ทนสนบสนนการวจยจากส านกงานคณะกรรมการปองกน

และปราบปรามการทจรตแหงชาต

โครงการศกษาวจย

การปฏรประบบงบประมาณของไทยเพอตอตานการทจรต

Thai Budgetary Reform to Counter Corruption

คณะอนกรรมการฝายวจย

ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต

สงหาคม 2555

ทนสนบสนนการวจยจากส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต

โครงการศกษาวจย

การปฏรประบบงบประมาณของไทยเพอตอตานการทจรต Thai Budgetary Reform to Counter Corruption

โดย คณะบคคลสรางสรรคงานวจยเศรษฐกจการคลง

สงหาคม 2555

ความคดเหนในสงตพมพฉบบนเปนของผวจย/คณะผวจยและไมจ าเปนตองสะทอนถงความคดเหนของส านกงาน ป.ป.ช.หรอหนวยงานสงกดของผวจย/คณะวจย ส านกงาน ป.ป.ช. ไมตองรบผดชอบตอความสญเสย ความเสยหาย หรอสงใดๆ อนเปนผลจากขอมลหรอความคดเหนจากสงตพมพฉบบน และส านกงานป.ป.ช. ไมตองรบผดชอบตอความผดพลาดหรอผลทตามมาทเกดจากการใชขอมลทปรากฏอยในรายงานฉบบน

ผลงานวจย โดย คณะบคคลสรางสรรคงานวจยเศรษฐกจการคลง

ดร.ปณณ อนนอภบตร นายสทธ สนทรานรกษ นายวธร พานชวงศ

น าเสนอตอ ส านกงาน ป.ป.ช. 361 ถนนนนทบร – สนามบนน า ต าบลทาทราย อ าเภอเมอง จงหวดนนทบร 11000

- ก -

กตตกรรมประกาศ

คณะผวจยขอขอบคณส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต ใน

ฐานะผสนบสนนทนวจยเพอท าการศกษาการปฏรประบบงบประมาณเพอตอตานการทจรต ทงน ตลอด

ระยะเวลาของการวจยเรองน คณะผวจยไดรบความเมตตาและค าแนะน าตาง ๆ จาก ศ. ดร.ดเรก ปทม

สรวฒน ทปรกษาโครงการวจย เชนเดยวกบความเหนของ ศ.ดร.เมธ ครองแกว คณะกรรมการ ป.ป.ช. ท

เพมมมมองงานวจยชนนใหมความสมบรณมากยงขน

คณะผวจยขอขอบคณ รศ .ดร.สรลกษณา คอมนตร ผจดประกายการศกษาเรองทจรตให

เกดขนในวงวชาการเศรษฐศาสตรไทยและมสวนส าคญในการพฒนากรอบความคดเพอตอตานการ

ทจรตโดยตงอยบนหลกการและวธการทเปนรปธรรมภายใตขอจ ากดตางๆ ในการตอสกบการทจรตใน

สงคมเศรษฐกจไทย

นอกจากน คณะผวจยขอขอบคณ รศ.ดร.นวลนอย ตรรตน และ ผศ.ดร.ดารารตน อานนทนะ

สวงศ ทใหค าแนะน าทมคณคาตองานชนน ตลอดจนคณพชร มนสข ผประสานงานของส านกวจย

ป.ป.ช. ทชวยประสานงานตางๆ ดวยความราบรนตลอดระยะเวลาทผานมา

ทายทสดคณะผวจยขอขอบคณ คณพรชย นชสวรรณ คณไพฑรย ทพยทศน คณจาดร

อภชาตบตร คณมาลและคณนอย บญเจรญสข คณนวต อารยธรรม คณธรยทธ วฒนธรรมศร คณ

ศภชย เออศรพนธ คณสทศา ออทอง และ คณวาทน พรอมเทยงตรง ส าหรบค าแนะน า ขอคด และความ

ชวยเหลอตางๆ จนท าใหงานวจยชนนส าเรจลลวงไปไดดวยด

คณะผวจย

- ข -

บทคดยอ ในปจจบน การทจรตในกระบวนการงบประมาณของไทยถอวาอยในขนรนแรงมาก ซง

สงผลกระทบหลายประการตอการบรหารราชการแผนดนของรฐบาล ขณะเดยวกนกระบวนการงบประมาณยงมชองโหวทเปดโอกาสใหเกดการทจรตขนได งานวจยนจงท าการศกษาถงจดแขง จดออน ของกระบวนการงบประมาณแผนดนในปจจบน ตลอดจนวเคราะหถงชองทางการทจรตหรอแสวงหาประโยชนจากกระบวนการงบประมาณ โดยจ าแนกตามขนตอนของกระบวนการงบประมาณ (นนคอ ขนการจดเตรยมงบประมาณ ขนการอนมตงบประมาณ และขนการบรหารและควบคมงบประมาณ) แลวจงน าไปสรางองคความรทจะสามารถเปนสญญาณเตอนภยเบองตน (Red Flags หรอ Warning Signs) ถงความผดปกตของโครงการทอาจเกดขน เพอใชเปนเครองมอในการคดกรองโครงการทอาจเกดการทจรตไมโปรงใส โดยสญญาณเตอนภยเบองตนดงกลาวอยในรปของดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ (Corruption Risk Index: CRI) แลวไดด าเนนการทดสอบ CRI โดยเลอกคดทจรตโครงการกอสรางระบบบ าบดน าเสยเขตควบคมมลพษ จงหวดสมทรปราการ (คลองดาน) เนองจากมขอมลทคอนขางครบถวนสมบรณและมแหลงขอมลอางอง

ขอเสนอแนะของงานวจยนมงเนนท “การเพมตนทนในการทจรต” ผานการเปดเผยอยางโปรงใส และปรบใชกฎหมายหรอระเบยบทมอยแลวในการปรบปรงกระบวนการและการบรหารจดการทเกยวของกบการงบประมาณของรฐบาล โดยลดอ านาจผกขาด และลดการใชดลพนจ พรอมกนกบการเพมความรบผดชอบ เพมความโปรงใส ซงแนวทางการด าเนนการสามารถท าได ดงน

1. การน า พ.ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 มาบงคบใชอยางจรงจง 2. การเปดเผยขอมลโครงการทไมไดรบอนมตจดสรรงบประมาณ พรอมเหตผลประกอบ 3. การถายทอดการพจารณาของคณะกรรมาธการวสามญพจารณาราง พ .ร .บ .

งบประมาณรายจายประจ าป 4. การเปดเผยขอมลโครงการเกน 1,000 ลานบาท และชอผเกยวของ 5. การก าหนดให สตง. ตรวจโครงการทมลคาเกน 1,000 ลานบาททกโครงการ

6. การจดท าฐานขอมลคสญญากบรฐและเปดเผยตอสาธารณะผานเวบไซต

7. การยกเวนหรอลดหยอนความผดใหกบผเปดเผยขอมลการทจรต (Leniency Program) ซงในปจจบนกฎหมาย ป.ป.ช. ไดน าเรองดงกลาวมาบงคบใชแลว อยางไรกด เพอใหการคมครองพยานเปนไปอยางมประสทธภาพ ป.ป.ช. ควรเรงด าเนนการกระบวนการสอบสวนใหรวดเรวยงขน

8. การเพมชองทางการสอสารในการตอตานการทจรต โดย ป.ป.ช. ควรเพมชองทางการสอสารผานสอตางๆ

9. การน าดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ (Corruption Risk Index: CRI) มาใช เพอเฝาระวงและตรวจสอบโครงการทเสยงตอการทจรต

- ค -

Abstract Rampant corruption in Thai budgetary process harms public administration. This is

mainly due to a myriad of flaws in the budgetary process. Then, this research paper examines strengths and weaknesses of the budgetary process, as well as analyze all loopholes, which are categorized according to each stage of budgetary process (i.e., budget preparation, budget adoption, and budget execution and control). Following these findings, the paper constructs indicator (red flags or warning signs) to signify the possible irregularities in the budgetary process, so that one can pinpoint the corruption-prone projects. The indicator is called Corruption Risk Index (CRI), which is tested its accuracy against Klong Dan Wastewater Treatment Project. The project is selected because its abundant information.

The paper then recommends that one should increase “cost of corruption” by disclosure of all stages of the budgetary process, as well as strictly employing law to improve budgetary process and management by reducing monopoly power and discretion. Moreover, accountability and transparency must be put in place. The guidelines are as follows.

1. Strictly enforcing law on liability for the wrongful acts of government officials 2. Disclosing all projects which did not get approval, and explain the reasons 3. Broadcasting the meeting of House of Representatives’ budget scrutiny committee 4. Disclosing information related to projects worth more than 1billion baht 5. Improving Key Performance Indicators (KPIs) of Office of the Auditor General, by

adding a KPI to inspect all projects worth more than 1billion baht 6. Creating database of those who sign contracts with the government and disclose the

information 7. Employing leniency program which is exemption or reduction of punishment

conferred to those who reveal corruption information, and Office of the National Anti-corruption Commission should expedite its investigation process in order to protect witnesses

8. Educating the general public through all media by Office of the National Anti-corruption Commission

9. Applying CRI to signify the possible irregularities in the budgetary process and pinpoint the corruption-prone projects

- ง -

บทสรปส าหรบผบรหาร

ในปจจบน การทจรตในกระบวนการงบประมาณของไทยถอวาอยในขนรนแรงมาก ซงสงผลกระทบหลายประการตอการบรหารราชการแผนดนของรฐบาล ขณะเดยวกนกระบวนการงบประมาณยงมชองโหวทเปดโอกาสใหเกดการทจรตขนได งานวจยนจงท าการศกษาถงจดแขง จดออน ของกระบวนการงบประมาณแผนดนในปจจบน ตลอดจนวเคราะหถงชองทางการทจรตหรอแสวงหาประโยชนจากกระบวนการงบประมาณ แลวน ามาประมวลเพอสรางองคความรทจะสามารถเปนสญญาณเตอนภยเบองตน (Red Flags) ถงความผดปกตของโครงการตางๆ อนจะน าไปสการปฏรประบบงบประมาณในอนาคตเพอปองกนการทจรตได

งานวจยนใชกรอบแนวคดทหลากหลาย โดยเนนชดความคดทเกยวของกบเศรษฐศาสตรวาดวยการทจรต (Economics of Corruption) เศรษฐศาสตรการเมอง (Political Economy) และเศรษฐศาสตรเชงสถาบนใหม (New Institutional Economics: NIE) เปนกรอบแนวคดพนฐานในการวเคราะห ขณะเดยวกนกยดแนวทางจากงานของ Isaksen (2005) ทจ าแนกความเสยงทจะเกดการทจรตตามกระบวนการงบประมาณ โดยงานวจยนเปนการศกษาคนควาเอกสาร (Documentary Research) จากงานวจยทเกยวของทงในและตางประเทศ รวมตลอดจนกฎหมาย (โดยเฉพาะอยางยงเกยวกบการคลงและงบประมาณ) ทเกยวของ นอกจากนยงไดใชการสมภาษณเชงลก (In-depth Interview) ในการเกบรวบรวมขอมลเพอไดงานวจยมความสมบรณยงขน

ผลการศกษาพบความเสยงทจะเกดการทจรตทส าคญในแตละกระบวนการงบประมาณ โดยมลกษณะดงน

1. ความเสยงการทจรตในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณ 1.1 การเออประโยชนกนระหวางภาคการเมอง ภาคธรกจ และหนวยงานทท าหนาท

จดเตรยมงบประมาณ โดยรปแบบดงกลาวสามารถอธบายดวยเรองผลประโยชนทบซอนของหนวยงานทสามารถใชดลพนจในการจดท าโครงการและพจารณาค าของบประมาณ

1.2 การตรวจสอบภาคประชาชนในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณท าไดไมมากเทาทควร

1.3 หนวยราชการบางหนวยมอ านาจตอรองในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณสง โดยเฉพาะกระทรวงกลาโหม และกองทพไทย ซงมกปรากฏความไมชอบมาพากลและไมโปรงใสในการจดหาอาวธของกองทพ นอกจากนภายหลงรฐประหารป พ.ศ. 2549 งบประมาณกระทรวงกลาโหมและกองทพเพมสงขนแบบกาวกระโดด โดยงบประมาณสวนใหญถกน าไปจดซออาวธยทโธปกรณตามแผนการปองกนประเทศ

- จ -

1.4 การใชอ านาจรฐบดเบอนเพอผลประโยชนสวนตวหรอพรรคพวกของผท าหนาทเกยวของในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณ อนไดแก หนวยงานจดท างบประมาณ ฝายการเมอง และภาคธรกจ โดยมรปแบบการบดเบอนในลกษณะทบซอนกนของผลประโยชน

2. ความเสยงการเกดการทจรตในกระบวนการอนมตงบประมาณ 2.1 ความเสยงทจะเกดการทจรตจะเกดขนมากทสดในชวงของการพจารณาราง

พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป โดยคณะกรรมาธการวสามญพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป (คณะกรรมาธการฯ) ของสภาผแทนราษฎร

2.2 ความรวมมอกนระหวางนกการเมองและขาราชการ โดยท ส.ส. ตองการงบประมาณลงในพนทของตนเอง และขาราชการกยนดใหความรวมมอเพอโอกาสในการรบต าแหนงทสงขน

2.3 ความพยายามของนกการเมองในการผนงบประมาณเขาสเขตพนทเลอกตงของตนเองหรอพรรคพวกผานการพจารณาของคณะกรรมาธการฯ

2.4 คณะกรรมาธการฯ สามารถปรบเพมงบประมาณไดโดยออม (Informal Rule) โดยใหสวนราชการเสนอค าขอปรบเพม แลวคณะกรรมาธการฯ เปนผเลอกโครงการ โดยมกจะเปนโครงการทมการตงงบประมาณเปนยอดรวมของรายการ (Lump Sum) ซงไมมการระบรายละเอยดโครงการหรอกจกรรมทมแผนการด าเนนงาน อกทงยงไมมการระบพนททชดเจน จงเปนการเปดโอกาสใหมการวงเตนโครงการลงไปสเขตเลอกตงของกรรมาธการฯ หรอพรรคพวกได

3. ความเสยงการทจรตในกระบวนการบรหารและควบคมงบประมาณ 3.1 ในกระบวนการบรหารและควบคมงบประมาณนน ขนตอนการจดซอจดจางเปน

ขนตอนทเกดความเสยงในการทจรตมากทสด 3.2 ความเสยงในการทจรตในกระบวนการจดซอจดจางทส าคญ ไดแก

3.2.1 การลอคสเปคพสดทจะซอหรองานทจะจาง ตลอดจนก าหนดสเปคของผ รบจาง/ผขายไวตงแตตนแลว

3.2.2 การก าหนดราคากลางไวสงเกนความเปนจรง โดยเฉพาะงานจางกอสราง ท าใหรฐตองจดซอจดจางแพงกวาทควร

3.2.3 การเออประโยชนใหผรบจาง/ผขายบางรายโดยการจดซอ/จดจางโดยวธพเศษ

3.2.4 เจาหนาทรฐกดกนไมเผยแพรประกาศขาวสารการประกวดราคา การสอบราคา หรอ E-auction ใหเปนไปโดยแพรหลาย

3.2.5 เจาหนาทรฐกดกน ไมพจารณาผเสนอราคารายต าสดใหเปนคสญญาโดยอางเหตผลในการตดคณสมบตและเออประโยชนใหผเสนอราคาทเปนพรรคพวกตนเองเปนคสญญา

- ฉ -

3.2.6 เจาหนาทรฐชวยเหลอคสญญาโดยการอนมตใหเปลยนแปลงแบบรปรายการ หรอควบคมงานไมเครงครดเพอชวยเหลอผรบจาง รวมทงขยายระยะเวลาใหผรบจางโดยไมมเหตผลอนควร

3.2.7 เจาหนาทรฐตรวจรบงานหรอตรวจการจางเปนเทจ

งานวจยนไดสรางองคความรเกยวกบสญญาณเตอนภยเบองตน (Red Flags หรอ Warning Signs) ถงความเสยงในการเกดการทจรตของโครงการ เพอใชเปนเครองมอในการคดกรองโครงการ ตลอดจนเปนแนวทางหนงในการปองปรามการทจรตได โดยสญญาณเตอนภยเบองตนดงกลาวอยในรปของดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ (Corruption Risk Index: CRI)

เมอพจารณาลกษณะของการกระท าการทจรตในแตละขนตอนของกระบวนการงบประมาณ สามารถสรปไดวา ปจจยส าคญทท าใหเกดพฤตกรรมการทจรตคอ “ตนทนในการท าการทจรตต ามาก” แนวทางทคณะผวจยน าเสนอจงมงเนนท “การเพมตนทนในการทจรต” ผานการเปดเผยอยางโปรงใส และปรบใชสงทมอยแลวในการปรบปรงกระบวนการและการบรหารจดการทเกยวของกบการงบประมาณของรฐบาล โดยอาศยสมการของการทจรตของ Klitgaard (1998)1 แลววางแนวทางแกไขปญหาการทจรตโดยวธการกลบขางสมการของ Klitgaard นนคอ ตองลดการผกขาด (Monopoly) ลดการใชดลพนจ (Discretion) เพมความรบผดรบชอบ (Accountability) และเพมความโปรงใส (Transparency) ซงแนวทางการด าเนนการสามารถท าได ดงน

1. ดานการปรบปรงและบงคบใชกฏหมาย

การน า พ.ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 มาบงคบใชอยางจรงจง และปรบปรงกฎหมายโดยใหอ านาจหนวยงานกลาง (เชน ป.ป.ช. หรอ สตง.) ในการเปนผด าเนนการสงฟองเจาหนาททท าการละเมด เพอเพมความรบผดชอบ และลดการใชดลพนจของทกฝายทเกยวของในการกระบวนการงบประมาณ ทงขาราชการ นกการเมอง และนกธรกจ

2. ดานการเพมประสทธภาพในการตรวจสอบ 2.1) การน าดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ (Corruption Risk

Index: CRI) มาใชในการเฝาระวงและตรวจสอบโครงการทเสยงตอการทจรต โดยให “ส านกงานการตรวจเงนแผนดน” รบหนาทเปนหนวยงานหลกในการน าดชนมาใชในการตรวจสอบการทจรต เนองจาก สตง. มอ านาจหนาทโดยตรงในการตรวจสอบการใชจายเงนงบประมาณแผนดนใหเปนไปอยางถกตองตามกฎหมาย ระเบยบ และขอบงคบ

2.2) การเพมตวชวด (Key Performance Indicators: KPIs) ของ สตง. โดยตองด าเนนการตรวจโครงการทมลคาเกน 1,000 ลานบาททกโครงการ 1 Corruption = Monopoly + Discretion – Accountability ท งน อาจเพมความโปรงใสเขาไปในสมการของ Klitgaard ดวย จงไดวา Corruption = Monopoly + Discretion – Accountability – Transparency

- ช -

3. ดานขอมลแ ละความโปรงใส

3.1) การก าหนดใหส านกงบประมาณตองเปดเผยขอมลโครงการทไมไดรบอนมตจดสรรงบประมาณ พรอมดวยเหตผลประกอบ

3.2) การเปดเผยขอมลโครงการเกน 1,000 ลานบาท และชอผเกยวของ เพอเพมความโปรงใสในการด าเนนการในทกขนตอนของกระบวนการงบประมาณ และเปนการเพมความรบผดชอบของผทเกยวของในการด าเนนโครงการ

3.3) การจดท าฐานขอมลคสญญากบรฐและเปดเผยตอสาธารณะผานเวบไซต เพอใหเกดความโปรงใส ทนเวลา และงายตอการเขาถง

3.4) การถายทอดการพจารณางบประมาณของคณะกรรมาธการวสามญพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป ซงเปนการเพมความโปรงใสใหกบขนตอนการอนมตงบประมาณ

4. ขอเสนอแนะเกยวกบ ป.ป.ช.

4.1) การยกเวนหรอลดหยอนความผดใหกบผเปดเผยขอมลการทจรต (Leniency Program) อนจะน าไปสการตรวจสอบกนเองระหวางผประกอบการ ซงเปนการลดภาระของสวนราชการในการตรวจสอบอกทางหนงดวย

4.2) การเพมชองทางการสอสารในการตอตานการทจรต โดย ป.ป.ช. ควรเพมชองทางการสอสารผานสอตางๆ เชน จดท ารายการโทรทศน หรอวทยเพอสอสาร สรางทศนคต และเพมจตส านกของประชาชนในการตอตานการทจรต

เหลานคอ สงส าคญในการปฏรประบบงบประมาณเพอตอตานการทจรต ซงเปนการเรมเปลยนแปลงพฤตกรรมเพอลอมกรอบการทจรต โดยมไดมงหวงการหมดไปของการทจรต แตตองท าใหตนทนสงขน ท าใหคนทท าการทจรตหยดการกระท า และท าใหคนทจะท าการทจรต (ทยงไมเขาสวงจรการทจรต) เกดความลงเลและไมเขาสวงจรในอนาคต ท าใหกระบวนการทจรตไมขยายตวมากขน และท าใหกระบวนการงบประมาณมประสทธภาพ เหมาะสม ถกตองมากขน และจะท าใหประชาชนไดรบประโยชนสขจากการใชจายเงนงบประมาณของรฐอยางแทจรงในทสด

- ซ -

Executive Summary

The rampant corruption in Thai budgetary process harms public administration. This is mainly due to a myriad of flaws in the budgetary process. Then, this research paper examines strengths and weaknesses of the budgetary process, as well as analyse all loopholes in order to create red flags or warning signs to detect irregularity of Thai government spending projects. The findings will lead to the proposal to revolutionise Thai budgetary process to prevent corruption.

There is a variety of conceptual framework employed by this paper. They include Economics of Corruption, Political Economy, and New Institutional Economics, together with following guidelines made by Isaksen (2005) which categorises risk contained in each stage of budgetary process. The method used in the paper is mainly documentary research studied extensively from both domestic and international literature, law pertinent to fiscal and budgetary affairs. To make the paper more rigorous, conducting in-depth interviews is added.

The main findings indicate forms of corruption in each stage of budgetary process as follows.

1. Corruption Risk in Budget Preparation 1.1 There is collusion among politicians, businessmen, and government officials

(particularly in budget preparation agency). 1.2 During budget preparation process, people participation is low. 1.3 Some government agencies, e.g. Ministry of Defence and Armed Forces,

typically exercise high bargaining power throughout all budgetary process. After 2006 coup, budget of Ministry of Defence and Armed Forces have increased substantially, and most of the budget has been allocated to buying weapon contained in Thailand’s defence plan.

1.4 Conflict of interest is rampant. There is an abuse of power to reap private benefit or favor some groups of people having close ally with officials at budget preparation agency, politicians, and businessmen.

2. Corruption Risk in Budget Adoption 2.1 Corruption in budget adoption is risky during budget scrutiny conducted by an

ad hoc committee of the house of representatives.

- ฌ -

2.2 Corruption risks during this process is mainly in the form of collusion between politicians and government officials. That is, politicians typically call for more budget to be allocated to their constituencies, and government officials co-operate in the hope to be promoted in the future.

2.3 The consideration by the ad hoc committee of the house of representatives is an arena where bargaining is likely occurred in order to mischievously allocate the budget.

2.4 Although the ad hoc committee has no power to increase the budget. In practice, it may indirectly ask government agencies to propose projects through cabinet resolution. Then, the committee can pick those projects. It is noticed that these projects typically are lump sump with no specific details, plans, and geographic areas, so that these projects are easily moved as a result of political bargain.

3. Corruption Risk in Budget Execution and Control 3.1 In budget execution and control, procurement is the most vulnerable to

corruption. 3.2 Typical type of corruption in budget execution and control are the following:

3.2.1 Specification of materials and suppliers or contractors is chosen in advance.

3.2.2 Standard price of materials or projects is overpriced. 3.2.3 Using extra procurement process to favor some suppliers or contractors. 3.2.4 Government officials conceal information related to projects. 3.2.5 Government officials do not choose suppliers or contractors that offer the

cheapest price. 3.2.6 Government officials allow changing of contract and TOR. 3.2.7 Government officials wrongly approve projects.

Then, the paper constructs indicator (red flags or warning signs) to signify the possible irregularities in the budgetary process, so that one can pinpoint the corruption-prone projects. The indicator is called Corruption Risk Index (CRI), which is tested its accuracy against Klong Dan Wastewater Treatment Project. The project is selected because its abundant information.

The paper recommends that one should increase “cost of corruption” by reversing Klitgaard’s equation, that is, by disclosing of all stages of the budgetary process, as well as strictly employing law to improve budgetary process and management by reducing monopoly power and discretion. Moreover, accountability and transparency must be put in place. The guidelines are as follows.

- ญ -

1. Law-related Measures Strictly enforcing law on liability for the wrongful acts of government officials

2. Auditing Effciency-related Measures 2.1) Applying CRI to signify the possible irregularities in the budgetary process and

pinpoint the corruption-prone projects 2.2) Improving Key Performance Indicators (KPIs) of Office of the Auditor General,

by adding a KPI to inspect all projects worth more than 1billion baht 3. Transparency-enhancing Measures

3.1) Disclosing all projects which did not get approval by Bureau of the Budget, and explain the reasons

3.2) Disclosing information related to projects worth more than 1billion baht 3.3) Creating database of those who sign contracts with the government and disclose

the information 3.4) Broadcasting the meeting of House of Representatives’ budget scrutiny

committee 4. Measures Related to Office of the National Anti-corruption Commission

4.1) Employing leniency program which is exemption or reduction of punishment conferred to those who reveal corruption information, and Office of the National Anti-corruption Commission should expedite its investigation process in order to protect witnesses

4.2) Educating the general public through all media by Office of the National Anti-corruption Commission

These measures will provide incentives to economic agents to change their behaviour to avoid involving in corruption. Although it is impossible to eradicate corruption, cost of corruption should be raised so that those who already involved in corruption refrain from this behaviour, and that those who are interested in getting involve are reluctant. This will stop corruption vicious cycle, and budgetary process will be more efficient and appropriate, and, ultimately, Thai citizen will truly benefit from government expenditure.

- ฎ -

สารบญ หนา

กตตกรรมประกาศ ................................................................................................................................... ก บทคดยอ .................................................................................................................................................. ข Abstract ................................................................................................................................................... ค บทสรปส าหรบผบรหาร .......................................................................................................................... ง Executive Summary ................................................................................................................................ ซ สารบญ .................................................................................................................................................... ฎ สารบญตาราง ......................................................................................................................................... ฑ สารบญรป .............................................................................................................................................. ฒ สารบญกลอง .......................................................................................................................................... ณ ค ายอและอกษรยอทใชในรายงานการวจย .............................................................................................. ด บทท 1 บทน า .......................................................................................................................................... 1

1.1 ทมาและความส าคญของปญหา ............................................................................................... 1 1.2 วตถประสงคของการวจย ......................................................................................................... 5 1.3 ขอบเขตการศกษา..................................................................................................................... 5 1.4 กรอบแนวคดในการวจย .......................................................................................................... 5 1.5 วธการด าเนนการวจย ............................................................................................................... 7 1.6 แหลงขอมล .............................................................................................................................. 9 1.7 ประโยชนทไดรบจากการศกษา ............................................................................................... 9 1.8 องคประกอบของรายงานการวจย.......................................................................................... 10

บทท 2 แนวคดและงานวจยทเกยวของ ................................................................................................. 11 2.1 ความหมายของงบประมาณ ................................................................................................... 11 2.2 กระบวนการงบประมาณ ........................................................................................................ 11

2.2.1 การจดเตรยมงบประมาณ ........................................................................................... 12 2.2.2 การอนมตงบประมาณ ............................................................................................... 18 2.2.3 การบรหารงบประมาณ .............................................................................................. 18 2.2.4 การควบคมและการตรวจสอบงบประมาณ ............................................................... 19

2.3 การทบทวนวรรณกรรม ......................................................................................................... 20 2.3.1 งานศกษาเกยวกบการปฏรประบบงบประมาณตลอดจนพฒนาการของ ระบบ

งบประมาณแผนดนของประเทศไทย ...................................................................... 20

- ฏ -

2.3.2 กระบวนการงบประมาณแผนดนของตางประเทศ..................................................... 27 2.3.3 งานศกษาเกยวกบการทจรตโดยเฉพาะการทจรตในกระบวนการ

งบประมาณแผนดน ................................................................................................. 29 บทท 3 ความเสยงการทจรตในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณ ....................................................... 34

3.1 รปแบบความสมพนธระหวางนกการเมอง ขาราชการ และนกธรกจทน าไปสการทจรต ....... 36 3.2 การเมองแบบใหประโยชนกบพวกพอง: หนาทของผแทนหรอโอกาสในการทจรต ............. 41 3.3 โครงการไมชอบมาพากลในขนการพจารณาของฝายบรหาร ................................................. 46 3.4 การจดเตรยมงบประมาณแบบหมกเมด: การปดบงขอมลงบประมาณของฝายบรหาร .......... 48 3.5 การจดเตรยมงบประมาณแบบไทย ๆ: โปรงใส หรอ หมกเมด? ............................................. 51 3.6 การจดเตรยมงบประมาณรายจายกระทรวงกลาโหม: ระหวาง “หลกการ” กบ

“ความเกรงใจ”....................................................................................................................... 57 3.7 สภากลาโหมภายใต พ.ร.บ. จดระเบยบกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 ................................... 58 3.8 สรป ........................................................................................................................................ 62

บทท 4 ความเสยงการทจรตในกระบวนการอนมตงบประมาณ ............................................................ 63 4.1 การพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ของสภาผแทนราษฎร ................................................ 64

4.1.1 การพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ โดยสภาผแทนราษฎรวาระท 1 ..................... 64 4.1.2 การพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ โดยสภาผแทนราษฎรในขนคณะกรรมาธการ

วสามญ ..................................................................................................................... 64 4.1.3 การพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ในวาระท 2 และ 3 ของสภาผแทนราษฎร ..... 77

4.2 การพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ของวฒสภา ................................................................ 78 บทท 5 ความเสยงการทจรตในกระบวนการบรหารและควบคมงบประมาณ ....................................... 81

5.1 ขอมลการจดซอจดจางภาครฐ: จดเรมตนของการสรางความโปรงใสในระบบ การจดซอจดจาง .................................................................................................................... 83

5.2 การตรวจสอบการจดซอจดจาง: ทมาของการตรวจพบการทจรต .......................................... 93 5.3 การด าเนนการกบผกระท าความผดกรณการจดซอจดจาง ...................................................... 95 5.4 ขนตอนการจดซอจดจางกบการทจรต .................................................................................... 96

5.4.1 ขนตอนการรายงานขอซอขอจาง ............................................................................... 99 5.4.2 ขนตอนการอนมตเหนชอบใหด าเนนการจดซอจดจาง และแตงตงคณะกรรมการเพอ

ด าเนนการจดซอจดจาง .......................................................................................... 112 5.4.3 ขนตอนการด าเนนการจดซอจดจางและขออนมตจดซอจดจาง ............................... 120 5.4.4 ขนตอนบรหารสญญาและตรวจรบพสด/ตรวจรบงาน ............................................ 126

5.5 สรป ...................................................................................................................................... 129

- ฐ -

บทท 6 ดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐและการทดสอบดชน .................................... 130 6.1 ดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ ................................................................... 130

6.1.1 การประเมนเพอหาคาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการของรฐ ................. 132 6.1.2 การประเมนเพอหาคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ ....................... 135

6.2 การทดสอบดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ: คดทจรตโครงการกอสรางระบบบ าบดน าเสยเขตควบคมมลพษ จงหวดสมทรปราการ (คลองดาน) ..................................... 145

6.2.1 รปแบบของความเสยงทจะเกดการทจรตในโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน ... 145 6.2.2 การทดสอบดชนวดความเสยงการทจรตกบโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน ... 150

6.3 ขอเสนอแนะการน าดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐไปใช .......................... 154 บทท 7 บทสรปและขอเสนอแนวทางเพอการปฏรป ........................................................................... 157

7.1 สรปพฤตกรรมทมความเสยงหรอการทจรตในแตละขนตอนของกระบวนการงบประมาณ 157 7.1.1 การจดเตรยมงบประมาณ ......................................................................................... 157 7.1.2 การอนมตงบประมาณ ............................................................................................. 158 7.1.3 การบรหารและตรวจสอบงบประมาณ .................................................................... 159

7.2 ขอเสนอแนวทางเพอการปฏรป............................................................................................ 163 7.2.1 ดานการปรบปรงและบงคบใชกฏหมาย .................................................................. 163 7.2.2 ดานการเพมประสทธภาพในการตรวจสอบ .......................................................... 164 7.2.3 ดานขอมลและความโปรงใส ................................................................................. 165 7.2.4 ขอเสนอแนะเกยวกบ ป.ป.ช. ................................................................................. 166

บรรณานกรม ....................................................................................................................................... 168 ภาคผนวกท 1: การประเมนคาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการของรฐ กรณโรงบ าบดน าเสย

คลองดาน ........................................................................................................................ ๑ ภาคผนวกท 2: การประเมนคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ กรณโรงบ าบดน าเสย

คลองดาน ....................................................................................................................... ๔

- ฑ -

สารบญตาราง

ตารางท 1-1: คาคะแนนการควบคมการคอรรปชนของประเทศไทย ตงแตป พ.ศ. 2539 - 2553 ............... 2 ตารางท 2-1: ปฏทนงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554 .............................................. 16 ตารางท 2-2: ความแตกตางของการจดท างบประมาณแบบแผนงาน (PPBS) และแบบมงเนนผลงาน

(PBBS)............................................................................................................................. 22 ตารางท 2-3: รฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 กบการบรหารจดการรายจายภาคสาธารณะ (PER) ...................... 26 ตารางท 3-1: จ านวนคดท ป.ป.ช. ชมลความผดเกยวกบการทจรตในกระบวนการงบประมาณ ............ 35 ตารางท 3-2: จ านวนเรองท สตง.ชมลความผดกรณตรวจสอบพบวา เจาหนาทรฐมพฤตการณนาเชอได

วาทจรต ............................................................................................................................ 35 ตารางท 3-3: โครงการกอสรางถนนไรฝ นภายใตแผนปฏบตการไทยเขมแขง จงหวดบรรมย กบ

ความสมพนธระหวางนกการเมองผานทางนามสกลทง ส.ส. และ ส.อบจ. ...................... 44 ตารางท 3-4: กลมประเทศทถกจดอนดบการเปดเผยขอมลงบประมาณของ IBP................................... 49 ตารางท 3-5: รายจายงบกลาง สดสวนเทยบกบงบประมาณรายจายประจ าป และพรรคการเมองทเปน

แกนน าจดตงรฐบาล ตงแตปงบประมาณ พ.ศ. 2541 – 2554 ............................................. 54 ตารางท 3-6: ตวเลขคาใชจายโครงการทมลกษณะนโยบายประชานยมทปรากฏอยในงบกลาง ............ 55 ตารางท 3-7: ขอมลความไมโปรงใสในการจดหาอาวธยทโธปกรณนบตงแตป พ.ศ. 2549 ................... 61 ตารางท 4-1: ยอดปรบลดและปรบเพมงบประมาณ ตงแตปงบประมาณ พ.ศ. 2548 - 2552 ................... 68 ตารางท 4-2: ผลการพจารณาของคณะกรรมาธการฯ ปงบประมาณ พ.ศ. 2552 เปรยบเทยบระหวาง

กระทรวงกลาโหม และกระทรวงเกษตรและสหกรณ ...................................................... 77 ตารางท 5-1: รายงานภาพรวมการจดซอจดจางดวยระบบ E-AUCTION ตงแตปงบประมาณ พ.ศ. 2549 -

2552 ................................................................................................................................. 84 ตารางท 5-2: จ านวนและมลคาสญญาเกน 1 ลานบาททสงส าเนาสญญาให สตง. ตามระเบยบพสด ...... 85 ตารางท 5-3: จ านวนและมลคาสญญาเกน 1 ลานบาททสงให สตง. ปงบประมาณ พ.ศ. 2553 (1 ตลาคม

พ.ศ. 2552 - 30 กนยายน พ.ศ. 2553) ................................................................................. 86 ตารางท 5-4: สญญาทมมลคาตงแต 100 ลานบาท - 1,000 ลานบาท และสญญาทมมลคาตงแต 1,000 ลาน

บาทขนไป ........................................................................................................................ 89 ตารางท 5-5: บรษทรบเหมากอสรางทสนบสนนเงนทนบรจาคพรรคการเมองตงแตป พ.ศ. 2546 ........ 92 ตารางท 5-6: ผลการตรวจสอบการจดซอจดจางทพบวามการด าเนนการไมโปรงใส ............................ 94 ตารางท 5-7: ขนตอนการจดซอจดจางตามระเบยบพสด ....................................................................... 96 ตารางท 5-8: จ านวนเรองทส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบการจดซอจดจางและชมลวา ม

พฤตการณนาเชอวาทจรต ................................................................................................ 99

- ฒ -

ตารางท 5-9: ความเสยงทจะเกดการทจรตตามขอสงเกตและปญหาในการจดท าราคากลาง ............... 104 ตารางท 5-10: เปรยบเทยบอ านาจหนาทของหวหนาสวนราชการและรฐมนตรในระเบยบพสด พ.ศ.

2535 ............................................................................................................................ 114 ตารางท 5-11: รายละเอยดเรองกลาวหาฝายการเมองและฝายขาราชการประจ าระดบสง กรณทจรตใน

กระบวนการจดซอจดจาง ............................................................................................ 115 ตารางท 5-12: รายละเอยดเรองกลาวหาทมาจากการกอสรางสนามบนสวรรณภมและเรองทรบโอนจาก

คตส. ............................................................................................................................ 118 ตารางท 5-13: ความเสยงทจะเกดการทจรตในการจดซอจดจางแตละวธ ............................................ 121 ตารางท 6-1: แบบประเมนคาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการของรฐ ................................. 134 ตารางท 6-2: แบบประเมนคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ ....................................... 136 ตารางท 6-3: น าหนกทใหในการค านวณคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณแผนดน .... 142 ตารางท 6-4: ค าอธบายการแปลผลคาเฉลยระดบความเสยงความผดปกตในโครงการของรฐ ............ 143 ตารางท 6-5: ประเมนคาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน .......... 151 ตารางท 6-6: แบบประเมนคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ กรณโครงการโรงบ าบดน า

เสยคลองดาน ................................................................................................................. 152 ตารางท 6-7: คา CRI ในแตละกระบวนการงบประมาณ กรณโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน ..... 153

สารบญรป

รปท 2-1: กระบวนการงบประมาณแผนดน .......................................................................................... 13 รปท 2-2: ความสมพนธระหวางการทจรตในกระบวนการงบประมาณ ................................................ 31 รปท 3-1: CONFLICT OF INTEREST แบบ PORK BARREL ทนกการเมองทองถน หรอนกการเมอง

ระดบชาตใสชอตนเองไวบนทรพยสนสาธารณะ หรอแฝงการประชาสมพนธวาโครงการดงกลาวไดรบการผลกดนจากตนเอง ..................................................................................... 45

รปท 3-2: งบประมาณรายจายของกระทรวงกลาโหม ............................................................................ 57 รปท 5-1: บอรดประกาศประชาสมพนธเผยแพรประกาศสอบราคาหรอประกวดราคา....................... 122 รปท 6-1: กระบวนการงบประมาณ ..................................................................................................... 130 รปท 6-2: กรอบการวเคราะหความเชอมโยงระหวางความเสยงเชงยทธศาสตร และความเสยงเชงธรร

มาภบาลเพอน ามาสราง CRI ................................................................................................ 132 รปท 6-3: การน า CRI ไปใชประเมนความเสยงทจะเกดการทจรตในโครงการของรฐ ........................ 156 รปท 7-1: วงจรอปถมภระหวางนกการเมอง ขาราชการ และนกธรกจ ................................................. 157

- ณ -

รปท 7-2: กระบวนการงบประมาณทมความเสยงในการทจรต ........................................................... 161 รปท 7-3: กฎหมายส าคญทเกยวของในการก ากบดแลกระบวนการงบประมาณ ................................. 162 รปท 7-4: การแกไขปญหาการทจรตโดยวธการกลบขางสมการของ KLITGAARD .............................. 163 รปท 7-5: ขอเสนอแนวทางเพอการปฏรป ........................................................................................... 167

สารบญกลอง

กลองท 3-1: ตวอยางเรองกลาวหาเกยวกบผลประโยชนทบซอนในขนตอนการไตสวนของ ป.ป.ช. .... 41 กลองท 3-2: ลกษณะโครงการทมโอกาสทจรตสง................................................................................. 45 กลองท 3-3: ลกษณะโครงการทไมชอบมาพากลทเขาสการประชมคณะรฐมนตร ................................ 46 กลองท 3-4: รปแบบการทจรตงบประมาณโครงการภยพบต: อกหนงทางรวไหลของงบกลาง ............ 56 กลองท 5-1: การทจรตในกระบวนการเบกจายงบประมาณโครงการชวยเหลอผประสบอทกภย .......... 83 กลองท 5-2: กรณส านกการแพทย กรงเทพมหานคร ลอคสเปคจดซอชดตรวจและบนทกสญญาณทาง

สรรวทยาแบบศนยรวม .................................................................................................... 101 กลองท 5-3: การกอสรางและตดตงระบบผลตไฟฟาดวยเซลลแสงอาทตยของการไฟฟาสวนภมภาค 102 กลองท 5-4: โครงการกอสรางระบบระบายน าบรเวณสนามบนสวรรณภม ของกรมชลประทาน ...... 107 กลองท 5-5: การประกวดราคานานาชาตงานจางกอสรางพนผวทางวง ทางขบและลานจอดอากาศยาน

โครงการทาอากาศยานสวรรณภม ของบรษท ทาอากาศยานสากลกรงเทพแหงใหม จ ากด108 กลองท 5-6: การทจรตจดซอทดนโดยใชวธพเศษของเทศบาลเมองสราษฎรธาน ............................... 111 กลองท 5-7: โครงการกอสรางอโมงคระบายน าคลองแสนแสบและคลองลาดพราวลงสแมน าเจาพระยา

ของกรงเทพมหานคร ........................................................................................................ 125 กลองท 5-8: กรณการทจรตโครงการเรอขดเอลลคอตต (ELLICOTT) กรมเจาทา .................................. 128

- ด -

ค ายอและอกษรยอทใชในรายงานการวจย

คณะกรรมาธการฯ คณะกรรมาธการวสามญพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจาย

ประจ าป

ป.ป.ช. ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต

พ.ร.บ. พระราชบญญต

ระเบยบพสด ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535

ราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป

สตง. ส านกงานการตรวจเงนแผนดน

อบจ. องคการบรหารสวนจงหวด

อบต. องคการบรหารสวนต าบล

อปท. องคกรปกครองสวนทองถน

BOQ Bill of Quantities

TOR Term of Reference

- ต -

- 1 -

บทท 1 บทน า

“ปญหาเรองการทจรตคอรรปชน… …ภาครฐเรากพยายามท ามาหมดแลว มองคกรอสระ มกฎหมายทเขมงวดกวดขนมากขน มการแสดงบญชทรพยสน มการก าหนดบทบญญตเรองของการขดกนของผลประโยชน แตวากยงมปญหาเรองการบงคบใช เรองการปฏบต” นายอภสทธ เวชชาชวะ กลาวในรายการ “เชอมนประเทศไทยกบนายกฯ อภสทธ” เมอวนอาทตยท 11 กรกฎาคม 2553 “ไทยมกฎหมายปองกนคอรรปชนมาก แตแกปญหาไมได ตองมการปรบทศนคตของคนไทยตอเรองคอรรปชนใหม เพราะทกวนนมองวาคอรรปชนเปนเรองธรรมดา” นายพยงศกด ชาตสทธผล ประธานสภาอตสาหกรรมแหงประเทศไทย (กรงเทพธรกจ วนท 16 กรกฎาคม 2553 หนา 5) “แมเราจะมหนวยงานทตอตานการทจรตเปนจ านวนมาก แตกไมสามารถปฏรปหนวยงานทมปญหา (คอรรปชน) ได” รศ.ดร.สงศต พรยะรงสรรค (ASTV ผ จดการ วนท 22 กรกฎาคม 2553 หนา 34)

1.1 ทมาและความส าคญของปญหา

งบประมาณนบเปนปจจยส าคญทสดในการบรหารราชการแผนดนและท าใหรฐบาลสามารถด าเนนโครงการตางๆ ไดตามนโยบายทแถลงไวกบรฐสภา ดวยเหตนรฐบาลควรบรหารเงนงบประมาณโดยค านงถงความมประสทธภาพ ความถกตอง ความคมคา ความโปรงใส และความมวนยในการใชจายเงน อยางไรกตาม ในทางปฏบตแลวกระบวนการงบประมาณแผนดนมขนตอนและรายละเอยดปลกยอยมากมายท าใหการสงผานงบประมาณแผนดนจากสวนกลางไปยงประชาชนผใชบรการของรฐตองผานกระบวนการและบคคลทเกยวของหลายระดบชน ดงนน เงนงบประมาณเหลานจงมการรวไหลอนเกดจากการทจรต และในปจจบน การทจรตในกระบวนการงบประมาณของไทยถอวาอยในขนรนแรงมาก ตวอยางเชน ขอมลจากการส ารวจผประกอบการภาคเอกชน ขาราชการ เจาหนาทภาครฐ และประชาชน โดยมหาวทยาลยหอการคาไทย พบวา มลคาการทจรตเมอเทยบกบงบประมาณของประเทศมสดสวนถง 25 - 30% ของงบประมาณรายจายคาครภณฑ ทดน และสงปลกสราง และงบลงทนรฐวสาหกจในปงบประมาณ พ.ศ. 2553 หรอคดเปนมลคาความสญเสยจากการทจรตประมาณ 169,100 - 202,920 ลานบาท หรอคดเปนสดสวนประมาณ 1.6 - 2% ของ GDP (ไทยโพสต 30 ธนวาคม 2553)

นอกจากนในรายงานของธนาคารโลกเรอง Governance Matters 2007: Worldwide Governance Indicators 1996 – 2006 ซงจดท าขนส าหรบธนาคารโลกไดรายงานเรองดชนธรรมาภบาลโลกโดยชใหเหนถงองคประกอบหลกของธรรมาภบาล 6 ประการ ไดแก

- 2 -

- เสยงของประชาชนและความรบผดรบชอบ (Voice and Accountability) - เสถยรภาพทางการเมองและสนตภาพภายในประเทศ (Political Stability and Absence of

Violence) - ประสทธผลในการท างานของรฐบาล (Government Effectiveness) - การบงคบใชกฎหมาย (Rule of Law) - การควบคมการคอรรปชน (Control of Corruption) กลาวเฉพาะดชนตวสดทาย คอ การควบคมการคอรรปชนนน เปนการวดจากการใชอ านาจรฐ

เพอประโยชนสวนตนซงครอบคลมทงการคอรรปชนขนาดเลก (Petty Corruption) และคอรรปชนขนาดใหญ (Grand Corruption) รวมถงการกมอ านาจรฐของกลมผลประโยชน ซงนกวจยจากธนาคารโลกไดค านวณคาดชนธรรมาภบาลเรองการควบคมการคอรรปชนของแตละประเทศออกมาแลวพบวา กรณของประเทศไทยมคาดชนอยในระดบกลางๆ ตามตารางท 1-1

ตารางท 1-1: คาคะแนนการควบคมการคอรรปชนของประเทศไทย ตงแตป พ.ศ. 2539 - 2553

ป Score of Control of Corruption 2539 49.76 2541 60.00 2543 55.61 2545 47.32 2546 52.20 2547 52.20 2548 53.18 2549 44.39 2550 43.20 2551 39.32 2552 47.85 2553 46.89

ทมา: สรปจากขอมล (Dataset) ของ Worldwide Governance Indicators (WGI) ใน

www.info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp เขาดเมอ 2 กมภาพนธ 2555

จากตารางท 1-1 คาดชนทแสดงในรปของอนดบในการควบคมการคอรรปชน (Rank of Control of Corruption) นกวจยจากธนาคารโลกก าหนดใหคาดงกลาวอยในรปของอนดบเปอรเซนไทลของทกประเทศ (Percentile Rank among all Countries) โดยคาดงกลาวจะเรมตงแต 0 ถง 100 ซงหากประเทศใดมคาเขาใกล 0 แสดงวาประเทศนนประสบปญหาอยางมากเรองการควบคมการคอรรปชน ในทางกลบกน

- 3 -

ประเทศทมคาเขาใกล 100 สะทอนใหเหนภาพความโปรงใสในการบรหารราชการแผนดนทปลอดการทจรตคอรรปชน โดยในป พ.ศ. 2553 ซงเปนปลาสดทแสดงขอมล พบวา อฟกานสถานเปนประเทศทมคาดชนการควบคมการคอรรปชนเพยง 0.9 ขณะทฟนแลนดมคาดชนนสงถง 98.06

ส าหรบประเทศไทยคาดชนการควบคมการคอรรปชนโดยเฉลยแลวถอวา อยในระดบกลางๆ โดยป พ.ศ. 2541 (หลงเกดวกฤตเศรษฐกจป พ.ศ. 2540) เปนปทคาดชนนสงทสดคอ 60.00 ในขณะทป พ.ศ. 2551 คาดงกลาวลดต าลงเหลอเพยง 39.32 ซงสะทอนใหเหนวาปญหาการทจรตของประเทศไทยยงมอยอยางแพรหลายและควบคมจดการไดไมดพอ (Kaufmann, Kraay, และ Massimo 2007)

ปญหาการทจรตในกระบวนการงบประมาณท าใหภาครฐไดสนคาและบรการทมคณภาพต า หรอภาครฐอาจตองสญเสยงบประมาณเพมมากขนโดยไมจ าเปน (เพราะผประกอบการตองเสยคาใชจายในการอ านวยความสะดวกใหแกเจาหนาทของรฐ และจะน าตนทนดงกลาวไปรวมไวในตนทนคาผลตสนคาและบรการใหแกภาครฐ) ซงในชวงเวลาทผานมารฐบาลไดใหความสนใจในเรองน ดงสะทอนไดจากการประกาศใชพระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 อกทงยงไดอาศยหนวยงานของรฐ คอ ป.ป.ช. เขามามบทบาทในการด าเนนการอยางเดดขาดกบพฤตกรรมการทจรตมากขน

สภาพปญหาทก าลงเกดขนคอ การทจรตไดเปลยนรปแบบไปสการแสวงหาประโยชนจากโครงการของรฐอยางครบวงจร เรมตงแตการรเรมโครงการ โดยพยายามหาเหตผลความจ าเปนเพอผลกดนโครงการตางๆ ใหไดรบอนมตงบประมาณ ท าใหมการจดสรรงบประมาณแผนดนโดยมไดค านงถงผลประโยชนสงสดทสงคมพงจะไดรบ ซง นพนธ พวพงศกร และคณะ (2543) ไดอธบายถงชองทางการทจรตในกระบวนการจดซอจดจางวามจดเรมตนตงแตการจบจองโครงการจดซอจดจาง โดยเกดจากความรวมมอระหวางเจาหนาทรฐกบนกธรกจทรวมกนจดท าโครงการเพอของบประมาณในแตละป หลงจากนนจะสรางความชอบธรรมดวยการศกษาความเปนไปไดของโครงการเพอใหดเสมอนหนงวาเกดประโยชนตอสงคม พรอมกบมการออกแบบรายละเอยดโครงการโดยการก าหนดตนทนโครงการไวลวงหนาแลว ซงการออกแบบดงกลาวจะน าไปสการ “ลอคสเปค” โดยก าหนดคณสมบตสนคาและคณสมบตผเสนอราคาเพอใหมการแขงขนนอยทสด

ดวยเหตทรปแบบการทจรตมความเชอมโยงตงแตการรเรมโครงการจนไปถงการบรหารและการตรวจสอบการใชจายงบประมาณในทสด การจะตดวงจรการทจรตจงจ าเปนตองท าความเขาใจกระบวนการงบประมาณทงระบบเพอใหสามารถวเคราะหจดแขง จดออน ตลอดจนชองทางการแสวงหาประโยชนจากกระบวนการงบประมาณแผนดนได นอกจากน การปฏรประบบงบประมาณ (Budget Reform) นาจะเปนแนวทางหนงทจะชวยลดโอกาสการทจรตเงนงบประมาณแผนดนได ตวอยางเชน ผลการศกษาเรองการปฏรประบบงบประมาณเพอตอตานการทจรตในประเทศจนของ Ma และ Ni (2008) ไดยนยนวาการปฏรประบบงบประมาณแผนดนของจนตงแตป ค.ศ. 1999 เปนตนมานนสามารถลดโอกาสการทจรตลงไดจรง

- 4 -

โดยทวไปแลวกระบวนการงบประมาณแผนดน (Budget Process) ประกอบไปดวย 4 ขนตอน คอ การจดเตรยมงบประมาณ ( Budget Preparation) การอนมตงบประมาณ (Budget Adoption) การบรหารงบประมาณ (Budget Execution) และการควบคมงบประมาณ (Budget Control) ซงขนตอนเหลานลวนแตมความเสยงทจะเกดการทจรตเงนงบประมาณไดทงหมด โดย Isaksen (2005) ไดจ าแนกความเสยงดงกลาวออกเปน 3 ระดบ ไดแก สง (High) ปานกลาง (Medium) และต า (Low) ตวอยางเชน ขนตอนการจดเตรยมงบประมาณมความเสยงทจะเกดการทจรตอยในระดบปานกลาง ขณะทขนตอนการอนมตงบประมาณโดยรฐสภามความเสยงทจะเกดการทจรตในระดบสง เปนตน

การทจรตในกระบวนการงบประมาณสงผลกระทบตอสงคมหลายประการซง Isaksen (2005) ไดสรปผลกระทบดงกลาวไว ดงน

1. การทจรตท าใหรฐบาลจดสรรทรพยากรทมอยอยางจ ากดผดพลาด กลาวคอ เ งนงบประมาณแผนดนซงถอเปนทรพยากรทมจ ากดของสงคมจะตองถกจดสรรใหแกโครงการทไมกอใหเกดประโยชนกบคนสวนใหญในสงคม แตมคนเพยงบางกลมเทานนทจะไดรบผลประโยชนจากโครงการทมการทจรต

2. การทจรตท าใหแผนงานของรฐบาลไมสมฤทธผล แมวารฐบาลจะมแผนงานโครงการทสมบรณ มวตถประสงคของโครงการทชดเจน สามารถสรางประโยชนใหกบคนในสงคมได แตหากเกดการทจรตในขนตอนการบรหารงบประมาณ เชน การจดซอจดจางหรอการเบกจายเงนแลว แผนงานตางๆ หรอวตถประสงคทรฐบาลตงไวกอาจไมสมฤทธผลได เนองจากเงนงบประมาณจะรวไหลไปจากการทจรตท าใหประสทธภาพของแผนงานลดลง

3. การทจรตท าใหความเปน “นตรฐ” ของรฐบาลลดลงสงผลตอความเชอมนในการเคารพและบงคบใชกฎหมาย ทงนการทจรตนบเปนอาชญากรรมรายแรงอยางหนงทสรางความเสยหายใหกบสวนรวม ดงนนหากรฐบาลไมสามารถแกปญหาการทจรตใหลดลงได ยอมท าใหคนในสงคมขาดความเชอมนในการบรหารงานของรฐบาลและขาดการเคารพกฎหมายเนองจากกฎหมายไมสามารถเอาผดกบคนทจรตได

จะเหนไดวา การทจรตในกระบวนการงบประมาณนนสงผลกระทบหลายประการตอการบรหารราชการแผนดนของรฐบาล ขณะเดยวกนกระบวนการงบประมาณยงมชองโหวทเปดโอกาสใหเกดการทจรตขนได ดงนนจงควรมการศกษาถงจดแขง จดออน ของกระบวนการงบประมาณแผนดนในปจจบน ตลอดจนวเคราะหถงชองทางการแสวงหาประโยชนจากกระบวนการงบประมาณ ทงน เพอสรางองคความรทจะสามารถเปนสญญาณเตอนภยเบองตน (Red Flags) ถงความผดปกตของโครงการตางๆ อนจะน าไปสการปฏรประบบงบประมาณในอนาคตเพอปองกนการทจรตได ดงนน จงมความจ าเปนอยางยงทจะตองศกษาถงลกษณะการทจรตและแนวทางการปฏรประบบงบประมาณของไทยเพอลดความเสยงทจะเกดการทจรตขน

- 5 -

1.2 วตถประสงคของการวจย

1) เพอวเคราะหจดแขงและจดออนของรปแบบ กระบวนการก าหนด จดสรร และบรหารงบประมาณของรฐ

2) เพอวเคราะหชองทางหรอความเสยงในกระบวนการก าหนด จดสรร และบรหารงบประมาณของรฐทอาจจะท าใหเกดการทจรตหรอแสวงหาผลประโยชนโดยมชอบ

3) เพอสรางองคความรและระบบการวเคราะหทจะสามารถเปนสญญาณเตอนภยถงความเสยงในการเกดการทจรตในโครงการใชจายของรฐ

4) เพอน าเสนอแนวทางในการปรบปรงกระบวนการและการบรหารจดการทเกยวของกบการก าหนด จดสรร และบรหารงบประมาณของรฐเพอปองกนและปราบปรามการทจรต

1.3 ขอบเขตการศกษา

1) ศกษาและวเคราะหบรบทและปจจยส าคญทเกยวของกบการก าหนด การจดสรร และการบรหารงบประมาณของรฐบาล

2) ศกษาและวเคราะหรปแบบการทจรตท มความเสยงทจะเกดและทเคยเกดขนในอดตในกระบวนการงบประมาณ

3) ศกษาและสรางแนวทางหรอสญญาณเตอนภยถงความเสยงในการเกดการทจรตของโครงการ 4) ศกษาและวเคราะหแนวทางในการปรบปรงกระบวนการและการบรหารจดการระบบ

งบประมาณทสามารถปองกนและปราบปรามการทจรตได 1.4 กรอบแนวคดในการวจย

ในการศกษานคณะผวจยไดใชกรอบแนวคดทหลากหลาย เนองจากนโยบายงบประมาณไมไดถกก าหนดขนบนพนฐานของการวเคราะหทางเศรษฐศาสตรเพยงอยางเดยว แตยงไดรบอทธพลจากปจจยอนๆ อกดวย โดยเฉพาะอยางยงโครงสรางทางการเมองและโครงสรางทางกฎหมายรวมไปถงดานอนๆ ทไมใชดานเศรษฐกจลวนแตมสวนก าหนดโครงสรางสงจงใจ (Structure of Incentives) ในรปแบบตางๆ และตางกมอทธพลส าคญตอการจดสรรงบประมาณแผนดนเสมอ อยางไรกดคณะผวจยเนนชดความคดทเกยวของกบเศรษฐศาสตรวาดวยการทจรต (Economics of Corruption) เศรษฐศาสตรการเมอง (Political Economy) และเศรษฐศาสตรเชงสถาบนใหม (New Institutional Economics: NIE) เปนกรอบแนวคดพนฐานในการวเคราะห

