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Boletn del Instituto de Historia Argentina y Americana Dr. Emilio Ravignani, Tercera serie, nm. 38, primer semestre 2013, pp. 147-154

Mariano Plotkin y Eduardo Zimmermann (compiladores), Los Saberes del Estado.

Buenos Aires, Edhasa, 2012. 256 pginas.

Mariano Plotkin y Eduardo Zimmermann (compiladores), Las prcticas del Estado.

Poltica, sociedad y elites estatales en la Argentina del siglo XX. Buenos Aires, Edhasa,

2012. 264 pginas.

La configuracin histrica de la burocracia, la construccin de las instituciones y

agencias, los funcionarios y tcnicos que las poblaron, que les imprimieron un sello, el

modo como se interceptaron la lgica del tcnico con la lgica del poltico y el Estado

con la sociedad, el trazado cambiante de las fronteras entre lo pblico y lo privado, no

constituyeron, por mucho tiempo, un objeto de preocupacin para historiadores y

cientistas sociales. Desde la publicacin de Intelectuales y Expertos en 20041, se hizo

evidente que comenzaba a delinearse un campo de conocimientos que tena como eje la

vinculacin entre formas de conocimiento social, evolucin del Estado y conformacin

de grupos tcnicos y burocrticos. El presupuesto que ordena esta nueva perspectiva es

que la configuracin, legitimacin e institucionalizacin de formas de conocimiento

sobre la sociedad, expertos y modernizacin del Estado, configuran un proceso

dialctico y complejo que vale la pena recuperar. Los saberes del Estado y Las

Prcticas del Estado, los dos textos que, en 2012, compilaron Mariano Plotkin y

Eduardo Zimmermann y public Edhasa, continan, profundizan y definen ms

claramente esa lnea de investigacin y dan cuenta de las mltiples perspectivas y

registros abiertos en ese sentido que, por otra parte, vienen siendo exploradas por los

compiladores y los autores en una importante produccin previa. Los recortes, miradas

y nfasis de los artculos reunidos en ambas compilaciones son diferentes, pero todos

contribuyen a dilucidar un problema comn: la construccin histrica de saberes y

prcticas constitutivas de la formacin del Estado.

Despus de leer los textos que integran Saberes y Prcticas queda claro que el

modo en que se configura la burocracia no es el resultado de polticas voluntaristas

1 F. Neiburg y M. Plotkin, (comps.) Intelectuales y expertos. La constitucin del conocimiento social en la Argentina. Buenos Aires, Paids, 2004.

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inspiradas por la bsqueda de una racionalidad maximizada sino que es el producto

singular de factores mltiples y a menudo contradictorios, cuya trama es necesario

descifrar, cuestin que, como propone Franoise Dreyfus2, apelando a Weber, quien

sostena que estaba lejos de creer que la realidad histrica se dejaba aprisionar en un

esquema conceptual, obliga a volver a la formacin histrica de las burocracias para

captar aquello que permita explicar porqu, ms all de sus rasgos comunes, presentan

en cada pas caracteres especficos.

Cada uno de los artculos reunidos en ambos libros merecera un tratamiento

ms amplio que el que vamos a realizar aqu, pero la intencin de estas notas es

recuperar algunos problemas comunes que los atraviesan, construir una agenda de lo

que tenemos y tambin de lo que nos falta para dar cuenta de la pregunta a la que

Mariano Plotkin y Eduardo Zimmermann intentan dar respuesta: cules son los

vnculos entre formas de conocimiento social, evolucin del Estado moderno y

conformacin de grupos tcnicos y burocrticos?

