF:

MISSZIÓK

ÉS

TELJESÍTM

ÉNYEK

missziók ésteljesít-

mények

8

„Liturgia, litánia, letargia”, „álarcosbál,

mely túlburjánzó formalizmusával

szinte már a szürrealizmusba hajlik”,

„átláthatatlan, anakronisztikus és

kontraproduktív” – ezek nem a New

York Times filmkritikai rovatának

fôcímei, mindössze néhány példa azon

értékelésekre, melyekkel vezetô

francia politikusok és publicisták illették

a költségvetési vitát.1

Miközben az

éves költségvetési törvénytervezet a kor-

mányzati kommunikáció egyik

legfontosabb kiindulópontjává vált,

a kiemelt ügyektôl eltekintve magát

az elfogadási folyamatot akár egy robot-

pilóta is vezethette volna. A képvise-

lôknek nem volt érdemi beleszólásuk

az állami kiadások funkciók szerinti

elosztásába, lévén a bázisszemléletû

tervezés következtében az elosztható

összeg mintegy 90 százaléka számított

determinációnak, azaz elôre meghatá-

rozott célú összegnek, és csak az új

programok esetében volt mozgásterük

a költségvetés átszabásában.

A megoldást egy törvény, a pénzügyi

törvények organikus kerettörvénye

(LOLF) jelentette, mely közös parlamen-

ti (ellenzéki és kormánypárti) kez-

deményezésre született meg. Az új

szabályozás Didier Migaud szocialista

képviselô és Alain Lambert szenátor

(UMP – késôbbi pénzügyminiszter) bá-

báskodása mellett készült el 2001-ben,

és 2006-ban már minden részletére

kiterjedôen életbe is lépett (l. a Függe-

lékben közölt kronológiát). Kiinduló-

pontját az anakronisztikus, 800 fejezet-

bôl álló kiadási költségvetés lecserélése,

a teljesítménymérés bevezetése,

a felelôsségvállalás kultúrájának meg-

honosítása, valamint a parlament

jogaiba való visszaállítása adta. A tör-

vény elfogadása végsô soron az állami

felelôsségvállalás céljainak újbóli meg-

határozását jelentette.

A LOLF: MISSZIÓK ÉSTELJESÍTMÉNYEK

1 L. többek között: Mieux pister l'argent public. Le Point, 2001. február 9.

9

Az

állam értünk

va

n II.

ALOLF:

MISSZIÓK

ÉS

TELJESÍTM

ÉNYEK

A LOLF elfogadása és bevezetése

Meghallgatásokkal és jelentésekkela reform felé (1997–1999)1997-ben a frissen megválasztott francia

miniszterelnök, Lionel Jospin egy jelen-

tés megírására kérte fel az Állami

Számvevôszék két munkatársát Jacques

Bonnet-t és Philippe Nasse-t. Ez egy át-

világítás volt a közpénzügyekrôl, mely-

nek eredményeit 1997. június 21-én mu-

tatták be a Nemzetgyûlés pénzügyi

bizottságában. A jelentés megállapította,

hogy kormányzati beavatkozás nélkül

a hiány a tervezett 277 milliárd helyett

303–313 milliárd frank lehet.2Az igen

jelentôs, mintegy 10 százalékos eltérés

a tervszámoktól felgyorsította egy eset-

leges költségvetési reform elôkészületeit.

A törvény-elôkészítés megkezdésében

fontos szerepet játszott Laurent Fabius

korábbi miniszterelnök is, aki 1997

júniusa és 2000 márciusa között az alsó-

ház elnöke volt. Ô hozott létre 1998

ôszén egy albizottságot a reform kidolgo-

zására (MEC).3

Fabius ennek kere-

tében felkérte a Nemzetgyûlés költség-

vetési ügyekért felelôs fôképviselôjét

(rapporteur général du budget), Didier

Migaud-t, hogy 2000 elejére álljon

elô egy új államháztartási törvényszö-

veggel. A MEC tevékenysége során

mintegy 20 szakembert hallgatott meg.

A meghallgatások egyik legfôbb tanulsá-

ga az volt, hogy egy új alkotmányos

keretre van szükség minden közpénzügyi

törvény számára, a funkciót akkori-

ban betöltô 1959. évi 2. kormányrende-

let ugyanis már minden szempontból

elavultnak számított. Ez a rendelet

45 éves érvényessége alatt több mint

30 reformjavaslatot „élt” meg, de ezek

egyike sem volt sikeres. Ráadásul

Franciaország „pénzügyi alkotmánya”

egy olyan, szinte örökéletûnek tûnô

dokumentum volt, melyet még csak

nem is tárgyalt a törvényhozás

vagy az alkotmánybírósági feladatokat

ellátó Állantanács.

A meglévô szabályozás értelmében

a kormány és a pénzügyminiszter maga

szabta meg saját maga számára

a költségvetési politika játékszabályait.

Neki kellett volna megfékezni az igen

jelentôs kilengéseket és megfegyelmezni

a felelôtlen gazdálkodást. Másrész-

rôl ugyanakkor nem tudott ellenállni

annak a kísértésnek, hogy jogaival

2 Strauss-Kahn says corporate margins excessive. AFX News, 1997. július 21.

3 http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/mec.asp

10

élve az ésszerûség határain túl is el-

fojtsa a parlamenti kezdeményezéseket,

és hogy visszaéljen hatalmával.

A parlament tagjainak az is csípte a

szemét, hogy bár az intézmény a népkép-

viselet legfôbb szerveként funkcionált,

az alkotmány 40. cikkelye megkötötte

a kezüket a kiadások átcsoportosításá-

ban és az adók kivetésében, illetve

csökkentésében. A sokak által nélkülöz-

hetetlennek tartott államháztartási

reform ebbôl következôen egyrészt

a parlament hatalmának visszaszer-

zésére irányult volna, kiegészítve

az átláthatóság növelésének céljával.

A nemzetgyûlési vizsgálódással párhu-

zamosan a szenátus 1998 októbere

óta Alain Lambert által vezetett pénz-

ügyi bizottsága is megkezdte a maga

vizsgálatát, valamint Lambert a munkát

segítendô Pierre Joxe számvevôszéki

elnöktôl is megrendelt egy tanulmányt

az 1959-es szabályozásról.

A reformfolyamat kiindulópontjaként

Fabius és Migaud 1999-es jelentése

szolgált, amely 487 oldalon tekintette

át az állami kiadások hatékonyságát

és parlamenti ellenôrzését (Rapport

sur l’efficacité de la dépense publique

et le contrôle parlementaire).4

A jelentés

elôször Franciaország közkiadásainak

alakulását tekintette át, majd nemzet-

közi összehasonlításban vizsgálta

a helyzetet, illetve külön kitért az állam-

adósság-kezelés kockázataira. A jelen-

tés második része azt mutatta be, hogy

a parlament nem járul hozzá megfelelô

mértékben a közkiadások hatékony-

ságának növeléséhez, mivel a költség-

vetési folyamat áttekinthetetlen,

és hiányzik a képessége a közkiadások

hatékonyságának értékelésére. A har-

madik részben a szerzôk javaslatokat

fogalmaztak meg elsôsorban a parla-

menti ellenôrzés megerôsítése érdekében.

Az elsô kötet végén egy össze-

állítás található a javaslatokról, a politi-

kai szervezetek álláspontjáról a kér-

déses ügyekben, a munkacsoport által

meghallgatott szakértôk listájáról,

illetve a francia és brit értékelési rend-

szer összehasonlításáról. A jelentés

második kötete a meghallgatások át-

iratait tartalmazta.

4 http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/994000231/index.shtml

11

Az

állam értünk

va

n II.

ALOLF:

MISSZIÓK

ÉS

TELJESÍTM

ÉNYEK

Fabius és Migaud elégedett volt az

eredményekkel, a MEC ellenzéki alel-

nöke, Philippe Auberger ugyanakkor

sérelmezte, hogy a 2000-es költségvetési

tervezési irányelvekre még semmi

gyakorlati hatása nem volt. A gazdasá-

gi csúcsminisztérium (amelyet szék-

helye után Bercynek is becéznek) támo-

gatásáról biztosította a törekvéseket,

és Christian Sautter költségvetésügyi

miniszter ígéretet tett rá, hogy kidolgoz-

zák azokat a teljesítményindikáto-

rokat, amelyek lehetôvé tennék, hogy

a képviselôk jobban ellenôrizhessék

a közkiadásokat.5

„Szakítsunk a költségvetési hazugságokkal!” (2000–2001. nyár)A programköltségvetésre való áttéréssel

ugyanakkor már 1999-ben megkez-

dôdött a kísérletezés.6

Öt területet (ben-

ne a honvédelmet, a foglalkoztatást

és a közoktatást) kiemeltek, melyek

technikai kérdéseit a bizottságokban

vitatták meg, hogy a nyilvános üléseken

a tartalmi kérdésekrôl lehessen vitat-

kozni. Emellett a 2000-es törvényben

már megjelentek a problémákkal való

„ôszinte” szembenézés olyan jelei,

mint hogy visszaemeltek a költségvetés-

be bizonyos elkülönített pénzügyi

alapokat (Magyarországon ilyen elkü-

lönített állami alapként mûködik

például a Nemzeti Kulturális Alap).

Megkezdôdött a több évre elôre tervezô

költségvetésre való felkészülés is

egyrészt magán a Pénzügyminisztériu-

mon belül, de más tárcáknál is.

Raymond Forni, a Nemzetgyûlés új el-

nöke 2000 márciusának végétôl,

elôdjéhez hasonlóan, támogatta a költ-

ségvetési reformot, amely végül Didier

Migaud törvénytervezetének júliusi

bizottsági bemutatásával lépett a meg-

valósítás szakaszába. Ebben már

szerepeltek a késôbbi törvény legfonto-

sabb elemei, melyek a két fô irányelv,

a közpénzügyi rendszer fejlesztése és

a parlament jogainak visszaállítása köré

voltak csoportosíthatóak. Egyrészt

megjelentek a valódi minisztériumok-

hoz kötött költségvetési programok,

másrészt vázolta a programok közötti

átcsoportosítások többéves keretrend-

szerét, ami növelte a miniszterek

mozgásterét. Ezzel egy idôben ugyan-

akkor komoly elvárásokat fogalmazott

meg a kormányzat felé az átlátható-

sággal és a szavahihetôséggel kapcsolat-

ban, és növelte a parlament szerepét

5 L. Lambert blogbejegyzését és nyilatkozatait: http://www.alain-lambert.org/Tribune/21janvier04.htm,

http://www.alain-lambert.org/Communiques_de_presse/Communique_du_21-01-04.html,

http://www.assemblee-nationale.fr/dossiers/depense/rapport.asp

6 Comptes publics: la nécessaire amélioration de la transparence. Le Figaro, 1999. november 23.

12

az engedélyezésekben és az ellenôrzés-

ben. Egy további módosítássorozat

a költségvetési szervek kezének meg-

kötését irányozta elô elsôsorban

a pályáztatott és az elkülönített állami

alapok vonatkozásában, melytôl

a költségvetési „manipulációk” vissza-

szorulását remélték.