ปจจบนการศกษาเกยวกบเศรษฐศาสตรวาดวยการทจรตมกจะเรมตนดวยงานคลาสสคของ Becker (1968) ทอธบายแนวคดเรองแรงจงใจสวนบคคล (Individual Motivation) ซงเปนการประเมน

- 6 -

โอกาสทจะไดประโยชนจากการทจรตและตนทนของการทจรตหากโดนจบไดและถกลงโทษ ซงแนวคดนเปนทแพรหลายไมจ ากดเฉพาะเรองการทจรตหากแตสามารถอธบายถงการกออาชญากรรมประเภทอนๆ อกดวย นอกจากน แนวคดทมอทธพลตอการอธบายการทจรตมากทสดแนวคดหนง คอ แนวคดของ Krueger (1974) ทอธบายถงพฤตกรรมการแสวงหาคาเชาทางเศรษฐกจ (Rent Seeking) ของเจาหนาทรฐ ไมวาจะเปนนกการเมองหรอขาราชการ เชนเดยวกบแนวคดทางรฐศาสตรเรองสามเหลยมเหลก (Iron Triangle) ทกลาวถงความสมพนธของบคคลสามกลมซงมสวนท าใหเกดการทจรตในกระบวนการงบประมาณ ไดแก นกการเมอง ขาราชการ และนกธรกจ2

ในท านองเดยวกนนกเศรษฐศาสตรทสนใจศกษาเรองการทจรตนนมกจะใชแบบจ าลองนาย-บาว (Principal-Agent Model) เปนตวแบบอธบายพฤตกรรมการทจรตของเจาหนาทรฐ โดย Principal หรอผ ทด ารงสถานะเปน “นาย” ในทน คอ ประชาชนผเสยภาษทเปนเจาของงบประมาณแผนดน ซงไดมอบหมายอ านาจหนาทและความรบผดชอบใหแก Agent หรอ “บาว” ซงไดแกนกการเมองหรอขาราชการซงเปนผใชจายงบประมาณ ทงน การทจรตจะเกดขนเมอ Agent ไมท าหนาทตอบสนองความตองการใหกบ Principal ไดอยางเตมทและยงเบยดบงผลประโยชนหรองบประมาณใหกบตนเองและพรรคพวกในรปแบบตางๆ อกดวย

ส าหรบพนฐานความคดของส านก NIE ซงเปนแนวความคดทพฒนามาจากทฤษฎเศรษฐศาสตรนโอคลาสสคนน ยงท าการวเคราะหอยบนขอสมมตของพฤตกรรมทมเหตผล (Rationality Postulate) แตไดมการวเคราะหครอบคลมไปถงบทบาทของตนทนการท าธรกรรม (Transaction Cost)3 และบทบาทของสถาบนทางสงคม กฎหมาย การเมอง และเศรษฐกจ ในฐานะทเปนสงก าหนดขอบเขตพฤตกรรมการตดสนใจของมนษย (Harriss, Hunter, และ Lewis 1995: 3) ทงน ในบรบทของส านก NIE นน “สถาบน” มความหมายแตกตางออกไปจากความเขาใจโดยทวไปของผคนในสงคม กลาวคอ มไดหมายถง องคกร หากแต North (1994) ไดใหนยามวา “สถาบน” ประกอบดวย

1. สถาบนหรอกฎทเปนทางการ (Formal Rules) ซงมกจะถกเขยนไวเปนลายลกษณอกษรและจะถกบงคบใชโดยอาศยอ านาจรฐ (เชน ระเบยบขอบงคบ, กฎหมาย, รฐธรรมนญ)

2 สามเหลยมเหลก (Iron Triangle) มจดเรมตนจากธรกจคาอาวธสงครามในสหรฐอเมรกา ผสนใจโปรดด Adams (1981) ส าหรบงานวจยลกษณะนในประเทศไทยทกลาวถงกลมบคคลทงสามกลม ไดแก งานวจยเรอง ธรกจ รฐ และคอรรปชน ของ ผาสก พงษไพจตร และคณะ (2546) 3 กจกรรมการแลกเปลยนกรรมสทธในทรพยสนระหวางปจเจกบคคลจะกอใหเกดตนทนการท าธรกรรมขน ซงตนทนนเกดขนเนองมาจากสาเหตหลายประการดงเชน 1) ตนทนการไดมาซงขอมลขาวสาร 2) ตนทนการวดคณภาพของสนคาและบรการทท าการแลกเปลยน 3) ตนทนการวดผลการปฏบตงานของตวแทน (Agents) และ 4) ตนทนการบงคบใหเปนไปตามขอตกลง (North 1997)

- 7 -

2. สถาบนหรอกฎทไมเปนทางการ (Informal Rules) ซงเปนกฎทมไดเปดเผยเปนทางการ นนคอ ผเลนตระหนกดวามกฎนอย แตกฎเหลานมไดมการบญญตไวเปนลายลกษณอกษร (เชน บรรทดฐานของพฤตกรรมในสงคม, จารตประเพณ, ธรรมเนยมปฏบต, คานยม) และ

3. การบงคบใชกฎเหลาน (Enforcement)

ดวยเหตนในการท าความเขาใจถงลกษณะและปญหาของกระบวนการงบประมาณจงจ าเปนตองพจารณาถงทงสถาบนทเปนทางการและไมเปนทางการควบคกนไป นอกจากนยงอาจมความขดแยงเกดขนระหวาง 2 สถาบนนอกดวย ตวอยางเชน สถาบนทเปนทางการอาจระบวา หามมใหตดสนบนเจาพนกงานของรฐ แตในทางปฏบตแลว สาธารณชนกอาจเขาใจโดยทวไปวา การตดสนบนเปนสงจ าเปนเพอใหไดรบความรวมมอจากเจาพนกงานของรฐ เปนตน

NIE ยงประกอบดวยแนวคดทส าคญอกประการหนง คอ การแสวงหาคาเชาทางเศรษฐกจ (Rent Seeking) อกดวย ซงคาเชาทางเศรษฐกจคอ ผลตางระหวางราคาตลาดกบราคาทตองจายจรง ซงสวนตางนเองจะถกน าไปแบงปนกนระหวางประชาชนหรอกลมผลประโยชนทตดสนบนฝายหนง กบเจาหนาทของรฐ (ซงอาจจะเปนนกการเมองหรอขาราชการ) อกฝายหนง ทงน Rose-Ackerman (1997: 31) ไดชวา ระดบการทจรตหรอการแสวงหาคาเชาทางเศรษฐกจจะมากนอยเพยงใดกขนอยกบผลประโยชนและตนทนทอยภายใตการควบคมของเจาหนาทของรฐ

โดยทวไปแลว วรรณกรรมทางดานการทจรตมกจะเสนอใหแกไขปญหาการทจรตโดยการลดขนาดของภาครฐบาลลง (โดยมองวา ยงรฐบาลมขนาดเลกเทาไหร การทจรตจะยงลดนอยลงเทานน) อยางไรกตาม คณะผมวจยกลบมความเหนสอดคลองกบแนวคดของ Lambsdorff (2007) ซงแตงหนงสอ “The Institutional Economics of Corruption and Reform: Theory, Evidence and Policy” ซงเสนอวา “Government intervention is a fact of life.” นอกจากน แมวาการควบคมทเลว (Bad Regulation) เชน การปกปองอตสาหกรรมภายในประเทศ และความอดอาด (Red Tape) ในการใหบรการของรฐ อาจจะเปนสงทไมด แตการทจรตกอาจเปน “สาเหต” ของการควบคมดงกลาว มใชเปน “ผลลพธ” ของการควบคม และแทจรงแลวการลดการทจรตจะตองเกยวของกบหลกนตธรรม (Rule of Law) ความโปรงใส และการอบรมจรยธรรมของประชาชนในสงคมอกดวย

1.5 วธการด าเนนการวจย

การศกษาครงนเปนการวจยเชงคณภาพโดยศกษาคนควาเอกสาร (Documentary Research) จากงานวจยทเกยวของทงในและตางประเทศ รวมตลอดจนกฎหมาย (โดยเฉพาะอยางยงเกยวกบการคลงและงบประมาณ) ทเกยวของ นอกจากนคณะผวจยไดใชการสมภาษณเชงลก (In-Depth Interview) ในการเกบรวบรวมขอมล ดวยเหตผลทวา การสมภาษณเชงลกเปนการสมภาษณชนดตวตอตว ซงท าใหผสมภาษณกลาเปดเผยขอมล หรอขอเทจจรงตางๆ ซงหากคณะผวจยใชวธการหาขอมลดวยวธอน เชน การจดกลม

- 8 -

สนทนา (Focus Group) นน ถามบคคลอนรวมอยในกระบวนการรวบรวมขอมลนนดวย บคคลทเกยวของกบประเดนทคณะผวจยตองการศกษาอาจจะไมกลาเปดเผยขอมลหรอขอเทจจรงบางประการ หรอใหขอมลทไมตรงกบความเปนจรง เนองจากความเกรงกลวหรอตองการเอาอกเอาใจผทถกกลาวพาดพงถงได นอกจากน การสมภาษณเชงลกมลกษณะเปนการสอสารแบบเผชญหนากน (Face to face) ซงผสมภาษณสามารถตรวจสอบความจรงไดจากพฤตกรรม (เชน ทาทาง น าเสยง และสหนาของผถกสมภาษณ) และผถกสมภาษณสามารถใหขอมลแกผสมภาษณไดอยางเตมทโดยไมมขอจ ากด

ในการเลอกผใหขอมลหลก (Key Informants) คณะผวจยไดใชวธการเลอกผใหสมภาษณเชงทฤษฎ (Theoretical Sampling) ซงเปนวธการเลอกบคคลผใหสมภาษณ โดยคณะผวจยไมไดก าหนดลกษณะของผใหสมภาษณอยางเขมงวดไวลวงหนา เพยงแตเลอกผใหสมภาษณทมลกษณะตามขอบขายของการศกษาเทานน ส าหรบผใหขอมลหลกในสวนทเปนเจาหนาทของภาครฐ คณะผวจยเลอกสมภาษณเจาหนาททมความหลากหลายทง อาย ต าแหนง สายงานรบผดชอบ และหนวยงานทสงกด ซงการเลอกผใหสมภาษณทมบทบาทแตกตางกนนน ท าใหไดขอมลทสะทอนปรากฏการณทเกยวของกบปญหาการทจรตในกระบวนการงบประมาณอยางครอบคลม อยางไรกตาม ดวยเหตทขอมลเกยวกบลกษณะการทจรตถอเปนขอมลทออนไหว (Sensitive) คอนขางมากและมกไมมผใดยนดใหขอมลมากนก (เนองจากคอนขางจะเปนอนตรายตอตวผใหขอมลเอง) คณะผวจยไดใชการเลอกตวอยางแบบลกโซ (Snowball Sampling) และเนนสมภาษณเจาหนาทของรฐทเกษยณอายราชการไปแลวดวย ซงจะมความยนดเปดเผยขอมลไดมากขน นอกจากกลมเจาหนาทของรฐแลว คณะผวจยยงไดสมภาษณประชาชนทมกจการบางอยางทเสยงตอการกระท าผดกฎหมาย เพอท าใหไดขอมลทเปนการเชอมโยงวา เงอนไขและกระบวนการทจรตในกระบวนการงบประมาณมลกษณะอยางไร

โดยทวไปการศกษาเรองทจรตทเกยวของกบงบประมาณแผนดนนนแหลงขอมลทสามารถอธบายพฤตกรรมการทจรตมอย 3 กลม ไดแก ภาคการเมอง ภาคราชการ และภาคธรกจ อยางไรกตามงานวจยชนนคณะผวจยไมสามารถสมภาษณแหลงขอมลจากภาคการเมองได จงเลอกสมภาษณแหลงขอมลจากภาคราชการและภาคธรกจ

ในสวนของภาคราชการนน คณะผวจยเลอกหนวยงานจดท างบประมาณเพราะเกยวของกบขนตอนการปฏบตงานจรงในการจดท าและวเคราะหงบประมาณของสวนราชการ ตลอดจนความเสยงทจะเกดการทจรตในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณ เชนเดยวกบหนวยงานตรวจสอบงบประมาณซงสามารถอธบายพฤตกรรมการทจรตในการบรหารงบประมาณไดชดเจน

ในสวนของภาคธรกจ คณะผวจยเลอกสมภาษณผประกอบการทท าธรกจรบเหมากอสรางและมประสบการณในการเสนอราคาหรอเปนคสญญากบหนวยงานรฐ เพอสอบถามวธการทจรตตลอดจนการปรบตวของภาคธรกจ

หลงจากน น คณะผ วจ ยไดน าขอมลมาประมวลและวเคราะหขอมลเชงพรรณนาความ (Descriptive Analysis) โดยอาศยกรอบแนวคดในการวจยทก าหนดไว เพอหาแนวทางในการสงเสรม

- 9 -

ปรบปรงและพฒนาระบบงบประมาณของไทยใหมการทจรตลดนอยลง ทงน คณะผวจยตระหนกดวา การทจรตในระบบงบประมาณมความเกยวพนกนในหลายมตท งทางดานสงคม การเมอง กฎหมาย และเศรษฐกจ ดวยเหตนความพยายามทจะแกไขปญหาการทจรตโดยเนนการแกปญหาเฉพาะดานจงไมอาจท าใหปญหาการทจรตหมดไปได ดงท อดม รฐอมฤต (2542) ไดยกตวอยางวา

ในมมมองทางเศรษฐศาสตรนน เมอพจารณาวาการทจรตเปนเรองของผลประโยชนทจะไดรบในทางเศรษฐกจ การลดจ านวนผลประโยชนโดยการเพม “ตนทน” หรอเพม “ความเสยง” จะเปนทางออกทมเหตผล หรอหากมองวาการทจรตเปนเรองของการผกขาด การเปดใหมการแขงขนอยางเสรเพมขนกอาจจะแกไขปญหาได

ในมมมองทางสงคมและการเมองนน เมอพจารณาปญหาการทจรตวาเปนเรองของความแตกตางดานโครงสรางของชนชนในสงคมกเปนเรองของการผกขาดอ านาจในการบรหาร หรอเปนเรองของระบบอปถมภ จงควรแกไขปญหาโดยการกระจายอ านาจทางการเมองการปกครอง รวมตลอดจนการปลกฝงคานยมทถกตอง (นนคอ เหนวาการทจรตเปนสงทนารงเกยจและพงหลกเลยง)

ในมมมองทางกฎหมายนน หากพจารณาวาปญหาการทจรตเกดจากการทไมสามารถเอาผดกบบคคลทกระท าความผดไดเพราะกฎหมายมชองวาง กควรแกไขกฎหมายใหรดกมหรอชดเจนมากขน

1.6 แหลงขอมล

การศกษาครงนคณะผวจยใชแหลงขอมลทงแบบปฐมภม (Primary data) และแบบทตยภม (Secondary data) โดยขอมลแบบปฐมภม คณะผวจ ยไดท าการสมภาษณเชงลกผมหนาทเกยวกบกระบวนการงบประมาณท งในระดบนโยบายและระดบปฏบตการ ไดแก อดตผ อ านวยการส านกงบประมาณ จ านวน 1 คน เจาหนาทวเคราะหงบประมาณระดบช านาญการ ส านกงบประมาณ จ านวน 2 คน อดตผบรหาร สตง. จ านวน 2 คน นกวชาการตรวจเงนแผนดนระดบช านาญการ สตง. ทงสวนกลางและสวนภมภาค จ านวน 3 คน นอกจากนคณะผวจยไดสมภาษณภาคธรกจโดยสมภาษณผรบเหมากอสรางทมประสบการณประมลงานหรอเปนคสญญากบหนวยงานรฐ จ านวน 2 คน

ส าหรบแหลงขอมลทตยภม คณะผวจยไดศกษาจากงานวจยทเกยวของกบการปฏรประบบงบประมาณ การทจรตในกระบวนการงบประมาณ วทยานพนธ ภาคนพนธ เอกสารตางๆ ของทางราชการ รายงานการสมมนา ตลอดจนขาวในหนงสอพมพ เปนตน 1.7 ประโยชนทไดรบจากการศกษา

1) ทราบถงจดออนและจดแขงของกระบวนการก าหนดงบประมาณของประเทศ 2) ทราบถงโอกาสและความเสยงของการทจรตจากกระบวนการก าหนดงบประมาณ 3) พฒนาองคความรทจะสงเกตหรอชวดโครงการทอาจจะมความเสยงในการเกดการทจรต

- 10 -

4) ไดขอเสนอแนะทจะน าไปสการแกไขปรบปรงกระบวนการก าหนดงบประมาณเพอตอตานการทจรต

1.8 องคประกอบของรายงานการวจย

เนอหาของรายงานผลการศกษาแบงออกเปน 7 บท บทแรกเปนบทน า ซงอธบายทมาและความส าคญของปญหา ตลอดจนวตถประสงคและประโยชนทไดรบจากการศกษา บทท 2 เปนการอธบายถงกระบวนการงบประมาณ ตลอดจนทบทวนแนวคดและวรรณกรรมทเกยวของ บทท 3 ถงบทท 5 เปนการตรวจสอบความเสยงการทจรตในกระบวนการงบประมาณแตละขน โดยบทท 3 เปนขนการจดเตรยมงบประมาณ บทท 4 เปนขนการอนมตงบประมาณ บทท 5 เปนขนการบรหารและควบคมงบประมาณ หลงจากนนบทท 6 เปนความพยายามสรางดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ (Corruption Risk Index: CRI) รวมตลอดจนการทดสอบดชนดงกลาว และบทท 7 เปนบทสรป

- 11 -

บทท 2 แนวคดและงานวจยทเกยวของ

ในบทนเปนการอธบายถงแนวคดและงานวจยทเกยวของโดยเรมจากการอธบายความหมายของงบประมาณ กระบวนการงบประมาณของไทย รวมตลอดจนการทบทวนวรรณกรรมใน 3 หวขอ คอ การปฏรประบบงบประมาณตลอดจนพฒนาการของระบบงบประมาณแผนดนของประเทศไทย กระบวนการงบประมาณแผนดนของตางประเทศ และการทจรตในกระบวนการงบประมาณแผนดน 2.1 ความหมายของงบประมาณ

งบประมาณมความหมายในหลายลกษณะ ตงแตในความหมายดงเดมทมกจะระบวาหมายถง สงทเปนถงหรอกระเปาทบรรจเอกสารตางๆ ซงแสดงถงความตองการของรฐบาลและทรพยากรทมอยแลวน าเสนอตอรฐสภา จนกระทงววฒนาการมาถงความหมายทวา งบประมาณ คอ แผนแสดงการใชทรพยากรของหนวยงานหนงๆ ทแสดงถงโครงการด าเนนงานทงหมดในชวงระยะเวลาหนง โดยระบถงนโยบาย วตถประสงค เปาหมาย และแผนทก าหนดไวลวงหนา ตลอดจนทรพยากรทจ าเปนเพอสนบสนนการด าเนนกจกรรมตางๆ ดวย โดยมการก าหนดจ านวนเงนคาใชจายของแตละโครงการ/กจกรรมวาจะตองใชจายเปนจ านวนเทาใด และจะหาเงนจากทางใดบาง เพอน ามาใชจายในโครงการนนๆ ทงน งบประมาณประกอบดวยสาระส าคญ (นงลกษณ สทธวฒนพนธ 2544) คอ

1. เปนการวางแผนการบรหารของรฐบาล แสดงกจกรรมหรอโครงการทจะด าเนนการจดท า และแสดงหนวยงานทรบผดชอบ

2. เปนการประมาณคาใชจายและทมาของรายไดเพอการใชจายนนๆ 3. มระยะเวลาแนนอน ซงโดยทวไปมกเปน 1 ป (หรอทเรยกวา ปงบประมาณ) แตอาจจะ

มากกวาหรอนอยกวา 1 ปกได 4. เปนแผนบรหารทฝายบรหารจดท า เพอเสนอขออนมตจากรฐสภา

ในการด าเนนการตามกจกรรม/โครงการหรอแผนงานใดๆ ของสวนราชการ รฐวสาหกจ และหนวยงานตางๆ ของรฐจ าเปนตองอาศยงบประมาณหรอแผนการเงนเปนเครองมอส าคญ หรอกลาวอกนยหนง คอ งบประมาณมความส าคญและเปนเครองมอในการด าเนนงานไปสเปาหมายทวางไว 2.2 กระบวนการงบประมาณ

ในสวนนเปนการอธบายกระบวนการงบประมาณแผนดนโดยสงเขปหรอบางครงอาจเรยกวาวธการงบประมาณ (Budget Procedure) ซงส านกงบประมาณไดนยามไววา เปนกระบวนการทเปนล าดบ

- 12 -

ขนตอนเกยวกบการก าหนดแผนความตองการในการจดเตรยมงบประมาณรายจายประจ าป เรมตงแตการทบทวนผลการด าเนนงานของหนวยงานทผานมา การจดท ากรอบวงเงนในระดบมหภาค การเสนอของบประมาณรายจายของหนวยงานตางๆ ไปจนถงขนทรฐบาลแถลงรายงานการรบจายเงนประจ าปตอรฐสภาเพอเสนอรฐสภาพจารณาอนมตและตราเปน พ.ร.บ. ประกาศเปนกฎหมายใชเปนกรอบในการบรหารและตดตามประเมนผลงบประมาณรายจายประจ าป ตามรปท 2-1

กระบวนการงบประมาณประกอบดวยขนตอนหลกและยอยทส าคญดงตอไปน 2.2.1 การจดเตรยมงบประมาณ

การจดเตรยมงบประมาณ (Budget Preparation) เปนขนตอนแรกของกระบวนการงบประมาณ ซงฝายบรหารมหนาทในการเสนองบประมาณรายจายประจ าปตอฝายนตบญญตเพอพจารณาอนมต ซงในทางปฏบตผมบทบาทในการจดท างบประมาณรายจายโดยตรง ไดแก สวนราชการรฐวสาหกจหรอหนวยงานอนของรฐในฐานะผใชงบประมาณ และส านกงบประมาณ

ส านกงบประมาณมอ านาจหนาทในการวเคราะหค าขอตงงบประมาณรายจายของสวนราชการ รฐวสาหกจ และหนวยงานอนของรฐ และจดท าเปนราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปเสนอตอนายกรฐมนตร เพอใหคณะรฐมนตรพจารณาและเสนอตอรฐสภาตอไป

ส าหรบขนตอนการจดเตรยมงบประมาณยงประกอบไปดวยขนตอนยอย 3 ขนตอน ไดแก การทบทวนงบประมาณ การวางแผนงบประมาณ และการจดท างบประมาณ

1) ขนตอนการทบทวนงบประมาณ (Budget Revision) วตถประสงคหลกของการทบทวนงบประมาณกเพอวางกรอบในการปรบเปลยน

บทบาท ภารกจ และแผนด าเนนงานของหนวยงานใหสอดคลองกบล าดบความส าคญทางนโยบาย ศกยภาพของหนวยงาน และสภาพแวดลอมทางเศรษฐกจทเปลยนแปลงไป

ในทางทฤษฎแลว การทบทวนงบประมาณจะใหความส าคญกบเรองตางๆ เชน ผลการด าเนนงานทผานมา ความพรอมและศกยภาพของหนวยงานทรบนโยบายไปปฏบต กฎหมายรองรบและระเบยบตางๆ ทเกยวของ สภาพแวดลอมทางสงคม เศรษฐกจ และการเมองทเปลยนแปลงไป นโยบายหรอยทธศาสตรการพฒนาใหมทรฐบาลประกาศในปทผานมาจนถงปจจบน ตลอดจนแนวโนมและสถตยอนหลงของวงเงนทไดรบจดสรร 1

- 13 -

รปท 2-1: กระบวนการงบประมาณแผนดน

ทมา: ส านกงบประมาณ

การจดเตรยม

งบประม

าณ

- 14 -

2) การวางแผนงบประมาณ (Budget Planning) การวางแผนงบประมาณ คอ การสรางความเชอมโยงของเศรษฐกจในภาพรวมกบ

แผนพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต แผนการบรหารราชการแผนดน แผนปฏบตราชการของหนวยงาน เพอก าหนดเปนนโยบายงบประมาณ วงเงนงบประมาณรายจายประจ าป และยทธศาสตรการจดสรรงบประมาณรายจายประจ าป

ขนตอนการวางแผนงบประมาณทส าคญ มดงน การคาดการณทางเศรษฐกจและการคลงมหภาค

ในขนนเปนการพจารณารวมกนของ 4 หนวยงานหลก ไดแก ส านกงบประมาณ ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต กระทรวงการคลง และธนาคารแหงประเทศไทยซงจะท าการวเคราะหและคาดการณทางเศรษฐกจและการคลงในภาพรวมของทงประเทศ โดยเรองส าคญทพจารณา ไดแก การคาดการณแนวโนมเศรษฐกจทวไป การก าหนดเครองชวดระดบมหภาค เชน GDP อตราเงนเฟอ อตราการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ อตราการวางงาน การวเคราะหภาระการช าระหน เปนตน

การประมาณการรายได กระทรวงการคลงโดยส านกงานเศรษฐกจการคลงจะท าหนาทรายงานประมาณการ

รายไดตอทประชม 4 หนวยงานหลกเพอใหความเหนชอบรวมกน แลวน าไปเปนกรอบในการก าหนดวงเงนงบประมาณรายจายประจ าปตอไป

การประมาณการหนสาธารณะ ในขนนเปนการจดท าประมาณการภาระหนภาครฐประจ าป รวมทงการพจารณา

แผนการกอหนตางประเทศของรฐบาล การก าหนดนโยบายงบประมาณ และวงเงนงบประมาณรายจายประจ าป

ในขนนมหนวยงานหลก ไดแก ส านกงบประมาณ กระทรวงการคลง ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และธนาคารแหงประเทศไทย ซงจะรวมกนก าหนดนโยบายและวงเงนงบประมาณทเหมาะสมกบสภาพเศรษฐกจและนโยบายของรฐบาล โดยส านกงบประมาณจะจดท าขอเสนอวงเงนดงกลาวเสนอตอคณะรฐมนตรพจารณาใหความเหนชอบ กอนทจะจดท างบประมาณในรายละเอยดตอไป

- 15 -

3) การจดท างบประมาณ (Budget Formulation) ส านกงบประมาณจะน าเสนอปฏทนงบประมาณ (Budget Calendar) เพอให

คณะรฐมนตรใหความเหนชอบ แลวแจงสวนราชการและรฐวสาหกจเพอเปนการเตรยมความพรอมในการจดท างบประมาณรายจายประจ าป และเมอคณะรฐมนตรใหความเหนชอบกบนโยบายงบประมาณ ยทธศาสตรการจดสรรงบประมาณ และวงเงนงบประมาณรายจายประจ าปแลว ส านกงบประมาณจะมหนงสอแจงแนวทางการด าเนนงานในการจดท างบประมาณรายจายประจ าป รวมตลอดจนคมอปฏบตเกยวกบการจดท าค าของบประมาณรายจายประจ าป (ดตวอยางปฏทนงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554 ตามตารางท 2-1)

เมอกระทรวงไดรบปฏทนงบประมาณและคมอจดท าค าขอจากส านกงบประมาณแลว กระทรวงจะแจงไปยงหนวยงานในสงกด เพอจดท าค าของบประมาณสงใหส านกงบประมาณพจารณา และจดท าเปนราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป พรอมทงเอกสารงบประมาณเสนอตอนายกรฐมนตรเพอน าเสนอคณะรฐมนตรพจารณา โดยตองน าเสนอตอรฐสภาเปนเวลาอยางนอย 2 เดอน กอนวนเรมปงบประมาณนน (ตามทก าหนดไวในมาตรา 15 ของ พ.ร.บ. วธการงบประมาณ พ.ศ. 2502)

ส าหรบเอกสารงบประมาณทน าเสนอตอรฐสภาตามกฎหมายวธการงบประมาณไดมการก าหนดใหรฐบาลเสนอค าแถลงของนายกรฐมนตร พรอมดวยขอมลรายละเอยดตางๆ เชน ฐานะการเงนการคลงของประเทศ รายรบรายจายเปรยบเทยบปปจจบน ปทขอตงงบประมาณรายจายและปทลวงมาแลว หนของรฐบาลทมอยและทจะขอกใหม เปนตน ซงโดยทวไปจะน าเสนอราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปพรอมเอกสารประกอบจ านวนประมาณ 12 เลม และเรยกเอกสารฉบบนวาเอกสารงบประมาณ (Budget Document)

- 16 -

ตารางท 2-1: ปฏทนงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554

กระบวนการ ล าดบท วน/เดอน/ป ขนตอนและกจกรรม

การท

บทวน

งบปร

ะมาณ

1 20 ต.ค. 52 คณะรฐมนตรพจารณาใหความเหนชอบการเตรยมการจดท างบประมาณและปฏทนงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554

2 ต.ค. 52

ม.ค. 53

สวนราชการ รฐวสาหกจและหนวยงานอน - รายงานผลการปฏบตงานและผลการใชจายงบประมาณ สงส านกงบประมาณ

- รายงานการวเคราะหระดบความส าเรจของการด าเนนงานจากการใชจายงบประมาณ (PART) ประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2553 สงส านกงบประมาณ

3 ต.ค. - ธ.ค. 52 สวนราชการ รฐวสาหกจ และหนวยงานอนรวมกบส านกงบประมาณ - ทบทวนการก าหนดเปาหมาย กลยทธ ผลผลต กจกรรม และตวชวดผลส าเรจในปงบประมาณ พ.ศ. 2553

- ปรบปรงฐานขอมลประมาณการรายจายลวงหนาระยะปานกลาง - จดท าประมาณการรายจายประจ าขนต าทจ าเปนทสอดคลองกบฐานขอมลประมาณการรายจายลวงหนาระยะปานกลาง

4 ต.ค. - ธ.ค. 52 สวนราชการ รฐวสาหกจ และหนวยงานอนทบทวนแผนปฏบตราชการประจ าป พ.ศ. 2553 ใหสอดคลองกบแผนปฏบตราชการ 4 ป เสนอรองนายกรฐมนตรททรบผดชอบหรอรฐมนตรเจาสงกดพจารณาใหความเหนชอบ

5 ต.ค. - ธ.ค. 52 ส านกงบประมาณ ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาตรวมกนพจารณาและจดท าขอเสนอเปาหมาย/ยทธศาสตรการจดสรรงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554 ทสอดคลองกบแผนการบรหารราชการแผนดน

15 ธ.ค. 52 คณะรฐมนตรพจารณาใหความเหนชอบยทธศาสตรการจดสรรงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554 ทสอดคลองกบแผนการบรหารราชการแผนดน

ธ.ค. 52 – ม.ค. 53 กระทรวงการคลง ส านกงบประมาณ ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และธนาคารแหงประเทศไทยประชมรวมกนเพอทบทวนประมาณการรายได และพจารณาก าหนดวงเงนงบประมาณรายจายและโครงสรางงบประมาณ และประมาณการลวงหนา 3 ป

6 26 ม.ค. 53 คณะรฐมนตรพจารณาใหความเหนชอบนโยบายงบประมาณ วงเงน โครงสรางงบประมาณรายจายประจ าป และวงเงนรายจายประจ าขนต าทจ าเปน และรายจายตามขอผกพน

- 17 -

กระบวนการ ล าดบท วน/เดอน/ป ขนตอนและกจกรรม การจดท

างบป

ระมาณ

7 16 - 18 ธ.ค. 52 รองนายกรฐมนตรทรบผดชอบหรอรฐมนตรเจาสงกดมอบนโยบายใหกระทรวง สวนราชการ รฐวสาหกจ และหนวยงานอนจดท าเปาหมายและยทธศาสตรกระทรวงทสอดคลองกบยทธศาสตรการจดสรรงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554 ตามทคณะรฐมนตรใหความเหนชอบ

8 16 ธ.ค. 52 - 1 ก.พ. 53 สวนราชการ รฐวสาหกจ และหนวยงานอนจดท ารายละเอยดวงเงนและค าของบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554 ทสอดคลองกบแผนการบรหารราชการแผนดน แผนปฏบตราชการ 4 ป และแผนปฏบตราชการประจ าป รวมทงบรณาการงบประมาณในมตเชงพนทใหสอดคลองกบแผนพฒนาจงหวด เสนอรองนายกรฐมนตรทรบผดชอบหรอรฐมนตรเจาสงกดพจารณาใหความเหนชอบ และสงส านกงบประมาณ

การจดท

างบป

ระมาณ

9 19 ก.ย.- 7 ต.ค. 54 ส านกงบประมาณพจารณาและจดท ารายละเอยดงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554 เพอน าเสนอคณะรฐมนตร

10 30 ม.ค. 53 คณะรฐมนตรพจารณาใหความเหนชอบรายละเอยดงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554

11 31 ม.ค. - 9 เม.ย. 53 รองนายกรฐมนตรทรบผดชอบหรอรฐมนตรเจาสงกดมอบนโยบายใหกระทรวง สวนราชการ รฐวสาหกจ และหนวยงานอนปรบปรงรายละเอยดงบประมาณรายจายประจ าปฯ ตามหลกเกณฑทคณะรฐมนตรใหความเหนชอบและสงส านกงบประมาณ

12 12 - 26 เม.ย. 53 ส านกงบประมาณพจารณาปรบปรงรายละเอยดงบประมาณรายจายประจ าปฯ เพอน าเสนอคณะรฐมนตร

13 27 เม.ย. 53 คณะรฐมนตรพจารณาใหความเหนชอบการปรบปรงงบประมาณรายจายประจ าปฯ

14 12 เม.ย. - 7 พ.ค. 53 ส านกงบประมาณจดพมพราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปฯ และเอกสารงบประมาณ

15 11 พ.ค. 53 คณะรฐมนตรพจารณาใหความเหนชอบราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554 และน าเสนอสภาผแทนราษฎร

การอนม

ตงบป

ระมาณ

16 26 - 27 พ.ค. 53 สภาผแทนราษฎรพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปฯ ในวาระท 1

17 18 - 19 ส.ค. 53 สภาผแทนราษฎรพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554 ในวาระท 2 - 3

18 6 ก.ย. 53 วฒสภาพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554

19 10 ก.ย. 53 ส านกเลขาธการคณะรฐมนตรน าราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554 ขนทลเกลาฯ ถวายเพอประกาศบงคบเปนกฎหมายตอไป

ทมา: ส านกงบประมาณ

- 18 -

2.2.2 การอนมตงบประมาณ

การอนมตงบประมาณ (Budget Adoption) หมายถง การพจารณาอนมตราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป พรอมทงเอกสารงบประมาณซงฝายบรหารเสนอตอฝายนตบญญตหรอรฐสภา โดยตองผานการพจารณาจากทงสภาผแทนราษฎรและวฒสภา ทงน ราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปจะผานการพจารณาจากสภาผแทนราษฎรกอน 3 วาระ หลงจากนนจงเสนอวฒสภาพจารณา แลวจงน าทลเกลาถวายพระบาทสมเดจพระเจาอยหวทรงลงพระปรมาภไธยประกาศใชเปนกฎหมายตอไป

กระบวนการอนมตงบประมาณจะเรมขนภายหลงจากทราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปผานการพจารณาโดยคณะรฐมนตรแลว ส านกงบประมาณจะเตรยมเอกสารงบประมาณเพอใหนายกรฐมนตรเสนอตอรฐสภาเพอพจารณา ซงการพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปของสภาผแทนราษฎรประกอบดวย 3 วาระ ดงน

วาระท การด าเนนการ

1 พจารณารบหลกการแหงราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป 2 การพจารณาโดยคณะกรรมาธการวสามญพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป

และการพจารณาเตมสภาเรยงตามมาตรา 3 พจารณาลงมต หลงจากนนเมอสภาผแทนเหนชอบแลว ประธานสภาผแทนราษฎรจะเปนผ

เสนอราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปตอวฒสภาเพอพจารณาตอไป

ทงน กฎหมายบญญตใหวฒสภาพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปโดยตง

คณะกรรมาธการขนมาเพอศกษาราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปเชนเดยวกบในขนของสภาผแทนราษฎร และตองพจารณาใหความ “เหนชอบ” หรอ “ไมเหนชอบ” ใหแลวเสรจภายใน 20 วน นบแตวนทราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปมาถงวฒสภา หากวฒสภาไมสามารถพจารณาใหเสรจภายในก าหนดเวลา ใหถอวาวฒสภาไดใหความเหนชอบราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายนนแลว

เมอราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปไดรบการเหนชอบจากวฒสภาแลว นายกรฐมนตรจะน าราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปขนทลเกลาถวายเพอพระมหากษตรยทรงลงพระปรมาภไธยประกาศในราชกจจานเบกษาใชบงคบเปนกฎหมายตอไป

2.2.3 การบรหารงบประมาณ

การบรหารงบประมาณ (Budget Execution) หมายถง การควบคมการใชจายงบประมาณใหเปนไปตามกจกรรม แผนงบประมาณ โครงการภายในปงบประมาณนนๆ เพอใหไดผลผลตและผลลพธท

- 19 -

สอดคลองกบเปาหมายการใหบรการของหนวยงานและเปาหมายเชงยทธศาสตร ตามวงเงนทระบในเอกสารงบประมาณ และภายใตหลกเกณฑ วธการทก าหนด

ทงน เมอไดประกาศใช พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปเปนกฎหมายแลวกเปนจดเรมตนของการบรหารงบประมาณ โดยสวนราชการ รฐวสาหกจ หนวยงานอนของรฐผใชงบประมาณ และหนวยงานทเกยวของกบการบรหารงบประมาณรายจายจะตองวางแผนการปฏบตงานและแผนการใชจายงบประมาณใหสอดคลองกบเปาหมายการใหบรการกระทรวง ผลผลต/โครงการ ตามวงเงนงบประมาณรายจายทระบไวในเอกสารประกอบ พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป ซงการบรหารงบประมาณเกยวของกบการอนมตจดสรรงบประมาณ การโอนเปลยนแปลงรายการ และการกนเงนเหลอมป การจดซอจดจาง และการเบกจายเงนงบประมาณ

2.2.4 การควบคมและการตรวจสอบงบประมาณ

กระบวนการในขนนแบงออกเปน 2 สวน คอ การควบคมงบประมาณ และการตรวจสอบงบประมาณ โดยมรายละเอยดดงน

การควบคมงบประมาณ (Budget Control) หมายถง การทหนวยงานทรบผดชอบดานงบประมาณด าเนนการควบคมการใชจายเงนงบประมาณของสวนราชการใหเปนไปตามวตถประสงคของการตงงบประมาณและตามกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบทเกยวกบการใชจายเงนแผนดน ซงมลกษณะเปนการตรวจกอนจาย (Pre-audit) นนคอ ตรวจสอบการขอใชจายเงน แลวจงอนมตใหสวนราชการเบกจายและใชเงนงบประมาณตอไปได

การตรวจสอบงบประมาณ (Budget Audits and Oversight) หมายถง การตรวจสอบการใชจายเงนงบประมาณซงถอวาเปนการควบคมอยางหนง โดยเปนการควบคมภายหลงจากทไดมการใชจายเงนงบประมาณแลว ซงอาจเรยกไดวาเปนการตรวจหลงจาย (Post-audit) โดยแบงออกเปน

1. การตรวจสอบภายใน: เปนการด าเนนการโดยผตรวจสอบภายในของสวนราชการนน และจะรายงานโดยตรงตอหวหนาของสวนราชการ หรอผวาราชการจงหวด โดยจะครอบคลมถงการตรวจสอบ วเคราะห รวมทงประเมนความเพยงพอและประสทธผลของระบบการควบคมภายในของสวนราชการ การประเมนคณภาพการปฏบตงานทไดรบมอบหมาย นนคอ ใหความส าคญกบการตรวจสอบทางดานการเงน การบญช และการตรวจสอบการด าเนนงาน

2. การตรวจสอบภายนอก: เปนการด าเนนการโดย สตง. ซงมคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนเปนผวางนโยบาย ก าหนดหลกเกณฑมาตรฐานเกยวกบการตรวจเงนแผนดน ก าหนดโทษปรบทางปกครอง และพจารณาวนจฉยความผดวนยทางงบประมาณและการคลง ทงน การตรวจสอบภายนอกจะครอบคลมการตรวจบญช ตรวจการรบ การใชจาย การใชประโยชน การเกบรกษา และการบรการซงเงน ทรพยสน สทธและประโยชนของหนวยรบตรวจทไดมาจากเงนงบประมาณ เงนนอกงบประมาณ เงนก เงน

- 20 -

อดหนน เงนบรจาค และเงนชวยเหลอจากแหลงในประเทศหรอตางประเทศ อนเนองมาจากการปฏบตหนาทตามกฎหมาย หรอตามวตถประสงคของหนวยรบตรวจ โดยจะมการตรวจสอบ 2 ลกษณะ คอ

1) การตรวจสอบการเงนทวไป เพอแสดงความเหนวา การรบ-จาย การเกบรกษา การใชจายเงนและทรพยสนอนของสวนราชการเปนไปตามกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบ และมตคณะรฐมนตรหรอไม

2) การตรวจสอบงบการเงน โดยใชวธการตรวจสอบตามมาตรฐานการสอบบญชทรบรองทวไป และเปนไปตามมาตรฐานการตรวจสอบบญชทคณะกรรมการการตรวจเงนแผนดนก าหนด

2.3 การทบทวนวรรณกรรม

คณะผวจยไดท าการทบทวนวรรณกรรมในประเดนทเกยวของใน 3 ประเดน คอ 2.3.1 งานศกษาเกยวกบการปฏรประบบงบประมาณตลอดจนพฒนาการของระบบ

งบประมาณแผนดนของประเทศไทย 2.3.2 กระบวนการงบประมาณแผนดนของตางประเทศ 2.3.3 งานศกษาเกยวกบการทจรตในกระบวนการงบประมาณแผนดน

2.3.1 งานศกษาเกยวกบการปฏรประบบงบประมาณตลอดจนพฒนาการของ

ระบบงบประมาณแผนดนของประเทศไทย

ในอดตทผานมาประเทศไทยมการปฏรประบบงบประมาณมาแลว 3 ครง ไดแก

1. การปฏรประบบงบประมาณเมอ พ.ศ. 2525 เปนการเปลยนแปลงระบบงบประมาณจากระบบแสดงรายการ (Line-item Budgeting System) มาใชระบบงบประมาณแบบแผนงาน (Planning Programming Budget System: PPBS) โดยระบบงบประมาณแบบแสดงรายการนนจะมงเนนเพยงการควบคมรายละเอยดของการเงนอยางเครงครด ดงนน เพอเปนการเพมประสทธภาพในการใชทรพยากรทมอยอยางจ ากดใหเกดประโยชนมากทสด ส านกงบประมาณจงไดด าเนนการปฏรประบบงบประมาณมาใชระบบงบประมาณแบบแผนงาน ซงส านกงบประมาณ (2530) ไดอธบายไววา ระบบงบประมาณแบบแผนงานนน เปนระบบการจดท าและบรหารงบประมาณทเชอมโยงวตถประสงค เปาหมาย แผนงาน และกจกรรมตางๆ เขาดวยกนเพอใหเกดการใชทรพยากรทมอยใหเกดประสทธภาพมากทสด โดยไดมการก าหนดแนวทางและหลกเกณฑการจดท างบประมาณแบบก าหนดสดสวนของวงเงนงบประมาณรายจายในแตละดานและแตละกระทรวงตามลกษณะของการวางแผนมหภาค ผสมผสานกบการวเคราะหรายละเอยด

- 21 -

ค าของบประมาณของสวนราชการ (Bottom–up Process) โดยใหสอดคลองกบแนวนโยบายของรฐบาลและแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (Top–down Process)

อยางไรกด งานศกษาของพรชย นชสวรรณ (2544) ไดชใหเหนวา ในทางปฏบตยงคงมขอจ ากดในการใชงบประมาณแบบแผนงานหลายประการ กลาวคอ

(1) การจดท างบประมาณเกยวของกบกระบวนการทางการเมอง (นโยบายของพรรคการเมองและนโยบายของรฐบาลแตละชด) ซงบอยครงมกใชวธการประนประนอมและประสานผลประโยชนกนระหวางกลมผลประโยชนตางๆ

(2) ทกษะของเจาหนาทส านกงบประมาณและหนวยงานทเกยวของมสวนส าคญอยางมากตอการน าระบบงบประมาณมาใชอยางไดผล เนองจากจ าเปนตองอาศยความคดและกระบวนการวเคราะหเชงระบบ (System Analysis) ซงหากไมเขาใจชดเจนกจะเปนอปสรรคในการจดสรรงบประมาณ

(3) เทคนคการวเคราะหตางๆ เชน เทคนคการจดท าโครงสรางแผนงาน การวเคราะหหาผลตอบแทนตอตนทน (Benefit–cost Analysis) การวเคราะหความคมคาหรอคาใชจายตอประสทธผล (Cost–effectiveness Analysis) ตลอดจนเทคนคการประเมนผลแผนงาน งาน/โครงการ ซงมกเปนเทคนคเชงปรมาณจงมความยงยากในทางปฏบต

(4) การวดความส าเรจของงานเปนหวใจส าคญของระบบงบประมาณแบบแผนงานจงตองมการก าหนดมาตรฐานการวดผลงาน (Work Measurement) กลาวคอ การก าหนดตวชวด (Indicators) ความส าเรจของงานแตละดานซงตองอาศยความรวมมอจากทกฝายทเกยวของ

2. การปฏรประบบงบประมาณ พ.ศ. 2541 เปนการเปลยนแปลงระบบงบประมาณจาก

แบบแผนงานเปนระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงาน หรอ Performance-Based Budgeting System (PBBS) เนองจากระบบงบประมาณทผานมา ไมวาจะเปนระบบงบประมาณแบบแสดงรายการ หรอระบบงบประมาณแบบแผนงานนน มงเนนเพยงการควบคมรายละเอยดในการใชจายเงนงบประมาณอยางเครงครดเพอปองการรวไหล นนคอ มงเนนการบรหารปจจยน าเขา (Input) เทานน ประกอบกบในทางปฏบตแลว ระบบงบประมาณของประเทศไทยยงมไดน าระบบงบประมาณแบบแผนงานมาใชอยางเตมรปแบบ โดยยงเปนการผสมผสานระหวางระบบงบประมาณแบบแผนงาน และแบบแสดงรายการ นอกจากน ยงประสบปญหาทส าคญอนๆ เชน การบรหารงบประมาณมลกษณะเปนแบบรวมอ านาจ (Centralization) จงท าใหเกดผลเสยตอประสทธภาพในการใหบรการของรฐ กลาวคอ กอใหเกดการด าเนนงานลาชา เพราะกลไกทซบซอนในการจดสรรและเบกจาย รวมทงขาดการเชอมโยงระหวางนโยบาย แผนงาน และงบประมาณ อกทงยงไมมการวดความส าเรจของงาน และขาดความเชอมโยงระหวางโครงสรางงบประมาณกบโครงสรางขององคกรท าใหขาดมตในเ รองของความรบผดรบชอบ (Accountability)

- 22 -

การจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงาน (Performance-Based Budgeting System: PBBS) จงไดถกน ามาใชเพอเปนการแกไขปญหาดงกลาว โดยระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานเปนรปแบบของงบประมาณทมงเนนการก าหนดพนธกจขององคกร เปาหมาย และวตถประสงค และมการประเมนผลอยางสม าเสมอเพอวดผลส าเรจของงาน โดยการเชอมโยงขอมลเกยวกบทรพยากรทใชเพอใหไดผลผลต (Outputs) และผลลพธ (Outcomes) ทสอดคลองกบเปาหมายของนโยบายและวตถประสงค (ส านกงบประมาณ 2544ก) การปฏรประบบงบประมาณดงกลาวยงใหความส าคญกบประเดนในเรองของความรบผดรบชอบ (Accountability) ความโปรงใส (Transparency) และการรายงาน (Reporting)

ชชวาลย ทตศวช (2552) ไดสรปวา ระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานเรมตงแตการวางแผน การจดสรรงบประมาณ การจดการทเนนผลผลตและผลลพธทเกดขน ซงกลาวไดวาสงทส าคญในการจดท างบประมาณแบบน คอ การวดผลการด าเนนงาน (Performance Measures) โดยการก าหนดหนวยวดทครอบคลมทงปรมาณ คณภาพ การประหยดคาใชจาย ความมประสทธผลและทนเวลาทตองการ

ตารางท 2-2: ความแตกตางของการจดท างบประมาณแบบแผนงาน (PPBS)

และแบบมงเนนผลงาน (PBBS)

ประเดน ระบบงบประมาณ PPBS ระบบงบประมาณ PBBS จดเนน เนนปจจยน าเขาและกระบวนการด าเนนงาน แต

ไมคอยใหความส าคญกบผลทจะเกดขนจากการด าเนนงาน

เนนผลทจะเกดขนจากการด าเนนงานซงไดแก ผลผลตและผลลพธ โดยไมคอยใหความส าคญปจจยน าเขา นอกจากนกระบวนการด าเนนงานจะเนนความรบผดชอบและความโปรงใสของการด าเนนงาน

การวางแผน

เนนแผนปฏบตการทมรายละเอยดของแผนงานโครงการและกจกรรม แตไมมการแสดงความเชอมโยงระหวางสงทไดจากการด าเนนงานในแผนกบนโยบายของหนวยงานและรฐบาล

เนนแผนยทธศาสตรทมการคดสรรกลยทธและเรยงล าดบความส าคญของกลยทธทจะท าใหนโยบายของหนวยงานบรรลผล มการเชอมโยงระหวางนโยบายของหนวยงานกบนโยบายของรฐบาล

การจดท า มการก าหนดวงเงนงบประมาณซงมรายละเอยดประกอบเปนรายป โดยการก าหนดวงเงนงบประมาณแตละปมกจะใชวธการก าหนดเพมจากปกอน (Incremental Budgeting)

ก าหนดวงเงนงบประมาณลวงหนา 3 ป โดยก าหนดเปนกรอบการจดสรรงบประมาณรายจายลวงหนาระยะปานกลาง (Medium-term Expenditure Framework: MTEF) โดยหนวยงานจะด าเนนการตาม MTEF ทก าหนดไวลวงหนา หากนโยบายของหนวยงานเปลยนไป จะตองน า MTEF มาปรบเพอใหสอดคลองกบนโยบาย

การจดสรรงบประมาณ

การจดสรรงบประมาณจ าแนกตามรายการ (Line Item) มรายละเอยดคอนขางมาก โดยงบประมาณ

จดสรรงบประมาณเปนวงเงนรวม (Block Grant) แยกเปน 4 ดาน คอ งบบคลากร งบด าเนนงาน งบ

- 23 -

ประเดน ระบบงบประมาณ PPBS ระบบงบประมาณ PBBS ถกจ าแนกออกเปน 7 หมวด คอ เงนเดอนและคาจาง คาจางชวคราว คาตอบแทนใชสอย และวสด คาสาธารณปโภค คาครภณฑ ทดนและสงกอสราง เงนอดหนนและรายจายอน โดยก าหนดใหมเงนประจ างวด 3 งวดๆ ละ 4 เดอน

ลงทน และงบอดหนน โดยก าหนดใหมเงนประจ างวด 4 งวดๆ ละ 3 เดอน

การใชจาย การใชจายเปนไปตามรายการทไดรบอนมต เปนไปตามกลยทธทหนวยงานรวมกนพจารณาคดเลอกขนมาด าเนนการ

ระบบบญช ใชระบบบญชเงนสด (Cash Basis) ซงจะบนทกเมอมการรบจายเงนสด

ใชระบบบญชพงรบพงจาย (Accrual Basis) ซงจะบนทกรายการในบญชทนทเมอหนวยงานมสภาพเปนเจาหนหรอลกหน ถงแมวาจะยงไมไดรบหรอจายเงนสดกตาม

การควบคม เนนการตรวจกอนจาย (Pre Audit) และการควบคมภายนอก

เนนการตรวจหลงจาย (Post Audit) เนนการควบคมภายใน เนนการควบคมและตรวจสอบเพอปรบปรงการด าเนนงาน

การรายงานผล

รายงานผลแยกยอยเปนรายโครงการ ไมแสดงความเชอมโยงระหวางผลทเกดขนจากการด าเนนงานกบนโยบายของหนวยงานและนโยบายรฐบาล การรายงานผลมงเนนการรายงานผลการใชจายเงนงบประมาณตามทเบกจายจรง

รายงานผลเปนระยะ โดยเชอมโยงระหวางผลของการด าเนนงานกบนโยบายของหนวยงานและนโยบายของรฐบาล อกทงจะรายงานทงผลการด าเนนงานและการเงน

3. การปฏรประบบงบประมาณ พ.ศ. 2545 ไดปรบปรงระบบงบประมาณแบบมงเนน

ผลงานโดยใหความส าคญในเชงยทธศาสตรเปนหลก เรยกวา ระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร (Strategic Performance-Based Budgeting System: SPBBS) ซงทมาของ SPBBS คอ เมอวนท 26 กมภาพนธ 2544 รฐบาล พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร ไดแถลงนโยบายตอรฐสภาในสวนทเกยวกบการปฏรปการจดการงบประมาณใหมไววา

“เรงรดการปรบเปลยนกระบวนการจดท าและจดสรรงบประมาณใหเปนเครองมอในการจดสรรทรพยากรทมประสทธภาพ สอดคลองกบนโยบายและยทธศาสตรในการพฒนาประเทศ และสงเสรมใหกระทรวง ทบวง กรม มบทบาทในการตดสนใจมากขน พรอมท งจดใหมระบบการควบคม ตรวจสอบทมประสทธภาพและโปรงใส”

จากนโยบายดงกลาว ส านกงบประมาณจงไดปรบปรงระบบงบประมาณแบบ PBBS ไปสระบบงบประมาณแบบ SPBBS โดยไดน าระบบงบประมาณนไปใชในการจดท างบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2546 เพอใชในการจดสรรงบประมาณสามารถสนองตอบนโยบายเรงดวนและ

- 24 -

นโยบายส าคญของรฐบาล โดยใชกรอบยทธศาสตรการจดสรรงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณเปนตวน าและสนบสนนใหรฐมนตรกระทรวงตางๆ ไดมบทบาทในการก าหนดนโยบายและตดสนใจมากขน โดยสามารถสรปเปนหลกการทส าคญได 3 ประการ ดงน

1) การปรบปรงใหรฐบาลสามารถใชวธการและกระบวนการงบประมาณเปนเครองมอในการจดสรรทรพยากรใหเกดผลส าเรจตามนโยบายและแสดงถงผลทประชาชนไดรบจากรฐบาล

2) การม ง เนนให เ กดการใชจายงบประมาณ โดยค านง ถงความโปรงใส มประสทธภาพและประสทธผล

3) การมอบความคลองตวในการจดท าและบรหารงบประมาณใหกบผ ปฏบต (Devolution) ในขณะเดยวกนหนวยปฏบตจะตองแสดงถงความรบผดรบชอบ (Accountability) จากการน างบประมาณไปใชใหเกดผลงานตามยทธศาสตรและสอดคลองกบความตองการของประชาชน โดยผานระบบตรวจสอบผลการปฏบตงานทรวดเรวทนสมย

ระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตรไดก าหนดโครงสรางทแสดงถงความสมพนธระหวางผรบผดชอบการด าเนนงานไว 3 ระดบ คอ รฐบาล กระทรวง และสวนราชการ โดยใชเปาหมายและยทธศาสตรเปนตวน าไปสความส าเรจทตองการ กระบวนการท างานจะมความเชอมโยงและมความสมพนธซงกนและกน สวนราชการจะตองปฏบตงานภายใตกระทรวงซงรบนโยบายจากรฐบาลไปปฏบตและมจดมงหมายสดทายคอเปาหมายยทธศาสตรชาต โดยมกระบวนการตดตามและประเมนผลความส าเรจของแตละระดบจากตวชวดทไดก าหนดไว

การจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานเปนการตอบโจทยการบรณาการยทธศาสตรของรฐบาล แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และภารกจของกระทรวงไวใหมความสอดคลองกนเพอเปนแนวทางในการจดสรรงบประมาณ รวมทงเปนการเปดโอกาสใหรฐบาลซงไดรบเลอกตงมาจากประชาชนสามารถจดสรรงบประมาณเพอด าเนนการตามนโยบายทสญญาไวกบประชาชนได อนจะกอใหเกดผลผลตในภาพรวมของการพฒนาประเทศในทสด

กลาวโดยสรปไดวา พฒนาการของระบบงบประมาณของไทยแบงไดเปน 2 ยคทส าคญ กลาวคอ ยคแรกเปนยคระบบงบประมาณแบบแสดงรายการและระบบงบประมาณแบบแผนงาน ทมงเนนเพยงการควบคมรายละเอยดในการใชจายเงนงบประมาณอยางเครงครดเพอปองกนการรวไหล โดยเนนการบรหารปจจยน าเขา (Input) และยคทสอง คอ ระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานและระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร ซงใหความส าคญกบกระบวนการจดท างบประมาณตงแตการวางแผน การจดสรรงบประมาณ การบรหารงบประมาณ และการวดผลการด าเนนงาน เพอใหไดผลผลต (Outputs) และผลลพธ (Outcomes) ทสอดคลองกบเปาหมายของนโยบายและวตถประสงค ทงในสวนของยทธศาสตรของรฐบาล แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และภารกจของกระทรวง เพอใหมความสอดคลองกน รวมตลอดจนประเดนในเรองของความรบผดรบชอบ (Accountability) ความโปรงใส (Transparency) และการรายงาน (Reporting) และยงเพมความยดหยนในการด าเนนการโดยการเปดโอกาส

- 25 -

ใหรฐบาลซงไดรบการรบเลอกตงมาจากประชาชนสามารถจดสรรงบประมาณเพอด าเนนการตามนโยบายทสญญาไวกบประชาชนได

