ประชากรชายขอบ:

มมมองในเชงจำานวนและการกระจาย

Marginalised Populations: Numbers and Distribution Aspects

กาญจนา เทยนลาย1 และธรนงค สกลศร 2 Kanchana Thianlai, and Teeranong Sakulsri

บทคดยอ

บทความนมวตถประสงคเพอแสดงใหเหนถงการนยามความหมายในการจ�าแนกเพอจดกลมประชากร ซงในบางกรณสงผล ตอจ�านวน และการกระจายตวของกลมประชากรชายขอบในประเทศไทย โดยยก 4 กรณตวอยางไดแก กลมชาตพนธหรอชนกลมนอย คนไรรฐตามกฎหมาย หรอคนไรสญชาต เดกไรสญชาต แรงงานขามชาต และคนจน บทความนพบวาการใหค�านยามหรอความหมาย ของ “คนชายขอบ” มระดบในการอธบายความทหลากหลาย และมความเปนพลวตตามการเปลยนแปลงบรบทของสงคม ในการนยามความหมายเพอท�าความเขาใจกลมคนกลมใดกลมหนง ในบางครงกลบยงเพมความรนแรง หรอเปนการตอกย�าใหภาพความเปนชายขอบชดเจนมากยงขนกวาเดม อยางไรกตาม ผเขยนพบวา การใหนยามความหมายมนยส�าคญตอการนบจ�านวนประชากร และสงผลตอทศทางในการก�าหนดนโยบายและการพฒนาประเทศ

ค�ำส�ำคญ: ชายขอบ, สภาวะชายขอบของสงคม, กลมชาตพนธ, คนไรสญชาต, แรงงานขามชาต, คนจน

Abstract

This article defines marginalised populations by group and considers their effect in numbers and dispersion in Thailand through four example cases, namely the ethnics, the stateless persons/children, migrant labour and the poor. Marginalised people are defined in several terms and dynamics through the context of social changes. To understand certain groups, sometimes a definition makes a group more marginalised. Nevertheless, such definition is an important implication for counting population that in addition affects policy direction and development.

Keywords: marginality, marginalistion, ethnic group, stateless person, migrant labour and the poor.

1 นกวจยประจ�าสถาบนวจยประชากรและสงคม มหาวทยาลยมหดล2 นกวจยประจ�าสถาบนวจยประชากรและสงคม มหาวทยาลยมหดล

1. นำาเรอง

กระทรวงมหาดไทยและส�านกงานสถตแหงชาต ถอเปนหนวยงานหลกในการจดเกบขอมลประชากรระดบชาต

โดยอาศยแหลงขอมลทางประชากรทส�าคญคอ ระบบทะเบยนราษฎรและส�ามะโนประชากร การเกบขอมลประชากรน

สนนษฐานวา อาจเรมตนจากการจดทะเบยนชายฉกรรจเพอไวใชในราชการสงคราม และมการพฒนาการเกบขอมล

ประชากรเรอยมา จนถงรชสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว ใน พ.ศ. 2452 กมการแจงนบประชากร

ทวราชอาณาจกร ซงถอไดวาเปนการท�าส�ามะโนประชากรครงแรก และท�าตอมาเปนระยะใน พ.ศ. 2462, 2472,

2480 และ 2490 เปนการเกบขอมลเพอจดท�าทะเบยนประชากร จนประมาณป พ.ศ. 2495 จงไดเรมแยก

การท�าส�ามะโนประชากรออกจากทะเบยนราษฎรอยางชดเจน และมการท�าส�ามะโนประชากรในความหมาย

ปจจบน3เปนครงแรก เมอ พ.ศ. 2503 และตอมาใน พ.ศ. 2513, 2523, 2533, 2543 และ 2553

สวนการทะเบยนราษฎรกไดมการพฒนาตอเนองโดยปรบปรงขอมลใหทนสมยดวยขอมลจากการจดทะเบยนการเกด

การตาย และการแจงยายเขา ยายออก แทนการแจงนบประชากรใหมทก 10 ปเหมอนในอดต (รศรนทร และคณะ,

2551)

การนบประชากรโดยทวไปนน มการแบงประชากรออกเปนกลมตางๆ จะโดยตงใจหรอไมกตาม กระบวนการน

ได “กดกน” ประชากรบางกลมใหหลดออกไปจากสงคมไทย (social exclusion) ท�าใหเกดภาพแบงแยกระหวาง

คนกลมใหญและคนกลมนอยในประเทศ และดวยความสมพนธเชงอ�านาจทไมเทาเทยมกน เชน ระหวางเจาหนาทรฐ

และประชาชนผดอยฐานะทางเศรษฐกจ จงสรางความเปนชายชอบ (marginalisation) ใหกบประชากรหลากหลายกลม

บทความนมวตถประสงคเพอแสดงใหเหนถงนโยบายของรฐทสงผลส�าคญตอการใหนยามความหมายในการจ�าแนก

ประชากรออกเปนกล มตางๆ วาเปนกระบวนการส�าคญทผลกใหประชากรกล มตางๆ กลายเปนชายขอบ

(marginalised) จากประชากรสวนใหญในแตละชวงเวลา เนองจากนยามดงกลาวไดสงผลอยางมนยส�าคญตอ

การนบจ�านวนและการกระจายตวของประชากรกลมตางๆ ซงในบางครงกลายเปนการกดกนประชากรบางกลม

ใหออกไปอยนอกขอบมากยงขน

แนวคดและกระบวนการใหนยามสความเปนชายขอบนน ถกน�าไปศกษาชวตของกลมคนทถกมองวาไรอ�านาจ

และดอยสทธในสงคมไทยจากมมมองหลากหลายสาขา ในมมมองของนกสงคมวทยา-มานษยวทยา “คนชายขอบ”

คอกลมประชากรทอยชายขอบของสงคม วฒนธรรม หรอเศรษฐกจหลก หรอคนกลมนอยทถกเบยดขบใหอยวงนอก

ของประชากรกลมใหญ หรอกลมประชากรทไมไดรบโอกาสในการเขาถง ไมไดรบความเปนธรรม หรอถกกดกน

ออกจากระบบการตอรองอ�านาจ โดยเฉพาะทเกยวกบสทธขนพนฐานหรอการจดสรรทรพยากร รวมทงกลมประชากร

ทงายตอการถกครอบง�าทางความคดและวฒนธรรม ขาดความมนคงในสงคม ลกษณะ “คนชายขอบ” อาจแตกตาง

จากประชากรสวนใหญของสงคม ในแงของชาตพนธ ผวพรรณ ศาสนา อดมการณ การศกษา ฐานะทางเศรษฐกจ

และชนชนทางสงคม (สรชย, 2550; ชมพ, 2554; พงษเทพ, 2554; สรยา และพฒนา, 2542)

3 ส�ามะโนประชากรในความหมายปจจบน คอ กระบวนการเกบรวบรวมขอมลจากประชากรทกคน เกยวกบลกษณะทางประชากร เศรษฐกจ และสงคม ในประเทศใดประเทศหนง หรอกระบวนการเกบรวบรวมขอมลจากประชากรทกคนในขอบเขตทก�าหนด โดยขอมลอางถง ณ เวลาทก�าหนดไว รวมถงกระบวนการวเคราะห และน�าเสนอผล ซงในความหมายนใชกบส�ามะโนเคหะ (Housing Census) ดวยเชนเดยวกน แตเปลยนจากประชากรทกคนเปนทอยอาศยทกครวเรอนแทน (United Nations, 1997 อางใน รศรนทร และคณะ, 2551)

ประชากรชายขอบและความเปนธรรมในสงคมไทย38

คนชายขอบยงหมายถง “ผไรอ�านาจ” ซงไดแก การไรอ�านาจในทางเศรษฐกจและการเมอง อนเปน

ผลมาจากการไมมทรพยสนและปจจยการผลต การขาดโอกาสทางการศกษา การเขาไมถงสทธในการใชประโยชน

จากทรพยากรธรรมชาต และการเขาไมถงสวสดการของรฐ (นภาพร, 2552) ในทางเศรษฐศาสตรการเมอง ความเปน

คนชายขอบคอคนทดอยอ�านาจ คนทตกเปนเบยลางของคนกลมใหญ ยากไร เพศดอย ไมมต�าแหนงทางสงคม หรอ

เรยกรวมๆ วาเปน “คนอน” ท�าใหคนเหลานถกกดกนซ�าแลวซ�าเลา มโอกาสทจะถกเบยดขบออกจากสงคม ไมวาจะ

เปนในบรบททางภมศาสตร เศรษฐกจ สงคม วฒนธรรม การเมอง และสงแวดลอม โดยเฉพาะอยางยงในกลมชาตพนธ

(สรชย, 2550)

ส�าหรบกระบวนการท�าใหคนหรอคนกลมใดเปนชายขอบนน เปนกระบวนการทไมไดเกดจากกลมคน

ทเปนคนชายขอบเอง แตเกดจากการถกท�าใหกลายเปนชายขอบโดยผมอ�านาจเหนอกวา ในงานศกษาของ Sirnes

(1999) ไดอธบาย กระบวนการกลายเปนชายขอบวากอรปขนจากวาทกรรมของกรอบความคดใหญๆ 3 กรอบ

(Sirnes, 1999 อางใน Andersson, 2003) คอ

(1) กรอบความคดเรองความเสมอภาคหรอความไมเทาเทยม (equality/inequality discourse)

ในกระบวนการตดสนความเปนชายขอบมกมองในแงความเหลอมล�าทางเศรษฐกจและสวสดการของ

ผไดรบและไมไดรบสวสดการ

(2) กรอบความคดเรองความปกตหรอความเบยงเบน (normality/deviance discourse)

ในกระบวนการถกท�าใหเปนชายขอบมกตงอยบนฐานประสบการณและทศนคตของคนในสงคมนนวา

คนกลมใดกลมหนงมความเบยงเบนไปจากบรรทดฐานของสงคม (social norms) และบรบทของชมชน

(moral community) ทอาศยอย

(3) กรอบความคดเรอง “พวกเรา” หรอ “พวกเขา” (us/others discourse) ในกระบวนการถกท�าให

เปนชายขอบมกจะผกกบแนวคดเรองความเปนรฐ-ชาต ทมการแบงเราแบงเขา และแบงความแตกตาง

ของกลมคนตามอตลกษณ วฒนธรรม และประเพณ

ทง 3 วาทกรรมเปนสงทกอใหเกดความไมเทาเทยมและความไมเปนธรรมทางสงคม ความเปน “คนชายชอบ”

จงเสมอนเปนพนทสเทา (grey zone) ทคนกลมหนงมโอกาสไดรบการยอมรบและขบออกจากกลมใหญในสงคม

ไดเทาๆ กน ดวยเหตน คนบางกลมในสงคมไทยจงมภาพของความเปนชายขอบทไมชดเจน และมโอกาสเปลยน

สถานภาพเปนชายขอบและไมเปนชายขอบไดเทาๆ กน การใหความหมายของคนชายขอบในระยะหลงจะหลกเลยง

