3.logros y retos de las finanzas publicas en mexico

7/26/2019 3.Logros y Retos de Las Finanzas Publicas en Mexico

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ogros y retos de las finanzaspblicas en Mxico

Jorge A. Chvez Presa y Mario Gabriel Budebo

Proyecto CEPAL Gobierno de Holanda Poltica Fiscal, Eficiencia y Equidad en

Amrica Lat ina y el Caribe

Divisin de Desarrollo Econmico Santiago de Chile, junio de 2000

S

E

R

I

E

poltica fiscal

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Jorge A. Chvez Presa actualmente es el Jefe de la Unidad de Poltica yControl Presupuestal de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, quienagradece los valiosos comentarios de Fausto Hernndez Trillo y el apoyo deinvestigacin de Manuel Nez Velasco. Mario Gabriel Budebo es DirectorGeneral de Planeacin Tributaria del Servicio de Administracin Tributaria yagradece la colaboracin de Carlos Capistrn Carmona, Enrique de la CruzCastillejos, Guillermo I. Garca Alcocer, Pablo Pea Muoz, Sebastin PollakBianchi y en especial a Manuel Ontiveros y a Juan Carlos Zepeda, quienesadems de contribuir con algunas secciones del trabajo, coordinaron laintegracin del mismo. Este documento fue elaborado en Septiembre de 1997.

Las opiniones expresadas en este documento, el cual no ha sidosometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y

pueden no coincidir con las de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones Unidas

LC/L.1381-PISBN: 92-1-321609-2Copyright Naciones Unidas, junio de 2000. Todos los derechos reservados

N de venta: S.00.II.G.56

Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentalespueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionenla fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.


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CEPAL - SERIE Poltica fiscal No112

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ndice

Resumen .......................................................................................... 5

I. Introduccin ............................................................................ 7

II. La consolidacin macroeconmica ................................. 9

A. Antecedentes ....................................................................... 9

B. Poltica de gasto pblico ................................................... 13

C. Poltica de ingresos ........................................................... 16

III. La crisis cambiaria de 1994 .............................................. 25

A El inicio de la crisis y las medidas tomadas pararestablecer la estabilidad macroeconmica ....................... 25

B. El programa de rescate financiero y las medidastendientes a acelerar la recuperacin ................................ 28

C. Evolucin de la recaudacin: la crisis y la recuperacin .. 30

D. El final de la emergencia econmica ................................ 32

IV. Retos de la poltica fiscal .................................................. 33

A. La poltica de gasto ........................................................... 34

B. La poltica ingresos ........................................................... 37

V. Conclusiones ........................................................................ 41

VI. Bibliografa ............................................................................ 43

Serie Poltica Fiscal: nmeros publicados........................... 45


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Logros y retos de las finanzas pblicas en Mxico

4

ndice de tablas

Tabla 1 Gasto programable en desarrollo social .......................................................................... 15

Tabla 2 Recaudacin del IVA ...................................................................................................... 17

Tabla 3 Tasas del impuesto sobre la renta a las empresas en Mxico .......................................... 19

Tabla 4 Tasa marginal mxima del impuesto sobre la renta personas fsicas .............................. 19Tabla 5 Tasa impositiva promedio ingreso personal .................................................................... 19

Tabla 6 Nmero de contribuyentes .............................................................................................. 22

Tabla 7 Composicin del paquete financiero ............................................................................... 27

Tabla 8 Recaudacin federal ........................................................................................................ 30

Tabla 9 Indicadores demogrficos y sociales ............................................................................... 34

Tabla 10 Comparacin internacional de bienes y servicios exentos del IVA y gravados atasa cero ........................................................................................................................... 39

ndice de grficasGrfica 1 Subsidios y transferencias a organismos y empresas estatales ..................................... 10

Grfica 2 Balances: Financiero y primario como proporcin del PIB .......................................... 10

Grfica 3 Empresas paraestatales ................................................................................................. 11

Grfica 4 Ahorro total de la economa como proporcin del PIB ................................................ 11

Grfica 5 Composicin del gasto neto total .................................................................................. 12

Grfica 6 Deuda pblica neta como proporcin del PIB .............................................................. 13

Grfica 7 Costo financiero de la deuda como proporcin de gasto neto total y del PIB .............. 14

Grfica 8 Gasto neto total como proporcin del PIB .................................................................... 14

Grfica 9 Inversin fsica del sector pblico, gasto social y costo financiero de ladeuda pblica ................................................................................................................ 15

Grfica 10 Evolucin del dficit presupuestal ................................................................................ 21

Grfica 11 Recaudacin de impuesto sobre la renta ....................................................................... 22

Grfica 12 Tasas impositivas efectivas al rendimiento de la inversin: Inversionistasy empresas .................................................................................................................... 23

Grfica 13 Balanza de pagos .......................................................................................................... 26

Grfica 14 Amortizacin de tesobonos ........................................................................................... 27

Grfica 15 Indicadores de desempleo ............................................................................................. 29

Grfica 16 ISR-PIB ......................................................................................................................... 31

Grfica 17 Ingresos del gobierno federal ........................................................................................ 31

Grfica 18 Inflacin mensual .......................................................................................................... 32

Grfica 19 Balance Pblico como proporcin del PIB ................................................................... 35

Grfica 20 Balance Primario como proporcin del PIB ................................................................. 35

Grfica 21 Gasto Neto pagado como proporcin del PIB .............................................................. 36

Grfica 22 Inversin Total como proporcin del PIB .................................................................... 36


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Resumen

En los ltimos aos, se han instrumentado importantes reformasestructurales en Mxico, con la finalidad de redefinir y precisar el papeldel gobierno en la economa e impulsar el crecimiento econmico basadoen una mayor participacin del sector privado.

En este sentido, se reconoce que el nuevo rol del gobierno debeorientarse, por un lado, a generar las condiciones de estabilidad de lasvariables macroeconmicas y, por el otro, a promover esquemas de

igualdad de oportunidades para el desarrollo del capital humano, afomentar las actividades productivas y a regular el funcionamiento de losmercados.

En el presente trabajo se analizan las polticas de gasto e ingresosseguidas en Mxico en los ltimos aos, mismas que se enmarcan dentrodel cambio estructural descrito anteriormente. Dentro de este anlisis, sehace especial nfasis en las medidas de poltica fiscal instrumentadas en elmarco de la crisis cambiaria que sufri el pas en diciembre de 1994,mismas que sentaron las bases para la recuperacin econmica del pas.

Una vez presentado el anlisis de las principales accionestomadas en materia de finanzas pblicas, se hace un recuento de los

retos que an se enfrentan en materia de poltica de gasto y deingresos. Encontrar el justo medio entre las metas macroeconmicas yla visin microeconmica, ser el principal reto por alcanzar en elfuturo en materia de gasto. La evidencia muestra que ste es un caminoseguro para estar en posibilidad de atender los grandes rezagos de la

poblacin, acumulados en los ltimos veinte aos. La polticatributaria, por su parte, debe asegurar una fuente de ingresos slida quecoadyuve a mantener finanzas pblicas sanas, al tiempo que avance enla neutralidad y equidad del sistema tributario.


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I. Introduccin

En el presente trabajo se analizan las polticas de ingreso y gastoseguidas en Mxico desde inicios de los ochenta hasta la fecha. Dentrode este anlisis, se hace especial nfasis en las medidas de polticafiscal instrumentadas recientemente en el marco de la crisis cambiariaque sufri el pas en diciembre de 1994, mismas que sentaron las bases

para la recuperacin econmica del pas.

Con el fin de que se tenga una comprensin adecuada deldesarrollo del sistema fiscal en Mxico, a lo largo del documento sehacen breves referencias al panorama macroeconmico,distinguindose para ello dos grandes etapas: la reforma estructural dela economa, que abarca desde la dcada de los ochenta y hasta

principios de 1994 y el desarrollo de la crisis cambiaria de finales de1994.

Una vez presentado el anlisis de las principales accionestomadas en materia de finanzas pblicas, se hace un recuento de losretos que an se enfrentan en materia de poltica de ingresos y degasto.

El documento est organizado en tres secciones. En la primeraseccin se exponen las principales medidas instrumentadas desde ladcada pasada y hasta antes de la crisis de 1994, tanto en materia deingreso o de gasto. En la segunda seccin se aborda el periodo de lacrisis de 1994, mostrando el papel de la poltica fiscal en larecuperacin de la economa. En la tercera seccin se hace una breveresea de los retos ms importantes que enfrenta el pas en materia definanzas pblicas para los prximos aos.


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II. La consolidacinmacroeconmica

A. Antecedentes

En los ltimos 20 aos, Mxico ha padecido crisis econmicasrecurrentes que han frenado su crecimiento y a su vez han impedidomejorar el nivel de vida de su poblacin. En todas ellas, un comn

denominador ha sido la insuficiencia de ahorro interno para financiar lainversin privada y pblica, y de fuentes estables de ahorro externo parafinanciar el dficit de la cuenta corriente.

El dficit fiscal derivado de una fuerte expansin del gasto pblicoy de una dbil poltica de ingresos durante la dcada de los 70s, oblig arecurrir al endeudamiento y a la emisin monetaria. Adems, gener undficit en cuenta corriente que puso a la economa mexicana en unasituacin de vulnerabilidad. Esto cre expectativas de insolvencia que

provocaron una drstica reduccin en los flujos de financiamientoexterno y fuga de capitales, que derivaron en las crisis econmicas de1976 y 1982.

A partir de entonces, los esfuerzos del Gobierno Federal sedividieron entre estabilizar las variables macroeconmicas, atender loscrecientes rezagos sociales y cumplir los compromisos de la deudaexterna, la que lleg a representar el 46.4% del PIB en 1982. Paraenfrentar esta situacin, se implantaron diversas reformas estructurales.El eje conductor consisti en redefinir y precisar el papel del sector

pblico en la economa para reorientar su atencin al desarrollo social ydar mayor espacio a la participacin del sector privado. Se buscabandonar el concepto paternalista y patrimonialista del sector pblico


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bajo el esquema denominado economa mixta que propici, por un lado, corrupcin e ineficacia en lagestin pblica, y por el otro, distorsin en el mecanismo de formacin de precios de la economa con laconsecuente asignacin ineficiente de recursos.