นอกจากการปฏรประบบงบประมาณท ง 3 ครงขางตนแลว การประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 ยงท าใหเกดการเปลยนแปลงในการจดการงบประมาณรายจายบางประการ กลาวคอ รฐธรรมนญฉบบดงกลาวมบทบญญตทเกยวของกบเรองการคลงสาธารณะในหมวด 5 และการเงน การคลงและงบประมาณในหมวด 8 ซงเปนหลกการใหญทคาดหวงวาจะท าใหประเทศไทยมระบบการจดการทางการคลงทย งยน มประสทธภาพ และมความโปรงใส โดยเชอมโยงกบการประเมนผลรายจายภาคสาธารณะ (Public Expenditure Review: PER) ซงเปนการแสดงสถานะทางการคลง ผลกระทบ และความเสยงทอาจจะเกดขนไดทงในปจจบนและอนาคต เพอเปนเครองมอใหรฐบาลสามารถก าหนดนโยบายการคลงใหสอดคลองกบทศทางการพฒนาเศรษฐกจและสงคมในระยะยาว โดยมกรอบแนวคดทในการประเมนผลรายจายภาคสาธารณะของประเทศไทยทครอบคลมหลก PER ท ง 5 องคประกอบ คอ

1. ความย งยนและวนยทางการคลง 2. การจดสรรทรพยากรเชงยทธศาสตร 3. การด าเนนงานทมประสทธภาพ 4. ความคลองตวและความรบผดชอบในการบรหาร 5. ความโปรงใสทางการคลง

- 26 -

ตารางท 2-3: รฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 กบการบรหารจดการรายจายภาคสาธารณะ (PER)

ประเดน รฐธรรมนญ 2550

หลกการ PER

1 2 3 4 5

หมวด

5 แผนการบรหารราชการแผนดน ม. 76

การจดสรรงบประมาณเพอพฒนาจงหวด ม. 76 (2)

หมวด

8 การเง

น การค

ลง แล

ะงบป

ระมาณ

เอกสารประกอบการเสนอราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป

ม. 167 วรรคหนง

หลกเกณฑการก าหนดงบประมาณรายจายงบกลางและวงเงนส ารองเพอกรณฉกเฉน

ม. 167 วรรคสอง

กฎหมายการเงนการคลงของรฐ ม. 167 วรรคสาม

การเสนอค าขอแปรญตตราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายของรฐสภา ศาล และองคกรอสระตามรฐธรรมนญ

ม. 168 วรรคเกา

การตงงบประมาณรายจายเพอชดใชเงนคงคลง ม. 169 วรรคหนง

การรายงานการโอนรายจายตามงบประมาณทก าหนดไวในรายการใดไปใชในรายการอน

ม. 169 วรรคสาม

การใชจายเงนนอกงบประมาณแผนดน ม. 170 ทมา: สมนก พมลเสถยร (2551: 24)

นอกจากน ทศพร ศรสมพนธ (2543) ไดระบถงการงบประมาณในบรบทของการเปลยนแปลงทรวดเรวในปจจบนวา การงบประมาณมความส าคญตอการบรหารราชการแผนดนและสงผลตอการพฒนาประเทศ โดยในทางเศรษฐศาสตรถอวางบประมาณเปนสวนหนงของนโยบายการคลง โดยตองวเคราะหดวยความรอบคอบวา ควรจะใชนโยบายงบประมาณแบบขาดดล สมดล หรอเกนดล ทเหมาะสมกบสภาวการณทางเศรษฐกจของประเทศในแตละปเพอใหการจดสรรงบประมาณแผนดนเกดประโยชนสงสด ส าหรบทางรฐศาสตรถอวา งบประมาณเปนเรองของการเจรจาตอรองผลประโยชนทางการเมองวาใครไดอะไร มากนอยอยางไร ดงนน จงมความจ าเปนตองรกษาระดบความเปนธรรมและผลกระทบทเกดขนตอกลมบคคลตางๆ ทมสวนไดสวนเสย ไมใหเกดลกษณะทฝายหนงไดรบประโยชนบนความสญเสยของอกฝายหนง (Trade-off) ขน นอกจากน ในทางรฐประศาสนศาสตรมองการงบประมาณวา เปนเครองมอในการถายทอดและขบเคลอนนโยบายของรฐบาลไปสการปฏบต ดงนนจงตองมการวเคราะหความเหมาะสมและความเปนไปได เพอใหเกดประสทธภาพและบรรลผลสมฤทธตามทตองการ ดวยเหตทการงบประมาณเกยวของกบหลายมต ดงนนจงตองอาศยทงความเปนศาสตรและศลปควบคกนไป

- 27 -

2.3.2 กระบวนการงบประมาณแผนดนของตางประเทศ

ในทนเปนการศกษากระบวนการงบประมาณแผนดนของประเทศตางๆ โดยสงเขป ดงน

1. ประเทศสหรฐอเมรกา สหรฐอเมรกามการแบงแยกอ านาจกนระหวางฝายบรหารกบฝายนตบญญตและมอง

อ านาจการเงนวาเปนสวนส าคญในระบบการคานอ านาจของรฐ โดยก าหนดใหอ านาจทางการเงนอยทรฐสภา ดงนน สมาชกรฐสภาจงสามารถเสนอและอนมตกฎหมายทเกยวดวยการเงนไดโดยไมตองไดรบความเหนชอบจากฝายบรหาร แตกมการคานอ านาจของฝายนตบญญตดวย โดยใหสทธแกฝายบรหารทจะไมอนมต (Veto) กฎหมายทสงมาจากรฐสภาได

สหรฐอเมรกามส านกงบประมาณประจ ารฐบาลกลาง (Office of Management and Budget: OMB) ซงมบทบาทในการก าหนดนโยบายเศรษฐกจและบรหารจดการงบประมาณเพอใหสอดคลองกบนโยบายรฐบาล อกทงยงมหนาทเปนหนวยงานบรหารจดการดานการงบประมาณและการเงนการคลงของประธานาธบด รวมทงการวเคราะหและใหค าแนะน าดานการงบประมาณแกหนวยงานของรฐตางๆ ทงน พ.ร.บ. งบประมาณรายจายของสหรฐอเมรกาไมไดมเพยงฉบบเดยว (ดงในกรณของประเทศไทย) แตจะแยกเปนดาน (Sector) และมประมาณ 10-15 ฉบบ/ป เชน การสาธารณสข การประกนสงคม (Social Security) ความมนคงและมหาดไทย (Homeland Security) เปนตน นอกจากน เดชาภวฒน ณ สงขลา (2548) ไดใหขอสงเกตวา ระบบงบประมาณของสหรฐอเมรกามลกษณะผสมผสานกนระหวางระบบงบประมาณแผนงาน (PPBS) และระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงาน (PBBS) โดยขนอยกบลกษณะงาน/โครงการแตละประเภท

ปงบประมาณของสหรฐอเมรกาเรมตงแตวนท 1 ตลาคม สนสดวนท 30 กนยายนของแตละป โดยกระบวนการจดท างบประมาณประจ าปของสหรฐอเมรกาเรมตงแตเดอนพฤษภาคมของปกอนหนา นนคอ ใชเวลาประมาณ 1 ป 5 เดอน เพอจดท า พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป นอกจากนยงมการจดท ากรอบประมาณการงบประมาณลวงหนา (Medium-term Expenditure Framework: MTEF) โดยท าการประมาณการงบประมาณลวงหนา 4 ป เพอประกอบการพจารณาค าของบประมาณในปปจจบน และยงมการประมาณการจดเกบรายไดและรายจายภาระผกพน 10 ปลวงหนาอกดวย

2. ประเทศองกฤษ

กระบวนการงบประมาณของประเทศองกฤษ สรปไดดงน (อรญ ธรรมโน 2548) 1) รฐมนตรวาการกระทรวงการคลงจะเปนผแถลงงบประมาณตอสภาผแทนราษฎร

(House of Common) ในฤดใบไมผลของทกป จงมกเรยกกนวา งบประมาณฤดใบไมผล (Spring Budget) ซงตามปกตแลว ค าแถลงงบประมาณจะประกอบดวย 3 สวนคอ (1) การคาดการณสถานการณทางเศรษฐกจ

- 28 -

ของประเทศ (2) แผนการใชจายเงนและประโยชนทประชาชนจะไดรบ และ (3) มาตรการในการหาเงนมาใชจายตามแผน

2) การพจารณาอนมตงบประมาณจะด าเนนการเปน 3 วาระ (นนคอ รบหลกการ พจารณารายละเอยด และลงมต) ซงการพจารณารายละเอยดมกแบงเปน 2 สวน คอ สวนใหญจะสงเขาพจารณาในกรรมาธการสามญทางดานการเงน (Finance Committee) ของสภาผแทนราษฎร ขณะทอกสวนหนงซงมกเปนขอเสนอใหมๆ หรอเปนขอเสนอทมความเหนขดแยงคอนขางมาก กจะสงเขาพจารณาโดย ส.ส. เตมสภา

3) ขอเสนอเกยวกบการเปลยนแปลงภาษ และการตออายภาษ (Tax Continuations) จะไดรบการลงมตและใชบงคบหลงจากทรฐมนตรวาการกระทรวงการคลงแถลงงบประมาณตอสภาผแทนราษฎรแลว โดยสภาผแทนราษฎรจะตองลงมตเกยวกบภาษทกประเภทภายใน 10 วนหลงจากวนแถลงงบประมาณ ทงน สาเหตทตองมการตออายภาษ เนองจากภาษอากรของประเทศองกฤษแบงเปน 2 ประเภท คอ (1) ภาษถาวร (Permanent Taxes) ไดแก ภาษทางออมทงหมด ภาษรายไดปโตรเลยม และ (2) ภาษชวคราว (Annual Taxes) ไดแก ภาษเงนไดบคคลธรรมดา ภาษเงนไดนตบคคล ซงบรรดาภาษชวคราวเหลานจ าเปนตองไดรบการตออายหรอการคงไวทกป เพอใหสภาผแทนราษฎรไดมโอกาสพจารณาทบทวนใหมทกป เนองจากภาษเงนไดเปนภาษทมความส าคญ แตโดยปกตกจะไดรบการพจารณาใหคงไวทกครง

4) ในการพจารณารางกฎหมายเกยวกบงบประมาณ (Finance Bill) มกมการขอแปรญตตมากมายทงจาก ส.ส. ฝายรฐบาลและฝายคาน หลงจากนนเมอสภาผแทนราษฎรพจารณาเสรจแลว กจะสงไปยงสภาสง เพอพจารณาตอไป

5) โดยปกตสภาสงจะพจารณาทงสามวาระในวนเดยว เพราะสภาสงไมมอ านาจทจะแกไขเพมเตมกฎหมายการเงนของรฐบาลได

3. ประเทศนวซแลนด

ระบบงบประมาณของประเทศนวซแลนดเปนระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงาน (Result-based Budgeting) ซงใหความส าคญกบการใชจายงบประมาณใหบรรลผลผลต (Outputs) และผลลพธ (Outcomes) ทก าหนดไว ทงน ตามแนวทางทก าหนดไวในกฎหมายการคลงสาธารณะ (Public Finance Act, 1989) กระบวนการจดท างบประมาณของประเทศนวซแลนดเรมตงแตเดอนกรกฎาคมของปกอนหนา – มถนายนของปถดไป โดยมขนตอนตางๆ ดงน (พลลภ ศกดโสภณกล 2547; รชนภา สายอบล 2552)

1) ขนตอนดานกลยทธงบประมาณ (ระหวางสงหาคม – พฤศจกายน) รฐมนตรกระทรวงตางๆ จะเสนอเปาหมายกลยทธในการเสนองบประมาณในระบบ 3 ปขางหนา ซงคณะรฐมนตรโดยค าแนะน าของรฐมนตรวาการกระทรวงการคลงจะพจารณาถงผลลพธ (Outcomes) ทรฐบาลประสงคจะด าเนนการใหบรรลผล หลงจากนนรฐมนตรกระทรวงตางๆ จะใชในการก าหนดล าดบความส าคญในการ

- 29 -

จดท างบประมาณของกรมตางๆ นอกจากนเพอใหเปนไปตามบทบญญตในกฎหมายความรบผดชอบทางการคลง (Fiscal Responsibility Act, 1994) ในเดอนธนวาคม ส านกงานการคลงและงบประมาณจะเสนอรายงานภาวะเศรษฐกจและการคลง (Half-year Economic and Fiscal Update) ซงรฐบาลจะน าไปใชในการจดท าค าแถลงนโยบายงบประมาณ (Budget Policy Statement)

2) ขนตอนการจดท าค าของบประมาณ (ระหวางเดอนพฤศจกายน – กมภาพนธ) รฐมนตรและผบรหารหนวยงานจดท าค าของบประมาณ

3) ขนตอนการเสนอนโยบายและแนวการด าเนนงานใหมๆ ทเรยกวา Budget Initiatives (ระหวางเดอนพฤศจกายน – กมภาพนธ) โดยรฐมนตรกระทรวงตางๆ จะรวมกบหวหนาสวนราชการเสนอแนวทางการด าเนนงานใหมเพมเตม ซงจะมผลตอวงเงนรายไดและรายจาย

4) ขนตอนการทบทวนวงเงนประมาณการรายจาย (ระหวางเดอนกมภาพนธ – เมษายน) โดยปกตแลวรฐมนตรจะยดวงเงนประมาณการรายจายทไดรบอนมตไว (Baselines) ซงจะประกอบไปดวย งบประมาณของปทก าลงจะจดท างบประมาณและอก 2 ปขางหนา แตรฐมนตรอาจมความจ าเปนตองปรบวงเงนงบประมาณรายจายดงกลาวถาหากมการเปลยนแปลงเกดขน อนท าใหรายจายตองเปลยนแปลงไป

5) ขนการพจารณางบประมาณเพมเตม (ระหวางเดอนกมภาพนธ – เมษายน) คณะรฐมนตรจะพจารณาขอเสนองบประมาณเพมเตมจากประมาณการเดมทไดจดท าไวในปทแลว ซงจะมผลตอการเพมขนหรอลดลงของรายไดและรายจายทประมาณการไว ทงน จะตองสอดคลองกบนโยบายงบประมาณ และล าดบความส าคญของงบประมาณทก าหนดไว

6) การเสนองบประมาณประจ าป รฐมนตรวาการกระทรวงการคลงจะเสนองบประมาณตอรฐสภา โดยมเอกสาร ไดแก ราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจาย ค าแถลงงบประมาณและรายงานกลยทธทางการคลง รายงานสถานการณงบประมาณ เศรษฐกจ และการคลงลาสด เอกสารงบประมาณรายจาย และรายงานการคาดการณดานรายไดและรายจายของสวนราชการ

7) การอนมตงบประมาณ คณะกรรมาธการการคลงและรายจาย (Finance and Expenditure Committee) จะมอบหมายใหคณะกรรมาธการเฉพาะดานชวยพจารณาค าของบประมาณของสวนราชการตางๆ และเสนอผลการพจารณาภายใน 2 เดอน เพอใหรฐสภาพจารณาและลงมตประกาศใชเปน พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปตอไป

2.3.3 งานศกษาเกยวกบการทจรตโดยเฉพาะการทจรตในกระบวนการงบประมาณแผนดน

การทจรตในสงคมไทยมมากมายหลายรปแบบ อนสรณ ลมมณ และคณะ (2547) ไดศกษาสาเหตและปจจยทกอใหเกดปญหาการทจรตในสงคมไทย โดยไดแบงรปแบบการทจรตออกเปน 6 ลกษณะ ไดแก การรบสนบน การวงเตนขอต าแหนงในราชการ การรบสวยรดไถประชาชน การทจรตเชง

- 30 -

นโยบาย การแตงตงโยกยายขาราชการ และการทจรตเรองเวลาของราชการ โดยการศกษาดงกลาวไดใชวธส ารวจความเหนของผน าภาคประชาชนทกจงหวดๆ ละ 100 คน สงทนาสนใจกคอ ผลการศกษาพบวารปแบบการทจรตทประชาชนพบเหนมากทสด คอ การฮวประมลในการจดซอจดจางของทางราชการ หรอคดเปน 44.3%

นอกจากน ผลการศกษาของสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตสะทอนใหเหนวา คนไทยคนเคยกบการทจรตตงแตระดบเลกนอย (Petty Corruption) เชน การใหสนบนเจาหนาทรฐเวลาไปตดตอกบทางราชการ การจายสวยใหกบเจาหนาทต ารวจเพอใหไดรบการคมครอง จนกระทงถงการทจรตในระดบใหญ (Grand Corruption) เชน การฮวประมล หรอการทจรตเชงนโยบาย เปนตน

ทงน การทจรตในกระบวนการงบประมาณแผนดน (Corruption in Budget Process) จดเปนรปแบบหนงของการทจรตทเกดขนในภาครฐ ซงโดยทวไปแลวการทจรตในภาครฐจะเกดจากการทเจาหนาทรฐใชอ านาจของสวนรวมเพอเออประโยชนใหกบตวเองและพวกพอง ดงค านยามของธนาคารโลกทวา “Corruption is the abuse of public power for private benefit.”

การทจรตในกระบวนการงบประมาณแผนดนครอบคลมทงการทจรตดานรายจายของรฐ (Corruption in Government Expenditure) การทจรตในกระบวนการจดซอจดจาง (Corruption in Public Procurement) การทจรตเชงนโยบายและผลประโยชนทบซอน (Conflict of Interest: CoI) เนองจากกระบวนการงบประมาณมจดเรมตนตงแตการจดเตรยมงบประมาณ (Budget Preparation) อนเกยวพนกบนโยบายและโครงการตางๆ ของรฐบาล ซงการทจรตเชงนโยบายและผลประโยชนทบซอนมกเกดขนในขนตอนน

ขณะเดยวกนการทจรตดานรายจายของรฐและการทจรตในกระบวนการจดซอจดจางเกดขนในขนตอนการบรหารงบประมาณ (Budget Execution) โดยพฤตกรรมการทจรตในขนตอนน ไดแก การจายสนบนหรอคาคอมมชชนเพอท าการลอคสเปค ก าหนดราคากลาง ฮวประมล รวมไปถงการตรวจรบงาน เปนตน

- 31 -

รปท 2-2: ความสมพนธระหวางการทจรตในกระบวนการงบประมาณ กบการทจรตในรปแบบตางๆ

ทมา: ประมวลโดยคณะผวจย

ส าหรบความสมพนธระหวางการทจรตกบองคประกอบของงบประมาณรายจายของรฐนน งานศกษาของ Mauro (1998) พบวา การทจรตท าใหองคประกอบของงบประมาณรายจายของรฐบาลเปลยนแปลงไป กลาวคอ การทจรตจะท าใหรฐบาลมแนวโนมจดสรรงบประมาณไปยงกจกรรมทให “more lucrative opportunities” แกเจาหนาทผกระท าการทจรต นอกจากน Mauro ยงพบความสมพนธของการทจรตในอกหลายมต เชน

การทจรตสมพนธกบโครงสรางตลาด กลาวคอ การตดสนบนจะเกดขนแพรหลายในกรณทการจดซอจดจางของรฐไมเปดใหมการแขงขนในตลาดอยางทควรจะเปน

การทจรตจะพบมากในการใชจายของภาครฐในสนคาทประเมนราคาไดยาก (จงเออใหเกดการตดสนบนขน) ตวอยางของสนคาทประเมนราคาไดยาก เชน สนคาทใชเทคโนโลยชนสง หรอยทโธปกรณทางการทหาร ซง Mauro ไดเปรยบเทยบวา การรบสนบนในโครงการกอสรางโครงสรางพนฐานขนาดใหญหรอโครงการจดซออาวธยทโธปกรณไฮเทค มกท าไดงายกวาการรบสนบนในโครงการจดซอต ารา (Mauro 1998: 264) นอกจากน ส าหรบการใชจายทางดานสาธารณสข การทจรตมกจะพบในขนตอนของการจดซอยาและเวชภณฑคอนขางมาก

Tanzi และ Davoodi (1997) ศกษาประสบการณจากประเทศอตาล พบวา หากก าจดการทจรตใหหมดสนไปในโครงการลงทนของรฐในเมองมลานแลว จะท าใหสามารถประหยดงบประมาณไปไดเปนจ านวนมหาศาล เชน ตนทนการกอสรางรถไฟในเมอง (City Rail Links) ลดลง 52% ตนทนการกอสรางรถไฟใตดนลดลง 57% และตนทนการกอสรางสนามบนลดลง 59% เปนตน ดงนนจงน าไปส

การทจรตในกระบวนการงบประมาณ (Corruption in Budget Process)

การทจรตดานรายจายของรฐ Corruption in Government

Expenditure

การทจรตในกระบวนการจดซอจดจางCorruption in Public Procurement

การทจรตเชงนโยบายและผลประโยชนทบซอน (Conflict of Interest)

- 32 -

ขอสรปทวา การทจรตมความเชอมโยงกบรายจายลงทนของรฐ ซงการทจรตนท าใหตนทนการกอสรางสงกวาทควรจะเปน หรอคณภาพต ากวาทควรจะเปน ซง Tanzi และ Davoodi กลาวไวอยางนาสนใจวา จากประสบการณทพบ โครงการใชจายภาครฐโดยเฉพาะอยางยงในประเทศก าลงพฒนามกเตมไปดวยเรองราวเกยวกบถนนซงตองซอมแซมในชวงเวลาเพยงไมนานหลงจากการกอสรางแลวเสรจ โรงไฟฟาซงสรางแลวไมสามารถใชงานไดเตมท และอนๆ… … เนองจากโครงการเหลานลวนแตถกจดท าขนจากความตองการไดรบสนบน มใชความตองการในการสรางผลผลตแตอยางใด (Tanzi และ Davoodi 1997: 284-285)

ในสวนของความสมพนธระหวางการทจรตกบกระบวนการงบประมาณ Isaksen (2005) ศกษาพบวา ในแตละขนตอนของวธการงบประมาณลวนแลวแตมความเสยงทจะเกดการทจรตไดทงสน โดย Isaksen ไดจ าแนกระดบความเสยงของโอกาสทจะเกดการทจรตในกระบวนการงบประมาณไวสามระดบ คอ สง (High) ปานกลาง (Medium) และต า (Low) ซงขนตอนทมความเสยงสงทจะเกดการทจรต คอ ขนตอนการอนมตงบประมาณโดยรฐสภา (Budget Adoption) ขนตอนการบรหารงบประมาณ (Budget Execution) และขนตอนการควบคมและการตรวจสอบงบประมาณ (Control, Audits and Oversight)

ส าหรบขนตอนการจดเตรยมงบประมาณ (Budget Preparation) นน Isaksen มองวาความเสยงทจะเกดการทจรตอยในระดบปานกลาง ในประเดนน นพนธ พวพงศกร และคณะ ศกษาพบวา การทจรตในกระบวนการจดซอจดจางมจดเรมตนมาจากการรวมมอกนระหวางนกธรกจและเจาหนาทรฐเพอท าการจบจองโครงการไวกอน แลวหลงจากนนจงตงเรองของบประมาณโดยจะมการศกษาความเปนไปได (Feasibility Study) หรอรายงานผลกระทบทางสงแวดลอม (EIA) เพอสรางความชอบธรรมใหกบโครงการเหลานน

นพนธ พวพงศกร และคณะ (2543) ยงตงขอสงเกตถงลกษณะโครงการทมโอกาสทจรตสงไววา โดยสวนใหญแลวโครงการเหลานมกเกดประโยชนตอสงคมต า เชน โครงการซอมบ ารง (เพราะประเมนเนองานยาก) โครงการเฉพาะกจ (เชน การชวยเหลอผประสบภยน าทวม) หรอโครงการความมนคงซงเปนความลบของทางราชการ (จงยากทจะตรวจสอบ) เปนตน

ขอสรปดงกลาวไดสรางกรอบแนวคดใหกบการศกษาความสมพนธระหวางธรกจ รฐ และคอรรปชน ของ ผาสก พงษไพจตร และคณะ (2546) ซงไดยกตวอยางกรณศกษาการทจรตในโครงการใหญๆ หลายโครงการในอดต เชน โครงการจดการน าเสยเขตควบคมมลพษ จงหวดสมทรปราการ (คลองดาน) โครงการเขอนทดน าบางปะกง จงหวดฉะเชงเทรา และโครงการสนามบนหนองงเหา โดยผลการศกษาพบวา ทงภาคธรกจและเจาหนาทรฐโดยเฉพาะนกการเมองลวนมบทบาทส าคญในการรเรมและผลกดนใหโครงการเหลานเกดขนทงสน

แมวาขนตอนการจดเตรยมงบประมาณ (Budget Preparation) จะมความเสยงทเกดการทจรตอยในระดบปานกลาง แตอยางไรกตาม ผลกระทบของการทจรตในขนตอนนกลบสรางความเสยหายมหาศาลใหกบสงคม เชน Kenny (2007) ซงศกษาขนตอนการทจรตในงานกอสรางของรฐโดยเปรยบเทยบจ านวนเงนสนบนทผรบเหมาตองจายในแตละขนตอน ตลอดจนประมาณการผลกระทบทเกดจากการทจรต

- 33 -

ในแตละขน ซงผลการศกษาของ Kenny พบวา แมจ านวนเงนสนบนในขนตอนการจดเตรยมงบประมาณจะนอยแตผลเสยหายจากการทจรตในขนตอนดงกลาวมมากมายมหาศาล โดยเฉพาะอยางยงการทจรตในขนตอนนท าใหสงคมจดสรรทรพยากรผดพลาด

การศกษาความสมพนธระหวางกระบวนการงบประมาณกบการทจรตของ Isaksen (2005) ยงอธบายถงปจจยทผลกดนใหเกดการทจรตในกระบวนการงบประมาณ ซง Isaksen ไดแบงปจจยดงกลาวออกเปน 3 ประเภท คอ กฎระเบยบ แรงจงใจของคน และสถาบนทไมเปนทางการ (Informal Rules) นอกจากน Isaksen ไดเสนอแนวทางลดการทจรตในกระบวนการงบประมาณโดยพยายามเชอมโยงวธการแกปญหาทงดานกฎหมาย การออกแบบระบบงบประมาณ ทศนคตของประชาชน รวมไปถงการน าเครองมอใหมๆ มาชวยในเรองการควบคมตรวจสอบงบประมาณ

ในสวนของการแกไขปญหาการทจรตนน การศกษาของ Ma และ Ni (2008) ซงใชกรอบแนวคดทางรฐประศาสนศาสตรโดยเฉพาะเรอง Modern Public Budgeting มาอธบายการปฏรประบบงบประมาณของประเทศจนเพอสรางรฐบาลทใสสะอาด (Clean Government) และพบวา การปฏรประบบงบประมาณมสวนชวยลดการทจรตลงไดจรง กลาวคอ ตงแตประเทศจนปฏรประบบงบประมาณเมอป ค.ศ. 1999 นน ระดบการทจรตในภาครฐไดลดลง ซง Ma และ Ni ตงขอสงเกตไววา รฐบาลจนไมไดแคท าการปฏรประบบงบประมาณเพยงอยางเดยว หากแตไดท าการปฏรปการบรหารทางการเงนการคลง (Treasury Management Reform) และการปฏรประบบการจดซอจดจาง (Government Procurement Reform) ไปพรอมๆ กนดวย

จากงานศกษาทงหมดทกลาวมา คณะผวจยจงไดพยายามขยายพรมแดนความรเกยวกบการปฏรประบบงบประมาณของไทย โดยเฉพาะในสวนทเกยวของกบการตอตานการทจรต รวมทงอธบายรปแบบ และพฤตกรรมการทจรตในกระบวนการงบประมาณแตละขนตอนโดยใชงานของ Jan Isaksen (2005) และ งานของ Ma และ Ni (2008) เปนแนวทางการศกษา

- 34 -

บทท 3 ความเสยงการทจรตในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณ

บทนเปนการอธบายพฤตกรรมการทจรตในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณทเกยวของ โดย

เรมตงแตการทสวนราชการจดท าค าของบประมาณโดยตงโครงการตางๆ ทมความเสยงจะเกดการทจรต จนถงขนตอนทส านกงบประมาณพจารณาค าของบประมาณของสวนราชการ อนเปนขนตอนส าคญทสะทอนใหเหนถงอ านาจและการใชดลพนจของหนวยราชการทท าหนาทจดท างบประมาณวา มโอกาสทจะบดเบอนผลประโยชนสวนรวมไดมากนอยเพยงใด

ในขนตอนการจดเตรยมงบประมาณน ขอสงเกตประการหนงเกยวกบคดการทจรตทคณะกรรมการ ป.ป.ช. เคยชมลความผดหรอกรณเรองตรวจสอบสบสวน4 ท สตง. ไดชมลความผดวาเจาหนาทรฐมพฤตการณนาเชอวาทจรตนน ไมปรากฏวามคดทเกยวของกบการทจรตในกระบวนการจดท าเตรยมประมาณแตอยางใด ดรายละเอยดตารางท 3-1 และ 3-2

4 ลกษณะงานตรวจสอบสบสวน (Investigation Audit) เปนการตรวจสอบประเภทหนงของ สตง. ทตรวจสอบกรณทมเหตอนควรสงสยวามการทจรตหรอปฏบตหนาทไมเปนไปตามกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบ หรอมตคณะรฐมนตร ซงเรองทเขาสกระบวนการตรวจสอบประเภทนมทมาจากการตรวจสอบลกษณะอนหรอจากการรองเรยน บตรสนเทห และทเปนขาวจากสอมวลชน โดยภายหลงจากขนตอนการตรวจสอบแลวเสรจ หากมมลหรอพฤตการณทนาเชอวาจะมการทจรต สตง. จะสงเรองตอไปยงส านกงานต ารวจแหงชาต (สตช.) ในฐานะพนกงานสอบสวนเพอสงด าเนนคดตามกฎหมายตอไป

- 35 -

ตารางท 3-1: จ านวนคดท ป.ป.ช. ชมลความผดเกยวกบการทจรตในกระบวนการงบประมาณ

ปงบ ประมาณ

ขนตอน การ

จดเตรยมงบประมาณ

ขนตอน การอนมตงบประมาณ

การบรหารและควบคมงบประมาณ

จดซอจดจาง เบกเงนเปนเทจ เบยดบงเงนงบประมาณ

2545 - - 12 1 5 2546 - - 14 2 7 2547 - - 16 3 - 2549 - - 1 - - 2550 - - 1 - - 2551 - - 4 - -

ทมา: รายงานผลการตรวจสอบและการปฏบตหนาทประจ าปของ ป.ป.ช. ตงแตป พ.ศ. 2545 - 2551

หมายเหต: ป พ.ศ. 2548 ไมมรายงานประจ าป และตงแตป พ.ศ. 2549 เปนตนมา ป.ป.ช. ไดรายงานผลการชมลของ

คณะกรรมการ ป.ป.ช. เฉพาะในคดทส าคญ

ตารางท 3-2: จ านวนเรองท สตง.ชมลความผดกรณตรวจสอบพบวา เจาหนาทรฐมพฤตการณนาเชอไดวาทจรต

ปงบประมาณ ทจรตการจดซอจดจาง

เงนขาดบญช ทจรตจดซอทดน เบกจายเงนเปนเทจ

2545 43 22 3 12 2546 28 22 6 4 2547 101 35 6 38 2548 52 13 2 11 2549 37 22 3 15 2550 100 37 11 55 2551 65 46 11 47 2552 43 27 7 13

ทมา: รายงานผลการปฏบตงานของ สตง. ประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2545 - 2552

- 36 -

จากตารางท 3-1 และ 3-2 จะเหนไดวาคดทคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชมลความผดเกยวกบกระบวนการงบประมาณ หรอเรองท สตง. ตรวจสอบพบวาเจาหนาทรฐมพฤตการณนาเชอวาทจรตนน ไมมเรองใดเลยทเกยวของกบกระบวนการจดเตรยมงบประมาณ กลาวคอ ทงหมดเปนเรองทอยในกระบวนการบรหารงบประมาณ โดยเฉพาะการทจรตในกระบวนการจดซอจดจางทงสน

บทนแบงออกเปน 8 สวน สวนแรกอธบายถงรปแบบความสมพนธระหวางนกการเมอง ขาราชการ และนกธรกจทน าไปสการทจรต สวนทสองอธบายถงการผนงบประมาณลงไปยงเขตเลอกตงของตน (Pork-barrel Politics) สวนทสามอธบายเกยวกบโครงการทไมชอบมาพากลซงถกบรรจเขาสวาระการประชมของคณะรฐมนตร (ซงเกยวของกบ “การทจรตในเชงดลพนจ” หรอ “การทจรตเชงนโยบาย”) สวนทสชใหเหนถงการจดเตรยมงบประมาณแบบหมกเมด โดยการปดบงขอมลงบประมาณของฝายบรหาร สวนทหาเปนการตรวจสอบระบบงบประมาณของไทยวามความโปรงใสหรอหมกเมดมากนอยเพยงใด สวนทหกเปนการตงขอสงเกตถงการจดเตรยมงบประมาณรายจายของกระทรวงกลาโหมวาเปนไปตามหลกการหรอเปนไปเพราะความเกรงใจเพยงใด สวนทเจดอธบายถงรปแบบการจดซออาวธโดยผานสภากลาโหมภายใต พ.ร.บ. จดระเบยบกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 และขอสรปของบทนอยในสวนทแปด

3.1 รปแบบความสมพนธระหวางนกการเมอง ขาราชการ และนกธรกจทน าไปสการทจรต

โดยทวไปแลว พฤตกรรมการทจรตในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณมความซบซอนและยากตอการตรวจสอบตงแตการขอเสนอโครงการและจดท าค าของบประมาณ เนองจากเปนเรองของการอธบายความตองการ เหตผลและความจ าเปน ตลอดจนการใชดลพนจของสวนราชการในการเสนอโครงการ และจดท าค าของบประมาณเพอใหส านกงบประมาณพจารณาค าขอดงกลาว หลงจากนนการทจรตมกเชอมโยงและมกปรากฏชดเจนขนในขนตอนการบรหารงบประมาณ โดยมเพยงบางโครงการเทานนทมความเสยงในการทจรตตงแตเรมตนโครงการโดยเฉพาะในแงของความไมคมคาของโครงการ

ดวยเหตนจงเปนการยากทจะสรปวาในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณน นปรากฏพฤตการณการทจรตทชดเจน เนองจากในทางปฏบตแลวโครงการจ านวนมากมทมาแบบ “ไมชอบมาพากล” ดงเชนเจาหนาทระดบช านาญการทานหนงซงมประสบการณท างานมา 12 ปในหนวยงานทมหนาทจดท างบประมาณไดใหขอมลไววา

“ในอดตนนรฐบาลมลกษณะรวมศนยอ านาจ ส านก… จะมอ านาจพจารณาวาโครงการไหนจะไดหรอไมได ดงนนส านก… จงมชอเสยงไมคอยดเทาไรนก เชน มขอครหาเกยวกบการวงงบ การตอรอง การวงโครงการทกระทรวง... ….แตปจจบนลกษณะของความไมชอบมาพากลดงกลาวในชนของการจดเตรยมงบประมาณจะไมคอยมลกษณะเปนการจายเงนใหกนโดยตรงแลว หากแตมลกษณะของการเออประโยชนหรอเออเฟอพรรคพวก เชน จดเตรยมงบประมาณโดยเออตอโครงการของพรรคพวกหรอเออตอโครงการฝายการเมอง เชน ถาอยากจะซอรถยนต หรออยากจะกอสรางโครงการในพนทเลอกตง

- 37 -

ของตนกจะน าเรองมาฝากฝงโครงการไวทผใหญของส านก… ซงตองยอมรบวาผใหญของส านก… เองกมาจากฝายการเมอง ดงนน ผใหญของส านก… จงตองฟงการเมองดวย”

ค าสมภาษณขางตนท าใหเรามองเหนบทบาทของส านก… เพราะนอกจากจะเปน “กลไก”หนงในกระบวนการงบประมาณแลว ยงกลายเปน “เครองมอ” ของฝายการเมองในการแทรกแซง ซงโดยทวไปนกการเมองมกจะสงการหรอประสานงานโดยการใชโทรศพทหรออาจโทรดวยตนเอง แหลงขอมลทานเดมใหสมภาษณเกยวกบเรองนไววา

“นกการเมองกจะมผบรหารส านก… เปนสายของเขาอย ผบรหารกเตบโตมาจากการเมอง ดงนนกตองตอบแทนบญคณกน”

นอกจากฝายการเมองแลว ภาคธรกจไดพยายามเขามาเกยวของในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณดวย ดงเชนแหลงขอมลทานเดมไดตงขอสงเกตวา

“ผ ประกอบการอาจจะฝากฝงใหเจาหนาทส านก… ท รจกและดแลกระทรวงนนๆ ชวยจดสรรงบประมาณให หรอหาวธด าเนนการให ดงนน ผประกอบการจะตองมการสรางเครอขายเพอใหสามารถฝากฝงโครงการไดดวย”

ส าหรบรปแบบการสรางเครอขายระหวางผประกอบการซงสวนใหญเปนผรบเหมากอสรางมกจะใชวธตด “สนบน” ทงในรปตวเงนและไมใชรปตวเงน เชน เลยงดแลปเสอเจาหนาทส านก… เปนอยางดซงแหลงขอมลกลาวถงเรองนไววา

“เจาหนาทส านก… บางคน ซงจะตองอยในต าแหนงทมอ านาจพอสมควร อาจมการเรยกรบเงนจากเอกชน เพอจดสรรงบประมาณใหแกโครงการหนงๆ ซงอาจสงเกตไดเลยวา เจาหนาทคนใดทมฐานะดขนผดปกต หรอบางกรณผ รบเหมากใชวธการเลยงดปเสอเจาหนาทส านก .. เชน ออกคาโรงแรมใหเวลาเจาหนาทส านก… ไปลงพนทจรงตามตางจงหวด หรอซอของแพงๆ จ าพวกไมกอลฟ หรอมบางกรณผ รบเหมาอาจเอาลกหลานตวเองเขามาท างานในส านก… เลย”

ขอมลการสมภาษณดงกลาวสะทอนใหเหนลกษณะการทจรตในการจดเตรยมงบประมาณในสวนของหนวยงานทท าหนาทจดสรรงบประมาณ ดงจะเหนไดวาการใชดลพนจในทางทไมสจรตของเจาหนาทส านก… คอ วธการหนงทท าใหโครงการไมชอบมาพากลสามารถตงงบประมาณด าเนนการได

อยางไรกตาม คณะผวจยไดสมภาษณเจาหนาทส านก… อกทานหนง เจาหนาททานดงกลาวอยในระดบช านาญการเชนกนและมประสบการณในการพจารณาค าของบประมาณของกรม… ทในแตละปไดรบงบประมาณกอสรางเปนจ านวนมาก โดยแหลงขอมลทานนไดอธบายถงวธการวเคราะหค าของบประมาณไววา

“จรงๆ แลวกระบวนการพจารณาค าของบประมาณมนมหลายขนตอน อยางทรแหละวา กรมจะเตรยมค าของบประมาณแลวสงมาใหส านก… พจารณาค าขอดงกลาววาเหมาะสมหรอไม ถาจะวาไปแลวตาม

- 38 -

หลกการวเคราะหค าของบประมาณเอาเฉพาะงบลงทนนะ เราจะดกอนวาโครงการนนมนมความพรอมมากนอยแคไหน ความพรอมกดจากวา มการอนมตในหลกการใหเปดโครงการไดหรอไม บางท ค.ร.ม. กเคยมาขอความเหนจากเราวา โครงการนมนเหมาะสมหรอไมในแงงบประมาณ อยางเรองโครงการกอสรางขนาดใหญๆ ในเรองความพรอมเรายงตองดไปถงวาหนวยงานอนทเกยวของนนเขามความเหนอยางไร มการประชาพจารณจากประชาชนหรอไม ตองไมมปญหาเรองเวนคนทดนนะ หลงจากนนกมาเรยงล าดบความส าคญของโครงการ”

แมวาปจจยดานความพรอมของโครงการจะเปนปจจยทส าคญในการวเคราะหงบประมาณ แตในขนตอนการพจารณาค าของบประมาณนนยงปจจยอนๆ ทตองพจารณาเพมเตมอก ดงทแหลงขอมลไดอธบายตอไปวา

“…หลงจากทพจารณาความพรอมแลว กตองผานคณะอนกรรมการของส านก… ซงปจจบนมอย 4 คณะ ท าไมตองเขานะเหรอ กเพราะวาจะตองไปผานการตดหรอปรบลดงบประมาณกนอกรอบในชนอนฯ ของเรานแหละเพอใหไดยอดตามนโยบายทรฐก าหนดมา เชน กรม ช . ขอเรามา 100,000 ลานบาท ขนตนเจาหนาทวเคราะหค าขอแลวใหได 50,000 ลานบาท แตคณะอนกรรมการกจะเขามา “รดไขมน” ปรบลดใหเหลอ 40,000 ลานบาท ไอสวนทถกรดออกไปนแหละทอาจจะถกโยกไปโปะใหกรมอนทขอมา ดงนน จงขนอยกบเพาเวอรของประธานแตละคณะดวย บางคนปรบลดของคนอนแลวไปเพมใหกบกรมหรอหนวยงานทตวเองดแลอย มนจงเปนทงการไฟตและเกลยงบประมาณในชนตนกอน กอนทจะสรปมาเปนราง พ.ร.บ. รายจายงบประมาณประจ าปเสนอเขา ค.ร.ม.”

ขนตอนพจารณาค าของบประมาณนบเปนขนตอนส าคญเพราะหากพจารณาค าขอใหเปนไปตามหลกเกณฑจรงๆ แลว โครงการทไมพรอมจะไมสามารถผานการจดสรรงบประมาณได นอกจากน เมอผานไปถงขนตอนการรดไขมนและไปโปะใหโครงการอนกอาจเปนชองวางหนงทท าใหโครงการทไมชอบมาพากลตางๆ สามารถผานเขาสกระบวนการอนมตงบประมาณตอไปได

บทบาทของนกการเมองและผรบเหมาทเจาหนาทส านก… ทงสองใหขอมลนนสะทอนใหเหนวาบางครงการจดสรรงบประมาณและการพจารณาค าของบประมาณไมไดเปนไปโดยหลกการ หากแตขนอยกบดลพนจและสายสมพนธเปนส าคญ ดงเชนทเจาหนาทส านก…. ทานนสรปไวนาสนใจวา

“คณสงเกตดสวา นกการเมองเขาจะแบงสรรผลประโยชนไวอยางดแลว ดอยางพรรค ช . ทสามารถควบคมกระทรวง ก. มานาน กรม ช. ซงเปนหนวยงานทมงบประมาณกอสรางมากทสดของกระทรวง ก. สวนใหญจะจดสรรงบประมาณลงในพนทภาคกลางมากกวาภาคอสานนะ หรออยางพรรค ภ. ทคมกระทรวง ค. กจะควบคมกรม ท. และ กรม ทช. ไว คณลองไปดสวาโครงการถนนสวนใหญจะลงทภาคอสานโดยเฉพาะเขตพนทเลอกตงตวเอง”

เมอพจารณาขอมลการใหสมภาษณของผปฏบตท าใหสามารถสรปพฤตกรรมทมแนวโนมจะเกดการใชอ านาจรฐเพอผลประโยชนสวนตวของผท าหนาทในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณ คอ

- 39 -

1. หนวยงานทท าหนาทจดท างบประมาณถกแทรกแซงทงจากภาคการเมองและภาคธรกจ โดยการแทรกแซงดงกลาวอาศยการสรางสายสมพนธหรอเครอขายโดยแยกออกเปนสองรปแบบ กลาวคอ ระดบบรหารทฝายการเมองแทรกแซงโดยอาศยการแตงตงโยกยายเปนเครองมอในการสรางความสมพนธ ขณะทระดบผปฏบต ภาคธรกจ ผประกอบการหรอผรบเหมาจะเขาแทรกแซงโดยใชวธการ “ตดสนบน” ทงในรปตวเงนและไมใชตวเงน โดยหวงวาฝายขาราชการประจ าทดแลเรองการจดสรรงบประมาณจะอ านวยความสะดวกและเออประโยชนให

2. ลกษณะการแทรกแซงดงกลาวสะทอนใหเหนถงวฒนธรรมอปถมภ ในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณ โดยผ มบทบาทในกระบวนการงบประมาณท งสามกลม คอ นกการเมอง หนวยงานทท าหนาทจดท างบประมาณ ภาคธรกจ ลวนแลวแตมผลประโยชนแลกเปลยน (Reciprocal Benefit) ซงกนและกน อนเปนเรองยากมากทกลไกการตรวจสอบของรฐจะเขาไปตรวจจบ (Detect) พฤตกรรมหรอความสมพนธลกษณะนได

แมวากฎหมายไมสามารถกาวลวงไปถงเครอขายความสมพนธของคนท งสามกลมนได

ตลอดจนกระบวนการตรวจสอบไมสามารถชมลหรอเชอมโยงหลกฐานวามการใชอ านาจรฐโดยมชอบเพอผลประโยชนแกคนกลมใดกลมหนงได แตในแงการอธบายพฤตกรรมดงกลาวผานเรอง “ผลประโยชนทบซอน (Conflict of Interest)” นน ท าใหเรามองเหนภาพในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณไดวามความเสยงทจะเกดการทจรตไดชดเจนมากยงขน

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (2546) ไดศกษาความขดแยงกนระหวางผลประโยชนสวนตวและผลประโยชนสวนรวม และไดใหค านยามของผลประโยชนทบซอนไววา คอ

“สถานการณทบคคลในฐานะพนกงานหรอเจาหนาทรฐใชอ านาจในต าแหนงหนาทในการแสวงหาประโยชนแกตนเอง กลมหรอพวกพอง ซงเปนการละเมดทางจรยธรรมและสงผลกระทบหรอกอความเสยหายแกประโยชนสาธารณะ”

ค าอธบายขางตนแสดงใหเหนวาผลประโยชนทบซอนเปนเรอง“การละเมดทางจรยธรรม”แตสงผลใหเกดความเสยหายแกประโยชนสาธารณะ ซงเปนรปแบบหนงของการทจรต เพยงแตมระดบ ขนาด หรอขอบเขตทแตกตางกน ซงการทจรตเกดขนเมอเจาหนาทรฐละเมดกฎหมายโดยหาประโยชนจากต าแหนงหรออ านาจหนาท เชน ในระดบผปฏบต เจาหนาทอาจเรยกสนบนจากผรบเหมาเพอตรวจรบงานใหผานโดยสะดวกซงเปนการใชอ านาจหนาทโดยมชอบและกระท าผดกฎหมาย หรอการทเจาหนาทรฐเปนเจาของบรษทผรบเหมาเสยเองหรอใหญาตพนองตนเองถอหนแทน และชนะประมลงานในเขตพนทเลอกตงทตนเองมอ านาจอย แมวาจะแขงขนกนภายใตกตกาทบรสทธยตธรรม แตพฤตกรรมดงกลาวกถกจด

- 40 -

วาเปนผลประโยชนทบซอนเชนกน ซงโดยทวไปแลว รปแบบของผลประโยชนทบซอนสามารถแบงออกเปน 7 รปแบบ ไดแก

1. การรบผลประโยชนตาง ๆ (Acceptance of Benefit) เชน รบของขวญ เงนสนบสนน เงนทลกคาของหนวยงานบรจาคให

2. การท าธรกจกบตนเอง (Self Dealing) หรอเปนคสญญากบหนวยงานตนเอง เชน มสวนไดสวนเสยในสญญาทท ากบหนวยงานตนสงกด

3. การท างานหลงออกจากต าแหนงหนา ทสาธารณะหรอหลงเกษยณไปแลว (Post Employment) เชน ลาออกจากหนวยงาน ไปท างานในหนวยงานทด าเนนธรกจประเภททตนเองเคยมอ านาจควบคมก ากบดแล

4. การท างานพเศษ (Outside Employment or Moonlighting) เชน ตงบรษทด าเนนการธรกจทแขงขนหรอรบงานจากตนสงกด

5. การรบรขอมลภายใน (Inside Information) เชน ใชประโยชนจากขอมลภายในเพอประโยชนตนเอง

6. การใชสมบตของหนวยงานเพอประโยชนสวนตว (Using Employer’s Property for Private Usage) เชน การน าทรพยสนของหนวยงานไปใชสวนตว

7. การน าโครงการสาธารณะลงในเขตเลอกตงเพอประโยชนทางการเมอง (Pork Barreling) เชน รฐมนตรเจาสงกดอนมตโครงการไปลงในเขตพนทเลอกตงตนเองเพอใชหาเสยง รวมถงใสชอตนเองในฐานะรฐมนตร ส.ส. สมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด (ส.อบจ.) เพอแสดงความเปนเจาของทรพยสนสาธารณะ เชน ถนน ทพกรอรถประจ าทาง อางเกบน า สวนสาธารณะ ทงนเพอประโยชนทางการเมองของตนเอง เปนตน

- 41 -

3.2 การเมองแบบใหประโยชนกบพวกพอง: หนาทของผแทนหรอโอกาสในการทจรต

การเมองแบบใหประโยชนกบพวกพอง (Pork-barrel Politics) นน เมอพจารณาในแงของการจดเตรยมงบประมาณจะอยในลกษณะของการผนงบประมาณลงในเขตเลอกตงของตนเอง ซง ไชยณรงค เศรษฐเชอ (ม.ป.ป.) จากเครอขายแมน าเอเชยตะวนออกเฉยงใต ไดอธบายเรองทมาของค าวา Pork Barrel ไวในบทความเรอง “บทเรยน 5 พนลาน ผลงานฮวขามชาต” โดยอธบายวา Pork Barrel เกดขนในสหรฐอเมรกาเมอครงทมการสรางเขอนภายใตโครงการพฒนาลมน าเทนเนสซทประธานาธบดรสเวลตเสนอชวงระหวางรณรงคหาเสยงเลอกตง

อยางไรกด โครงการดงกลาวถกตงขอสงเกตวาเปนการรวมหวกนแสวงหาประโยชนระหวางกลมทนกอสรางกบนกการเมองอเมรกนในยคนน และในเวลาตอมาโครงการลกษณะนถกเรยกวา Pork-barrel Projects ซงมทมาจากอาการคลมคลงของทาสในพนทเพาะปลกทางตอนใตของสหรฐ ทเวลาหวเมอใด นายทาสจะเปนผสงสญญาณวาจะไดรบอาหารพเศษโดยการคลหมเคม (Pork) ออกมาจากถง (Barrel) ทงน นกรฐศาสตรอเมรกนไดตงขอสงเกตไววา การสรางเขอนและระบบชลประทานในสหรฐอเมรกาม

กลองท 3-1: ตวอยางเรองกลาวหาเกยวกบผลประโยชนทบซอนในขนตอนการไตสวนของ ป.ป.ช.

1. เรองกลาวหารฐมนตรวาการกระทรวง ม. วา กรณมพฤตการณสอวาจงใจใชอ านาจหนาทขดตอบทบญญตแหงรฐธรรมนญและฝาฝนไมปฏบตตามมาตรฐานจรยธรรมอยางรายแรง กรณการกระท าอนเปนการขดกนแหงผลประโยชน (เออประโยชนใหกบบรษท ซ.)

2. เรองกลาวหานายก อบจ. ... กรณการเปนคสญญาหรอมสวนไดเสยในสญญาทท ากบ อบจ. … โดยใชชอหางหนสวนจ ากดของผอนเขาท าสญญารบท างานกอสรางของ อบจ. … รวม 4 โครงการ

3. เรองกลาวหานายก อบจ. … เขาไปมสวนไดเสยในการจดซอวทยสอสารของ อบจ. … และเออประโยชนใหกบบรษท ก. ไดมสทธเขาท าสญญาซอขายวทยสอสารดงกลาว รวมทงเรยกรบเงนตอบแทนในการจดซอวทย

4. เรองกลาวหารองนายกเทศมนตรต าบล… ใชอ านาจในต าแหนงเขาไปมสวนไดเสยในงานกอสรางโครงการตางๆ ของเทศบาลต าบล….

5. เรองกลาวหาฮวประมลงาน อบจ. … โดยใชหางทเปนของพรรคพวกและเครอญาตมาท าการประมลงาน ในโครงการจดซอหนงสอใหกบโรงเรยน โดยใหบตรสาวของผถกกลาวหาไปจดทะเบยนหาง เพอเปนผประกอบการจดจ าหนายหนงสอ และไดมายนซองเสนอราคาตอ อบจ. … และไดเปนผรบจางในการสงหนงสอใหกบโรงเรยนตางๆ

6. เรองกลาวหานายก อบต. … ท าสญญาจางกอสรางถนนคอนกรตเสรมเหลกกบบรษทของพชาย ซงถอวาเปนการมสวนไดเสยเพอประโยชนส าหรบตนเองหรอผอน

ทมา: เรองกลาวหาทอยระหวางขนตอนการไตสวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. (www.nacc.go.th)

- 42 -

สวนท าใหเกดการสะสมทนของกลมทนกอสรางขน โดยกลมทนดงกลาวเตบโตอยางรวดเรวจนกลายเปนบรรษทขามชาตขนาดใหญได เชน บรษท Brown & Root ทท าการสรางเขอนและระบบชลประทานในโครงการ Central Arizona Project ซงในเวลาตอมา Brown & Root ไดกลายเปนบรษทกอสรางยกษใหญในวงการกอสรางระดบโลก

Pork-barrel Politics เปนพฤตกรรมทางการเมองทพบเหนไดทวไปในสงคมประชาธปไตยทนกการเมองทงหลายพยายามแสวงหาประโยชนผานการผนงบประมาณลงในเขตเลอกตงของตนเอง เชนเดยวกบการเมองญปนท Pork-barrel Politics เรมในชวงปลายทศวรรษท 60 สมยทพรรค LDP (Liberal Democratic Party) เปนรฐบาล ซงไดเสนอนโยบายพฒนาการกอสรางสาธารณะขนาดใหญ โดยนกประวตศาสตรเศรษฐกจญปนตงขอสงเกตถงนโยบายดงกลาววา เปนการระดมทนเพอสนบสนนทางเมองและกลมทนขนาดใหญ

รงสรรค ธนะพรพนธ (2546) อธบายถงพฤตกรรมการผนงบประมาณแผนดนวามผลเทากบเปน “การผนเงนใหกบหวคะแนน” ทงนเพราะ เมอ ส.ส. สามารถผนงบประมาณแผนดนลงสฐานทมนทางการเมองไดแลว นอกจากจะสรางความนยมทางการเมองใหกบตว ส.ส. เองแลว ยงท าใหหวคะแนนสามารถหากนกบการจดซอจดจางกบหนวยงานรฐหรอทองถนไดอกดวย โดยเฉพาะงานรบเหมากอสรางถนน ขดลอกคคลองหรอสรางแหลงน า เปนตน ซงวธการนสามารถลดคาจางทตองจายใหแกหวคะแนนไดเพราะสามารถโยกงบประมาณแผนดนเพอไปแจกจายใหกบหวคะแนนแทน

จะเหนไดวา Pork-barrel Politics นนมความเกยวของกบกระบวนการจดเตรยมงบประมาณโดยตรงผานบทบาทของ ส.ส. ซงเปนตวขบเคลอน ส าหรบประเทศไทย สรพรรณ นกสวน (2550) ไดอธบาย Pork-barrel Politics ภายใตตวแบบของพรรคการเมองไทยไววา

“บทบาทและหนาทในการรวบรวมคะแนนเสยงเลอกตงของพรรคการเมองโดยผ ใชสทธเลอกตงสวนมากในชนบทซงเปนคนสวนใหญของประเทศตองการผแทนทสามารถแกไขปญหาเฉพาะหนาในชวตประจ าวนทเปนรปธรรมใหแกพวกเขาได มากกวาทจะเปนตวแทนทชประเดนปญหาระยะยาวระดบชาต จงเปนการงายทนกการเมองเครอขายอปถมภจะเตบโตอยางรวดเรว ในการนปจจยทเอออ านวยกคอ “งบพฒนาจงหวด” หรอ “งบ ส.ส.” ทน างบประมาณของรฐบาลมาจดสรรให ส.ส. แตละคนไปใชในการพฒนาพนทในเขตเลอกตง โดยการขอจะตองจดท าเปนโครงการเพอการพฒนาเสมอ เมอเปนเชนนจงเทากบวาระบบราชการถกมองขามไปโดยปรยาย งบพฒนาเชนนกอใหเกดการเมองทเอาเงนรฐบาลกลางมาพฒนาเขตเลอกตงของตน (Pork Barrel) ยงผลเปนการขยายตวครงส าคญของนกการเมองภมภาคทหวงสวนแบงกอนโตของงบประมาณแผนดน ดงเชน บรรหาร ศลปอาชา หวหนาพรรคชาตไทย เปนตวอยางนกการเมองทสามารถน าเงนงบกลางมาพฒนาพนทจงหวดสพรรณบร เขตเลอกตงของตนไดอยางกวางขวาง เปนกอบเปนก า ดงจะเหนวาถนน โรงเรยน พพธภณฑในจงหวดสพรรณบรไดชอ “บรรหาร แจมใส” ตามชอผอปการคณและภรรยา”

- 43 -

มมมองของ สรพรรณ นกสวน สอดคลองกบขอสงเกตของ รงสรรค ธนะพรพนธ ทอธบายวา Pork-barrel Politics นนเรมมในสงคมการเมองไทยตงแตสมยรฐบาลถนอม-ประภาส ทยนยอมให ส.ส. มงบพฒนาจงหวดคนละ 300,000 บาท ในปงบประมาณ พ.ศ. 2513 กอนจะเพมใหเปน 1,000,000 บาท ในปงบประมาณ พ.ศ. 2514 และนบแตนนมางบ ส.ส. ไดกลายเปนเครองมอทางการเมองมาโดยตลอด แมวาจะเปลยนชอไปในรปของ “โครงการพฒนาจงหวดตามขอเสนอของสมาชกสภาผแทนราษฎร” ในสมยรฐบาลพลเอกเกรยงศกด ชมนะนนท หรอ โครงการพฒนาพเศษตามขอเสนอของสมาชกสภาผแทนราษฎร (พ.ส.ส.) ในสมยรฐบาลนายชวน หลกภย เปนตน

รงสรรค ธนะพรพนธ มองวาความพยายามของ ส.ส. ทจะเขามายงเกยวกบงบประมาณแผนดนนนเกยวโยงไปถงกระบวนการงบประมาณในขนของการอนมตงบประมาณ โดยท าให ส.ส. ตางแยงชงกนเปนกรรมาธการงบประมาณของสภาผแทนราษฎรและใชอ านาจดงกลาวในการตดงบประมาณของหนวยงานราชการแลวน างบประมาณทถกตดทอนนไปจดสรรเพอเออประโยชนแกตนเอง

ในท านองเดยวกน งานวจยของ รชนภา สายอบล (2552) กพบวา ในทางปฏบตแลว ฝายบรหารสามารถสงการอยางไมเปนทางการ โดยใหส านกงบประมาณ สวนราชการ และหนวยงานอนๆ ด าเนนการจดท ารายละเอยดงบประมาณเพอจดสรรลงสฐานเสยงทางการเมองของตนได พฤตกรรมเดยวกนน ส.ส. และ ส.ว. กมอ านาจแบบไมเปนทางการในการผลกดนใหส านกงบประมาณ สวนราชการ และหนวยงานอนๆ จดท าค าของบประมาณเพอลงสเขตเลอกตงของตนไดเชนกน

ในกรณของสวนราชการเอง สวนราชการแตละแหงมขดความสามารถในการขอใหรฐบาลจดสรรงบประมาณทแตกตางกน ทงน รชนภา สายอบล ยงพบวา สวนราชการบางหนวยอาจรวมมอกบนกการเมอง เพอใชเปนองคกรทแสวงหาผลประโยชนรวมกนระหวางนกการเมองกบขาราชการ โดยหากสวนราชการตองการงบประมาณในโครงการใดๆ กอาจใชความสมพนธในทางสวนตว การหาความสนทสนมกบผมอทธพลในการจดสรรงบประมาณ การไปมาหาส ตลอดจนการสรางความสมพนธทดกบเจาหนาทส านกงบประมาณหรอนกการเมองได

ในปจจบน Pork-barrel Politics ไดเปลยนรปแบบไป โดยแมวารฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 มาตรา 265 และ 266 จะหามไมให ส.ส. เขาไปยงเกยวหรอผนงบประมาณลงในเขตพนทเลอกตงของตนเอง อยางไรกตาม รปแบบการผนงบประมาณไดอาศยอ านาจฝายบรหารหรอรฐมนตรเจาสงกดอนมตโครงการลงในเขตพนทเลอกตงของตนเองตามทฝายขาราชการประจ าท าเรองขอเสนอโครงการเขามา โดยอางเหตผลความจ าเปน และเมอถงกระบวนการจดซอจดจางกลบพบวา หลายโครงการทผรบจางมความสมพนธใกลชดกบฝายการเมอง ดงขอสงเกตของคณะผวจยเกยวกบโครงการกอสรางถนนไรฝ นของจงหวดบรรมย ตามตารางท 3-3

- 44 -

ตารางท 3-3: โครงการกอสรางถนนไรฝนภายใตแผนปฏบตการไทยเขมแขง จงหวดบรรมย กบความสมพนธระหวางนกการเมองผานทางนามสกลทง ส.ส. และ ส.อบจ.