การชเฉพาะเจาะจงความเปนชายขอบใหกบคนกลมใดกลมหนงดวยค�าจ�ากดความทชดเจน (Sirnes, 1999 อางใน

Andersson, 2003)

ส�าหรบความหมายและคณลกษณะของคนชายขอบนน Gurung & Kollmair (2005) อธบายดวย

2 กรอบแนวคดหลกๆ คอ (1) แนวคดดานสงคม (societal framework) ในมตของประชากร ศาสนา วฒนธรรม

โครงสรางทางสงคม เศรษฐกจ และการเมอง ทเชอมโยงกบการเขาถงทรพยากรของปจเจกหรอกลม โดยเนน

การท�าความเขาใจ การอธบายสาเหตของการถกเบยดขบ ความไมเทาเทยม ความอยตธรรมของสงคม ซงสอดคลอง

กบกรอบแนวคดเรองความเสมอภาคหรอความไมเทาเทยมของ Sirnes และ (2) แนวคดเกยวกบขอบเขต เขตแดน

(spatial framework) โดยใชทตงหรอระยะทางจากจดศนยกลางการพฒนาเปนตวก�าหนดความเปนชายขอบ

ประชากรชายขอบในประเทศไทย: มมมองในเชงจ�านวนและการกระจาย 39

ทงน แนวคดดานสงคมและขอบเขตนมสวนทซอนทบกนอย ดงตวอยางการใหความหมายวากลมชาตพนธ

เปนประชากรชายขอบนน ขนอยกบแนวคดเชงพนท การอาศยในพนทหางไกลหรอตามตะเขบชายแดน มวฒนธรรม

ทแตกตางกบคนกลมใหญ และสวนทางสงคมกคอ การไมไดรบความเทาเทยมในการเขาถงบรการพนฐาน เชน

การศกษา การท�างาน และสาธารณสข เปนตน

อยางไรกตาม ผเขยนมความเหนวา ความเปน “คนชายชอบ” เสมอนเปนพนทสเทา (grey zone) ทคน

กลมหนงมโอกาสไดรบการยอมรบและขบออกจากกลมใหญในสงคมเทาๆ กน ซงในระยะหลง กลมแนวคดทฤษฎ

ตางๆ หลกเลยงการใหความหมายทชเฉพาะเจาะจงความเปนชายขอบใหกบคนกลมใดกลมหนงดวยค�าจ�ากดความ

ทชดเจน (Pedersen, 1996 อางใน Andersson, 2003) ดงทพบวา คนบางกลมในสงคมไทยมภาพของความเปน

ชายขอบทไมชดเจน และในเวลาทแตกตางกน กมโอกาสเปลยนสถานภาพเปนชายขอบและไมเปนชายขอบ

ไดเทาๆ กน จากค�าจ�ากดความดงกลาว กลม “ประชากรชายขอบ” จงอาจหมายถง ชาวเขาเผาตางๆ กลมชาตพนธ

ชนกลมนอย ผอพยพลภย คนไรรฐ ไรสญชาต คนยากจน คนจนเมอง ชาวสลม คนขอทาน คนเกบขยะ คนไรบาน

คนพการ ผสงอาย แรงงานขามชาต แรงงานไรทกษะฝมอ แรงงานนอกระบบ แรงงานเหมาชวง ผตดเชอเอดส

ผตดยาเสพตด แมเลยงเดยว คนรกเพศเดยวกน และหญงบรการ เปนตน

ขณะทความหมายของ “คนชายขอบ” สามารถลนไหลไปตามพลวตของสงตางๆ ตามกระแสของการพฒนา

โลกาภวตน หรอสงอนใดกตามแต บทความน ผเขยนมวตถประสงคหลกคอ เพอแสดงใหเหนถงการนยามความหมาย

ในการจ�าแนกเพอจดกลมประชากร ซงสงผลตอจ�านวนและการกระจายตวของกลมประชากรชายขอบในประเทศไทย

โดยใชกรอบความคดของ Sirnes (1999) และ Gurung & Kollmair (2005) ทครอบคลมประเดนเรอง

ความเสมอภาคหรอเทาเทยม (equality/inequality discourse) ความปกตหรอความเบยงเบน (normality/

deviance discourse) ความเปน “พวกเขา” “พวกเรา” (us/others discourse) และลกษณะทางภมศาสตร

(geography) เปนกรอบในการอธบาย 4 กรณตวอยาง ไดแก กลมชาตพนธหรอชนกลมนอย คนไรรฐตามกฎหมาย

หรอคนไรสญชาต เดกไรสญชาต แรงงานขามชาต และคนจน (ตาราง 1) และแสดงใหเหนถงจ�านวนและการกระจาย

ตวของกลมประชากรชายขอบในประเทศไทยดวยแผนท

ตาราง 1 กรอบแนวคดของการใหค�าจ�ากดความ “ประชากรชายขอบ”

ประชากรชายขอบ

กรอบแนวคดของการศกษา

ความเสมอภาคหรอความไมเทาเทยม(The equality/

inequality discourse

ความปกตหรอ ความเบยงเบน

(The normality/deviance discourse)

“พวกเขา” “พวกเรา”

(The us/others discourse)

ลกษณะ ทางภมศาสตร(Geography)

1. ชนกลมนอย √ √ √ √

2. คน/เดกไรสญชาต √ √ √ √

3. แรงงานขามชาต √ √ √ √

4. คนจน √ √

ประชากรชายขอบและความเปนธรรมในสงคมไทย40

2. ชนกลมนอยหรอกลมชาตพนธ4 (ethnic groups)

ในอดต หากกลาวถง “ประชากรชายขอบ” (marginal people) ราชบณฑตยสถานไดใหค�าจ�ากดความวา

หมายถง “กลมทยงไมถกกลนเปนสวนหนงของกลมใหญอยางสมบรณ กลมทละทงวฒนธรรมของตนไปบางสวน และ

ยงไมเปนทยอมรบอยางสมบรณในวฒนธรรมใหมทกลายมาเปนวถชวตของตน ค�านมกจะน�ามาใชกบกลมคนทอพยพ

เขามาอยใหม ในกลมคนนจะมวฒนธรรมตางๆ ผสมกนมากมาย ดงนน ทศนคต คณคา และแบบอยางพฤตกรรมท

แสดงออกมาจงมไดมลกษณะเปนของวฒนธรรมใดวฒนธรรมหนง” (ราชบณฑตยสถาน, 2524 อางใน สรชย, 2550)

นยของความหมายขางตน กคอนยามของ “ชนกลมนอย” (minority group) ทหมายถง “กลมคนซงก�าหนด

โดยขนาดหรอสวนของประชากรวามจ�านวนนอยกวาประชากรสวนใหญ กลาวคอ เปนกลมยอย ซงมแบบอยาง

วฒนธรรมยอยอยภายในสงคมใหญ ชนกลมนอยตางๆ มเอกลกษณหรอพนธะผกพนกนดวยเชอชาต สญชาต ศาสนา

หรอลกษณะอนๆ ทางวฒนธรรมทเหนไดชดเจนวาตางไปจากชนสวนใหญของสงคม ในสงคมทมปญหาละเอยดออน

ในทางเชอชาตมกพบวา ชนกลมนอยตกอยในฐานะทถกเดยดฉนทและไดรบการปฏบตไมเทาเทยมกบคนกลมใหญ”

(สรชย, 2550:11-12)

กลมชาตพนธหรอชนกลมนอยในประเทศไทย เกดขนเมอรฐบาลไทยไมยอมรบวาประเทศไทยมชนเผาพนเมอง

จงเรยกกลมชาตพนธตางๆ (นอกเหนอจากคนไทย) วา “ชนกลมนอย” โดยในความหมายของรฐ คอ ชนเผาหรอ

คนตางชาตพนธทอาศยรวมกนกบชนเผาอนทมจ�านวนมากกวา “ไมใช/ไมเปนคนไทย” ตามกฎหมาย เปนคนทอพยพ

มาจากประเทศอนทไมใชคนไทยดงเดม ไมไดมสญชาตไทย เขามาอาศยอยในประเทศไทยชวคราว หรอมจ�านวนนอย

เมอเทยบกบชนกลมใหญของประเทศไทย เปนกลมทมความแตกตางจากชนสวนใหญในดานเชอชาต เผาพนธ ศาสนา

ภาษา ขนบธรรมเนยมประเพณ อดมการณทางการเมอง สภาพทางภมศาสตรของการตงถนฐาน

ในยคสมยของการก�าเนดรฐชาต เมอมการใชหลกดนแดนก�าหนดเสนพรมแดนระหวางประเทศเปนเกณฑ

แตในความเปนจรงแลวการตดตอทางสงคมระหวางเสนพรมแดนนไมสามารถแยกผคนขาดจากกนไดอยางชดเจน

ในบรเวณตะเขบชายแดนจงมการเดนทางไปมาหาสกนอยางเปนเสร และหางไกลตอการบงคบใชกฎเกณฑตางๆ

ของรฐ สงเหลานน�าไปสปญหาการ “ตกส�ารวจ” ของกลมคนตางๆ น�าไปสปญหาการทกลมคนเหลานไมมสถานะ

ทางทะเบยน และเปนจดเรมตนของการมคนไรสญชาตในประเทศไทย

ดวยความทรฐใชกรอบคด “พวกเขา-พวกเรา” จ�าแนกคนทผดแผกแตกตางไปจากบรรทดฐานของสงคม และ

อยไกลความเจรญหรอศนยกลาง มาเปนกรอบในทางการเมองปกครองคนในประเทศ ดวยทศนะทวาหากคนกลมน

มจ�านวนมากและมอ�านาจในทางการเมองหรอเศรษฐกจแลว อาจมผลกระทบตอโครงสรางอ�านาจ รปแบบ

การปกครอง รวมทงเสถยรภาพและการพฒนาของประเทศได จงเปนทมาใหรฐไดก�าหนดแนวนโยบายผสมกลมกลน

(assimilation) นโยบายการปราบปรามและควบคม นโยบายแบงแยกและปกครองในการปกครองดแลคนกลมนอย

โดยรฐมแนวนโยบายทแบงออกเปน 2 วธคดหลก คอ พจารณาคนกลมนอยวาเปน “คนใน” คอนบรวมเขาเปนพลเมอง

4 ค�า ‘ชนกลมนอย’ (minority) มกใชเรยกกลมคนในประเทศไทยทมใชคนไทย มจ�านวนนอยกวา และมวฒนธรรมแตกตางจากคนไทยสวนใหญ ซงแสดงทศนะเชงอคตทางวฒนธรรม (ethnocentrism) ทแบงคนออกเปนไทย-ไมไทย โดยใชจ�านวนและการยดมาตรฐานทางสงคมวฒนธรรมของคนกลมใหญกวาก�าหนด ในทางวชาการจงมกใชค�าวา ‘กลมชาตพนธ’ (ethnic groups) ซงเปนทศนะทใหความส�าคญกบอตลกษณทางวฒนธรรม (ethnic identity) และความเปนชาตพนธ (ethnicity) ของกลมชนตางๆ (บรรณาธการ)