En la consecucin de la estabilidad macroeconmica posterior a la crisis de 1982, el ajuste a lasfinanzas pblicas fue fundamental para obtener balances primarios positivos, logrados con base enfuertes contenciones del gasto. La desincorporacin de empresas estatales, que representaban una fuertecarga fiscal y restaban competitividad a la actividad privada, y las medidas de saneamiento financieroemprendidas en el sector pblico explican en parte el xito del ajuste al gasto pblico (ver grficas 1, 2 y3). Sin embargo, el mayor ahorro interno logrado a partir de entonces se dedic al pago de lasobligaciones de deuda acumuladas. Por este motivo, de 1983 a 1985 el pas fue un exportador neto decapital por lo que el ahorro total de la economa disponible para la inversin, decreci (ver grfica 4).Adems, las acciones emprendidas para corregir los desequilibrios de la balanza comercial fueroninsuficientes, porque en 1986 se volvi nuevamente insostenible.

Grfica 1

SUBSIDIOS Y TRANSFERENCIAS A ORGANISMOS Y EMPRESAS ESTATALES(Millones de pesos de 1997)

0.0

20000.

40000.

60000.

80000.

100000.

120000.

140000.

160000.

180000.

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

A o

Fuente: Estadsticas de Finanzas Pblicas 1983 - 1995, SHCP.

Grfica 2

BALANCES: FINANCIERO Y PRIMARIO COMO PROPORCIN DEL PIB(En porcentajes)

-35

-30

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

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1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997*

Ao

B. Financiero B.Primario

Fuente: Estadsticas de Finanzas Pblicas 1983-1995, Criterios Generales de Poltica Econmica 1996-1997.

*Esperado.


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Grfica 3

EMPRESAS PARAESTATALES

Fuente:Informe de Gobierno 1995.

Grfica 4

AHORRO TOTAL DE LA ECONOMA COMO PROPORCIN DEL PIB

-5

0

5

10

15

20

25

30

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

A o

A. Interno A. Exte rno A. Tota l

%

Fuente:PRONAFIDE 1997-2000, SHCP.

Estas circunstancias volvieron a ubicar a la economa en una situacin vulnerable que noresisti los choques internos y externos como el alza de las tasas de inters internacionales durante1982-84, los desastres naturales ocurridos en 1985 y 1986, y la cada del precio del petrleo en1986. Aunado a lo anterior, dichos acontecimientos contribuyeron a que el PIB tuviera una tasamedia de variacin de 0.1% durante el periodo de 1982-88, la inflacin llegara a 159.2% en 1987, elcosto financiero de la deuda se ubicara en 20.7% del PIB y en 47.74% del gasto total del sector

pblico, y la moneda se devaluara cerca de 400% de 1985 a 1987 (Aspe, 1993; Gil y Ramos, 1988.(Ver grfica 5).

0

20 0

40 0

60 0

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1982

1983

1984

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1989

1990

1991

1992

1993

A o

Nmerodeempresas


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Grfica 5

COMPOSICIN DEL GASTO NETO TOTAL(En porcentajes)

0

10

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40

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70

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90

100

1982 1988 1994 1997Ao

Intereses Desarrollo social* Gasto diferente a desarrollo social** Otros

Fuente: Estadsticas de finanzas publicas 1983-1995, SHCP.Nota: *Agrupa las erogaciones destinadas a educacin, salud, seguridad social, abasto, asistencia social ydesarrollo regional y urbano.** Comprende al gasto destinada a la creacin de infraestructura energtica y agropecuarios, principalmente.O

Esperado.

En el contexto de la crisis econmica de 1986, a partir de 1987 las prioridades del gobierno semantuvieron en la direccin de conseguir la estabilidad macroeconmica y atender el desarrollo social:educacin, salud, seguridad social, poltica laboral, y desarrollo urbano y regional (Chvez, 1997). Sereconoci que las reformas y los ajustes realizados a la fecha fueron insuficientes y que requeranmayor profundidad para inducir a la estabilidad y fomentar el crecimiento de largo plazo. En estadireccin, la poltica econmica tuvo los siguientes objetivos:1

Alcanzar la estabilidad de precios: la meta sexenal fue bajar la inflacin a un dgito;

Crear las bases para la recuperacin gradual y firme de la actividad econmica; Reducir las transferencias netas de recursos al exterior;

Ampliar los recursos destinados a la inversin;

Elevar el bienestar social;

Proteger el poder adquisitivo de los salarios y el nivel de empleo; y

Renegociar la deuda externa.

Para alcanzarlos, el Gobierno Federal articul en 1987, las polticas fiscal, social y monetaria enun programa econmico de corte heterodoxo que logr coordinar a los sectores econmicos y socialesdel pas para convenir niveles y variaciones estables de precios, salarios, impuestos y tarifas, gasto einversin pblica y privada, con la finalidad de reducir expectativas inflacionarias. El propsito del

Pacto de Solidaridad Econmica (PSE), como se le llam en un principio al programa, fue impulsar elcrecimiento con estabilidad de precios (PSE, 1987).

Bajo los acuerdos del programa, el gobierno se comprometi a corregir, en primera instancia, losdesequilibrios macroeconmicos y a reforzar su poltica social destinada a atender los rezagos y elcreciente empobrecimiento de la poblacin.

1 Criterios Generales de Poltica Econmica 1987-1994.


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Durante el periodo de 1988-93, se implant un conjunto de reformas vinculadas entre s paraabordar los desequilibrios desde una perspectiva integral (Aspe, 1993). Entre las ms importantesdestacan:

La de apertura comercial;

La renegociacin de la deuda externa;

El programa de privatizaciones de organismos y empresas no estratgicas; La reforma fiscal; y

La reforma al sistema financiero.

B. Poltica de gasto pblico

Las estrategias que buscaron garantizar el xito de la poltica de gasto fueron:

Mantener los techos de las erogaciones pblicas;

Haber privilegiado, en la composicin del gasto, a la inversin pblica y al gasto social; y

Reformar el proceso presupuestario para elevar la eficiencia y la calidad del gasto pblico.

Entre 1988 y 1993, la disciplina presupuestaria consisti, primero, en contener el gastoprogramable, y despus, sujetarlo al nivel de los ingresos fiscales y condicionar su expansin alcrecimiento real del PIB. Esto se logr a travs de un amplio programa de retiro voluntario de personalen reas no estratgicas ni prioritarias, la reduccin y racionalizacin de los subsidios y lastransferencias, y la desincorporacin de empresas estatales. Con los recursos de la venta de las

paraestatales se amortiz la deuda interna. Con ello, disminuy la presin al gasto por la reduccin delcosto financiero.

Con estas acciones, el Gobierno Federal continu generando balances primarios positivos, y apartir de 1988, recurri en menor medida a los mercados financieros para fondearse. Eliminada estafuente de presin al alza en las tasas de inters, y aunado a la renegociacin de la deuda externa paraextender los plazos de su vencimiento, el sector pblico pudo transformarse de demandante a oferente de

recursos hacia los sectores privado y social. As, en 1991 alcanz un balance financiero positivo, y, en1994, el costo financiero de la deuda lleg al nivel ms bajo de los ltimos veinte aos: represent el2.44% y 10.7 del PIB y del gasto neto total, respectivamente (ver grficas 6 y 7).

Grfica 6

DEUDA PBLICA NETA COMO PROPORCIN DEL PIB(En porcentajes)

0

10

20

30

40

50

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1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Ao

Fuente:Informes sobre la Situacin Econmica, las Finanzas Pblicas y la Deuda Pblica. Primer trimestre de1997, SHCP.


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Grfica 7

COSTO FINANCIERO DE LA DEUDA COMO PROPORCIN DE GASTO NETO TOTAL Y DEL PIB(En porcentajes)

0

5

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1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997*

Ao

C F / GNT C F / PIB

Fuente:Estadsticas de Finanzas Pblicas 1983-1995, Criterios Generales de Poltica Econmica 1996 y 1997,SHCP.

*Esperado.

La disminucin de la deuda y su costo financiero, as como el redimensionamiento delestado, propiciaron una reduccin del gasto neto total de forma que su nivel se pudo ajustar a lacaptacin de ingresos estables y permanentes. Asimismo, permiti reasignar mayores recursos a lacreacin y el fomento de infraestructura productiva y social, a los sectores sociales en pobrezaextrema, y a las funciones sociales que contribuyen al mejoramiento de los recursos humanos del

pas: educacin, salud, seguridad social, vivienda e infraestructura hidrulica (ver grficas 8 y 9, ascomo tabla 1).

Grfica 8

GASTO NETO TOTAL COMO PROPORCIN DEL PIB(En porcentajes)

0

5

10

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20

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35

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1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

A o

Fuente:Estadsticas de Finanzas Pblicas 1983-1995, Criterios Generales de Poltica Econmica 1996 y 1997;SHCP.


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Grfica 9

INVERSIN FSICA DEL SECTOR PBLICO, GASTO SOCIAL Y COSTO FINANCIERO DE LADEUDA PBLICA

(Millones de pesos de 1997)

0

100.000

200.000

300.0000

400.0000

500.0000

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997*

Ao

Inversin Gasto Social Costo Fin.

Fuente: Estadsticas de Finanzas Pblicas 1983-1995, Presupuesto de Egresos de la Federacin 1996 y 1997,SHCP.*Esperado.