โครงการ ระยะทาง (กม.)

มลคางาน (บาท)

ผรบจาง ความสมพนธกบนกการเมอง

สายแยก ทล 2074 – บานการะโก 7.325 33,000,000 หจก. บรรมยธงชยกอสราง ส.ส. (ระดบชาต) สายแยก ทล 2073 – บานนาจาน 11.381 48,472,000 หจก. บรรมยธงชยกอสราง ส.ส. (ระดบชาต) สายบานนาโพธ – บานหนองบวหลวง

5.400 18,480,000 หจก. ยงเจรญกอสรางบรรมย ส.อบจ. (ระดบทองถน)

สาย ทล 219 – บานหลก (ตอนท 1)

4.000 19,882,000 หจก. ศรประโคนชยกอสราง ส.ส. (ระดบชาต)

สาย ทล 219 – บานหลก (ตอนท 2)

4.901 24,938,000 หจก. ศรประโคนชยกอสราง ส.ส. (ระดบชาต)

สายแยก ทล – บานจนดม 0.325 1,462,000 หจก. ศรประโคนชยกอสราง ส.ส. (ระดบชาต) สายแยก ทชบร 4013 – บานโคกวาน

5.640 18,480,000 หจก. ศรประโคนชยกอสราง ส.ส. (ระดบชาต)

สายแยก ทล 2166 – บานขามเสมด 5.921 28,430,000 หจก. บรรมยพนาสทธ ส.อบจ. (ระดบทองถน)

สายแยก ทล 226 – บานตบชาง (ตอนท 1)

6.229 19,280,000 หจก. บรรมยพนาสทธ ส.อบจ. (ระดบทองถน)

สายแยก ทล 226 – บานตบชาง (ตอนท 2)

8.430 26,435,000 หจก. บรรมยพนาสทธ ส.อบจ. (ระดบทองถน)

สายแยก ทล 24 – บานขามนอย (ตอนท 1)

3.300 15,958,000 หจก. บรรมยธงชยกอสราง ส.ส. (ระดบชาต)

สายแยก ทล 24 – บานขามนอย (ตอนท 2)

3.580 16,897,000 หจก. บรรมยธงชยกอสราง ส.ส. (ระดบชาต)

สายแยก ทล 24 – บานโคกสวาง 5.010 18,480,000 หจก. องทงก ส.ส. (ระดบชาต) สายแยก ทล 24 – บานโนนสมบรณ

3.800 17,608,000 หจก. บรรมยธงชยกอสราง ส.ส. (ระดบชาต)

สายแยก ทล 218 – บานโนนสมบรณ

5.000 18,480,000 หจก. ยงเจรญกอสรางบรรมย ส.อบจ. (ระดบทองถน)

ทมา: ขอมลโครงการถนนไรฝ น จงหวดบรรมย กรมทางหลวงชนบท www.dustfreeroad.info หมายเหต: คณะผวจยอธบายความสมพนธระหวางนกการเมองทมนามสกลเดยวกบผถอหนรายใหญของบรษทรบเหมา

กอสรางโดยใชฐานขอมลของกรมพฒนาธรกจการคา กระทรวงพาณชย

- 45 -

รปท 3-1: Conflict of Interest แบบ Pork Barrel ทนกการเมองทองถน หรอนกการเมองระดบชาตใสชอตนเองไวบนทรพยสนสาธารณะ

หรอแฝงการประชาสมพนธวาโครงการดงกลาวไดรบการผลกดนจากตนเอง5

5 สตง. ไดออกมาตรการปองปรามเรองการจดซอพสดของ อปท. ทหามมใหสอดแทรกภาพผบรหารทองถนหรอตดขอความบนสงของหรอปดประกาศวาเปนงบประมาณของ อปท . โดยการเสนอของ อปท. ผสนใจรายละเอยดโปรดด ส านกงานการตรวจเงนแผนดน (2553: 231 - 232)

กลองท 3-2: ลกษณะโครงการทมโอกาสทจรตสง

1. โครงการเงนกทมเงอนไขก ากบบางประการทสามารถแปลงเปนผลประโยชนสวนตวได

2. โครงการความมนคงหรอความลบของทางราชการ 3. โครงการเฉพาะกจ เชน ชวยเหลอผประสบภย 4. โครงการซอมบ ารง เนองจากประเมนเนองานไดยาก 5. โครงการซอวสดสงของทใชแลวหมดไป เพราะไมมสงของเหลอ

ใหตรวจสอบภายหลง 6. โครงการผกพนงบประมาณขามป เพราะมวงเงนงบประมาณสง 7. โครงการวาจางแรงงานในทองถน

ทมา: นพนธ พวพงศกร และคณะ (2543)

- 46 -

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (2546) ไดตงขอสงเกตวา หนวยงานทมโอกาสสงสดทจะเกดผลประโยชนทบซอน ไดแก องคกรทมอ านาจจดสรรทรพยากรของรฐ ตงแต การจดสรรงบประมาณ การจดซอจดจาง การอนมตเงนก การยกเวนหรอลดหยอนภาษแกภาคธรกจเอกชน ตลอดจนองคกรทมอ านาจในการก ากบดแลธรกจเอกชน ซงหากพจารณาจากขอสงเกตของ TDRI แลว จะเหนไดวา “ส านกงบประมาณ” เปนหนวยงานทมโอกาสสงจะเกดผลประโยชนทบซอนในการพจารณาจดท าค าของบประมาณไมวาจะเปนในระดบผบรหารหรอระดบเจาหนาทผปฏบต

3.3 โครงการไมชอบมาพากลในขนการพจารณาของฝายบรหาร

โดยทวไปแลว ประชาชนไมสามารถรบทราบไดวาการประชมคณะรฐมนตรมรายละเอยดอะไรบาง จนกวาส านกเลขาธการคณะรฐมนตรจะเผยแพรมตคณะรฐมนตรออกมา ซงกรณโครงการจดซอจดจางทตองใชงบประมาณสงนน จดเปนเรองส าคญทรฐมนตรเจาสงกดจะตองน าเรองดงกลาวเขาสการประชมคณะรฐมนตร ซง วษณ เครองาม (2554) อดตเลขาธการคณะรฐมนตร ไดอธบายลกษณะของโครงการทไมชอบมาพากลซงถกบรรจเขาสวาระการประชมคณะรฐมนตรวามลกษณะของโครงการในกลองท 3-3

กรณโครงการส าคญทถกเสนอเขามาเปนวาระจร ซงหมายถง เรองทไมสามารถแจงหรอ

แจกเอกสารการประชมลวงหนาได ตองมาแจกกนกลางทประชม ดงนน กรณเรองหรอโครงการทเสนอเขามาเปนวาระจรจะท าใหการตรวจสอบ การกลนกรองหรอขอความเหนไมสามารถท าได จงขาดความรอบคอบและรดกมในการอนมตโครงการ ซง วษณ เครองาม ตงขอสงเกตในเรองนไววา

กลองท 3-3: ลกษณะโครงการทไมชอบมาพากลทเขาสการประชมคณะรฐมนตร

1. การเสนอเรองหรอโครงการส าคญเขา ค.ร.ม. เปนวาระจร 2. การน าเสนอเรองหรอโครงการส าคญเพอใหเปนเรองทราบ 3. การน าเรองทไมควรเสนอ ค.ร.ม. เขามาสการพจารณาของ ค.ร.ม. 4. การไมน าเรองทควรเสนอ ค.ร.ม. มาให ค.ร.ม. พจารณา 5. การโตแยงคดคานขอเสนอของผอนอยางมเลศนย 6. การเตะเรองออกไปตงวงใหม 7. การทจรตเชงนโยบายและทจรตในเชงดลพนจ 8. การท าเรองใหยากเขาไว

ทมา: วษณ เครองาม (2554)

- 47 -

“เปนทนาสงเกตวาเรองทถก ป.ป.ช. หรอคณะกรรมการพเศษตาง ๆ ตรวจสอบ หรอมการรองเรยน หรอเกดปญหาตามมาไมรจกจบสนมกเสนอเปนวาระจร”

นอกจากน ยงมลกษณะโครงการทดเหมอนจะมการโตแยงคดคานขอเสนอของผอนอยางม

เลศนยซง วษณ เครองาม ไดยกตวอยางไวนาสนใจวา

“เคยเหนกรณททานรฐมนตรคานเรองของกระทรวงอนแบบหวชนฝา ทงยงท าการบานมาอยางด อภปรายเสยยดยาวชกแมน าทงหามาคาน… แตการเมองนนตองดกนหลายมตเพราะบางทคดคานรนแรงอยางไรกไมถงกบตใหตกชนดขดหลมฝง หรอตอกตะปปดฝาโลง หากแตยงมไมตรเปดชองใหเสนอขอมลกลบเขามาใหม หรอมขอยกเวนวา “ถา… วาไปอยาง” พอ ค.ร.ม. ยงไมอนมตเรองนนเพราะเสยงทวงตงดงกลาว แตใหผ เสนอขอมลเพมเตมภายใน 15 วน หรอ 1 เดอน ทนกเขาลอกสครบ เพราะผ มสวนไดเสยกบโครงการนนซงโดยมากเปนเอกชนกวงกนตนพลก ตอนนรแลววาตองวงไปทางไหน เขาทางกระทรวงเจาของเรองนาจะไมพอเสยแลว ตองวงเสยคาปดปากฝายโตแยงดวย บางทกท าประหนงขอเขาไปชแจงขอมลทถกตอง อยมากเปนการขอความกรณา หลงจากนนกเขาสกระบวนการอยางวา พอเรองนนกลบเขามาอกหนซงบางครงไมใชขอมลทแจมแจงอะไรไปกวาเดม แตเนองจากผลประโยชนลงตวจงผานฉลย ถาไมใชเพราะผ เคยคดคานเปนฝายสนบสนนเสยงดงฟงชดเสยเอง กเปนเพราะผ เคยคดคานเกดจะไมอยในทประชมเสยดอๆ อยางนนแหละ อยางนเรยกวา ยทธการปนคาตว หรอมวยลม ตมคนด กได”

จะเหนไดวาเปนเรองยากทการตรวจสอบจะกาวลวงไปถงการใชดลพนจของฝายบรหาร แมจะรวาการใชดลพนจดงกลาวอาจสมเสยงทจะเกดการทจรต ซง วษณ เครองาม กลาวถงเรองนไววาเปนการทจรตในเชงดลพนจ ซงหมายถง

“กฎหมายใหดลพนจจะเลอกเลยวซายเลยวขวากไดเปนอนถกทงนน ไมใชวาตองเลยวขวาทาเดยว ถาอยางนนกไมเรยกดลพนจ แตในระหวางตวเลอกหลายตวนนเอง โอกาสทผ เลอกจะมปจจยอนมาประกอบยอมเปนไปได ซงอาจเพราะทจรต ผลประโยชนทบซอน อทธพลภายนอก ความส าคญจงอย ทขอมลประกอบการตดสนใจ ซงตองหลากหลาย อธบายได สมเหตสมผล ชดเจนโปรงใส อนเปนหลกธรรมาภบาลในการปกครองบานเมออง มฉะนนจะอธบายตอสงคมไมได”

ค าวาทจรตในเชงดลพนจนนคลายคลงกบการทจรตเชงนโยบาย ซงเปนศพททจรตทมการกลาวถงนบตงแตรฐบาล พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร ขนบรหารประเทศ ทงน การทจรตเชงนโยบายยอมเชอมโยงกบการท างานของฝายบรหารอยางหลกเลยงไมได ประเดนดงกลาวคณะผวจยไดสมภาษณอดตผบรหารส านก… ซงไดเสนอมมมองเรองการทจรตเชงนโยบายไววา

“กอนอนคณตองรวานโยบายแตละดานมนมหลกอยางไร มนโยบายทงหมดกดาน การทจรตเชงนโยบายมมาตงแตสมยนายก… ในประเดนเรองภาษสรรพาสามต ซงการแยกแยะท าไดคอนขางยาก หรอตวอยางการสรางสนามบนสวรรณภมทมแอรพอรตลงคซงขนคนจากในเมองไปถงสนามบน จรงๆ

- 48 -

แลวมนเปน Hidden Agenda อยในนนนะ ซงไมมใครรวาจะเปนอยางน ไมมการตรวจสอบระบบเทคโนโลยขบวนรถท าใหเราไดเทคโนโลยทไมทนสมยมา ผลประโยชนตรงจดนคอนขางสงนะ รฐมนตรกระทรวง… สมยนนแอบใสเขาไปเปนแพคเกจทรวมอยในสนามบนโดยไมไดพดถงสเปคของรถและไมมใครสนใจเรองแอรพอรตลงคเลยวาตองมจดเชอมตอตรงน พอตอนหลงกมคนสนใจวา ค มมย ท าไมสรางถงมกกะสนไมมการวงตอไปถงดอนเมอง แตไมมค าตอบ”

ค าวา Hidden Agenda หรอวาระซอนเรนในนโยบายการบรหารประเทศนน อดตผบรหารทานเดมไดอธบายเพมเตมถงนโยบายชวยเหลอเกษตรกรโดยเฉพาะเรองรบประกนหรอจ าน าสนคาเกษตรวา

“เรองการเกษตร การประกนหรอรบจ าน า ทมการน าเงนรฐเขาไป คณตองแยกใหไดกอนวา เพอผลประโยชนของคนสวนใหญของประเทศหรอไม ถาท าเพอใหเงนนนรกษามาตรฐานการครองชพกท าได แตอยาท ามากเกนไปเพราะมนมจด Maximum แตกม Hidden Agenda อย อยางกระทรวงพาณชยอยเบองหลงเรองขาว น ามน ทเกยวของกบชวตประจ าวนเพราะเกยวของกบผคารายใหญระดบอนเตอรเลยควบคมอย ไมชดแตดเหมอนใช พอหมดเทอมกนไปแลวจงจะพสจนได”

3.4 การจดเตรยมงบประมาณแบบหมกเมด: การปดบงขอมลงบประมาณของฝายบรหาร

การจดเตรยมงบประมาณเปนขนตอนแรกของกระบวนการงบประมาณ ซงฝายบรหารไดมอบหมายใหส านกงบประมาณท าหนาทพจารณาค าของบประมาณกอนจะสงตอใหคณะรฐมนตรพจารณาอนมตเหนชอบเพอน าเขาสสภาในขนตอนตอไป อยางไรกดความโปรงใสในการจดเตรยมงบประมาณเปนแนวทางหนงในการลดความเสยงทจะเกดการทจรต และแมวาประเทศไทยจะน าพระราชกฤษฎกา วาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 มาใชเปนแนวทางด าเนนการกอนทจะวางแผนและจดท างบประมาณ แตปญหาความไมโปรงใสในการจดเตรยมงบประมาณยงเปนเรองทยงถกเถยงกนอยคอนขางมาก

ปจจบน International Budget Partnership (IBP) ซงเปนองคกรเอกชนทไมแสวงหาก าไร (NGO) ไดส ารวจการจดเตรยมงบประมาณประจ าปของประเทศตางๆ โดยเฉพาะประเดนความโปรงใสในระบบงบประมาณวามมากนอยเพยงใด โดย IBP ไดค านวณคาดชนการเปดเผยขอมลงบประมาณหรอ Open Budget Index ออกมาเปนรอยละ และจดกลมประเทศออกเปนหากลมตามคาดชนซงผลการส ารวจระบบงบประมาณใน 85 ประเทศ เมอป ค.ศ. 2008 สรปไดตามตารางท 3-4 ดงน

- 49 -

ตารางท 3-4: กลมประเทศทถกจดอนดบการเปดเผยขอมลงบประมาณของ IBP

กลม ดชนการเปดเผยขอมลงบประมาณ

(%)

ประเทศ

เปดเผยขอมลดานงบประมาณสประชาชนกวางขวางทสด (Extensive)

มากกวา 80% สหราชอาณาจกร แอฟรกาใต นวซแลนด และสหรฐอเมรกา

เปดเผยเฉพาะขอมลส าคญ ดานงบประมาณแกประชาชน (Significant)

61 % – 80 % นอรเวย สวเดน บราซล สโลเวเนย โปแลนด เปร เกาหลใต สาธารณรฐเชค ศรลงกา เยอรมน บอสวานา และโรมาเนย

เปดเผยขอมลบางสวน แกประชาชน (Some)

41 % - 60 % โคลมเบย ปาปวนวกน อนเดย โครเอเชย รสเซย เคนยา บลแกเรย อารเจนตนา ยเครน มาเซโดเนย เมกซโก อนโดนเซย จอรเจย อกนดา กานา ฟลปนส แซมเบย นามเบย เซอรเบย กวเตมาลา คอสตารกา บอสเนยเฮอรเซโกเวนา อยปต ตรก เนปาล และบงคลาเทศ

เปดเผยขอมลเพยงเลกนอย แกประชาชน (Minimal)

21 % - 40 % ไทย ปากสถาน เอกวาดอร เอลซลวาดอร อลบาเนย อาเซอรไบจาน มองโกเลย แทนซาเนย มาเลเซย เวเนซเอลา คาซคสถาน ทรรแดดแอนดโทแบคโก เลบานอน มาลาว โมรอคโค และไนเจอร

เปดเผยขอมลใหแกประชาชนนอยมาก (Scant or No)

ต ากวา 20 % ไนจเรย นคารากว จน บรกนาฟาโซ ฟจ ฮอนดรส กมพชา โดมนกน เวยดนาม เยเมน อฟกานสถาน ครกสถาน ชาด โบลเวย แคเมอรน อลจเรย เซเนกล ไลบเรย ซาอดอาระเบย รวนดา ซดาน คองโก กเนย และเซาโตเม

ทมา: http://internationalbudget.org/

เปนทนาสงเกตวาประเทศไทยถกจดอยในกลมประเทศทเปดเผยขอมลงบประมาณใหกบ

ประชาชนเพยงเลกนอย (Minimal) ซงถอวารฐบาลใหขอมลกบประชาชนเกยวกบงบประมาณแผนดนเพยงเลกนอยเทานน ซง IBP สรปวา รฐบาลใดทใหขอมลเกยวกบงบประมาณนอยท าใหประชาชนตรวจสอบการใชจายเงนตลอดจนการจดเตรยมงบประมาณแผนดนไดยาก

อยางไรกด รฐบาลอาจไมตงใจทจะ “หมกเมด” แตเปนเรองการประชาสมพนธไมทวถงหรอใหขอมลกบประชาชนเกยวกบงบประมาณไมครบถวน ขอสรปของ IBP คลายกบขอสงเกตของ จรส สวรรณมาลา (2553: 156 - 157) ทวาประชาชนไทยซอนโยบายการจดบรการสาธารณะโดยไมสนใจราคาและไมทราบถงอ านาจซอของตนเอง เชนเดยวกบพรรคการเมองผเสนอขายนโยบายกไมไดตดราคาขายดวย

- 50 -

เชนกน ขอสงเกตดงกลาวสะทอนใหเหนวาประชาชนใหความสนใจกบงบประมาณรายจายประจ าปนอยเกนไป ดงนน จงเปนหนาทของสอทควรน าเสนอขอมลงบประมาณจากรฐบาลใหมากขน6

แมวากระบวนการงบประมาณของประเทศไทยจะถกจดอนดบในเรองการเปดเผยขอมลเพยงเลกนอยแกประชาชน แตในมมมองของอดตผบรหารส านกงบประมาณกลบมองวา

“ถาดตามประวตแลวนน ไทยมการเปดเผยขอมลเพมเตมจากในอดตสงมาก จากอดตทส านกงบประมาณมการเปดเผยขอมลเพยงอยางเดยว คอ เลมขาวคาดแดง ซงเปนระบบงบประมาณแบบ Line Item ตอมาพอเปลยนเปนระบบงบประมาณแบบแผนงาน (PPBS) คอ โครงการท าอะไร ท าทไหน มลกษณะอยางไร ด าเนนการอยางไร ความคดเหนของผมในฐานะท างานทส านกงบประมาณมาเกอบ 40 ป ผมวา ปจจบนเราเปดเผยพอสมควรแลว ไมเปนขอกดขวางใหประชาชนไดรบรวามรายละเอยดทเพยงพอ สวนนอกนนเปนเรองเทคนคมากกวา”

ขณะทขอสงเกตของคณะผวจยเรองการ “หมกเมด” การจดเตรยมงบประมาณนน อดตผบรหารส านกงบประมาณไดแยงประเดนดงกลาววา

“ตองถามวาใครหมกเมด มหลายระดบทจะหมกเมดหรอเปลา หนง รกนกบส านกงบประมาณแลวชวยกนหมกเมด กคอรกนสวนเดยวไมไดรบรทงหมด กบสอง ระหวางระดบเจาหนาท แตการหมกเมดนนกจะมการพจารณาพอเขาสกรรมการส านกสวนหนง กรรมการระดบ Sector อกสวนหนง กรรมการใหญสวนหนง กคงมบางแตไมใชสาระส าคญ บางโครงการอาจอยล าดบท 3 แตอาจขอรองใหเลอนล าดบความส าคญขนมาเปนล าดบ 1 ผมเชอวามนะ อาจชวยเหลอกนสวนตวหรอมผลประโยชนมาเกยวของ แตถาถามวามเยอะมย กคงไมเยอะหรอก เปนเรองสวนบคคลมากกวา การชแจงทกเรองตองมขอมลรองรบหมด”

การเปดเผยขอมลงบประมาณหรอรายละเอยดในกระบวนการทงหมดนนสอดคลองกบหลกความโปรงใสซงเปนปจจยหนงทจะลดโอกาสในการทจรต ขณะเดยวกนการเปดเผยขอมลงบประมาณยอมกระตนและสรางการมสวนรวมของประชาชนในการเขามารวมตรวจสอบเงนภาษอาการของพวกเขาวารฐบาลน าไปใชไดเกดประโยชนมากนอย คมคาเพยงใด ซง Carlitz และคณะ (2009) ไดตงขอสงเกตเกยวกบผลการส ารวจของ IBP ไววา ประเทศทเปนประชาธปไตยมาก รฐบาลจะใหขอมลดานงบประมาณแกประชาชนรอบดานซงเปนไปตามหลกธรรมาภบาลทเนนความโปรงใส ตรวจสอบได สวนประเทศทมความเปนประชาธปไตยนอยจะปดบงขอมลดานงบประมาณตอประชาชนหรออาจจะซอนโครงการทไมเกดประโยชนแกประชาชนทงๆ ทงบประมาณแผนดนมาจากเงนภาษของประชาชน แตตวประชาชนกลบไมม

6 ยกตวอยางเวบไซตเครอขายของ www.internationalbudget.org ทน ารองเรองการเปดเผยขอมลงบประมาณแผนดนของรฐบาลฟลปปนส (Transparency Budget in Philippines) โดยในเวบไซตดงกลาวไดอธบายกระบวนการงบประมาณประจ าปของประเทศ และความเสยงทจะเกดการรวไหลของเงนงบประมาณไว ซงชวยเปนชองทางหนงในการตอตานคอรรปชนในฟลปปนส

- 51 -

โอกาสไดรบรวาภาษทพวกเขาตองจายไปนนรฐบาลเอาไปใชอะไรและเกดประโยชนกบพวกเขามากนอยเพยงใด

ดงนน Carlitz จงสรปวา ชองวางดานความโปรงใส (Transparency Gap) ทางงบประมาณสมพนธกบชองวางทางประชาธปไตย (Democracy Gap) ดวย 3.5 การจดเตรยมงบประมาณแบบไทย ๆ: โปรงใส หรอ หมกเมด?

การจดเตรยมราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปของฝายบรหารเพอน าเสนอตอรฐสภานน ประกอบดวยการจดท ารายละเอยดงบประมาณรายจายประจ าปของสวนราชการตางๆ เพอเสนอตอรฐสภา โดยเปนการจดท าค าของบประมาณรายจายประจ าปของสวนราชการตางๆ แลวสงใหส านกงบประมาณรวบรวมและพจารณาจดท าเปนขอเสนองบประมาณรายจายประจ าป เสนอตอคณะรฐมนตรเพอพจารณาเหนชอบและน าเสนอตอรฐสภาเพอพจารณาตอไป ซงสภาพปญหาของการน าเสนอราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป ทเออตอการทจรต สวนหนงเกดจากปญหาของ พ.ร.บ. วธการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ซงก าหนดใหการจดเตรยมงบประมาณเปนหนาทของฝายบรหารรวมกบขาราชการประจ า โดยขาดการมสวนรวมของประชาชนในการเปนผก าหนดนโยบายสาธารณะ ซง ดเรก ปทมสรวฒน (2547: 6) ไดใหความเหนวา วธการงบประมาณแผนดนทเราใชในขณะนเปน พ.ร.บ. เมอป พ.ศ. 2502 ในยค “ขนนางขาราชการ” ซงมขอออนดอย คอ ถกก าหนดวงเงน อนมตวงเงน และการตรวจสอบ ด าเนนการโดยหนวยงานราชการสวนกลาง แตวาขาดการมสวนรวมและตรวจสอบโดยภาคประชาชน แมแต ส.ส. ซงเปนตวแทนภาคประชาชนกถกกดกน อกทงยงใหส านกงบประมาณมอ านาจในการอนมตการโอนเปลยนแปลงงบประมาณรายจายประจ าปทไดรบการอนมตจากรฐสภา และมอ านาจในการอนมตการจดสรรรายจายรายการตางๆ ทก าหนดไวในงบกลาง ท าใหการจดสรรงบประมาณสามารถเปลยนแปลงรายละเอยดแตกตางไปจากงบประมาณทไดรบการอนมตจากรฐสภาได

ความเหนของขางตนสอดคลองกบขอสงเกตของ จรส สวรรณมาลา (2553: 164) ทเหนวา พ.ร.บ. วธการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ไดใหอ านาจฝายบรหารในการใชดลพนจในการจดเตรยมและบรหารงบประมาณไวอยางกวางขวาง กฎหมายวธการงบประมาณเชนนจงเปดโอกาสใหฝายบรหารสามารถใชจายเงนงบประมาณไดโดยไมมกลไกการตรวจสอบถวงดลการใชดลพนจทเพยงพอ7

7 จรส สวรรณมาลา (2553: 164) ไดยกมาตรา 4, 8, 9, 19, 21, 23, 24 และ 27 ของ พ.ร.บ. วธการงบประมาณ พ.ศ. 2502 มาเปนกรณศกษาวา มสวนท าใหฝายบรหารสามารถใชอ านาจในการจดท าและบรหารงบประมาณรายจายไดอยางกวางขวาง โดยเฉพาะเรอง “เงนนอกงบประมาณ” ซงตามมาตรา 4 วรรค 1 ก าหนดขอบเขตของแผนงบประมาณรายจายไวไมชดเจนวาครอบคลมเงนกองทนสาธารณะอะไรบางจงเปดโอกาสใหฝายบรหารสามารถตความขอบเขตของการจดท าแผนงบประมาณรายจายประจ าปไดเอง ท าใหมการใชจายเงนนอกงบประมาณไดเปนจ านวนมาก

- 52 -

นอกจากน จรส สวรรณมาลา ยงตงขอสงเกตถงการจดท าแผนงบประมาณรายจายประจ าปของรฐบาลไทยวามลกษณะ “หมกเมด” โดยเรมตงแตนโยบายการคลงและงบประมาณนน คณะรฐมนตรไมน าเสนอขอมลเกยวกบสมมตฐานการประมาณการรายได รายจาย-ภาระผกพนทางการคลง รวมทงการประเมนความเสยงทางการคลงในภาพรวม และแมวาจะไมเกยวของกบการทจรตแตเสมอนเปนการแสดง “เจตนาหมกเมด” ซงสอดคลองกบขอสรปของ Isaksen (2005) ทอธบายไววาความเสยงทจะเกดการทจรตในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณ ในขนตอนประมาณการตวเลขงบประมาณในภาพรวม (Macro Basis for the Budget) นนมความเสยงทจะสงผลใหเกดการทจรตไดเชนกน

ขณะเดยวกนระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร (Strategic Performance-Based Budgeting System: SPBBS) ซงถกน ามาใชตงแตปงบประมาณ พ.ศ. 2546 เปนตนมานน จรส สวรรณมาลา (2547) มองวาแผนงานงบประมาณรายจายประจ าปยงไมสามารถจ าแนกภารกจพนฐานและภารกจเชงยทธศาสตรออกจากกนได ซงในทนท าใหเกดการ “หมกเมด” การจดสรรงบประมาณลงสภารกจยทธศาสตรมากกวาภารกจพนฐาน

อยางไรกด ในเรองระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตรนน อดตผบรหารส านกงบประมาณ ไดใหขอสงเกตกบคณะผวจยวา

“ประเดนเรองระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร (Strategic Performance-Based Budgeting System: SPBBS) กระบวนการจดเตรยมงบประมาณกเปลยนนะ เรมตนจากการจดท าค าขอจากสวนราชการกเปลยนไป โดยระบบงบประมาณแบบนเรมตนในชวงรฐบาลทกษณ กระบวนการกคอ เอายทธศาสตรเปนตวตงแลวจดสรรงบประมาณตามยทธศาสตร ซงยทธศาสตรนเปนยทธศาสตรแหงชาต และน าเอายทธศาสตรของรฐบาลไปเสรม เพอสะทอนภาพใหเหนชดเจนวารฐบาลตองการมงเนนแกไขปญหาไปทสวนไหน มกระทรวงหรอหนวยงานใดบางทรบผดชอบและมตวชวดผล ซงถอเปนการเปลยนแปลงกระบวนการ วธการและความคดของขาราชการเกยวกบงบประมาณไปในทางทดนะ และมประโยชน เนองจากพอเขากระบวนการนแลว ส านกงบประมาณกเบาลง ฉะนนแลว เมอกระบวนการงบประมาณด าเนนไปดวยด รฐบาลของทกษณในขณะนนกไดท าในสงทตองการได รฐบาลจงไมตองสนใจเรองออกกฎหมายอกตอไปเพราะไมวาส านกงบประมาณจะสงกดหนวยงานไหน รฐบาลกบรหารงานไดเหมอนกน”

ขอสงเกตอกประการทคณะผวจ ยพบกคอ ระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตรนนท าใหอทธพลของการเมองเพมมากขน ซงขอสงเกตนอดตผบรหารงบประมาณทานเดมไดขยายความใหวา

“มนกมสวนนะ แตวาสมยรฐบาลคณทกษณ รฐมนตรคลงคอ คณสมคด ซงเปนรฐมนตรทรบฟง เมอมการใชระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร ส านกงบประมาณกมหนาทแปรยทธศาสตรออกมาเปนแผนการเงน ออกมาเปนระดบกระทรวงตางๆ ถาถามวาการเมองเขามามอทธพลมย บอกไดเลยวามแนนอน เพราะรฐบาลเปนผออกนโยบาย เคากตองดวาแผนนโยบายนนสอดคลองกบแผนพฒนา

- 53 -

เศรษฐกจแหงชาตหรอไม แตถาจะถามวาสงทรฐบาลท านนตอบสนองตอพรรคการเมองมากกวาประเทศชาตหรอไม ผมวาไมใชนะ เพราะผลประโยชนตกอยกบประเทศมากกวา สงทส านกงบประมาณด คอ งบพฒนา งบลงทน ตอง 35% ขนไป แตปจจบนอยท 17%”

นอกจากน ระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตรเรมท าใหเหนบทบาทของ “รายจายงบกลาง” มากขน (ดตารางท 3-5) ทงน รายจายงบกลาง หมายถง รายจายทตงไวเพอจดสรรใหสวนราชการและหนวยงานอนๆ ของรฐน าไปใชไดนอกเหนอจากงบประมาณทไดรบปกต รวมทงรายจายทตงไวเปนคาใชจายเฉพาะเรองทมการก าหนดไวเปนรายจายงบกลาง ซงสามารถจ าแนกได 3 ประเภท คอ

1) คาใชจายตามสทธของบคคลภาครฐตามกฎหมายททกหนวยงานใชจายในรายการเดยวกน เชน เบยหวด เบยบ านาญ เงนชวยเหลอขาราชการ รวมไปถงคาใชจายในการรกษาพยาบาลของขาราชการ ลกจาง และพนกงานของรฐ

2) คาใชจายเฉพาะกรณทยงไมสามารถก าหนดเปาหมายหรอวงเงนคาใชจายทแนนอนได เชน คาใชจายอนเนองมาจากโครงการพระราชด าร เปนตน

3) คาใชจายตามนโยบายและโครงการพเศษของรฐ เชน เงนราชการลบ คาใชจายเฉพาะเรองตามนโยบายและความเหมาะสมทเกดขนในแตละปงบประมาณ

จรส สวรรณมาลา (2553: 167) ตงขอสงเกตเกยวกบการใชงบกลางของรฐบาล พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร (2544 - 2549) ไววารฐบาลในยคนนมการตงรายจายงบกลางเพมขนถง 200% ซงปญหาของรายจายงบกลางมอยสองลกษณะ คอ 1) การตงงบกลางโดยไมแสดงแผนการใชจายเงนในรายละเอยด และ 2) การตงงบกลางในรายการเงนส ารองจายเพอกรณฉกเฉนหรอจ าเปน

ส าหรบลกษณะแรก จรส สวรรณมาลา ชใหเหนวา กรณทรฐบาล พ.ต.ท. ทกษณ ตงงบกลางโดยไมแสดงแผนการใชจายเงนในรายละเอยดนน สวนหนงเพอเปดชองใหฝายบรหารสามารถใชดลพนจใชจายงบกลางไดอยางกวางขวาง และไดตงขอสงเกตตอไปวา รฐบาล พ.ต.ท. ทกษณ ไดใชงบกลางเพอขบเคลอนนโยบายของรฐบาลโดยเฉพาะนโยบายทสรางคะแนนนยมทางการเมอง เชน การตงงบกลาง 60,000 ลานบาท ส าหรบโครงการ SML เปนตน

ส าหรบลกษณะทสอง การตงงบกลางในรายการเงนส ารองจายเพอกรณฉกเฉนหรอจ าเปนสวนใหญจะต ากวาทควรจะเปน ทงน รายการฉกเฉนเปนรายจายทรฐบาลตองใชจายเพอแกไขหรอบรรเทาปญหาหรอความเสยหายอนเนองมาจากเหตการณฉกเฉนโดยเรงดวน (เชน เกดภยธรรมชาต อทกภย ฝนแลง สนาม) หรอการด าเนนการตามนโยบายเรงดวนของรฐบาล (เชน การกอสงครามและแกปญหาระหวางประเทศ) ซง จรส สวรรณมาลา สงสยวา ในอดตทผานมารายจายสวนนส านกงบประมาณจะตงงบประมาณส ารองจายเพอกรณฉกเฉนหรอจ าเปนส าหรบงบกลางเพยง 1% ของวงเงนงบประมาณรวม แตในความเปนจรงแลวพบวารายจายจรงสงกวางบประมาณดงกลาวคอนขางมาก

- 54 -

อยางไรกดกรณเรองการตงงบกลางทสงในสมยรฐบาล พ.ต.ท. ทกษณ นน อดตผบรหารส านกงบประมาณใหความเหนเรองนวา

“ส านกงบประมาณไมตองการใหงบกลางโปงเกนไปนก เนองจากเปนเงนทใชในกรณฉกเฉนและจ าเปนจรงๆ อยางไรกตามสมยรฐบาลคณทกษณ มการตงรายการใหมขนมา คอ รายการสงเสรมเพมศกยภาพเศรษฐกจ ซงมจดออนเพราะคอนขางเลอนลอย แตภายหลงไดมการก าหนดกรอบชดเจนมากขน อกเรองทผมอยากใหพวกคณไปศกษาด คอ งบราชการลบ ทปหนงๆ จดสรรใหกองทพบก 547 ลานบาท กองทพเรอ 400 ลานบาท กองทพอากาศ 300 ลานบาท รวมแลวกวา 1,000 ลานบาท แตคณรมยวา งบราชการลบเหลานถกน าไปซอรถเบนซ S Class แจกกนโดยเอกเกรก นายกฯ เลยมาท าความตกลงกบส านกงบประมาณเรองระเบยบการใชงบประมาณลบ ถาคณลองไปดตวเลขสมยรฐบาลทกษณ งบกลาโหมลดลงเยอะมาก ระเบยบงบราชการลบ คอ จะตองบอกวาเบกเงนไปท าอะไร ตรวจสอบได ถาหากรายการไมตรงตองเสนอนายก”

ตารางท 3-5: รายจายงบกลาง สดสวนเทยบกบงบประมาณรายจายประจ าป และพรรคการเมองทเปน

แกนน าจดตงรฐบาล ตงแตปงบประมาณ พ.ศ. 2541 – 2554

ปงบประมาณ รายจายงบกลาง (ลานบาท)

รายจายงบกลางเทยบกบงบประมาณรายจายประจ าป (%)

พรรคการเมองทเปนแกนน าจดตงรฐบาล

2541 76,590 9.2 ความหวงใหม

2542 78,311 9.5 ประชาธปตย

2543 76,936 8.9 ประชาธปตย

2544 86,912 9.6 ประชาธปตย

2545 183,941 18.0 ไทยรกไทย

2546 148,134 14.8 ไทยรกไทย

2547 265,826 22.8 ไทยรกไทย

2548 250,190 20.0 ไทยรกไทย

2549 243,185 17.9 ไทยรกไทย

2550 197,651 12.6 คมช.

2551 242,775 14.6 พลงประชาชน

2552 254,583 13.0 ประชาธปตย

2553 215,007 12.6 ประชาธปตย

2554 265,763 12.2 ประชาธปตย

ทมา: เอกสารงบประมาณโดยสงเขปปงบประมาณ พ.ศ. 2541 - 2554, ส านกงบประมาณ

- 55 -

จากตารางท 3-5 ในชวงปงบประมาณ พ.ศ. 2545 - 2549 ทพรรคไทยรกไทยเปนแกนน าจดตงรฐบาลสดสวนของรายจายงบกลางเทยบกบงบประมาณรายจายประจ าปมสดสวนสงมาก และสงทสดในปงบประมาณ พ.ศ. 2547 ตอมาในชวงปงบประมาณ พ.ศ. 2552 - 2554 ซงพรรคประชาธปตยเปนแกนน าจดตงรฐบาล สดสวนดงกลาวลดลงมาอยทประมาณ 12 - 13% ทงน เมอตรวจสอบรายการคาใชจายในเอกสารงบประมาณโดยสงเขป พบวา คาใชจายงบกลางทเพมขนนสวนใหญเปนคาใชจายทพรรคการเมองไดสญญาไวกบประชาชนในรปของ “นโยบาย” เชน ตวเลขคาใชจายโครงการช าระหนกองทนหมบานและชมชนเมองของรฐบาล พ.ต.ท. ทกษณ ปรากฏอยในงบกลางตงแตปงบประมาณ พ.ศ. 2545 - 2549 หรอ คาใชจายโครงการเพมศกยภาพผวางงานเพอสรางมลคาทางเศรษฐกจและสงคมภายในชมชน (หรอทรจกกนในชอ โครงการตนกลาอาชพ) ของรฐบาลพรรคประชาธปตย ไดใชงบกลางของปงบประมาณ พ.ศ. 2552 เปนตน (รายละเอยดโครงการทมลกษณะนโยบายประชานยมทใชจายเงนจากงบกลางแสดงในตารางท 3-6)

ตารางท 3-6: ตวเลขคาใชจายโครงการทมลกษณะนโยบายประชานยมทปรากฏอยในงบกลาง

หนวย: ลานบาท โครงการ 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552

ช าระหนกองทนหมบานและชมชนเมอง 11,650 12,800 11,984 11,242 13,035 - - -

หลกประกนสขภาพถวนหนา 2,000 - - - - - - -

พฒนาศกยภาพหมบานและชมชน - - - 9,400 19,100 - - -

ขบเคลอนยทธศาสตรอยดมสขระดบจงหวด

- - - - - - 15,000 -

พฒนาหมบานและชมชนตามแนวปรชญาเศรษฐกจพอเพยง

- - - - - - 3,000 -

พฒนาศกยภาพของหมบานและชมชน (SML) ตามแนวปรชญาเศรษฐกจพอเพยง

- - - - - - - 15,000

เพมศกยภาพผวางงานเพอสรางมลคาทางเศรษฐกจและสงคมภายในชมชน

- - - - - - - 6,900

มาตรการชวยเหลอคาครองชพของบคลากรภาครฐ

- - - - - - - 2,652

ทมา: เอกสารงบประมาณโดยสงเขปปงบประมาณ พ.ศ. 2545 - 2552, ส านกงบประมาณ

- 56 -

ขณะเดยวกนการอภปรายราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปสามารถสะทอนใหเหนภาพการจดเตรยมงบประมาณของฝายบรหารไดเปนอยางด โดยเฉพาะประเดนเรองการจดเตรยมงบประมาณแบบ “หมกเมด” ททาง ส.ส. ฝายคานมกหยบขนมาอภปรายในการพจารณาอนมตงบประมาณ ยกตวอยางเชน การอภปราย พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป พ.ศ. 2553 ทพรรคเพอไทยไดชใหเหนการไมจดท ารายละเอยดการใชงบประมาณมาประกอบการพจารณา ซงทางผอ านวยการส านกงบประมาณไดชแจงวา

“การไมจดท ารายละเอยดมาเสนอเปนเอกสารนน เนองจากในอดตกอนป 2549 เคยท ารายละเอยดทกโครงการ แตปรากฏวาเอกสารมความหนามาก จงก าหนดวาหากโครงการทใชงบประมาณไมเกน 10 ลานบาท จะไมท ารายละเอยด แตหาก ส.ส. สนใจการใชงบประมาณสวนใดเปนพเศษ มนใจวาหนวยงานทเกยวของพรอมจะตอบไดทงหมด” (ไทยโพสต, 28 สงหาคม 2552)

เชนเดยวกบขอสงเกตของนายวรวจน เอออภญญากล ส.ส. พรรคเพอไทย ทมตอความผดปกตของราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป พ.ศ. 2554 วา

“มการเปดชองใหซอขายงบประมาณแผนดนกน 2 แนวทาง โดย 1). เปดชองใหผบรหารทองถนเดนเขาหาฝายบรหารในสวนกลางเพอขอซองบประมาณตวดงกลาวไปในลกษณะของการแบงเปอรเซนตและ 2). เปนวธการทพรรคการเมองหนงก าลงใชอย คอ ให ส.ส. น างบฯ แตละจงหวดไปขายใหกบผบรหารทองถน โดยผบรหารทองถนไมตองเสยเวลาเขามาขอโครงการจากสวนกลาง แลวแบงเปอรเซนตกนในแตละระดบซงวธการนก าลงไดรบความนยม เพราะเปนหนทางหนงทจะใชซอ ส .ส. ไปรวมพรรคการเมองดวย” (มตชนออนไลน, 7 สงหาคม 2553)

กลองท 3-4: รปแบบการทจรตงบประมาณโครงการภยพบต: อกหนงทางรวไหลของงบกลาง

1. การประกาศเขตภยพบตไมถกตอง ไมมการเกดภยพบตเกดขนจรง มเพยงฝนตกหรอน าทวมปกต และภาพถายประกอบการขออนมตไมตรงกบพนทจรง บางโครงการใชภาพซ าซอนกนมาขออนมตงบประมาณ

2. การอนมตใหความชวยเหลอไมถกตอง เชน ถนนเสยหายเปนหลมบอ แตประเมนความเสยหายจนไมสามารถสญจรไปมาได และอนมตใหซอมถนนทงสาย

3. การจดซอจดจางไมถกตอง บางพนทผรบจางไมมอาชพหรอศกยภาพเพยงพอทจะรบวาจาง บางรายเปนลกหลานของผมอทธพลในทองถน ตองน าแรงงานชาวบานมาชวยปรบเกลยถนน ไมมชางควบคมงาน บางโครงการผ รบจางเปนลกจาง อบต.

4. การควบคมงานไมทวถง บางพนทมชางควบคมงาน 1 คน กรรมการตรวจการจาง 3 คน ตองรบผดชอบการตรวจรบงานถง 15 โครงการ

5. การตรวจรบงานไมถกตอง เชน สญญาก าหนดใหซอมแซมเปนถนนลกรง แตผรบจางน าหนคลกมาลงแทน

ทมา: คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตภาครฐ (ป.ป.ท.) (2553)

- 57 -

3.6 การจดเตรยมงบประมาณรายจายกระทรวงกลาโหม: ระหวาง “หลกการ” กบ “ความเกรงใจ”

หนวยงานทมอ านาจหรอเปนทนาเกรงขามจะไดรบโอกาสจดสรรงบประมาณมากกวาหนวยงานอน ตวอยางเชน กระทรวงกลาโหม ซงไดรบจดสรรงบประมาณรายจายเพมขนมากนบตงแตมการรฐประหารเมอป พ.ศ. 2549 โดยเพมขนจากประมาณ 8.1 หมนลานบาทในปงบประมาณ พ.ศ. 2549 เปน 1.68 แสนลานบาทในปงบประมาณ พ.ศ. 2554 หรอกวา 2 เทา ดงรปท 3-2

รปท 3-2: งบประมาณรายจายของกระทรวงกลาโหม

หนวย: ลานบาท

ทมา: เอกสารงบประมาณรายจายประจ าป พ.ศ. 2548 - 2554

เรองดงกลาว รชนภา สายอบล (2552: 236) ไดสมภาษณ ส.ว. ทานหนงเมอป พ.ศ. 2552

โดย ส.ว. ทานนไดใหชวา

“ปจจบนประเทศกไมไดจะมงเนนเรองการทหารหรอการปองกนประเทศ แตวาพอมรฐบาลทมาจากการรฐประหาร (คมช.) กองทพกไดรบจดสรรงบประมาณใหเยอะ กจะท าใหประเดนของการทจะจดสรรนโยบายลงตามยทธศาสตรทรฐบาลตงไวกจะตองผดเพยน คอ เหมอนกบเทงบประมาณไปใหกบทหารยอนอดตกลบไปเมอ 3-4 ปกอนมการท ารฐประหาร กระทรวงกลาโหมมงบประมาณประมาณ 80,000 ลานบาท แตตอนนยอดเพมขนเปนประมาณ 140,000 ลานบาท กจะขดแยงกบทรฐบาลพดวา มงเนนดานการศกษา การสาธารณสข ซงตองยอมรบวา ประเทศไทยเรานยงเกรงใจทางทหารอย วา รฐบาลจะอยไดตองใหทหารชวยค า บทบาทเขาสงมากเลย สมยกอนๆ บทบาทเขาลดลงมาๆ แตตอน คมช. ตองยอมรบวามความเกรงใจ เพราะทวาส าเรจขนมาได ทมการเปลยนแปลงทกอยางกอย ทเหลาทพทงนน กเปนการตอบแทนบญคณกน มความเกรงอกเกรงใจกน”

ขอสงเกตของรชนภาสอดคลองกบเนอหาการอภปรายการประชมสภาผแทนราษฎรเพอขอปรบลดงบประมาณของกระทรวงกลาโหมในปงบประมาณ พ.ศ. 2554 โดย น.อ. อนดษฐ นาครทรรพ ส.ส. กรงเทพมหานคร พรรคเพอไทย ในฐานะฝายคาน ไดขอปรบลดงบประมาณกระทรวงกลาโหมลง 10% จาก

81,241 85,936 115,024

143,519 170,157 154,032 168,501

0

100,000

200,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554

ปงบประมาณ

- 58 -

ทงหมด 1.7 แสนลานบาท ซง น.อ. อนดษฐมองวา เงนจ านวนดงกลาวเปนงบประมาณทมากเกนไปในยคโลกาภวฒนทมงเนนการท าสงครามทางการคามากกวาทจะสะสมอาวธ

นอกจากนทางพรรคเพอไทย โดย ร.ท. ปรชาพล พงษพานช ส.ส. ขอนแกน ไดอภปรายถงความพยายามทจะปกปดรายละเอยดเกยวกบการจดซออาวธของกองทพ รวมทงการตงราคาอาวธไวสงเกนความเปนจรง เชน ตงงบประมาณส าหรบการจดซอเครองบนกรพเพน 1.9 หมนลานบาท การจดซอรถถง 7,200 ลานบาท เฮลคอปเตอรลาดตระเวน 1,800 ลานบาท เปนตน

ทงน ร.ท. ปรชาพล ไดอภปรายเพมเตมถงความไมชอบมาพากลในการจดซอเฮลคอปเตอร 16 ล า ทเออประโยชนใหกบเอกชนบางรายอยางชดเจน จนศาลปกครองมค าพพากษาใหนายทหารระดบนายพลในกระทรวงกลาโหมจ านวน 9 คน ตองตกเปนจ าเลยในเรองดงกลาว หลงจากบรษททถกกดกนน าเรองไปฟองศาลปกครอง

การออกมาอภปรายของพรรคฝายคานท าใหสงคมทราบขอมลหลายอยางทไมเคยรมากอนเกยวกบการจดซออาวธของกองทพทหลายครงถกมองวา แมแตองคกรตรวจสอบอยาง สตง. ยงไมสามารถเขาถงขอมลได ดงเชนค าอภปรายของ ร.ท. ปรชาพล พงษพานช ทอางวา

“แมแต นายพศษฐ ลลาวชโรภาส รองผ วา สตง. ยงเคยถกขมขกลบมาหลงจากลงไปขอเอกสารเพอ ตรวจสอบการจดซอเฮลคอปเตอร 16 ล า”

ในท านองเดยวกบทอดตผบรหารส านกงบประมาณใหความเหนกบคณะผวจยเกยวกบงบประมาณกระทรวงกลาโหมวา

“เรองการจดซอจดจางของกองทพ ไมมหนวยงานไหนเขาไปตรวจสอบได แมแต สตง. กเถอะ ดงนนจงมการทจรตสง ถามกระบวนการกลนกรองการจดซอจดจางของกองทพทโปรงใสโดยเฉพาะ เราดในแงของอาวธวาคมคาหรอไม ไมไดดเพอเปดเผยความลบของประเทศนะ แตควรมแผนปองกนประเทศทก าหนดไวชดเจนกวานวาจะท าอะไร ไมตองบอกเราหรอกวาจะตองมจ านวนอาวธเทาไร เพอใหเรารกรอบวงเงนคราวๆ ในการจดซออาวธแลวซอยมาเปนงบแตละป แลวตอบค าถามใหไดวาเมอไดมาแลวจะมไวเพออะไร”

3.7 สภากลาโหมภายใต พ.ร.บ. จดระเบยบกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551

งบประมาณสวนใหญทกระทรวงกลาโหมไดรบจะถกน าไปใชในการจดหาอาวธยทโธปกรณใหกบกองทพไทย ซงในอดตทผานมากองทพไดรบความชวยเหลอแบบใหเปลาจากสหรฐอเมรกาในชวงสงครามเยน จนถงป พ.ศ. 2520 ความชวยเหลอดงกลาวไดสนสดลง รฐบาลไทยจงจ าเปนตองจดสรรงบประมาณเพอเสรมสรางกองทพใหแขงแกรง

การจดหาอาวธยทโธปกรณดวยงบประมาณแผนดนจงตองใช “ระบบการสงก าลง” ทตองก าหนดความตองการของกองทพวาแตละกองทพนนตองการอาวธยทโธปกรณอะไรบาง และเมอพจารณา

- 59 -

เหนสมควรแลว กองทพจะเสนอความตองการงบประมาณตอรฐบาลผานรฐมนตรวาการกระทรวงกลาโหมเพอเปนงบประมาณรายจายประจ าปของกระทรวงกลาโหม

เมอ พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปประกาศใชกจะเขาสกระบวนการบรหารงบประมาณซงเรมตนดวยวธการจดหา ทงน การจดหาอาวธยทโธปกรณนนจะตองปฏบตตามระเบยบและกฎหมายตางๆ ทเกยวของ ดงน

1. ระเบยบพสด 2. พ.ร.บ. จดระเบยบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 3. ระเบยบกระทรวงกลาโหมทอนมตใหจดหาอาวธยทโธปกรณและบรการทางทหารจาก

ตางประเทศโดยใชวธ Foreign Military Sales (FMS) และวธรฐตอรฐ (Government to Government: G2G)

ส าหรบการจดซอจดจางกรณการจดซออาวธ กระสนปน หรออปกรณสงคราม หรอการจดซอจดจางทจ าเปนอยางยงตอความมนคง หรอมว ตถประสงคเพอปองกนประเทศ เปนหนาท ทกระทรวงกลาโหมซงมรฐมนตรวาการกระทรวงกลาโหมเปนผรบผดชอบในการด าเนนการจดซอจดจางโดยอาศยอ านาจตาม พ.ร.บ. จดระเบยบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 ซงกฎหมายฉบบนก าหนดอ านาจหนาทของสภากลาโหมไวในมาตรา 43 เรอง นโยบายการทหาร นโยบายการระดมสรรพก าลงเพอการทหาร นโยบายการปกครองและการบงคบบญชาภายในกระทรวงกลาโหม และการพจารณางบประมาณการทหารและการแบงสรรงบประมาณของกระทรวงกลาโหม

นอกจากนในมาตรา 30 ของกฎหมายฉบบนก าหนดใหกระทรวงกลาโหมก าหนดระเบยบ หลกเกณฑและขนตอนการปฏบตเกยวกบระบบการสงก าลงบ ารงรวมและมาตรฐานยทโธปกรณตามความตองการของกองทพโดยใหมคณะกรรมการทกระทรวงกลาโหมแตงตงขน

ปจจบนสภากลาโหมมสมาชกสภากลาโหมท งหมด 26 คน ลวนแตเปนขาราชการกระทรวงกลาโหมโดยมรฐมนตรวาการกระทรวงกลาโหมเปนประธาน

ทงน ตามมาตรา 43 แหง พ.ร.บ. จดระเบยบราชการกระทรวงกลาโหม พ .ศ. 2551 ก าหนดใหการด าเนนการของรฐมนตรวาการกระทรวงกลาโหมในสวนทเกยวกบการพจารณางบประมาณการทหารและการแบงสรรงบประมาณของกระทรวงกลาโหมนน ตองเปนไปตามมตของสภากลาโหม ซงเปนทนาสงเกตวาจ านวนสมาชกของสภากลาโหมทง 26 คนนนมเพยง 2 คนทมาจากฝายการเมอง คอ รฐมนตรวาการกระทรวงกลาโหมและรฐมนตรชวยวาการกระทรวงกลาโหมในฐานะประธานและรองประธานสภากลาโหม สวนสมาชกทเหลอมาจากฝายกองทพซงเปนขาราชการทหารทงหมด

ขอสงเกตดงกลาวอาจสะทอนใหเหนอ านาจการตอรองระหวางฝายรฐบาลและกองทพ เพราะโดยทวไปรฐมนตรวาการกระทรวงกลาโหมตองบรหารราชการกระทรวงกลาโหมใหสอดคลองกบ

- 60 -

นโยบายของรฐบาล อยางไรกตามการด าเนนการใดๆ ของรฐมนตรวาการกระทรวงกลาโหมจะตองเปนไปตามมตของสภากลาโหมกอน ซงหนงในเรองส าคญนน คอ การพจารณางบประมาณการทหารและแบงสรรงบประมาณของกระทรวงกลาโหม

ดงนน เมอสมาชกของสภากลาโหมเกอบทงหมดมาจากฝายกองทพท าใหอ านาจการตอรองภายในสภากลาโหมจงตกอยกบฝายกองทพเปนสวนใหญ อยางไรกตาม หากชวงใดทฝายบรหารมความเขมเขงมาก อ านาจการตอรองของสภากลาโหมกจะนอยลงไปดวย ดงเชนการตงขอสงเกตของอดตผบรหารส านกงบประมาณทานหนงทใหความเหนวา