ประชากรชายขอบในประเทศไทย: มมมองในเชงจ�านวนและการกระจาย 41

ของรฐ (inclusion) หรอมองวาเปน “คนนอก” คอ มใชคนของรฐ (exclusion) กลาวคอเปนการปกครอง

แบบกลมกลนหรอแบงแยก (กฤตยา, 2550)

ท�าใหรฐชาตในยคสมยหนงพยายามหลอมละลายความแตกตางดวยนโยบายเชอชาตเดยวประเทศเดยว

(one race one nation) ซงในปจจบนยงมอกหลายกลมชาตพนธทยงคงมปญหาสถานะบคคลตามกฎหมายไทย

หลายกลมยงคงสามารถธ�ารงไวซงอตลกษณของตนเองได และอกหลายกลมถกรฐผนวกและกลนกลายวฒนธรรม

และอตลกษณชาตพนธ ของตนเองและยอมรบเขาเปนสวนหนงของรฐไทยโดยด โดยไมถกรฐนยามใหเปน

“คนชำยขอบ” ในสงคมไทย

จากแนวนโยบายทเกดขนจากวธคดหลกดงกลาว กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ไดมการจดระเบยบ

เพอควบคมกลมชาตพนธหรอชนกลมนอย โดยการออกบตรสตางๆ เพอจ�าแนกประชากรกลมน ทงสน 19 กลม

แตละกลมจะไดรบสถานะบคคลและสทธในการท�างานและการเดนทางออกนอกพนททอาศยอยแตกตางกน ขณะท

คนกลมนแตเดมกอาศยบนผนแผนดนไทยและมประวตศาสตรการตงถนฐานในประเทศไทยมายาวนานกวาประชากร

กลมใหญของประเทศไทย แตประชากรเหลานยงคงไมไดสทธ หรอถกจ�ากดสทธในการอยอาศย การท�างาน

การศกษา และการไดรบบรการทางสขภาพ โดยเฉพาะการถกจ�ากดสทธในการเดนทาง เนองจากไมไดรบสทธ

ในการเปนคนไทย และไมสามารถออกนอกเขตควบคมเพอประกอบอาชพในเขตอนได ท�าใหเมอประชากรกลมน

ตองการยายถนออกไปท�างานนอกเขตควบคม และไดกลายเปนแรงงานยายถนเขาเมองผดกฎหมายในประเทศไทย

(ทพยวรรณ, 2551)

ใน พ.ศ. 2545 กรมพฒนาสงคมและสวสดการ กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงมนษย

ไดท�าการส�ารวจและจ�าแนกประชากรกลมนออกเปน 3 กลมใหญ คอ ชาวเขา ชนกลมนอย และไทยพนราบ

ทงหมด 21 ชาตพนธ พบวา กลมชาวเขาเปนกลมทมจ�านวนมากทสด คอ มจ�านวนสงถง 923,257 คน ชนกลมนอย

จ�านวน 67,172 คน และชาวไทยราบ จ�านวน 212,720 คน รวมจ�านวนของประชากรกลมดงกลาว คอ 1,203,149 คน

จากตวเลขของส�านกบรหารการทะเบยน กระทรวงมหาดไทย เมอเดอนมถนายน 2553 พบวา มชนกลมนอย

ทมชออยในระบบทะเบยนราษฎรของประเทศรวมจ�านวน 303,610 คน สวนมากกระจายตวอยในจงหวดทม

พนทหางไกลจากศนยกลางเมองหลวงของประเทศไทย หรอตามตะเขบชายแดน โดยทจงหวดทางภาคเหนอจะม

ชนกลมนอยอยเปนจ�านวนมาก ซงเปนไปตามลกษณะของภมศาสตรทวา ผทอยขอบรมของแผนทกคอคนชายขอบ

ทางภมศาสตรของประเทศไทย โดยในจ�านวน 303,610 คนน เปนชนกลมนอยทเปนรนพอแม หรอปยาตายาย

รวม 233,811 คน ซงในฐานขอมลทะเบยนบคคลทเลข 13 หลก ขนตนดวยเลข ‘6’ สวนชนกลมนอยทเปนรนลก

(ทเกดในประเทศไทย) ไดรบเลข 13 หลกทขนตนดวย ‘7’ มจ�านวน 69,799 คน (ตาราง 2 และรปท 1)

(กฤตยา, 2554)

แมวาประเทศไทยจะใหสถานะทางการทะเบยนกบคนกล มน เพอใหไดสทธพสจนตวบคคลใหไดรบ

สญชาตไทย แตคนกลมนกถกจดเปน “พลเมองชนสอง” มสทธไมเทาเทยมเหมอนกบคนไทยทวไป

ประชากรชายขอบและความเปนธรรมในสงคมไทย42

ตาราง 2 จ�านวนประชากรชนกลมนอย ทไดรบเลขประจ�าตว 13 หลก ขนตนดวยเลข ‘6’ และ ‘7’ ใน 10 จงหวดแรก

จงหวด รวมชนกลมนอย (คน)ชนกลมนอย (คน)

รนพอแม (เลข 6) รนลก (เลข 7)

เชยงใหม 74,717 57,334 17,383

กาญจนบร 54,472 44,304 10,168

เชยงราย 53,372 40,601 12,771

ตาก 27,792 24,109 3,683

แมฮองสอน 19,122 15,635 3,487

ระนอง 15,287 15,136 151

กรงเทพมหานคร 12,094 5,158 6,936

ราชบร 7,778 5,811 1,967

ตราด 6,293 5,200 1,093

สระบร 4,596 301 4,295

จงหวดอนๆ 28,087 20,222 7,865

รวมทวประเทศ 303,610 233,811 69,799

ทมา: ปรบจาก กฤตยา, 2554 (ค�านวณจากสถตของส�านกบรหารการทะเบยน กระทรวงมหาดไทย ณ เดอนมถนายน พ.ศ. 2553)

รปท 1 จ�านวนประชากรชนกลมนอย (ทไดรบเลขประจ�าตว 13 หลกขนตนดวย เลข ‘6’ และ ‘7’) กระจายรายจงหวด

ทมา: ปรบจาก กฤตยา, 2554 (ค�านวณจากสถตของ ส�านกบรหารการทะเบยน กระทรวงมหาดไทย ณ เดอนมถนายน 2553)

ประชากรชายขอบในประเทศไทย: มมมองในเชงจ�านวนและการกระจาย 43

ในจ�านวน “ชนกลมนอย” ทมเลขประจ�าตวขนตนดวยเลข 6 และ 7 น ตาม พ.ร.บ.การท�างานคนตางดาว

พ.ศ. 2551 สามารถขอใบอนญาตท�างานได จากสถตการขอรบใบอนญาตท�างานชวคราวรายปของคนกลมน พบวา

ใน พ.ศ. 2553 มแรงงาน “ชนกลมนอย” ทไดรบอนญาตท�างานประมาณ 23,340 คน เปนไทใหญมากทสด จ�านวน

11,792 คน รองลงมาเปนพมาและกะเหรยง จ�านวน 2,488 และ 1,531 คน ตามล�าดบ กระจายอยในภาคเหนอ

คอ เชยงใหม สงทสด (รอยละ 38 หรอ 8,870 คน) เชยงราย (รอยละ 16 หรอ 4,254 คน) รองลงมาคอ กรงเทพฯ

(รอยละ 12 หรอ 2,792 คน) และราชบร (รอยละ 6 หรอ 1,430 คน) และทนาสนใจคอมจ�านวนแรงงานชนกลมนอย

ในภาคตะวนออกเฉยงเหนอและภาคใตจ�านวนนอยมาก (ตาราง 3)

ตาราง 3 จ�านวนของแรงงานทเปนชนกลมนอยในประเทศไทย พ.ศ. 2553

จงหวด จ�านวน (คน)

1. เชยงใหม 8,870

2. เชยงราย 4,254

3. กรงเทพมหานคร 2,792

4. ราชบร 1,430

5. แมฮองสอน 1,165

6. ล�าพน 941

7. ตาก 534

8. ปทมธาน 491

9. นครปฐม 474

10. สมทรปราการ 338

จงหวดอนๆ 2,051

รวมทวประเทศ 23,340

ทมา: กรมการจดหางาน ส�านกบรหารแรงงานตางดาว, 2553

การทรฐมองวากลมชาตพนธหรอชนกลมนอยแตกตางจากคนกลมใหญในประเทศ โดยใชกรอบคดทวา

‘ไมเปนพวกเรา’ มองวา ‘เปนคนอน’ โดยใหความส�าคญกบสญชาตเปนหลก สงผลใหคนกลมนไมไดรบสทธ

หรอสวสดการทรฐจดใหกบคนในประเทศ คนกลมนจงเขาไมถงทรพยากรดานตางๆ ไมวาจะเปนเรองการไดรบ

สญชาตไทย การเขาถงบรการทางการแพทยและสาธารณสข การศกษาขนพนฐาน สวสดการตางๆ อนจะน�าไปส

การมชวตทดตอไปในอนาคต ไมมอ�านาจในทางเศรษฐกจและการเมอง ทเปนผลมาจากการไมมทรพยสนหรอปจจย

ในการผลต สงผลตอความเหลอมล�าของรายได ทท�าใหเขากลายเปน ‘คนชายขอบ’ นอกจากนแลว การมอคตทาง

ชาตพนธ (การดถกเหยยดหยาม) ทถกมองวา เปนภยตอความมนคงของชาต เปนตนเหตของการแพรระบาดของ

ยาเสพตด เปนพวกตดไมท�าลายปา กยงท�าใหเกดการเลอกปฏบตและมอคตตอประชากรกลมนมากยงขน ซงยงเพม

ความเปนชายขอบใหกบคนกลมนมากกวาเดม

ประชากรชายขอบและความเปนธรรมในสงคมไทย44

3. คนไรรฐตามกฎหมาย หรอคนไรสญชาต เดกไรสญชาต

ส�านกงานขาหลวงใหญผ ลภยแหงสหประชาชาต (United Nations High Commissioner for

Refugees - UNHCR) ใหนยาม ‘คนไรรฐตามกฎหมาย’ (de jure stateless) วาคอ ผทไมไดถกนบรวมวาเปน

‘คนชาต’ (nationals) โดยกฎหมายของรฐใดๆ เลย มคนจ�านวนหลายลานคนบนโลกใบนทเปน ‘คนไรรฐตาม

ขอเทจจรง’ (de facto stateless) เนองจากเปนผพลดถนทไมสามารถเดนทางกลบประเทศตนเอง หรอไมสามารถ

พสจนสญชาตของตนเองได หรออยระหวางการรอพสจนสญชาต คอ แมจะเปนพลเมองของรฐแตกไมไดรบการปกปอง

คมครองจากรฐ คนสวนหนงของกลมหลงนจงเปน ‘คนไรสญชาต’ (nationality-less) แตมไดไรรฐ ทงนเพราะ