La primera cuestin recurrente, que ya los autores sealan en la introduccin a

ambos volmenes, es la referencia a la crisis como aceleradora de vnculos, de

definiciones, como momento en que determinadas profesiones se legitiman como

portadoras de saberes especficos demandados por el Estado y a la vez como momento

de transformacin de las instituciones. Cuando Sckopol y Weir3 se preguntan de qu

dependi la diferencia de respuestas que en Inglaterra, Estados Unidos y Suecia se

instrumentaron frente a la gran depresin, aluden al modo en que en cada uno de esos

pases penetr la innovacin intelectual y se preguntan de qu dependi. La respuesta

involucra a la estructura estatal previa, a los legados y herencias burocrticas, a la

orientacin poltica de los grupos dominantes, a las demandas sociales expresadas

polticamente, para cerrar el crculo refirindose final y nuevamente, a las posibilidades

de procesar y adaptar las nuevas ideas econmicas. Para el caso argentino, Jimena

Caravaca (captulo 2, Prcticas) propone que fue la disponibilidad de equipos

tcnicos lo que posibilit el keynesianismo antes del keynesianismo. Sostiene que los

cambios institucionales de la dcada de 1930 fueron posibles gracias a la

2 Franoise Dreyfus, La invencin de la burocracia. Servir al Estado en Francia, Gran Bretaa y Estados Unidos. Siglos XVIII-XX, Buenos Aires, Biblos, 2012. 3 Margaret Weir y Theda Skocpol, Las estructuras del Estado: una respuesta keynesiana a la Gran Depresin, en Zona Abierta, nros. 63/64, Buenos Aires, 1993.

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disponibilidad de grupos tcnicos preparados para entender las necesidades nuevas. El

diseo de las instituciones que dieron respuesta a la crisis, se vincul, entonces, a una

redefinicin de la nocin de Estado, de los mbitos y grados en que su intervencin era

legtima o posible y corri las fronteras entre lo pblico y lo privado.

Otra crisis, la de 1949, permite a Martn Stawsky (captulo 3, Prcticas), poner a

prueba la hiptesis y matizarla. En este caso, el argumento es que la necesidad de

cambiar el rumbo modific el perfil de los equipos encargados de las finanzas. Si en un

primer momento fue un comerciante y no un tcnico Miguel Miranda- el que impuso

su visin; producida la crisis la economa pasa a estar manejada por expertos cuyas

trayectorias se haban iniciado en los aos 30 y paralelamente se produce la reforma de

la administracin estatal. Esto no implica, para Stawsky, que no haya habido lneas de

continuidad.

No se trata slo de crisis econmicas: las epidemias y un terremoto son los

acontecimientos crticos que en el texto de Ricardo Gonzlez Leandri y Ana Mara

Rigotti (seccin 2 y 3, Saberes), colocan a los mdicos y a los urbanistas,

respectivamente, en una situacin privilegiada para legitimarse como portadores de

saberes especficos frente al Estado. El primero, recorre un trayecto que va desde

mediados del siglo XIX a la primera dcada del XX para mostrar la consolidacin de los

mdicos en el mbito acadmico, la delimitacin de incumbencias profesionales y la

vinculacin de sus saberes y prcticas a las polticas implementadas por el Estado;

recorrido en el que la irrupcin de las epidemias de clera, fiebre amarilla y viruela fue

gradualmente convenciendo a las autoridades de la necesidad de tcnicos y permiti a la

corporacin mdica fortalecerse y adquirir experiencia. El proceso que se abri a partir

de all, tal como Gonzlez Leandri propone, no fue de ninguna manera lineal y el mrito

del artculo reside en el rescate de su complejidad. Rigotti, por su parte, reconstruye la

configuracin del urbanismo como saber de Estado desde los aos 1930, cuando el

crecimiento urbano impuls a los municipios a contratar expertos para enfrentarlo. El

terremoto de San Juan, en el contexto de la difusin de la idea de planeamiento, les

permiti a los tcnicos ofrecer sus servicios al Estado e intervenir a escala regional y fue

el laboratorio para renovar las herramientas del urbanismo y estrechar vnculos con el

Estado y, finalmente, fue el desarrollismo el que trajo, junto con el nfasis en la

modernizacin, su consolidacin.