“ตงแตป 2544 สมยรฐบาลไทยรกไทย งบกลาโหมลดลงมาตลอดเนองจากรฐบาลชดนนมองวาการจดหาอาวธยทโธปกรณไมใชสงจ าเปนเลย เชน มอย ชวงหนงทพยายามจะจดซอรถถงยเครน ผมเคยเสนอไปวา ไมเหนดวยนะครบ เพราะอาวธยทโธปกรณทผานมาเราใชของอเมรกามาโดยตลอด ถาเปนของรสเซย เราตองเปลยนใหมอกทงชด ระบบการยงกตองเปลยน และไมมใครเขาใชกนแลว”

อยางไรกด ในทางกลบกนหลงจากเกดรฐประหาร 19 กนยายน 2549 โดย คมช. ปรากฏวา งบประมาณของกระทรวงกลาโหมเพมขนเรอยๆ และมการแกไข พ .ร.บ . จดระเบยบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 โดยใหอ านาจกบสภากลาโหมเพมขน

เวบไซตของหนงสอพมพกรงเทพธรกจไดรายงานขอมลการประชมสภากลาโหมครงท 1/2554 เมอวนท 26 มกราคม 2554 ไวนาสนใจวา ส านกนโยบายและแผน กระทรวงกลาโหมไดด าเนนการจดท าราง “แผนพฒนาขดความสามารถกระทรวงกลาโหม ป พ.ศ. 2554 - 2563 หรอ Modernization Plan: Vision 2020” ซงสรปไดวา

“จากการประมาณการของส านกงบประมาณกลาโหมบนสมมตฐานทจะไดรบการสนบสนนงบประมาณเพมขนอยางตอเนองทกปจนถงปงบประมาณ 2563 กระทรวงกลาโหมจะไดรบการสนบสนนงบประมาณคดเปน 2% ของ GDP”

ส าหรบเหตผลทกระทรวงกลาโหมตองการไดรบการสนบสนนงบประมาณเพมขนอยางตอเนองนนกเนองดวยประเทศเพอนบานมการเพมงบประมาณทางการทหารเมอเทยบกบสดสวนของ GDP อยางตอเนอง ดงนน หากประเทศไทยยงคงสดสวนงบประมาณทางการทหารเมอเทยบกบ GDP ในระดบต าจะไมสามารถสรางดลอ านาจกบประเทศเพอนบานทมการเสรมก าลงรบอยางตอเนองได

ในรางแผนพฒนาขดความสามารถกระทรวงกลาโหมป พ.ศ. 2554 - 2563 ไดก าหนดความตองการของกองทพออกเปนความตองการโครงการพฒนาและจดหายทโธปกรณหลกของกระทรวงกลาโหม โดยแบงเปนความตองการระดบสงสด 332 โครงการ วงเงน 1,307,731 ลานบาท และความตองการระดบต าสด 301 โครงการ วงเงน 770,392 ลานบาท

- 61 -

ขอสงเกตเรองความตองการตามแผนนเฉพาะการจดหาอาวธยทโธปกรณนน มโครงการของกองทพบก 157 โครงการ วงเงน 497,358 ลานบาท กองทพอากาศ 62 โครงการ วงเงน 440,074 ลานบาท และกองทพเรอ 48 โครงการ 325,523 ลานบาท

อยางไรกตาม นบต งแตป พ.ศ. 2549 เปนตนมา การจดหาอาวธยทโธปกรณของกระทรวงกลาโหมและกองทพมปญหาเรองความไมโปรงใสและความไมชอบมาพากลมาโดยตลอด เชน โครงการจดซอเครองตรวจจบวตถระเบด GT200 โครงการจดซอเรอเหาะตรวจสงเกตการณ โครงการจดซอรถหมเกราะยเครน โครงการจดซอฝงบนกรพเพน และโครงการจดซอเฮลคอปเตอร Enstrom 480B จ านวน 16 ล า ดตารางท 3-7 ขอมลความไมโปรงใสในการจดหาอาวธยทโธปกรณของกองทพ

ตารางท 3-7: ขอมลความไมโปรงใสในการจดหาอาวธยทโธปกรณนบตงแตป พ.ศ. 2549

กองทพ เรองรองเรยน ขอมลความไมโปรงใสโดยสรป กองทพบก ความไมโปรงใสในการจดซอ

เครองตรวจจบวตถระเบด หรอ GT200๑

มการตงราคาทแตกตางกนมาก ตงแต 4 แสนบาท ถง 1.2 ลานบาทโดยมเพยงแคบรษทเดยวทเปนผเสนอราคาและชนะการประมลโดยวธพเศษตงแตป พ.ศ. 2548

ความไมโปรงใสในการจดซอเรอเหาะสงเกตการณ Sky Dragon๒

จดซอแพงเกนจรง โดยซอมาแลวยงไมสามารถตรวจรบและใชงานได

ความไมโปรงใสในการจดซอ รถหมเกราะยเครน BTR 3E1 จ านวน 96 คน๓

คณสมบตของยานเกราะลอยาง BTR 3E1 ไมตรงกบวตถประสงคทกองทพระบไว และยงไมไดรบมอบรถถงจ านวน 96 คน

ความไมโปรงใสในการจดซอเฮลคอปเตอร Enstrom 480B จ านวน 16 ล า๔

เออประโยชนใหกบผขายบางรายและจดซอแพงกวาความเปนจรง

กองทพอากาศ ความไมโปรงใสในการจดซอฝงบนกรพเพน๕

จดซอแพงเกนจรงเมอเทยบกบกองทพอากาศประเทศอนๆ

ทมา: ๑ CNN แฉ GT200 ททหารไทยใชแหกตาลวงโลก, http://www.deepsouthwatch.org/node/706 (เขาดเมอ 30 มถนายน 2555) ตรวจสอบประเดนสดรอน เครองตรวจระเบดจท 200 ราคาโคตรแพง 1.2 ลาน ไมชผ! ตนขามชาต, ประชาชาตธรกจออนไลน http://www.prachachat.net/news_detail.php?newsid=1258352285&grpid=00&catid=no (เขาดเมอ 30 มถนายน 2555)

๒ สงสย ทบ. ซอเรอเหาะ “มอสอง” เทยบราคาสอแพงเกนจรง 8 เทา, www.isranews.org/south-news/scoop/38.../1650-qq-8.html (เขาดเมอ 30 มถนายน 2555)

เพอไทยฉะกองทพ ซอเรอเหาะสอเคางบงบเงน, http://www.thairath.co.th/content/pol/98437 (เขาดเมอ 30 มถนายน 2555)

- 62 -

๓ ลอกเปาถลม “งบทหาร” เชอดรถหมเกราะยเครน - ฮ.ฝกบน, http://www.manager.co.th/Home/ViewNews.aspx?NewsID=9530000115505 (เขาดเมอ 30 มถนายน 2555)

รถหมเกราะถงไทย ความสงสยยงไมสน, http://www.manager.co.th/Home/ViewNews.aspx?NewsID=9530000115505 (เขาดเมอ 30 มถนายน 2555)

๔ ปอม-ปอก ฝนคาง ฮ.รวงกลางเวหา, http://www.manager.co.th/Home/ViewNews.aspx?NewsID=9530000090054 (เขาดเมอ 30 มถนายน 2555) สตง.เบรกกลาโหมอนมตซอ ฮ., http://www.thaiday.com/Home/ViewNews.aspx?NewsID=9530000077296 (เขาดเมอ 30 มถนายน 2555)

๕ ช าแหละฝงบน “กรพเพน” เทยบ 4 ประเทศ “ไทย”ซอแพงสด?, http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1279160046&grpid=&catid=02 (เขาดเมอ 30 มถนายน 2555) “กมธ. การ ทห.” สอบพบพรธซอ “กรพเพน” ไดแตเครองเปลาไรเขยวเลบ, http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1279631595&grpid=00&catid (เขาดเมอ 30 มถนายน 2555)

3.8 สรป

โดยสรปแลว การทจรตในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณมลกษณะทส าคญดงน 1. การทจรตในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณแผนดนไมปรากฏคดหรอเรองกลาวหา

ททง ป.ป.ช. และ สตง. เคยชมล 2. ลกษณะการทจรตในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณอยในรปของการเออประโยชน

กนระหวางภาคการเมอง ภาคธรกจ และหนวยงานทท าหนาทจดท างบประมาณ โดยรปแบบดงกลาวสามารถอธบายดวยเรองผลประโยชนทบซอนของหนวยงานทสามารถใชดลพนจในการจดท าโครงการและพจารณาค าของบประมาณ

3. ในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณนน การตรวจสอบภาคประชาชนท าไดไมมากเทาทควร

4. หนวยราชการบางหนวยมอ านาจตอรองในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณสง โดยเฉพาะกระทรวงกลาโหม และกองทพไทย ซงมกปรากฏความไมชอบมาพากลและไมโปรงใสในการจดหาอาวธของกองทพ นอกจากนภายหลงรฐประหารป พ.ศ. 2549 งบประมาณกระทรวงกลาโหมและกองทพเพมสงขนแบบกาวกระโดด โดยงบประมาณสวนใหญถกน าไปจดซออาวธยทโธปกรณตามแผนการปองกนประเทศ

5. มการใชอ านาจรฐบดเบอนเพอผลประโยชนสวนตวหรอพรรคพวกของผท าหนาทเกยวของในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณ อนไดแก หนวยงานจดท างบประมาณ ฝายการเมอง และภาคธรกจ โดยมรปแบบการบดเบอนในลกษณะทบซอนกนของผลประโยชน

- 63 -

บทท 4 ความเสยงการทจรตในกระบวนการอนมตงบประมาณ

กระบวนการอนมตงบประมาณเปนขนตอนของการพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจาย

ประจ าปงบประมาณ พ.ศ. ... (ราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ) โดยรฐสภา ซงแบงออกเปน 2 ชวง คอชวงของสภาผแทนราษฎร และชวงของวฒสภา

ในการพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ในชวงของสภาผแทนราษฎร แบงออกเปน 3 วาระ (โดยตองพจารณาใหแลวเสรจภายใน 105 วนนบจากวนทไดรบราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ จากคณะรฐมนตร) ประกอบดวย วาระท 1 เปนการพจารณาในภาพรวมของราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ และลงมตรบหรอไมรบหลกการของราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ แลวหลงจากนนจะเปนการพจารณาในวาระท 2 โดยสภาผแทนราษฎรจะแตงตงคณะกรรมาธการวสามญพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ (คณะกรรมาธการฯ) ขน ซงมองคประกอบมาจากตวแทนของฝายบรหารและ ส .ส. ตามสดสวนของพรรคการเมองเพอท าการพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ หลงจากนนจะเปนการพจารณาโดย ส.ส. ทงสภา และเปนการพจารณาทละมาตรา ตอมาวาระท 3 เปนการลงมตเหนชอบหรอไมเหนชอบราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ทงฉบบ

เมอสภาผแทนราษฎรลงมตเหนชอบแลว จะสงราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ใหวฒสภาพจารณาตอไป โดยตองพจารณาใหแลวเสรจภายใน 20 วน ดวยการลงมตเหนชอบหรอไมเหนชอบราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ เทานน ไมสามารถแกไขเพมเตมอะไรได ซงจะมการตงคณะกรรมาธการฯ ของวฒสภาขนมาในลกษณะเดยวกนกบคณะกรรมาธการฯ ของสภาผแทนราษฎร โดยด าเนนการพจารณาไปควบคกบคณะกรรมาธการฯ ของสภาผแทนราษฎร เพอรบทราบขอมลใหครบถวนและพจารณาลงความเหนไดทนภายในระยะเวลาทก าหนดไวในรฐธรรมนญ และเมอวฒสภาเหนชอบแลวนายกรฐมนตรจะน าขนทลเกลาถวายพระบาทสมเดจพระเจาอยหวทรงลงพระปรมาภไธยเพอมผลบงคบใชตอไป

การทจรตในกระบวนการอนมตงบประมาณมความเสยงทจะเกดขนในชวงของการพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ โดยคณะกรรมาธการฯ ของสภาผแทนราษฎรมากทสด ในทางตรงกนขาม การพจารณาของวฒสภามความเสยงคอนขางนอยทจะท าการทจรต เนองจากวฒสภามหนาทแคลงมตเหนชอบหรอไมเหนชอบเทาน น และถาหากไมเหนชอบกจะสงราง พ .ร.บ. งบประมาณฯ กลบไปใหสภาผแทนราษฎรพจารณาอกครง และถาสภาผแทนราษฎรมมตเหนชอบเกนครงหนงกใหถอวาวฒสภาเหนชอบแลว นนหมายความวาวฒสภาแทบจะไมไดมอ านาจใดๆ เลยในขนของกระบวนการอนมตงบประมาณ จากลกษณะดงกลาว ส านกงบประมาณ (2544) ไดใหขอสรปเกยวกบกระบวนการอนมตงบประมาณทส าคญ 2 ประการ คอ ประการแรก ส.ส. มบทบาทนอยกวาคณะกรรมาธการฯ ประการทสอง สภาผแทนราษฎรมบทบาทและอ านาจหนาทในการพจารณาอนมตงบประมาณมากกวาวฒสภา ดวยเหตดงกลาว การศกษาการ

- 64 -

ทจรตในกระบวนการงบประมาณในบทนจงมงเนนไปทขนตอนการพจารณาของคณะกรรมาธการฯ เปนส าคญ

4.1 การพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ของสภาผแทนราษฎร

เมอคณะรฐมนตรไดใหความเหนชอบรายละเอยดงบประมาณรายจายประจ าปแลว กจะมการจดท าราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ เพอน าเสนอรฐสภาตอไป ซงการพจารณาของรฐสภาจะประกอบดวยสองสวน คอ สวนแรกเปนการพจารณาของสภาผแทนราษฎร สวนทสองเปนการพจารณาโดยวฒสภา

4.1.1 การพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ โดยสภาผแทนราษฎรวาระท 1

การพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ของสภาผแทนราษฎรในวาระท 1 เปนการพจารณาและลงมตวาจะรบหลกการหรอไม ซงการพจารณาในวาระน สภาผแทนราษฎรจะพจารณาในภาพรวมของงบประมาณ ภาวะเศรษฐกจ การจดหารายได การจดสรรงบประมาณตามนโยบายรฐบาล และการแกปญหาส าคญของประเทศ ซงการพจารณาโดยสภาผแทนราษฎรมล าดบการพจารณา ดงน

1. นายกรฐมนตรกลาวค าแถลงประกอบราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ตอสภาผแทนราษฎร โดยมสาระส าคญ คอ หลกการและเหตผลของการตงงบประมาณรายจายประจ าป นโยบายงบประมาณ ภาวะเศรษฐกจทวไป ฐานะทางการคลงในอดต ปจจบน และอนาคต รวมตลอดจนยทธศาสตรการจดสรรงบประมาณ

2. ผน าฝายคานอภปรายเปนล าดบถดไป และตอจากนน ส.ส. จะอภปรายแสดงความเหนในภาพรวมโดยไมลงรายละเอยด

3. คณะรฐมนตรจะเปนผชแจงสลบกนไปในประเดนทถกอภปราย โดยหนวยราชการทถกอภปรายจะเปนผเตรยมขอมลสนบสนนใหรฐมนตรทก ากบดแลตอบประเดนการอภปราย

โดยปกตแลว หากรฐบาลมเสยงขางมากในสภาผแทนราษฎร “การพจารณาในวาระท 1 จะไมมปรากฏการณทนาตนเตน” (ไกรยทธ ธรตยาคนนท 2533: 38) และโอกาสทรฐบาลตองลาออกเกอบจะไมมเลย เพราะสดทายแลวสภาผแทนราษฎรกจะลงมตรบหลกการดวยเสยงขางมากอยด

4.1.2 การพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ โดยสภาผแทนราษฎรในขนคณะกรรมาธการวสามญ

เมอสภาผแทนราษฎรลงมตรบหลกการแหงราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ในวาระท 1 แลว จะมการพจารณาในวาระท 2 โดยทประชมสภาผแทนราษฎรจะแตงตงคณะกรรมาธการวสามญพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ (คณะกรรมาธการฯ) ขนเพอพจารณารายละเอยดของราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ทงน

- 65 -

กรรมาธการฯ ไมจ าเปนตองเปน ส.ส. โดยประธานสภาผแทนราษฎรจะใหคณะรฐมนตรเสนอจ านวนกรรมาธการฯ พรอมทงเสนอรายชอกรรมาธการฯ ตามโควตาของคณะรฐมนตร (ไมเกน 1 ใน 4 ของจ านวนกรรมาธการฯ ท งหมด)8 จากลกษณะดงกลาว อรพน ผลสวรรณ (2541) ไดต งขอสงเกตไววา คณะกรรมาธการฯ ของสภาผแทนราษฎรปฏบตหนาทควบคมตรวจสอบการขออนมตงบประมาณของฝายบรหาร แตกลบมผมสวนรวมส าคญในการจดท าราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ จากฝายบรหารเขามาเปนกรรมาธการและเปนประธาน ในขณะทระบบของตางประเทศนน คณะกรรมาธการฯ จะประกอบดวยบคคลทมไดมาจากฝายบรหาร หรอไมกจะอยในรปของคณะกรรมาธการสามญ

นอกจากกรรมาธการฯ ทเสนอโดยคณะรฐมนตรแลว พรรคการเมองจะเสนอรายชอกรรมาธการฯ ตามสดสวนของพรรคการเมอง โดยใหมจ านวนใกลเคยงกบสดสวนของจ านวนสมาชกของแตละพรรคการเมองทมอยในสภาผแทนราษฎรขณะนน ทงน จ านวนกรรมาธการไมไดมการก าหนดไวแนนอน ขนอยกบการเสนอของทประชมสภาผแทนราษฎรซงปกตจะมการตกลงกนระหวางผประสานงานฝายรฐบาลและฝายคานกอนทจะเสนอในทประชม โดยจ านวนกรรมาธการมกจะก าหนดเปนเลขค (เพอผลในการโหวตลงคะแนน) ซงประธานคณะกรรมาธการฯ อาจใชสทธงดเวนออกเสยงได ท งน ต งแตปงบประมาณ พ.ศ. 2545 เปนตนมา จ านวนกรรมาธการฯ มประมาณ 63 ทาน แตในชวงทเปนสภานตบญญตแหงชาตในปงบประมาณ พ.ศ. 2550 และ 2551 จ านวนกรรมาธการฯ ม 35 ทาน และ 43 ทาน ตามล าดบ

เมอทประชมสภาผแทนราษฎรแตงตงคณะกรรมาธการฯ แลว ในล าดบตอไปทประชมจะก าหนดระยะเวลาการแปรญตตของ ส.ส. ซงมกจะก าหนดการแปรญตตภายใน 7 วน นบแตวนทสภารบหลกการแหง พ.ร.บ. งบประมาณฯ โดยการแปรญตตตองแปรเปนรายมาตรา การแปรญตตเพมมาตราขนใหมหรอตดทอนหรอแกไขมาตราเดมตองไมขดกบหลกการแหง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ทสภาผแทนราษฎรไดรบหลกการไวแลว

การประชมคณะกรรมาธการฯ จะเรมจากการเลอกต าแหนงในคณะกรรมาธการฯ ไดแก ประธาน รองประธาน เลขานการ โฆษก และต าแหนงอนๆ ตามทเหนสมควร หลงจากนนทประชมคณะกรรมาธการฯ จะก าหนดตารางเวลาการประชมเพอพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ซงในปทผานๆ มาคณะกรรมาธการฯ จะก าหนดเปาหมาย วน-เวลาการประชม และจดท าตารางเวลาการประชมไวตามกรอบระยะเวลาทก าหนดไวในปฏทนงบประมาณ ซงสวนใหญแลวจะใชเวลาประมาณ 10-11 สปดาห และมระยะเวลาการประชมทงหมดเฉลยประมาณ 250-280 ชวโมง (รชนภา สายอบล 2552)

8 โดยปกตแลวรายชอคณะกรรมาธการฯ ในโควตาของคณะรฐมนตรจะประกอบดวย รฐมนตรวาการกระทรวงการคลง รฐมนตรชวยวาการกระทรวงการคลง ผแทนของพรรคการเมองรวมรฐบาล และขาราชการประจ า ไดแก ผอ านวยการส านกงบประมาณ รองผอ านวยการส านกงบประมาณ ปลดกระทรวงการคลง เลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และสวนทเหลอคณะรฐมนตรจะแตงตงตามความเหมาะสม

- 66 -

การก าหนดล าดบกอน-หลงของกระทรวงทจะน ามาพจารณาจะขนอยกบขอตกลงของทประชมในแตละป ซงสวนใหญจะจดล าดบการพจารณาของกระทรวงโดยเรยงตามกลมภารกจ เชน ในการพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2554 มการพจารณาโดยเรยงล าดบกลมกระทรวงดานเศรษฐกจ ดานความมนคง ดานสงคม ดานบรหาร หนวยงานตามรฐธรรมนญ จงหวดและกลมจงหวด ตามล าดบ

ส าหรบเอกสารทใชประกอบการพจารณาของคณะกรรมาธการฯ ประกอบดวยเอกสารงบประมาณทคณะรฐมนตรเสนอตอสภาผแทนราษฎรรวม 8 รายการ9 (ประมาณ 26 เลม) แตในทางปฏบตจะใชเอกสารงบประมาณฉบบท 3 (เลมปกคาดแดง) ซงแสดงรายละเอยดงบประมาณของกระทรวงและหนวยงานเปนหลกในการพจารณา พรอมทงใชเอกสารขอมลตางๆ ทสวนราชการตางๆ จดท าตามมตคณะกรรมาธการฯ มาประกอบการพจารณาดวย เชน วสยทศน พนธกจ แผนและผลการด าเนนงาน ปญหา อปสรรค กจกรรมทจะท า ภาระผกพนงบประมาณ หลกเกณฑการจดสรรงบประมาณลงพนท รายละเอยดการสมมนา ฝกอบรม หมวดเงนอดหนนและรายจายอน การเบกจายงบประมาณ รายจายจรง รวมทงรายการโอนเปลยนแปลงงบประมาณ เปนตน

กรณทคณะกรรมาธการฯ พจารณาแลวเหนวา ยงมงบประมาณรายจายบางรายการทสวนราชการตางๆ เสนอตงมานนเกนความจ าเปน กจะปรบลดงบประมาณรายจายรายการนน หรออาจจะมอบหมายใหสวนราชการนนๆ ไปพจารณาทบทวนการปรบลดเพมเตม แลวน ามาเสนอคณะกรรมาธการฯ อกครงหนง หรอหากทประชมคณะกรรมาธการฯ เหนวา มหลายรายการทควรน าไปทบทวนปรบลดงบประมาณรายจายลงใหเปนมาตรฐานเดยวกนทกสวนราชการ กจะมมตมอบหมายใหส านกงบประมาณกบสวนราชการตางๆ รวมกนพจารณาทบทวนปรบลดงบประมาณรายจายตามหลกเกณฑ หรอตามขอสงเกตของคณะกรรมาธการฯ แลวน ามาเสนอตอคณะกรรมาธการฯ ในวาระทสวนราชการนนๆ เขาพจารณา

นอกจากน คณะกรรมาธการฯ ยงอาจตงคณะอนกรรมาธการฯ ขน เพอพจารณาในเรองหนงเรองใดเปนการเฉพาะ เนองจากระยะเวลาการพจารณาของคณะกรรมาธการฯ มจ ากด ตวอยางเชนใน

9 เอกสารทง 8 รายการประกอบดวย

1. ราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ 2. บนทกวเคราะหสรปสาระส าคญของราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ 3. งบประมาณโดยสงเขป 4. เอกสารงบประมาณ ฉบบท 1 รายรบรายจายเปรยบเทยบ (ปกคาดสม) 5. เอกสารงบประมาณ ฉบบท 2 ประมาณการรายรบ (ปกคาดเขยว) 6. เอกสารงบประมาณ ฉบบท 3 งบประมาณรายจาย (ปกคาดแดง) 7. เอกกสารงบประมาณ ฉบบท 4 งบประมาณรายจาย จ าแนกตามโครงสรางแผนงานตามยทธศาสตร

(ปกคาดเหลอง) 8. เอกสารงบประมาณ ฉบบท 5 รายงานภาวะเศรษฐกจและการคลง (ปกคาดมวง)

- 67 -

ปงบประมาณ พ.ศ. 2554 คณะกรรมาธการฯ ไดตงคณะอนกรรมาธการฯ จ านวน 7 คณะ โดยแตละคณะมสมาชกทงหมด 10 คน ประกอบดวย

1. คณะอนกรรมาธการเทคโนโลยสารสนเทศ และการสอสาร รฐวสาหกจ 2. คณะอนกรรมาธการครภณฑ ทดนและสงกอสราง 3. คณะอนกรรมาธการดานการศกษา 4. คณะอนกรรมาธการฝกอบรมสมมนาประชาสมพนธงบประมาณคาจางเหมาบรการ ท

ปรกษา การวจย และถายทอดเทคโนโลย คาเชา คาใชจายเดนทางไปดงานทตางประเทศ 5. คณะอนกรรมาธการศกษาดงาน 5 จงหวดชายแดนภาคใต 6. คณะอนกรรมาธการทองถนและจงหวด 7. คณะอนกรรมาธการศกษาแหลงน าในประเทศไทยทงหมด

หลงจากทคณะกรรมาธการฯ ไดพจารณางบประมาณรายจายประจ าปของหนวยราชการ

ตางๆ ทงหมดแลว จะสามารถปรบลดงบประมาณไดจ านวนหนง หลงจากนนคณะกรรมาธการฯ จะน ายอดการปรบลดงบประมาณทงหมดสงกลบใหรฐบาล ซงโดยหลกปฏบตแลว ส านกงบประมาณกจะแตงตงคณะกรรมการจ านวน 1 คณะ เรยกวา คณะกรรมการพจารณาการเพมงบประมาณรายจายประจ าป เพอท าหนาทพจารณาโครงการทขอปรบเพมงบประมาณของหนวยงานตางๆ และเสนอผลการพจารณาการเพมงบประมาณรายจายประจ าปตอนายกรฐมนตร เพอเสนอคณะรฐมนตรพจารณาใหความเหนชอบ สาเหตทตองใหคณะรฐมนตรเปนผเสนอรายการปรบเพม เนองจากรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 255010 มบทบญญตหามมให ส.ส. แปรญตตเพมงบประมาณ (เพอไมตองการให ส.ส. ผนงบประมาณเขาทองถนของตนเองเพอประโยชนในการเลอกตง) ซงโดยปกตแลวคณะรฐมนตรจะเสนอขอเพมงบประมาณมาเปนวงเงนทสงกวาวงเงนทคาดวาจะปรบลดไดประมาณ 3 - 4 เทา (จราภรณ ตนตวงศ 2552: 120) เพราะในขณะนนยงไมทราบผลการปรบลดทเปนวงเงนแนนอน หลงจากนนคณะกรรมาธการฯ จงจะเลอกรายการขอเพมงบประมาณทคณะรฐมนตรเสนอมา โดยตองปรบเพมใหเทากบวงเงนงบประมาณทปรบลดลง เพอใหเทากบวงเงนงบประมาณของราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ทสภาผแทนราษฎรไดรบหลกการไวแลวในวาระท 1

เมอคณะกรรมาธการฯ พจารณารายละเอยดงบประมาณรายจายของทกหนวยงานเสรจสนแลว กจะนดพจารณารายการทคณะกรรมาธการฯ ไดคางการพจารณาไวทกรายการจนครบ และมการนด

10 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 168 วรรคหา บญญตวา “ในการพจารณารางพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ รางพระราชบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม และรางพระราชบญญตโอนงบประมาณรายจาย สมาชกสภาผแทนราษฎรจะแปรญตตเพมเตมรายการหรอจ านวนในรายการมได”

ในมาตรา 168 วรรคหก บญญตวา “ในการพจารณาของสภาผแทนราษฎร วฒสภา หรอของคณะกรรมาธการ การเสนอ การแปรญตตหรอการกระท าดวยประการใดๆ ทมผลใหสมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา หรอกรรมาธการ มสวนไมวาโดยทางตรงหรอทางออมในการใชงบประมาณรายจาย จะกระท ามได”

- 68 -

ส.ส. ผแปรญตตเขาชแจงการแปรญตตตอคณะกรรมาธการฯ ทงน การแปรญตตเปนการใหสทธแก ส.ส. ผทไมไดเปนกรรมาธการฯ มสทธรวมแสดงความคดเหนในการพจารณาของคณะกรรมาธการฯ โดยตองท าเปนหนงสอเสนอตอประธานคณะกรรมาธการฯ และตองแปรเปนรายมาตรา และเมอคณะกรรมาธการฯ ไดรบค าขอแปรญตตแลว คณะกรรมาธการฯ กจะน าค าขอแปรญตตมาเตรยมการไวส าหรบชแจงตอ ส.ส. ผขอแปรญตต โดยจะก าหนดวน-เวลาใหสมาชกผขอแปรญตตของแตละพรรคมาแถลงเหตผลการขอแปรญตต เพอคณะกรรมาธการฯ จะไดชแจงตอ ส.ส. ผนน

อยางไรกตาม กอนทจะถงขนตอนการแปรญตตของ ส.ส. ดงกลาว ทประชมจะสรปผลการปรบลดงบประมาณใหครบถวนกอน เพอจะไดทราบวามการปรบลดงบประมาณของแตละหนวยงานเปนจ านวนเทาใด หากมการปรบลดงบประมาณของหนวยงานนนๆ มากกวาทเสนอค าแปรญตต ส.ส. ทยนค าขอแปรญตตไวหากไดรบฟงเหตผลค าชแจงทชดเจนจนพอใจแลวและเหนดวยกบคณะกรรมาธการฯ แลว กอาจถอนค าขอแปรญตตในมาตรานนกได ในทางตรงขามหากยงคงไมเหนดวย ส.ส. สามารถจะสงวนค าแปรญตตนนเพอขอใหสภาวนจฉย โดยน าไปแถลงและอภปรายในวาระท 2 ตอไปกได ซงโดยปกตแลวคณะกรรมาธการฯ มกจะยนยนในผลการพจารณาของตน จะไมยนยอมเปลยนแปลงตามค าขอแปรญตตของ ส.ส. (วลาศ จนทรพทกษ 2540)

ตารางท 4-1: ยอดปรบลดและปรบเพมงบประมาณ ตงแตปงบประมาณ พ.ศ. 2548 - 2552 หนวย: บาท

ป งบประมาณรายจาย การพจารณาของคณะกรรมาธการฯ

วงเงนปรบลด วงเงนปรบเพมเมอเสนอ

โครงการใหม

รอยละของงบประมาณ

2548 1,200,000,000,000 17,704,733,300 17,704,733,300 1.48 2549 1,360,000,000,000 20,351,308,200 20,351,308,200 1.50 2550 1,566,200,000,000 5,596,849,500 5,596,849,500 0.36 2551 1,660,000,000,000 9,736,089,200 9,736,089,200 0.59 2552 1,835,000,000,000 45,009,585,700 45,009,585,700 2.45 2553 1,700,000,000,000 22,505,238,100 22,505,238,100 1.32 2554 2,070,000,000,000 33,449,343,100 33,449,343,100 1.62

ทมา: รวบรวมโดยคณะผวจย

จากตารางจะเหนไดวา โดยนยของการหามเปลยนแปลงวงเงนงบประมาณทสภา

ผแทนราษฎรไดใหความเหนชอบในวาระท 1 แลว การปรบเพมงบประมาณรายจายจงตองเทากบการปรบลดงบประมาณรายจาย (ทคณะกรรมาธการฯ ปรบลดลง) เสมอ ทงนจะสงเกตไดวา คณะกรรมาธการฯ

- 69 -

ปงบประมาณ พ.ศ. 2550 และ 2551 เปนการอนมตโดยสภานตบญญตแหงชาต ซงคณะกรรมาธการฯ สวนใหญเปนขาราชการประจ าทเคยด ารงต าแหนงเปนขาราชการระดบสง ดงนน วงเงนการปรบลดงบประมาณของสวนราชการตางๆ ในปงบประมาณดงกลาวจงมสดสวนต ากวาปงบประมาณอนๆ ทมรฐบาลทมาจากการเลอกตง11

4.1.2.1 ลกษณะทหมนเหมตอการทจรตของคณะกรรมาธการฯ ของสภาผแทนราษฎร

การทจรตในขนของคณะกรรมาธการฯ เรมตนจากการทฝายรฐบาลสงตวแทนทงในสวนโควตาของคณะรฐมนตรและสวนของ ส.ส. เปนจ านวนตามสดสวนของพรรคการเมองเขามาเปนคณะกรรมาธการฯ เพอเขามาพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ซงงานวจยตางๆ ทศกษาการท าหนาทของคณะกรรมาธการฯ ลวนแลวแตไดขอสรปวา การพจารณางบประมาณโดยคณะกรรมาธการฯ น ถกใชเปนเวทเพอผนงบประมาณเขาสเขตพนทเลอกตงของตนเองหรอพวกพอง และเปน “เวทตอรองผลประโยชน” (ค ากลาวจากการสมภาษณเจาหนาทส านกงบประมาณทานหนง) ดงตวอยางเชน งานวจยของ นภารตน สมบตมงคล ไดขอสรปวา

“ในขนตอนการพจารณาราง พ .ร.บ. งบประมาณรายจายในแตละปกเหมอนกระบวนการแยงชงงบประมาณของแตละพรรคการเมอง ซงพรรคการเมองใดท มตวแทนเขามาท าหนาท เปนคณะกรรมาธการงบประมาณเปนจ านวนมากกมแนวโนมทจะดงงบประมาณเ ขาพน ท ทสมาชกสภาผแทนราษฎรในพรรคตนท าหนาทอยเปนจ านวนมากตามไปดวย เนองจากมคะแนนเสยงในขนตอนการพจารณามากกวา” (นภารตน สมบตมงคล 2548, เพมตวเนนโดยคณะผวจย)

นอกจากน ในการสมภาษณครงหนง เจาหนาทของส านกงบประมาณทานหนงไดใหขอมลแกคณะผวจยวา

“ส.ส. เขามาดวา โครงการทอยในพนทตวเองไดรบการพจารณาบางหรอเปลา ถาไมม เขากจะมาถามเหตผลเราวาท าไมถงไมมโครงการในพนทเขา บางรายถงขนาดมาขผมเลยกม ส.ส. คนไหนทยงตดใจ กจะขอสงวนการแปรญตตในสภาวาระท 3”

ในท านองเดยวกน พรนภา เพชรยงวรพงษ ไดสมภาษณกรรมาธการฯ ปงบประมาณ พ.ศ. 2549 ทานหนงซงไดใหความเหนทนาสนใจวา “บางคนเขามาเปนกรรมาธการวสามญฯ อาจจะเปนเรองของการหวงผลทางการเมองหรอแสวงหาประโยชนเพอผลกดนงบประมาณลงพนทของตนเอง หรอบางครงหนวยงาน [ราชการ] กจดมาใหเองเพอหวงผลใหกรรมาธการวสามญฯ ชวยผานการพจารณางบประมาณของหนวยงานของตนใหเรวขน” (พรนภา เพชรยงวรพงศ 2550: 67)

11 ในทางตรงกนขาม ในปงบประมาณ 2552 คณะกรรมาธการฯ มการปรบเพมงบประมาณสงกวาปอนๆ คอนขางมาก อยางไรกตาม คณะผวจยยงคงตรวจสอบไมพบวา เกดจากสาเหตประการใด

- 70 -

ในขนแรกของการพจารณาเปนการด าเนนการตามรฐธรรมนญทใหคณะกรรมาธการฯ สามารถปรบลดงบประมาณของแตละกระทรวงหรอกรมตางๆ ลงได หลงจากนนกจะเปนขนตอนการขอเพมงบประมาณเขามาแทนทงบประมาณทถกปรบลดลง เพอใหวงเงนงบประมาณเปนไปตามจ านวนทสภาผแทนราษฎรไดรบหลกการราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ เอาไวในวาระท 1 แลว

ส.ส. ทไดเขามาอยในคณะกรรมาธการฯ จะใชอทธพลทางการเมองหรอความอาวโสหรอประสบการณในการอยในคณะกรรมาธการฯ บบขาราชการใหจดท างบประมาณตามทตองการ จากนนกพจารณาอนมตงบประมาณนนดวยตวเองหรอพรรคพวก ดวยการเพมงบประมาณในสวนทเกยวของกบจงหวดหรอเขตพนททตนเองเปนตวแทนไดรบเลอกตงเขามาท าหนาท โดยใชเหตผลวารปญหาและความตองการในพนทเปนอยางด พบปะประชาชนรบเรองรองเรยนตลอด และการเปนผแทนจะตองเปนทพงของประชาชน จงตองด าเนนการเพอใหมงบประมาณลงไปพฒนาหรอแกไขปญหาในพนท

การใชอทธพลของการเปน ส.ส. มกเกดจากการทไดรบการแตงตงใหด ารงต าแหนงในคณะรฐมนตรดวย จงมอ านาจในการพจารณาแตงตงขาราชการได และสามารถบงคบหรอรวมมอกบขาราชการในการจดท างบประมาณขนมาเพอน าเขามาอยในราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ตงแตแรกหรอเขามาทหลงในขนตอนการปรบเพมงบประมาณของคณะกรรมาธการฯ โดยใหขาราชการด าเนนการเสนอผานคณะรฐมนตรใหเหนชอบกอนทจะมาถงคณะกรรมาธการฯ พจารณา (ไชยา นพคณ 2544; กลยา ทองศร 2546)

นอกจากนการปรบลดงบประมาณและการปรบเพมงบประมาณกจะเปนกระบวนการตอรองกนเพอใหสมประโยชนจากทกฝายทเกยวของทงฝายรฐบาล (นพฤทธ อนนอภบตร 2545) และแมวารฐธรรมนญฉบบปจจบนจะไมอนญาตให ส.ส. ปรบเพมงบประมาณได โดยตองใหรฐบาลเปนฝายขอปรบเพมเขามา แตในทางปฏบตแลว คณะกรรมาธการฯ กยงคงสามารถท าได นนคอ กจะอาศยสวนราชการเปนเครองมอในการเสนอปรบเพมงบประมาเขามา ซงอดตผอ านวยการส านกงบประมาณไดใหขอมลแกคณะผวจย โดยตงขอสงเกตวา

“เรองการผนงบเขาพนทเลอกตงของ ส.ส. ทกวนน กฎหมายรฐธรรมนญหามอยแลวนะ ผดเลย โดยเฉพาะกรรมาธการในอดตทแบงเงนเขาพนทตวเอง รฐธรรมนญป 2550 ก าหนดเรองนไวชดเจนเลย แตกมการหลบเลยงกนอยโดยอาศยการชงเขา ค.ร.ม. กอน แปรผานรฐบาลมากอน นกเปน Hidden Agenda”

นอกจากน รชนภา สายอบล ไดสมภาษณ ส.ส. และ ส.ว. 3 ทาน ซงลวนแลวแตใหขอมลสอดคลองกนทงสน กลาวคอ

1) จากการสมภาษณ ส.ส. ทานหนงทเคยเปนกรรมาธการฯ มากวา 10 ป เมอวนท 17 มถนายน 2552 โดย ส.ส. ทานนไดเปดเผยวา

- 71 -

“…การปรบเพมงบประมาณของคณะกรรมาธการฯ ถกตองตามรฐธรรมนญไหมกเปนปญหามาตลอด มการยนตความในศาลรฐธรรมนญถง 2 ครง เฉพาะเรองทหมนเหมในการปรบเพม อยางการปรบลดกมปญหา คอวา เหมอนประเพณธรรมเนยมปฏบตแลว เพราะฉนตองปรบลดใหเยอะเพอทมาแยงกนแลวกแบงโควตากน สมยกอนไมขนาดน ไมรจะไปสรางอะไรอยางไร อยางทรกนวาจะมโควตา ถาเปนกรรมาธการฯ ไดเทาไร เปนกรรมาธการฯ จะไดมากหนอย ส .ส. ธรรมดากโควตาไมม ทกขนตอนในสภาเขาตองฮวกน เพราะวาเปนผลประโยชนทสามารถตกลงกนได… …เมอกรรมาธการฯ ตดแลวเปนยอดจ านวนหนง รฐบาลกปรบเพมเขามา แตถาไมเปนไปตามประสงคของกรรมาธการฯ หรอฝายนตบญญตหรอกรรมาธการฯ บางคนทเขาผกพนในเรองพนทในเรองจงหวดอะไร แลวเขากยงมสทธตดอก แตถาเขาตดอกครงหนง ไปแปรเพมเขามากไมทนแลว ดวยเวลาอนจ ากดตามรฐธรรมนญ กเกดการออมชอม เชน วงเงนปรบลดไปทงหมด 20,000 ลานบาท รฐบาลกไปปรบเพมสงทเปนความจ าเปนอยางยงของรฐบาลเขามาอกจ านวนหนง และกใหเปนไปตามความคดความอานของกรรมาธการตรงน ยอดรายการรวมเขามาอกสกกอนหนง กจะมแบบนแฝงเขามา กถกตองตามรฐธรรมนญ เพราะวากรรมาธการฯ ไมไดปรบเพม แตในทางปฏบต การทรฐบาลปรบเพมนแปรดวยความออมชอม ในกรรมาธการฯ กยงมเรองเหลานอย” (รชนภา สายอบล 2552: 203, 208, เพมตวเนนโดยคณะผวจย)

2) จากการสมภาษณ ส.ว. ทานหนง เมอวนท 25 พฤษภาคม 2552 ส.ว. ทานนไดใหความเหนในท านองเดยวกนกบ ส.ส. ขางตนวา

“ตามกฎหมายรฐธรรมนญสามารถตดได แตเพยงวาใหเพมไมได กเลยใชวธวา คนทเพมไดกคอ รฐบาลนนเอง ฝายบรหารไมใช ส .ส. หรอกรรมาธการฯ โดยใหหนวยงานราชการเปนผ เสนอการเพมงบประมาณเขามา เพมๆ เขามา แลวใหรฐบาลชวยพจารณาวาจะใหเพมอะไรบาง สมมตวาตดมา 10,000 ลานบาท ควรจะเอาอะไรเขาไปเพมใหมนครบถวน 10,000 ลานบาท อนน ส.ส. จะเขามาหา พยายามมบทบาท เชน ไปบอกหนวยงานใหเสนอนเขามานะ แลวกมาวงเตนรฐบาล วงส านกงบประมาณเพมรายการนนะ จะมความยงเหยงมากในการพจารณางบประมาณ วธการเลยงกไปกระซบบอกใหกรมนของบปนมานะ งบทตดไป 10,000 ลานบาท หนวยงานตางๆ อาจจะขอยอดรวมมาตง 20,000 ลานบาท ทางเขาจะแทรกแซงมาทส านกงบประมาณ ของบตรงนไวอยาตดตรงนๆ อะไรตางๆ มาแทรกแซงอะไรตรงน แลวกมการมารวมประชมกนลบๆ กนภายในหองซงสมาชกพยามยามทจะมอ านาจ พยายามทจะเขามาแทรกแซงอยากไดนน อยาตดน ผมใชค าวาหมนเหมตอการผดรฐธรรมนญ กพดมาตลอด กโดนแทรกแซงมาตลอด พรรครฐบาลเองจะบอกวาตวเองเปนพระเอกนะ ฝายคานจะเอาโนน จะเอาน พรรคตวเองกท าเหมอนกน พรรคตวเองกเอางบประมาณเขาจงหวดตวเองเหมอนกน ทกคนตองการงบประมาณเขาจงหวดเพอเปนการพฒนา เพอเปนการหาเสยง ตวนเลยเปนอปสรรคตอภาพรวมของกระบวนการมาจนถงทกวนน” (รชนภา สายอบล 2552: 209, 210, เพมตวเนนโดยคณะผวจย)

3) จากการสมภาษณ ส.ส. ทานหนง เมอวนท 27 พฤษภาคม 2552 ส.ส. ทานนไดใหชวา

- 72 -

“รฐธรรมนญเขาก าหนดใหกรรมาธการฯ มหนาทตด แตวาจะปรบเพมกลบมากใหเปนหนาทของกรม ของกระทรวง ของฝายประจ า แปลวา ถาเขาจะตองไดงบประมาณจากการปรบเพมอะไร กขอใหราชการ หรอเขากจะตดตอไปยงรฐมนตรเจากระทรวงวา เพมงบประมาณหมวดนๆ ใหหนอย แลวคณะรฐมนตรกสงรายการมาสก 30,000 ลานบาท เวลาจะไดจรง คอ 10,000 ลานบาท เขากจะเลอกเอา เพราะฉะนน ส.ส. และกรรมาธการจะตองใหทางกระทรวงท าเปนโครงการเสนอเขามาทางคณะรฐมนตร แลวใหคณะกรรมาธการฯ เขาตดออก เขากตดออกเหลอเทาไหร กคอ ตวทเลอกใหเหลอ ซงในทางปฏบตกไมใชของ ส.ส. หรอกรรมาธการฯ คนท าเพมเขามาคอ กรม เขาจะมธงกน ภายในวปเขากเจรจากนภายในวา ตวนกระทรวงนจะใหเหลอเงนสกเทาไหร กรรมาธการฯ จะมสวนในการเรยกงบประมาณไปลงจงหวดได พอมรฐธรรมนญใหมอยางน มขอก าหนดใหม เขากท าโดยใชมอของอธบด” (รชนภา สายอบล 2552: 232, เพมตวเนนโดยคณะผวจย)

จากลกษณะดงกลาว ในแตละปทมการพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ฝายรฐบาลจงสง ส.ส. สลบสบเปลยนหมนเวยนกนเขามาเปนคณะกรรมาธการฯ เพอใชโอกาสในการพจารณาโยกงบประมาณไปยงพนทของตนเอง เพอใหไดมโอกาสน างบประมาณไปพฒนาทองทเพอรกษาคะแนนเสยงเอาไวใหไดรบการเลอกตงเขามาใหม นอกจากน ส.ส. กมกตองการเขารวมเปนฝายจดตงรฐบาลและใชอ านาจตอรองเทาทจะกระท าไดเพอสงตวแทนของพรรคเขารวมเพอจะไดเปนคณะกรรมาธการฯ และด าเนนการเกยวกบงบประมาณอนอาจหมนเหมตอการทจรตได

นอกจากน ขนตอนการปรบเพมงบประมาณยงถอเปนขนตอนทส าคญมากทกอใหเกดอ านาจแบบไมเปนทางการของส านกงบประมาณ โดยเมอสวนราชการจดท าค าขอเพมงบประมาณรายจายมายงส านกงบประมาณแลว ส านกงบประมาณกจะแตงตงคณะกรรมการพจารณาโครงการทขอปรบเพมงบประมาณเพอท าหนาทคดโครงการออกจ านวนหนง เนองจากจ านวนเงนงบประมาณทขอปรบเพมนจะสงกวางบประมาณทคณะกรรมาธการฯ ไดปรบลดลง ซงแมวาหลกเกณฑการพจารณาในชวงนจะมความชดเจนโดยผานความเหนชอบของคณะรฐมนตร แตกสามารถอยภายใตอทธพลของ ส.ส. และความสมพนธระหวาง ส.ส. เจาของโครงการกบสวนราชการและคณะกรรมการของส านกงบประมาณได ดวยเหตนปจจยสวนตวจงมบทบาททส าคญในการตดสนวา โครงการทขอปรบเพมเขามานนควรอนมตหรอไม ดงนนจงเปนการเพมอ านาจและเพมการมสวนไดเสยในรปตางๆ ของขาราชการส านกงบประมาณทมหนาทดแลงานสวนน และเปนประโยชนตอขาราชการผใหความรวมมอกบ ส.ส. เปนอยางดในโอกาสขางหนา

เจาหนาทของส านกงบประมาณทานหนงไดใหความเหนเกยวกบความเสยงตอการทจรตในขนของการปรบเพมงบประมาณโดยคณะกรรมาธการฯ ไววา

“ความเสยงทจะทจรตในขนนมนอย ทตวบคคลนะ เพราะเจาหนาทเองกตองมความสมพนธคลกคลกบหนวยงานหรอกรมทเราตงงบใหเขาอยแลว แมวาระบบการพจารณามนจะเคยวซงจะชวยในการสกรนโครงการทไมพรอมหรอตอบค าถามคณะกรรมาธการไมได แตเอาเขาจรงบางโครงการทดกลบโดนตดไป ผมวาขนอนมตตรงชนกรรมาธการนแหละตวดเลย บางทเงนทถกปรบลดออกมาเขากเอาไปโปะให

- 73 -

อกกรมหนงโดยผานทางคอนเนคชนระหวางพวกเขากบขาราชการ เขาใชวธใหสวนราชการอทธรณกลบเขามาอกครง บางโครงการผมกเสยดายนะ เปนโครงการทดแตถกกรรมาธการปรบลดหรอเปลยนแปลงรายการไป เชน เรองบางเรองไมพรอมเอาเสยเลย ทดนกไมม แต ส.ส. มาขอใหลงในพนทตวเองโดยยงไมมอะไรเลย โครงการเกยวกบแหลงน านแหละตวด บางทมนเปนโครงการลอยๆ ผจบยดเขามา”

นอกจากผลประโยชนของตวกรรมาธการฯ เองแลว ยงมกลมผลประโชน (Interest Groups) มากมายทเขามาแสวงหาประโยชนในกระบวนการพจารณาของคณะกรรมาธการฯ ซงแมวาจะไมมหลกฐานทชดเจน แต พรชย นชสวรรณ อดตผอ านวยการส านกงบประมาณ และอดตกรรมาธการฯ ไดใหขอมลวา

“การแทรกแซงการตดสนใจของกรรมาธการงบประมาณโดยกลมผลประโยชน ตรงนกยงคงมปรากฏใหเหนอย จะมกลมผลประโยชนทใชความพยายามในการประสานกรรมาธการงบประมาณและผ ทเกยวของในการพจารณางบประมาณใหเออประโยชนตอธรกจของตนเองและพวกพอง เมองบประมาณผานสภาไปกจะน าไปสการตดตามหาผลประโยชนจากงานทถกก าหนดใหใชงบประมาณรายจายประจ าป” (พรชย นชสวรรณ อางถงใน วชาญ มนชยนนท 2544: 45)

เจาหนาทส านกงบประมาณทานหนงไดใหขอมลแกคณะผวจยวา ในสวนของคณะอนกรรมาธการฯ ทถกแตงตงขนมานน บางคณะมตวแทนจากฝายพอคาเขามาเปนทปรกษา เชน

“คณะอนฯ หนงผมไมเอยชอแลวกน มผ รบเหมามานงเปนทปรกษาใหคณะดวย ภายหลงคนนกไปลงสมครเปน ส.ส. ใหพรรคการเมองหนงทมอทธพลในภาคกลาง นกการเมองหลายคนเปนผ รบเหมามากอนเขาคอนขางชนวาขอมลงบประมาณโครงการในพนทพวกเขามเทาไหร พวกนบางทกไปเตรยมรอกนไวแลว บางคนกวงงบประมาณหรอวงขอโครงการตวเอง ขอบรรจโครงการตวเองลงในราง พ.ร.บ. โดยไมไดตงงบประมาณผานกรมแบบนกม แตสวนใหญเราไมใหหรอก”

ในขนตอนการพจารณาของคณะกรรมาธการฯ นยงไมอาจสรปไดชดเจนวาเปนการทจรตหรอไม เพราะขนการอนมตงบประมาณนเปนเพยงการท าใหมงบประมาณลงไปในพนทหรอหนวยงานท ส.ส. ผนนรบผดชอบดแลหรอเปนตวแทน ลกษณะเชนนไมอาจถอไดชดเจนวาเปนการทจรต อยางไรกตามในบางกรณ ส.ส. หรอกรรมาธการฯ อาจกระท าการทจรตชดเจน เชน “ไปปรบเพม (งบประมาณ) เพอไปแสวงหาผลประโยชนในเรองทตนเองเปนผรบเหมา หรอการปรบเพมไปบางพนทเพอจะไดผลตอบแทนในทางผลประโยชนอนตอบแทน อนนเปนเรองความชวราย” จากการสมภาษณ ส.ส. ทานหนง เมอวนท 26 พฤษภาคม 2552 โดยรชนภา สายอบล (2552: 205)

การมงเนนการปรบเพมงบประมาณของ ส.ส. เพอผลประโยชนทางการเมองและการลงพนทของตนเอง ไดสงผลใหการพจารณาของกรรมาธการฯ มลกษณะเปนรปแบบดงเดมคอ การพจารณาเปนรายรายการ (Line Item) แทนทจะเปนการพจารณาผลสมฤทธในภาพรวมของงบประมาณรายจายทง

- 74 -

ประเทศ กลาวคอ กรรมาธการฯ มกจะถามถง “รายละเอยด” ของคาใชจายมากกวาทจะใหความส าคญกบวตถประสงคและผลสมฤทธของงาน/โครงการ หรอการซกถามเปนแผนงาน นนคอ การพจารณามกจะไมสอดคลองกบระบบการจดการงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร เพราะการพจารณาไมไดใหความส าคญกบงบประมาณในเชงยทธศาสตร (พรนภา เพชรยงวรพงศ 2550) ดงตวอยางเชน รชนภา สายอบล (2552: 203, 208) ไดสมภาษณขาราชการทานหนงทมประสบการณในการเขารวมชแจงตอคณะกรรมาธการฯ เปนระยะเวลาหลายป เมอวนท 4 มถนายน 2552 โดยขาราชการทานนไดใหขอสงเกตวา การพจารณาโดยคณะกรรมาธการฯ นน

“...ไมมการดในภาพรวมวา งบประมาณของกระทรวงนคณจดสรรไปเพอผลกดนนโยบายดานใด จะไมคอยเหน จะเหนการวพากษวจารณ หรอการสอบถามเปนรายการยอย (Item) วา งบนท าไมมากไป งบนผมไมเหนดวยเพราะวาอยางนนอยางน เปนรายการยอยทงนน แลวกคอนขางจะซกถามซ าๆ ในทกป เพราะหนากรรมาธการฯ 80% คอ หนาเดม นอกจากถามลง Item ของงบประมาณ คอ อนนเยอะไป อนนนอยไป คอลกษณะคลายๆ กบตอรอง คอ เขามอยในใจวาเขาตองการไปลงพนทมากนอยเพยงไร แลวกจะหาจากตรงไหนมา เพราะฉะนนลกษณะกเปนการตอรอง” (เพมตวเนนโดยคณะผวจย)

การทคณะกรรมาธการฯ ไมใหความส าคญกบการพจารณางบประมาณในเชงยทธศาสตรนน สวนหนงอาจเปนเพราะความตองการผนงบประมาณลงพนททตองการ แตอกสวนหนงอาจเปนเพราะขอจ ากดทางดานความรในดานการคลงและการงบประมาณของคณะกรรมาธการฯ เอง ดงเชน พเชษฐ พนธวชาตกล (2551) ไดแสดงความเหนตอการพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ปงบประมาณ พ.ศ. 2552 วา ขอทนาเปนหวงในหมขาราชการส านกงบประมาณมขนตงแตวนแรกทประกาศรายชอคณะกรรมาธการงบประมาณ เพราะผตองท าหนาทประธานกรรมาธการ คอ รฐมนตรวาการกระทรวงการคลง ตลอดจนรองประธานกรรมาธการ ตงแตรองประธานคนทหนงจนถงรองประธานคนทหาหรอทหก ซงมาจากโควตาของคณะรฐมนตร ซงตองสลบกนท าหนาทประธานทประชม ซงลวนแลวแตไมเคยเปนกรรมาธการพจารณางบประมาณมากอน กวาจะเรยนรความเปนไป และเรยนรประสบการณในหองประชมเกอบ 300 ชวโมง เชนนเปนสงทสมควรเปนหวงอย

จากขอมลการพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2548 – 2552 โดยคณะกรรมาธการฯ พบวา หนวยราชการทมการปรบลดงบประมาณเปนสดสวนทสงไดแก กระทรวงมหาดไทย (โดยเฉพาะกรมสงเสรมการปกครองทองถน กรมการปกครอง และงบจงหวด) และกระทรวงคมนาคม (โดยเฉพาะกรมทางหลวงชนบท และกรมทางหลวง ) ท งน เมอมการปรบเพมงบประมาณกลบมากมกจะเปนการตงงบประมาณเปนยอดรวมของรายการ (Lump Sum) ไว แตยงไมมรายละเอยดของคาใชจายทชดเจน ท าใหเมอ พ.ร.บ. งบประมาณฯ ผานการพจารณาของรฐสภาแลว ฝายบรหารหรอสวนราชการสามารถเปลยนรายละเอยดการใชจายในงาน/โครงการตางๆ ไดในขนการบรหาร

- 75 -

งบประมาณ ท าใหรายการงบประมาณแตกตางไปจากทไดรบการอนมตจากรฐสภาได (พรนภา เพชรยงวรพงศ 2546)

ตวอยางของการปรบเพมงบประมาณในลกษณะการตงงบประมาณเปนยอดรวมของรายการ (Lump Sum) อาจพจารณาไดจากการปรบเพมของคณะกรรมาธการฯ ในปงบประมาณ พ.ศ. 2552 ดงน

1) กรมสงเสรมการปกครองทองถน มการปรบลดงบประมาณ จ านวน 15,026 ลานบาท ซงประกอบดวย 2 สวนทส าคญ คอ

ปรบลดในรายการงบเงนอดหนนทวไป (ซงสนบสนนการกระจายอ านาจใหแก อปท.) เปนเงน 8,946 ลานบาท

ปรบลดในรายการเงนอดหนนเฉพาะกจ 5,569 ลานบาท ซงสวนใหญเปนเงนอดหนนทเปนคาทดน/สงกอสราง

เมอปรบลดแลว คณะกรรมาธการฯ ไดปรบเพมใหกรมสงเสรมการปกครองทองถนไดรบงบประมาณกลบมา 15,000 ลานบาท ในงบเงนอดหนนเฉพาะกจ ประกอบดวย

เงนอดหนนเฉพาะกจส าหรบพฒนา อปท. กรณเรงดวน จ านวน 12,000 ลานบาท เงนอดหนนเฉพาะกจส าหรบสนบสนน อปท. ตามยทธศาสตรการพฒนาของ

อปท. จ านวน 3,000 ลานบาท เงนอดหนนทงสองรายการทเพมขนมานมลกษณะเปนการตงงบประมาณแบบ Lump