Tabla 1

GASTO PROGRAMABLE EN DESARROLLO SOCIAL(Millones de pesos de 1997)

Ao Educac in Salud y LaboralSolidaridad y

DesarrolloRegional

DesarrolloUrbano, Agua

Potable yEcologa

Abasto

1981 92.793.7 94.729.6 23.272.1 26.091.7 56.644.2

1982 97.427.1 95.233.2 26.933.8 16.810.5 48.951.4

1983 64.387.5 70.852.4 11.006.1 9.488.0 55.737.1

1984 60.180.8 59.057.6 13.199.4 8.792.5 47.625.3

1985 77.540.2 75.999.3 13.262.7 21.187.3 35.588.6

1986 68.790.1 78.585.8 15.519.0 10.566.2 28.550.2

1987 70.220.9 72.422.2 7.594.4 14.473.4 29.178.6

1988 70.826.2 75.393.9 6.493.8 10.621.2 28.344.6

1989 73.247.7 83.538.6 7.154.2 7.484.4 32.035.4

1990 77.650.2 91.683.4 11.886.9 6.548.8 32.035.4

1991 93.994.7 108.743.3 15.133.8 9.355.4 4.622.7

1992 109.018.5 117.768.6 18.380.7 13.978.1 7.759.5

1993 125.913.3 128.169.6 20.251.8 14.473.4 6.328.7

1994 144.128.9 138.240.5 20.416.9 20.857.1 6.934.0

Fuente:Subsecretara de Egresos. SHCP.

En relacin con la eficiencia y la calidad del gasto pblico, el gobierno mexicano implantreformas para consolidar su proceso presupuestario. Por un lado, se busc garantizar que laasignacin y el ejercicio del gasto correspondiera con los niveles y las variaciones sealadas en lasmetas de finanzas pblicas, y por el otro, integrar en un solo proceso a las actividades relacionadascon la administracin presupuestaria para vincular la planeacin, la programacin, el presupuesto ysu ejercicio, y la evaluacin del gasto. El propsito fue inducir al sector pblico a ser ms eficiente


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y eficaz con una orientacin a la obtencin de resultados a la vez que se mantiene la disciplinapresupuestaria (Chvez, 1997).

Como resultado del conjunto de acciones emprendidas, el pas logr consolidar muchas de lasreformas macroeconmicas implantadas, que permitieron corregir estructuralmente algunas de lascausas que provocaron las crisis econmicas anteriores. Por ejemplo, la disciplina en las finanzas

pblicas, la renegociacin de la deuda externa y el programa de privatizaciones, dieron comoresultado que el balance presupuestario pasara de -9.4% del PIB en 1988 a 0.1% en 1994; la deuday las tasas internas de inters disminuyeran, por lo que el costo financiero descendi al 2.5% delPIB en ese ao; y la economa creciera, aunque modestamente, a una tasa promedio de 3.9 entre1989 y 1994. Adems, se cumpli la meta sexenal de inflacin de un dgito: en 1993 y 1994 lainflacin fue de 8.0% y 7.1% respectivamente.

C. Polt ica de ingresos

Las reformas que en materia de poltica de ingresos se llevaron a cabo durante los aosprevios a la crisis cambiaria de 1994 tuvieron la finalidad de hacer del sistema fiscal mexicano unoms eficiente, neutral y equitativo. En este sentido, muchas de las medidas tomadas durante el

periodo de estabilizacin de finales de los ochenta no buscaron incrementar la recaudacin, sinohacer ms competitiva nuestra economa. A pesar de ello, dichas medidas se tradujeron en unincremento en la recaudacin de ms de 4 puntos porcentuales del PIB.

A continuacin se comentan las principales reformas fiscales llevadas a cabo durante esteperiodo y que han conformado el actual sistema impositivo en Mxico.

1. Reestructuracin de la imposicin indirecta

A principios de la dcada de los ochenta se llev a cabo la reestructuracin del esquema deimposicin indirecta. El cambio en la estructura consisti por una parte, en la eliminacin delImpuesto sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), de un gran nmero de impuestos estatales ymunicipales, de impuestos especiales federales y de los tributos alcabalatorios; y por otra, en la

introduccin del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto Especial sobre Produccin yServicios (IEPS).

Asimismo, se estableci que las entidades federativas participaran en un porcentaje del totalde la recaudacin de los impuestos federales, a diferencia del pasado en que las participaciones seintegraban fundamentalmente con un porcentaje de la recaudacin del ISIM.

La sustitucin de algunos impuestos especiales por el IVA, increment la eficiencia delsistema, al reducirse las distorsiones sobre los precios relativos y al reducir la evasin con base en laautofiscalizacin del sistema de acreditamiento.

El IVA inici su operacin en 1980 con una tasa general de 10%, una tasa de 6% en lasfranjas fronterizas y un nmero limitado de artculos y servicios exentos o con tasa de 0%. Con elfin de minimizar las distorsiones del impuesto sobre las decisiones de consumo de los individuos,en 1992 se eliminaron algunas tasas diferenciales que prevalecieron durante los ochenta, y seimpuso una tasa general de 10% en todo el pas.2

El objetivo de mantener una tasa nica y general en el IVA no slo responde a un principiode neutralidad, sino tambin a los beneficios que conlleva en cuanto a facilitar la fiscalizacin delimpuesto.

2 La tasa general del IVA entre 1983 y 1992 fue de 15%, por lo que la recaudacin por este concepto sufri una cada importante a

causa de la reduccin de la tasa al 10%.


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Cuando se introdujo el IVA, la responsabilidad de su administracin recay en las entidadesfederativas. Sin embargo, en 1990 se traslad su administracin al Gobierno Federal dado ellimitado esfuerzo que los estados realizaban en la fiscalizacin del impuesto. Este cambio setradujo en un crecimiento real de la recaudacin en 1990 de 20.8%.

Tabla 2

RECAUDACIN DEL IVA

AoRecaudacin

(Porcentajes del PIB)Cambios

porcentuales

1980 2.68 -----

1981 2.59 -3.40

1982 2.21 -14.70

1983 2.98 34.48

1984 3.20 7.40

1985 2.88 -10.00

1986 2.89 0.30

1987 3.05 5.50

1988 3.25 6.60

1989 3.35 3.101990 3.88 15.80

1991 3.76 -3.10

1992 2.99 -20.50

1993 2.96 -1.00

Fuente: Servicio de Administracin Tributaria.

En la actualidad el IVA representa el segundo impuesto en importancia en el sistema fiscalmexicano. Durante 1996 contribuy con el 30.3% del total de los ingresos tributarios no petroleros,slo por debajo del ISR, que en ese mismo ao particip con el 50.9% de ese total.

2. Impuesto sobre la rentaLa reforma encaminada a lograr la integracin del Impuesto sobre la Renta (ISR) de

empresas e individuos, coloc a Mxico a la vanguardia en materia de integracin. El sistema deintegracin existente en Mxico: (a) minimiza las distorsiones que el sistema fiscal genera en laestructura financiera de las empresas y en la forma que stas distribuyen sus utilidades; (b) evita eldoble gravamen de las utilidades de la empresa cuando stas llegan a las manos de los accionistas; y(c) constituye un mecanismo de control, capturando a nivel del accionista las utilidades quehubieran escapado al impuesto al nivel de la empresa.

Con respecto al ltimo punto debe decirse que en Mxico la utilidad contable puede diferir dela utilidad fiscal y que, por lo tanto, es posible distribuir dividendos o reducir el capital sin pagarISR. Para evitar esta forma de elusin fiscal, a partir de 1989 se exige a las empresas la constitucin

de una cuenta especial, la Cuenta de Utilidad Fiscal Neta (CUFIN), formada por las utilidadesretenidas (despus de impuestos). De esta forma, cualquier dividendo distribuido por fuera de laCUFIN debe ser gravado al 34%. Del mismo modo, las ganancias de capital que superen al cambio

proporcional en el monto de la CUFIN entre el perodo de adquisicin y venta de acciones, songravadas a la misma tasa.

Tambin se introdujo una frmula que permite a las empresas deducir de una sola vez elvalor presente del monto mximo permitido de depreciacin anual para los activos. El beneficio selimit a las inversiones realizadas fuera de las tres principales reas metropolitanas, con el objeto de

promover la descentralizacin de la actividad econmica. En 1991 se redujo la tasa de descuento


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real empleada para determinar el valor presente del monto a deducir de 7.5 a 5%. Actualmente latasa que se utiliza es de 3%.

Asimismo, se sustituy la deduccin del costo de lo vendido por la deduccin de las comprasque efecta la empresa. Esta medida, conjuntamente con la deduccin inmediata y la integracin,acerca el rgimen general del ISR a un esquema muy similar al flujo de efectivo, con lo que segenera un incentivo importante a la reinversin de utilidades.

3. Indizacin del sistema f iscal

La indizacin integral del sistema fiscal en 1987 represent una de las medidas msimportantes para: (a) frenar el continuo deterioro que sufran los ingresos pblicos; (b) reducir lacarga fiscal de los grupos de menores ingresos y mantener el nivel de progresividad del sistema; y(c) evitar distorsiones en las decisiones que las empresas tomaban tanto en relacin con suestructura financiera, como en la asignacin de sus recursos.

Para comprender la relevancia de esta reforma, es necesario tener presentes los altos nivelesde inflacin que caracterizaron a la economa mexicana durante gran parte de los ochenta. Bajo esteescenario, la inflacin tena efectos reales sobre la economa. El rgimen no indizado de ISRgeneraba importantes distorsiones. La posibilidad de deducir intereses nominales y no permitir laindizacin del capital de aportacin de los accionistas al momento de liquidar o reducir el tamaode las empresas, se constitua, por un lado, en un claro incentivo al endeudamiento y, por otro, enuna barrera importante a la movilidad de capitales (afectando la asignacin de los recursos).

En este contexto, la indizacin integral incluy activos, pasivos y capital. Se estableci laacumulacin y deduccin de los intereses ajustados por inflacin y, en su caso, la prdida oganancia inflacionaria; se autoriz la depreciacin de los activos indizados; se introdujo laindizacin de las aportaciones netas de capital de los accionistas y de las prdidas pendientes deamortizar. Asimismo, se estableci la indizacin del ISR personal.