Forni a törvényjavaslat egyeztetésére

egy szenátorokból és képviselôkbôl

álló, 57 tagú közös bizottság létrehozá-

sát javasolta, amely a hivatalos

benyújtás elôtt egy minden politikai

erô számára elfogadható szöveget

határozna meg.7

A változás szükséges-

ségét a jobboldalon is elismerték,

sôt az 1999-es költségvetés átvilágítása

céljából vezetett vizsgálat – melynek

során mintegy 20 szakembert, köztük

volt minisztereket kérdeztek meg

– eredményét Lambert egy figyelemfel-

hívó címmel ellátott jelentésben fog-

lalta össze. A Szakítsunk a költségvetési

hazugságokkal címû jelentést október

5-én hozták nyilvánosságra, a végsô

következtetése pedig az, hogy a bevételi

adatokkal történô bûvészkedés csak

az 1959-es szabályozás felülvizsgálatával

akadályozható meg.8

A Forni által kez-

deményezett bizottság így október

végén meg is kezdte a munkáját, még-

hozzá a tervezett létszámmal és az

ellenzék részvételével (az egyik alelnök

az RPR-es Philippe Auberger lett).9

A testület meghallgatásokat kezdemé-

nyezett, és november közepén – alap-

vetôen elfogadva a Migaud-féle szöveget

– javaslatot tett az új közpénzügyi

kerettörvény-javaslat parlamenti meg-

tárgyalására.

A tervezet vitája nem volt mentes a

politikai villongásoktól. A februári alsó-

házi szavazás elôtt a megosztott jobb-

oldal (melynek szavazataira szükség

volt az 1959-es szabályozás minôsített

többséget igénylô felülvizsgálatához)

egy része elfogadhatatlannak nyilvání-

totta a Migaud-féle szöveget. Az el-

sôsorban a Démocratie Libérale részé-

rôl megfogalmazott kritika szerint

a kormánypárti képviselô törvényja-

vaslata nem elég radikális, azaz nem

ad át megfelelô mértékben jogokat

a kormánytól a parlamentnek, így pél-

dául nem javasolja az alkotmány 40.

cikkelyének módosítását.10

A kompro-

7 M. Forni veut renforcer les pouvoirs du Parlement sur le budget. Le Monde, 2000. július 12.

8 Les senateurs fustigent le mensonge budgetaire du gouvernement. Le Monde, 2000. október 7.

9 Les députés de l'opposition participent à la réforme de la procédure budgétaire. Le Monde, 2000. október 21.

10 La réforme de la procédure budgétaire en péril. La Libération, 2001. február 1.

13

Az

állam értünk

va

n II.

ALOLF:

MISSZIÓK

ÉS

TELJESÍTM

ÉNYEK

misszumos javaslat hívei, köztük a nagy

tekintélyû és a szöveg mellett végig

kiálló ellenzéki Lambert, ugyanakkor

rendíthetetlenül lobbiztak a parlamen-

ti elfogadásért, melyre a Nemzet-

gyûlésben végül februárban, a szenátus-

ban pedig a márciusi önkormányzati

választások törvénykezési szünete

után, júniusban került sor.11

A szenátus-

ban csak a kommunisták tartózkod-

tak, a többi frakció, kormánypártiak

és ellenzékiek egyaránt, megszavazta

a LOLF-ot. Bár a számos helyen

módosított szöveget egy egységes szer-

kezetben, második olvasatban is meg

kellett szavaznia a két háznak, ez már

nem hozott újabb vitákat. Hátra

volt még az Államtanács alkotmányos

kontrollja, amely két rendelkezés

kivételével el is fogadta az új törvényt,

melyet végül 2001. augusztus elsején

hirdettek ki.

Reformok gyerekcipôben (2001. ôsz – 2002. tavasz)A LOLF-ról szóló új szabályozás

megszületése után a Államreform

Tárcaközi Bizottság (CIRE) novemberé-

ben kezdte meg az új szerepek

definiálását, melynek érdekében a fontos

teendôk vizsgálatára három munka-

csoportot hozott létre. A kiemelt terü-

letek a következôk:

– Új államigazgatási modell bevezeté-

se, különös tekintettel a belsô

ellenôrzésre, a teljesítménymérésre,

a HR-tevékenységek átalakítására.

– Új minisztériumi költségvetések

kidolgozása a programok, a célok és

a teljesítményindikátorok meghatá-

rozásával.

– Új finanszírozási szabályok és standar-

dok bevezetése (dekoncentrált költ-

ségvetési tervezés, a magánszférához

közelített számviteli szabályok,

megújított pénzügyi információs

rendszer, az ACCORD kiterjesztése).

A 2001 decemberének végén elfogadott

2002-es költségvetési törvény már

tartalmazza a LOLF-hoz kapcsolódó

elsô 19 cikket. Ezek közül talán a leg-

fontosabb az volt, hogy az államadóssá-

got már a leendô programszerkezetben

szerepeltették. Megjelent emellett a

hatályos szabályozásban az „ôszinteség

elve”, a költségvetési törvényterve-

zethez kötelezôen csatolandó jelentések

és a parlamenti pénzügyi bizottság

jogosítványainak bôvítése is.

11 Le Sénat vote à son tour la réforme de la procédure budgétaire. Les Echos, 2001. június 14.

14

2002. március 21-én emellett (talán

nem véletlenül a választási kampány

finisében) megtartotta elsô ülését

egy új testület: többek között Migaud,

Lambert és három jelentôs cég

vezetôjének részvételével (Daniel

Bouton – Société Générale, Louis

Schweitzer – Renault, Daniel Bernard

– Carrefour) létrejött ugyanis az

Új Költségvetési Alapokmány Tanácsa.

Az elsô ülésen elnöklô Fabius célja

a tanács létrehozásával a LOLF-ban

foglaltak végrehajtásának ellenôrzése.

A miniszter kis jelentôségûnek és

bürokratikus problémának tûnô kedvenc

projektjét megpróbálta újrapozicio-

nálni a nyilvánosságban. „A felhasználót

kell az államigazgatás középpontjába

állítani”, és az államreform „nemcsak

lehetséges, de elkerülhetetlen” –

mondta. A nyitottságot példázta az is,

hogy az évi háromszor ülésezô testület

8 tagjából 5 nem az állami szférát

képviselte. Ezzel párhuzamosan Michel

Prada vezetésével létrehozták az

államháztartási számvitel normáinak

bizottságát. A testület legfontosabb

feladataként az államháztartási elszá-

molási rendszerreform irányának meg-

határozását tûzték ki.12

Konformizmus és bizonytalanság –A bevezetés gyakorlati problémái(2002. tavasz – 2004. tavasz)2002 tavaszán elôbb újra Jacques

Chirac nyerte az elnökválasztást, majd

néhány hétnyi, rendeletek útján

történô kormányzás után az RPR

(a mai UMP) és szövetségesei (UDF, DL)

parlamenti választási gyôzelmével a

friss kormányfô, Jean-Pierre Raffarin

is megfelelô felhatalmazást kapott

programja megvalósítására. A Francis

Mer által vezetett gazdasági csúcsmi-

nisztériumon belül Lambert lett

a költségvetésügyi miniszter, aki a júni-

us közepével felálló második kormány-

ban már a költségvetési reformügyi

miniszteri címet is viseli (a 2004 már-

ciusával felálló harmadik Raffarin-

kormányban már nem vesz részt).

Lambert 2002 végével a program

átkeresztelésérôl döntött: LOLF helyett

moderfie-nek nevezte (az államfinan-

szírozás modernizálásának rövidítése

alapján). A kommunikációs fogással

a LOLF végrehajtásának késedelmére

próbálta felhívni a figyelmet. E célt

szolgálta a számos miniszteri és ala-

csonyabb rangú vezetô tisztviselôt

12 http://www.csm.minefi.gouv.fr/fonds_documentaire/archives/communiques/2002/c0203203.htm

15

Az

állam értünk

va

n II.

ALOLF:

MISSZIÓK

ÉS

TELJESÍTM

ÉNYEK

felvonultató tanácskozás is, illetve egy

tárgyalássorozat a parlamenti szakbi-

zottságok tagjaival.

A moderfie irányítását egy titkárságra

bízták (DRB), melyet Franck Mordacq,

Lambert jobbkeze vezetett. Ide össz-

pontosítottak minden „államreform”-

erôforrást, köztük az ACCORD-ot,

az új államszámviteli rendszer felállítá-

sát felügyelô kompetenciaközpontot,

melynek indulását 2004-re tervezték.

Egy 2003. márciusi kormányrendelet

szerint ide került a tárcák közötti

egyeztetések vezetése és a „reform-

kommunikáció” is.

2003 elejével életbe lépett a költségve-

tési irányelvekrôl szóló vitát (débat

d’orientation budgétaire) intézménye-

sítô LOLF-részlet, illetve egy másik

elôírás szerint egy éven belül minden

miniszternek elô kellett állnia a hozzá

tartozó programok egy elsô vázlatá-

val és az ezekhez kapcsolódó eredmény-

indikátorokkal. Lambert ekkoriban

kétfajta ellenállást különböztetett meg

az államháztartáson belül a reform-

mal szemben: a „konformizmust”, a

változástól való félelmet, és a bizony-

talanságérzést, amely a vezetôk szá-

mára biztosított hirtelen programalko-

tási szabadsággal jár.13

Néhányan,

közöttük Nicolas Sarkozy akkori belügy-

miniszter, ugyanakkor megkezdték a

program végrehajtását, Sarkozy példá-

ul azzal, hogy a rendôrség és csendôr-

ség közelítésével egy új „közbiztonsági”

program alapjait vetette meg. További

problémát jelentett a szakszervezetek

ellenállása, e miatt ugyanis félô volt,

hogy a korábbi minisztériumi struktú-

rák leképezései lesznek az új progra-

mok, ami pedig a LOLF bukásával lett

volna egyenlô.

2003 közepére elkészültek a LOLF-ra

való felkészülésrôl szóló elsô parla-

menti, illetve számvevôszéki jelentések,

melyek többek között az egyes minisz-

terek elkötelezettsége terén mutattak

kivetnivalót. A késedelmek ellenére

2003 ôszén minden miniszter benyúj-

totta az új keretben megszabott

feltételek szerinti próbaprogramját a

2004-es költségvetéshez.