ภาวะไรรฐและไรสญชาตมกมาจากการเลอกปฏบตจากรฐในการพจารณาใหสญชาตตอคนในรฐตนเอง จงท�าให

คนไรรฐมความเปนอยในสภาพเปราะบาง และมโอกาสสงทจะถกเอารดเอาเปรยบ ถกแสวงหาประโยชน และ

ถกเลอกปฏบต (กฤตยา, 2554)

คนไรสญชาต (stateless person) หมายถง บคคลทไมสามารถระบไดวาเปนผมสถานะเปนสมาชกของ

ประเทศใด หรอไมมประเทศใดรบวาเปนสมาชกหรอเคยเปนสมาชกของประเทศ ซงรวมถงผทมฐานะทางกฎหมาย

ทเปนผมสญชาตไทย เพยงแตยงไมมการพสจน หรอไมมโอกาสพสจน หรอไมมพยานหลกฐานในการพสจน

ซงบางครงรฐกเรยกคนไรสญชาตนวาคนไรรฐ หากพจารณาจากหลกการจดทะเบยนราษฎรแลว คนไรรฐ

ในประเทศไทยอาจเกดขนไดจาก 3 สถานการณ ไดแก (1) เกดกอนการมทะเบยนราษฎร และตกหลนจากการส�ารวจ

(2) ไมไดแจงเกด และ (3) ถกถอนชอออก และบคคลนนๆ กไมมชอในทะเบยนราษฎร (พนธทพย, 2550)

ใน พ.ศ. 2548 รฐไทยประกาศ ‘ยทธศาสตรการจดการปญหาสถานะและสทธบคคล’ โดยพยายามจดท�า

ทะเบยนประวตใหกบบคคลไรสญชาตทมถนทอยประจ�าในประเทศไทย เรมตงแต พ.ศ. 2549 เปนตนมา แตใน

กระบวนการส�ารวจเพอท�าทะเบยนประวตเกดการทจรตคอรปชนอยางกวางขวางในหลายพนท โดยเฉพาะในกลม

บคคลทอพยพเขามาในประเทศทมความเกยวพนกบผทไดรบการจดทะเบยนประวตชนกลมนอยไวเดม ปรากฏวา

คนทเปนกลมเปาหมายไมไดรบการส�ารวจ ผไดรบการส�ารวจกลบไมใชกลมเปาหมาย และเนองจากมการตรวจสอบ

พบวา มการทจรตผานกระบวนการตอรองเรยกรบผลประโยชนจากก�านน ผใหญบาน มการส�ารวจแลวไมสงขอมล

ใหอ�าเภอ ท�าใหการท�างานในภาพรวมตองสะดด จนตองปดการส�ารวจลงในป 2552 หลงพบการทจรตดงกลาว

(ดรณ และคณะ, 2553)

จากขอมลของส�านกบรหารการทะเบยน กระทรวงมหาดไทย พบวา ในเดอนมถนายน 2553 มประชากร

ทไมมสถานะบคคลจ�านวน 210,182 คน (ตาราง 4) และพบวาประชากรกลมนสวนใหญอาศยกระจายอยใน

จงหวดทเปนชายแดนตดกบพมา ซงประชากรกลมนมอยมากเกนกวา 10,000 คน ใน 6 จงหวด ไดแก เชยงราย

(53,962 คน) เชยงใหม (35,279 คน) ตาก (31,267 คน) กาญจนบร (25,421 คน) ระนอง (110,546 คน) และ

แมฮองสอน (10,102 คน) ตามล�าดบ (กฤตยา, 2554)

ประชากรชายขอบในประเทศไทย: มมมองในเชงจ�านวนและการกระจาย 45

ตาราง 4 จ�านวนประชากรทเปนคนไรสญชาต ทไดรบเลขประจ�าตว 13 หลกขนตนดวยเลข ‘0’ ใน 10 จงหวด

จงหวด จ�านวนผไมมสถานะ (คน)

เชยงราย 53,962

เชยงใหม 35,279

ตาก 31,267

กาญจนบร 25,421

ระนอง 10,546

แมฮองสอน 10,102

ราชบร 8,242

ตราด 5,312

ประจวบครขนธ 5,276

ชมพร 1,694

จงหวดอนๆ ทเหลอ 23,081

รวมทวประเทศ 210,182

ทมา: ปรบจาก กฤตยา, 2554 (ค�านวณจากสถตของส�านกบรหารการทะเบยน กระทรวงมหาดไทย ณ เดอนมถนายน พ.ศ. 2553)

หากพจารณาสถานะทางการทะเบยนของชนกลมนอยหรอกลมชาตพนธ รวมกบประเดน ‘เดกไรสญชาต’

กจะพบวามความเชอมโยงกน เนองจากการทไมไดถกนบรวมวาเปน ‘คนชาต’ (nationals) โดยกฎหมายของรฐใดๆ

เลย สงผลใหเดกทเกดจากคนกลมนไมไดรบสทธการเปนพลเมองดวย เดกกลมนจงถกผลกใหเปน “คนชายขอบ”

โดยเฉพาะเมอรฐไดผกตดเรองสญชาต หรอการมหมายเลข 13 หลก หรอมบตรประชาชนไทย เขากบสทธ

ขนพนฐานของประชาชน ถงแมวารฐไทยไดพยายามทจะด�าเนนการตามหลกสทธมนษยชนดวยการใหบคคลไรสญชาต

มหมายเลขประจ�าตวเชนเดยวกบพลเมองสวนใหญของประเทศ แตความเปนชายขอบของประชากรกลมน

ยงคงถกก�าหนดดวยแนวคดเรองความปกตหรอความเบยงเบน และ “พวกเรา” หรอ “พวกเขา” (Sirnes, 1999

อางใน Andersson, 2003)

ยงไปกวานน เดกทเกดจากแรงงานขามชาตเขาเมองผดกฎหมายทอาจกลายเปนเดกไรสญชาต เมอประเทศไทย

ไมไดใหสญชาตไทยกบลกแรงงานทเกดในไทย ขณะทแรงงานขามชาตจ�านวนมากกไมไดรบรองสทธการเปน

พลเมองของประเทศตนทาง เชน เดกทเกดจากพอแมชาวไทใหญจะกลายเปนเดกไรสญชาต เพราะทงรฐบาลไทย

และพมาไมไดใหการรบรองสทธการเปนพลเมองของชาวไทใหญ และเมอผนวกกบอคตทางชาตพนธ ยงท�าให

เดกกลมนเปนเดกชายขอบทตองหลบๆ ซอนๆ ไรอนาคต มโอกาสถกละเมดสทธขนพนฐาน เชน เรองการศกษา

และสขภาพ ขาดความมนคงเรองทดนท�ากน น�าไปสการเปนแรงงานราคาถกทไมไดรบการคมครองแรงงานตาม

กฎหมายแรงงานของประเทศใดๆ เลย รวมทงการขาดอสระในการเดนทางออกนอกพนททอยประจ�า (กฤตยา, 2554)

จากขอมลการส�ารวจเดกและเยาวชน พ.ศ. 2551 ของส�านกงานสถตแหงชาต พบวา ในเดกอายต�ากวา

5 ป จ�านวน 4,566,922 คน มเดกถง 18,995 คนทไมมใบเกด และในจ�านวนนมเดก 8,999 คนทไมไดแจงเกด

(รปท 2) ซงหมายความวา เดกกลมนอาจกลายเปน ‘เดกไรสญชาต’ เนองจากขอมลเกยวกบตวเดกไมไดถกบนทก

ประชากรชายขอบและความเปนธรรมในสงคมไทย46

อยางเปนทางการในระบบใดๆ ของรฐบาลไทย ซงปกตแลว รฐไทยจะใหการรบรองวา บคคลใดมสญชาตไทย กตอ

เมอบคคลนนมใบเกด และมการแจงเกดกบส�านกทะเบยนราษฎร กระทรวงมหาดไทยเทานน ดงนน เดกกลมน

จงมโอกาสสงทจะไมไดรบสทธทจะมหมายเลขประจ�าตว13 หลก หรอถอบตรประชาชนไทย

รปท 2 จ�านวนเดกอายต�ากวา 5 ป จ�าแนกตามการมสตบตร (ใบเกด) การแจงเกดกบเจาหนาทของรฐ พ.ศ. 2551

, 4,534,219

, 4,545,973

, 18,995

, 8,999

4,400,000

4,600,000

4304

4695

4000

4200

4400

4600

4800

/

22.118.4

15.8

10.78.5

10.2

12.6

7.0 6.1 5.4 5.8 5.3 5.1

13.2

0

5

10

15

20

25

2531 2533 2535 2537 2539 2541 2543 2547 2549 2550 2551 2552 2553

สมยรฐบาลทกษณเปดใหลงทะเบยนคนจน ในป 2547

ทมา: การส�ารวจเดกและเยาวชน ส�านกงานสถตแหงชาต, 2551

ยงไปกวานน ในจ�านวนเดกทเกดจากพอแมทเปนแรงงานขามชาตเขาเมองผดกฎหมายจากประเทศพมา

ลาว และกมพชา ทไมมใบเกดและไมไดแจงเกดอก 4,304 คน ซงหมายความวาเดกกลมนไดกลายเปนเดกไรสญชาต

ในประเทศไทย (รปท 3)

รปท 3 จ�านวนเดกอายต�ากวา 5 ป ทไมไดแจงเกดกบเจาหนาทของรฐ จ�าแนกตามเหตผล พ.ศ. 2551

, 4,534,219

, 4,545,973

, 18,995

, 8,999

4,400,000

4,600,000

4304

4695

4000

4200

4400

4600

4800

/

22.118.4

15.8

10.78.5

10.2

12.6

7.0 6.1 5.4 5.8 5.3 5.1

13.2

0

5

10

15

20

25

2531 2533 2535 2537 2539 2541 2543 2547 2549 2550 2551 2552 2553

สมยรฐบาลทกษณเปดใหลงทะเบยนคนจน ในป 2547

ทมา: การส�ารวจเดกและเยาวชน ส�านกงานสถตแหงชาต, 2551หมายเหต: อนๆ คอ คาใชจายสง ตองเดนทางไปแจงเกดไกล ไมทราบวาจะแจงเกดทไหน และไมทราบเหตผลทไมแจงเกด

ประชากรชายขอบในประเทศไทย: มมมองในเชงจ�านวนและการกระจาย 47

3. แรงงานขามชาต

“แรงงานขามชาต” หรอทเรยกตามภาษาราชการวา “แรงงานตางดาว” เปนปรากฏการณทเกดจากการ

เคลอนยายแรงงานจากประเทศหนงส อกประเทศหนง โดยมลกษณะทมปฏสมพนธกบอกสงคมและ/หรออก

วฒนธรรมหนงผานการวาจางแรงงาน การเคลอนยายลกษณะดงกลาวนเกดขนในแทบทกภมภาคของโลก โดยเฉพาะ

อยางยงในยคปจจบนทการสอสารคมนาคมมไดเปนอปสรรคตอการเดนทางของมนษยดงเชนอดต ผนวกกบปจจย

ทงทางเศรษฐกจ สงคม การเมอง และการเปลยนแปลงทางวฒนธรรมทมความรวดเรวและซบซอนมากขน

จนอาจกลาวไดวา “แรงงานขามชาต” เปนผลอนเกดจากภาวะ “ทนนยมโลกาภวตน”