4. Reduccin impos itiva

Antes de las reformas de los ochenta, las tasas del ISR de las empresas y especialmente de laspersonas fsicas, eran elevadas en relacin con las existentes en los pases con los que Mxicomantena una estrecha relacin comercial. Por ello, para consolidar un esquema competitivo eranecesaria una reduccin de la carga impositiva.

Esta reduccin se realiz por dos vas: (a) la reduccin de la tasa impositiva del ISR; y (b) laeliminacin de diversos impuestos menores.

La tasa del ISR empresarial disminuy en un periodo de 8 aos, de 42 a 34%, como seobserva a continuacin.

La tasa marginal mxima de ISR personal se redujo de 55 a 35%, reduciendo en mayormedida el gravamen a los trabajadores de menores ingresos. Para ello se instrument un mecanismode subsidio fiscal, que consiste en una disminucin del impuesto a pagar. El subsidio se reduce

conforme: (a) el ingreso total se incrementa, y (b) la proporcin exenta del ingreso es ms grande.Como puede observarse, con este subsidio tambin se redujo la distorsin que provoca la exencinde ciertos rubros de ingreso (prestaciones, gratificaciones, etc.) en la estructura de pagos de lasempresas.


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Tabla 3

TASAS DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA A LAS EMPRESAS EN MXICO

Ao Tasas del ISR

1986 42.00

1987a

40.60

1988a

39.20

1989 37.00

1990 36.00

1991 35.00

1992 35.00

1993b

34.75

1994-96 34.00

Fuente:Ley del ISR (varios aos).aTasa combinada de aplicar las dos bases existentes en 1987 y 1988.

bLa tasa corresponde al promedio ponderado de hacer retroactiva la reduccin de la tasaa 34% a partir del 1 de octubre de 1993.

Tabla 4

TASA MARGINAL MXIMA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTAPERSONAS FSICAS

Ao Tasa MM del ISR

1986 60.5

1987 55

1988 50

1989 40

1990-1996 35

Fuente:Ley del ISR (varios aos).

Adicionalmente, a partir de 1993 se estableci una bonificacin fiscal al salario para lostrabajadores de menores ingresos, que es recibida en efectivo y acreditada por el empleador contra

cualquier impuesto federal a su cargo.

Tabla 5

TASA IMPOSITIVA PROMEDIO INGRESO PERSONAL

IngresoAnual

(dlares)1988 1989 1990 1991a 1992b 1993c 1994d

1671 1.80 0.78 0.78 0.00 0.00 -2.71 -11.31

2000 3.15 2.24 2.17 0.00 0.00 -1.96 -8.17

3000 6.54 5.14 5.02 1.00 1.57 0.33 -2.38

5000 13.01 10.28 9.81 5.11 5.58 4.76 3.93

6500 16.86 14.26 13.83 7.52 7.66 6.74 6.5210000 23.21 22.24 21.06 15.65 13.50 12.23 11.86

20000 33.76 32.69 28.03 24.40 20.33 19.48 19.23

30000 36.90 35.15 29.42 26.15 22.04 21.37 21.17

40000 41.81 38.85 31.52 29.40 25.75 24.99 24.77

100000 46.72 39.87 33.61 32.76 31.29 30.91 30.80

Fuente: Servicio de Administracin Tributaria.aIncluye el subsidio fiscal y el ajuste trimestral por inflacin;

bIncluye el efecto de aplicar 75% del subsidio

fiscal;c incluye el efecto de aplicar el 75% del subsidio fiscal y el efecto del nuevo crdito fiscal en el

ltimo trimestre del ao;dIncluye el efecto del subsidio fiscal aplicando una tarifa del impuesto con 75%

del subsidio y el efecto del nuevo crdito fiscal y su ajuste por inflacin.


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5. Aumento de la base tributar ia

Para evitar que la reduccin en la carga fiscal se tradujera en una disminucin en la recaudacinque pudiera desequilibrar las finanzas pblicas, fue necesario ampliar la base tributaria del sistema.Para ello se instrumentaron medidas tendientes a reducir la evasin y elusin fiscales, a travs de laincorporacin del sector informal al padrn de contribuyentes y la aplicacin de instrumentos de

control.Entre las diversas medidas implementadas destaca por su gran capacidad recaudatoria y su

contribucin a mejorar la eficiencia y control del sistema, la introduccin del Impuesto al Activo (IA)en 1989. El IA se dise como un pago mnimo en un ejercicio, para los contribuyentes que, a travs dela manipulacin contable de la base gravable o a travs del uso de precios de transferencia, interna ointernacionalmente, presentaban utilidades nulas o prdidas recurrentes. Dicho pago representa unanticipo respecto del ISR que se pagar en periodos en que la empresa tenga utilidades que le permitanrecuperar sus prdidas y mantener la rentabilidad promedio mnima exigible a una inversin.

La base para el pago del IA son los activos de las empresas. La tasa que inicialmente se cobrfue 2%. Esta tasa corresponda al impuesto que pagara una empresa con un rendimiento real anualsobre sus activos totales de 5.7%. A partir de 1995, se redujo la tasa a 1.8%, que equivale a aplicar la

tasa de 34% del ISR a un rendimiento real de 5.3% sobre el total de los activos. Cabe sealar, que la leydel IA contiene disposiciones que aplazan su efecto sobre las empresas de reciente creacin, las querealizan actividades que presentan una significativa fluctuacin en sus utilidades, y sobre lasinversiones que exigen largos periodos de maduracin.

Otras disposiciones conducentes a reducir el nivel de incumplimiento de las obligaciones fiscalespor parte de los contribuyentes consistieron en la eliminacin de regmenes especiales, en limitar lasdeducciones empresariales que se prestaban a abusos y en elevar las penas por delitos fiscales.3

6. Reestructuracin de la coordinacin fiscal con los estados

En 1980, cuando se sustituy el ISIM por el IVA, se estableci el Sistema Nacional deCoordinacin Fiscal. Su conformacin se bas en el principio de que se gana eficiencia al administrar a

nivel federal el cobro de impuestos sobre factores de alta movilidad, como son el trabajo y el capital.Con este criterio, la coordinacin fiscal tuvo hasta 1989 la nica funcin de resarcir a las entidades porlos ingresos no percibidos como consecuencia de la reestructuracin de la imposicin indirecta.

En 1990 se reform la mecnica de distribucin de las participaciones, bajo el argumento de queera necesario que stas no slo fueran resarcitorias, sino que tambin fueran redistributivas. De estemodo se modific la composicin del fondo de recursos distribuibles a las entidades federativas paraquedar integrado en tres partes: 45.17% distribuido en proporcin directa al nmero de habitantes;45.17%, con base en criterios de actividad econmica y la restante, en proporcin inversa a las dosanteriores. En la seccin IV se detallan los inconvenientes que presenta este esquema.

7. Establecimiento de tratados para evitar la doble tributacin

Hasta 1985, Mxico era una economa con importantes barreras no arancelarias al comercio,gran dispersin en aranceles e importantes restricciones a la inversin extranjera. Ello implicaba que enese momento las reducciones en las tasas de retencin al movimiento de capitales, derivados de la firmade tratados internacionales, no se hubieran traducido en un incremento significativo de la inversin y s,

por el contrario, en una prdida recaudatoria.

3 Cabe sealar que entre 1929 y 1988 se procesaran nicamente dos casos por delitos fiscales, mientras que entre 1989 y 1992 se

procesaron 380.


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Desde entonces las condiciones han cambiado. La apertura al exterior, la desregulacin demercados y la privatizacin de un gran nmero de empresas propiciaron que Mxico se convirtiera enuno de los principales destinos de la inversin extranjera entre los mercados emergentes. En estecontexto, se consider que los tratados para evitar la doble tributacin, al reducir el costo del capital delas empresas que operan en Mxico, se convertiran en un elemento complementario para fomentar unamayor inversin, y que la prdida recaudatoria en el corto plazo derivada de su suscripcin, se

compensara al lograrse un mayor crecimiento econmico.En 1989 Mxico inicia los primeros contactos en materia de convenios para evitar la doble

tributacin internacional. A la fecha se han firmado acuerdos con 18 pases, se han concluidonegociaciones con 4 y se negocia con 7 ms. Se tienen convenios en vigor con Alemania, Canad,Estados Unidos, Francia, Suecia, Dinamarca, Ecuador, Espaa, Italia, Japn, Reino Unido y Suiza,entre otros.

8. Resultados globales de las reformas emprendidas en losltimos aos

Con las acciones emprendidas para mejorar el desempeo del sistema fiscal mexicano selograron resultados muy importantes. Los ingresos tributarios no petroleros pasaron de 8.69 a 9.96%

del PIB en el periodo comprendido entre 1988 y 1993, aun cuando las tasas impositivas disminuyeronpara casi todos los gravmenes. Aunado a ello, el estricto control sobre el gasto pblico permitirevertir un dficit presupuestal del 16% del PIB en 1987 en un supervit de 0.7% del PIB para 1993,sin considerar los ingresos por privatizaciones.

Grfica 10

EVOLUCIN DEL DFICIT PRESUPUESTAL(Porcentaje del PIB)

Fuente:Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica.

La introduccin del IA condujo a un incremento real en la recaudacin del impuesto sobre la

renta de ms de 8% en 1989, aun cuando se estimaba que las reformas al ISR por s solas hubieranprovocado una cada recaudatoria de 1 punto porcentual del PIB. Lo anterior muestra la naturalezafundamentalmente de control del IA.

-5

0

5

10

15

20

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993


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Grfica 11

RECAUDACIN DE IMPUESTO SOBRE LA RENTA(Porcentaje del PIB)

Fuente:Servicio de Administracin Tributaria.

El esfuerzo por incrementar la recaudacin por la va del aumento en la base tributaria (lacual en su momento permiti reducciones adicionales en las tasas impositivas), se tradujo en unaumento de 167% en el registro de empresas y personas fsicas con actividades empresariales entre1988 y 1993, mientras el registro de asalariados se increment a una tasa promedio anual de 4.6%.Ello implica que en el perodo de referencia 5.52 millones de contribuyentes que antes no formaban

parte del padrn fiscal, fueron incorporados, lo que hizo ms equitativo al sistema fiscal.