13 Alain Lambert lance la «moderfie» pour accélérer la réforme du budget. Les Echos, 2002. december 5.

16

Államháztartási reform a célegyenesben (2004. tavasz – 2006)2004. január elsejével újabb LOLF-

részletek léptek érvénybe. Eltûntek az

ún. parafiskális adók (köztük a 2 milli-

árd eurós bevételt hozó tévédíj), azaz

az olyan kötelezettségek, melyeket

a kormány az 1959-es szabályozás alap-

ján saját hatáskörében kivethet,

a parlamentnek pedig csak utólag kell

megerôsítenie.

2004. január 21-én a kormány bemutat-

ta a LOLF alapján elôírt új költség-

vetési törvényi szerkezetet. Ebben a

legfelsô, a parlament által is elfogadan-

dó szinten 45 „területmisszió” szere-

pel. A központi költségvetés 32 területet

ölel fel, melybôl 9 minisztériumközi

együttmûködést igényel. Ehhez jönnek

hozzá az elkülönült pénzügyi alapok

és az ún. költségvetési mellékletek

számára kialakított területek. A terüle-

tek 149 programból állnak össze (ebbôl

126 a központi költségvetésé), így

az 532 akcióprogrammal kiegészítve egy

teljesen új költségvetési szerkezet

váltotta fel a korábbi 848 fejezetet.

2004 elsô fele ezt követôen a missziók

és programok végleges listájának

kialakításával, a parlament és a kor-

mány közötti kötélhúzással telt. Miután

nyáron sikerült megegyezni a költség-

vetés szerkezetérôl, megkezdôdött

a 2005-ös évre vonatkozó elsô teljes prog-

ramköltségvetés kidolgozása, igaz,

ekkor a törvényt még a régi szerkezetben

fogadták el. Mindez azonban már

nem Lambert irányítása mellett megy

végbe, ô ugyanis a március végével

felálló harmadik Raffarin-kormányban

már nem kap szerepet. Elôbb Dominique

Bussereau, majd Jean-François

Copé vezetésével 2004 novemberére elké-

szülnek a programok éves teljesít-

ménytervei is.

2005. január elsejével életbe lépett

a LOLF összes paragrafusa, amely így

felváltotta az 1959-es szabályozást.

Az átállás igazán nehéz szakasza azon-

ban csak ekkor kezdôdött. Neki kellett

látni ugyanis az operatív költségvetési

programok (BOP) elkészítésének

(a LOLF és a BOP-ok viszonyát talán

az EU-ban kötelezôen elkészítendô

Nemzeti Fejlesztési Tervekhez és ezek

operatív programjaihoz lehetne hason-

lítani). Míg a LOLF kijelöli az adott

költségvetési ciklus fôbb irányait,

17

Az

állam értünk

va

n II.

ALOLF:

MISSZIÓK

ÉS

TELJESÍTM

ÉNYEK

a legfontosabb programokat és ezek

részesedését a rendelkezésre álló

forrásokból, addig a BOP-ok gyakorlati-

lag a fô elvek végrehajtási rendelete-

it tartalmazzák azok részletes területi

és/vagy funkcionális bontásában.

Az államigazgatási és politikai felsô-

vezetôktôl eltekintve a költségvetési

reform innentôl érintette igazán

mélyen a köztisztviselôket, hiszen saját

területükön számos módszertani vagy

informatikai akadállyal ekkor szem-

besültek, nem is beszélve az új tervezési

rendszerre való áttérésbôl adódó tanu-

lási folyamatról és kulturális sokkról.

Ehhez a sokkhoz adódott, hogy Copé

2005 közepén bejelentette, hogy

októbertôl kéthavonta minden minisz-

tériumnál ellenôrizni fognak egy-egy

programot vagy szolgáltatást, melynek

keretében értékelik a kitûzött telje-

sítménycélok terén elért elôrehaladást

is.14

A revíziótól 2006-ban 100 millió

eurós megtakarítást várt a miniszter,

elsôsorban a közbeszerzések terén.

Copé emellett bejelentette, hogy a ko-

rábbi reformszervezetek összevonásával

létrehozzák az állammodernizációs

fôigazgatóságot (DGME) a gazdasági

csúcsminisztériumon belül.

Ugyanakkor nemcsak a végrehajtó

hatalomban dolgozóknak, de a képvise-

lôknek is bele kellett tanulniuk az új

tervezési rendszerbe. A 2006. évi költség-

vetési törvénytervezet 2005. ôszi

vitája kapcsán a parlament tagjai

a LOLF várt hatásával ellentétben

éppen hogy az új rendszer bonyolultsá-

gára panaszkodtak.15

A 34 missziót,

132 programot és 620 akciót tartalmazó

tervezet láttán még a kormánypárt

UMP költségvetési szóvivôje, Hervé

Mariton is arra panaszkodott,

hogy nem sikerült igazán elsajátítaniuk

a LOLF csínját-bínját. Ennek egyik

oka az, hogy jelentôsen megnôtt a képvi-

selôk mozgástere az átcsoportosításokat

illetôen, korábbi szocializációjuk

alapján ugyanakkor ezzel az új hatal-

mukkal csak részben tudtak élni.

Az átláthatatlanság fennmaradásáért

a megszólaló szakértôk és képvise-

lôk szerint jelentôs részben a pénzügyi

tárca okolható, amely ráadásul olyan

14 Réforme de l'Etat: un audit tous les deux mois dans chaque ministère (Copé). AFP, 2005. július 27.

15 La réforme budgétaire est encore au milieu du gué. Les Echos, 2005. december 5.

18

hibákat is elkövetett, mint hogy a LOLF

által tiltott egyprogramos missziókat

is bevett a tervezetbe. Bizonyos prog-

ramok – így a közutak biztonsága –

két helyen is szerepeltek, és hiányzott

a szükséges teljesítménymutatók

mintegy 20 százalékának meghatá-

rozása. Didier Migaud a bírálatok egy

részét azzal tette félre, hogy a LOLF

elsô eredményei 2007-ben jelent-

keznek, amikor a teljesítménytervek

(projets annuels de performance – PAP)

alapján elkészülnek az elsô teljesít-

ményjelentések (rapports annuels de

performance – RAP). Ezekben ugyanis

az auditálásért felelôs tárcaközi

bizottság (comité interministériel

d’audit des programmes – CIAP) már

fel fogja tárni, hogyan teljesültek

a 2006-os költségvetéshez kapcsolódó

teljesítménymutatók.

2006. január elsején végül hatályba

lépett a 2006. évi költségvetésrôl szóló

törvény, az elsô, amely már teljes

mértékben a LOLF elôírásai szerint épült

fel. A LOLF ugyanakkor csak papíron

lépett életbe, a végrehajtásban az

év során még számos probléma adódott.

Tökéletesíteni kellett ugyanis a Palier

(színvonal) 2006 rendszert, amely

a már meglévô informatikai rendszere-

ket fogta össze és igazította hozzá

a LOLF-hoz. A projekt keretében átjár-

hatóvá kellett tenni a minisztériu-

monként eltérô számviteli és elszámolá-

si rendszereket, így közvetlenül 30

ezer állami alkalmazott mindennapjait

érintette. A folyamat végén, várha-

tóan 2008 elejével létrejön a Chorus,

a központi és területi államigazgatásra

egyaránt kiterjedô egységes költség-

vetési, pénzügyi és számviteli informa-

tikai rendszer.

További problémát jelent a reform cél-

jának és hasznának megértetése

az érintettekkel és a tágan értelmezett

közvéleménnyel. A LOLF társadalmi

ismertségének és elfogadásának

növelése érdekében Lambert és Migaud,

hivatalos parlamenti és kormányzati

megbízatásuk lejártával, létrehozott

egy klubot „a LOLF barátai” elnevezés-

sel. A klubba olyan különbözô hátterû

személyiségeket, politikusokat, üzlet-

embereket, egyetemi oktatókat és

államigazgatási szakembereket hívtak

meg, akik támogatják a hatékonyabb

államigazgatás létrehozására irányuló

reformot.16

A gazdasági minisztérium

továbbképzô központjaként mûködô

Gazdaságfejlesztési és Államigazgatási

Intézet (IGPDE) emellett 2005 végével

külön tanfolyamokat indított a

LOLF végrehajtásában részt vevô

köztisztviselôk számára.17

16 http://www.minefi.gouv.fr/lolf/downloads/amis_17_12_05.pdf

17 http://www.institut.minefi.gouv.fr/sections/themes/reforme_budgetaire?igpde_lang_redirect=1

19

Az

állam értünk

va

n II.

ALOLF:

MISSZIÓK

ÉS

TELJESÍTM

ÉNYEK

A LOLF mûködése afelsôoktatás és kutatás misszió példáján

A felsôoktatás és kutatás misszióA 2006-os költségvetési törvény-

tervezet szerint a 13 programból álló

misszió végrehajtásában hét minisz-

ternek, az oktatási, az ökológiai,

a gazdasági és pénzügyi, a közlekedési,

a védelmi, a kulturális, valamint a

mezôgazdasági tárca vezetôjének kell

együttmûködnie.18

A közel 21 milliárd

eurós költségvetésû és átszámítva

150 ezer teljes munkaidôs munkaválla-

lót felölelô misszió legjelentôsebb

tétele a költségvetés majdnem feléért

felelôs felsôoktatási és egyetemi

kutatási program (a 150. program –

l. 1. ábra). Emellett külön programja

van a „diákéletnek” (idetartoznak

többek között az ösztöndíjak), egyes

kutatási programoknak, míg a többi

programot a szakminisztériumok által

felügyelt felsôoktatási intézmények

adják.