ในทามกลางกระแสโลกาภวตน ระบบทนนยม รวมทงระบบเศรษฐกจโลกในรปของการบรณาการทางเศรษฐกจ

ระหวางประเทศ (economic integration) เครอขายเชอมโยงทางสงคม (social networking) และระบบตดตอ

ดวยเทคโนโลยสารสนเทศ (information technology) ทผลกดนใหมการเปดเสรดานการคา ภายใตสมมตฐาน

ทวา การเปดเสรจะท�าใหเศรษฐกจและการบรโภคขยายตวและสงผลใหระดบความเปนอยของประชากรสงขน

ทกประเทศไมวาจะเปนประเทศยากจนหรอร�ารวยตางมสวนรวมในกระบวนการเศรษฐกจโลกาภวตน โดยเฉพาะ

ประเทศยากจน (พงษเทพ, 2554) มผลใหกลมคนทดอยโอกาสทางการศกษา เศรษฐกจ และสงคม มโอกาสถกครอบง�า

ทางเศรษฐกจ โดยเฉพาะ “แรงงาน” ในฐานะทเปนปจจยส�าคญของกระบวนการผลต การพงพาระบบตลาด

ผนวกกบความออนแอของสงคม ท�าใหประชากรกลมนยงถกลดทอนอ�านาจการตอรอง และถกเบยดขบใหไปอย

ชายขอบของสงคมเพมขน (สรชย, 2550; ชมพ, 2554)

การเขาไปเปนสวนหนงของระบบเศรษฐกจโลก ไดสงเสรมใหประเทศไทยมระดบการพฒนาดานเศรษฐกจ

สงกวาประเทศเพอนบานอยางชดเจน กลายเปนหนงในสาเหตดงดดส�าคญทท�าใหเกดการหลงไหลของแรงงาน

ขามพรมแดนโดยการลกลอบเขาเมอง เพอเขามาสระบบเศรษฐกจทดกวาประเทศตนทางของตนเอง โดยเฉพาะ

แรงงานจากพมา ลาว และกมพชา เขามาในประเทศไทยเปนจ�านวนมาก ตงแตประมาณตนทศวรรษ 2530

ดวยเหตทแรงงานขามชาตเดนทางเขาประเทศไทยโดยการลกลอบผานทางพรมแดน สงผลใหมสถานะเปน

ผ หลบหนเขาเมองตามกฎหมาย ในแงของผ ประกอบการ แรงงานขามชาตเหลานเปนทตองการในกจการ

หลายประเภท เชน งานในภาคเกษตร ประมงทางทะเล คนรบใชในบาน และงานกอสราง เปนตน เนองจากแรงงาน

ไทยไมนยมท�า เพราะเปนงานทหนก และเปนงานประเภท 3D นนคอ สกปรก (dirty) ยากล�าบาก (difficult)

และอนตราย (dangerous) แมวาการเขาเมองของแรงงานขามชาตเหลานจะเปนการผดกฎหมายกตาม แตภาครฐ

กมนโยบายเพอผอนปรนใหแรงงานขามชาตเหลานสามารถท�างานในประเทศไทยได โดยมสถานะการอยในประเทศ

แบบชวคราวเพอรอการสงตวกลบ

นโยบายทรฐใชในการปกครองคนกล มนเรยกวาเปนนโยบาย “ผอนผน” ใหคนกล มทมสถานะเปน

ผหลบหนเขาเมองผดกฎหมาย สามารถท�างานไดชวคราวตามเงอนไขทรฐก�าหนด โดยออกเปนมตคณะรฐมนตร

ประกาศเปนครงๆ ไป ทงน มต ครม. ในชวง 2539-2543 เนนการจดทะเบยนเฉพาะตวแรงงานเทานน และอนญาต

ใหท�างานในบางจงหวด และเรมบงคบใหซอบตรประกนสขภาพใน 2542 สวนมต ครม. 2544 เปนตนมา ไดเรม

อนญาตใหท�างานไดในทกจงหวด (กฤตยา, 2550)

ประชากรชายขอบและความเปนธรรมในสงคมไทย48

ตาราง 5 จ�านวนแรงงานขามชาตทไดรบใบอนญาตท�างานตามเงอนไขของมต ครม. พ.ศ. 2539-2550

มตครม. ป พ.ศ. จ�านวนจงหวดทอนญาต จ�านวนแรงงานทมาจดทะเบยน

2539 43 293,654

2541 54 90,91115

2542 37 99,974

2543 37 99,656

2544 ทวประเทศ 568,249

2545 ทวประเทศ 430,074

2546 ทวประเทศ 288,780

2547 ทวประเทศ 844,387

2548/1 ทวประเทศ 705,2936

2548/2 ทวประเทศ 208,5626

2549 ทวประเทศ 460,0146

2550 ทวประเทศ 501,5707

ทมา: กฤตยา และกลภา, 2552

จนกระทงในป 2547 รฐบาลไทยมนโยบายทจะบรหารจดการแรงงานขามชาตทงระบบ โดยใหแรงงานทท�างาน

ในประเทศไทยทงหมด ไมวาจะเคยขออนญาตท�างานหรอไม รวมทงครอบครวและผตดตาม ขนทะเบยนรายงานตว

ตอกระทรวงมหาดไทย ซงจะไดรบเลขประจ�าตว 13 หลก ขนตนดวยรหส 00 และสามารถยนขอใบอนญาตท�างาน

จากกระทรวงแรงงานได โดยมจดประสงคเพอตองการทราบจ�านวนแรงงานขามชาตในประเทศไทยทงหมด

เพอน�าไปส กระบวนการท�าใหถกกฎหมาย โดยการใหประเทศตนทางพสจนสญชาตและออกเอกสารแทน

หนงสอเดนทางตอไป แตจนกระทงปจจบนกยงไมทราบวา แททจรงแลวประเทศไทยมแรงงานขามชาตอย

จ�านวนเทาไร

“แรงงานขามชาต” ในประเทศไทยจงมลกษณะเปนกลมประชากรชายขอบ ทงทเขาเมองถกกฎหมายและ

ผดกฎหมาย โดยเฉพาะในกลมผดกฎหมายกถกท�าใหกลายเปนชายขอบมากยงขน และดวยระบบตลาดแรงงาน

5 มตป 2539 ผอนผนใหจดทะเบยนได 2 ป ในป 2540 มผมาตออายรวม 88,644 คน ซงถาน�าตวเลขนมารวมกบจ�านวนทมาจดทะเบยนในป 2541 ท�าใหจ�านวนแรงงานตางชาตทไดรบการผอนผนในป 2541 มจ�านวน 179,955 คน 6 จ�านวน 705,293 คน มาจากผลการตออายใบอนญาตท�างานของแรงงานทไดรบใบอนญาตท�างานในป 2547 ขอมล ณ วนท 30 ส.ค. 2548, จ�านวน 208,562 คน มาจากผลการด�าเนนการตามมต ครม. ตนป 2549 ทยกเลกมต ครม. เมอวนท 20 ธ.ค. 2548 ทใหมการประกนตนแรงงานใหมทไมเคยจดทะเบยนมากอนคนละ 10,000 บาท (ส�าหรบคนทมชออยใน ทร. 38/1) และ 50,000 บาท (ส�าหรบคนทไมมชอยใน ทร. 38/1) และใหแรงงานกลมใหมนมาจดทะเบยนในชวงวนท 1-31 ม.ค. 2549 จ�านวน 460,014 คน มาจากผลการตออายใบอนญาตท�างานของแรงงานทไดรบใบอนญาตท�างานในป 2547 และมาตออายใบอนญาตท�างานในป 2548 (ทมา: กลมพจารณาอนญาตท�างานของคนงานตางดาวนอกระบบ ส�านกบรหารแรงงานตางดาว วนท 21 ก.ค. 2549)7 ฝายทะเบยนและขอมลสารสนเทศ กลมพฒนาระบบควบคมการท�างานของคนตางดาว ส�านกบรหารแรงงานตางดาว, 2551

ประชากรชายขอบในประเทศไทย: มมมองในเชงจ�านวนและการกระจาย 49

ทท�าใหโดยเฉพาะอยางยงประชากร “กล มชาตพนธ ” ทมกจะเปนกล มดอยโอกาสในประเทศตนทาง เชน

ใน 3 ประเทศตนทางทกลาวขางตน เปลยนสถานภาพของตนเองมาเปนลกจางในตลาดแรงงานของประเทศไทย

เพอรายไดและชวตทดกวา

ขณะเดยวกน ทศนะทสงคมไทยมองวา แรงงานขามชาตเขามาแยงงานคนไทย ใชบรการสขภาพของคนไทย

เปนแหลงทมาของโรคระบาด เปนตนเหตหรอกออาชญากรรม มสถานะดอยกวาคนไทย และเปนภยตอความมนคง

ของชาตนน แสดงใหเหนอทธพลของแนวคดเรองพวกเรา-พวกเขา (the us/others discourse) ซงยงท�าใหแรงงาน

ขามชาตถกกดกนออกจากสงคมสวนใหญของประเทศไทยมากยงขน เรมตนตงแตระดบนโยบาย การออกกฎหมาย

พระราชบญญต ระเบยบตางๆ จนถงในระดบปฏบตทสงผลใหเกดการเอารดเอาเปรยบแรงงาน ไมไดรบการปฏบต

ในมาตรฐานเดยวกบแรงงานอนทวไป ไมมความมนคงในการท�างาน ไมมโอกาสเขาถงสวสดการแรงงานภายใต

ระบบการประกนสงคมและไดรบการคมครองสทธแรงงานจากกฎหมายคมครองแรงงาน (ปรดา, 2551) รวมทง

มความไมเหมาะสมของสงแวดลอมในการท�างาน ทอยอาศย คาจาง คาตอบแทน การดแลสขภาพ ความรนแรง

และการทารณกรรมในทท�างาน และการถกลดศกดศรของความเปนมนษย เมอมองในแงของความเสมอภาคหรอ

ความไมเทาเทยม (the equality/inequality discourse) แลว แรงงานขามชาตจงยงถกตอกย�าเรองความเปน

ชายขอบมากขน

ในประเทศไทย มแรงงานขามชาตเขาเมองผดกฎหมาย และไดรบบตรอนญาตท�างานชวคราว ในป พ.ศ. 2553

จ�านวน 955,595 คน โดยแรงงานเขาเมองผดกฎหมายไดรบใบอนญาตในกรงเทพมหานครและสมทรสาครมากทสด

คอ 168,442 และ 124,513 คน ตามล�าดบ รองลงมาอยในเชยงใหม สราษฎรธาน และภเกต เปนจ�านวน 61,389

53,985 และ 49,058 คน ตามล�าดบ (ส�านกบรหารแรงงานตางดาว, 2553) (รปท 4)