Tabla 6

NMERO DE CONTRIBUYENTES(Millones)

1988 1989 1990 1991 1992 1993

Empresas 0.20 0.32 0.33 0.33 0.35 0.35Personas Fsicas con

Actividad Empresarial1.45 1.60 2.74 3.04 4.46 4.06

Empleados 11.13 11.87 12.69 13.60 13.94 13.89

Total 12.78 13.79 16.76 16.97 18.75 18.30


La administracin fiscal tambin mejor. Los resultados no slo se percibieron en elincremento de la recaudacin, sino tambin en la presencia fiscal y en la reduccin de costosadministrativos. El nmero de auditoras se increment en 265,863 entre 1988 y 1993. Adems, laefectividad de las auditoras aument notablemente, ya que en 1993 el 90% de stas arrojaron

resultados en favor del fisco, mientras que en 1988 slo lo hicieron el 13%. La mejora en laadministracin fiscal se vio reflejada en un incremento sustancial en la razn beneficio-costo del

proceso de auditora. Mientras en 1988 cada peso gastado en revisiones arrojaba 4 pesos derecaudacin, en 1993 la relacin fue de 1 a 46.

0

1

2

3

4

5

6

7

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993


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9. Comparacin Internacional

Como consecuencia de la eliminacin de impuestos y de la reduccin de tasas impositivas, elgravamen efectivo al rendimiento de las inversiones en Mxico se redujo considerablemente. Estoresult en una carga fiscal efectiva considerablemente inferior a la que prevalece en la mayora delos pases de la OECD.

Con informacin hasta 1993, se presenta a continuacin un comparativo de las tasas efectivasen distintos pases, medida sta como la diferencia entre el rendimiento bruto que generan lasempresas antes de impuestos y el rendimiento neto que reciben los accionistas. Este indicador

permite evaluar el gravamen que se impone de manera integral a los accionistas y a las empresas.

Grfica 12

TASAS IMPOSITIVAS EFECTIVAS AL RENDIMIENTO DE LA INVERSIN:INVERSIONISTAS Y EMPRESAS

(En porcentajes)

Fuente:Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (1997) con datos de la OECD.Metodologa empleada: King y Fullerton (1984).

Al margen de la integracin fiscal y de la reduccin en las tasas impositivas, debe tenersepresente que existen otros elementos adicionales que favorecen la competitividad del sistema fiscalmexicano, como es el caso de la indizacin y de la deduccin inmediata de las inversiones.

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

Suiza

Mxico

Grecia

Francia

Alemania

Noruega

NuevaZelanda

Singapur

Espaa

Suecia

Malasia

Australia

Corea

Italia

ReinoUnido

Japn

Blgica

Portugal

EstadosUnidos

Dinamarca

Canada

China


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III. La cris is cambiaria de 1994

A. El inicio de la crisis y las medidastomadas para restablecer la estabilidadmacroeconmica

Hasta finales de 1993 el panorama macroeconmico de Mxico

era optimista: las finanzas pblicas estaban equilibradas; los niveles dedeuda pblica haban seguido una trayectoria descendente; se habaavanzado de manera decidida en la privatizacin de empresas pblicasy en la desregulacin; y, finalmente, se incrementaba la productividad.

Aunque se cuestionaba la capacidad de sostener el elevadodficit en cuenta corriente ante un crecimiento econmicorelativamente moderado, se anticipaba que ello podra corregirsegradualmente. Lo anterior, debido a que las exportaciones no

petroleras mostraban un fuerte dinamismo y la productividad creca atasas mayores que las de nuestros socios comerciales. Ambos aspectosse combinaban con crecientes flujos de capital, que permitan financiarel dficit en cuenta corriente y acumular reservas internacionales (ver

grfica 13).Sin embargo, a partir de enero de 1994 el pas experiment una

secuencia de acontecimientos adversos que propiciaron un crecienteclima de incertidumbre, como fueron los fenmenos de carcter

poltico y el alza continua, y por encima de lo previsto, en las tasas deinters en los Estados Unidos.


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Grfica 13BALANZA DE PAGOS

(Millones de dlares)

Fuente:SHCP.

En su momento, estos eventos adversos fueron percibidos como de carcter transitorio, por loque se consider que una estrategia de ajuste gradual permitira mitigar su incidencia sobre eldesempeo de la economa. La emisin de deuda interna de corto plazo denominada en dlares(Tesobonos), constituy un instrumento que permiti disminuir las presiones sobre el peso, llegandoa acumular obligaciones por 13 mil millones de dlares a finales de 1994.

En retrospectiva, es claro que la estrategia result insuficiente. Tanto la incertidumbrepoltica como el alza de las tasas de inters internacionales se intensificaron a lo largo del ao. Loque parecan choques transitorios, adquirieron permanencia y minaron, en un periodo relativamentecorto, el margen de maniobra con el que se contaba.

En diciembre de 1994 se experiment un ataque especulativo que redujo el nivel de reservas

internacionales de 17.000 a 6.000 millones de dlares y llev al tipo de cambio a una depreciacincercana al 100%.

Frente a estas circunstancias, result urgente instrumentar un programa de ajuste, a fin decorregir los desequilibrios y recobrar la estabilidad de los mercados. Para tener xito, el plan deajuste deba estar respaldado en un paquete de apoyo que permitiera estabilizar los mercadosfinancieros.

Los inversionistas teman que Mxico no tendra los recursos para pagar sus obligacionesinmediatas en moneda extranjera, tanto pblicas como privadas. Con el fin de dar una idea de losmontos involucrados, en el primer trimestre de 1995, cabe sealar que se hicieron pagos dealrededor de 12.9 mil millones de dlares, de los cuales 5.9 mil millones de dlares correspondierona amortizaciones de Tesobonos, 3.4 mil millones de dlares de deuda externa del sector pblico, 2.5

mil millones de dlares de pasivos externos de los bancos y 1.2 mil millones de dlares de deudaexterna de las empresas.

-10000

-5000

0

5000

10000

15000

1993-011993-03

1994-011994-03

Cuenta Corriente

Cuenta de Capital


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Grfica 14AMORTIZACIN DE TESOBONOS

(Millones de dlares)

Fuente: Banco de Mxico.

Con el apoyo de organismos multilaterales y gobiernos extranjeros, se constituy un fondopara la estabilizacin de nuestra moneda por ms de 50,000 millones de dlares que permiti hacerfrente a las obligaciones de corto plazo denominadas en dlares, y funcion como una pieza claveen la estrategia para reconquistar la confianza de los inversionistas nacionales y extranjeros.

Tabla 7

COMPOSICIN DEL PAQUETE FINANCIERO(Millones de dlares)

Utilizacin de Recursos(enero-septiembre 1996)Origen de los Recursos

RecursosDisponibles

Gobierno Federal Banco de Mxico

Tesoro de los EE.UU. 20.000 10.500 2.000

Fondo Monetario Internacional 17.750 0 11.385.3

Banco Internacional de Pagos 10.000 0 0

Banco Mundial y BancoInteramericano de Desarrollo

2.764 982 0

Total 50.514 11.482 13.385

Fuente:Direccin General de Planeacin Hacendara, SHCP.

Con el respaldo de los recursos del paquete de apoyo, se puso en marcha el programa deajuste, que persegua tres objetivos fundamentales: (1) elevar el ahorro interno mediante un ajusteen materia impositiva y una reduccin selectiva del gasto; (2) estabilizar los mercados financierosmediante una poltica monetaria restrictiva; (3) atender el problema de sobreendeudamiento delsector privado.

La poltica fiscal se centr en incrementar el ahorro pblico. Esta tarea fue fundamental paracompensar parcialmente la salida de capitales, prevenir una depreciacin adicional de la moneda ycontener el incremento de las tasas de inters. Asimismo, el incremento en el ahorro pblico generlos espacios necesarios para absorber los recursos que se anticipaba habran de destinarse al

A m o r t i z a c i n d e T e s o b o n o s

( m i l l o n e s d e d l a r e s )

p a g o s e n d l a r e s y p e s o s

T e s o b o n o s r e m a n e n t e s

p a g o s e n d l a r e s

p a g o s e n p e s o s

Pagos en dlares y pesos

Tesobonos remanentes

Pagos en dlares

Pagos en pesos

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

0

Dic.

1994

Feb.2

Mar.9

Abr.12

May.18

Jun.22

Jul.27

Ag.31

Oct.5

Nov.9

Dic.14

Feb.15

19961995

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0


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apuntalamiento del sistema financiero y a mitigar los efectos de la crisis entre los sectores msvulnerables de la poblacin.

La necesidad de incrementar el ahorro pblico se enmarcaba en un contexto especialmenteadverso, pues se anticipaba una fuerte cada de la produccin y del consumo que, aunado a lasenormes prdidas cambiarias registradas por las empresas, hacan prever un desplome de losingresos tributarios.

En materia de gasto, se mantuvo la disciplina del mismo para incrementar el supervitprimario a 4.4% del PIB. En 1995 se contrajo el gasto primario en 1.3 puntos porcentuales del PIB,pero mantenindose los programas sociales. La principal contraccin del gasto se concentr en laserogaciones corrientes y en la suspensin temporal de los proyectos de inversin. Slo se dio

prioridad aquellos que ya estaban en ejecucin y los que generaran empleos.

Con el fin de fortalecer los ingresos pblicos, se increment la tasa general del IVA de 10 a15%, a la vez que se aplic un fuerte incremento real a los precios y tarifas de los bienes y serviciossuministrados por el sector pblico, en particular a las gasolinas. El anuncio de estas medidas, juntocon el resto del paquete de ajuste, tuvo un efecto muy favorable sobre las expectativas.

Por su parte, la poltica monetaria se manej de manera consistente con los objetivos del

programa, promoviendo la estabilidad de precios. Para ello, se estableci un lmite sumamenterestringido al crecimiento del crdito primario neto durante 1995. Asimismo, se adopt un rgimende libre flotacin cambiaria que contribuy a restablecer el equilibrio en los mercados.