Sum โดยไมมการระบรายละเอยดโครงการหรอกจกรรมทมแผนการด าเนนงาน อกทงยงไมมการระบพนททชดเจน ดงนนจงเปนการเปดโอกาสใหมการวงเตนโครงการลงไปสเขตเลอกตงของตนเองหรอพรรคพวกได

จากลกษณะดงกลาวมขอสงเกตวา นาจะเปนความพยายามของฝายบรหารและคณะกรรมาธการฯ ในการดงอ านาจการจดสรรงบประมาณมาไวในมอของฝายบรหารและคณะกรรมาธการฯ กลาวคอ โดยปกตแลว กอนทงบเงนอดหนนจะผานเขาสการพจารณาของคณะกรรมาธการฯ นน จะตองไดรบความเหนชอบจากคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (กกถ.) เสยกอน และตอมาเมอคณะกรรมาธการฯ ไดปรบลดงบประมาณแลว กไดปรบเพมในงบเงนอดหนนเฉพาะกจ อยางไรกตาม การจดสรรงบเงนอดหนนเฉพาะกจทปรบเพมขนมานกลบกลายเปนอ านาจของฝายบรหาร คอ กรมสงเสรมการปกครองทองถน กระทรวงมหาดไทย โดยกรมสงเสรมการปกครองทองถนเปนผออกหลกเกณฑการจดสรรเงนอดหนนเฉพาะกจท งสองประเภททปรบเพมเขามา แลวให กกถ. เหนชอบหลกเกณฑดงกลาว ซงหลกเกณฑนมการระบไวชดเจนเกยวกบวธการจดสรรงบประมาณวา

- 76 -

“กรมสงเสรมการปกครองทองถนแตงตงคณะกรรมการพจารณากลนกรองโครงการโดยมผแทนส านกงบประมาณ และส านกงานคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนรวมเปนคณะกรรมการฯ แลวจงด าเนนการจดสรรงบประมาณตามขนตอนของระเบยบ กฎหมายทเกยวของ”

ทงน มขอสงเกตวา แมวาคณะกรรมการทกระทรวงมหาดไทยแตงตงขนนจะมผแทนจากส านกงบประมาณ และ กกถ. เขารวมดวย แตกเปนเพยงสวนนอยเทานน จงไมนาจะตรวจสอบและถวงดลอ านาจไดมากนก และท าใหอ านาจการจดสรรและผนงบประมาณลงสพนทตางๆ เปนเรองของกระทรวงมหาดไทยทงสน

2) งบจงหวด หลงจากทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 ไดก าหนดใหจงหวดมแผนและงบประมาณเพอพฒนาจงหวด12 จงท าใหมการอนมตงบประมาณป พ.ศ. 2552 แกจงหวดเปนครงแรก ซงงบจงหวดนไดถกคณะกรรมาธการฯ ปรบลดลง 3,221 ลานบาท ซงสวนใหญแลวเปนการปรบลดลงในรายการงบลงทน โดยเฉพาะคาครภณฑและสงกอสราง (เชน การสรางถนนและสะพาน) ในขณะเดยวกน คณะกรรมาธการฯ ไดปรบเพมงบประมาณกลบคนมาให 3,500 ลานบาท ในลกษณะเปน Lump Sum ในงบรายจายประเภท “งบรายจายอน”13 ซงยงไมระบแผนการด าเนนการ และไมมพนททชดเจน จงเปนการเปดโอกาสใหมการวงเตนโครงการลงไปสเขตเลอกตงของตนเองหรอพรรคพวกได

3) กระทรวงคมนาคม คณะกรรมาธการฯ ไดปรบลดงบประมาณของกระทรวงคมนาคมลง 3,577 ลานบาท แลวหลงจากนนคณะกรรมาธการฯ ไดปรบเพมงบประมาณใหกรมทางหลวงชนบทกลบมาเปนสดสวนงบประมาณทมากกวายอดทปรบลดไป โดยสวนใหญเปนการเพมในรายการคากอสรางถนนลาดยาง รายการปเดยว 1,280 กโลเมตร วงเงน 6,000 ลานบาท คาบ ารงรกษาทางและสะพาน วงเงน 700 ลานบาท โดยมลกษณะเปน Lump Sum นนคอ ไมมการระบรายละเอยดโครงการหรอกจกรรม และไมมสถานททชดเจน จงเปนการเปดโอกาสใหมการวงเตนโครงการลงไปสเขตเลอกตงของตนเองหรอพรรคพวกได

การปรบเพมงบประมาณโดยไมมรายละเอยดน ท าใหขนตอนการอนมตงบประมาณเปนทางผานทส าคญในการทจรต ซงอาจน าไปสการด าเนนการทจรตในกระบวนการบรหารงบประมาณตอไป

12 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 78 วรรคสอง บญญตวา “…สนบสนนใหจงหวดมแผนและงบประมาณเพอพฒนาจงหวด เพอประโยชนของประชาชนในพนท” นอกจากน พ.ร.บ. ระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2550 มาตรา 7 ก าหนดให “…จงหวดหรอกลมจงหวดยนค าขอตงงบประมาณได ทงน ตามหลกเกณฑ วธการและเงอนไขทก าหนดในพระราชกฤษฎกา ในกรณนใหถอวาจงหวดหรอกลมจงหวดเปนสวนราชการตามกฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ” 13 งบรายจายอนทคณะกรรมาธการปรบเพมขนมานน แบงเปนคาใชจาย 3 ประเภทหลกๆ คอ

1. คาใชจายในการด าเนนโครงการพฒนาดานเศรษฐกจ 2. คาใชจายในการด าเนนโครงการการพฒนาดานสงคม 3. คาใชจายในการด าเนนโครงการการบรหารจดการดานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

- 77 -

(โดยผานการจดซอจดจาง) เนองจากถอวาไดรบการอนมตใหเบกจายไดตามจ านวนทระบไวในราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ แลว

โดยทวไปแลว การเปลยนแปลงงบประมาณโดยคณะกรรมาธการฯ อาจถอไดวา ไมไดเปลยนสาระส าคญของราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ทรฐบาลเสนอมามากนก โดยเฉพาะสวนราชการทมอ านาจตอรองสง ดงท ปราณ ทนกร และฉลองภพ สสงกรกาญจน (2539: 28) ไดตงขอสงเกตวา ตวแทนทมาจากกระทรวงทมอ านาจตอรองสง เชน กระทรวงกลาโหม อาจไดรบความเกรงใจจากคณะกรรมาธการฯ ในการซกถามรายละเอยดมาก ในขณะทตวแทนทมาจากหนวยงานทมอ านาจตอรองต าและไมมสายสมพนธกบกรรมาธการฯ ทท าหนาทพจารณา กตองตอบค าถามรายละเอยดเลกๆ นอยๆ เปนจ านวนมาก และมโอกาสถกตดทอนงบประมาณมากดวยเชนกน (วลาศ จนทรพทกษ 2540)

ในท านองเดยวกน รชนภา สายอบล (2552) ไดชวา กระทรวงกลาโหม เปนหนงในหนวยงานทมอทธพล เนองจากสามารถท าใหรฐบาลอาจไมไดอยในต าแหนงบรหารประเทศตอไปได จงเขามากดดนใหมการอนมตงบประมาณตามทไดจดท าเอาไวในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณ เพอใหคณะกรรมาธการฯ พจารณาอนมตใหตามทไดจดท าแผนมา แมวามการปรบลดลงแตกไมไดมากนกเมอเทยบกบกระทรวงอนหรอหนวยงานอน ทงน สามารถพจารณาไดจากการเปรยบเทยบงบประมาณป พ.ศ. 2552 ของ 2 กระทรวง คอ กระทรวงกลาโหม และกระทรวงเกษตรและสหกรณ ดงตารางท 4-2

ตารางท 4-2: ผลการพจารณาของคณะกรรมาธการฯ ปงบประมาณ พ.ศ. 2552 เปรยบเทยบระหวางกระทรวงกลาโหม และกระทรวงเกษตรและสหกรณ

หนวย: ลานบาท หนวยงาน วงเงนงบประมาณ ระยะเวลา

พจารณา จ านวนปรบลด จ านวนปรบเพม

กระทรวงกลาโหม 169,092 10 ชวโมง 45 นาท

88

1,153

กระทรวงเกษตรและสหกรณ

69,670 31 ชวโมง 15 นาท

1,150 603

ทมา: รวบรวมโดยคณะผวจย

ตารางขางตนแสดงถงอ านาจตอรองกระทรวงกลาโหม ดงจะเหนไดวา เมอเทยบกบกรณ

ของกระทรวงเกษตรและสหกรณแลว จ านวนงบประมาณของกระทรวงกลาโหมสงมาก แตใชระยะเวลาการพจารณานอย และยอดการปรบลดกมสดสวนต า ในขณะทยอดการปรบเพมสง

4.1.3 การพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ในวาระท 2 และ 3 ของสภาผแทนราษฎร

- 78 -

การพจารณาของสภาผแทนราษฎรในวาระท 2 เปนการพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ซงคณะกรรมาธการฯ พจารณาแลวเสรจ โดยจะเรมจากประธานคณะกรรมาธการฯ กลาวสรปรายงานผลการพจารณาของคณะกรรมาธการฯ ตอสภาผแทนราษฎร หลงจากนน จะมการพจารณาเรยงตามล าดบมาตรา และใหสมาชกอภปรายไดเฉพาะถอยค าหรอขอความทมการแกไขเพมเตม หรอผแปรญตตทมการสงวนค าแปรญตต หรอกรรมาธการฯ ทสงวนความเหนไว ส าหรบการตอบชแจงการอภปรายของ ส.ส. จะเปนหนาทของรฐมนตรทเปนกรรมาธการฯ และกรรมาธการฯ ผอนทไดรบมอบหมายซงตองเปนผ ตอบสลบกนไป เมออภปรายและตอบชแจงขอซกถามมาตราใดแลวเสรจ กจะมการลงมตเปนรายมาตรานนๆ จนครบหมดทกมาตราตามราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ทรฐบาลเสนอมา เปนอนเสรจการพจารณาในวาระท 2 ซงโดยปกตแลวการพจารณาในวาระท 2 นจะใชเวลาประมาณ 2 - 3 วน

การพจารณาในวาระท 2 นไมมอะไรชวนใหสนใจเปนพเศษเนองจาก กระบวนการตอรองในการแบงสรรปนสวนระหวาง ส.ส. ไดเกดขนไปแลวในขนกอนเขาสการประชมในวาระท 2 และโดยปกตแลวกมขอยตอนเปนทพงพอใจของทกๆ ฝาย โดยทฝายคานเองกม ส.ส. ทไดรบการคดเลอกใหเปนคณะกรรมาธการฯ อยแลว

การพจารณาของสภาผแทนราษฎรในวาระท 3 เปนการพจารณาเพอลงมตวา เหนชอบหรอไมเหนชอบกบราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ โดยไมมการอภปราย ถาสภาผแทนราษฎรลงมตเหนชอบ ใหประธานสภาผแทนราษฎรเสนอราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ตอวฒสภา แตถาสภาผแทนราษฎรลงมตไมเหนชอบในวาระท 3 ราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ กเปนอนตกไป14 หลงจากนนจะเปนการพจารณาขอสงเกตของคณะกรรมาธการฯ เพอใหรฐบาลรบไปด าเนนการตอไป ซงประธานทประชมสภาผแทนราษฎรอาจจะใหมการอานขอสงเกตหรอไมกได หากมการเสนอขอแกไขกจะตองเปนมตทประชม โดยอาจมอบหมายใหคณะกรรมาธการฯ ไปพจารณาด าเนนการ และสดทายนายกรฐมนตรจะกลาวขอบคณสภาผแทนราษฎรทไดใหความเหนชอบราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ 4.2 การพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ของวฒสภา

การพจารณาของวฒสภาเปนการพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ทสภาผแทนราษฎรสงมา วาเหนชอบหรอไมเหนชอบเทานน โดยตองพจารณาใหเสรจภายใน 20 วนนบแตวนทราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ มาถงวฒสภา ในทางปฏบตแลว เมอสภาผแทนราษฎรมมตรบหลกการแหงราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ วฒสภากจะตงคณะกรรมาธการวสามญพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ (คณะกรรมาธการฯ

14 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 168 ก าหนดใหสภาผแทนราษฎรจะตองพจารณาใหแลวเสรจภายใน 105 วนนบแตวนทรางดงกลาวมาถงสภาผแทนราษฎร หากมไดพจารณาใหแลวเสรจภายในก าหนดระยะเวลาดงกลาว ใหถอวาสภาผแทนราษฎรไดใหความเหนชอบในราง พ.ร.บ. นนแลวโดยไมมการแกไข และใหน าเสนอวฒสภาตอไป

- 79 -

ของวฒสภา) ขนพรอมกนกบคณะกรรมาธการฯ ของสภาผแทนราษฎร เพอพจารณาราง พ.ร.บ. ดงกลาว ซงจ านวนกรรมาธการฯ จะเปนเทาใดกแลวแตทประชมวฒสภาจะก าหนด เชน คณะกรรมาธการฯ ของวฒสภา ซงพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2553 มจ านวน 27 คน

การประชมคณะกรรมาธการฯ ของวฒสภาจะด าเนนการควบคกนไปกบการประชมของคณะกรรมาธการฯ ของสภาผแทนราษฎร โดยมกจะก าหนดการประชมไวสปดาหละ 2-3 ครง ในการประชม คณะกรรมาธการฯ ของวฒสภาจะเชญหนวยงานตางๆ มาชแจงแสดงความเหนเพอใหขอมล ขอเทจจรง และรายละเอยดประกอบการพจารณา ตามแตคณะกรรมาธการฯ จะก าหนดวาระการพจารณา โดยบางปอาจจะเชญมาเฉพาะหนวยงานทมความสนใจ แตบางปกอาจจะเชญมาทกหนวยงาน โดยในระหวางการประชม ผอ านวยการส านกงบประมาณจะรายงานสรปผลการพจารณางบประมาณรายจายของคณะกรรมาธการฯ ของสภาผแทนราษฎร ประเดน ขอคดเหน และขอสงเกตทส าคญ รวมทงผลการพจารณาปรบลดงบประมาณรายจายในแตละสปดาห ใหทประชมคณะกรรมาธการฯ ของวฒสภาทราบเปนระยะ

การพจารณาในขนคณะกรรมาธการฯ ของวฒสภานไมมการแปรญตต เมอคณะกรรมาธการฯ ของวฒสภาพจารณาแลว คณะกรรมาธการฯ ของวฒสภาจะสงราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ พรอมรายงานความเหนชอบและรายงานขอสงเกตของคณะกรรมาธการฯ ของวฒสภาใหประธานวฒสภาบรรจเขาระเบยบวาระการประชมสภาเปนเรองดวน เพอใหวฒสภาพจารณาและลงมตวา จะเหนชอบกบราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ หรอไม โดยในการพจารณาครงน ส.ว. จะขอแกไขเพมเตมไมได

ขอสงเกตคอ วฒสภาจะไมพจารณาเปน 3 วาระเหมอนการพจารณารางกฎหมายอนๆ แตวฒสภาจะเรมพจารณาทนท โดยการแตงตงคณะกรรมาธการฯ ของวฒสภาขนมาทนททสภาผแทนราษฎรรบหลกการแหงราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ เพอพจารณารายละเอยดไปพรอมๆ กบสภาผแทนราษฎร โดยไมรอใหสภาผแทนราษฎรพจารณาเสรจกอน

ในกรณทวฒสภาไมเหนชอบกบราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ตองสงราง พ.ร.บ. นนคนสภาผแทนราษฎร และสภาผแทนราษฎรอาจยกขนพจารณาใหมไดทนท และหากสภาผแทนราษฎรยงคงยนยนรางเดมดวยเสยงมากกวากงหนงของจ านวนสมาชกทงหมดทมอย ถอวาราง พ.ร.บ. ไดรบความเหนชอบจากรฐสภาแลว

จะเหนไดวา สภาผแทนราษฎรมเวลาพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ถง 105 วนนบแตวนทรางฯ มาถงสภาผแทนราษฎร ในขณะทวฒสภามเวลาพจารณาเพยง 20 วนเทานน และดวยขอจ ากดของเวลาจงตองมการประชมแบบคขนานกนไประหวางคณะกรรมาธการฯ ของสภาผแทนราษฎร และของวฒสภา นอกจากนการพจารณาของวฒสภานน ส.ว. จะไมมการแปรญตตและไมสามารถแกไขเพมเตมราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ได ท าหนาทไดแตเพยงการลงมตเหนชอบหรอไมเหนชอบไดเพยงอยางเดยวเทานน ดงนนบทบาทของสภาผแทนราษฎรในการพจารณาจงมมากกวาวฒสภามาก โดยเฉพาะอยางยงในขนการพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ของคณะกรรมาธการฯ ของสภาผแทนราษฎร

- 80 -

อาจกลาวไดวาวฒสภามไดมอ านาจอยางแทจรงในการตรวจสอบ โดยการพจารณาของวฒสภาเปนเพยงการพจารณาสงทสภาผแทนราษฎรเหนชอบมา แลววฒสภาสามารถท าไดเพยงใหขอสงเกต ไมสามารถเปลยนแปลงเพมเตมใดๆ ได จงไมสามารถท าหนาทในการกลนกรองและตรวจสอบไดอยางจรงจง และหากวฒสภาไมเหนชอบตอราง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ส.ส. กยงคงสามารถผลกดนใหมการลงมตใหสามารถผานเปนกฎหมายงบประมาณเพอใชบงคบตอไปไดอยด รชนภา สายอบล (2552: 196) ไดสมภาษณ ส.ว. ทานหนงทเคยเปนกรรมาธการฯ ของวฒสภา เมอวนท 25 พฤษภาคม 2552 โดย ส.ว. ทานนไดใหขอสรปวา

“วฒสภาเหมอนกบเปนแคตรายาง เพราะวาไมมอ านาจ บางครงขอเอกสารกไมให ซกถามกไมตอบ ตงกรรมการสอบการทจรตภาครฐ ใหหาขอมลกยงไมให อางวาตดนนตดน กยงบดๆ เบอนๆ อย มนไมเปนธรรม และสอในทางทจรตซงผดหลกงบประมาณ ทเสยกลบไมซอมไมท า เพราะไมใชพวกพอง ลองไปดงบซอมบ ารงของกรมทางหลวง ลองไปด เขาอางแบบศรธนญชยวา มงบหมวดนอยแลว กจะประมลอยางไรกได เปนการใชดลพนจวาจะด าเนนการทใด วฒสภาท าไดแคตงขอสงเกตวา การใชงบประมาณนนเปนอยางไร อะไรทมความบกพรองบาง มความเหมาะสมเพยงใด เปนแตเพยงใหค าแนะน า และผลสดทายกตองผาน” (ตวเนนโดยคณะผวจย)

โดยสรปแลว งบประมาณเปนเครองมอทส าคญ โดยเฉพาะในดานการตรวจสอบและถวงดลอ านาจระหวางฝายนตบญญตและฝายบรหาร ฝายบรหารจงตองจดเตรยมงบประมาณและน าเสนอเปนราง พ.ร.บ. ตอฝายนตบญญตเพอพจารณาอนมตเปนกฎหมาย อยางไรกตาม กระบวนการอนมตงบประมาณโดยเฉพาะอยางยงในขนการพจารณาของคณะกรรมาธการฯ ยงคงมพฤตกรรมทหมนเหมตอการทจรต และอาจท าใหการใชจายงบประมาณไมเกดผลสมฤทธตอประชาชนและประเทศชาตมากเทาทควร

- 81 -

บทท 5 ความเสยงการทจรตในกระบวนการบรหารและควบคมงบประมาณ

หลงจากทฝายนตบญญตอนมตงบประมาณและไดออกเปน “พ.ร.บ. งบประมาณรายจาย

ประจ าป” แลว กระบวนการตอไปเปนหนาทของฝายบรหารทจะตองจดสรรเงนงบประมาณใหแกสวนราชการทของบประมาณเขามาเพอน าเงนงบประมาณดงกลาวไปใชจายในสงตางๆ ทสวนราชการจะตองใชจายเพอด าเนนงานตงแตเรมตนปงบประมาณใหม รวมตลอดจนถงการตรวจสอบการใชจายดงกลาว ซงกระบวนการนเรยกวา การบรหารงบประมาณและควบคมงบประมาณ (Budget Execution and Control)

ณรงค สจพนโรจน (2543) ใหค าจ ากดความของค าวา “การบรหารงบประมาณ” ไววา เปนการควบคมการใชจายงบประมาณใหเปนไปตามแผนงาน งานและรายการตาง ๆ ตามทรฐสภาไดพจารณาอนมตงบประมาณลงมาเพอใหแผนงาน งานทก าหนดไวปฏบตส าเรจลลวงภายในปงบประมาณนน ๆ ตลอดจนเพอใหการใชจายเงนงบประมาณเปนไปอยางเหมาะสม มประสทธภาพ ประหยด และไมมการรวไหล

ทงน ณรงค สจพนโรจน ไดแบงขนตอนของการไหลของกระบวนการบรหารเงนงบประมาณ ออกเปน 5 ขนตอน ไดแก

1. การขอและอนมตเงนประจ างวด15 ตลอดจนการโอนเงน การกนเงนเหลอมปงบประมาณรายป และการของบประมาณประจ าปเพมเตม

2. การวางฎกาเพอเบกจายเงนงบประมาณ 3. การจดซอจดจาง 4. การตรวจสอบการใชจายเงนงบประมาณ 5. การรายงานผลการปฏบตงาน อยางไรกตาม เมอพจารณาถงโอกาสทจะเกดการทจรตในขนตอนขางตน จะพบวา ขนตอน

การจดซอจดจาง (Public Procurement) และการเบกจายเงนงบประมาณเปนขนตอนทมความเสยงทจะเกดการทจรตมากทสด ในบทนคณะผวจยจงไดอธบายพฤตกรรมการทจรตในกระบวนการบรหารงบประมาณโดยเนนไปทการทจรตในกระบวนการจดซอจดจางเปนส าคญ

ทงน ขอมลและกรณศกษาทคณะผวจยน ามาใชประกอบนนเปนผลการตรวจสอบสบสวนของ สตง. ทท าหนาทแสวงหาขอเทจจรงและรวบรวมพยานหลกฐานในกรณทมเหตอนควรสงสยวาจะมการทจรต16

15 เงนประจ างวด หมายถง สวนหนงของเงนงบประมาณทส านกงบประมาณไดแบงสรรใหสวนราชการจาย โดยเงนประจ างวดมประโยชนในเรองการควบคมรายจายของภาครฐใหเหมาะสมกบกระแสเงนทรฐบาลจะไดรบ 16 ตาม พ.ร.บ. ประกอบรฐธรรมนญวาดวยการตรวจเงนแผนดน พ.ศ. 2542 ไดบญญตไวในมาตรา 46 ถงบทบาทของคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนวา “ ในกรณทคณะกรรมการพจารณาผลการตรวจสอบแลวปรากฏวามพฤตการณนาเชอวา

- 82 -

การตรวจสอบสบสวนของ สตง. เปนการตรวจสอบกรณทมเหตอนควรสงสยวาจะมการทจรตหรอปฏบตหนาทไมเปนไปตามกฎหมาย ระเบยบขอบงคบ หรอมตคณะรฐมนตร ซงไดขอมลจากการตรวจสอบลกษณะอนหรอจากการรองเรยนโดยบตรสนเทหและทเปนขาวจากสอมวลชน

ในแตละป สตง. รบเรองตรวจสอบสบสวนเปนจ านวนมาก หลงจากนนผตรวจสอบจะเขาตรวจสอบและสรปผลพฤตการณการกระท าผดทมเหตอนควรสงสยวา จะมการทจรตหรอใชอ านาจหนาทโดยมชอบอนกอใหเกดความเสยหายแกเงนและทรพยสนของทางราชการ ซงเมอแยกพฤตการณทนาเชอไดวาจะเกดการทจรตในกระบวนการบรหารงบประมาณแลว สามารถแบงออกเปน 2 ลกษณะทส าคญ คอ

1. การทจรตในกระบวนการจดซอจดจาง 2. การทจรตในกระบวนการเบกจายเงนงบประมาณ อยางไรกตาม ในการศกษาครงนคณะผวจยใหความส าคญกบการทจรตในกระบวนการจดซอ

จดจางมากกวาการทจรตในกระบวนการเบกจายเงนงบประมาณ เชน การใชสทธเบกจายคารกษาพยาบาลเปนเทจ การใชสทธเบกคาเชาบานเปนเทจ การน าเอกสารเทจมาเปนหลกฐานประกอบการเบกจายเงน ซงความผดดงกลาวเปนความผดเฉพาะตวบคคลมากกวา ไมไดสะทอนภาพใหญของการทจรตมากเทากบการทจรตในกระบวนการจดซอจดจางซงเปนขนตอนส าคญในการบรหารงบประมาณ (ดกรณศกษาการทจรตในกระบวนการเบกจายงบประมาณโครงการชวยเหลอผประสบอทกภยในกลองท 5-1)

นอกจากน คณะผวจยไดใชขอมลจากผลการชมลความผดทเกยวกบการจดซอจดจางท ป.ป.ช. ชมลความผดดงกลาวตามทปรากฏในรายงานผลการปฏบตหนาทประจ าป

ทงน เพอชใหเหนวาขนตอนการทจรตในกระบวนการจดซอจดจางนนเปนขนตอนทมความเสยงมากทสดในกระบวนการงบประมาณแผนดนและเปนขนตอนทเชอมโยงใหเหนบคคลทกระท าการทจรตทงนกการเมอง ขาราชการ และภาคธรกจ

บทนแบงเนอหาออกเปน 5 สวน สวนแรกเปนการอธบายถงการเปดเผยขอมลการจดซอจดจางภาครฐซงเกยวของโดยตรงกบการสรางความโปรงใสในระบบการจดซอจดจาง สวนทสองอธบายถงการตรวจสอบการจดซอจดจางในฐานะทเปนเครองมอส าคญในการบงชใหเหนถงความผดปกตทเกดขนในกระบวนการจดซอจดจางภาครฐ สวนทสามอธบายถงการด าเนนการกบผกระท าความผดกรณจดซอจดจาง สวนทสเปนการศกษาถงรปแบบการทจรตในแตละขนตอนของการจดซอจดจางโดยละเอยด และสวนทหาเปนขอสรป

เปนการทจรตหรอมการใชอ านาจหนาทโดยมชอบ กอใหเกดความเสยหายแกเงนหรอทรพยสนของราชการ ใหคณะกรรมการแจงตอพนกงานสอบสวนเพอด าเนนคด และใหคณะกรรมการแจงผลการตรวจสอบดงกลาวใหผ รบตรวจ หรอกระทรวงเจาสงกด หรอผบงคบบญชา หรอผควบคมก ากบ หรอรบผดชอบของหนวยรบตรวจ แลวแตกรณ ด าเนนการตามกฎหมายหรอตามระเบยบแบบแผนทราชการหรอทหนวยรบตรวจก าหนด ไวแกเจาหนาทผ รบผดชอบดวย”

- 83 -

5.1 ขอมลการจดซอจดจางภาครฐ: จดเรมตนของการสรางความโปรงใสในระบบการจดซอจดจาง

ปจจบนกรมบญชกลางไดพฒนาระบบการจดซอจดจางภาครฐดวยวธอเลกทรอนกส (Electronic Government Procurement: E-GP) เพอเปนศนยกลางขอมลการจดซอจดจางภาครฐใหหนวยงานภาครฐและเอกชนสามารถเขาถงแหลงขอมลการจดซอจดจางและพสดภาครฐไดอยางถกตอง รวดเรว ครบถวน ทวถง โดยมเปาหมายเพอเพมความโปรงใส สะดวกตอการตรวจสอบ และลดปญหาการทจรตในกระบวนการจดซอจดจางซงไดมอบหมายใหส านกมาตรฐานการจดซอจดจางภาครฐเปนผรบผดชอบ

ส านกมาตรฐานการจดซอจดจางภาครฐไดรายงานภาพรวมของการจดซอจดจางรายปเปนครงแรกเรมตงแตไตรมาสท 2 - 4 ของปงบประมาณ พ.ศ. 2548 (นนคอ 1 ม.ค. -30 ก.ย. 2548) โดยชวงเวลาดงกลาวมการจดซอจดจางทงสน 6,449 ครง วงเงนงบประมาณ 96,618 ลานบาท และราคาทจดหาได 89,798 ลานบาท ทงน งบประมาณทประหยดไดจากการใชระบบการประมล E-auction เปนเงน 9,820 ลานบาทหรอคดเปน 10.16% ตองบประมาณ (ขอมลจากส านกมาตรฐานการจดซอจดจางภาครฐ กรมบญชกลาง)

การรวบรวมขอมลการจดซอจดจางภาครฐใหเปนระบบจะท าใหรฐบาลทราบวาในแตละปงบประมาณนนรฐบาลไดใชจายตรงตามแผนการงบประมาณทก าหนดไวหรอไม ใชวธการใดในการจดหา

กลองท 5-1: การทจรตในกระบวนการเบกจายงบประมาณโครงการชวยเหลอผประสบอทกภย

สตง. ไดตงขอสงเกตเกยวกบความโปรงใสในการใชเงนชวยเหลอผประสบอทกภย ซงมกมเรองรองเรยนใหด าเนนการตรวจสอบทกป โดยรปแบบการทจรตทส าคญสามารถสรปได ดงน 1. การซอของแจกชาวบาน โดยของสวนใหญเปนของทช ารด ไมมคณภาพ หรอกรณทเปนอาหารกเนาเสย ใกล

หมดอาย โดยไปกวานซอของใกลหมดอายมาในราคาถก แตเบกงบประมาณเตมจ านวนเหมอนของสดใหม 2. การจดซออฐ หน ดนทราย พลาสตก กระสอบ เพอปองกนน าทวม แพงกวาภาวะปกตมากๆ 3. การทจรตเบกจายเบยเลยงในการประชม การเลยงรบรองผใหญ จ านวนอาหารกลอง การเบกคาน ามน คา

ท างานลวงเวลา (โอท) เชน ในบางจงหวด บางอ าเภอ มคนท างานลวงเวลา 10 คน แตเบกคาโอท 20 คน 4. น าของแจกหรอถงยงชพจากภาคเอกชนและมลนธตางๆ มาเหมารวมเปนของอ าเภอ/จงหวด เพอเบกคาใชจาย 5. สงของเครองใชทจ าเปนทตองจดซอหรอไดรบบรจาค เชน เรอ แตไมน าไปแจกใหชาวบาน บางครงวางกอง

อยทอ าเภอ เทศบาล หรอต าบล เพอเกบไวใชสวนตวหรอเกบไวใชหลงน าลด 6. ซอมถนน ขดคนดน ขดลอกคคลอง ในชวงน าก าลงทวม จดละไมเกน 1 แสนบาท เพอไมตองสอบราคาตาม

ระเบยบพสด แตเมอตรวจสอบกลบพบวา ไมไดท าจรง ไมปรากฏเนองาน ไมมผรบเหมา และการซอมแซมหลงน าลดมการเรยกเกบคาหวควจากผรบเหมา

7. การแจกเมลดพนธพช ปย ทไมมคณภาพ มความลาชา จ านวน หรอปรมาณไมตรงตามทเบกจาย 8. การจายเงนชดเชยครอบครวละ 5 พนบาท เปนไปอยางลาชา ชาวบานไดเงนไมครบตามจ านวน หรอมรายชอผ

แทรกเขามารบเงนชดเชยโดยการรเหนเปนใจของทางอ าเภอ

- 84 -

ผรบจาง งบประมาณทประหยดไดจากการจดหาแตละวธเปนเทาใด ซงการรวบรวมขอมลดงกลาวจะเปนชองทางหนงในการสรางความโปรงใสใหกบระบบการจดซอจดจางในภาพรวมได ดตารางท 5-1 ตารางท 5-1: รายงานภาพรวมการจดซอจดจางดวยระบบ E-auction ตงแตปงบประมาณ พ.ศ. 2549 - 2552

ปงบประมาณ จ านวนครง ทจดซอจดจาง

(ครง)

งบประมาณ (ลานบาท)

ราคาทจดหาดวย วธ E-auction (ลานบาท)

งบประมาณทประหยดได

ลานบาท รอยละตองบประมาณ

2549 20,698 223,031 210,690 12,341 5.53 2550 20,219 213,732 196,274 17,458 8.17 2551 20,834 329,007 307,998 21,009 6.39 2552 26,423 308,301 288,749 19,552 6.34 คาเฉลย 22,044 268,517 250,928 17,590 6.60

ทมา: ส านกมาตรฐานการจดซอจดจางภาครฐ กรมบญชกลาง หมายเหต: เปนขอมลการจดซอจดจางดวยวธการ E-auction ทมวงเงนตงแต 2 ลานบาทขนไป ซงหนวยงานของรฐไดสง

ประกาศมาเผยแพรการจดหาใหเวบไซต www.gprocurement.go.th ท าการเผยแพร

จากตารางท 5-1 จะเหนไดวา คาเฉลยของงบประมาณทประหยดไดจากการใชระบบการ

ประมลแบบ E-auction นนสงถง 17,590 ลานบาทตอป หรอคดคาเฉลยท 6.6% ของงบประมาณ แมวาตวเลขดงกลาวจะเปนตวสะทอนภาพเพยงดานเดยวของภาครฐทพยายามชใหเหนวาการ

ประมลดวยระบบ E-auction นนมขอดในแงของการประหยดงบประมาณแผนดนไดเมอเปรยบเทยบกบการประกวดราคาแบบเดมๆ อยางไรกด ในปจจบนวธการจดหาแบบ E-auction ยงเปนประเดนถกเถยงกนอยวาแทจรงแลวการใชระบบการประมลดงกลาวน น มผลตอจ านวนการทจรตทนอยลงหรอไมอยางไร (สทธ สนทรานรกษ 2553)

นอกจากกรมบญชกลางจะไดรวบรวมขอมลการจดซอจดจางภาครฐไวอยางเปนระบบแลว สตง. ยงไดบนทกขอมลการจดสงส าเนาสญญาจดซอจดจางมลคาเกน 1 ลานบาทของสวนราชการ รฐวสาหกจและ อปท. ทตองสงให สตง. ตรวจสอบตามระเบยบพสด ซงฐานขอมลดงกลาวนบวามประโยชนอยางยงและสอดคลองกบหลกความโปรงใส ตลอดจนสามารถตรวจสอบได อยางไรกตาม เปนเรองนาเสยดายท สตง. ไมไดประชาสมพนธการเขาถงฐานขอมลดงกลาวใหประชาชนหรอนกวจยทสนใจไดทราบ

ฐานขอมลสญญามลคา เ กน 1 ลานบาท ทรวบรวมโดย สตง . น นปรากฏอยใน http://procurement-oag.in.th/login หรอระบบการจดหาพสดและบรการภาครฐ ซงเปนฐานขอมลท สตง. ไดบนทกขอมลสญญาโดยจ าแนกเปนขอมลหนวยรบตรวจของ สตง. แยกตามรายกระทรวง กรม จงหวด

- 85 -

นอกจากนยงสามารถระบประเภทขอมลสญญา มลคาสญญา รวมถงชวงเวลาในการท าสญญาไดอกดวย โดยฐานขอมลนสามารถสบคนยอนหลงไดถงปงบประมาณ พ.ศ. 2543 นบไดวาเปนฐานขอมลการจดซอจดจางภาครฐทคอนขางสมบรณมากทสด รายละเอยดตามตารางท 5-2

ตารางท 5-2: จ านวนและมลคาสญญาเกน 1 ลานบาททสงส าเนาสญญาให สตง. ตามระเบยบพสด

ปงบประมาณ จ านวนสญญาเกน 1 ลานบาท ทสงให สตง. (สญญา)

มลคาสญญารวม (บาท)

2543 28,529 242,414,392,152 2544 31,822 210,985,513,981 2545 37,355 301,244,747,269 2546 36,994 274,824,225,831 2547 39,509 484,716,928,822 2548 51,149 447,891,814,059 2549 57,811 783,011,643,752 2550 55,072 448,711,432,385 2551 54,394 395,512,612,316 2552 63,546 545,353,073,210 2553 70,344 553,081,035,878

ทมา: http://procurement-oag.in.th/cont/search/detail_cont.php ระบบการจดหาพสดและบรการภาครฐ ฐานขอมลของ สตง.

การพฒนาฐานขอมลการจดซอจดจางใหมความสมบรณนอกจากจะชวยสนบสนนเรองความ

โปรงใสในการเปดเผยขอมลสญญาตางๆ ทสวนราชการไดด าเนนการในปงบประมาณแลว ยงมสวนชวยใหผตรวจสอบสามารถประเมนความเสยงประกอบการตรวจสอบการจดซอจดจางได โดยเฉพาะ สตง. สามารถใชฐานขอมลดงกลาวชวยในการวางแผนก าหนดนโยบายการตรวจสอบการจดซอจดจางในแตละปงบประมาณ

อยางไรกตาม นโยบายการตรวจสอบการจดซอจดจางของ สตง. ควรสอดคลองกบภาพรวมของตวเลขสญญาทสวนราชการ รฐวสาหกจ และ อปท. ไดด าเนนการจดซอจดจางในแตละปงบประมาณ ตวอยางเชน ปงบประมาณ พ.ศ. 2553 มสญญามลคาเกน 1 ลานบาททสงให สตง. ตรวจสอบ มากถง 70,344 สญญา มลคาสญญารวมทงสน 553,081,035,878 บาท โดยสามารถจ าแนกตามกระทรวงทไดรบสญญาตามตารางท 5-3

- 86 -

ตารางท 5-3: จ านวนและมลคาสญญาเกน 1 ลานบาททสงให สตง. ปงบประมาณ พ.ศ. 2553 (1 ตลาคม พ.ศ. 2552 - 30 กนยายน พ.ศ. 2553)

กระทรวง จ านวนสญญามลคาเกน 1 ลานบาท ทสงให สตง. (สญญา)

มลคาสญญารวม (ลานบาท)

ส านกนายกรฐมนตร 396 4,322,088,533 กลาโหม 6,535 42,348,757,492 การคลง 1,444 16,533,188,955 การตางประเทศ 33 251,144,051 การทองเทยวและกฬา 367 3,088,533,143 การพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย 766 6,484,217,259 เกษตรและสหกรณ 5,209 55,817,609,651 คมนาคม 7,689 105,220,086,996 ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม 4,572 14,908,546,626 เทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร 791 12,970,602,310 พลงงาน 1,462 30,742,760,257 พาณชย 224 1,107,177,330 มหาดไทย 29,247 151,148,590,467 ยตธรรม 464 3,638,152,442 แรงงาน 206 1,656,030,818 วฒนธรรม 202 1,203,839,154 วทยาศาสตรและเทคโนโลย 195 801,721,132 ศกษาธการ 4,781 60,373,698,009 สาธารณสข 4,465 24,336,552,107 อตสาหกรรม 348 1,651,842,263 สวนราชการไมสงกดส านกนายก กระทรวงหรอทบวง

706 10,864,182,841

หนวยงานอสระตามรฐธรรมนญ 210 3,243,711,051 ไมสามารถระบได 32 368,002,993

รวม 70,344 553,081,035,878 ทมา: http://procurement-oag.in.th/cont/search/detail_cont.php ระบบการจดหาพสดและบรการภาครฐ ฐานขอมล

ของ สตง.

จากตารางท 5-3 จะเหนไดวา ในปงบประมาณ พ.ศ. 2553 กระทรวงมหาดไทยเปนกระทรวงทท าสญญาจดซอจดจางมากทสด โดยมสญญามลคาเกน 1 ลานบาท ทสงให สตง. ตรวจสอบมากถง 29,247 สญญา คดเปนมลคาสญญารวมทงสนประมาณ 1.5 แสนลานบาท ซงขอมลเหลาน สตง. ในฐานะทเปน

- 87 -

หนวยงานตรวจสอบควรใหความส าคญประกอบการวางแผนในนโยบายการตรวจสอบการจดซอจดจางในแตละป เพอใหการคดเลอกหนวยรบตรวจหรอสญญาทจะท าการตรวจสอบนนครอบคลมความเสยงหรอโอกาสทจะเกดการทจรตในกระบวนการจดซอจดจางได

โครงการทมความเสยงจะเกดการทจรตสวนใหญแลวเปนโครงการทมมลคาสง ซงหากจ าแนกลกษณะโครงการจดซอจดจางจากอ านาจในการจดซอจดจางตามระเบยบพสด แลว พบวา อ านาจอนมตใหท าการจดซอจดจางนน แบงตามวงเงนทจะซอหรอจาง โดยรฐมนตรเจาสงกดมอ านาจมากทสดในการอนมตด าเนนการจดซอจดจางโครงการทมวงเงนตงแต 100 ลานบาทขนไป ขณะทโครงการระดบ 1,000 ลานบาทขนไป ซงจดอยในประเภทโครงการขนาดใหญนนมความเสยงสงมากทจะเกดการทจรต เนองจากโครงการขนาดใหญมผเกยวของเปนจ านวนมากต งแตคณะรฐมนตร รฐมนตรเจาสงกด หวหนาสวนราชการ คณะกรรมการชดตางๆ ในกระบวนการจดซอจดจาง รวมตลอดจนภาคเอกชนทเขารวมประมลโครงการ

ดงนนโครงการขนาดใหญเหลานจงมโอกาสทจะเกดการแสวงหาผลประโยชนจากการใชอ านาจหรอดลยพนจของผทเกยวของกบโครงการ เชน รฐมนตรเจาสงกดมอ านาจในการอนมตด าเนนการจดซอจดจาง หวหนาสวนราชการมอ านาจในการลงนามในสญญา คณะกรรมการชดตางๆ มอ านาจหรอสามารถใชดลยพนจทจะใหคณใหโทษกบภาคเอกชนผประสงคจะเขารวมประมลงานเสนอราคาหรอเปนคสญญากบหนวยงานรฐ

อยางไรกด การแสวงหาประโยชนจากโครงการขนาดใหญจะเกดขนไดกตอเมอผเกยวของกบโครงการเหลานพจารณาแลวเหนวา “ผลประโยชนทไดจากการทจรต” (หรอ “คาเชาทางเศรษฐกจจากการใชดลยพนจ”) นน มากกวา “ตนทนทตนเองตองจายไปจากการทจรต” ซงตนทนดงกลาวเปนตนทนในอนาคตซงอาจจะเกดขนหรอไมเกดขนกได

กรณทตนทนดงกลาวเกดขนเมอโครงการขนาดใหญเหลานนถกตรวจสอบหรอถกจบไดวามพฤตการณทนาเชอวาจะเกดการทจรตขน ซงหลกคดนหากตนทนสวนนต ามากโอกาสทผเกยวของจะแสวงหาประโยชนจากโครงการขนาดใหญกจะยงเพมมากขน

อยางไรกตามงานศกษานผวจยไดแบงตนทนของผเกยวของในการทจรตโครงการขนาดใหญออกเปน 2 ประเภท ไดแก

1. ตนทนจากการถกตรวจสอบและถกจบได (Cost of Being Audited and Caught) ซงตนทนสวนนเปรยบเสมอนเปน “ตนทนตงตน (Initiated Cost)” ทน าไปสตนทนอนในขนตอไปของผกระท าการทจรต ท งน หนวยงานทมบทบาทท าใหตนทนสวนนเพมขน ไดแก หนวยงานตรวจสอบและหนวยงานปราบปรามการทจรต เชน ส านกงานการตรวจเงนแผนดน (สตง.) คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) กรมสอบสวนคดพเศษ (DSI) ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตในภาครฐ (ป.ป.ท.) อยางไรกด ดเหมอนวาตนทนจากการตรวจสอบและถกจบไดของการทจรตในโครงการขนาดใหญจะมนอยมาก ซงจากรายงานผลการปฏบตงานของส านกงาน

- 88 -

การตรวจเงนแผนดนตงแตป พ.ศ. 2544- 2552 ไมปรากฏวามการแจงผลการตรวจสอบทเกยวของกบการทจรตในโครงการขนาดใหญ ในท านองเดยวกน เ รองกลาวหาทคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชมลความผดกมเรองทเกยวของกบการทจรตในโครงการขนาดใหญนอยมาก

2. ตนทนจากการถกด าเนนคดในชนศาลและถกจ าคก (Cost of Proceeding in the Court and Jailed) โดยเฉพาะอยางยงโครงการขนาดใหญจะมนกการเมองเกยวของอยดวยเสมอ ดงนน กรณคดทมนกการเมองเกยวของกบการทจรตดวย คดจะถกน าไปสศาลฎกาแผนกคดอาญาของผด ารงต าแหนงทางการเมอง17 ซงเปนศาลพเศษทตงขนมาดวยเหตผลทในอดตทผานมาการด าเนนคดกบนกการเมองทเกยวของกบการทจรตและประพฤตมชอบของนกการเมองนนประสบปญหาโดยเฉพาะอยางยงกระบวนการยตธรรมในการด าเนนคดกบผด ารงต าแหนงทางการเมองนนลาชาและไมมประสทธภาพเพยงพอ ดวยเหตนรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 จงก าหนดใหมคณะกรรมการ ป.ป.ช. ท าหนาทไตสวนขอเทจจรงในกรณทมผ กลาวหาผด ารงต าแหนงทางการเมองวา ทจรตตอหนาทหรอกระท าความผดตอต าแหนงหนาท ซงผด ารงต าแหนงทางการเมองในทนหมายถง นายกรฐมนตร สมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา รวมไปถงขาราชการการเมอง อยางไรกด ฐานนท วรรณโกวท (2553) ตงขอสงเกตไววา ศาลฎกาแผนกคดอาญาของผด ารงต าแหนงทางการเมองซงเปดท าการเมอวนท 1 พฤศจกายน พ.ศ. 2543 และเรมมคดมาสศาลตงแตป พ.ศ. 2544 นนในชวงแรกมคดเขาสศาลนอยมาก จนกระทงหลงจากมการประกาศใชรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 จงมคดเขาสศาลเพมขน โดยในเฉพาะในป พ.ศ. 2551 มคดเขาสศาลถง 20 คด ขอเทจจรงขางตนสะทอนใหเหนวา ตนทนจากการถกด าเนนคดในชนศาลและถกจ าคกของผด ารงต าแหนงทางการเมองนนยงต ามาก ซงมเหตผลมาจากตนทนตงตนจากการตรวจสอบและจบไดนนคอนขางนอย

ดวยเหตนเองหากตนทนในการทจรตของโครงการขนาดใหญต าอนเนองมาจากตนทนจากการถกตรวจสอบหรอถกจบไดรวมถงถกด าเนนคดต าแลว ยอมจะท าใหเกดความเสยงมากขนทจะเกดการทจรตในการทจรตในโครงการขนาดใหญเหลาน

อยางไรกดหนวยงานทเกยวของกบการตรวจสอบหรอปราบปรามการทจรตอาจไมไดใหความส าคญมากพอกบการตรวจสอบหรอเฝาตดตามโครงการขนาดใหญ นอกจากนความสามารถหรอเทคนคในการตรวจสอบโครงการขนาดใหญยงเปนขอจ ากดหรอสาเหตหนงทท าใหตนทนสวนนต าใน 17 ตวอยางคดส าคญทเขาสศาลฎกาแผนกคดอาญาของผด ารงต าแหนงทางการเมอง เชน ป พ.ศ. 2544 - 2546 คดทจรตการจดซอยาของกระทรวงสาธารณสข ระหวางอยการสงสดกบนายรกเกยรต สขธนะ อดตรฐมนตรกระทรวงสาธารณสข หรอป พ.ศ. 2550 - 2555 คดทจรตโครงการบอบ าบดน าเสยทอ าเภอคลองดาน ระหวางอยการสงสดกบนายวฒนา อศวเหม อดตรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย

- 89 -

สายตาของผกระท าผด เพราะผกระท าการทจรตไมเชอวา ผตรวจสอบจะมความสามารถมากพอทจะตรวจพบพฤตกรรมความผด

ดงนน เพอเปนการลดความเสยงทจะเกดการทจรตในโครงการขนาดใหญได รฐจ าเปนตองเพมตนทนการทจรตสวนแรกใหเกดขนไดจรงกอน โดยเฉพาะอยางยงการใหความส าคญกบการเฝาตดตามโครงการขนาดใหญ

ตารางท 5-4: สญญาทมมลคาตงแต 100 ลานบาท - 1,000 ลานบาท และสญญาทมมลคาตงแต 1,000 ลานบาทขนไป

ปงบประมาณ สญญาทมมลคาตงแต 100 - 1,000 ลานบาท สญญาทมมลคาตงแต 1,000 ลานบาทขนไป

จ านวนสญญา มลคาสญญารวม (บาท)

จ านวนสญญา มลคาสญญารวม (บาท)

2543 263 54,090,225,408 11 36,490,952,028 2544 170 41,058,354,874 16 23,434,402,351 2545 241 52,957,290,915 17 83,998,192,813 2546 210 53,388,733,167 18 66,126,364,763 2547 386 101,821,720,963 47 198,167,961,329 2548 433 107,733,062,833 32 107,967,931,582 2549 584 169,053,379,419 57 359,874,477,168 2550 401 104,022,725,804 30 98,889,089,966 2551 324 83,237,354,409 21 66,689,794,546 2552 427 103,753,286,080 24 138,781,873,709 2553 489 126,669,684,113 23 90,150,770,457 เฉลย 357 90,707,801,635 27 115,506,528,247

ทมา: http://procurement-oag.in.th/cont/search/detail_cont.php ระบบการจดหาพสดและบรการภาครฐ ฐานขอมลของ สตง.

จากตารางท 5-4 จะเหนไดวา ในแตละปงบประมาณ สญญาทมมลคาระหวาง 100 ลานถง

1,000 ลานบาทโดยเฉลยแลวม 357 สญญา คดเปนมลคาสญญารวมเฉลยประมาณ 9 หมนลานบาท ในขณะทจ านวนสญญาทมมลคาตงแต 1,000 ลานบาทขนไป โดยเฉลยแลวอยท 27 สญญาตอปแตกลบมมลคาสญญารวมสงถง 1.15 แสนลานบาท

ในปจจบนโครงการทมมลคาเกน 100 ลานบาทขนไปนนจะตองมรฐมนตรเจาสงกดเขามาเกยวของอยหลายโครงการ (ตามอ านาจหนาทของรฐมนตรเจาสงกดในการอนมตด าเนนการจดซอจดจางตามระเบยบพสด) ซงสงนสะทอนใหเหนถงความเกยวของของภาคการเมองในกระบวนการจดซอจดจาง

- 90 -

อยางไรกด การเพมตนทนการทจรตสามารถกระท าไดโดยการใหหนวยงานตรวจสอบทเปนกลางและมอสระอยาง สตง. และหนวยงานปราบปรามการทจรตอยาง ป.ป.ช. มงเนนการตรวจสอบหรอตดตามเฝาระวงการทจรตโครงการทมมลคาเกน 100 ลานบาทขนไป ซงแนวทางนนอกจากจะเปนการเพมตนทนการทจรตในโครงการขนาดใหญแลวยงเปนการปองกนการทจรตทคมคากบตนทนทตองจายไปในการตรวจสอบทจรตอกดวย

ในสวนของ สตง. นน ภายใตขอจ ากดของทรพยากรท สตง. มอย หาก สตง. มงเนนการตรวจสอบโครงการหรอสญญาจดซอจดจางทมมลคาเกน 1,000 ลานบาท กจะเปนชองทางหนงการปองกนการทจรตไดอยางคมคา

อยางไรกตาม การเลอกตรวจสอบโครงการทมมลคาสญญาสงมากเชนนยอมมความแตกตางในรายละเอยดการตรวจสอบ เนองจากโครงการจดซอจดจางทมมลคาสงนนประกอบไปดวยเนองานจ านวนมากและมความซบซอน จงจ าเปนตองใชผเชยวชาญเฉพาะดานเขามารวมตรวจสอบดวย

ขอสงเกตทนาสนใจประการหนง คอ ส าหรบสวนราชการหรอหนวยงานรฐทจดซอจดจางโครงการระดบ 1,000 ลานบาทขนไปนน คสญญาของรฐสวนใหญมกมสวนเกยวของกบนกการเมองทงในระดบชาตและระดบทองถนตลอดจนเปนผสนบสนนเงนทนใหแกพรรคการเมองอกดวย

โครงการจดซอจดจางระดบ 1,000 ลานบาทขนไป สวนใหญแลวเปนโครงการกอสรางทกลมธรกจรบเหมากอสรางขนาดใหญมสายสมพนธทใกลชดกบพรรคการเมองในฐานะผสนบสนนเงนบรจาคพรรคการเมอง ซงปจจบนคณะกรรมการการเลอกตง (กกต.) ไดเปดเผยขอมลการรบบรจาคเงนพรรคการเมองประจ าเดอนไวในเวบไซต (www.ect.go.th) โดยขอมลดงกลาวมการรายงานบญชรายชอผบรจาคและจ านวนเงนบรจาคใหพรรคการเมองตงแต 5,000 บาทขนไป

นอกจากน ศนยขอมลและขาวสบสวนเพอสทธพลเมองไดรวบรวมบญชรายชอผบรจาคเงนใหพรรคการเมองนบตงแตกอนพรรคไทยรกไทยจะเขามาบรหารประเทศจนถงปจจบน และพบวา กลมทนรบเหมากอสรางลวนเคยเปนผบรจาครายใหญใหแกพรรคการเมองทเปนแกนน าในการจดตงรฐบาล เชน พรรคไทยรกไทย พรรคชาตไทย พรรคประชาธปตย พรรคชาตพฒนา พรรคภมใจไทย ดตารางท 5-5

กลมทนเหลานตางมความสมพนธแนบแนนกบนกการเมองทงทางตรงและทางออม กลาวคอ ในทางตรงนนจะเปนผบรจาคเงนสนบสนนพรรคการเมอง ขณะเดยวกนในทางออมนน คอ มญาตพนองหรอคนในตระกลเปนนกการเมอง ซง นพนนท วรรณเทพสกล (2551) ไดส ารวจรายชอนกธรกจรบเหมากอสรางทมความสมพนธใกลชดทงในเชงเครอญาตและเคยท าธรกจรวมกน และพบวา นกธรกจรบเหมากอสรางทเขามาฝงตวอยในพรรคการเมองไทยมจ านวนมากถง 75 ตระกล

ผรบเหมาทง 75 ตระกลนกระจายตวอยตามชนการประมลของผรบเหมารายทขนทะเบยนไวกบหนวยงานกอสรางของรฐ เชน กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท กรมโยธาธการและผงเมอง กรมชลประทาน ส านกการโยธา กรงเทพมหานคร เปนตน โดยทง 75 ตระกล แบงออกเปนตระกลทมาจาก พรรคไทยรกไทย (ขณะนน) 36 ตระกล พรรคชาตไทย 13 ตระกล พรรคชาตพฒนา (ขณะนน) 6 ตระกล

- 91 -

พรรคความหวงใหมกอนรวมกบไทยรกไทย 5 ตระกล พรรคเสรธรรมกอนรวมกบไทยรกไทย 3 ตระกล พรรคประชาธปตย 13 ตระกล และนบตงแตป 2540 เปนตนมา ทนกอสรางเรมเขามามบทบาทในสภาผแทนราษฎรเพมขน ดงปรากฏวา ในการเลอกตง ส.ส. และ ส.ว. นบจากนน มคนในครอบครวหรอเครอญาตเขามาสการเมองมากขน

นพนนทตงขอสงเกตไวนาสนใจวา กลมตระกลทเรยกวา “นกธรกจกอสราง” ทเขามาสการเมองนนมอย 2 ลกษณะ คอ กลมแรกเปนผรบเหมากอสรางกอนเขาสการเมอง ขณะทอกกลมเปนนกธรกจกอสรางโดยออม ซงกลมนเรยนรชองทางการเปนผรบเหมากอสรางหลงจากเขาสการเมองแลวโดยหาผลประโยชนแบบ “ตามน า” เพราะแตเดมกลมนไมไดมธรกจกอสรางเปนพนฐานแตเมอเขามามต าแหนงทางการเมองจงเขาไปเกยวพนกบเรองผลประโยชนในงานกอสรางของทางราชการ ซงมผลประโยชนมหาศาล โดยใชวธใหตวแทนเปนผด าเนนการ หรอท าหนาทเปนนายหนาแลวหกคาหวคว ซงปรากฏใหเหนทงในระดบชาตและในระดบทองถน

นอกจากนความสมพนธระหวางผรบเหมากอสรางกบนกการเมองยงปรากฏในอกลกษณะหนง คอ การท าธรกจรวมกน เชน กลมสแสงการโยธาของตระกลวงศสโรจนกลซงเคยท าธรกจรวมกบตระกลศลปอาชา กลมวจตรภณฑกอสรางของตระกลชวนะนนท มการรวมลงทนกบตระกลลปตพลลภ กลมวจตรภณฑกอสรางมธรกจรวมกบตระกลสะสมทรพย เปนตน (นพนนท วรรณเทพสกล 2551)

ทงน ปจจยส าคญทท าใหนกธรกจรบเหมากอสรางเรมเขามาสวงการเมองเพมขนเกดจากผลกระทบของวกฤตเศรษฐกจเมอป 2540 ซงนพนนทชใหเหนวา วกฤตดงกลาวน าไปสการเปลยนแปลงโครงสรางการเมองทเออใหเกดผลประโยชนของธรกจกอสรางโดยอาศยชองทางการเมองเปนตวน า แมวาบรรดานกการเมองหลายตระกลจะมลกษณะการเอาเครอญาตเขามาเลนการเมอง เพอหาผลประโยชนแกวงศตระกลในรปแบบอนดวย แตการเขามาแสวงหาผลประโยชนจากงานกอสรางในวงราชการนนถกพบมากเปนอนดบตน ๆ นอกจากนธรกจกอสรางยงไดรบการคมครองจากกฎหมายการประกอบกจการของคนตางดาว ท าใหทนขามชาตไมสามารถเขามาเกยวของไดโดยตรง ดวยเหตนเองนกธรกจการเมองในแวดวงกอสรางจงกลายเปน “ทนผกขาดขนาดใหญ” ทไมเหมอนธรกจคาปลก หรออตสาหกรรมรถยนตและอน ๆ ทถกทนขามขาตเขามาเปนเจาของไปเกอบหมด