1 . Á B R A

A misszió forrásainak megoszlása programok szerint

18 http://www.minefi.gouv.fr/lolf/downloads/500_p_m_recherche_ens_superieur.pdf

Mezôgazdasági felsôfokúoktatás és kutatás: 1%

Kulturális éstársadalomtudományikutatások: 1%

Vegyes civil és katonaikutatások: 1%

Felsôfokú oktatás és afelsôoktatási intézmények-ben folyó kutatás: 50%

Diákélet: 8%

Multidiszciplináristermészettudományos és technológiai kutatások: 17%

Közlekedési és lakásügyikutatások: 2%

Ipari kutatás: 3%

Energiához kapcsolódókutatások: 3%

Környezetszennyezéshezkapcsolódó kutatások: 1%

Kutatási próbaprojektektámogatása: 2%

Ûrkutatás: 6%

Területfejlesztési éserôforrás-gazdálkodásikutatások: 5%

20

A felsôoktatás és felsôoktatási kutatás program éves teljesítményterveA költségvetési tervezetet egy alacso-

nyabb szinten, az általános felsôokta-

tási és felsôoktatási kutatási program

szintjén vizsgálva a következôket álla-

píthatjuk meg. A program 16 akcióra

oszlik (közte: tudományterületek sze-

rinti kutatások, könyvtárak, ingatlan-

gazdálkodás), a kiadási és bevételi

elôirányzatokat pedig egyrészt az akciók

szerint, másrészt közgazdasági bon-

tásban (pl. személyi költségek, mûködé-

si költségek) szerepelteti a törvény-

javaslat melléklete.19

A program éves teljesítményterve (PAP)

a pénzügyi adatokat követôen

bemutatja az egyes akciókat, a hozzájuk

kapcsolódó célokat és teljesítmény-

indikátorokat, illetve az üzemeltetô, illet-

ve mûködtetô szervezeteket.

A program 13 célt határoz meg, melyek-

hez egy, két vagy három indikátor

tartozik. A célokat az állampolgár, az

adófizetô vagy a felhasználó szem-

pontjából határozták meg (de egyetlen

esetben sem a szolgáltatást nyújtó

szervezet szempontjából). A francia

felsôoktatási kutatás nemzetközi meg-

ítélésének javítása elnevezésû cél

hátterében a legjobb kutatókért folyta-

tott nemzetközi verseny állt. A cél-

kitûzés szerint a programmal hozzá kell

járulni a külföldi posztdoktori tanul-

mányokat folytató francia kutatók haza-

téréséhez. Egy további részcél

a külföldi kutatóintézetekkel folytatott

együttmûködések elmélyítése, illetve

a külföldi kutatók ideiglenes vagy

állandó franciaországi státusának bizto-

sítása. A célhoz tartozó indikátorként

a külföldi kutatók teljes kutatói állomá-

nyon belüli százalékos arányát hatá-

rozták meg, külön soron szerepeltetve

az uniós tagállamokat. E szerint

2003-ban a külföldi kutatók aránya 6,7

százalék volt (ebbôl EU: 2,2 százalék),

melyet 2008-ra 8 százalékra kívántak

emelni (ebbôl EU: 3 százalék).

19 http://www.minefi.gouv.fr/lolf/downloads/500_pap_recherche_ens_superieur.pdf

21

Az

állam értünk

va

n II.

ALOLF:

MISSZIÓK

ÉS

TELJESÍTM

ÉNYEK

A program auditálásának eredményeA programok auditálásáért felelôs CIAP

2006-os jelentéseinek egyike a 150.

számú felsôoktatási programról szólt.20

Ebben többek között arra tett javas-

latot, hogy a 2007-es költségvetési tör-

vényben már a felsôoktatásnál szere-

peltessék a felsôfokú technikumokat

és az egyetemi felkészítô tanfolyamokat.

Ha ezek intézményi szinten nem is

kerültek végül a programba, a hozzájuk

tartozó állami támogatásokat átve-

zették a kívánt helyre, amit a CIAP

elégedetten nyugtázott. Az auditorok

javaslatot tettek egy program meg-

szüntetésére és forrásainak szétosztásá-

ra a felsôoktatási és egy másik prog-

ram között. Hasonló intézkedést vártak

volna a 150-es egy akciója esetében

is, mondván, az adott támogatási formát

az egyes képzési szinteknél kellene

elszámolni. A szakminisztérium vála-

szában jelezte, hogy a megfelelô informa-

tikai támogatás hiányában ennek

csak az elôkészületeit tudja megtenni.

A 150-es program esetében a haté-

konyságcélok bôvítését és pontosítását

is szükségesnek tartották az átvilá-

gítók, mivel azokat „értelmetlennek”

találták. Konkrétan is megemlítették

a „képzések sikeres elvégzése” cél

esetében, hogy egy szakképzési formá-

nál ne csak a beiratkozottak arányát,

hanem a képzés befejezésének arányát

is szerepeltessék. A CIAP arra is

felhívta a figyelmet, hogy szükséges az

egy hallgatóra jutó költségek tudo-

mányáganként történô meghatározása.

A szakértôk új indikátorok beeme-

lésére is javaslatot tettek, különösen

a felsôoktatási intézmények termelé-

kenysége vonatkozásában. Így például

a munkaerô-piaci keresletnek

megfelelô képzés célja esetében a diplo-

mások képzési szintek szerinti

arányának meghatározását kérték.21

20 http://www.performance-publique.gouv.fr/expert/doc/CIAP_RapportActivite_novembre2006.pdf

21 http://www.senat.fr/rap/a06-079-7/a06-079-71.html

a POG:

22

prioritásokés

ered-mények

23

Az

állam értünk

va

n II.

APOG:

PRIORITÁSOK

ÉS

EREDM

ÉNYEK

24

Az újszerû államigazgatási és állam-

háztartási megoldások kifejlesztésében

élen járnak az Egyesült Államok

különbözô közigazgatási szintjein

mûködô kormányzatok. Magyarország

szempontjából különösen érdekesek

lehetnek a hasonló nagyságrendû népes-

séggel és területtel rendelkezô tagál-

lamok tapasztalatai. Az egyes államok

költségvetés-tervezési innovációit

számos agytröszt, szakmai szervezet

vizsgálja és értékeli, melyek a rendel-

kezésre álló információk alapján best

practice (legjobb megoldás) listákat

állítanak össze, és díjakat osztanak ki.

A legjobbmegoldás-listák közül

az egyik legteljesebbet a Government

Performance Project (GPP) adja ki,

amely a Pew Research Center nevû

agytröszt (vagy saját kifejezésükkel élve:

adattröszt) egyik projektje.22

A GPP

mind az ötven tagállamot elemzi és

osztályozza négy fontos menedzsment-

kategóriában (pénz, munkatársak,

infrastruktúra, információ), ezáltal tájé-

koztatást nyújt az állami vezetôknek

saját intézményrendszerük erôsségeivel

és gyengeségeivel kapcsolatban.

A GPP 2005-ös összesített listáján csak

Utah és Virginia kapott ötös alát

(A-), míg öt állam, köztük Washington

és Minnesota kapott valamivel jobbat,

mint négyes (B+). Az információme-

nedzsment terén innovatív államok

között Washingtont, Lousianát, Iowát

és Minnesotát emelik ki, azaz ha az

átlagos teljesítményt és az innová-

ciót vesszük együtt, Washington és

Minnesota jár az élen.

Az összteljesítményt díjazó listák mellett

az egyedi teljesítményeket elismerô

díjakat is alapítottak államok-szerte.

Az egyik ilyen elismerést a Council of

State Governments nevû közpolitikai

elemzôközpont adja ki 1986 óta: az

Innovation Awardsra azon állami kor-

mányzatok pályázhatnak, amelyek

úttörô közpolitikai megoldásokat való-

sítottak meg, és amelyek mások

számára is példamutatóak lehetnek.

Washington állam ebben a „verseny-

számban” is jól teljesített. Kormányzati

prioritások (Priorities of Government

– POG) címû programjának pályázatá-

val a 2004-es kiírás egyik nyertese lett.

A POG: PRIORITÁSOK ÉSEREDMÉNYEK

22 http://results.gpponline.org

25

Az

állam értünk

va

n II.

APOG:

PRIORITÁSOK

ÉS

EREDM

ÉNYEK

Az innovatív megoldások közül az

alábbiakban ezt a többszörös díjnyer-

tes és dolgozatunk témájához, a

költségvetési tervezéshez kapcsolódó,

úttörô washingtoni reformot mutatjuk

be. Elôször a POG elindításának

hátterét vázoljuk fel, majd bemutatjuk

a prioritások meghatározásának és

ezen prioritások költségvetésbe emelésé-

nek folyamatát. Végül egy konkrét

prioritás, a felsôoktatás és felsôfokú

szakképzés esetében részletesebben is

megvizsgáljuk a POG mûködési elveit

és kivitelezését.

A POG elindulása és alapelvei

Kríziskezelés helyett stratégiairevízió…Washington állam legjelentôsebb köz-

pénzügyi innovációja a 2000-es évek

elején a Kormányzati Prioritások Prog-

ram elindítása volt. A POG egy ered-

ményközpontú költségvetési tervezési

rendszer,23

melynek keretében az

állam rangsorolja az általa nyújtott szol-

gáltatásokat, és – kicsit hasonlóan

a magyar egyetemi felvételi rendszerhez

– meghúzza a „ponthatárt” annál a

programnál, ahol kifogyott a pénzbôl.

A projekt elindítása Gary Locke korábbi

kormányzó (1999–2005) nevéhez fû-

zôdik. Locke 2002 augusztusában kezde-

ményezte a költségvetési folyamat

felülvizsgálatát annak érdekében, hogy

meghatározzák azokat a prioritásokat,

amelyek követését Washington polgá-

rai leginkább elvárják az állami

kormányzattól.24

Washington állam

kétéves költségvetéseket készít, egy

költségvetési év július 1-jétôl a követ-

kezô év június 30-áig tart – a POG-

gal ennek megfelelôen elôször a

2003–2005-ös büdzsé 2002-es tervezése

során kísérleteztek.

Bár a POG rendszere alapvetôen ala-

kítja át a költségvetési tervezés

folyamatát, nem azonos a költségvetés-

sel, és nem váltja ki a költségvetési

folyamatot sem. A POG-ot helyesebb

lenne úgy elképzelnünk, hogy így nézne

ki a költségvetés, ha annak egyetlen

célja az állampolgárok számára biztosí-

tott eredmény maximalizálása lenne.

A POG ebben az értelemben segíti

a tervezést hozzáilleszteni a való világ

komplexitásához, és segít azonosítani

ennek akadályait.

A POG gondolata végsô soron maga is

a bevett tervezési gyakorlat és annak

adott viszonyok közötti fenntarthatatlan-

ságának beismerésébôl született,

bevezetése egy költségvetési krízishely-

zetre adott válaszként merült fel.

Locke kormányzó az 1,25 milliárd dol-

lárt elérô állami deficit miatt már

23 Az eredményközpontú tervezési rendszer a teljesítmény alapú költségvetés-készítés továbbfejlesztett változata,

l. Hutchinson, Peter – Osborne, David: A kormányzás ára. Alinea, 2006. 114.