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La segunda cuestin que muestra la mayora de los textos es que los vnculos

entre saberes reconocidos como expertos y Estado no estuvieron exentos de tensiones y

una de ellas deviene de la intercepcin entre la lgica de la tcnica y la de la poltica,

que supone necesariamente prstamos, contaminaciones y disputas. La racionalizacin

del aparato estatal en pos del doble imperativo de la economa y la eficiencia fue un

objetivo recurrentemente propuesto desde la conformacin del Estado y en su nombre se

desplegaron innumerables iniciativas que se interceptaron permanentemente con

intereses creados y necesidades polticas. Patricia Berrotarn (captulo 4, Prcticas)

aborda este problema en los aos del gobierno de Pern y centra su anlisis en los

cursos de Adoctrinamiento y de la Escuela Superior Peronista cuyo objetivo era

capacitar a los funcionarios en el marco del cambio de rumbo que impuso la crisis de

1949 y una de cuyas consecuencias fue la reorganizacin de los organismos estatales.

Cul fue la lgica que presidi la capacitacin? La reforma ministerial se propona,

segn el gobierno, ordenar para despus racionalizar y se esperaba de la administracin

que se comprometiera con los valores de la nueva Argentina, lo cual implicaba

infundir la doctrina peronista. La hiptesis desplegada en el artculo es que sobre el

intento de peronizar hay lgicas de instauracin de nuevas normas y tramas

burocrticas de conformacin de una nueva racionalidad estatal y de creacin de nuevas

capacidades institucionales funcionales al rgimen poltico.

Esa misma tensin, pero inscripta en el interior mismo de una profesin, es el

objeto que delimita Claudio Suasnbar (Captulo 6, Prcticas): la relacin entre

pedagoga y poltica, en la perspectiva en la que se instala, define los enfrentamientos

tcnico-pedaggicos. El pedagogo, intelectual comprometido en la dcada de 1960

transit por los traumticos aos de la dictadura, el exilio interno o externo lo coloc

en la necesidad de revisar crticamente la experiencia poltico-educativa anterior, y lo

hizo a partir de los espacios que las agencias internacionales le brindaban. En los aos

ochenta, una nueva matriz conceptual orient las reflexiones del campo y emergi el

intelectual funcionario. La reforma educativa de los aos noventa le posibilita al autor

mostrar lo que caracteriza como la tendencia a la mercantilizacin del conocimiento y la

tecno-burocratizacin de la poltica y, finalmente, el estado de conflicto que atraviesa

actualmente el campo, producto de la agudizacin de sus tensiones.

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Otra fuente de tensiones constituye el objeto del texto de Valeria Pita (seccin 2,

Saberes): las que se producen entre un Estado en proceso de construccin y agencias

que estn instaladas en zonas que los compiladores del volumen definen como grises,

espacios en los que se interceptan el Estado y la sociedad, cuyos lmites son difusos y en

los que es posible percibir cmo se corren las fronteras entre lo pblico y lo privado a

partir de lo que en cada coyuntura se reconocen como mbitos de intervencin legtima

del Estado. Pita analiza el Hospital de Mujeres Dementes, a cargo de la Sociedad de

Beneficencia en el momento en que pasa de la jurisdiccin provincial a la nacional y

muestra, a partir de la reconstruccin de distintos conflictos entre la Sociedad y actores

estatales policas, constructores, funcionarios las dificultades que supone la gestin,

las divergencias entre el discurso de la poltica y el de la tcnica higienismo y

finalmente, la disputa acerca de quin debe hacerse cargo de la salud de los pobres.

En tercer lugar, los textos contenidos en los dos volmenes analizan la

circulacin y recepcin de saberes Qu saberes? Cules fueron los circuitos de

intercambio? Cmo se procesaron en el mbito local? Cunto de hibridacin o de

innovacin? Cunto peso tuvo la validacin o legitimacin externa en la consagracin

de determinados grupos de expertos en su relacin con el Estado? Mercedes Garca

Ferrari (Captulo 1, Prcticas) reconstruye la red de intercambio de saberes, tecnologas

y prcticas construida entre Europa y Amrica Latina en relacin con la identificacin

de personas y su aplicacin en los departamentos de polica de la provincia de Buenos