รปท 4 แผนทแสดงจ�านวนแรงงานขามชาต เขาเมองผดกฎหมายทไดรบบตรอนญาต ท�างานชวคราวในประเทศไทย

ทมา: ส�านกบรหารแรงงานตางดาว, 2553

ประชากรชายขอบและความเปนธรรมในสงคมไทย50

นอกจากน ตวเลขจากส�านกบรหารการทะเบยน (2553) ณ เดอนมถนายน มจ�านวนแรงงานเขาเมอง

ผดกฎหมายทมาขนทะเบยนรายงานตวตอกระทรวงมหาดไทย และไดรบหมายเลข 13 หลก ขนตนดวย ‘00’

ซงทางราชการหมายถง แรงงานขามชาตขนทะเบยนจากประเทศพมา ลาว กมพชา จ�านวนทงสน 2,487,045 คน

จะเหนไดวาแรงงานขามชาตเหลานกระจายอยในพนทเศรษฐกจและเขตอตสาหกรรมของประเทศ โดยใน 6 จงหวด

ทมจ�านวนแรงงานขามชาตเกนกวา 1 แสนคน ไดแก กรงเทพมหานคร จ�านวน 434,612 คน รองลงมาคอ สมทรสาคร

จ�านวน 245,071 คน ตาก จ�านวน 172,649 คน เชยงใหม ชลบร และสมทรปราการ จ�านวน 121,952 คน

169,133 คน และ 103,766 คนตามล�าดบ (กฤตยา, 2554)

ตาราง 6 จ�านวนแรงงานขามชาตทขนทะเบยน (ไดรบเลขประจ�าตว 13 หลกขนตนดวยเลข “00”)

จงหวด แรงงานขามชาตขนทะเบยน (คน)

1. กรงเทพมหานคร 434,612

2. สมทรสาคร 245,071

3. ตาก 172,649

4. เชยงใหม 121,952

5. ชลบร 119,133

6. สมทรปราการ 103,766

7. สราษฎรธาน 94,825

8. ภเกต 94,293

9. ระนอง 93,515

10. ปทมธาน 79,564

จงหวดอนๆ ทเหลอ 927,665

รวมทวประเทศ 2,487,045

ทมา: ปรบจาก กฤตยา, 2554 (ค�านวณจากขอมลส�านกบรหารการทะเบยน กระทรวงมหาดไทย 2553)

4. คนยากจน

“คนจน” เปนกลมประชากรทรฐนยามดวยการวดและจ�าแนกดวยเสนความยากจน (poverty line)8 โดยใช

วธค�านวณวา รายไดขนาดใดทคนจะสามารถใชยงชพและด�ารงชวตตอไปได (เพออาหารกแคลลอรส�าหรบการบรโภค

เครองอปโภคบรโภคทจ�าเปนอนๆ เชน คาเชาบาน, เสอผา, เชอเพลง ฯลฯ) และนยามวาคนทมรายไดต�ากวา

เสนความยากจน (เชน 922 บาทตอเดอนตอคนในป 2545) เปนคนยากจน โดยการวดความยากจนในเชงสมบรณน

เรมใชตงแตประเทศไทยมการวางแผนพฒนาเศรษฐกจใหเปนแบบทนนยมอตสาหกรรม ตามค�าแนะน�าของ

ธนาคารโลก

8 เสนความยากจน (Poverty line) เปนเครองมอส�าหรบใชจดการความยากจน โดยค�านวณจากตนทนหรอคาใขจายของปจเจกบคคล ในการไดมาซงอาหารและสนคาบรการทจ�าเปนพนฐานในการด�ารงชวต

ประชากรชายขอบในประเทศไทย: มมมองในเชงจ�านวนและการกระจาย 51

การวดความยากจนเรมตนขนใน พ.ศ. 2504 และจดท�าอยางตอเนองทก 5 ป แตเนองจากสภาพทางเศรษฐกจ

ของประเทศมการขยายตวอยางรวดเรว และสภาพทางสงคมมการเปลยนแปลง จงก�าหนดใหท�าการส�ารวจทก 2 ป

ตงแตป 2530 (วทยากร และคณะ, 2545) และจดท�าทกปตงแตป 2549 เปนตนไป เสนความยากจนของคนไทย

ตงแตป 2531-2553 มการปรบสงขนจากเดม โดยพจารณารวมกบภาวะเศรษฐกจในแตละชวงเวลา กลาวคอ

ในป 2531 ไดนยามวาประชากรทมความยากจนคอปจเจกทมคาใชจายในการไดมาซงอาหารและสนคาบรการ

ทจ�าเปนตอการด�ารงชวต ต�ากวา 633 บาทตอเดอนตอคน ขณะทป 2553 ประชากรทมความยากจนคอปจเจก

ทมคาใชจายในการไดมาซงอาหารและสนคาบรการทจ�าเปนตอการด�ารงชวต ต�ากวา 1,678 บาท/เดอน

ดวยการใชเกณฑความยากจนเพอค�านวณหาจ�านวนคนยากจนในประเทศไทย พบวา ในชวงแผนพฒนาฯ

ฉบบท 1-7 (พ.ศ. 2504-2539) ขณะทเศรษฐกจไทยขยายตวสงเฉลยรอยละ 7.8 ตอป จ�านวนคนยากจนและ

สดสวนคนยากจนตอประชากรทงหมด มแนวโนมลดลงจาก 22.1 ลานคน หรอรอยละ 42.21 ในป 2531 เหลอ 14.75

ลานคน หรอรอยละ 8.5 ในป 2539 ตอมาเกดวกฤตเศรษฐกจในป พ.ศ. 2540 จ�านวนคนยากจนและสดสวน

คนยากจนตอประชากรทงหมดเพมสงขนเปน 10.2 ลานคน หรอรอยละ 17.46 ในป 2541 และจ�านวนคนยากจน

และสดสวนคนยากจนตอประชากรทงหมด เรมลดลงเปน 9.1 ลานคน หรอรอยละ 14.93 ในป 2545 และเปน 11.16

ลานคน หรอรอยละ 7 ในป 2547 และในป 2553 ประเทศไทยจะมจ�านวนคนจนรอยละ 7.75 หรอประมาณ

5,076,700 คน (ส�านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2554) โดยรฐเชอวาการท

จ�านวนคนจนลดลงเชนน เปนการลดชองวางความยากจนลง ความรนแรงของปญหาความยากจนกลดลงอยาง

ตอเนองเชนเดยวกน

อยางไรกตาม การวดหรอจ�าแนกคนจนดวยวธน เปนการวดหรอจ�าแนกโดยคนภายนอก (external one)

ไมไดเกดขนและท�าโดยคนจนเอง เปนการมองความยากจนในลกษณะทเปนปจเจก (individualistic view)

และไมไดสนใจสาเหตพนฐานหรอการเปลยนแปลงของความยากจนทเปนผลจากการพฒนา ซงประเทศก�าลงพฒนา

หลายประเทศมกกดกนกลมประชากรสวนใหญออกจากวถทางเศรษฐกจ โดยละเลยการใหความส�าคญกบการผลต

ดานอนๆ ทนอกเหนอจากการผลตดานอตสาหกรรม

ดวยเหตน กลมประชากรทอยในเมองหรอในชนบททไมมความเกยวของกบการพฒนาเศรษฐกจจะถกกดกน

ใหออกไปอยขอบนอกหรอชายขอบของระบบในลกษณะทไมมโอกาสไดรบผลอนเกดจากการพฒนา ประชากรกลม

นมกจะขาดแคลนหรอไดรบปจจยในการผลตทไมเหมาะสม (เชน ไมมทดน แหงแลง) ไมมอาชพ รายไดต�า ตองกหน

ยมสน มการศกษาต�า ท�าใหไมสามารถแขงขนกบคนทร�ารวยได รวมทงการทสงคมมองวา คนจนเกดจากการไมรจก

อดออม เปนพวกตกงาน ไมรจกปรบตวใหเขากบระบบเศรษฐกจโลก และบางครงถกเรยกวา พวกจนซ�าซาก และยง

ไดรบผลกระทบจากการขาดบรการดานสงคมและสวสดการ ซงกระบวนการทปจเจกบคคลหรอกลมถกกดออกจาก

การมสวนรวมทงหมดหรอบางสวนในสงคมทเขามชวตอย จะสงผลใหเกดภาวะดอยโอกาสในสงคมมากยงขน

ขอมลทนาพจารณาเพมเตมคอ ในสมยรฐบาลทกษณ พ.ศ. 2547 ไดจดใหมการลงทะเบยนคนจน ปรากฏวา

มผมาลงทะเบยนคนจนถง 8,258,435 คน หรอรอยละ 13.2 ทงนอาจจะเปนเพราะรวมเอา “คนอยากจน”

เขาไวดวย ซงเปนนโยบายทตองการแกปญหาสงคมและความยากจนเชงบรณาการ ทจะขจดความยากจนใหหมดไป

ใน 6 ป และเมอพจารณารอยละของคนจนแตละจงหวด พบวาจงหวดทางภาคเหนอจะอยในล�าดบตนๆ ทม

รอยละของผทมาจดทะเบยนคนจนสง โดยจงหวดนานมคนจนมากทสด คอ รอยละ 20.5 รองลงมาคอ เลย แมฮองสอน

ล�าพน พะเยา รอยละ 19.3, 19.1, 18.8 และ 18.7 ตามล�าดบ (ตาราง 7)

ประชากรชายขอบและความเปนธรรมในสงคมไทย52

ตาราง 7 แสดงจ�านวนผจดทะเบยนคนจนรายจงหวด เรยงตามรอยละผจดทะเบยน ป พ.ศ. 2547

ล�าดบ จงหวดจ�านวนประชากร ในจงหวด (คน)

จ�านวนผจดทะเบยน (คน)

จ�านวนครวเรอนทจดทะเบยน

รอยละ

1 นาน 487,742 100,001 80,955 20.5

2 เลย 635,587 122,929 99,433 19.3

3 แมฮองสอน 240,014 45,947 38,305 19.1

4 ล�าพน 407,202 76,599 66,918 18.8

5 พะเยา 508,554 95,326 80,791 18.7

6 มหาสารคาม 942,909 170,386 135,500 18.1

7 กาฬสนธ 990,212 172,795 141,228 17.5

8 แพร 485,121 83,704 71,111 17.3

9 เชยงราย 1,274,214 219,353 184,154 17.2

10 ระนอง 163,160 27,791 21,968 17.0

จงหวดอนๆ 56,665,157 7,143,604 5,725,461 12.6

รวม 76 จงหวด 62,799,872 8,258,435 6,645,824 13.2

ทมา: ปรบจาก ตารางท 1 แสดงขอมลพนฐานจ�านวนผจดทะเบยน จาก www. khonthai.com9

เมอพจารณาตวเลขจากการส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน โดยส�านกงานสถตแหงชาต ป 2547

(ส�านกงานสถตแหงชาต, 2554) ทนยามคนจนดวยการวดดวยเสนความยากจน และตวเลขของผทมาจดทะเบยน