B. El programa de rescate financiero y las medidas tendientes aacelerar la recuperacin

La crisis que experiment Mxico afect de manera muy importante al sector bancario. Laliberalizacin de los mercados financieros hacia finales de los ochenta y principios de los noventacondujo a un boom crediticio, haciendo mucho ms vulnerable la situacin de los acreditados con la

banca, en comparacin a crisis anteriores y generando un impacto mucho ms profundo. Poco

tiempo despus del estallido de la crisis, se registraron aumentos substanciales en la cartera vencidade los bancos, as como cadas significativas en sus niveles de capitalizacin.

Para evitar el colapso del sistema financiero, el Gobierno y el Banco Central instrumentaronuna serie de programas de apoyo al sector financiero. Los objetivos de estos programas fueron: (1)apoyar a las familias y a las empresas para que pudieran hacer frente a sus obligaciones financieras;(2) mantener la confianza del pblico en las instituciones de crdito; y (3) disminuir el riesgo del

propio sistema bancario.

Los costos del apoyo al sistema bancario, se comparten entre el Gobierno Federal y losaccionistas bancarios. Dichos costos se distribuyen a lo largo de 30 aos, graduando el impactosobre las finanzas pblicas.

Diez meses despus de haber puesto en marcha el programa de ajuste se registraron avances

significativos en los principales indicadores financieros. La volatilidad en el tipo de cambio seredujo significativamente, las expectativas inflacionarias disminuyeron, y consecuentemente lastasas de inters. Se disip por completo el riesgo de una corrida contra la moneda, y Mxico regresa los mercados financieros internacionales. A pesar de este cambio en las expectativas, las familiasy las empresas continuaban haciendo frente a los severos efectos de la crisis.

En 1995 la actividad econmica se contrajo en 6.2%. La tasa de desempleo abierto seincrement de 3.3% en diciembre de 1994 a 6.3% al mes de diciembre de 1995, y la inflacinsuper los niveles de 50% anual. Lo anterior repercuti en el consumo privado, que experimentuna cada de 9.5% en 1995.


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Grfica 15

INDICADORES DE DESEMPLEO

Fuente: IMSS, Instituto Nacional de Geografa y Estadstica.

*Cifras preliminares TDA.

En ese contexto se procedi a reforzar las medidas tendientes a fortalecer el sector real de laeconoma. As, en 1996 se transit de un escenario de administracin de la crisis a un proceso derecuperacin de la produccin y de la capacidad adquisitiva.

La poltica fiscal persisti en el objetivo de incrementar el ahorro interno, en congruencia conlas metas de inflacin y de finanzas pblicas equilibradas. En esta segunda etapa, se busc que elahorro pblico proviniera de un aumento en la actividad econmica y slo de un menor gastocorriente, dando mayor apoyo a las inversiones de capital.

Para mitigar los efectos de la crisis y del ajuste a las finanzas pblicas sobre la poblacintrabajadora y campesina, la poltica de gasto contempl destinar, durante 1995, recursos para becasde capacitacin a trabajadores desempleados; para extender de dos a seis meses la cobertura delSeguro de Enfermedades y Maternidad a los trabajadores que perdieran el empleo; para apoyar elsubsidio de productos bsicos; y para implantar un programa temporal de empleo en zonas rurales.

En materia impositiva, se establecieron estmulos temporales para la creacin de empleos ypara el aumento de la inversin. Se aplic una exencin temporal del IA a empresas pequeas; sepermiti la deduccin al 100% del monto de las inversiones adicionales que se realizaran en 1996con respecto a 1995; se otorg un crdito fiscal a las empresas que emplearan trabajadores porarriba del promedio registrado el ao anterior; y se exent la compra de automviles nuevos delimpuesto especial.

Cabe apuntar que aunque los estmulos fiscales resultan necesarios en un contexto de crisis,stos suelen beneficiar en mayor grado a ciertos sectores, por lo que distorsionan el sistemaimpositivo, y por ende las decisiones de los agentes econmicos. Adems, estas medidas resultancostosas para el Gobierno, pues si bien traen consigo un aumento en la actividad econmica,generalmente ste no se traduce en un incremento de los ingresos tributarios4. Finalmente, elestablecimiento de este tipo de medidas conlleva el riesgo de que no sean revertidas, pues segeneran derechos adquiridos.

4 La experiencia en Mxico muestra que nos encontramos en la parte de pendiente positiva de la curva de Laffer, es decir, una

disminucin en las tasas impositivas se traducir en una reduccin en la recaudacin.

9.0

9.5

10.0

10.5

11

Ene.95 Abr Jul Oct Ene. 96 Abr Jul Oct4

5

6

7

8

%

Dic*

Tasa de desempleo abierto Asegurados permanentes en el IMSS

Millones deTrabajadores %


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30

Con base en este criterio, se estableci desde el inicio el carcter transitorio de los estmulosfiscales y se definieron claramente sus objetivos. Con ello se logr, en buena medida, disipar las

posibles expectativas de permanencia de estas medidas.

En general, los incentivos fiscales contribuyeron a promover la recuperacin de la actividadeconmica. A partir del segundo trimestre de 1996 comenz la recuperacin de la economa, yaunque los ingresos tributarios no revirtieron su tendencia a la baja sino hasta 1997, el PIB registrun crecimiento de 6.4% en relacin al segundo trimestre de 1995, a la vez que descendi la tasa dedesempleo abierto.

Frente a estas nuevas circunstancias los estmulos fiscales implementadas en el contexto de lacrisis comenzaron a ser revertidos, y los objetivos de perfeccionamiento del sistema tributariofueron retomados.

C. Evolucin de la recaudacin: la crisis y la recuperacin

La severa contraccin del producto experimentada durante 1995 se tradujo en una dramticareduccin de los ingresos tributarios. Durante los aos previos a la crisis, los ingresos tributarios

alcanzaron un nivel superior a 11% del PIB. En particular, en 1994 la recaudacin de los dosimpuestos ms importantes, el ISR y el IVA, ascendi a 5.13 y 2.71% del PIB, respectivamente.

Sin embargo, a raz de la crisis de 1995, la recaudacin experiment una cada que entrminos proporcionales fue superior a la contraccin del PIB. Los ingresos tributarios se redujeronen 23%; en trminos del PIB, pasaron de 11.29 a 9.27%.

Tabla 8

RECAUDACIN FEDERAL(Porcentaje del PIB)

Ingresos

TributariosAo

Totales ISR IVANo Tr ibu tar ios Tot al

1992 11.26 5.15 2.71 4.76 16.02

1993 11.40 5.51 2.64 4.03 15.43

1994 11.29 5.13 2.71 4.21 15.50

1995 9.27 4.01 2.82 5.98 15.25

1996 8.88 3.82 2.83 6.55 15.43


Cabe subrayar que aislando el efecto del cambio en la tasa del IVA, la recaudacin por esteconcepto se redujo en 32%.

La cada ms que proporcional en la recaudacin se explica en buena medida por la severa

contraccin del crdito interno durante 1995. La falta de liquidez que se observ en este periodoincentiv a las empresas a solventar obligaciones de corto plazo con recursos fiscales, es decir, conlas retenciones del IVA y del ISR de los asalariados.

Sin embargo, este fenmeno es transitorio, de modo que al volver a expandirse el crdito, lasempresas dejan de financiarse con impuestos. Al respecto puede comentarse que la evidenciaestadstica muestra que la recaudacin del ISR es procclica con respecto al PIB, pero que es mssensible a las cadas. En los ltimos aos, las crisis econmicas han estado acompaadas de fuertesincrementos en las tasas de inters y de restricciones crediticias, que presumiblemente se hantraducido en reducciones de la recaudacin del ISR.


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Grfica 16ISR-PIB

(Millones de pesos de 1980)


Durante 1996 la economa se recuper significativamente, alcanzando un crecimiento de5.1%, pero la recaudacin no sigui la misma trayectoria; por el contrario, la recaudacin tributariacreci en trminos reales apenas 0.8%, mientras que en particular el ISR lo hizo en 0.1%. Estemoderado incremento en la recaudacin, en un ao de gran dinmica econmica, se explica por laamortizacin de las prdidas en que incurrieron las empresas durante 1995.

Conviene mencionar que pese a la reduccin que sufrieron los ingresos tributarios durante1995 y 1996, se conserv el equilibrio presupuestal. En 1995 se obtuvo un dficit fiscal de 0.01%del PIB explicado en buena medida por el incremento en los ingresos petroleros; por su parte en1996 el dficit registrado fue de apenas 0.09%.

Grfica 17

INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL

Fuente:Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica.

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

1969 1971

1973 1975

1977 1979

1981 1983

1985 1987

1989 1991

1993 1995

0

100

200

300

400

PIB

ISR

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

No Petroleros

Petroleros


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Para 1997 el contexto es muy diferente. Por una parte, la economa se encuentra en unproceso de consolidacin del crecimiento superior a 5%, y, por otra, se ha venido efectuando unesfuerzo fiscalizador muy importante. Todo ello se ha reflejado en un incremento ms vigoroso dela recaudacin al primer semestre del presente ao. A dicho periodo, los ingresos tributariosmostraron un crecimiento de 11.1%, mientras que el ISR y el IVA mostraron incrementos de 12.9 y9.9%, respectivamente.

Debe mencionarse que a pesar del incremento en los ingresos, se prev un dficit fiscal de0.5% del PIB, como resultado del costo de la reforma al sistema de pensiones.

D. El final de la emergencia econmica

Actualmente las perspectivas macroeconmicas de Mxico son favorables. La balanzacomercial mostr en 1996 un supervit mayor a 5,000 millones de dlares, que se compara muyfavorablemente con un dficit de ms de 18,000 millones de dlares en 1994. Las exportaciones sehan incrementado en ms de 30% y actualmente las importaciones se encuentran por arriba de losniveles registrados antes de la crisis.