Aires y Capital Federal. El eje del texto es la difusin internacional del sistema

dactiloscpico argentino durante las primeras dcadas del siglo XIX y su seguimiento le

permite a la autora desarmar la compleja trama que, lejos de indicar un movimiento

expansivo desde los centros de produccin cientfica hacia la periferia, muestra una

estrecha interconexin entre puntos diversos del mundo; los procesos adaptacin,

innovacin e hibridacin que supuso su puesta en prctica. Valeria Grutzchetsky

(Seccin 3, Saberes) recupera el mismo problema, en este caso referido a los vnculos

entre expertos y saberes argentinos y norteamericanos en la formacin de la Direccin

Nacional de Vialidad en los aos 1930. La eleccin por los automviles y los caminos

como smbolos de progreso tuvo en Estados Unidos a un impulsor y un modelo que se

extendi aun a la forma que adopt la agencia para gestionarlos. Sin embargo, al igual

que Garca Ferrari, Grutzchetsky seala que no se prioriz mecnicamente un modelo

y los resultados no necesariamente fueron los esperados. Ingenieros y arquitectos

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involucrados en el proceso adaptaron el saber y la experiencia externa al mbito local y

lidiaron con decisiones polticas.

Virginia Vecchioli (Captulo 5, Prcticas) transita por una arista del mismo

tema. Se ocupa de una nueva generacin de abogados que se desempean en el campo

de los derechos humanos y los observa desde sus intervenciones en el proceso de

reforma judicial. Su hiptesis es que el principal capital de esos juristas se define por la

posesin de saberes validados en el plano externo, por su pertenencia a instituciones

acadmicas de prestigio internacional lo cual implic un desplazamiento de los

mecanismos de legitimacin sustentados en diferentes formas de capital social,

trayectoria similar a la que propone Claudio Suasnbar para los pedagogos. Este

activismo experto, del que Vecchioli reconstruye trayectorias, que reivindica su

autonoma del Estado, en el cual participa, garantiza la produccin y reproduccin de

especialistas y forma nuevas lites profesionales.

Tambin Sabina Frederic aborda el problema de la legitimacin de un grupo

profesional con caracteres especficos: las Fuerzas Armadas. Su hiptesis es que el

proceso de profesionalizacin que viene desplegndose en los ltimos treinta aos se

produce en paralelo con su prdida de la condicin de elite estatal con status

independiente. La prdida de reconocimiento social, la imposicin de formas de control

civil despolitizacin y despoliciacin, los cambios en las condiciones del

reclutamiento, las obligan a reemplazar antiguas formas de validacin asociadas a sus

vnculos ideolgicos y polticos con los sectores social y econmicamente dominantes y

esto deviene en una tensin entre la autoimagen asociada con las prerrogativas y el

poder que detentaban en el pasado y la posibilidad de legitimarse a travs de un saber

hacer especfico.

El peso de los expertos en la diagramacin y el perfil que adoptaron algunas

agencias estatales y en la orientacin de las polticas implementadas es otro de los

grandes ejes que atraviesa casi todos los textos y se manifiesta en las minuciosas

reconstrucciones de las trayectorias de quienes en determinada coyuntura imprimieron

su sello a alguna reparticin: Vucetich en la polica (Garca Ferrari), Bunge y Prebisch

como ejemplo paradigmtico en el campo de la economa (Caravaca), slo para

mencionar a algunos de ellos. En esta perspectiva, el texto de Juan Suriano (seccin 1,

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Saberes), que analiza la creacin y los primeros aos de gestin del Departamento

Nacional del Trabajo (en adelante DNT), constituye a sus cuadros tcnicos, de los

cuales recupera sus historias, en actores privilegiados y en ejes de su periodizacin. El

primer presidente del DNT, Nicols Matienzo, marca un momento inicial en el que la

lnea poltica de la agencia se define por la prescindencia estatal en materia de

intervencin y la ndole tcnica e informativa de sus acciones. Quienes le siguieron