อยางไรกดสายสมพนธทางการเมองยงคงเปนปจจยหลกของกลมผรบเหมากอสรางรายส าคญ โดยเฉพาะอยางยงบรษทกอสรางขนาดใหญมกจะใหการสนบสนนการเลอกตงแกพรรคการเมองทกพรรคทมแนวโนมจะไดเปนรฐบาล ขณะเดยวกนกลมผรบเหมาขนาดเลกมกเรมตนเขาสการเมองในระดบทองถนเพอรบงานโดยเปนคสญญากบองคกรปกครองสวนทองถน ท าใหกลมรบเหมากอสรางสายภธรเหลานสามารถสะสมทนทางธรกจไดในระยะเวลาไมนาน ซงนพนนทไดยกตวอยางใหเหนจากตระกลการเมองใหญในระดบทองถน คอ ศลปอาชาแหงสพรรณบร ชดชอบแหงบรรมย ลปตพลลภแหงนครราชสมา ซงตระกลเหลานเปนตวอยางของตระกลทเตบโตทงในทางธรกจและการเมองผานการสะสมทนมาจากงานกอสรางภาครฐ

- 92 -

ตารางท 5-5: บรษทรบเหมากอสรางทสนบสนนเงนทนบรจาคพรรคการเมองตงแตป พ.ศ. 2546

พรรคการเมอง บรษทรบเหมากอสรางทบรจาคเงนทนสนบสนนพรรค ความสมพนธกบนกการเมอง ประชาธปตย

บรษท อตาเลยนไทย ดเวลลอปเมนต จ ากด (มหาชน) บรษท ช. การชาง จ ากด (มหาชน) บรษท เอม บ เค พรอพเพอรต จ ากด (มหาชน) บรษท. ซฟโก จ ากด (มหาชน) บรษท ครสเตยน และนลเสน (ไทย) จ ากด (มหาชน) บรษท ประยรวศว จ ากด บรษท กรงธน เอนยเนยร จ ากด บรษท เอ.เอส.แอสโซซเอท เอนยเนยรง (1964) จ ากด บรษท เอม.ซ.คอนสตรกชน จ ากด บรษท สระหลวงกอสราง จ ากด บรษท ธาราวญ คอนสตรคชน จ ากด บรษท ดอนเมองการชาง จ ากด บรษท ซวล เอนจเนยรง จ ากด บรษท แอสคอน คอนสตรคชน จ ากด (มหาชน) หจก. นภากอสราง บรษท เสรมสงวนกอสราง บรษท พระมดคอนกรต จ ากด หจก.โชคชยการโยธา หจก. ป.รงเรองคอนกรต บรษท น าโชคกอสราง จ ากด บรษท ศภผลการโยธา จ ากด บรษท รวมนครกอสราง (ประเทศไทย) จ ากด บรษท ไทยวฒนวศวการทาง จ ากด

ชาตไทย

บรษท อตาเลยนไทย ดเวลอปเมนต จ ากด (มหาชน) บรษท ช. การชาง จ ากด (มหาชน) บรษท รตนวนกอสราง จ ากด หจก. สมบรณพฒนากอสราง (1970)

ภมใจไทย

บรษท ชโน-ไทย เอนจเนยรง จ ากด (มหาชน) บรษท เชยงใหม คอนสตรคชน จ ากด บรษท ไพรเวท อนเตอร คอนสตรคชน จ ากด บรษท เอสท เพาเวอร เอนจเนยรง คอรปอเรชน

เพอไทย พลงประชาชน ไทยรกไทย

บรษท ซวล เอนจเนยรง จ ากด

ทมา: ศนยขอมลและขาวสบสวนเพอพลเมอง (www.tcijthai.com) และขอมลการรบบรจาคเงนพรรคการเมองประจ าเดอนตงแต ม.ค. 2546 – ส.ค. 2554 (www.ect.go.th)

หมายเหต: เครองหมาย แสดงความสมพนธระหวางบรษทรบเหมากอสรางกบนกการเมองในลกษณะทบรษทรบเหมากอสรางดงกลาวมตระกลนกการเมองถอหนอย โดยเปนการพจารณาจากนามสกลของผถอหนรายใหญ นอกจากนความสมพนธดงกลาวยงหมายรวมถงความแนบแนนในฐานะกลมทนผใหการสนบสนนพรรคการเมองทงทางตรง (บรจาคเงนใหพรรคการเมองโดยแจงผานทาง กกต.) หรอทางออม เชน บรจาคเงนเวลาทมการจดเลยงโตะจนในงานส าคญๆ ของพรรค เปนตน

- 93 -

ส าหรบความสมพนธระหวางผรบเหมากอสรางหรอกลมทนรบเหมานน แหลงขอมลระดบสงของหนวยงานดานงบประมาณไดตงขอสงเกตไวนาสนใจเกยวกบชองทางการเขามาของกลมทนเหลาน ซงนอกจากผานทางนกการเมองแลวยงผานทางกระบวนการแตงตงในระบบราชการอกดวย

“เรองทผ รบเหมาใหญๆ เขามามสวนเกยวของกบกระบวนการงบประมาณ สวนใหญจะเกยวกบการแตงตงโยกยายเพราะรจกกบอธบดและใหการสปอนเซอรในหลายๆ ดาน เรองนเราตองยอมรบวามอยในระบบราชการ เกดความเกรงใจกน แตสดทายตองยดเอาผลสมฤทธของงานเปนหลกนะ บางครงอาจตองยอมเสยเบยบายรายทางบาง เพราะมนตรวจสอบไมได”

5.2 การตรวจสอบการจดซอจดจาง: ทมาของการตรวจพบการทจรต

การตรวจสอบการจดซอจดจาง (Public Procurement Audit) เปนลกษณะงานตรวจสอบประเภทหนงของ สตง. โดยตรวจสอบเพอแสดงความเหนวา การจดซอจดจางเปนไปตามวตถประสงค เปนไปโดยประหยด ไดผลตามเปาหมาย และมความคมคา หรอไม ปจจบน สตง. ไดเนนการตรวจสอบการจดซอจดจาง เพอใหการด าเนนการจดหาเปนไปอยางสมเหตสมผล โปรงใส มการแขงขนดานราคาอยางเปนธรรม และสามารถใชประโยชนจากการจดหาไดอยางคมคา โดยมการตรวจสอบตงแตการวางแผนการจดซอจดจาง การด าเนนการจดซอจดจาง การใชประโยชน และการบ ารงรกษา

ลกษณะการตรวจสอบการจดซอจดจางของ สตง. แบงออกเปน 3 ลกษณะ ไดแก 1. ตรวจสอบการจดท าแผนปฏบตการจดซอจดจาง ทมงเนนตรวจสอบการวางแผนการ

ตรวจสอบของหนวยรบตรวจ18 วาปฏบตตามประกาศคณะกรรมการตรวจเงนแผนดน เรอง การจดท าแผนปฏบตการจดซอจดจาง พ.ศ. 2546 หรอไม

2. ตรวจสอบการด าเนนการประกวดราคา ทมงเนนการตรวจสอบการประกวดราคาทงการประกวดราคาตามระเบยบพสด และการประมลดวยระบบอเลกทรอนกส (E-auction) วามการแขงขนอยางเปนธรรมหรอไม

3. ตรวจสอบการปฏบตงานตามสญญารวมทงการใชประโยชน ทมงเนนการตรวจสอบการจดท าสญญาของหนวยรบตรวจและการปฏบตงานตามสญญารวมถงขอผกพนหรอพนธะ

18 หนวยรบตรวจ ตามความหมายใน พ.ร.บ. ประกอบรฐธรรมนญวาดวยการตรวจเงนแผนดน พ.ศ. 2542 หมายถง

(1) กระทรวง ทบวง กรมสวนราชการทเรยกชอยางอนทฐานะเปนกระทรวง ทบวง กรม (2) หนวยงานราชการภมภาค (3) หนวยงานราชการสวนทองถน (4) หนวยงานอนของรฐ (5) หนวยงานทไดรบเงนอดหนนหรอกจการทไดรบเงนหรอทรพยสนลงทนจากหนวยรบตรวจ (1) (2) (3) (4) (6) หนวยงานอนใด หรอกจการทไดรบเงนอดหนนจากรฐทกฎหมายก าหนดให สตง. เปนผตรวจสอบ

- 94 -

กรณตางๆ ทผวาจางและผรบจางพงปฏบตใหเปนไปตามระเบยบ กฎหมาย ขอบงคบทเกยวของ และเงอนไขของสญญา โดยมจดประสงคเพอใหมการปฏบตงานดวยความละเอยด รอบคอบ ระมดระวง และค านงถงผลประโยชนของทางราชการเปนส าคญ

แตละปงบประมาณ สตง. ไดสรปภาพรวมการตรวจสอบการจดซอจดจางของหนวยรบตรวจ

ไวในรายงานผลการปฏบตงานของส านกงานการตรวจเงนแผนดนประจ าป ซงผลการตรวจสอบในภาพรวม พบวา หนวยรบตรวจปฏบตไมเปนไปตามระเบยบพสด มตคณะรฐมนตร หนงสอสงการทเกยวของ นอกจากนยงพบวาการด าเนนการจดซอจดจางไมโปรงใส ไมเปนธรรม โดยเจาหนาทรฐมพฤตการณหรอการกระท าทเออประโยชนใหผเสนอราคาบางราย มการจดท าสญญาทไมรดกมท าใหราชการเสยประโยชน มการจดท าราคากลางไมถกตอง ท าใหราชการจดซอจดจางแพงกวาความเปนจรง รายละเอยดตามตารางท 5-6

ตารางท 5-6: ผลการตรวจสอบการจดซอจดจางทพบวามการด าเนนการไมโปรงใส

ปงบประมาณ จ านวน หนวยรบตรวจ

ทงหมด (หนวย)

จ านวน หนวยรบตรวจ ทตรวจสอบจดซอจดจาง (หนวย)

จ านวน หนวยรบตรวจ ทด าเนนการ ไมโปรงใส (หนวย)

จ านวน เรองทพบวามการด าเนนการ ไมโปรงใส (เรอง)

มลคาตามสญญาทตรวจพบวาด าเนนการ ไมโปรงใส (ลานบาท)

2545 72,998 2,893 705 na na 2546 73,118 4,625 1,772 3,846 18,307.48 2547 71,285 2,945 1,146 1,398 18,139.08 2548 71,414 2,770 1,160 2,537 11,241.12 2549 71,562 4,198 738 1,717 6,566.86 2550 71,734 1,985 528 1,318 14,555.71 2551 71,787 2,551 952 1,108 26,417.69 2552 71,866 2,171 945 3,545 14,108.68

ทมา: รวบรวมขอมลจากรายงานผลการปฏบตงานของ สตง. ประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2545 - 2552

อยางไรกดคดทจรตการจดซอจดจางในเรองใหญๆ ทไดรบความสนใจจากประชาชน เชน คด

ทจรตการจดซอยาและเวชภณฑของกระทรวงสาธารณสข คดทจรตการจดซอรถและเรอดบเพลงของกรงเทพมหานคร คดทจรตเรอขดเอลลคอตต (Ellicott) ของกรมเจาทา กลบมทมาจากการการเปดเผยของสอมวลชนทไดขอมลจาก “คนใน” หรอแมแต “ผเสยประโยชน” สงเหลานสะทอนใหเหนวากลไกการตรวจสอบการจดซอจดจางทมอยในปจจบนนนมประสทธภาพในการ “ตรวจเจอ” มากนอยเพยงใด

- 95 -

แตอยางนอยผลการตรวจสอบการจดซอจดจางของ สตง. ยงเปนเครองบงชใหเหนถงความผดปกตทเกดขนในกระบวนการจดซอจดจางภาครฐ และหลายกรณทผลการตรวจสอบสามารถชมลความผดในกรณททจรตในกระบวนการจดซอจดจางได แมวาจะเปนเรองเลกๆ กตาม

5.3 การด าเนนการกบผกระท าความผดกรณการจดซอจดจาง

ภายหลงจากท สตง. ตรวจสอบแลวเสรจและพบวามขอสงเกตในการด าเนนการจดซอจดจาง สตง. จะท าการแจงผลการตรวจสอบใหหนวยรบตรวจด าเนนการตอไปตามมาตรา 44 - 46 แหง พ.ร.บ. ประกอบรฐธรรมนญวาดวยการตรวจเงนแผนดน พ.ศ. 2542

กรณทพบวามเจาหนาทรฐคนใดทกระท าความผดเกยวกบการจดซอจดจาง กระบวนการเอาผดกบผกระท าความผดจะด าเนนการใน 3 ลกษณะ ดงน

1. กรณทพบวาเปนความผดทเขาขายการทจรตตามประมวลกฎหมายอาญาหรอกฎหมายอนจะด าเนนการแจงส านกงานต ารวจแหงชาตเพอด าเนนการสงเรองตอให ป.ป.ช. พจารณาความผดเพอชมลตอไปวาการกระท าดงกลาวเปนความผดตาม พ.ร.บ. เกยวกบการเสนอราคาตอหนวยงานรฐ พ.ศ. 2542 หรอไม หรอเปนความผดตามประมวลกฎหมายอาญาหรอกฎหมายอนทเจาหนาทรฐกระท าการทจรต

2. กรณทเกดความเสยหายแกรฐ จะด าเนนการใน 2 แนวทาง คอ 2.1 ความผดดานพสดตามระเบยบคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนวาดวยวนยทาง

งบประมาณและการคลง พ.ศ. 2544 ซงไดก าหนดโทษปรบทางปกครองเปน 4 ชน โดยใชวธการตดเงนเดอน19

2.2 ความผดทางละเมดของเจาหนาทตามค าวนจฉยคณะกรรมการพจารณาความรบผดทางแพง กรมบญชกลาง20

3. แจงผบงคบบญชาของหนวยงานนน เพอใหด าเนนการทางวนยกบขาราชการหรอเจาหนาทรฐทกระท าผดตามระเบยบพสด

19 โทษปรบทางปกครองตามระเบยบคณะกรรมการตรวจเงนแผนดน (คตง.) วาดวยวนยทางงบประมาณและการคลง พ.ศ. 2544 หมายถง โทษปรบโดยการหกเงนเดอนหรอคาจาง หรอการเรยกใหช าระเงนตามอตราทก าหนดไวโดยแบงเปน 4 ชน ไดแก ชนท 1 ปรบไมเกนเงนเดอน 1 เดอน ชนท 2 ปรบไมเกนเงนเดอน 2 - 4 เดอน ชนท 3 ปรบไมเกนเงนเดอน 5 - 8 เดอน และชนท 4 ปรบไมเกนเงนเดอน 9 - 12 เดอน โดยความผดเกยวกบการพสดอยในระเบยบ คตง.ฯ ขอ 37 - 49 20ผสนใจสามารถศกษาค าวนจฉยคณะกรรมการพจารณาความรบผดทางแพงไดทเวบไซตกรมบญชกลาง www.cgd.go.th

- 96 -

5.4 ขนตอนการจดซอจดจางกบการทจรต

โดยทวไประเบยบพสด ไดก าหนดขนตอนการจดซอจดจางไว 7 ขนตอน ตามตารางท 5-7

ตารางท 5-7: ขนตอนการจดซอจดจางตามระเบยบพสด

ขนตอน รายละเอยดโดยสรป ระเบยบพสด 1. การรายงานขอซอขอจาง

เจาหนาทพสดจะเปนผจดท ารายงานขอซอขอจาง ซงในรายงานดงกลาวจะตองประกอบไปดวย เหตผลและความจ าเปน รายละเอยดพสด ราคามาตรฐานหรอราคากลางของทางราชการ วงเงนทจะซอหรอจาง ก าหนดเวลาทตองการใชพสดหรอใหงานแลวเสรจ วธทจะซอหรอจางพรอมเหตผลประกอบ ขอเสนออนๆ เชน ขออนมตค าสงแตงต งคณะกรรมการชดตางๆ

ขอ 27

2. การอนมตเหนชอบใหด าเนนการจดซอจดจางและแตงตงคณะกรรมการเพอด าเนนการจดซอจดจาง

อ านาจในการอนมตเหนชอบใหด าเนนการจดซอจดจางและแตงต งคณะกรรมการเปนอ านาจหนาทของหวหนาสวนราชการ

ขอ 29 และขอ 34

3. การด าเนนการจดซอจดจาง

วธตกลงราคา: กรณทการซอหรอจางครงหนงมราคาไมเกน 100,000 บาท

ขอ 19, 39

วธสอบราคา: กรณทมการซอหรอจางครงหนงมราคาเกน 100,000 แตไมถง 2,000,000 บาท

ขอ 20, 40 - 43

วธประกวดราคา: กรณทมการซอหรอจางครงหนงมราคาเกน 2,000,000 บาทขนไป

ขอ 21, 44 - 56

วธพเศษ: กรณทมการซอหรอจางครงหนงเกน 100,000 บาท และมเหตผลการจดซอจดจางทเปนไปตามเงอนไขทก าหนดไวในระเบยบ

ขอ 23 - 24, 57 - 58

วธกรณพเศษ: กรณทมการซอหรอจางครงหนงกบหนวยงานรฐ ในกรณดงตอไปน (1) เปนผผลตพสดหรอท างานจางนนเอง และนายกรฐมนตรอนมต

ใหซอหรอจาง (2) มกฎหมายหรอมตคณะรฐมนตรก าหนดใหซอหรอจาง

ขอ 26, 59

วธประมลดวยระบบอเลกทรอนกส: กรณทมการซอหรอจางครงหนงมราคาเกน 2,000,000 บาท

หลกเกณฑกระทรวงการคลง

- 97 -

ขนตอน รายละเอยดโดยสรป ระเบยบพสด 4. ขออนมตซอ/จาง คณะกรรมการด าเนนการจดซอจดจางรายงานผลการคดเลอกผขาย/ผรบ

จาง และหวหนาสวนราชการเปนผอนมตซอ/จาง โดยอ านาจสงซอสงจางเปนไปตามวธการจดหา ไดแก วธตกลงราคา: วงเงนไมเกน 100,000 บาท ผมอ านาจสงซอสงจาง คอ

หวหนาเจาหนาทพสด วธสอบราคา ประกวดราคา และจางทปรกษา แบงเปน

- วงเงนไมเกน 50 ลานบาท ผมอ านาจสงซอ/จาง คอ หวหนาสวนราชการ

- วงเงนเกน 50 ลานบาท แตไมเกน 100 ลานบาท ผมอ านาจสงซอ/จาง คอ ปลดกระทรวง

- วงเงนเกน 100 ลานบาทขนไป ผมอ านาจสงซอ/จาง คอ รฐมนตรเจาสงกด

วธพเศษ แบงเปน - วงเงนไมเกน 25 ลานบาท ผมอ านาจสงซอ/จาง คอ หวหนาสวนราชการ

- วงเงนเกน 25 ลานแตไมเกน 50 ลาน ผมอ านาจสงซอ/จาง คอ ปลดกระทรวง

- วงเงนเกน 50 ลานขนไป ผมอ านาจสงซอ/จาง คอ รฐมนตรเจาสงกด วธกรณพเศษ: ไมจ ากดวงเงน โดยผมอ านาจในการสงซอสงจาง คอ

หวหนาสวนราชการ

ขอ 65 - 67

5. การจดท าสญญา ก าหนดรปแบบสญญา ก าหนดคาปรบตามสญญา และการสงส าเนาสญญาให สตง. และกรมสรรพากร

ขอ 132 - 135

6. การบรหารสญญาและตรวจรบพสดหรอตรวจรบงานจาง

- การตรวจรบพสดทซอ - การตรวจควบคมงานและตรวจการจาง - การเปลยนแปลงสญญา - การงด/ลดคาปรบและขยายเวลา - การบอกเลกสญญา

ขอ 71 ขอ 72 - 73 ขอ 136 ขอ 139 ขอ 137 - 138

ทมา: สรปจากระเบยบพสด

จากตารางท 5-7 จะเหนไดวาขนตอนการจดซอจดจางตามระเบยบพสด มรายละเอยดปลกยอย

ในแตละขนตอน ซงรายละเอยดตางๆ เหลานเปนสาเหตหนงทท าใหเกดการทจรตในกระบวนการจดซอจดจาง เนองจากเจาหนาทผรบผดชอบในแตละขนตอนสามารถใชดลพนจในการปฏบตหนาท ตลอดจนสามารถเรยกรบสนบนจากผขายหรอผรบจางได ดงนน หากขนตอนการจดซอจดจางมความซบซอนและมรายละเอยดปลกยอยมากเทาใด โอกาสทจะเกดการทจรตยอมมมากขนเทานน

- 98 -

ตามทกลาวไปแลวขางตนวา ผลการตรวจสอบการจดซอจดจางของ สตง. คอ ทมาส าคญของการตรวจพบการทจรตในการจดซอจดจาง อยางไรกตาม ยงมการตรวจสอบอกลกษณะหนงของ สตง. ทลงรายละเอยดและสามารถตงประเดนความผดและชมลวาการกระท าผดทเกยวกบการจดซอจดจางนนมพฤตการณนาเชอไดวามการทจรตหรอไมอยางไร ซงลกษณะการตรวจสอบประเภทนเรยกวา การตรวจสอบสบสวน (Investigative Audit)

การตรวจสอบสบสวนเปนการตรวจสอบกรณทมเหตอนควรสงสยวาจะมการทจรตหรอไมเปนไปตามกฎหมายระเบยบ ขอบงคบ หรอมตคณะรฐมนตร ซงไดขอมลจากการตรวจสอบลกษณะอนหรอจากการรองเรยนบตรสนเทหและทเปนขาวจากสอมวลชน

แตละปงบประมาณ สตง. ไดรบเรองรองเรยน บตรสนเทห รวมทงผลการตรวจสอบจากการตรวจสอบประเภทอนทมพฤตการณนาเชอวามการทจรตเกดขน อยางไรกตาม เมอพจารณาตามหลกเกณฑการรบเรองเขาเปนเรองตรวจสอบสบสวนแลว ท าใหจ านวนเรองตรวจสอบลดลงเพอความเหมาะสมกบจ านวนผปฏบตหนาทตรวจสอบตามลกษณะงานดงกลาว

ประเดนความผดท สตง. ตรวจพบวามพฤตการณนาเชอวาทจรตนนสวนใหญแลวเปนความผดทเกยวกบการจดซอจดจางและการพสด ซงโอกาสทจะเกดการทจรตในกระบวนการจดซอจดจางนนสามารถจ าแนกพฤตการณดงกลาวออกเปน 2 ลกษณะใหญๆ คอ

1. กรณทผเกยวของกบการจดซอจดจางปฏบตหนาทหรอละเวนการปฏบตหนาทตามระเบยบพสด โดยมชอบ

2. กรณคณะกรรมการตรวจรบงานหรอตรวจการจางเปนเทจ

- 99 -

ตารางท 5-8: จ านวนเรองทส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบการจดซอจดจางและชมลวา มพฤตการณนาเชอวาทจรต

หนวย: จ านวนเรอง

ปงบประมาณ กรณผเกยวของกบการจดซอจดจาง

ปฏบตหนาทหรอละเวนการปฏบตหนาทตามระเบยบพสดโดยมชอบ

กรณคณะกรรมการตรวจรบงานหรอตรวจการจางเปนเทจ

รวม

2545 14 18 32 2546 12 15 27 2547 25 27 52 2548 45 7 52 2549 14 23 37 2550 84 16 100 2551 52 13 65 2552 40 3 43

ทมา: รวบรวมขอมลจากรายงานการตรวจสอบประจ าป พ.ศ. 2545 - 2552, ส านกงานการตรวจเงนแผนดน

เพอใหเหนภาพการทจรตในการจดซอจดจางไดชดเจนขน คณะผวจยไดยกตวอยางเรองทจรต

ทเกดขนจรงตามทปรากฏในรายงานผลการปฏบตงานประจ าปของ สตง. และรายงานผลการปฏบตราชการประจ าปของ ป.ป.ช. ซงไดชมลความผดวา มผทเกยวของในกระบวนการจดซอจดจางมพฤตการณนาเชอไดวามการกระท าการทจรตเกดขนจรง

ทงน ในแตละตวอยาง คณะผวจยไดจ าแนกพฤตการณทจรตตามขนตอนการจดซอจดจาง ดงน

5.4.1 ขนตอนการรายงานขอซอขอจาง ส าหรบการรายงานขอซอขอจาง หนาทและความรบผดชอบอยทเจาหนาทพสดซงเปน

ผจดท ารายงานขอซอขอจาง โดยในรายงานดงกลาวประกอบไปดวย เหตผลและความจ าเปน รายละเอยดพสด ราคามาตรฐานหรอราคากลางของทางราชการ วงเงนทจะซอหรอจาง ก าหนดเวลาทตองการใชพสดหรอใหงานแลวเสรจ วธทจะซอหรอจาง พรอมเหตผลประกอบ รวมทงขอเสนออนๆ (เชน ขออนมตค าสงแตงตงคณะกรรมการชดตางๆ)

อยางไรกตาม พฤตการณทจรตทพบมากทสดในขนตอนน ไดแก 5.4.1.1 การลอคสเปคพสดทซอหรองานทจาง 5.4.1.2 การค านวณราคากลางงานกอสรางสงกวาความเปนจรงท าใหราชการเสยหาย 5.4.1.3 การเลอกใชวธพเศษเพอเออประโยชนใหผขายหรอผรบจางบางราย

- 100 -

5.4.1.1 การลอคสเปคพสดทซอหรองานทจาง

การลอคสเปคพสดทซอหรองานทจางนน ปรากฏในขนตอนยอยของการรายงานขอซอขอจาง กลาวคอ เจาหนาทพสดจะก าหนดรปแบบและรายการพสดทจะซอหรองานทจะจาง ซงในขนตอนดงกลาวนรปแบบการทจรตมอย 2 ลกษณะ คอ

(1) การก าหนดรปแบบใหเปนไปตามทเอกชนตองการ เชน กรณงานจางอาคาร เจาหนาทรฐซงเปนผออกแบบอาคารหรอโครงการทจะท าการกอสรางอาจออกแบบใหสอดคลองกบความตองการของเอกชนทจะมารบเหมากอสราง ทงนเพอทเอกชนรายดงกลาวจะไดรบประโยชนจากความงายหรอสะดวกในการท างานทตนเองมความช านาญเปนพเศษ มวสดอปกรณ หรอเครองจกรทมอยแลว ตวอยางเชน ขอมลจากการสมภาษณเจาหนาทตรวจสอบซงเชยวชาญการตรวจสอบการจดซอจดจางทานหนง ซงไดตงขอสงเกตวา “โครงการบางโครงการออกแบบพนอาคารเปนระบบ Post Tension ซงตองใชอปกรณพเศษ คอ Table Form หรอนงรานจ านวนมากในการกอสราง”

นอกจากน มตวเลขนาสนใจเกยวกบอตราสนบนทวศวกรรมสถานแหงประเทศไทยเคยส ารวจไวเมอป พ.ศ. 2543 (อางถงใน นพนธ พวพงศกร และคณะ. 2543: 50) ซงพบวา ขนตอนการออกแบบเปนขนตอนหนงของการเรยกสนบน ทผเขยนแบบจะไดรบเงนคาสนบนสงถง 40,000 บาทตอเดอน โดยท าหนาทสงขาวสาร หรอออกแบบและก าหนดรายการใหเปนไปตามทบรษทผรบเหมาตองการ

(2) การก าหนดรายการพสดเปนการเฉพาะ หรอทเรยกตรงตววา “การลอคสเปค” โดยคณะกรรมการก าหนดรายละเอยดจะก าหนดเงอนไขรายละเอยดคณลกษณะแบบ “เจาะจงไมเปดกวาง” ดงกรณตวอยางตามกลองท 5-2

- 101 -

กรณตวอยางตามกลองท 5-2 จะเหนไดวา คณะกรรมการพจารณาก าหนดรายละเอยดคณสมบตเฉพาะ (หรอ คณะกรรมการก าหนดสเปค) นน เปนกลมแรกทมความเสยงทจะทจรต หากมเจตนาทชวยเหลอผขายหรอผรบจางรายใดรายหนงใหเปนคสญญากบทางราชการ

ทงน คณะกรรมการชดดงกลาวจะตองแสวงหาขอมลของพสดทซอหรองานทจางใหกวางและเปดเผยมากทสด อกทงจะตองไมเจาะจงจนท าใหถกมองวาการก าหนดสเปคในครงนนเออประโยชนใหผขายหรอผรบจางรายใดรายหนง

อยางไรกด มขอสงเกตประการหนงเกยวกบการเสนอราคาของผขายรายอน กลาวคอ จะเหนไดวากรณตวอยางตามกลองท 5-2 นน ผเสนอราคาอกรายหนงทเขาเสนอราคานนมพฤตการณเขารวมแขงขนแบบ “แกลงเสนอราคาใหแพ” หรอ “ถอนตว” (Bid Suppression) โดยใชวธยนเอกสารประกอบการเสนอราคาไมครบหรอไมตรงกบทหนวยงานก าหนดไว ซงจดเปนรปแบบหนงของการสมยอมกนในการเสนอราคา

กลองท 5-2: กรณส านกการแพทย กรงเทพมหานคร ลอคสเปคจดซอชดตรวจและบนทกสญญาณทางสรรวทยาแบบศนยรวม

ส านกการแพทย กรงเทพมหานคร ไดด าเนนการจดซอชดตรวจและบนทกสญญาณทางสรรวทยาแบบศนยรวม (ชดตรวจฯ) จ านวน 7 เตยง 2 ชด โดยวธประกวดราคา จ านวน 2 ครง โดยไดแตงตงคณะกรรมการพจารณาก าหนดรายละเอยดคณสมบตเฉพาะ (คณะกรรมการฯ) เพอก าหนดเงอนไขรายละเอยดคณลกษณะเฉพาะของชดตรวจ

สตง. ตรวจสอบพบวา คณะกรรมการฯ ไดก าหนดเงอนไขรายละเอยดคณลกษณะเฉพาะของชดตรวจฯ จากผลตภณฑยหอหนง ของบรษทผขายเพยงรายเดยว

ทงน จากผลการประกวดราคา ปรากฏวา มผเสนอราคาไดเพยง 2 ราย โดยผเสนอราคารายหนงเสนอผลตภณฑทมรายละเอยดคณลกษณะไมตรงตามทคณะกรรมการฯ ก าหนดไวในสวนทมสาระส าคญ โดยไมไดเปนตวแทนจ าหนายผลตภณฑดงกลาว ไมไดรบอนญาตใหน าเขาเครองมอจากองคการอาหารและยา (อย.) และน าเอกสารหนงสอส าคญการแตงตงใหเปนตวแทนจ าหนายทไมถกตองมาประกอบการเสนอราคา ซงเปนการเสนอราคาทผดเงอนไข ท าใหเหลอผเสนอราคาเพยงรายเดยวทถกตองตามเงอนไขทก าหนดและเปนรายเดยวกบบรษททเสนอรายละเอยดคณลกษณะเฉพาะตามททางส านกการแพทยก าหนดไวแตแรกแลว

สตง. พจารณาแลวเหนวา การกระท าดงกลาวของคณะกรรมการฯ นาเชอไดวา มพฤตการณสอเจตนาโดยมงหมายมใหมการแขงขนในการเสนอราคาอยางเปนธรรม จงไดแจงใหด าเนนการตามกฎหมาย ทางอาญาและทางวนยกบบคคลทเกยวของ

ทมา: ส านกงานการตรวจเงนแผนดน (2552: 119-120)

- 102 -

กรณตวอยางในกลองท 5-3 สะทอนใหเหนวา การกดกนการแขงขนยงสามารถเกดขนไดหลงจากเปดขายซองไปแลว โดยใชวธการก าหนดเงอนไขการเสนอราคาเพมเตม ซงการก าหนดเงอนไขเชนนเปนการแสรงวาเพอประโยชนของทางราชการจงจ าเปนตองก าหนดเงอนไขเพมเตมกอนวนยนซองประกวดราคา

วธการเจาะจงไมเปดกวางโดยใชวธการซอนถอยค าลงในประกาศประกวดราคานเปนเรองทเจาหนาทรฐโดยเฉพาะคณะกรรมการก าหนดสเปคตอง “ออกแรง” มากและมความเสยงมากทจะถกรองเรยนจากผเสนอราคา ทงน จากการสมภาษณอดตผตรวจสอบของ สตง. ซงคลกคลกบการตรวจสอบการลอคสเปคไดใหความเหนวา

“ผ รบเหมาทตองการไดงานจรงๆ จะตองหาวธการทท าใหตวเองไดงาน ไมวาจะวธใดกตาม แมแตออกแรงใหคณะกรรมการก าหนดสเปคก าหนดเงอนไขเพมเตมภายหลงจากทไดขายแบบไปแลวกยงสามารถท าได แตวธการนกรรมการเสยงมาก ซงในวงการเคาเรยกกนวาการ “ฮวแบบทวนน า”

ค าวา “ทวนน า” กบ “ตามน า” เปนค าใชเปรยบเทยบพฤตกรรมทจรต โดย “ทวนน า” จะเกดขนเมอเจาหนาทรฐเหนวาผรบจางทตนเองลอคหรอก าหนดไวแลวอาจไมไดงาน กจะหาวธกดกนคแขงทคดวาจะไดรบงาน เชนหาขออางวาแมเสนอราคาต าสดกจรงแตคณสมบตของผเสนอราคารายดงกลาวไมผาน ซง สพรรณ ไชยอ าพร และศรนทพย อรณเรอ (2549) ไดอธบายรปแบบและกระบวนการคอรรปชนในการกอสรางโครงการขนาดใหญของรฐ โดยพบวา รปแบบการคอรรปชนงบประมาณของรฐนน ผใหสนบนไดจดสรรผลประโยชนใหผเกยวของในโครงการสามารถ “กนตามน า” ไว 10% ของมลคาโครงการ สวน

กลองท 5-3: การกอสรางและตดตงระบบผลตไฟฟาดวยเซลลแสงอาทตยของการไฟฟาสวนภมภาค

การไฟฟาสวนภมภาค (กฟภ.) ด าเนนการประกวดราคาจางเหมากอสรางพรอมตดตงระบบไฟฟาดวยเซลลแสงอาทตยใหกบประชาชน 153,000 ครวเรอน จ านวน 6 ประกาศ โดยคณะกรรมการการไฟฟาสวนภมภาคไดมมตเพมเตมขอความในเงอนไขประกวดราคาของค าวา “ผลตภณฑทผลตภายในประเทศ” วาหมายถง “แผงเซลลแสงอาทตยตองมการผานกระบวนการผลต และ/หรอ มการประกอบเชอมวงจรและเคลอบสารปองกนความชนตามกรรมวธทไดมาตรฐานประกอบกนเปนแผงเซลลส าเรจรปแลวในประเทศไทย” ซงเปนการก าหนดเงอนไขเพมเตมภายหลงประกาศประกวดราคา และภายหลงจากทไดชแจงแบบประกวดราคาแลว อกทงมการแจงใหผยนซองทราบเงอนไขเพมเตมภายหลงในระยะเวลากระชนชด คอ 3 วนกอนการยนซองและเปดซองประกวดราคา ท าใหผเสนอราคาหลายรายเตรยมการไมทน เปนเหตใหผเสนอราคารายทต าสดและรายทต ากวาไมไดรบการพจารณาจางกอสราง เนองจากมคณสมบตผดเงอนไขทคณะกรรมการก าหนดเพมเตม

สตง. เหนวา การกระท าดงกลาวเปนการกดกนผเสนอราคาบางรายเพอเออประโยชนใหผเสนอราคารายใดรายหนง ท าใหไมมการแขงขนราคาอยางเปนธรรมท าใหการไฟฟาสวนภมภาคตองจายเงนสงเกนจรงไมนอยกวา 112,842,557 บาท

ทมา: ส านกงานการตรวจเงนแผนดน (2554: 33)

- 103 -

รปแบบการ “กนทวนน า” การลอคสเปค และการฮวงานของผรบเหมานนท าใหรฐเสยผลประโยชนถง 15 – 30%

5.4.1.2 การค านวณราคากลางงานกอสรางสงกวาความเปนจรงท าใหราชการเสยหาย

โดยทวไปขนตอนการค านวณราคากลางงานกอสรางจะสมพนธกบขนตอนการออกแบบ ทงน ตามหลกเกณฑการค านวณราคากลางงานกอสรางของทางราชการ ก าหนดใหหวหนาสวนราชการตองแตงตงคณะกรรมการก าหนดราคากลางขนมาเพอท าหนาทก าหนดราคากลาง

คณะกรรมการก าหนดราคากลางท าหนาทรบผดชอบในการค านวณราคากลางงานกอสรางภายใตหลกเกณฑการค านวณราคากลางงานกอสราง แลวน าเสนอหวหนาสวนราชการพจารณากอนวนประกาศสอบราคาหรอประกวดราคา หรอกอนด าเนนการจดท ารางเงอนไขในการจดซอจดจาง (TOR) ส าหรบวธการจดจางดวยวธการทางอเลกทรอนกส

ปจจบนการตรวจสอบการจดซอจดจางของ สตง. ท าใหทราบวาการค านวณราคากลางงานกอสรางในแตละครงนน สงกวาความเปนจรงหรอเหมาะสมหรอไมอยางไร ซงอดตผบรหาร สตง. ทเชยวชาญเรองการตรวจสอบการจดซอจดจางไดใหขอมลแกคณะผวจย โดยกลาวถงบทบาทของ สตง. ในการตรวจสอบราคากลางงานกอสรางไววา

“ สตง. เรมเขามาตรวจสอบราคากลางอยางจรงจงโดยออกมาตรการปองกนหรอลดโอกาสในการสมยอมการเสนอราคาเมอป 2537 หรอทรจกกนในชอ มต ค.ร.ม. ว1 ป 37 โดย สตง. ไดออกมาตรการปองกนฮวไวถง 8 มาตรการ กลาวเฉพาะทเกยวกบราคากลาง คอ ก าหนดใหมคณะกรรมการก าหนดราคากลางในการกอสรางแตละครง โดยคณะกรรมการชดนจะตองรกษาราคากลางไวเปนความลบ (ซงในปจจบนนใหเปดเผยราคากลางไดแลว) และหากปรากฏวา ราคากลางทก าหนดไวสงหรอต ากวาราคาทประกวดไดเกนกวา 15% แลว คณะกรรมการก าหนดราคากลางตองท าค าชแจงให สตง . ทราบ… … จะเหนไดวา สตง. เราใหความส าคญกบราคากลางมานานแลว เพราะทกวนนการตรวจสอบราคากลางของเราเนนไปทเรองการค านวณราคาวสดกอสรางวา ถกตองตามหลกเกณฑหรอไม ปจจบนเราย ดหลกเกณฑการก าหนดราคากลางหรอ ว9 ป 50 คอ เราจะตรวจสอบวาหนวยรบตรวจคดปรมาณงานเหมาะสมหรอไม เชน ค านวณปรมาณเหลกหรอไมแบบเผอไวเกนจ าเปน จนท าใหราคากลางสงเกนจรง ในอดตเรองนเปนเรองยากส าหรบผตรวจ แตปจจบนเรามวศวกรคอยท าหนาทถอดแบบประมาณราคาใหแลว นอกจากนเรายงดการค านวณคา Factor F วาถกตองหรอเปลา ดงนน ส าหรบองคประกอบการค านวณราคากลางหลกๆ เรากดหมด”

ความเหนดงกลาวสอดคลองกบการวเคราะหของอดตผบรหารส านกงบประมาณทแสดงความกงวลเกยวกบเรองราคากลางไววา

“การก าหนดราคากลาง เรองนคอประเดนทนาหนกใจทสด แตส านกงบประมาณมหลกเกณฑในการคดวาโครงการนนๆ เปนไปไดหรอไม แตกมบางทนายชางจากกรมทางหลวงมาชวยสอนวธคดให”

- 104 -

สตง. ไดใหความส าคญกบการตรวจสอบเรองราคากลางอยางจรงจงโดยประมวลลกษณะปญหาหรอขอสงเกตจากการตรวจสอบราคากลางไว ตวอยางเชน ส านกงานการตรวจเงนแผนดนภมภาคท 8 (ม.ป.ป.) ไดรวบรวมปญหาทตรวจพบและขอสงเกตในการจดท าราคากลาง และคณะผวจยไดน ามาระบความเสยงทจะเกดการทจรตไว ตามตารางท 5-9

ตารางท 5-9: ความเสยงทจะเกดการทจรตตามขอสงเกตและปญหาในการจดท าราคากลาง

ขอสงเกตและปญหาในการจดท าราคากลาง ลกษณะความเสยง

ทจรต ไมเปนไปตามมต ค.ร.ม.

1. ไมมการแตงตงคณะกรรมการก าหนดราคากลาง

2. ใชประมาณการในการจดท างบประมาณเปนราคากลาง

3. ไมระบราคากลางไวในประกาศ

4. กรณราคากลางสงหรอต าเกนกวา 15% แตไมไดจดสงรายละเอยดการค านวณราคากลางให สตง.

5. ใชราคาพาณชยจงหวดทยงไมหก VAT

6. ใชราคาสบทราบทยงไมไดหก VAT

7. กรณสบทราบราคาวสด ไมไดจดท าบนทกแสดงรายละเอยดการสบทราบไวเปนหลกฐาน

8. ใชราคาคอนกรตผสมเสรจโดยทแบบไมไดระบใหใช

9. ไมใชคาแรงทมก าหนดตามบญช แตใช 30% ของคาวสดกอสราง

10. ค านวณปรมาณงานไมไดหกพนททบซอน ท าให

- งานคอนกรตบอพกไมไดหกพนทหนาตดทอ ค.ส.ล. ทมขนาด 0.30 เมตรขนไป

- ค านวณความยาวของทอระบายน าโดยไมไดหกพนทบอพก

11. ใชสตรผสมไมตรงกบประเภทงาน เชน ปรมาณปน ทราย หนในคอนกรตงานอาคาร

12. ขอมลพนฐานเกยวกบการจดท าราคากลางไมสมบรณ เชน - ไมมการแตงตงผมความรเกยวกบการประมาณราคารวมเปน

กรรมการดวย

- ใชหลกเกณฑและวธการจดท าราคากลางไมถกตอง

- ขอมลราคาวสด คาแรงงาน คา Factor F ทใชในการค านวณราคา

กลางไมเปนไปตามเงอนไขและหลกเกณฑททางราชการก าหนดไวและไมเปนปจจบน

- จดท าหลกฐานทมาของขอมลทใชไวไมครบถวนหรอไมไดจดท า

- 105 -

ขอสงเกตและปญหาในการจดท าราคากลาง ลกษณะความเสยง

ทจรต ไมเปนไปตามมต ค.ร.ม.

13. วธปฏบตเกยวกบหลกเกณฑการค านวณราคากลางไมถกตอง เชน - ไมจดท ารายละเอยดการค านวณราคากลางตามหลกเกณฑททาง

ราชการก าหนดหรอจดท าไวไมครบถวน/ถกตอง

- ไมค านวณราคากลางใหม กรณทไดรบแจงการเปลยนแปลงอตราดอกเบยและสามารถด าเนนการค านวณราคากลางใหมครงนนไดทนวนเปดซองสอบราคาหรอวนพจารณาผลการประกวดราคา

- กรณไดรบแจงการเปลยนแปลงอตราดอกเบยแลว และไมสามารถด าเนนการค านวณราคากลางใหมไดทนวนเปดซองสอบราคาหรอวนพจารณาผลการประกวดราคา ไมไดค านวณราคากลางใหมเพอประกอบการพจารณาในการรบราคาของผเสนอราคา

14. ค านวณปรมาณงานหรอปรมาณวสด - มบญชแสดงปรมาณงานและวสด (BOQ) ในรายละเอยดการ

ค านวณราคากลาง ทไมปรากฏในแบบรปและรายการกอสรางหรอรายการประกอบแบบ

- บญชแสดงปรมาณงานและวสด (BOQ) ในรายละเอยดการค านวณราคากลาง มากกวาปรมาณงานตามแบบรปและรายการกอสรางหรอรายการประกอบแบบ

15. ราคาตอหนวยสงกวาราคาตามหลกเกณฑททางราชการก าหนด - ราคาวสดสง/คาขนสงสง/คาแรงงานสงกวาราคาททางราชการ

ก าหนด

16. ค านวณคา Factor F สงกวาตามเงอนไขทก าหนด - ใชตาราง Factor F ไมตรงตามประเภทงาน เชน ตองใชตาราง

Factor F ของงานทาง แตน าไปใชกบงานสะพานและทอเหลยม

- ใชตาราง Factor F ไมตรงตามเงอนไขการจายเงนลวงหนา เชน ใชตาราง Factor F ส าหรบงานทไมมการจายเงนลวงหนากบงานทมเงอนไขการจายเงนลวงหนาในประกาศประกวดราคา

- ใชตาราง Factor F ไมตรงกบวงเงนคางาน/ไมเทยบอตราสวนหาคา Factor F กรณคางานอยระหวางชวง

- ใชคา Factor F จากตาราง Factor F ไมถกตองตามเงอนไขแหลงทมาของเงนทน เชน เงนงบประมาณ เงนก

- ใชคา Factor F กบรายการทไมอยในขายการใช Factor F เชน ครภณฑส าเรจรปทสงซอหรอรายการทไมใชสวนประกอบของตวอาคาร (Built in) คาใชจายพเศษตามขอก าหนด

- 106 -

ขอสงเกตและปญหาในการจดท าราคากลาง ลกษณะความเสยง

ทจรต ไมเปนไปตามมต ค.ร.ม.

- มการแบงแยกงานกอสรางในสญญาเดยวกน เชน กอสรางอาคารหลายหลง หรอรายการกอสรางหลายรายการแตแยกค านวณทละหลง ทละรายการท าใหตองใชคา Factor F ตวสง

ทมา: ส านกงานการตรวจเงนแผนดน ภมภาคท 8 (ม.ป.ป.)

- 107 -

กลองท 5-4: โครงการกอสรางระบบระบายน าบรเวณสนามบนสวรรณภม ของกรมชลประทาน

กรมชลประทานจางกอสรางโครงการระบายน าบรเวณสนามบนสวรรณภม จ านวน 3 สญญา คอ สญญาจางกอสรางคลองระบายน าและถนนพรอมอาคารประกอบสวนท 1 สญญาจางกอสรางคลองระบายน าและถนนพรอมอาคารประกอบสวนท 2 และสญญากอสรางคลองระบายน า สถานสบน า สะพานยกระดบ พรอมอาคารประกอบ สวนท 3

สตง. พบวา มการจดจางในราคาสงกวาความเปนจรง เนองจากคณะกรรมการก าหนดราคากลางไดก าหนดราคากลางสงกวาความเปนจรงและท าใหราชการเสยหาย เปนเงน 440,044,454.48 บาท โดยมรายละเอยด ดงน

1. คณะกรรมการก าหนดราคากลางไดก าหนดคาออกแบบรวมไวในราคากลางงานกอสรางแตละสวนโดยไมมการอนมตจากส านกงบประมาณ ซงเปนการไมปฏบตตาม พ.ร.บ. วธการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และตามสญญาจางโครงการดงกลาวมคาออกแบบรวมอยเปนเงน 80,717,796.20 บาท แตกลบไมสามารถด าเนนการตามระเบยบพสด พ.ศ. 2535 ได เนองจากเปนการตดตงทงโครงการ แตรายละเอยดทจะตองออกแบบเฉพาะโครงการนมเฉพาะงานออกแบบกอสรางสะพานเทานน สวนงานอนๆ ทตองออกแบบ Detail Design เปนการออกแบบเพมเตม (Shop Drawing) ซงเปนความรบผดชอบของผรบจางตามเงอนไขสญญาอยแลว ดงนน การก าหนดคาออกแบบทงโครงการฯ จงท าใหรฐตองเสยคาใชจายในสวนทไมควรจาย กอใหเกดความเสยหายแกทางราชการ เปนเงน 69,864,108.48 บาท

2. คณะกรรมการก าหนดราคากลางไดก าหนดราคากลางเครองสบน า งานไฟฟาและอปกรณประกอบสญญาจางสวนท 3 โดยการสบราคาจากบรษทอนแลวหกภาษคาภาษมลคาเพมแลวคณดวยคา Factor F จงเปนการคดคาใชจายทไมถกตองตามหลกเกณฑการค านวณราคากลางในสวนคาด าเนนการกอสราง เนองจาก ราคางานเครองสบน าทสบมานน ไดรวมคาวสด คาแรงงานของงานเครองสบน าฯ รวมถงคาใชจายในการด าเนนการกอสรางแลว นอกจากนคณะกรรมการก าหนดราคากลางยงไดก าหนดคางานในสวนของไฟฟาและอปกรณเพมอกจงเปนการก าหนดราคาซ าซอน เพราะราคาทสบมานนไดรวมคางานดงกลาวแลว จงท าใหราคากลางของงานเครองสบน าฯ สงกวาความเปนจรง ท าใหราชการเสยหาย เปนเงน 160,277,166 บาท

3. คณะกรรมการก าหนดราคากลางไดก าหนดราคากลางงานเสาเขมดน-ซเมนต ตามสญญาจางทง 3 สญญา โดยสบราคาและใชราคาทสบนนคณดวยคา Factor F ซงราคาทสบไดนนไดรวมคาทดสอบคณสมบตตางๆ ของเสาเขมดน-ซเมนต และคาจายในการด าเนนการกอสรางแลว สวนการก าหนดคาด าเนนการตดตงเครองจกรอปกรณตางๆ จากการสบราคาแลวคณดวยคา Factor F ซงราคาทสบมานนสามารถใชเปนคาใชจายเหมารวมทงโครงการ จากการก าหนดราคาทง 2 สวนน ท าใหราคากลางสงกวาความเปนจรง รฐเสยคาใชจายสงขน เปนเงน 206,807,180 บาท

4. คณะกรรมการก าหนดราคากลางไดก าหนดเงอนไขใหผรบจางจดหายานพาหนะส าหรบผควบคมงานและคณะกรรมการตรวจการจาง รวมทง 3 สญญา จ านวน 77 คน และคาใชจายดงกลาวไมมการแยกจายเงนใหตางหาก แตใหคดรวมเฉลยไวในเสาเขมดน-ซเมนต โดยผควบคมงานและคณะกรรมการตรวจการจางมเพยง 9 คน จงเปนการก าหนดเงอนไขทเกนจ าเปน นอกจากนคณะกรรมการตรวจการจางตรวจรบจ านวนยานพาหนะไมครบตามสญญา การไมปฏบตตามระเบยบพสด ขอ 72 ท าใหราชการเสยหาย 3,096,000 บาท

ทมา: ส านกงานการตรวจเงนแผนดน (2554: 30-31) หมายเหต: ปจจบนโครงการระบายน าสนามบนสวรรณภมอยในขนตอนเสนอคณะกรรมการ ป.ป.ช. พจารณาส านวน

การไตสวนขอเทจจรง (ตามเลขด าท 51430603)

- 108 -

กรณการก าหนดราคากลางของโครงการยอยตางๆ ในระหวางการกอสรางสนามบนสวรรณภมน น สตง . ไดตรวจพบความไมชอบมาพากลในการค านวณราคากลางหลายโครงการ นอกเหนอจากโครงการกอสรางระบบระบายน าภายในสนามบน ตามกลองท 5-4 แลว สตง. ยงพบวาวธการสบหาราคากลางของวสดอปกรณตางๆ นนไมมหลกเกณฑหรอมาตรฐานทชดเจน ดงกลองตวอยางท 5-5

ในอดตทผานมา ราคากลางเปนเครองมอหนงทภาครฐหวงจะแกปญหาการจดจางทมราคาแพงเนองจากหาราคาอางองไมไดและยงตองการปองกนการสมยอมการเสนอราคาของผรบเหมา อยางไรกด สทธ สนทรานรกษ (2547) ตงขอสงเกตไววา ราคากลางกลบเปนเครองมอทสงเสรมใหเกดการฮวประมลมากขน เพราะนบตงแตรฐบาลออกมาตรการปองกนหรอลดโอกาสการสมยอมกนในการเสนอราคาตงแตป พ.ศ. 2521 นน ผทเกยวของกบการจดท าราคากลาง ไดแก ผออกแบบและประมาณราคา คณะกรรมการก าหนดราคากลาง สามารถแสวงหาประโยชนจากราคากลางทถกปกปดไว เพราะผรบเหมาตองการทราบราคาอางองของภาครฐเพอจะไดเสนอราคาใหใกลเคยงกบราคาดงกลาวมากทสด สอดคลองกบการส ารวจตวเลขอตราการจายสนบนในวงการรบเหมากอสรางของวศวกรรมสถานแหงประเทศไทยเมอป พ.ศ. 2543 ทพบวา ขนตอนการใหราคากลางหรอบญชแสดงปรมาณงานและวสด (BOQ) ในรายละเอยดการค านวณราคากลางนน ผรบเหมาตองจายตงแต 40,000 บาท ถง 0.1% ของงบประมาณโครงการ

อยางไรกตาม มาตรการปกปดราคากลางไดถกยกเลกไปเมอป พ.ศ. 2541 ตามมาตรการปองกนหรอลดโอกาสในการสมยอมกนเสนอราคาเฉพาะกรณก าหนดราคากลางในงานกอสรางของทาง

กลองท 5-5: การประกวดราคานานาชาตงานจางกอสรางพนผวทางวง ทางขบและลานจอดอากาศยาน โครงการทาอากาศยานสวรรณภม ของบรษท ทาอากาศยานสากลกรงเทพแหงใหม จ ากด

บรษท ทาอากาศยานสากลกรงเทพแหงใหม จ ากด (บทม.) ไดด าเนนการประกวดราคานานาชาตงานกอสรางพนผวทางวง ทางขบและลานจอดอากาศยาน โครงการทาอากาศยานสวรรณภม

สตง. ตรวจสอบพบวา คณะกรรมการก าหนดราคากลางไดก าหนดราคากลางโดยค านวณราคากลางตามบญชแสดงปรมาณงานและวสด (BOQ) ซงใน BOQ จะมรายละเอยดรายการราคาแตละรายการทก าหนดราคาอปกรณรวมคาแรงไวเบดเสรจในแตละรายการ (เปนราคาอปกรณทพรอมตดตงได) โดยคณะกรรมการก าหนดราคากลางใชวธหาราคากลางจากการสอบถามราคาอปกรณจากบรษทผออกแบบเปนหลก นอกจากนนยงใชการสบราคาจากกลมบรษททปรกษาบาง จากราคาของคสญญาเดมบาง แตกลบไมไดสอบถามราคาจากผผลตหรอผจ าหนาย

สตง. เหนวา พฤตกรรมดงกลาวเปนการก าหนดราคาจากผออกแบบโดยไมมหลกเกณฑในการก าหนดราคากลางทชดเจนหรอเปนมาตรฐาน ทงๆ ทมขอมลราคาอปกรณไฟฟาสนามบนมากกวา 2 ยหออยแลว ท าให บทม. ตองจางเหมาในราคาทสง เปนการไมรกษาผลประโยชนของ บทม. และ บทม. ตองจายเงนคาอปกรณไฟฟาสงกวาทควรตองจาย

ทมา: ส านกงานการตรวจเงนแผนดน (2554: 32)

- 109 -

ราชการ21 โดยก าหนดใหมการเปดเผยราคากลางทกครงในประกาศประกวดราคา และในเวลาตอมาภาครฐไดมมาตรการออกมาก าชบอกครงโดยก าหนดใหหนวยงานรฐตองเปดเผยรายละเอยดการค านวณราคากลางใหกบเอกชนผเสนอราคาทตองการเขามาขอดรายละเอยดการค านวณราคาเหลานนได22

ปจจบน ป.ป.ช. พยายามท าใหการค านวณราคากลางเปนไปอยางโปรงใสมากขนโดยไดประกาศหลกเกณฑและวธการจดท าและแสดงบญชการรบจายของโครงการทบคคลหรอนตบคคลเปนคสญญากบหนวยงานของรฐ พ.ศ. 255423 ซงประกาศฉบบนเปนหนงในมาตรการปองกนการทจรตจดซอจดจางภาครฐตามมาตรา 103/7 และ 103/8 ของ พ.ร.บ. ประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ. 2542 โดยก าหนดแนวปฏบตไว ดงน

1. หนวยงานของรฐตองเปดเผยรายละเอยดเกยวกบการจดซอจดจางโดยเฉพาะราคากลางและการค านวณราคากลางไวในระบบขอมลทางอเลกทรอนกสเพอใหประชาชนสามารถเขาตรวจดได

2. บคคลหรอนตบคคลทเปนคสญญากบหนวยงานของรฐมหนาทแสดงบญชรายรบรายจายของโครงการตอกรมสรรพากร เพอใหมการตรวจสอบการใชจายเงนและภาษเงนไดในโครงการทเปนคสญญากบหนวยงานของรฐ โดยก าหนดมลคาสญญาของโครงการตงแต 500,000 บาทขนไปทคสญญาตองแสดงบญชรายรบรายจายของโครงการ ทงน หากบคคลหรอนตบคคลไมแสดงบญชรายการรบจายของโครงการตามประกาศดงกลาวหรอแสดงไมถกตองครบถวนในสาระส าคญใหถอวาเปนผขาดคณสมบตทจะเปนคสญญากบหนวยงานของรฐ

5.4.1.3 การเลอกใชวธพเศษเพอเออประโยชนกบผขาย/ผรบจาง

ในรายงานขอซอขอจาง เจาหนาทพสดจะตองเสนอวธการจดซอจดจางเพอใหหวหนาสวนราชการ ปลดกระทรวง หรอรฐมนตรเจาสงกดอนมตการจดซอจดจางครงนนตามอ านาจทก าหนดไวในระเบยบ ซงวธการประกวดราคาหรอวธการประมลดวยระบบอเลกทรอนกส (E-auction) เปนวธทสนบสนนใหมการแขงขนทางราคามากทสด ขณะทวธพเศษเปนวธทไมมการแขงขนทางราคาและอาจสรางสภาพการผกขาดภายในตลาดการจดซอจดจางของหนวยงานนนได

จากการสมภาษณอดตผตรวจสอบของ สตง. ทมประสบการณการตรวจสอบการจดซอจดจางไดอธบายพฤตกรรมการจดซอจดจางโดยวธพเศษไววา

21 ตามหนงสอส านกนายกรฐมนตร ท นร 0202/ว 12 ลงวนท 30 มถนายน 2541

22 ตามหนงสอส านกนายกรฐมนตร ท นร 1305/ว 9628 ลงวนท 20 ตลาคม 2542 23 ประกาศบงคบใชตงแตวนท 1 ม.ค. 2555 เปนตนไป โดยขอบเขตการบงคบใช คอ ผทมหนาทตองยนบญชแสดงรายรบรายจาย ใชบงคบบคคลหรอนตบคคลซงเขาเปนคสญญากบหนวยงานของรฐทกประเภท ไมวาจะเปนสวนราชการ รฐวสาหกจ องคการมหาชน หรอ อปท.