คนจนในสมยรฐบาลทกษณ (รปท 5 และตาราง 8) ซงเปนขอมลของป 2547 เหมอนกน จะพบวา แมวาจะเปน

หนวยงานภาครฐทท�าการเกบขอมลคนจนในประเทศไทยเชนเดยวกน แตเมอมนยามความหมายคนจนแตกตางกน

กลาวคอ คนยากจน ในความหมายของ สศช. คอ คนทมรายไดต�ากวาเสนความยากจน (แตกตางกนไปแตละจงหวด)

แตในขณะทฝายรฐบาลเองทมนโยบายใหประชาชนมาลงทะเบยนคนจน (กระทรวงมหาดไทยรบเปนเจาภาพ)

โดยใหประชาชนมาลงทะเบยนใน 7 ปญหา ไดแก ทดนท�ากน คนแรรอน ผประกอบอาชพผดกฎหมาย กลมนกเรยน

นกศกษาทประกอบอาชพไมเหมาะสม กล มคนทถกหลอกลวง หนสนภาคประชาชน ทอย อาศยของคนจน

โดยจะเหนไดวาจ�านวนทรวบรวมไดนนแตกตางกนถง 1,239,734 คน

9 คนเมอ 8 พฤษภาคม 2555, จาก http://www.khonthai.com/webpnr/stpnr1_link.php

ประชากรชายขอบในประเทศไทย: มมมองในเชงจ�านวนและการกระจาย 53

รปท 5 แสดงรอยละคนจนทวราชอาณาจกร ป พ.ศ. 2531-2553

, 4,534,219

, 4,545,973

, 18,995

, 8,999

4,400,000

4,600,000

4304

4695

4000

4200

4400

4600

4800

/

22.118.4

15.8

10.78.5

10.2

12.6

7.0 6.1 5.4 5.8 5.3 5.1

13.2

0

5

10

15

20

25

2531 2533 2535 2537 2539 2541 2543 2547 2549 2550 2551 2552 2553

สมยรฐบาลทกษณเปดใหลงทะเบยนคนจน ในป 2547

ทมา: ขอมลจากการส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน ส�านกงานสถตแหงชาต ประมวลผลโดยส�านกพฒนาเศรษฐกจชมชนและการกระจายรายได สศช. ป 2554 (สศช., 2554)

ตาราง 8 แสดงจ�านวนคนจน เปรยบเทยบขอมลจากสภาการพฒนาการเศรษฐกจสงคมแหงชาต (สศช.) และการลงทะเบยนคนจนสมยรฐบาลทกษณ พ.ศ. 2547 เรยงล�าดบจาก 10 จงหวดแรก

สศช. ป 2547 การลงทะเบยนคนจนป 2547

จงหวด จ�านวน (คน) จงหวด จ�านวน (คน)

1 สรนทร 451,200 1 นครราชสมา 433,650

2 ชยภม 367,300 2 กรงเทพมหานคร 389,992

3 สกลนคร 366,400 3 ขอนแกน 299,469

4 อดรธาน 327,900 4 อบลราชธาน 260,929

5 เชยงใหม 319,700 5 ศรสะเกษ 246,749

6 ศรสะเกษ 319,300 6 เชยงใหม 243,877

7 บรรมย 298,000 7 บรรมย 236,322

8 อบลราชธาน 276,900 8 เชยงราย 219,353

9 กาฬสนธ 236,400 9 อดรธาน 218,360

10 เพชรบรณ 227,200 10 รอยเอด 213,586

จงหวดอนๆ 3,828,400 จงหวดอนๆ 5,496,147

รวม 76 จงหวด 7,018,700 รวม 76 จงหวด 8,258,434

หมายเหต: ขอมลจากสศช. ไดจากการส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน ส�านกงานสถตแหงชาต ประมวลผลโดย ส�านกพฒนาเศรษฐกจชมชนและการกระจายรายได สศช. 2554 และขอมลจากการลงทะเบยนคนจน ไดจากตาราง 1 แสดงขอมลพนฐานจ�านวนผมาจดทะเบยน

ประชากรชายขอบและความเปนธรรมในสงคมไทย54

การจดทะเบยนคนจนสมยรฐบาลทกษณไดใหบทเรยนกบรฐในเรองความนาเชอถอของขอมล ในแงท

การมขอมลไมสอดคลองกบความจรง ยอมสงผลตอคนกลมนนๆ ไมทางตรงกทางออม รวมทงยงสงผลตอการก�าหนด

นโยบายทผดเปาหมายและความตองการของประชาชนอยางแทจรงดวย ดงเชนกรณของการไดรบขอมลเทจจาก

หนวยงานทเกยวของกบชมชนแออด ซงเขาใจวาเปนทอยอาศยของคนจนมจ�านวนมหาศาล โดยระบวาในประเทศไทย

มการบกรกทดนถง 5,000 ชมชน รวม 1.6 ลานครอบครว จนกอใหเกดโครงการบานเอออาทร และบานมนคง

แตความจรงแลว ความตองการทอยอาศยมนอยมาก สงทสรางขนมากลบกลายเปนเอออาทรแกผรบเหมาและ

ผรวมทนมากกวา สรางออกมาจนเกนความตองการขายไมออก (โสภณ, ม.ป.ป.)

เมอพจารณาขอมลในป 2553 จากการกระจายตวของจ�านวนคนจนจากขอมลการส�ารวจสภาวะเศรษฐกจ

และสงคมของครวเรอน (สศช., 2554) จะพบวาในภาคตะวนออกเฉยงเหนอมจ�านวนคนจนมากกวาภาคอนๆ

โดย 6 อนดบแรกทมจ�านวนคนจนมากทสด ไดแก ศรสะเกษ จ�านวน 552,000 คน บรรมย จ�านวน 335,700 คน

กาฬสนธ จ�านวน 324,200 คน นครราชสมา จ�านวน 227,000 คน นครพนม จ�านวน 213,300 คน และสกลนคร

จ�านวน 206,700 คน (ตาราง 9 และ รปท 6)

ตาราง 9 จ�านวนคนจน 10 จงหวดแรกของประเทศไทย พ.ศ. 2553

อนดบ จงหวด จ�านวน (คน)

1 ศรสะเกษ 552,000

2 บรรมย 335,700

3 กาฬสนธ 324,200

4 นครราชสมา 227,000

5 นครพนม 213,300

6 สกลนคร 206,700

7 ตาก 197,600

8 แมฮองสอน 170,100

9 เพชรบรณ 163,900

10 ชยภม 161,200

จงหวดอนๆ 2,525,000

ทวประเทศ 5,076,700

ทมา: ขอมลจากการส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน ส�านกงานสถตแหงชาต ประมวลผลโดยส�านกพฒนาเศรษฐกจชมชนและการกระจายรายได สศช. ป 2554 (สศช., 2554)

ประชากรชายขอบในประเทศไทย: มมมองในเชงจ�านวนและการกระจาย 55

รปท 6 แผนทแสดงจ�านวนคนจนทกระจายตว ในประเทศไทย พ.ศ. 2553

ทมา: ขอมลจากการส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคม ของครวเรอน ส�านกงานสถตแหงชาต ประมวลผล โดยส�านกพฒนาเศรษฐกจชมชนและการกระจาย รายได สศช. ป 2554 (สศช., 2554)

5. บทสรป

อาจกลาวไดวา กระบวนการของการสรางความหมายเพอการแยกแยะกลมชนตางๆ ของรฐ บนพนฐานของ

ความสมพนธเชงอ�านาจของสงคมไทยนน เรมตนตงแตชวงแรกของกระบวนการสรางรฐชาต เมอผน�าทางการเมอง

และการปกครองในศนยกลางของอ�านาจ เรมสรางภาพของความเปนคนอน (the otherness) ใหกบคนในชาต

ดวยทศนะทมองวา ความเจรญหรอความศวไลซนนเขมขนอยในศนยกลาง คนทอยหางออกไปจากศนยกลางจง

หางไกลความเจรญ เปน ‘คนบานนอก’ และถาอยหางออกไปกวานนอกกถงกบเรยกวาเปน ‘คนปา’ ทงๆ ทพวกเขา

ตางกเปนพลเมองรวมชาตเดยวกน

นยทเกดขนจากการสรางภาพดงกลาว ไดกลายเปนวาทกรรม (discourse) หรอการนยามความหมาย

เชงอ�านาจ ทผลกใหคนทอยหางไกลจากศนยกลางของอ�านาจตกอยในสภาวะทเรยกวา สภาวะชายขอบของสงคม

(marginality) เทากบเปนกระบวนการกดกนใหคนทอยหางไกลเหลานน ไมไดรบหรอสญเสยสทธทพงมพงได

จากการพฒนาตางๆ อยางเปนธรรม ในทางสงคมศาสตรเรยกกระบวนการดงกลาวนวา กระบวนการสรางสภาวะ

ความเปนชายขอบ (marginalisation) ซงสามารถเกดขนไดกบกลมชนทอยหางไกลจากอ�านาจ ทงในแงของ

ประชากรชายขอบและความเปนธรรมในสงคมไทย56

ระยะทางและความสมพนธทางสงคม กลมคนทยงอยหางไกลจากความสมพนธเชงอ�านาจกจะยงไรอ�านาจมากขน

ดงเชนในอดตทเกดขนกบกลมชาวเขาในบรเวณชายแดน หรอตามแนวตะเขบชายแดนระหวางประเทศ

ในปจจบนพบวา การนยาม “คนชายขอบ” นนมความหลากหลายในระดบของการอธบายความหมาย ทงยง

ซอนทบกนดวยแนวคดตางๆ และมความเปนพลวต แตไมวาจะใชมมมองเชนใดในการมองเหนคนชายขอบ ตางกม

นยส�าคญตอการนบจ�านวนประชากร การเขาถงคนกลมตางๆ ของภาครฐ และสงผลตอทศทางในการก�าหนดนโยบาย

ของประเทศใหเกดประโยชนตรงกบกลมเปาหมายอยางแทจรง และในทางกลบกนพบวา นโยบายในการพฒนา

ประเทศกสงผลตอการใหความหมายของการเปน “ประชากรชายขอบ” และการนบจ�านวนประชากรเชนเดยวกน

กลมตวอยางทเลอกมาเปนกรณศกษาในบทความน ไดสะทอนใหเหนภาพของความเปนชายขอบวาสามารถ

เกดขนกบกลมคนทถกมองเปน “คนนอก” คอมใชพลเมองของรฐ แมหลายคนจะมบรรพบรษอยในประเทศไทย

มาเปนเวลานาน เชน กรณ ชนกลมนอยหรอกลมชาตพนธ คนไรรฐตามกฎหมาย หรอคนไรสญชาต เดกไรสญชาต

และแรงงานขามชาต และกลมคนทถอเปน “คนใน” หรอเปนพลเมองของรฐ ไดแก กลมคนยากจน ซงพบวา

แตละหนวยงานจดเกบขอมลตวเลขไปตามเปาหมายทแตกตางกน จ�านวนของประชากรทไดในการจดเกบจงแตกตาง