Marco Avellaneda, Julio Lezana, Alejandro Unsain la revierten y privilegian el rol de

polica del trabajo y el involucramiento en el mercado de trabajo. Junto a ellos se

consolida una burocracia altamente especializada en derecho laboral Alejandro Russo,

Storni vinculada a la Universidad y a los organismos interesados en la cuestin social,

que, adems, permanece en funciones, con lo cual acumula saber y experiencia. Esto no

implica que en la construccin del objeto una agencia estatal, Suriano desconozca

tensiones, lmites y ausencias: la oposicin temprana de empresarios y trabajadores; los

conflictos con otras reas del aparato estatal; el estrecho alcance jurisdiccional y las

relaciones con un parlamento poco interesado por la cuestin social, cuestiones que es

necesario evaluar a la hora de analizar polticas concretas y sus resultados.

La necesidad de cuantificar para conocer, que de algn modo estuvo presente en

los primeros aos del DNT, est en la base de la conformacin del campo de la

estadstica y la organizacin del aparato burocrtico especfico, proceso que reconstruye

Claudia Daniel (seccin 1, Saberes). Segn su perspectiva, entre las dos guerras se

configur una comunidad especializada, un campo con sus propias lgicas de

validacin y legitimacin: la pertenencia a la Universidad, los vnculos con

organizaciones, las mismas que frecuentaban los especialistas en derecho laboral que

investiga Suriano; la participacin en una red transnacional de difusin de saberes a

travs de publicaciones, congresos y viajes y, finalmente, el asesoramiento a las

organizaciones de representacin de intereses sectoriales. En ese campo tampoco

faltaron las disputas internas qu medir?, cmo?, cmo organizar la estadstica

oficial?, sin embargo, de la imagen que Daniel brinda surge que constituy su perfil,

en gran parte, a partir de la figura de Alejandro Bunge que, no sin contradicciones,

defendi la racionalidad de la tcnica por sobre la arbitrariedad de la poltica y la

necesidad de que el gobierno la impusiera.

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Elegimos ordenar los trabajos de acuerdo a determinados problemas; sin

embargo casi todos ellos podran ocupar otros lugares en este comentario cuyo objetivo,

como planteamos al principio, es mostrar las presencias y avances en el campo de

estudios sobre la conformacin y consolidacin de lites estatales. Pierre Rosanvallon,

en el prlogo de un libro que tiene ya muchos aos, El Estado en Francia4, sostiene que

en ese momento, en su pas, la historia de la administracin es un continente a explorar

y propone al libro como un programa que parte de delimitar las condiciones para una

historia del Estado. Primero, desglobalizar, para superar la tendencia a concebirlo como

un bloque, como una estructura unificada y coherente, para evitar que se confunda con

su forma de intervencin en la sociedad o su crecimiento realizado en detrimento de la

sociedad. Segundo, jerarquizar para lograr inteligibilidad comparativa. Tercero,

articular, en la medida en que es el resultante de una interaccin, solucin y problema

porque encarna en instituciones, prcticas y reglas y al mismo tiempo no tiene ms

consistencia que en relacin a la cuestin de la institucin de lo social.

Saberes y Prcticas constituyen un mirador ineludible para evaluar los avances

en ese programa que propona Rosanvallon. En principio, est claro que el Estado no

constituye un bloque homogneo y por otro, que en la burocracia, donde los legados y

herencias pueden actuar cristalizando rutinas, tambin se producen procesos de

transformacin y de recepcin de saberes y prcticas que se consolidan y legitiman en el

doble proceso de construccin del Estado y configuracin de las profesiones. En la

reflexin con la que Joseph Love cierra Saberes enumera vacos, reas, agencias y

saberes todava inexplorados. Esas ausencias se manifiestan tambin para algunas

coyunturas, sin embargo estamos ms cerca de poder articular una historia ms

comprensiva y compleja del aparato estatal y de las elites que lo poblaron.

Ana Virginia Persello

Universidad Nacional de Rosario - CONICET

4 Rosanvallon, Pierre, LEtat en France de 1789 nos jours. Paris, ditions du Seuil, 1989.