Las medidas instrumentadas para acelerar la recuperacin permitieron que en 1996 el PIBregistrara un crecimiento de 5.1%. Las restricciones monetarias, as como las polticas salarialesordenadas, hicieron posible que la inflacin anual se redujera prcticamente a la mitad, al pasar de51.7% en 1995 a 27.7% en 1996, y que en el primer semestre de 1997 se registre una inflacinacumulada inferior a 9%.

Grfica 18

INFLACIN MENSUAL(En porcentajes)

Fuente:Banco de Mxico.

La disciplina con que se condujo la poltica fiscal permiti alcanzar el equilibrio en lasfinanzas pblicas, a pesar de la cada de los ingresos tributarios. Lo anterior fue posible, en parte,por el incremento en el precio del petrleo.

Como resultado del apoyo y proteccin que se ha brindado a deudores y ahorradores, ascomo de la inyeccin de capital extranjero, el sistema bancario ha podido restablecer nivelesinternacionales de capitalizacin, elevar sus reservas y reducir los porcentajes de cartera vencida.

0

2

4

6

8

1993 1994 1995 1996 1997


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IV. Retos de la poltica fiscal

Para el periodo 1997-2000 el programa econmico del GobiernoFederal propone alcanzar las siguientes condiciones sobre las que seapoyar el financiamiento del desarrollo del pas.5

Estabilidad macroeconmica;

Sistema financiero eficiente y promotor del ahorro y de lainversin productiva;

Poltica de ingreso promotora de la inversin a travs de unsistema fiscal eficiente;

Fortalecimiento de la seguridad social como fuente de ahorro delargo plazo; y

Uso del ahorro externo como complemento del interno.

La poltica econmica tambin contempla continuar limitando losegresos a la disponibilidad de recursos estables y permanentes, eincrementar las erogaciones hacia las reas sociales para alcanzar lossiguientes objetivos:

Promover el crecimiento econmico sostenido y de largo plazo;

Elevar el bienestar de la poblacin; y

Aumentar la eficiencia, la eficacia y la calidad del gasto pblico.

5 Este programa es denominado Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 1997-2000 (PRONAFIDE) y se basa en un

documento ms amplio, el Plan Nacional de Desarrollo, el cual contiene los objetivos generales de la poltica econmica delGobierno Federal.


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Tabla 9INDICADORES DEMOGRFICOS Y SOCIALES

1980 1990 1995

Esperanza de vida al nacer (aos) 66.2 70.8 72

Analfabetismo (Porcentaje de la poblacinmayor de 15 aos)

9.7 12.6 10.6

Estudiantes por maestro (nivel bsico) 39.1 30.5 28.3Tasa de Mortalidad Infantil (Por cada milnacidos vivos)

39.9 23.9 15.7

Tasa de Mortalidad (Por cada mil habitantes) 6.5 5.1 4.5

Poblacin con acceso a agua potable(Porcentaje del total)

74.0 79.2 83.5

Vivienda (Miles de moradores)a

12.074 16.035 18.174

Con drenaje (Porcentaje de viviendas) 51.0 63.6 74.7

Con electricidad (Porcentaje de viviendas) 74.9 87.5 93.3

Fuente: Informe de Gobierno (Varios aos), Presidencia de la Repblica.aDatos de 1994.

Este programa establece que el pas necesita crecer a una tasa promedio de al menos 5%durante los prximos 4 aos para estar en posibilidad de generar cuando menos un milln deempleos anuales. Esto ser posible si el cociente de inversin/PIB, actualmente del 22%, aumenta al25% para el ao 2000.

A. La pol tica de gasto

En materia de poltica de gasto, se espera promover importantes proyectos de infraestructurapara ampliar la capacidad productiva del pas y asegurar el flujo de ingresos futuros del sectorpblico. Como los recursos fiscales son limitados, el gobierno mexicano deber, en los prximosaos, estudiar la implantacin de mecanismos alternativos de financiamiento de la inversin donde

participe el sector privado. Esto significar un gran esfuerzo de ahorro para ambos.Respecto al gobierno, mantener la disciplina del gasto ser una condicin necesaria para tener

finanzas pblicas sanas e incrementar el ahorro pblico (ver grficas19, y 20). Esto implicar unconsiderable esfuerzo fiscal del gobierno, porque para el ao 2000 se espera lograr un balanceeconmico cercano al equilibrio al tiempo que se afrontarn los costos de la reforma al sistema de

pensiones y el de los programas de saneamiento financiero y de apoyo a deudores, querepresentarn en conjunto, 2 puntos porcentuales del PIB (ver grficas 21 y 22).

Los requerimientos y las magnitudes de los superavit fiscales varan dependiendo de lascircunstancias en las que se encuentran las finanzas pblicas. En la pasada dcada y principios de laactual, cuando el pas estaba sobreendeudado, lograr la solidez de las finanzas pblicas implicdirigir esfuerzos hacia la obtencin de supervit financieros (ver grfica 2). Sin embargo, ahora que

ha disminuido la presin de la deuda, las finanzas pblicas requieren contener las erogaciones alnivel de los ingresos estables y permanentes, presentes y esperados, por lo que podrn justificarsedficit fiscales temporales para impulsar inversin pblica que se compense en el futuro coningresos y genere beneficios sociales una vez concluidas las obras.


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Grfica 19

BALANCE PBLICO COMO PROPORCIN DEL PIB

-0.5

-0.8

-0.3

0.2 0.2

0.7

1.2

-1.3

1997 1998 1999 2000

Ao

%

Con seguridad social Sin seguridad social

Fuente:PRONAFIDE 1997-2000.

Grfica 20

BALANCE PRIMARIO COMO PROPORCIN DEL PIB

3.4

2.3 2.3

2.8

4.1

3.2

4.04.3

1997 1998 1999 2000

Ao

%

Con seguridad social Sin seguridad social

Fuente: PRONAFIDE 1997 - 2000.

Por otro lado, elevar el bienestar de la poblacin y reducir las desigualdades entre los grupossociales y las regiones geogrficas son objetivos que demandarn destinar mayores recursos a los

programas de educacin, capacitacin, seguridad social, salud y vivienda para crear condiciones

que eleven permanentemente las capacidades productivas de los individuos, y a la atencin de losgrupos en pobreza extrema: su disminucin requerir de acciones integrales que rompan el crculovicioso en que se encuentran. El Gobierno Federal revisar los actuales sistemas de subsidiogeneralizados para sustituirlos por esquemas que se concentren en identificar y atender a las estratosde poblacin ms necesitados, a travs de estrategias diferenciadas e integrales.


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Grfica 21

GASTO NETO PAGADO COMO PROPORCIN DEL PIB

23.0 23.0

23.3

22.9

22.7

1996 1997 1998 1999 2000

Ao

%

Grfica 22

INVERSIN TOTAL COMO PROPORCIN DEL PIB

1996 1997 1998 1999 2000

20.9 22.223.2

24.3 25.4

%

1996 1997 1998 1999 2000

Ao

En el contexto de escasez creciente de recursos, se acenta la necesidad de incorporar, a ladiscusin sobre el diseo de la poltica econmica, mecanismos que estimulen el uso eficiente delgasto para producir ms bienes y servicios de mayor calidad, y la obtencin de mejores resultados por

parte de las instituciones gubernamentales.

El enfoque microeconmico del gasto, orientado a la obtencin de resultados y la eficiencia y lacalidad del gasto, busca que los ejecutores cumplan con su misin y devuelvan a los contribuyentes

bienes y servicios pblicos con mayor valor agregado, los cuales en principio, son financiados con susaportaciones (Groszyk, 1995).

Dada la complejidad organizacional de las instituciones pblicas, la poltica de gasto debedisearse de tal manera que, tomando en cuenta los objetivos macroeconmicos deseados, incluya losincentivos correctos para que las dependencias y entidades pblicas alcancen los resultadoscomprometidos ante la sociedad. As, se cumplirn las expectativas de los electores, y se incrementarla confianza en la gestin gubernamental.

En Mxico, las crisis padecidas con recurrencia han obligado, a los diseadores de la polticaeconmica, a concentrarse ms en las metas de las variables macroeconmicas sin desarrollar losinstrumentos de poltica econmica que garanticen elevar el bienestar de las familias de maneraequitativa y fomentar la inversin en pequeas y medianas empresas para estimular su desarrollo.


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Armonizar e integrar ambos enfoques es el reto ms importante que ha de enfrentar la polticaeconmica en los aos por venir.

En el futuro, ser indispensable centrar la discusin, tanto en el desempeo de los programasgubernamentales como en el de los servidores pblicos, y no slo en las magnitudes de lasasignaciones presupuestarias. En este sentido, para los prximos aos, deber consolidarse la reforma

presupuestaria iniciada en 1996. La reforma contempla la incorporacin, al proceso de elaboracin delpresupuesto, de una nueva estructura programtica que incluye, entre otros aspectos, indicadores dedesempeo y una actitud del servicio pblico hacia la obtencin de los resultados que demanda lasociedad: mejorar la calidad y la cantidad de los bienes y servicios pblicos. Con los indicadores sedispondr de informacin objetiva sobre la eficiencia y eficacia con que se utilizan los recursosfiscales y los resultados que obtienen las instituciones pblicas. La reforma al sistema presupuestario,

busca desarrollar herramientas para mejorar la toma de decisiones, tanto de los ejecutores como de losevaluadores de la poltica econmica. Una de ellas es la Nueva Estructura Programtica. Estasacciones se enmarcan dentro de los esfuerzos por reformar y actualizar el presupuesto por programasmexicano, implantado en 1978 (Chvez, 1997) para convertir al presupuesto en un proceso integral yestratgico para la planeacin y la programacin. El propsito es convertir la concepcin del

presupuesto actual, de una visin inercial que concentra la negociacin en los insumos, a otra de tipo

estratgico que enfatiza en los resultados y en la eficiencia y la calidad del ejercicio del gasto.La reforma, adems, implicar implantar en el mediano plazo, sistemas de monitoreo y

evaluacin del desempeo, de costeo de actividades y polticas, y de incentivos y sanciones, as como,adecuar los actuales sistemas de contabilidad, de planeacin gubernamental y de normatividad.