24 http://www.digitalarchives.wa.gov/governorlocke/wcc/CC Phase II Final.pdf

26

2001 végén kénytelen volt egy válság-

kezelô csomagot összeállítani, amelyben

30 program megszüntetésére tett

javaslatot. A tervezet 835 állami állás

megszüntetését és a munkavállalói

egészségbiztosítási járulék növelését is

tartalmazta.25

Locke és csapata 2002

végére már 2 milliárd dolláros költ-

ségvetési deficittel számolt a következô

kétéves költségvetés idôszakára, és

az ennek csökkentésére korábban hasz-

nált eszközök (például a fûnyíróelvû

kiadáscsökkentés) alkalmatlansága in-

dította az új megoldások keresésére.26

A cél ennek megfelelôen a költségveté-

si egyenleg kiegyensúlyozása volt,

anélkül hogy ez adóemeléssel járt volna,

vagy alapjaiban érintette volna

a legfontosabb közszolgáltatásokat. A fel-

adat megoldásához Locke és csapata

igénybe vette a Public Strategies Group

tanácsadócég szolgálatait. A tanács-

adók azt javasolták, hogy a kormányzó

változtassa meg a kérdést („hogyan

csökkentsük a deficitet?” helyett „milyen

szolgáltatásokat kell feltétlenül biz-

tosítania az államnak?”), és ezzel egy

huszárvágással oldja meg az eredeti

problémát is.

…avagy a POG mint kiigazításnakálcázott államreformA végeredmény elsô ránézésre nem

sokban különbözött egy ortodox kiigazí-

tási csomagtól. A tervezetben drasz-

tikusan szûkítették az állam által fize-

tett egészségbiztosítást, megszüntettek

2500 állami munkahelyet, felfüggesz-

tették a tanári fizetések növelését, és két

évre vetítve 9 százalékkal növelték az

egyetemi tandíjat (Hutchinson–Osborne,

30.). A háttérben azonban egy álta-

lános feladatrevízió zajlott le. A POG I

keretében 150 állami vezetô vizsgálta

az 1400 költségvetési programot azok

funkcionalitása szerint, és az ügynök-

ségvezetôknek saját programjaik

egyharmadát alacsony prioritásúként

kellett meghatározni.

A POG-hez kapcsolódó állami szolgál-

tatásátvilágításnak és -felmérésnek

számos célja volt. Az elsô és legfontosabb,

hogy meghatározzák azt az egyértel-

mû eredményegyüttest, amelyet

az állampolgár elvárhat az állami kor-

mányzattól. Ennek keretében az

állami kiadásokat a meghatározott célok

25 Washington: Budget Cuts. New York Times, 2001. december 19.

http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9D07EEDB123EF93AA25751C1A9679C8B63&n=Top%2fReference%

2fTimes%20Topics%2fPeople%2fL%2fLocke%2c%20Gary

26 Gary Locke: The next budget will come together with a meeting of the minds. Seattle Post-Intelligencer, 2002.

december 15. http://seattlepi.nwsource.com/opinion/99512_locke15.shtml

27

Az

állam értünk

va

n II.

APOG:

PRIORITÁSOK

ÉS

EREDM

ÉNYEK

és az ezek elérését szolgáló progra-

mok szerinti arányban kell újraosztani

a költségvetésen belül. A prioritás-

meghatározási folyamat eredményeit

legkésôbb a 2002. decemberi állami

költségvetési tervezetben meg kellett

jeleníteni. Ezzel párhuzamosan az

állami ügynökségeknek leltárt kellett

készíteni tevékenységeikrôl, melybôl

kirajzolódhatott a kiadások és eredmé-

nyek kapcsolata. Megkezdôdött az

eredményindikátorok kialakítása is

a 10 központi eredményelvárás tekin-

tetében, melynek keretében megindult

a statisztikai adatgyûjtés egy elôre

kidolgozott terv alapján. Szükségessé

vált az informatikai rendszerek kor-

szerûsítése is, hogy már a költségvetés-

készítési folyamat során rendelkezésre

álljanak a kívánt információk.

Az eredmény-költségvetésre való áttérés

végül a makrogazdasági adatokon

is éreztette hatását. 2004-ben – meg-

támogatva a 2000 vége óta tartó

recessziót váltó fellendüléssel – már

csak 750 millió dolláros hiányt jeleztek

elôre a következô évre úgy, hogy ebbe

már az újraindított egészségbiztosítási

és oktatási programok kiadásait is

beleszámolták.27

A POG I programot

tehát mind a közszolgáltatások, mind

a makrogazdasági célok tekintetében

sikeresen végrehajtották a 2003–2005-ös

költségvetési ciklusban, és már 2004-ben

megkezdték a továbbfejlesztett máso-

dik POG elôkészítését.

Prioritás alapú költségvetés…A POG elméleti modelljének kiforrott

megvalósítására a 2005–2007-es két-

éves költségvetés tervezése során

került elôször sor. A POG II menetrend-

je szerint 2004 márciusának elején

küldték ki a felkéréseket az eredmény-

csoportokban (Result Team) való

részvételre, és az alakuló ülést április

7-én tartották.28

A munkát négy

szakaszra tagolták, melyek mindegyikét

egy-egy dokumentummal kellett zárni.

Az elsô szakaszban április végéig

kellett elkészíteni az aktuális költség-

vetési idôszak stratégiai felülvizsgálatát,

május közepéig pedig a 2005–2007-es

stratégiákat, melyek összesítése alap-

ján június elején kiküldték az ügy-

nökségeknek a költségvetés-tervezési

irányelveket. Az ügynökségek ezt

követôen szeptember elsejére megküld-

ték saját költségvetési tervezeteiket,

melyek alapján október elejére az

27 State's revenue forecast brighter. Seattle Times, 2004. június 18. http://seattletimes.nwsource.com/html/local-

news/2001959055_revenue18m.html

28 http://www.ofm.wa.gov/budget/pog/0507teamprocessguide.pdf

28

eredménycsoportok meghatározták

beszerzési terveiket. Újabb egyeztetések

után október végére mindenkinek el

kellett készülnie a részletes beszerzési

tervvel is, így a kormányzó november

12-én megkaphatta a komplett

elôterjesztést.

A prioritások meghatározása a POG

keretében egy sajátos közérdek-szimulá-

ciós folyamat eredménye. E folyamat

számos egymásra épülô szakaszból áll,

melyben számos új szervezet mûködik

együtt. A POG végrehajtásáért és fel-

ügyeletéért az irányítócsoport (Guidance

Team) a felelôs. Ebben állami és

önkormányzati vezetôk, az üzleti és

a nonprofit szektor reprezentánsai vesz-

nek részt. Az ô feladatuk annak

biztosítása, hogy a többi munkacsoport

mindvégig eredmény- és állampolgár-

orientált maradjon.

A folyamatot az irányítócsoport a kor-

mányzás „árának” számszerûsítésével

kezdte (Hutchinson – Osborne, 27.).

Ennek során a kormányzói költségve-

tési hivatal (OFM) adataira árazták be

az egyes kormányzati programok

költségét. Az árak megállapítása után

lehetôvé vált a kormányzás azon

prioritásainak meghatározása, mely

területeken ki lehet tûzni az ered-

ménycélokat (Washington állam esetében

ez kezdetben 10 prioritást jelentett,

amely késôbb a kormányzati hatékony-

ság növelésével bôvült, míg a munka-

erô termelékenységnövelését beolvasztot-

ták – l. 1. tábla).

1 . T Á B L A

Washington állam prioritásai és eredményterületei

1. A diákok eredményeinek javítása az általános és középiskolában

2. A felsôoktatás és felsôfokú szakképzés színvonalának emelése

3. A washingtoni állampolgárok egészségügyi állapotának javítása

4. A veszélyeztetett gyermekek és felnôttek létbiztonságának növelése

5. Az egyének és vállalkozások gazdasági „életerejének” növelése

6. A személyek, áruk és szolgáltatások államon belüli mobilitásának növelése

7. Az emberek biztonságérzetének és a tulajdon biztonságának a javítása

8. Washington állam természeti erôforrásainak megôrzése és javítása

9. A kulturális és szabadidôs lehetôségek bôvítése államszerte

10. A kormányzat hatékonyságának és takarékosságának javítása az eredmények elérésében

F O R R Á S : http://www.ofm.wa.gov/budget/pog

29

Minden eredmény (result) esetében kije-

löltek egy eredménycsoportot, amelyek

a POG fô munkaszerveiként funkcio-

náltak. Az eredménycsoportokban kép-

viseltették magukat a különbözô

érintett kormányzati ügynökségek, veze-

tésüket pedig a kormányzó költség-

vetési vagy közpolitikai irodájának egy

munkatársa látta el. A 6-10 fôs ered-

ménycsoportoktól az irányítócsoport

azt kérte, hogy képzeljék magukat a

washingtoni polgárok helyébe, és pró-

báljanak meg a szûken vett ágazati

érdekeken túlmutató megoldásokkal

elôállni a problémákra. Végsô felada-

tuk egy olyan vásárlási terv meghatá-

rozása, amely mind rövid, mind hosszú

távon a legjobban szolgálhatja a várt

eredmények elérését a kitûzött priori-

tások területén.

…a sikermutatókon át…A feladatot a jobb kezelhetôség érde-

kében részekre osztották, és így, részen-

ként terjesztették elô az irányítócso-

port részére, amely felelôs a javaslatok

felülvizsgálatáért. Ennek elsô szakasza

a legfontosabb sikermutatók megha-

tározása, a közérthetô indikátoroknak

ugyanis döntô szerepe lehet abban,

hogy az állampolgárok ellenôrizni tud-

ják, a kormányzat teljesítménye köze-

ledik-e a kitûzött célokhoz.

A következô körben az eredménycso-

portok meghatározták az eredmények

eléréséhez szükséges stratégiát, amely

alapulhat már bevált vagy biztató,

új megoldásokon. Ebben a szakaszban

a csoportok számára fontos informá-

ciókkal szolgált az állami tevékenység-

leltár (activity inventory), amely kata-

lógusszerûen sorolja fel, hogy milyen

feladatokat lát el az állam egy konkrét

szakterületen. A leltár választ ad rá,

hogy a szolgáltatások közül az állami

szervek aktuálisan mit, milyen céllal,

kinek, miért és milyen áron nyújta-

nak. Az eredménycsoportok mozgásterét

ugyanakkor szûkíti, hogy kemény

költségvetési korláttal néznek szembe,

azaz a vásárlási tervük számára egy

meghatározott keret áll rendelkezésre.

Emellett az olyan állandó és kormány-

zati kiadásokra is elkülönítettek mint-

egy 10 százalékot a költségvetésbôl,

mint az emberierôforrás-menedzsment

vagy a kormányzati informatika.

Más (például jogi természetû) megkö-

tésekkel ugyanakkor nem kellett

szembenézniük, így a csoportok valóban

az optimális megoldás megtalálására

koncentrálhattak.