กนอยางยง

ประชากรชายขอบบางกลมไมมการจดเกบขอมลอยางเปนระบบและตอเนอง อาจเปนเพราะกลมคนดงกลาว

ไมถกมองวามนยส�าคญใดตอการพฒนาประเทศ และรฐไมมนโยบายหรอแนวทางในการพฒนากลมคนเหลานน

เมอมความตองการในการใชขอมลเพอการบรหารจดการหรอรฐบาลในยคสมยใดทเหนความส�าคญตอกลมคน

ดงกลาวจงมการรวมรวมขอมลขนครงหนง เชน ในกลมของชนกลมนอยหรอกลมชาตพนธ คนไรรฐตามกฎหมาย

หรอคนไรสญชาต และเดกไรสญชาต ส�าหรบในกล มของแรงงานขามชาตทรฐไทยเรมก�าหนดใหแนวทาง

ใหมการรบรองสถานะแรงงานขามชาตใหเปนบคคลทสามารถจะท�างานและอยอยางถกกฎหมายในประเทศไทย

ไดนน จงเรมรวบรวมตวเลขของแรงงานขามชาตนบตงแตนนเปนตนมา

อยางไรกตาม หากวเคราะหถงรายละเอยดของมตคณะรฐมนตรในแตละยคสมย กจะพบวามนยส�าคญ

ตอจ�านวนของกลมประชากรแรงงานขามชาตในแตละชวงเวลา ดงกรณกลมคนยากจน ทถกนยามใหมอยางสมพนธ

กบการพฒนาเศรษฐกจและการพฒนาประเทศ ซงพบวา แมจะมการส�ารวจประชากรยากจนในปเดยวกน

แตดวยวตถประสงคในการส�ารวจทแตกตางกน ตวเลขทไดจงแตกตางกนตามไปดวย เชน การส�ารวจภาวะเศรษฐกจ

และสงคมของครวเรอน ในป 2547 โดยส�านกงานสถตแหงชาต และประมวลผลโดยส�านกพฒนาเศรษฐกจชมชน

และการกระจายรายไดนน แตกตางจากการเปดใหประชาชนลงทะเบยนคนจนในสมยรฐบาล พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร

เปนจ�านวนถง 1.2 ลานคน

ทายทสดคอ การก�าหนดนยามหรอความหมายของกลมประชากรใดกตาม ควรค�านงถงความหลากหลาย

และพลวตของการเปลยนแปลงบรบทตางๆ ในแตละสงคมเปนส�าคญ ดวยเหตทในบางครงความหมายเหลาน

กลบยงเพมความรนแรง หรอเปนการตอกย�าใหภาพความเปน “ประชากรชายขอบ” ใหชดเจนมากยงขนกวาเดม

เนองจากสงเหลานมนยส�าคญตอการนบรวมคนหรอกดกนคน ทงในมตของจ�านวนประชากรและการกระจายตว

รวมถงการสงผลตอทศทางในการก�าหนดนโยบายและการพฒนาประเทศในทายทสด

ประชากรชายขอบในประเทศไทย: มมมองในเชงจ�านวนและการกระจาย 57

เอกสารอางอง

ภาษาไทย

กฤตยา อาชวนจกล. (2550). รฐไทยกบการปรบเปลยนนโยบายเอดสและอนามยเจรญพนธในกลมแรงงานขามชาต. นครปฐม: สถาบน วจยประชากรและสงคม มหาวทยาลยมหดล.

__________. (2554). การจดระบบคนไรรฐในบรบทประเทศไทย. ใน สรยพร พนพง และมาล สนภวรรณ (บรรณาธการ). ประชากร และสงคม 2554 (หนา 103-126). นครปฐม: สถาบนวจยประชากรและสงคม มหาวทยาลยมหดล.

กฤตยา อาชวนจกล และกลภา วจนสาระ. (2552). การจางแรงงานขามชาตตามพรบ.การท�างานของคนตางดาว พ.ศ. 2551 กบการจดท�าบญชรายชออาชพส�าหรบคนตางชาต. รายงานวจยเสนอตอองคการระหวางประเทศเพอการโยกยายถนฐาน (IOM).

กรมพฒนาสงคมและสวสดการ. (2545). การส�ารวจขอมลประชากรบนพนทสงใน 20 จงหวด. กรงเทพฯ: กระทรวงพฒนาสงคม และความมนคงมนษย.

ชมพ โกตรมย. (2554). หรอเปนความทนสมย แตไมพฒนา. คนเมอ 22 กมภาพนธ 2555, จาก อารวายทไนน เวบไซต: http://www.ryt9.com/s/tpd/1096111

ไชยรตน เจรญสนโอฬาร. (2543). วาทกรรมการพฒนา: อ�านาจ ความร ความจรง เอกลกษณ และความเปนอน. กรงเทพฯ: ศนยวจยและผลตต�ารา มหาวทยาลยเกรก.

ทพยวรรณ วงศอสสไพบลย. (2551). สาธารณสข และการศกษาของชนกลมนอยในประเทศไทย. รายงานโครงการการจดท�าขอมล เพอโครงการฟนฟและพฒนาโรงงานหลวงอาหารส�าเรจรปท 1 (ฝาง) เดอนพฤษภาคม ป 2551. คนเมอ 12 มนาคม 2555, จาก เวบไซต พพธภณฑโรงงานหลวงท 1 (ฝาง) http://www.firstroyalfactory.org/download/book/6.pdf

นภาพร อตวานชยพงศ. (2552). เสนทางสสประกนสงคม. กรงเทพฯ: มลนธเพอนหญง.

ปกรณ สปนานนท. (2554). คนเลกหวใจใหญ. คนเมอ 19 มนาคม 2555, จาก OK Nation Blog เวบไซต: http://www.oknation.net/blog/learning/2011/07/19/entry-1

ดรณ ไพศาลพาณชยกล, ปนแกว อนแกว และกรกนก วฒนภม. (2553). สรปสถานการณดานสถานะบคคลและสทธของคนไรรฐ/ไรสญชาต ประจ�าป 2552-มกราคม 2553. กรงเทพฯ: สถาบนวจยและพฒนาเพอเฝาระวงสภาวะไรรฐ. คนเมอ 27 เมษายน 2555, จาก เวบไซต ไทยเอนจโอ www.thaingo.org/story/stateless_situation53.doc

ปรดา รอดนวล. (2551). ชวตแรงงานขามชาตในชมชนชนบทไทย: กรณศกษาแรงงานสญชาตพมาในชนบท ต�าบลโคกทม อ�าเภอเมอง จงหวดสมทรสาคร. วทยานพนธศลปศาสตรมหาบณฑต สาขาชนบทศกษาและการพฒนา ส�านกบณฑตอาสาสมคร, มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

พนธทพย กาญจนะจตรา สายสนทร. (2550). ความเปนไปไดทจะขจดความไรรฐใหแกมนษยในสงคมไทย: การถอดประสบการณของ รฐไทย. เอกสารเสนอในการประชมสมมนาวชาการประจ�าป คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร. วนท 17 ธนวาคม 2550.

พงษเทพ สนตกล. (2554). แรงงานในกระแสโลกาภวตน. คนเมอ 22 กมภาพนธ 2555, จาก อารวายทไนน เวบไซต: http://www.ryt9.com/s/tpd/1096111

รศรนทร เกรย, อมรรษฎ บนนาค และเรวด สวรรณนพเกา. (2551). พฒนาการการจดท�าทะเบยนราษฎร และส�ามะโนประชากร ในประเทศไทย. นครปฐม: สถาบนวจยประชากรและสงคม มหาวทยาลยมหดล.

ราชบณฑตยสถาน. (2524). พจนานกรมศพทสงคมวทยาองกฤษ-ไทย ฉบบราชบณฑตยสถาน. พมพครงท 2. กรงเทพฯ: ราชบณฑตยสถาน.

วทยากร เชยงกล และคณะ. (2545). โครงการการพฒนาตวแบบชวดความยากจนเชงโครงสราง. กรงเทพฯ: ส�านกงานคณะกรรมการ การพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต.

ส�านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.). (2554). ขอมลจากการส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของ ครวเรอน ส�านกงานสถตแหงชาต. คนเมอ 1 พฤษภาคม 2555, จาก เวบไซต ส�านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต http://social.nesdb.go.th/SocialStat/StatReport_Final.aspx?reportid=180&template=2R2C&yeartype=M&subcatid=32

ส�านกบรหารแรงงานตางดาว. (2553). การบรหารจดการการท�างานของคนตางดาวในประเทศไทย สรปป 2553. กรงเทพฯ: กรมการ จดหางาน กระทรวงแรงงาน.

ประชากรชายขอบและความเปนธรรมในสงคมไทย58

ส�านกงานสถตแหงชาต. (2551). การส�ารวจเดกและเยาวชน พ.ศ. 2551. กรงเทพฯ: ส�านกงานสถตแหงชาต กระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร.

__________. (2554). การส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนในชวง 6 เดอนแรกของป 2554. กรงเทพฯ: ส�านกงาน สถตพยากรณ.

สรชย หวนแกว. (2546). กระบวนการกลายเปนคนชายขอบ. กรงเทพฯ: ส�านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต.

__________. (2550). คนชายขอบ: จากความคดสความจรง. กรงเทพฯ: ส�านกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย.

สรยา สมทคปต และพฒนา กตอาษา. (2542). มานษยวทยากบโลกาภวฒน: รวมบทความ. นครราชสมา: หองไทยศกษานทศน, ส�านกวชาเทคโนโลยสงคม, มหาวทยาลยเทคโนโลยสรนาร.

โสภณ พรโชคชย. (ม.ป.ป.). คนจนในไทยมเพยง 10%. คนเมอ 1 พฤษภาคม 2555, จาก เวบไซต มลนธประเมนคาทรพยสนแหงประเทศไทย http://www.thaiappraisal.org/thai/index.php

ภาษาองกฤษ

Andersson, Matte. (2003). Immigrant Youth and the Dynamics of Marginalisation. Young, 11(1), 74-89. Retrieved 17 March 2012, from http://you.sagepub.com/content/11/1/74

Gurung, Ghana S., and Kollmair, Michael. (2005). Marginality: Concepts and Their Limitations. IP6 Working Paper 4. Retrieved 13 March 2012, from http://www.nccr-pakistan.org/publications_pdf/General/Marginality.pdf

Pedersen, Willy. (1996). Marginalitetens reproduksjon = Reproduction of Marginality. Tidsskrift for samfunnsforskning, 37(1), 3-27.

Sirnes, Thorvald. (1999). Alt som er fast, fordamper? Normalitet og identitet i endring = All That Is Solid Melts into Air? Changing Normality and Identity. in S. Meyer and T. Sirnes (eds). Normalitet og identitetsmakt i Norge = Normality and the Power of Identity in Norway. Oslo: Ad Notam Gyldendal.

United Nations. 1997. Principles and recommendations for population and housing censuses statistical papers series M No. 67/Rev.1. New York: United Nations.

ประชากรชายขอบในประเทศไทย: มมมองในเชงจ�านวนและการกระจาย 59