Con la reforma, se pretende modificar las relaciones que sostiene la Secretara de Hacienda yCrdito Pblico con el resto de las dependencias y entidades gubernamentales, actualmente basadas enun contexto rgido y procedimental que inhibe la creatividad y la obtencin de mejores resultados. Se

buscar que los ejecutores de gasto posean mayor capacidad gerencial; y en un contexto de mayorflexibilidad operativa y de autonoma en el marco de un convenio, mejoren el desempeo de lasorganizaciones que encabezan, y adquieran mayor capacidad y responsabilidad para rendir cuentas(accountability).

Finalmente, para contribuir a elevar la eficiencia del gasto pblico, el pas necesitar consolidaren los prximos aos, su federalismo fiscal. El federalismo se fortalece cuando el ejercicio de losrecursos pblicos se delega a las autoridades locales, bajo la hiptesis de que se incrementa la gestinsocial y se mejora su asignacin con base en las prioridades que las comunidades determinan. Ladescentralizacin de responsabilidades elimina la duplicidad de esfuerzos y programas de los distintosniveles de gobierno, y permite canalizar mayores recursos a la produccin de ms bienes y servicios

pblicos de mayor calidad. Este esfuerzo ser exitoso si los gobiernos locales consolidan sus polticasde gasto y tributaria para que sean autosuficientes financieramente, y eviten incurrir en dficit que no

puedan cubrir.

B. La poltica de ingresos

Las reformas tributarias y los cambios administrativos de los prximos aos tendrn queatender cuatro aspectos principales. En primer lugar, los cambios tecnolgicos y las nuevas formas dehacer negocios, requieren de una administracin tributaria autnoma y moderna con personalaltamente capacitado. En segundo lugar, se tiene que ajustar la legislacin en materia de IVA e ISR,

para permitir que el sistema fiscal sea ms neutral al eliminar las distorsiones sobre las decisiones delos agentes, as como cerrar las avenidas de evasin que pudieran existir. En tercer lugar, ladistribucin de la recaudacin federal entre los distintos niveles de gobierno, tiene que ser revisadacon el fin de que los recursos sean asignados de modo transparente de acuerdo con la actividadeconmica de los estados. Finalmente, el creciente tamao de la economa informal se perfila como


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uno de los principales problemas del sistema fiscal mexicano. En este sentido, se debe buscar ampliarde forma significativa la base tributaria. Lo anterior, junto con la reduccin de la evasin, soncondiciones necesarias para reducir las tasas impositivas, sin afectar el presupuesto pblico.

A continuacin se hace una descripcin de las reas en las que se concentrar en el futuroinmediato la labor fiscal.

1. Descentralizacin de la administracin tributaria

El primero de julio de este ao se realiz un cambio fundamental en la administracintributaria. El Servicio de Administracin Tributaria (SAT) reemplaz a la Subsecretara de Ingresos enlas atribuciones de determinacin y recaudacin de las distintas contribuciones del mbito federal.

Con la creacin del SAT se pretende llevar a cabo de manera ms eficiente las labores derecaudacin de contribuciones federales, coordinacin fiscal con entidades, representacin de laFederacin en controversias fiscales, direccin de los servicios aduaneros y participacin en lanegociacin de tratados internacionales en materia fiscal y aduanera, entre otras. Para ello, se estllevando a cabo un programa de reingeniera y modernizacin de los procesos, sistemas y estructuras.

El SAT ha comenzado a desempearse como un organismo desconcentrado de la Secretara de

Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), lo que ofrece importantes ventajas para el buen funcionamientode la administracin tributaria. En primer lugar, el SAT es un rgano que cuenta con autonoma degestin y presupuestal para la consecucin de su labor, y autonoma tcnica para dictar susresoluciones, aunque organizacionalmente seguir dependiendo de la SHCP. Lo anterior permitir quesu funcionamiento se mantenga al margen de consideraciones polticas y que su desempeo no se veaafectado por cambios en el Gobierno.

Por otra parte, al crearse un servicio fiscal de carrera, se busca que los trabajadores del SATalcancen un alto nivel de profesionalismo y especializacin. Adicionalmente, se contar con cursos decapacitacin y actualizacin continua para los trabajadores.

La entrada del SAT ofrece, tambin, una oportunidad nica para mejorar la percepcin que elpblico tiene sobre la transparencia, eficiencia y seriedad de la administracin tributaria, lo cual, de

resultar exitoso se traducir en un aumento en el nivel de la recaudacin.En los ltimos aos se ha generalizado a nivel internacional la descentralizacin de la

administracin tributaria. A diferencia de algunos pases, en Mxico el SAT no slo se encarga de laadministracin tributaria, sino que tambin tiene peso en las decisiones de poltica tributaria. Estehecho no representa una reduccin de la capacidad del Poder Ejecutivo para disear la poltica deingresos. Por el contrario, dado que el Poder Ejecutivo, a travs de la SHCP, tiene participacin en laJunta de Gobierno del SAT, se permitir aprovechar la experiencia y la capacidad del personal delSAT en el diseo de la poltica.

2. El IVA

El IVA es quizs el impuesto en que se presentan los mayores niveles de evasin entre los

contribuyentes. Existen muchos factores que ayudan a explicar ste fenmeno, entre los que destacanel gran nmero de tratamientos especiales que se contemplan en el rgimen del IVA. Actualmente elsistema fiscal mexicano contempla una lista de artculos y servicios exentos del pago del IVA o queestn gravados a tasa cero. Asimismo, todas las operaciones realizadas en la zona fronteriza estngravadas a una tasa general de 10%, mientras que la tasa general en el resto del pas es 15%.

En este sentido, una de las reformas que deben ser llevadas a cabo con mayor celeridad es lareduccin de las avenidas de evasin que ofrece la coexistencia de tratamientos especiales. Losdiferentes tratamientos generan distorsiones que afectan la equidad, neutralidad y eficiencia delsistema fiscal. Evidentemente, la eliminacin de los tratamientos preferenciales sera inviable si no se


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efecta acompaada de una compensacin a los sectores de la poblacin que se veran desfavorecidoscon la medida.

Tabla 10COMPARACIN INTERNACIONAL DE BIENES Y SERVICIOS EXENTOS DEL IVA Y

GRAVADOS A TASA CERO

A B C D E F G H I J K L M NBlgica 0% Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex

Canad 0% 0% 0% 0% 0% Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex

Corea Ex Ex Ex

Dinamarca 0% 0% Ex Ex Ex Ex Ex Exd

Ex

Irlanda 0% 0% Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex

Japn 0% Ex Ex Ex Ex Ex

Mxico 0%a

0% 0% 0% 0% 0% Ex Exc

Ex Ex Exf

Ex

Noruega 0% 0% Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex

N. Zelanda 0% 0% Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex

Portugal 0% Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex

R. Unido 0% 0% 0% 0% 0%b

Ex Ex Ex Ex Ex Ex

Fuente:Organizacin para la cooperacin y el desarrollo econmico.A: Transportacin Internacional, B: Agricultura, Pesca y Ganadera, C: Fertilizantes, D: Alimentos Bsicos, E:Medicamentos, F: Peridicos y Revistas, G: Metales Preciosos, H: Servicios Financieros, I: Seguros yReaseguros, J: Atencin Mdica, K: Atencin Dental, L: Servicios Postales, M: Servicios Culturales, N:Educacin.aLa porcin del servicio vendida fuera de Mxico, en transporte internacional de carga y pasajeros.

bOro.

cSe encuentran exentos los seguros contra riesgos agropecuarios y los seguros de vida, as como las comisiones

de agentes que correspondan a tales seguros.dSon tasados la transmisin de radio y televisin, el teatro y el cine.

eCiertos tipos de entretenimiento pblico.

Adicionalmente, es necesario instrumentar nuevos y mejores mecanismos de fiscalizacin delIVA, como el control de facturas de compras y ventas de las grandes empresas, que permite hacercomparaciones con la informacin declarada por los clientes y proveedores de dichas empresas. Debeapuntarse que este tipo de mecanismos han empezado a operar recientemente en Mxico.

3. El ISR de personas fsicas

El rgimen del ISR personal debe ser sujeto de una profunda reestructuracin. En primer lugar,dado que existen rubros de ingreso exento (por ejemplo, las prestaciones de previsin social), la basegravable es muy reducida y es necesario aplicar tasas marginales relativamente altas, lo quedesincentiva el empleo y la acumulacin de capital humano. En segundo lugar, existe un problema deequidad debido a que dichos rubros exentos dan como resultado tasas efectivas diferentes paraindividuos con el mismo ingreso bruto (con una composicin diferente entre efectivo y prestaciones).6

Finalmente, dado que para los niveles de ingreso ms bajos se aplica una bonificacin fiscal enefectivo, en periodos de recuperacin econmica en los que el empleo comienza a recuperarse con lacontratacin de trabajadores que ganan niveles bajos de salario, los ingresos tributarios se reducen.

Con base lo anterior, actualmente se estudia la posibilidad de introducir un mecanismo quesustituya al actual, sin generar las distorsiones de ste ltimo y con un clculo ms sencillo.

4. Coordinacin fiscalLa frmula con la que actualmente se determinan las participaciones de los estados de la

recaudacin federal es sin duda susceptible de perfeccionamiento. Los criterios que se aplican para

6 El subsidio al salario existente busca aminorar este efecto, como se mencion en la pg. 18, seccin 4.


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redistribuir los ingresos federales y resarcir a las entidades pueden modificarse de modo que se logreun mayor apego al espritu de la coordinacin fiscal.

Por una parte, al determinar 45.17% de las participaciones de acuerdo con un criterio depoblacin, se castiga a los estados con mayor PIB per cpita, que generan una parte muy importantede la recaudacin federal.

Por otra parte, el 45.17% que se distribuye con un fin resarcitorio se reparte de acuerdo con larecaudacin de

3.logros y retos de las finanzas publicas en mexico

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