Az

állam értünk

va

n II.

APOG:

PRIORITÁSOK

ÉS

EREDM

ÉNYEK

30

A prioritásokhoz rendelt mutatók meg-

állapítása után tehát a következô

lépés az egyes prioritásokra költendô

összeg meghatározása volt. Itt – kicsit

hasonlóan a nullabázisú költségvetési

tervezés módszeréhez – nem szüksé-

ges alapul venni a korábbi évek kiadási

bázisait. Még ha a korábbi évek

útmutatásul is szolgálhatnának, az

eredményközpontú költségvetés szerke-

zete minden bizonnyal el fog térni

az intézményközpontú költségvetésétôl.

Washingtonban az irányítócsoport

és az eredménycsoportok vezetôi egy

közös ülésen határozták meg a kiadási

szerkezetet, melynek kiindulópontja

a két fél által külön-külön készített

tervezetek átlaga volt, és amelytôl

késôbb is csak fél százalékponttal tértek

el. A prioritási területek kiadási ará-

nyai így végül azok relatív fontosságá-

nak résztvevôk által történô intuitív

megítélésével alakultak ki (Hutchinson–

Osborne, 103–4., ill. l. 2. tábla). 2 . T

2 . T Á B L A

Washington állam prioritásainak költsége (az eredeti prioritások szerint)

Kiadások (%) Kiadások (millió dollár)

Közoktatás 29 15,6

Munkaerô 6,5 3,5

Felsôoktatás 9 4,8

Egészségügy 11 5,9

Veszélyeztetett csoportok 10 5,4

Gazdaságfejlesztés 5,5 3,0

Tényezômobilitás 12 6,5

Közbiztonság 8,5 4,6

Természeti erôforrások 5 2,7

Kultúra és szabadidô 3,5 1,9

Összesen 100 53,9

F O R R Á S : Hutchinson–Osborne, 105.

Ezen feltételrendszer mellett a csoportok

végül kialakítottak egy eredmény-

centrikus tevékenységprioritási listát,

azaz meghatározták, hogy az adott

erôforrások mellett milyen tevékenysé-

geket vásároljanak meg az eredmény-

célok leghatékonyabb elérése érdekében.

Az eredménycsoportok ennek érdeké-

ben elôször megbíznak egy beszerzôt

minden egyes célterületen. Az elsôd-

leges kritérium ezekkel kapcsolatban

az volt, hogy ne kötôdjenek egyetlen

potenciális szolgáltatóhoz, hivatalhoz,

minisztériumhoz vagy magánvállal-

kozóhoz sem. A kiválasztott elfogulatlan

beszerzési ügynökök (legyenek azok

31

Az

állam értünk

va

n II.

APOG:

PRIORITÁSOK

ÉS

EREDM

ÉNYEK

kormányzati hivatalnokok, agytrösz-

tök, állampolgári közösségek vagy

ezek kombinációi) ezután kidolgozták

a beszerzési terveket. A tervek meg-

alapozását minden esetben ok-okozati

térképek felvázolásával végzik el

(l. 2. ábra). Ezek a térképek megmutat-

ják, hogy a különbözô módszerek és

megoldások hogyan járulhatnak hozzá

a kívánt eredmények eléréséhez.

2 . Á B R A

A felsôfokú oktatás eredményterületének ok-okozati térképeF

F O R R Á S : http://www.ofm.wa.gov/budget/pog/pdf/tollgate03/postsecondary3a.pdf

A felsôfokú oktatás és szakképzés által biztosított értékek növelése

Azáltalános ésközépiskolák

általánosszintjénekemelése

Egyszerûsíteniaz intézmények

közötti átjárást ésa kreditek

hordozását

Alegjobb oktatók

és hivatalimunkatársak

megszerzése ésmegôrzése

Azországos kutatásipiaci részesedés

növelése

Befektetésnéhány kiemelt

kutatási programba

Atechnológiákátadásánakterjesztése

Az alapfokú felnôttoktatás és azangol mint második nyelv oktatási

elérhetôségének növelése

A kapacitáshozzáigazítása a munkavállalói

igényekhez

A végzettekkommunikációs képességeinek

javítása

A kurzus-megfeleltetési rendszer

kifejlesztése

Akadémiaiés tudományos

ösztöndíjak

Azelôfeltételekmegléténekbiztosítása

A duális kredit(ugyanazon óra

elismerése a középiskolaiés felsôoktatási rendszer-

ben) használatánakkiterjesztése

Abeiratkozásiszakadékokcsökkentése(jövedelem,

etnikum)

Azintézményekfogadóképes-

ségéneknövelése

Költségalapútandíj-próbaprogram(a tandíjat az oktatás

költségeivel teszikegyenlôvé, melynek egyrészét elengedik az állam

lakosai és a rászorulókesetében)

Az eredmény alapú finanszírozási modell

A MAGAS SZÍNVONALÚPROGRAMOKHOZ

VALÓ HOZZÁFÉRÉSBIZTOSÍTÁSA

A RENDSZERPÉNZÜGYIFENNTART-HATÓSÁGA

HATÉKONYSÁG

Erôteljesebb támaszkodás az adatokra

A FELSÔFOKÚOKTATÁS ÉS SZAKKÉPZÉS

ÁLTAL BIZTOSÍTOTT ÉRTÉKEKNÖVELÉSE

GAZDASÁGIFEJLÔDÉS

MUNKAVÁLLALÓK

Azingatlan-

kihasználtságnövelése

Akibukás

csökkentése

Amagasan

kvalifikált jelöltekszámára a fel-vétel biztosí-

tásaA rászo-

rulók számárabiztosított pénzügyisegélyezés bôvítése

Ösztönzôkbiztosítása a

tanrendhez képestbekövetkezô csú-

szások elkerü-lésére

32

Az ok-okozati térképek lehetôvé teszik

a beszerzôk számára, hogy a sok lehet-

séges stratégia közül kiválasszák

és súlyozzák a megfelelôeket. A felsô-

oktatás példáján ez a hatékonyság,

a költségvetési keretek között maradás,

a gazdaságfejlesztés, a munka és

a magas minôségû programokhoz való

hozzáférés szempontjainak egy prio-

ritási sorrendbe rendezett érvényesíté-

sét jelentette.

…a vásárlási tervigA világos eredménycélokkal és stratégiá-

val a fejükben a beszerzôk ajánlatokat

kértek, hogy megtudják, ki nyújt-

hatja a legjobb eredményt a rendelke-

zésre álló költségvetési keretek

között (Hutchinson–Osborne, 108.).

Az ajánlatokat ár-érték arány szerint

sorrendbe állították, és a listán lefelé

haladva egészen a költségvetési kor-

látig végül kialakult a beszerzési terv,

amely egyben az adott prioritásterület

költségvetése is lett. A lista a keret

kimerítése után is folytatódik – itt szere-

pelnek azok a tevékenységek, melye-

ket megszüntetnek vagy nem indítanak

el (de amelyek egy késôbbi idôszak-

ban, ha be tudják bizonyítani a döntés-

hozóknak, hogy érdemesek a támogatás-

ra, akár be is kerülhetnek a vásárlási

tervbe). Az iterációs folyamatot az

eredménycsoportok vezetôinek találko-

zója fejezte be, ahol az egyes terüle-

tek képviselôi egymástól rendeltek

meg szolgáltatásokat saját céljaik eléré-

sére. Így például a felsôoktatásért

felelôs résztvevô úgy döntött, hogy ered-

ménycéljai elérése érdekében pénzügyi

erôforrásai egy részét az általános

és középiskolai oktatás színvonalára

költi, ami nyilvánvalóan nem fordul-

hatott volna elô, ha intézményvezetôk

(azaz szolgáltatók) osztják el egymás

között a forrásokat.

A beszerzési tervek meghatározásának

lezárultával az eredménycsoport-

vezetôk végül bemutatták munkájukat

az irányítócsoportnak. Ez volt az elsô

alkalom, hogy bármelyikük is átlátta

az állami költségvetés egészét, ráadásul

az egész prezentáció mindössze négy

órát vett igénybe, ami lehetetlen

vállalkozás lett volna az 1150 különál-

ló költségvetési egységbôl összetevôdô

korábbi rendszer esetében. A talál-

kozón arra is jutott idô, hogy végleges

formába öntsék a kormányzónak tett

javaslatokat, melyek legtöbbjét Locke

át is vette a költségvetés benyújtásakor

(Hutchinson–Osborne, 111.).

33

Az

állam értünk

va

n II.

APOG:

PRIORITÁSOK

ÉS

EREDM

ÉNYEK

A POG mûködése afelsôoktatási prioritás példáján

A felsôoktatási prioritás eredménymutatóiA POG felsôoktatás és felsôfokú képzés

eredménycsoportjának beszerzési

tervét – akárcsak a többi eredményterü-

letét – a vonatkozó ok-okozati térkép

és az ebben szereplô tevékenységekhez

rendelt teljesítményindikátorok alap-

ján határozzák meg. A terület teljesít-

ményindikátorait az alábbiakban

a legutolsó lezárt tervezési idôszak, azaz

a 2005–2007-es költségvetés alapján

mutatjuk be.29

A második POG négy teljesítmény-

mutatót határozott meg, melyek

a következôk voltak: a diplomát/szak-

képzettséget szerzô felnôttek arányának

növelése, a rendszer hatékonyságá-

nak növelése, a munkaerô-piaci keres-

letnek megfelelô szakmastruktúra,

a munkaadók által elvárt készségek és

képességek elsajátításának szintje.30

Az elsô prioritáselem számára viszonylag

könnyû volt a megfelelô teljesítmény-

mutató megtalálása. Az egy naptári év

alatt megszerzett diplomákat és

szakképzettségeket az öt évvel korábbi

18 és 25 év közötti korosztály nagysá-

gával osztották. A 2 év alatt megszerez-

hetô bizonyítványoknál figyelembe

vették a közszféra által finanszírozott

valamennyi oktatási intézményt és

technikumot, a négyéves felsôoktatási

képzési formáknál pedig az érettségit

és az ennél magasabb végzettségeket.

Elsôdlegesen a 18 és 25 év közötti kor-

osztály jár a felsôoktatási intézmé-

nyekbe, így került ez az intervallum

a nevezôbe. A népességi adatokat az

OFM 2003 novemberében készített elô-

rejelzésébôl vették át, míg a bizony-

ítványok adatait a szövetségi oktatási

minisztérium adatbázisából (IPEDS)

és az állami oktatási koordinációs

bizottság felméréseibôl számították ki.

A második részterülethez tartozó indi-

kátor, a rendszer hatékonyságának

mérése esetében a gólyák rendszer-

ben maradását vették alapul. Eszerint

a négyéves képzések esetében azon

elsôéves hallgatók százalékos arányát

határozzák meg az összes elsôéves

hallgatóhoz képest, akik a tavaszi félév

után ôsszel megkezdik a második év-

folyamot is. Az adatok forrása az OFM.

A harmadik részterületen, a munkaerô-

piaci keresletnek megfelelô szakma-

struktúra esetében két mutatót alakí-

tottak ki. Ezek egyike a legkeresettebb

29 Dolgozatunk céljának megfelelôen továbbra is fôleg a tervezési rendszer elvének megértésére összpontosítunk, és

kevésbé Washington állam társadalmi-gazdasági folyamataira. A mutatók konkrét alakulását a Függelékben közöljük.

30 http://www.ofm.wa.gov/fiscal/pog/indicators/02.asp

34

szakmai területeken megszerzett

diplomák száma a középfokú oktatás

utáni képzési formákban. Ilyen terület-

nek tekintették a számítógéptudo-

mányt/információs technológiát, az ok-

tatást, az elektronikát, a mérnöki

tudományokat és az egészségügyet.

A másik mutató azt vizsgálta, hogy

mekkora a rés a várható munkaerô-

kereslet és a szakképzett munka-

vállalók munkaerô-kínálata között eze-

ken a keresett területeken. A munkaerô-

kínálatban két összetevôt különböz-

tettek meg, egyrészt a technikumban

és gyakornoki programokban szerzett

bizonyítványokat, másrészt a keresett

szakterületeken kiadott érettségiket.

A munkaerô-keresleti adatokat a foglal-

koztatási minisztérium adatbázisából

vették át.

A negyedik részterület, a munkaadók

által elvárt készségek és képességek

esetében szintén két indikátort határoz-

tak meg. Az egyik mutatóval az érett-

ségit nem igénylô szakmunkák feltölté-

si arányát vizsgálták. A mutató szám-

lálójában a különbözô szakképzési

formákat egy naptári évben elvégzôket,

nevezôjében pedig a hat éven belül

várhatóan létrejövô, 1-3 éves képzést

igénylô új munkahelyeket szerepel-

tetik (a mellékelt adatok alapján tehát,

ha a 2001–2002-es tanévhez képest

nincs bôvülés a kínálatban, az a 2008-ra

várható kereslet 81 százalékát lesz

képes kielégíteni). A számláló értékét

a szakképzô intézmények adataiból

nyerik, míg a nevezôt a foglalkoztatási

minisztérium adatai alapján határozzák

meg. Az új munkahelyek számát az

elmúlt 10 év trendadataival korrigálják,

hogy kiszûrjék a rövid távú üzleti cik-

lusokat. A másik mutatót a munkaerô-

hiánnyal küszködô cégek bejelenté-

seire alapozták. Az indikátor egy egész

államra kiterjedô véletlen rétegzett

mintavételen alapul, melynek során a

következô kérdést tették fel a munka-

adóknak: „Az elmúlt 12 hónapban

okozott-e nehézséget megfelelô szakkép-

zettséggel rendelkezô munkavállalót

találni egy üres álláshelyre?”

A POG felülvizsgálatának eredményeAz eredménymutatók tapasztalatai és

az új kormányzó, Christine Gregoire

által indított másfél éves átfogó oktatá-

si felmérés (Washington Learns)

alapján a 2007–2009-es költségvetési

tervezetben felülvizsgálták a korábbi

beszerzési listákat. A 3. POG-ciklus

alapdokumentuma31

szerint alapos ros-

táláson esett át a felsôfokú oktatás és

31 http://www.ofm.wa.gov/budget/pog/pdf/pogfinalreport2006.pdf, 193–207.

35

Az

állam értünk

va

n II.

APOG:

PRIORITÁSOK

ÉS

EREDM

ÉNYEK

képzés eredményterület beszerzési ter-

ve. A programokat négy csoportba osz-

tották, melyek a következôk voltak: ki-

emelten fontos beszerzések, fontos be-

szerzések, „megvennénk még” lista

(buy next list) és megszûnô programok.

Az eredménycsoportok a hozzájuk ren-

delt költségvetés legfeljebb 90 száza-

lékát költhették az elsô csoportra,

melyben a folytatódó programokkal

majdnem azonos súllyal szerepeltek új

kezdeményezések. A tételek között

nem kellett erôsorrendet felállítaniuk,

mindegyiket besorolták ugyanakkor

egy tevékenységkategóriába (például:

alapképességek, közösségfejlesztés,

kutatás, adminisztráció), és hozzáren-

delték egy-egy stratégiaelemhez („ma-

gas színvonalú kutatási feltételek”

vagy „hatékony és jól hozzáférhetô

felsôfokú képzés”). Ezeket a programo-

kat a kétéves ciklus során mintegy

6,5 milliárd dollárral kívánták finan-

szírozni az állami költségvetésbôl.

A fontos beszerzések kategóriába

elsôsorban az intézmények rezsiköltsé-

ge került 723 millió dollár értékben.

Ezzel az eredménycsoport ki is merítet-

te a rendelkezésre álló forrásokat.

Számos olyan program maradt ugyan-

akkor, amit a csoport hasznosnak

tartott volna a kitûzött célok megvaló-

sítása szempontjából. Ezek a tevé-

kenységek, melyek ráfordítási igénye

összesen 850 millió dollár volt, fel-

kerültek a „megvennénk még” listára,

fontosság szerinti sorrendben. Itt

a legváltozatosabb tételeket találhat-

juk a gyakornoki programoktól

a kutatóintézetek támogatásán át új

campusok kialakításáig.

A negyedik csoportba a megszüntetésre

javasolt programok és azok a szolgál-

tatói javaslatok kerültek, amelyeket

az eredménycsoport nem ítélt létszükség-

letnek a célok elérése szempontjá-

ból. Itt többek között tandíjhitel-prog-

ramok és fizetésemelési kérelmek

voltak megtalálhatóak 312 millió dollár

összértékben.

A 2007–2009-es költségvetési idôszak

alapdokumentuma alapján megálla-

píthatjuk, hogy a POG sikeresen belépett

harmadik ciklusába. A tervezési

módszer az idôk során folyamatosan

fejlôdött, és mai formájában megfelel

az eredeti célkitûzésnek: a költség-

vetési tervezés szakított az intézmény-

finanszírozással, és a washingtoni

állampolgárok számára fontos priori-

tások jelentik az alapját.

36

37

Az

állam értünk

va

n II.

ÉRTÉKELÉS

értékelés

38

A Franciaországban és az USA Washing-

ton államában a 2000-es évek elején

végrehajtott államháztartási és költség-

vetési tervezési reformok mögött

minden eltérés ellenére hasonló alap-

elvek húzódnak meg. Ezen alapelvek

alapján nemcsak a költségvetési problé-

mák hátterében álló korábbi gyakor-

laton, de a kiútkeresést nehezítô kul-

turális akadályokon is jó eséllyel túl

lehet lépni.

Hosszú távú reformstratégia – költségvetési krízis-helyzetben

Párizsban és a washingtoni Olympiában

egyaránt egy költségvetési krízishely-

zet idézte elô közvetlenül az államház-

tartási reformkoncepció kidolgozását.

A politikai osztály ugyanakkor felis-

merte az újratermelôdô hiány hátterében

álló strukturális problémákat, és

rászánta magát egy politikai ciklusokon

átívelô reformfolyamat elindítására.

Ennek keretében nemcsak olyan évti-

zedes problémákat oldottak meg, mint

a LOLF esetében a parlament sosem-

volt, de legitim módon igényelt költség-

vetési jogosítványainak „helyreál-

lítása”, de elindítottak egy általános

feladatrevíziót is. Ez a POG esetében

egy állami tevékenységi leltárban,

a LOLF esetében pedig több száz akció-

ban öltött testet, melyek már megfe-

lelô alapot szolgáltattak az intézmények

teljesítménye, illetve a megvásárolt

szolgáltatásokkal elért eredmények

mérésére. A teljesítmény, illetve az ered-

mények mérése egy államigazgatási-

informatikai reformot is elindított,

amely az állami tevékenységekre

vonatkozó adatbázisok kialakításával

jelentôsen hozzájárult a minôségi, té-

nyeken nyugvó politikaalkotás fejlesz-

téséhez.

Tehát mind Franciaországban, mind

Washington államban a vezetôk átfogal-

mazták a válsághelyzetben nekik

szegezett kérdést. Nem pusztán a költ-

ségvetési hiányt akarták csökkenteni,

ezt a régi keretek között nem is tudták

volna a szolgáltatások színvonalának

visszaesése nélkül megtenni. Ehelyett

feltették a valóban lényeges kérdést:

mit tehet az állam saját polgáraiért,

hogyan tudják az állampolgárok számá-

ra is követhetôvé tenni a költségve-

tést, és hogyan tehetik hatékonyabbá

annak mûködését. Végsô soron (igaz,

ez letisztult formában csak az amerikai

esetben jelenik meg) arra keresték

a választ: hogyan lehet biztosítani az

állampolgárok számára az általuk

elvárt eredményeket.

A kérdés átfogalmazásával és az ez

alapján elindított reformmal ugyanak-

kor – egyáltalán nem mellékes módon

– rövid távon a költségvetési krízisen

ÉRTÉKELÉS

39

Az

állam értünk

va

n II.

ÉRTÉKELÉS

is úrrá tudtak lenni, hosszabb távon

pedig az átláthatóság és hatékonyság

növelése mellett csökkentették annak

újbóli kialakulása veszélyét.

Intézmények helyett teljesítmények és eredményekfinanszírozása

A bemutatott reformkoncepciók további

közös eleme, hogy a költségvetési

tervezésben szakítottak a bázisszemlélet

és az intézményfinanszírozás koráb-

ban megdönthetetlennek hitt elvével.

A bázis alapú tervezés felfüggesztése a

gyakorlatban lehetôvé tette, hogy

bizonyos programok akár meg is szûn-

jenek, ami a bürokrácia hagyományos

mûködése mellett paranormális

jelenségnek számított. Az intézmény-

finanszírozás felváltása a teljesít-

mény-, illetve eredményszemlélettel

emellett segített leküzdeni az olyan

kormányzati kudarcokat, mint az

egymással versengô ügynökségek közötti

presztízsharcok. A programszemlélet

Franciaországban lehetôvé tette, hogy

bizonyos területeken, így a felsôok-

tatásban több minisztérium lássa el

közösen egyes missziók, illetve progra-

mok felügyeletét, míg Washington

államban olyan, korábban elképzelhe-

tetlen gyakorlatoknak is teret adott,

minthogy a felsôoktatási eredményekért

felelôs csoport pénzeszközöket adjon

át a közoktatási csoportnak saját jól

felfogott érdekébôl.

Politikai konszenzus – valószínûtlen alapokról

Egy harmadik közös eleme a két állam-

háztartási reformnak, hogy mindkettô

a mértékadó politikai erôk konszen-

zusára épült. Ennek hiányában nehéz

lett volna elképzelni, hogy a több

politikai ciklust igénybe vevô állam-

igazgatási átállás végbemehetett volna

a reform felhígulása nélkül (igaz,

azt még a politikai konszenzus megléte

sem garantálta, hogy sikerül majd beve-

zetni és végrehajtani is a reformokat).

A reformok alapvetô elemei (közte

az átláthatóság, hatékonyság, mérhetô-

ség) minden állampolgár számára

intuitíve támogatandó elveknek tûnhet-

tek, ebben az értelemben (és Alain

Lambert kifejezésével élve) tehát a reform

nem volt sem jobb-, sem baloldali.

Az állampolgári racionalitásra, a common

sense-re alapozó koncepciók a média

jóindulatát is elnyerték, míg bizalmat-

lanul elsôsorban az államigazgatási

dolgozók és a szakszervezetek közelítet-

tek hozzá. Az ô ellenállásuk is azon-

ban jobbára inkább passzív maradt, és

idôvel, azaz a reformok értékeinek

felismerésével olyan mértékûre csök-

kent, ami már nem veszélyeztette

a végrehajtást.

40

függelék

Az

állam értünk

va

n II.

FÜGGELÉK

41

42

FÜGGELÉK

A LOLF elfogadásának kronológiája

Az

állam értünk

va

n II.

FÜGGELÉK

43

1998. október

1999. január 27.

1999. február 3.

1999. július 13.

2000. március 16.

2000. július 11.

2000. október 12.

2000. október 19.

2000. december 21.

2001. január 5.

2001. február 8.

2001. június 13.

2001. június 21.

2001. június 28.

2001. július 25.

2001. augusztus 1.

Laurent Fabius kezdeményezésére létrejön aközkiadások hatékonyságát vizsgáló munkacsoport.

Elkészül a bizottság jelentése.

Létrejön az Értékelô és Ellenôrzô Albizottság(MEC), mely idôszakos mûködéssel minden évben„4–5 közpolitikai területet mélységében is áttekint”.

Létrejön az Államreform Tárcaközi Bizottság(CIRE). Az indikátorok kidolgozásának 2000 végéigmeg kell történnie.

Jospin bejelenti, hogy a kormány együtt fogmûködni a parlamenttel egy átláthatóbb és jobbanértékelhetô költségvetés ügyében.

Didier Migaud bemutatja a LOLF törvényjavaslatát.

A CIRE megbeszélésén döntés születik a próbaprogramok elindításáról, valamint azACCORD számviteli rendszer gyorsítottbevezetésérôl.

Megjelenik a Lambert-jelentés.

Az Államtanács (a kormány alkotmányostanácsadó testülete) hozzájárul, hogy a parlamentfelülvizsgálja az 1959-es rendeletet.

Az „ambiciózus és konszenzusos”reformfolyamatot Jacques Chirac köztársaságielnök is támogatásáról biztosítja.

A Nemzetgyûlés elsô olvasatban elfogadja a törvénytervezetet.

A szenátus – bizonyos módosításokkal – elsôolvasatban elfogadja a törvénytervezetet.

A Nemzetgyûlés második olvasatban –módosításokkal – elfogadja a törvénytervezetet.

A szenátus második olvasatban elfogadja a törvénytervezetet.

Az Államtanács 2001/448-as határozatával (két rendelkezés kivételével) alkotmányosnak ítéli a törvényt.

Kihirdetik a 2001. évi 692. törvényt (LOLF).

44

A LOLF bevezetésének kronológiája

2001. november 15.

2001. december 28.

2002. január 16.

2003. január 1.

2003. március 10.

2003. május

2003. június 12.

2003. július 9.

2003. ôsz

2004. január 1.

2004. január 21.

2004. április 28.

A CIRE létrehozza az új modell bevezetésételôkészítô munkacsoportokat.

A 2002-es költségvetési törvényben már megjelenikaz a 19 cikkely, amelyet a LOLF 2002-esbevezetéssel írt elô.

Létrejön az ACCORD országos kompetencia-központ, amely az átállás számviteli-informatikaihátterének megteremtését hivatott segíteni.

Életbe lépnek a LOLF elôzetes költségvetési vitáravonatkozó szabályai.

A gazdasági csúcsminisztériumon belül létrehozzáka Költségvetési Reform Bizottságot (DirectionRéforme budgétaire – DRB). A továbbiakban ez aszervezet határozza meg a LOLF bevezetéséhezszükséges szabályokat, eljárásokat és információsrendszereket. A DRB felel emellett a tárcaköziegyeztetésekért és a LOLF kommunikációjáért.

Nyilvánosságra hozzák az elsô éves jelentést aLOLF-ra történô felkészülésrôl.

A számvevôszék által a LOLF 2002-es évérôlkészített jelentés arra hívja fel a figyelmet, hogy bárvalóban zajlik a felkészülés, az nagyon eltérôszinten van az egyes minisztériumok esetében, és egyértelmûen kimutatható a lemaradás a programok kidolgozásában.

A szenátus pénzügyi bizottságának elnöke, JeanArthuis nyilvánosságra hozza jelentését a LOLFbevezetésérôl. E szerint a reform során eljött az az idôpont, amikor már meg kell hozni a politikaidöntéseket is (azaz meg kell határozni a programokat).

Minden miniszter bemutatja a 2004-es költségvetésitörvénytervezethez elkészített kísérleti programjátvagy akciótervét.

Újabb LOLF-paragrafusok lépnek életbe, melynekkeretében többek között megszûnnek a parafiskálisadók.

A kormány bemutatja a LOLF alapján készített újköltségvetési szerkezetet. Az új tagolás szerint 45misszióból és 149 programból áll a költségvetés.

A Nemzetgyûlés illetékes bizottsága nyilvánosságrahozza megjegyzéseit a kormány által beterjesztettúj költségvetési szerkezettel kapcsolatban. Ebbentöbbek között három új misszióra tesznekjavaslatot.

Az

állam értünk

va

n II.

FÜGGELÉK

45

2004. június 16.

2004. június

2004. november 18.

2005. január 1.

2005. február

2005. március 2.

2005. június

2005. szeptember 16.

2005. ôsz

2005. december 31.

2006. január 1.

A kormány nyilvánosságra hozza az államiköltségvetés új szerkezetére vonatkozó javaslatát,melyben már figyelembe vették a parlament kétháza által tett javaslatokat is. Az új szerkezet szerinta 2006-os költségvetési törvényjavaslatot kellelôször benyújtani, de tájékoztató jelleggel már a 2005-ös tervezetet is el kell készíteni az újszerkezetben is.

Megjelenik a parlament második éves jelentése a LOLF-ról, nyilvánosságra hoznak egyteljesítményértékelési módszertani útmutatót, éskijelölik a missziókért felelôs minisztereket.

Bemutatják az új programok évesteljesítményterveit.

Életbe lép a LOLF összes paragrafusa, amely ígyfelváltja az 1959-es szabályozást.

Megindul a BOP-okhoz kapcsolódó gyakorlatiútmutató terjesztése.

A szenátus pénzügyi bizottsága jelentést hoznyilvánosságra a LOLF teljesítménycéljairól és teljesítményindikátorairól.

Harmadik éves jelentésében a kormány beszámola felkészülés állásáról fél évvel a teljes bevezetéselôtt.

Néhány nappal az elsô új szellemben készítettköltségvetési törvénytervezet benyújtása elôtt Lambert és Migaud átadja a kormánynak a LOLF bevezetésérôl szóló jelentését. Ebben pozitívan értékelik a LOLF fogadtatását, de felhívják a figyelmet az érintettek további együttmûkö-désének szükségességére.

Az elsô LOLF szerint készített költségvetési tervezetvitája és megszavazása.

Egy rendelet létrehozza a gazdaságicsúcsminisztériumon belül az ÁllammodernizációsFôigazgatóságot (Direction générale de lamodernisation de l'Etat – DGME), mellyelpárhuzamosan négy korábbi államreform-szervezet(DMGPSE, DUSA, ADAE, DRB) szûnik meg.

Hatályba lép a 2006. évi költségvetésrôl szólótörvény, az elsô, amely már teljes mértékben a LOLF elôírásai szerint épült fel.

46

A POG felsôoktatási indikátorai

3 . Á B R A

Felsôoktatási végzettségek és bizonyítványok a 18–25 éves korosztályban (százalékban)

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

8,13 8,39 8,61 8,37 7,76 8,03 8,44 8,41 8,85 9,78 10,33 9,94

Az

állam értünk

va

n II.

FÜGGELÉK

47

4 . Á B R A

A tanulmányaikat folytató fôiskolai és egyetemi gólyák aránya (százalékban)

100%

80%

60%

40%

20%

0%

1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005

84,2 86,2 86,7 86,6 85,6 85,7 84,6 85,9 82,4 83,2 85,6 86,8

1987 2005

48

5 . Á B R A

Diplomák a keresett szakmákban, a felsôfokú képzésben (darab)

1997– 1998– 1999– 2000– 2001– 2002– 2003– 2004–

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Technikumok 2690 2675 2843 3155 3143 4183 4497 4168

Közfinanszírozású négyéves intézmények 3205 3327 3327 3237 3243 3351 3911 3570

1995–1996 2004–2005

10 000

8000

6000

4000

2000

0

Közfinanszírozású négyéves intézmények

Technikumok

Az

állam értünk

va

n II.

FÜGGELÉK

49

6 . Á B R A

A munkaerô-piaci kereslet és kínálat eltérése

2000–2001

100%Várhatókereslet

0%

Eltérés 51,7%

Kínálat 48,3%

50

7 . Á B R A

A munkaadói elvárások teljesülése

1997–1989 1999–2000 2001–2002 2003–2004

100%

0%

77% 83% 81% 85%

1997–1998 77%

1999–2000 83%

2001–2002 81%

2003–2004 85%

8 . Á B R A

Betöltetlen álláshelyekrôl nyilatkozó cégek aránya

1997 1999 2001 2003 2005

100%

0%

78% 64% 60% 51%

1997 1999 2001 2003 2005

78% 64% 60% 45% 51%

45%

D E M O S M A G YA R O R S Z Á G

1054 Budapest,

Alkotmány u. 16. III/14.

+36 1 332 2411

demos@demos.hu

www.demos.hu

T/F

E

W