- 110 -

“ในอดต สวนราชการไมมแผนปฏบตการจดซอจดจางทเปนตวก าหนดวาจะจดหาเมอไร ใชวธอะไร ดงนน การจดซอจดจางจงไมเปนระบบ ดงนนคณลองสงเกตดสวา ชวงกนยายน (สนปงบประมาณ)สวนราชการมกจะรบจดซอจดจางเพราะกลวใชเงนไมทน ดงนน จงมกจะอางเรองเหตผลเรงดวนเพอใชวธพเศษเสมอ ทงทจรงๆ แลวมนกไมเรงดวนแตอยางใด อยางไรกตาม พอ สตง . เรมตรวจเรองนเขมขนมากขนเรอยๆ การอางเรองเรงดวนกเรมหายไป ประกอบกบป 2546 คตง. (คณะกรรมการตรวจเงนแผนดน) สมยนน ไดออกประกาศการจดท าแผนปฏบตการจดซอจดจางขนมาโดยก าหนดเลยวา คณจะตองมแผนการจดซอจดจางประจ าปนะ วาคณจะจดหาอะไร ชวงไหน ใชวธอะไร การควบคมแบบนดฉนวาดมากเพราะเปนการปองกนพวกทมเจตนาทจรตได”

อยางไรกตาม วธพเศษยงเปนวธการทจ าเปนอย ซงคณะกรรมการวาดวยการพสด (กวพ.) เคยมหนงสอเวยน24 ก าชบสวนราชการใหถอปฏบตเกยวกบการใชวธพเศษในกรณทจ าเปนจรงๆ เทานน เชน กรณเปนพสดทโดยลกษณะการใชงานหรอมขอจ ากดทางเทคนคทจ าเปนตองระบยหอเปนการเฉพาะ โดยผด าเนนการจดหาและเจาหนาทพสดจะตองระบเหตผลและความจ าเปนทตอง ซอ รายละเอยดของพสดทจะซอ และเหตผลความจ าเปนทจะตองซอโดยวธพเศษเสนอตอหวหนาสวนราชการ เพอใหความเหนชอบในการจดซอโดยวธพเศษตามระเบยบพสด ขอ 27 ใหชดเจน และในสวนของขนตอนการด าเนนการตามระเบยบพสด ขอ 57 (6) หากผผลตหรอผแทนจ าหนายพสดดงกลาวมจ านวนหลายราย ใหคณะกรรมการจดซอโดยวธพเศษเชญผผลตหรอผแทนจ าหนายเขารวมการแขงขนราคาใหมากทสดเทาทจะกระท าได

24 ตามหนงสอส านกนายกรฐมนตรท นร (กวพ) 1305/ว 1170 ลงวนท 7 กมภาพนธ 2543

- 111 -

การทหนวยงานของรฐมเจตนาเลอกใชวธพเศษเพอเออประโยชนใหกบผขาย/ผรบจางนน ถกจดวาเปนรปแบบหนงของการทจรต ซงในเบองตนเราจะทราบไดกตอเมอมการตรวจสอบการจดซอจดจางของ สตง. ทงน ผตรวจสอบของ สตง. ทานหนงไดอธบายขนตอนการตรวจสอบการจดซอจดจางเพอใหทราบไดวาการจดซอจดจางครงนนไมโปรงใสหรอไมอยางไร วา

กลองท 5-6: การทจรตจดซอทดนโดยใชวธพเศษของเทศบาลเมองสราษฎรธาน

เมอป 2542 นายกเทศมนตร (นายกฯ) เมองสราษฎรธานและพวก ไดรวมกนวางแผนเพอด าเนนการจดซอทดนส าหรบก าจดขยะมลฝอยของเทศบาลเมองสราษฎรธาน โดยกอนทจะด าเนนการจดซอทดนดงกลาว นายกฯ และพวกไดด าเนนการรวบรวมและจดซอทดนไวลวงหนาเพอเตรยมเสนอขายใหกบเทศบาลเมอง สราษฎรธานจ านวน 4 แปลง รวมเนอท 75 ไร 1 งาน 28.8 ตารางวา ไวแลว

ตอมา มการแตงตงคณะกรรมการก าหนดหลกเกณฑสถานทก าจดขยะมลฝอย โดยคณะกรรมการไดจดท าหลกเกณฑสถานทก าจดขยะมลฝอยเสนอใหนายกเทศมนตรพจารณาอนมตโดยมการเออประโยชนใหกบทดนทกลมผถกกลาวหาไดจดซอไวกอนแลว เชน

ก าหนดใหทดนทจดซอตองอยในเขตเทศบาลบรเวณรอบนอก หรอมบางสวนทอยนอกเขตเทศบาล ซงอยตดกนรวมผนเดยวกน โดยอยหางไกลจากชมชนพอสมควร (เนองจากทดนทกลมผถกกลาวหาไดจดซอไวกอนแลว อยนอกเขตเทศบาลเมองสราษฎรธานจ านวน 3 แปลง)

ก าหนดใหเจาของทดนรายอนทอยตดกน ตองมอบอ านาจใหเจาของทดนรายหนงรายใดเปนผ ยนเสนอราคาทดนทงหมด พรอมทงมอบอ านาจใหตกลงตดสนใจท าการแทนเจาของทดนซงอยตดกนได ซงไมถกตองตามระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการพสดของหนวยการบรหารราชการสวนทองถน พ.ศ. 2535 ขอ 50 (6) เนองจากเปนการตดสทธเจาของทดนทประสงคจะยนเสนอราคาดวยตนเอง หรอมอบอ านาจใหบคคลอนเสนอราคาแทน เพราะกลมผ ถกกลาวหาไดมการก าหนดตวบคคลทจะเปนผเสนอราคาขายทดนทงสแปลงดงกลาว

เมอสภาเทศบาลอนมตงบประมาณ 50,000,000 บาท เพอใหน าไปด าเนนการจดซอทดน นายกฯ ไดมค าสงแตงตงคณะกรรมการจดซอทดนดวยวธพเศษโดยจดซอทดนทง 4 แปลง ในราคา 49,900,000 บาท

ตอมา คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตไดชมลความผดวา คณะกรรมการจดซอทดนโดยวธพเศษมไดเชญเจาของทดนมาเสนอราคาโดยตรงตามขอ 50 (6) และทดนทจดซอไมเปนไปตามหลกเกณฑทก าหนด โดยทดนมสภาพเปนบอลกรงลกประมาณ 20 เมตร เตมพนทจ านวน 2 แปลง สวนทดนอก 2 แปลงเปนสวนยางพารา และมเสาไฟฟาแรงสงตงอยในทดนอก 1 แปลง ซงไมตรงตามวตถประสงคทซอเพอใชก าจดขยะมลฝอยแบบฝงกลบทดนซงอยนอกเขตเทศบาล และไมมทางเขาออก

ดงนน การจดซอทดนเพอใชเปนทก าจดขยะมลฝอยดงกลาว จงท าใหเทศบาลเมองสราษฎรธานตองซอทดนในราคาแพงเกนความเปนจรง และเปนทดนทไมสามารถใชประโยชนไดตามวตถประสงคในการจดซอ เปนเหตใหเทศบาลไดรบความเสยหายเปนเงน 38,191,162.63 บาท

ทมา : ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (2553)

- 112 -

“โดยทวไปแลว ขนตอนการตรวจสอบการจดซอจดจางของ สตง. จะหยบสญญาเกน 1 ลานบาทขนมาดกอน เนองจากระเบยบพสดขอ 132 ก าหนดใหสวนราชการหนวยงานของรฐทท าสญญาเกน 1 ลานบาทตองสงส าเนาสญญามาให สตง. เมอเราไดรบสญญาแลว เรามหลกเกณฑคราวๆ ในการหยบสญญามาเลอกตรวจสอบ คอ หากสญญานนมวงเงนสง เชน เกน 5 ลานบาท เรากจะหยบสญญานนมาด การตรวจสอบสญญาของ สตง. ไมใชแคดความถกตอง ครบถวนของสญญา หากแตเราดตงแตกระบวนการในการจดหาเลยวา กอนทจะไดผ รบจางรายดงกลาวน มขนตอนเปนมาอยางไร ถกตองตามระเบยบหรอไม ดงนน เราจงตองประสานกบเจาหนาทพสดของหนวยรบตรวจเสมอ หลายสญญาทเราไปเขาตรวจสอบท าใหเรารวา มการจดซอจดจางโดยใชวธพเศษ ซงเมอพจารณาจากเหตผลในการจดซอจดจางแลว บางครงเรามองวามนไมสมเหตสมผล เชน เรงดวนไมจรง หรอไมไดมผ รบจางรายนนรายเดยวทเปนผ เชยวชาญเหมอนกบทหนวยงานเขาอางหรอก อยางทคณถามวา เรารไดอยางไรวาการจดซอจดจางครงนนใชวธพเศษเพอเออประโยชนใหผ ขาย/ผ รบจาง ผมบอกไดเลยครบวาเราดจากเจตนาและสภาพแวดลอมรอบขาง เพราะการจดซอจดจางโดยใชวธพเศษมกแสดงความผดปกตหรอมพรธหรอทงรองรอยไวใหเราไดสงสยเสมอ”

รองรอยขางตนทผตรวจสอบระบกบคณะผวจย คอ สถตในการเปนคสญญากบหนวยงานนน ซงบางครงพบวาอดตหวหนาสวนราชการบางแหงเคยท างานอยในหนวยงานนนลาออกไปเปดบรษทเพอรบงานและอาศยความสมพนธกบลกนองเกาในการกลบเขาเปนคสญญากบหนวยงานทตนเองเคยมอ านาจซงเปนรปแบบหนงของผลประโยชนทบซอน (Conflict of Interest)

5.4.2 ขนตอนการอนมตเหนชอบใหด าเนนการจดซอจดจาง และแตงตงคณะกรรมการเพอด าเนนการจดซอจดจาง

ขนตอนการอนมตเหนชอบใหด าเนนการจดซอจดจางตามระเบยบพสดขอ 29 เปนอ านาจของหวหนาสวนราชการทใหความเหนชอบ เพอใหด าเนนการจดซอจดจางและแตงตงคณะกรรมการขนมาเพอด าเนนการจดหาตามระเบยบพสดขอ 34

ในขนตอนนโอกาสในการทจรตจะเกดขนจากการสมยอมระหวางหวหนาสวนราชการ นกธรกจ และนกการเมอง ซงหากความสมพนธของบคคลทงสามกลมมความใกลชดกนมากเทาใด โอกาสทจรตยอมมมากขนเทาน น ซงเจาหนาทหนวยงานดานงบประมาณทคณะผ วจ ยสมภาษณไดนยามความสมพนธดงกลาวไววามลกษณะ “น าพงเรอเสอพงปา” กลาวคอ

“อยางทรกนอยวา นกการเมองเมอปรบลดงบประมาณไดแลว จะผนเอางบสวนทปรบลดไปจดสรรเปนโครงการลงในพนทตนเองโดยมวธการทแยบยล ดวยการไปลอบบเจาหนาทรฐไวกอนวา ใหเตรยมท าโครงการไวในพนทเลอกตงของตนเองนะ ทงๆ ทยงไมมรายละเอยดอะไรเลย แลวใหหวหนาสวนราชการเนยแหละเปนคนเซนอนมตเหนชอบใหด าเนนการจดซอจดจางให และแตงตงพรรคพวกของตนเองเขามารวมเปนคณะกรรมการจดซอจดจาง ขณะเดยวกนบรษทรบเหมากอสรางทเปนญาตพนอง

- 113 -

หรอเพอนฝงของนกการเมองกเตรยมลบมดรอไวแลว ดงนน บทบาทของหวหนาสวนร าชการจงเปรยบเสมอนคน “ชง” โครงการหรอ “รบลก” โครงการมาจากนกการเมองอกท”

ความเหนดงกลาวคลายคลงกบความเหนของอดตผตรวจราชการกระทรวงมหาดไทยทานหนงทยกตวอยางความสมพนธของผวาราชการจงหวดและนกการเมองในเรองงบทองถนหรองบพฒนาจงหวดวา

“งบพฒนาจงหวดและกลมจงหวดนน ผ วาฯ ซงเปนตวแทนของสวนกลางและเปนหวหนาหนวยราชการระดบจงหวดทสามารถตงงบได ตงไดถกตองจรงหรอไม ตรงนส าคญ ซงผมสรปวาคนทเรมคดวางบพฒนาจงหวดและกลมจงหวดทใหนตบคคลด าเนนการไดจะกลายเปนงบ ส.ส. หรอไมนน ประเดนส าคญ คอ ในกระบวนการนน ผ วาฯ ตองมาชแจงงบตวนดวยและงบตวนตองผานสภาไปตอรองกนในสภา ดงนน กลไกเหลานมความเสยงมาก abuse แนนอน ยงถา ส.ส. และผ วาฯ มาจากพรรคเดยวกนกยงไดเงน เชน การสรางถนนทกาฬสนธ ซงจรงๆ อาจเปนเจาเดยวกนกจะเขาหลก 30% 20% 10% เพราะโครงการฉน ฉนวงมา ส.ส. เปนทางผาน พอใหกตามมาทผ วา ดงนน ผ วาคอผสนองนโยบาย”

อยางไรกตามโครงการจดซอจดจางสวนใหญทมปญหาเรองความไมโปรงใสน น คณะผวจยตงขอสงเกตวาหวหนาสวนราชการและกรรมการในการด าเนนการจดซอจดจางมกกลายเปนผถกกลาวหาหรอตอง “รบเคราะห” แทนฝายการเมองอยเสมอทงทโครงการเกอบทงหมดมาจากการผลกดนของฝายการเมอง

เมอพจารณาถงอ านาจของหวหนาสวนราชการตามทปรากฏในระเบยบพสด พ.ศ. 2535 เปรยบเทยบกบอ านาจของรฐมนตรเจาสงกดนน พบวา หวหนาสวนราชการมอ านาจหนาทถง 20 เรอง ขณะทรฐมนตรเจาสงกดมอ านาจหนาทเพยงอนมตใหด าเนนการจดซอจดจางโครงการหรอพสดทมวงเงนเกน 100 ลานบาทขนไป ดตารางท 5-10

- 114 -

ตารางท 5-10: เปรยบเทยบอ านาจหนาทของหวหนาสวนราชการและรฐมนตรในระเบยบพสด พ.ศ. 2535

อ านาจหนาทของหวหนาสวนราชการ อ านาจหนาทของรฐมนตรเจาสงกด

(1) แตงตงหรอมอบหมายใหเจาหนาทคนใดคนหนงหรอหลายคน ซงไมไดท าหนาทเกยวกบการพสดในสายงานทองคกรกลางบรหารงานบคคลก าหนด ใหมหนาทปฏบตงานเกยวกบการจดหาในฐานะเจาหนาทพสด หรอหวหนาเจาหนาทพสด

อนมตสงซอหรอสงจาง กรณการประกวดราคาทวงเงนเกน 100,000,000 บาท และกรณวธพเศษทวงเงนเกน 50,000,000 บาท

(2) ใหความเหนชอบเกยวกบการรายงานขอซอหรอขอจางของเจาหนาทพสด (ตามขอ 29) การคดเลอกผมคณสมบตเบองตนในการซอและการจาง (ตามขอ 31)

(3) แตงตงคณะกรรมการตางๆ เพอปฏบตตามระเบยบ รวมทงก าหนดเวลาและขยายเวลาในการด าเนนงานของคณะกรรมการ (ตามขอ 32 และขอ 34)

(4) แตงตงผควบคมงาน (ตามขอ 37) ทปรกษา (ตามขอ 38) ผควบคมการจดท าเองและกรรมการตรวจการปฏบตงานส าหรบการจดท าเอง (ตามขอ 15)

(5) ใหความเหนชอบการซอหรอการจางโดยวธตกลงราคากรณจ าเปน และเรงดวนทไดด าเนนการไปกอน (ตามขอ 39 วรรคสอง)

(6) ขอท าความตกลงกบส านกงบประมาณเพอขอลดรายการ ลดจ านวน หรอลดเนองาน หรอขอเงนงบประมาณเพมเตม (ตามขอ 43 และขอ 50)

(7) สงยกเลกการประกวดราคา กรณมผเสนอราคาหลายราย แตเสนอถกตองเพยงรายเดยว (ตามขอ 51) หรอไมมผเสนอราคาเลย (ตามขอ 52) ซงจะตองสงการใหประกวดราคาใหม หรออาจเลอกสงการใหด าเนนการซอหรอจางโดยวธโดยวธพเศษ (ตามขอ 23(7) หรอขอ 24(5)) รวมทงการสงยกเลกการประกวดราคากรณมการแกไขเปลยนแปลงรายการทเปนสาระส าคญ (ตามขอ 47)

(8) สงซอหรอจางโดยวธสอบราคาและวธประกวดราคา และการสงจางทปรกษาภายในวงเงนการซอการจางครงหนงไมเกน 50 ลานบาท (ตามขอ 65 และขอ 91) โดยวธพเศษ ภายในวงเงน 25 ลานบาท (ตามขอ 66) โดยวธกรณพเศษ มอ านาจสงซอหรอจางไดโดยไมจ ากด วงเงน

(9) เสนอความเหนตอปลดกระทรวงหรอรฐมนตร ในกรณการซอหรอจางเกนอ านาจของหวหนาสวนราชการในการสงซอสงจาง

(10) พจารณาการจายเงนลวงหนาส าหรบการซอการจาง (ตามขอ 68) (11) ก าหนดหลกประกนในการจดหาทเหนวามความส าคญพเศษสงกวา 5% (ตามขอ 142) (12) ลงนามในสญญาหรอขอตกลงในการจดหาประเภทตางๆ (ตามขอ 132 และขอ 133) (13) ก าหนดคาปรบในสญญาหรอขอตกลง (ตามขอ 134) (14) สงการใหตรวจรบพสดหรองานจางทมกรรมการตรวจรบพสด หรอตรวจงานจางบางคนไมยอมรบพสดหรองานจาง

นน โดยท าความเหนแยงไว (ตามขอ 71 หรอขอ 72) (15) พจารณาการแกไขเปลยนแปลงรายการในสญญาหรอขอตกลงซงไมตองเพมวงเงน หรอเพมวงเงนแลวยงอยในอ านาจ

การสงใหจดหาของหวหนาสวนราชการ (ตามขอ 136) (16) สงการใหบอกเลกสญญา (ตามขอ 137 หรอขอ 138) และสงใชสทธตามเงอนไขของสญญาหรอขอตกลงหรอขอ

กฎหมาย (ตามขอ 140) (17) สงการใหงดหรอลดคาปรบใหแกคสญญา หรอใหขยายเวลาท าการตามสญญาหรอขอตกลง ภายในวงเงนทมอ านาจใน

การสงการใหจดหา (ตามขอ 139) (18) สงส าเนาสญญาหรอขอตกลงซงมมลคาตงแต 1 ลานบาทขนไป ให สตง. และกรมสรรพากร ภายใน 30 วนนบแตวนท า

สญญาหรอขอตกลง (ตามขอ 135) (19) ท ารายงานชแจงเหตผลและความจ าเปนตอคณะกรรมการวาดวยการพสด (กวพ.) ในการจางทปรกษาโดยวธตกลงกรณ

เรงดวน (20) เสนอความเหนการเปนผทงงานใหปลดกระทรวงเจาสงกดพจารณา (ตามขอ 15 ฉ ขอ 15 สตต และขอ 145)

ทมา: สรปจากระเบยบพสด พ.ศ. 2535

- 115 -

จากลกษณะขางตน กรณทเกดเรองรองเรยนหรอกลาวหาวามการทจรตในกระบวนการจดซอจดจางนน หวหนาสวนราชการตลอดจนคณะกรรมการชดตางๆ ทตงขนมา จงเปนบคคลกลมแรกทถกกลาวหาวากระท าการโดยทจรตหรอละเวนการปฏบตตามระเบยบพสด พ.ศ. 2535 ขณะทคดรองเรยนการทจรตในกระบวนการจดซอจดจางของฝายการเมองหรอฝายบรหารมกจะมนอยกวาฝายขาราชการประจ า

ตารางท 5-11: รายละเอยดเรองกลาวหาฝายการเมองและฝายขาราชการประจ าระดบสง กรณทจรตในกระบวนการจดซอจดจาง

ป เรองทคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชมลนกการเมอง หรอ เรองทฝายการเมองถกกลาวหา

เรองทคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชมลขาราชการประจ า

2545

1. นายรกเกยรต สขธนะ รฐมนตรวาการกระทรวงสาธารณสข กรณปฏบตหนาทโดยทจรตโดยการประกาศยกเลกราคากลางตามบญชยาหลกแหงชาตโดยมชอบ และใชต าแหนงอ านาจหนาทเรยกรบเงนจากบรษทจ าหนายยาจ านวน 5 ลานบาท

2. นายสวทย คณกตต รฐมนตรวาการกระทรวงศกษามพฤตการณสอไปในทางทจรตตอหนาทเออประโยชนใหคนใกลชดเรยกรบเงน 10% จากโครงการจดซอเครองฉายดาวพรอมอปกรณ 1 ชด ของกรมการศกษานอกโรงเรยนในปงบประมาณ พ.ศ. 2544 จ านวน 182 ลานบาท

3. นายวนมหะมดนอร มะทา รฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคม มพฤตการณจงใจใชอ านาจหนาทขดตอบทบญญตแหงกฎหมายและสอวากระท าผดตอต าแหนงหนาทราชการเรองการประกวดราคาจางเหมากอสรางอาคารทพกผโดยสารและอาคารเทยบเครองบนของบรษททาอากาศยานกรงเทพแหงใหม จ ากด

4. พลเอกชวลต ยงใจยทธ รองนายกรฐมนตร และรฐมนตรวาการกระทรวงกลาโหม และพลเอกยทธศกด ศศประภา รฐมนตรชวยวาการกระทรวงกลาโหม มพฤตการณสอไปในทางทจรตตอหนาท ในการเปนตวการ ผใช หรอผสนบสนนใหพลอากาศเอกปอง มณศลป ผ

1. นายสมจตต ยอดเศรณ อธการบดมหาวทยาลยอบลราชธาน กรณทจรตเกยวกบการประกวดราคาจางเหมารกษาความสะอาด ปงบประมาณ พ.ศ. 2539

2. นายจงอาชว โพธสนทร อธบดกรมเจาทา กรณทจรตในโครงการจดหาเรอขดสวานขนาดทอสงดน 28 นว กรมเจาทา

- 116 -

ป เรองทคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชมลนกการเมอง หรอ เรองทฝายการเมองถกกลาวหา

เรองทคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชมลขาราชการประจ า

บญชาการทหารอากาศลงนามวาจางบรษท IAI เปนผรบจางด าเนนการซอมแซมปรบปรง ฮ.6 (UH-1H) กบกองทพอากาศ

2546 3. นายเกษม ใจหงส ผวาการไฟฟานครหลวง ทจรตตอหนาทหรอกระท าความผดตอต าแหนงหนาทในการประกวดราคาจางเหมากอสรางบอพกและทอรอยสายไฟใตดน โครงการจตรลดา ของการไฟฟานครหลวงโดยแกไขราคากลางทคณะกรรมการประมาณราคากลางก าหนดเพอชวยเหลอใหผเสนอราคาไดรบประโยชน

4. นายปราโมทย รกษาราษฎร รองปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ อาศยอ านาจในต าแหนงหนาทเขาไปมสวนไดเสยในโครงการทตนมหนาทดแล

5. นายนรมต อนทรโทโล รองผวาราชการจงหวดหนองคาย กระท าผดตอต าแหนงหนาทราชการ โดยเรยกรบหรอยอมจะรบทรพยสนจากผประกอบการจ าหนายนมในจงหวดหนองคายตามโครงการนมโรงเรยน

2550 6. พลเอกนพนธ ธระพงษ เจากรมทหารสอสาร กองทพบก ปฏบตหนาทหรอละเวนการปฏบตหนาทโดยมชอบ ชวยเหลอใหบรษททมไดเขาประกวดราคา ไดท าสญญาเปนผมสทธสงโฆษณา (ชวงเวลา) ของสถานวทยกระจายเสยงจเรทหารสอสาร

2551 5. นายโภคน พลกล รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยและนายอภรกษ โกษะโยธน ผวาราชการกรงเทพมหานคร ทจรตในการจดซอรถดบเพลงและเรอดบเพลงตามโครงการพฒนาระบบบรหารและเพมประสทธภาพการท างานองส านกปองกนและบรรเทาสาธารณภย กรงเทพมหานคร

7. นายปรต เหตระกล กรรมการผจดการใหญ บรษท ทาอากาศยานสากลกรงเทพแหงใหม จ ากด สงการใหแกไขราคากลางในบนทกรายงานผลการประกวดราคาจางเหมากอสรางปรบปรง Ground Improvement for Airside Pavements เปนเหตใหมการก าหนดราคากลางสงกวาความเปนจรง ท าให บมจ. กรงเทพสากลแหงใหม ไดรบความเสยหาย

ทมา: รายงานผลการตรวจสอบและผลการปฏบตหนาทประจ าปของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ป พ.ศ. 2545 - 2551

- 117 -

จากตารางท 5-11 จะเหนไดวา ฝายขาราชการประจ าถกคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชมลความผดตามทปรากฏในรายงานผลการปฏบตงานประจ าปมจ านวนมากกวาฝายการเมอง และถาไมนบรวมกรณทฝายการเมองถกใหถอดถอนจากต าแหนงเมอป พ.ศ. 2545 แลว พบวามเพยงกรณนายรกเกยรต สขธนะ รฐมนตรวาการกระทรวงสาธารณสข (ในสมยรฐบาลนายชวน หลกภย) เพยงคนเดยวทถกศาลตดสนวามความผด

สวนกรณการทจรตการจดซอรถดบเพลงและเรอดบเพลงนน คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไดเปนโจทกยนฟองรฐมนตร 3 คนในสมยรฐบาล พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร คอ นายโภคน พลกล อดตรฐมนตรกระทรวงมหาดไทย นายประชา มาลนนท รฐมนตรชวยวาการกระทรวงมหาดไทย และนายวฒนา เมองสข อดตรฐมนตรวาการกระทรวงพาณชย โดยยนฟองในฐานความผดเปนเจาพนกงานปฏบต หรอละเวนการปฏบตหนาทโดยมชอบเพอใหเกดความเสยหายแกผหนงผใด หรอปฏบตหรอละเวนการปฏบตหนาทโดยทจรตตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 และกระท าผดตาม พ.ร.บ. วาดวยการเสนอราคาตอหนวยงานของรฐหรอ พ.ร.บ. ปองกนการฮวประมล พ.ศ. 2542 ทงนศาลฎกาแผนกคดอาญาของผด ารงต าแหนงทางการเมองรบค าฟองไวพจารณาแลว

ขอสงเกตอกประการหนง คอ นบตงแตป พ.ศ. 2549 เปนตนมา เรองกลาวหาการทจรตทส าคญและเกยวของกบฝายการเมองนน สวนใหญมาจากเรองทจรตกอสรางสนามบนสวรรณภม และเรองทรบโอนจากคณะกรรมการตรวจสอบการกระท าทกอใหเกดความเสยหายแกรฐ (คตส.) ซงทงหมดยงอยระหวางการไตสวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยเรองทเกยวกบการกอสรางสนามบนสวรรณภมมทงหมด 16 เรอง เปนการทจรตทเกยวกบการจดซอจดจาง 9 เรอง25 ขณะทเรองทรบโอนจาก คตส. มทงหมด 24 เรอง เปนเรองทเกยวกบการทจรตในกระบวนการจดซอจดจางในสมยรฐบาล พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร จ านวน 8 เรอง รายละเอยดตามตารางท 5-12

25 มบางขอกลาวหาทคณะกรรมการ ป.ป.ช. พจารณาแลวมมตใหตกไป เนองจากขอกลาวหาไมมมลเพยงพอ

- 118 -

ตารางท 5-12: รายละเอยดเรองกลาวหาทมาจากการกอสรางสนามบนสวรรณภมและเรองทรบโอนจาก คตส.

เรองกลาวหาทสบเนองจากการกอสรางสนามบนสวรรณภม เรองกลาวหาทรบโอนจาก คตส.

ผด ารงต าแหนงทางการเมอง ขาราชการ กรรมการและพนกงานของบรษท ทาอากาศยานไทย จ ากด (มหาชน) (ทอท.) กรณทจรตเกยวกบการจดจางผใหบรการรถเขนกระเปาในสนามบนสวรรณภม โดยเออประโยชนใหแกบรษท ไทยแอรพอรตกราวด เซอรวสเซส จ ากด (TAGS) โดยการแกไข และยกเลกเงอนไขในการจดซอจดจาง (TOR) หลายครง และจดจางในราคาทสงกวาทองตลาดมาก

นายวฒนา เมองสข เมอครงด ารงต าแหนงรฐมนตรวาการกระทรวงพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย กบพวก รวมกนกระท าความผดเกยวกบการจดซอจดจางเอกชน โดยการเคหะแหงชาต โครงการบานเอออาทร ระยะท 4 (โครงการพาสทญา)

คณะกรรมการก าหนดราคากลาง เฉพาะงานกอสรางพนผว ทางวง ทางขบ และลานจอดอากาศยาน กรณก าหนดราคากลางอปกรณไฟฟา ทางวง ทางขบ และลานจอดอากาศยานโครงการสนามบนสวรรณภมของบรษท ทาอากาศยานสากลกรงเทพแหงใหม จ ากด (บทม.) สงผดปกต

เจาหนาทการเคหะแหงชาตรวมกนกระท าความผดเกยวกบการจดซอจดจางเอกชน โดยการเคหะแหงชาต โครงการบานเอออาทรระยะท 4 (โครงการกบนทรบร 2)

คณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคาโครงการปรบปรงคณภาพของทางวงฝงตะวนออก บรษท ทาอากาศยานสากลกรงเทพแหงใหม จ ากด (บทม.) กรณไมปฏบตตามขนตอนทก าหนดในประกาศ เพอเออประโยชนใหกลม VKP Joint Venture เปนผไดงานโครงการปรบปรงคณภาพของทางวงฝงตะวนออกสนามบนสวรรณภม

เจาหนาทการเคหะแหงชาตรวมกนกระท าความผดเกยวกบการจดซอจดจางเอกชน โดยการเคหะแหงชาต โครงการบานเอออาทรระยะท 4 (โครงการอรญประเทศ)

คณะกรรมการจดจางโดยวธพเศษ และนางกลยา ผกากรอง รกษาการกรรมการผอ านวยการใหญ บรษท ทาอากาศยานไทย จ ากด (มหาชน) กรณทจรตในการท าสญญาจางเลขท 6CI4-500016 ลงวนท 22 สงหาคม 2550 วาจาง บรษท เค.เอช. พรอพเพอรต จ ากด กอสรางซมเฉลมพระเกยรต เปนเงน 13,696,000 บาท โดยด าเนนการไมเปนไปตามขอบงคบ ทอท. วาดวยการพสด และมราคาทไมเหมาะสม

นางชวนพศ ฉายเหมอนวงศ ผวาการการเคหะแหงชาต กบพวก กระท าความผดเกยวกบการจดจางเอกชน ของการเคหะแหงชาตในโครงการบานเอออาทร (โครงการเมองใหมบางพล และโครงการรมเกลา 2)

นกการเมอง ขาราชการ กรรมการและเจาหนาทบรษท ทาอากาศยานไทย จ ากด (มหาชน) และเอกชน กระท าความผดตาม พ.ร.บ. วาดวยความผดเกยวกบการเสนอราคาตอหนวยงานของรฐ พ.ศ. 2542 และกฎหมายอนทเกยวของในการประมลเชารถบรการรบ-สงผโดยสาร (Limousine) ใหบรการรบ-สงผโดยสารในพนททาอากาศยานสวรรณภม ระยะเวลา 5 ป รวม 8 สญญา วงเงน 2,651,481,500 บาท

นายชวนนทร พรหมรตนพงศ ผอ านวยการกองการตลาดและบรหารงานขาย 1 กบพวก กระท าความผดเกยวกบการจดซอจดจางเอกชน ของการเคหะแหงชาตในโครงการบานเอออาทร (โครงการบานเอออาทรรงสต คลอง 9)

- 119 -

เรองกลาวหาทสบเนองจากการกอสรางสนามบนสวรรณภม เรองกลาวหาทรบโอนจาก คตส.

นกการเมอง ขาราชการ กรรมการ และเจาหนาท บรษท ทาอากาศยานไทย จ ากด (มหาชน) และเอกชน มพฤตการณกระท าความผดตาม พ.ร.บ. วาดวยความผดเกยวกบการเสนอราคาตอหนวยงานของรฐ พ.ศ. 2542 และตามกฎหมายอนทเกยวของในการจดจางกลม SPS Consortium เปนผด าเนนการบรหารขดการขยะในทาอากาศยานสวรรณภม

นายเนวน ชดชอบ เมอครงด ารงต าแหนงรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ กบพวก กระท าความผดเกยวกบการจางกอสรางและจดซออปกรณบรษท หองปฏบตการกลางตรวจสอบ ผลตภณฑเกษตรและอาหาร จ ากด กระทรวงเกษตรและสหกรณ เปนเหตใหทางราชการเสยหาย

พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร กบพวก กรณรวมกนทจรตตอหนาท หรอกระท าความผดตอต าแหนงหนาทในการประมลงานจางเหมาบรการรกษาความปลอดภย ณ ทาอากาศยานสวรรณภมโดยใชวธพเศษ

พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร นายสรยะ จงรงเรองกจ กบพวก กระท าความผดโครงการจดซอจดจางปรบเปลยนสายพานล าเลยงกระเปาสมภาระผโดยสารและเครองตรวจสอบวตถระเบดทาอากาศยานสวรรณภม (CTX)

ขาราชการสงกดกรมชลประทาน และนางสดารตน เกยราพนธ ขณะด ารงต าแหนงรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ ทจรตเกยวกบการจดจางกอสรางโครงการระบายน าบรเวณสนามบนสวรรณภมของกรมชลประทานในราคาสงเกนจรง มพฤตการณนาเชอวาเปนการเออประโยชนใหผรบจาง

การทจรตโครงการจดซอจดจางทอรอยสายไฟฟาใตดน ทาอากาศยานสวรรณภม

นายสรยะ จงรงเรองกจ เมอครงด ารงต าแหนงรฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคม กบพวก กระท าความผดตาม พ.ร.บ. วาดวยความผดเกยวกบการเสนอราคาตอหนวยงานของรฐ พ.ศ.2542 และกฎหมายอนทเกยวของในการตดตงหลงคาผาใบอาคารผโดยสารสนามบนสวรรณภม โดยการเปลยนแปลงคณสมบตของวสด แกไขระยะเวลารบประกนวสดหลงคาผาใบ ภายหลงการลงนามในสญญาแลว

ทมา: ผลงานคณะกรรมการ ป.ป.ช. รอบตลาคม 2552 – มถนายน 2553

จากตารางท 5-12 จะเหนไดวา นบตงแตป พ.ศ. 2549 เปนตนมา ลกษณะเรองกลาวหากรณ

ทจรตในกระบวนการจดซอจดจางนนเรมมความพยายามจะเชอมโยงถงฝายการเมองโดยเฉพาะในระดบรฐมนตรเจาสงกด แตอยางไรกตาม ทงคดทเกยวเนองมาจากเรองรองเรยนการทจรตการกอสรางสนามบนสวรรณภมกด หรอเรองทรบโอนจาก คตส. กด เรองกลาวหาสวนใหญอยในชนการตรวจสอบของคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยแตงตงคณะอนกรรมการขนมาไตสวนและรวบรวมพยานหลกฐาน เรองกลาวหาเหลานจ าเปนตองใชเวลาในการตรวจสอบเพราะมผเกยวของจ านวนมาก ซงแสดงใหเหนความยากในกระบวนการตรวจสอบโครงการขนาดใหญประกอบกบมผถกกลาวหาเปนผเคยด ารงต าแหนงทางการเมองและขาราชการระดบสง

- 120 -

นอกจากน เรองกลาวหาบางเรองทผถกกลาวหาเปนทงฝายการเมองและขาราชการประจ า แตเมอถงขนการชมลความผดของคณะกรรมการ ป.ป.ช. แลว กลบเปนฝายขาราชการประจ าเทานนทถกชมลความผด ในขณะทฝายการเมองสามารถรอดไดดวยเหตผลวา พยานหลกฐานยงไมหนกแนนเพยงพอ

5.4.3 ขนตอนการด าเนนการจดซอจดจางและขออนมตจดซอจดจาง

ขนตอนด าเนนการจดซอจดจางและขออนมตจดซอจดจางตามระเบยบพสด พ.ศ. 2535 เรมตงแตการเลอกใชวธการจดซอจดจาง การเผยแพรประกาศการจดซอจดจาง การอนมตจดซอจดจางของผมอ านาจซงไดแก หวหนาสวนราชการ ปลดกระทรวง และรฐมนตรเจาสงกด

การจดซอจดจางในแตละวธนนลวนแตมโอกาสทจะเกดการทจรตได เนองมาจากเจาหนาทรฐสามารถอาศยการใชดลพนจโดยมชอบหาประโยชนจากกระบวนการจดซอจดจาง ซงแตละวธมรปแบบการทจรตตางๆ ดงตารางท 5-13

- 121 -

ตารางท 5-13: ความเสยงทจะเกดการทจรตในการจดซอจดจางแตละวธ

วธการซอ/จาง ขนตอน ความเสยงทจะเกดการทจรต 1. วธตกลงราคา การตกลงราคา เจาหนาทอาศยชองวางของราคากลางพสดหรอราคางานจางท

ยงไมมการก าหนดชดเจนหรอไมเปนปจจบน ท าใหราคากลางสง ราคาจดซอจดจางตอหนวยสงขน

2. วธสอบราคา การจดเตรยมเอกสารประกอบการสอบราคา

1. ปดประกาศสอบราคาไมแพรหลาย บางกรณไมตดประกาศ หรอตดประกาศเพอเปนหลกฐานเพยงชวงเวลาสนๆ

2. สงประกาศสอบราคาไปยงผรบจางไมแพรหลาย หรอสงใหเฉพาะพรรคพวกตนเอง

คณะกรรมการเปดซองสอบราคา

กดกนผเสนอราคาไมใหไปยนซอง ซงอาจกระท าโดยเจาหนาทรฐเอง หรอ ระหวางกลมผเสนอราคาดวยกน เชน ใหผลประโยชนตอบแทน ใชอทธพลขดขวางหรอประทษรายไมใหยนซอง

ด าเนนการสอบราคา มเจาหนาทของรฐทมผลประโยชนรวมกนอยเปนกรรมการ พจารณาผลการสอบราคา ผมอ านาจอนมตไมพจารณาท าสญญากบผเสนอราคาต าสด

3. วธการประกวดราคา

การจดท าและเผยแพรขาวสารการประกวดราคา

1. ไมเผยแพรประกาศการจดซอจดจางตามระเบยบทก าหนดหรอสรางหลกฐานการเผยแพรอนเปนเทจ

2. เผยแพรใหรบทราบเฉพาะผรบจางทจะไดรบงาน 3. การจดท าเอกสารเผยแพรจ านวนนอยชด

ใหหรอขายเอกสารประกวดราคา

1. ไมขายเอกสารใหคนนอก 2. จ ากดจ านวนเอกสารประกวดราคา

ด าเนนการกอนวนเปดซองประกวดราคา

1. เจาหนาทรฐอางเหตผลเพอกดกนผซอเอกสารประกวดราคา 2. กลมผเสนอราคา สมยอมกนเสนอราคา (ฮว)

คณะกรรมการรบซองและเปดซองประกวดราคา

ชวยเหลอผเสนอราคาบางรายเมอพนก าหนดเวลารบซองไปแลว

คณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคา

1. มเจาหนาทของรฐทมผลประโยชนรวมกนอยเปนกรรมการ 2. คณะกรรมการไมรบพจารณาผเสนอราคาต าสด เพอ

ชวยเหลอผเสนอราคาทเปนพรรคพวก 4. วธ E-auction ประกาศรายชอผมสทธเขา

เสนอราคา 1. ผขาย/ผรบจางทสนใจเขาเสนอราคา ตองเสยคาใชจายให

กรรมการพจารณาผมสทธเขาเสนอราคากอนหรอทเรยกวา “คาตว”

2. เมอเสยคาตวแลว ชอผมสทธเสนอราคาจะถกประกาศใหทราบโดยทวกน ท าใหผมสทธเสนอราคาสามารถฮวกนไดเชนเดม

- 122 -

จากตารางท 5-13 คณะผวจยไดรวบรวมและสรปพฤตกรรมการทจรตจากผลการตรวจสอบของ สตง. และเรองท ป.ป.ช. ชมลลกษณะการทจรตทส าคญในขนตอนน ไดแก

1. เจาหนาทพสดหรอผมหนาทเกยวของไมเผยแพรประกาศประกวดราคาหรอประกาศ

สอบราคาใหเปนทแพรหลาย รวมทงกดกน ปกปด เกบซอนเอกสารประกวดราคาหรอสอบราคา

ระเบยบพสด พ.ศ. 2535 ก าหนดใหสวนราชการตองเผยแพรประกาศประกวดราคาหรอประกาศสอบราคาใหเปนทแพรหลาย26 อยางไรกตามเรองกลาวหาทปรากฏในขนตอนการไตสวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. พบวา เจาหนาทพสดหรอผมหนาทเกยวของมการปดหรอปลดประกาศประกวดราคา มการปกปดหรอเกบซอนเอกสารประกวดราคา พฤตกรรมดงกลาวสอดคลองกบเรองท สตง. ชมลโดยตรวจสอบพบวา การไมเผยแพรประกาศประกวดราคาหรอสอบราคาอยางเปดเผยนน มพฤตการณนาเชอวาเจาหนาทรฐกระท าการทจรต

ทงน พฤตการณขางตนมกปรากฏในการจดซอจดจางของ อปท. ทไดรบเงนอดหนนทวไปหรอเงนอดหนนเฉพาะกจ โดยเฉพาะโครงการขนาดเลกๆ ทมวงเงนไมเกน 2,000,000 บาท เนองจากตองใชวธการสอบราคาซงวธการดงกลาวเจาหนาทพสดสามารถเลอกสงประกาศสอบราคาหรอโทรศพทแจงใหผรบเหมาหรอผขายทคนเคยกนอยเขามาเสนอราคา จงท าใหไมเกดการแขงขนทางราคามากนก

รปท 5-1: บอรดประกาศประชาสมพนธเผยแพรประกาศสอบราคาหรอประกวดราคา

จากรปท 5-1 รปดานซายเปนบอรดประชาสมพนธเผยแพรประกาศสอบราคาหรอ

ประกวดราคาทรดกม ซงจะตองมตกระจกและมกญแจลอค เพอปองกนผไมหวงดดงประกาศออกไป สวน

26 นอกจากระเบยบพสดแลว สตง. ไดเสนอแนวปฏบตในการก ากบดแลเผยแพรขาวสารการประกวดราคาเพอเสรมมาตรการปองกนหรอลดโอกาสในการสมยอมกนในการเสนอราคา โดยคณะรฐมนตรไดเหนชอบในแนวปฏบตดงกลาวและแจงเวยนเปนมตคณะรฐมนตรตามหนงสอ ท นร 0205/ว 193 ลงวนท 13 ธนวาคม 2554

- 123 -

รปทางขวาเปนบอรดประชาสมพนธทไมรดกม ประกาศประกวดราคาหรอประกาศสอบราคามโอกาสถกดงออกไปไดงาย

แมปจจบนภาครฐจะน าระบบการประมลดวยวธการอเลกทรอนกส (E-auction) มาชวยลดการทจรต โดยเฉพาะเรองการสมยอมกนในการเสนอราคาทงจากผเสนอราคาดวยกนเองและผเสนอราคากบเจาหนาทรฐ ซงเชอวาจะเปนชองทางทชวยใหการเผยแพรขาวสารการประมลงานของรฐเปนไปอยางทวถงมากขน แตการทจรตในกระบวนการ E-auction กยงคงสามารถท าได ดงเชนเจาหนาทตรวจสอบของ สตง. ทมประสบการณการตรวจสอบการจดซอจดจางของ อปท. ไดใหสมภาษณกบคณะผวจยวา

“เดยวน E-auction มวธการโกงทฉลาดและแนบเนยนมากขน ลาสดทพวกผมตรวจสอบ พบวา มเทศบาลแหงหนงปกปดการเผยแพรขาวการประมล E-auction เขาประมลสรางอาคารวงเงนกวา 40 ลานบาท โดยใชวธการปลอม Username และ Password คณคงทราบวาการประมลดวยระบบนมนจะตองสงประกาศไปเผยแพรทเวบ G procurement ของกรมบญชกลาง (www.gprocurement.go.th) แตโครงการน เทศบาลไมไดสงประกาศไปเผยแพรเวบไซต แตเจาหนาทบอกกบเราวา เขาไดสงไปประกาศแลวนะ แลวเขาเอาหนาประกาศทปรนทมาใหเราดดวยเพอยนยน แตทางเราเองกยงไมปกใจเชอ เลยเขาตรวจสอบโดยมนองทมความรดาน IT ระดบหนงมาชวยดวย ผลการตรวจสอบพบวา ทางเทศบาลไมไดสงประกาศไปลงในเวบไซตของกรมบญชกลาง และไมไดสงประกาศไปยงหนวยงานอนทเกยวของดวย เรองนเขาไดจางใหคนภายนอกปลอมเอกสารเพอใหดเหมอนวาไดพมพประกาศประมลและประกาศรายชอผ คาทผานการคดเลอกใหเขาเสนอราคาจางเหมาจากเวบไซตของกรมบญชกลางแลว และเมอเจาหนาทของ สตง. เขาตรวจสอบ เขากเอาเอกสารซงเปนไอประกาศสงปลอมๆ นแหละมาหลอกเรา”

จะเหนไดวาพฤตกรรมการทจรตนนพฒนาอยตลอดเวลา เพราะผกระท าความผดพยายามแสดงใหเหนวา ไดปฏบตตามระเบยบของทางราชการโดยเครงครดแลว ดงนน จงจ าเปนอยางยงทผตรวจสอบตองกาวใหทนและพฒนาองคความรการตรวจสอบใหมๆ อยเสมออกทงตองหมนสงเกตเพอตรวจสอบยนยนความถกตองของขอมล ดงเชนทผตรวจสอบคนดงกลาวอธบายวธการตรวจสอบเรองนตอไปวา

“….เจาหนาทตรวจสอบเองไดสอบถามขอมลไปยงกรมบญชกลางและ TOT เพอขอทราบ IP Address ทใชในการเขาระบบวามาจากหมายเลขโทรศพทไหน เปนของใคร และอย ทไหน ทางเราจงออกหมายเรยกผ เชาหมายเลขโทรศพทนนมาใหปากค า จงท าใหทราบวามการปลอมแปลงเอกสารโดยมคนอนเปนผ รบงานจางจากผ วาจางแลวสงรายละเอยด Username และ Password ในการจดซอจดจางไปให... ...วธการทเขาท า คอ ใช Username และ Password ของเทศบาลนแหละ รวมทงเอกสารตางๆ เชน ประกาศเชญชวน เอกสารประกาศของคณะกรรมการด าเนนการประมล E-auction โดยใหขอมลเหลานกบบคคลภายนอกตอกนไปเปนทอดๆ เพอสงตอจนถงผปลอมแปลงประกาศทง 2 ฉบบ ซงมภมล าเนาอย อกจงหวดหนงเลย โดยเขาใชการ Fax เอกสารเหลานไปใหคนปลอม หลงจากนนคนปลอมจะใช User name Password และเอกสารตางๆ ทเกยวของรวมกบ Username และ Password ของอกหนวยงานหนง เขาระบบการจดซอจดจางของ G procurement พอปลอมเสรจแลวจงจดสงกลบมาใหเทศบาลแหง

- 124 -

นนเพอแสดงเปนหลกฐานวาไดด าเนนการลงประกาศเชญชวนและประกาศรายชอใหแลวในเวบไซตของกรมบญชกลาง”

จากขอมลขางตนแสดงใหเหนวาพฤตกรรมการปกปดเอกสารเผยแพรการประกวดราคาหรอการประมลดวยระบบ E-auction นนเรมมความสลบซบซอนมากขน จากเดมทไมสงประกาศไปเผยแพรตามระเบยบโดยอางวาลมหรอไมร เกบซอนหรอตดประกาศใหเฉพาะพรรคพวกตนเองไดด หรออางวามจ านวนแบบและเอกสารประกวดราคาไมพอขาย จนกระทงปลอมแปลง Username และ Password ของบคคลอนโดยเขาไปปลอมแปลงเอกสารและแสรงท าเปนวามการประกาศเผยแพรแลว

2. คณะกรรมการในขนตอนด าเนนการจดหา ชวยกดกนผเสนอราคาทไมใชกลมหรอ

พรรคพวกตนเองหรอเออประโยชนใหผเสนอราคาทเปนพรรคพวก

ผกระท าการทจรตในการจดซอจดจางทเปนเจาหนาทรฐประกอบดวย บคคลทเกยวของกบกระบวนการจดซอจดจาง ตงแตเจาหนาทพสด หวหนาสวนราชการ คณะกรรมการชดตางๆ โดยคนกลมนจะชวยเหลอผขายหรอผรบจางรายใดรายหนงใหเปนคสญญา ซงตวอยางของพฤตกรรมการชวยเหลอ เชน การไมตดใหเปนผขาดคณสมบตการเสนอราคาทงทอาจเสนอเอกสารหลกฐานไมครบ หรอใชผลงานคนละประเภทมายนซองเสนอราคา การชวยเหลอยงหมายรวมไปถงการกดกนผเขาเสนอราคารายอนทไมไดอยในกลมหรอพรรคพวกเดยวกน โดยพจารณาใหเปนผขาดคณสมบตในการเสนอราคา เชน ใหเหตผลเรองผลงานไมเกยวของกบทแจงไวในประกาศ เปนตน

นอกจากน ผกระท าการทจรตยงมการรวมกลมกนเอง โดยมไดมเจตนาจะเขาแขงขนอยางแทจรงในการเสนอราคากบหนวยงานรฐ หรอทเราเรยกกนวา “ฮวประมล” (Bid Rigging) ซงการฮวประมลโดยเฉพาะในวงการรบเหมากอสราง มวตถประสงคเพอผกขาดการไดงานประมลของสวนราชการในกลมหรอพรรคพวกตนเอง ซงในทางเศรษฐศาสตรสามารถอธบายพฤตกรรมดงกลาววาเปนการรกษาสวนแบงตลาดหรอจดสรรสวนแบงตลาด (Market Allocation) ในระหวางกลมผรบเหมาทฮวงานกนเอง (Bidding Ring)

การฮวประมลจะประสบผลส าเรจไดกตอเมอมการแบงสรรผลประโยชนกนไดอยางลงตวระหวางสมาชกในกลมฮว เชน มการของานแลวขายงานใหสมาชกในกลม (Sub-contract Bidding) มการถอนตวเพอกนคาฮวเพอไมเขารวมการแขงขน (Bid Suppression) มการเขาแขงขนกนพอเปนพธโดยแสรงเสนอราคาเพอดเหมอนวามการแขงขนเกดขนจรง (Complementary Bidding หรอ Phony Bidding) และมการสลบสบเปลยนหมนเวยนกนเปนคสญญาโดยไมเปดโอกาสใหผเสนอราคาหนาใหมเขารวมประมลได (Bid Rotation)

รปแบบการฮ วประมลดงกลาวจะเกดไมไดเลยหากไมไดรบการรเหนเปนใจจากเจาหนาทรฐหรอคณะกรรมการทถกแตงตงเพอด าเนนการจดซอจดจาง เพราะหากผเสนอราคารายใดทไมใช

- 125 -

กลมฮวเขามารวมประมลดวยแลว นบเปนความเสยงทจะท าใหการแบงสรรผลประโยชนนนไมลงตว จงจ าเปนตองใชเจาหนาทรฐคอยท าหนาทกดกนผเสนอราคานอกกลม

จากการตรวจสอบเรองกลาวหาในชนไตสวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. และเรองท สตง.ชมลความผด พบวา มบางกรณทเจาหนาทรฐกดกนผเสนอราคารายอนดวยการขมข หรอปดหองไมใหเขามาเสนอราคา หรอไมยอมรบซองเสนอราคาโดยอางวาผเสนอราคาปฏบตไมถกตองตามเงอนไขการเสนอราคา เชน ไมไปดสถานทกอสรางจรง เปนตน

3. คณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคาคดเลอกผชนะการประกวดราคาโดยไม

เลอกผเสนอราคารายทเสนอราคาต าสด

ขนตอนพจารณาผลหรอคดเลอกผเสนอราคานบเปนขนตอนส าคญทสดทจะไดมาซงผ รบจางหรอคสญญาของหนวยงานรฐ ซงพฤตกรรมการทจรตในขนตอนน คอ คณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคา (คณะกรรมการฯ) คดเลอกผชนะโดยไมพจารณาผเสนอราคารายทเสนอราคาต าสด ทงน โดยหลกการการคดเลอกผชนะการประมลตามระเบยบพสด พ.ศ. 2535 หรอระเบยบการประมลดวยระบบอเลกทรอนกส พ.ศ. 2549 นน ก าหนดใหผเสนอราคาต าสดมสทธทจะไดรบคดเลอกเพอเปนคสญญา

อยางไรกตาม คณะกรรมการฯ มกจะหาเหตในการตดผเสนอราคารายทเสนอราคาต าสด เชน เสนอราคาผดเงอนไขในการจดซอจดจาง (TOR) เพอเลอกผเสนอราคารายทเปนพรรคพวกของตนเองแมวาจะเสนอราคาสงกวากตาม

กลองท 5-7: โครงการกอสรางอโมงคระบายน าคลองแสนแสบและคลองลาดพราวลงสแมน าเจาพระยา ของกรงเทพมหานคร

ส านกการระบายน า กรงเทพมหานคร จางเหมากอสรางอโมงคระบายน าคลองแสนแสบและคลองลาดพราวลงสแมน าเจาพระยา โดยคณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคา (คณะกรรมการฯ) รวมมอกบบรษททปรกษา ท าการก าหนดหลกเกณฑการพจารณาใหคะแนนขอเสนอทางเทคนคในแตละขอภายหลงไดรบซองขอเสนอทางเทคนคของผเสนอราคาทกรายแลว โดยมการพจารณาผลตามหลกเกณฑทก าหนด ซงหลกเกณฑดงกลาวมการพจารณารวมกนระหวางบรษททปรกษากบคณะกรรมการฯ เพยงบางคนเทาน น ไมไดมการตรวจสอบการมประโยชนรวมกนของผเสนอราคาแตละราย ไมมการเปรยบเทยบปรมาณงานในบญชแสดงปรมาณงานและวสด (BOQ) ของกรงเทพมหานครกบใบเสนอราคาของผเสนอราคา ไมไดตอรองราคาในแตละรายการกอสราง แตตอรองราคาในลกษณะจางเหมารวม ใหคะแนนขอเสนอทางเทคนคในลกษณะเออประโยชนกบนตบคคลใดบคคลหนง ทงในการพจารณาเงอนไขดานสถานะการเงน ประสบการณการท างาน เทคนค และเครองมอเครองจกร ท าใหเกดการไดเปรยบเสยบเปรยบและเสยโอกาสในการไดผเสนอราคาต าสด เนองจากไมผานขอเสนอทางเทคนคและตองจดจางในราคาทสงกวาทควรจะเปน 386,000,000 บาท

ทมา: ส านกงานการตรวจเงนแผนดน (2554: 23-24)

- 126 -

5.4.4 ขนตอนบรหารสญญาและตรวจรบพสด/ตรวจรบงาน

หลงจากจากคดเลอกผขาย/ผรบจางไดแลว ขนตอนตอไปตามระเบยบพสด พ.ศ. 2535 คอ การลงนามในสญญาซงเปนอ านาจของหวหนาสวนราชการ ซงแบงไดเปน 2 กรณ คอ 1) กรณงานจดซอ คณะกรรมการตรวจรบพสดจะท าหนาทตรวจรบพสดใหเปนไปเงอนไขของสญญา 2) กรณงานจางโดยเฉพาะงานจางกอสราง หวหนาสวนราชการตองแตงตงผควบคมงานขนท าหนาทรกษาประโยชนใหกบทางราชการ ควบคมงานใหเปนไปตามสญญาและแบบรปรายการ และเมอผรบจางสงมอบงานทแลวเสรจแตละงวด คณะกรรมการตรวจการจางจะตองเขาตรวจรบงานโดยเรว27

อยางไรกตาม จากการประมวลความผดจากพฤตกรรมการทจรตในขนตอนบรหารสญญาและตรวจรบ พบวา ลกษณะพฤตกรรมการทจรตทส าคญ ไดแก

1. การจดท าสญญาใหสวนราชการเสยเปรยบ เชน จงใจคดคาปรบในสญญาต ากวาทระเบยบพสดก าหนด

2. ไมสงส าเนาสญญาเกน 1 ลานบาท ให สตง. ตรวจสอบ 3. คณะกรรมการตรวจรบพสดเปนเทจ 4. คณะกรรมการตรวจการจางตรวจรบงานเปนเทจ 5. ผควบคมงานชวยเหลอผรบจาง ในเรองการเปลยนแปลงวสดกอสราง หรอใหความเหน

ตอคณะกรรมการตรวจการจางเพอขยายระยะเวลาใหผรบจางโดยไมมเหตผลอนสมควร พฤตกรรมการทจรตขางตนทสรางความเสยหายใหกบสวนราชการมากทสด คอ การตรวจ

รบงานหรอตรวจรบพสดเปนเทจ ซงจากการสมภาษณอดตผประกอบการทานหนงทเคยประมลงานกบหนวยงานระดบกรมไดเลาถงกลวธทเรยกวา “ซอลมขายลม” ไววา

“สมยทผมยงวงขายอะไหลรถใหสวนราชการ วธทเจาหนาทพสดรกนกบเรา คอ สงของเราโดยอาจใชวธการตกลงราคา เพราะวงเงนไมมาก เลยงปญหาการถกตรวจจาก สตง. ได พอทางราชการเขาตงเรองวาจะซอของจากเรา เรากเตรยมของไปให กรรมการมาดเสรจตรวจรบของแลวกใหเราเอาของกลบไป สวนใหญพวกอะไหลพวกนมนไมมใครมาตรวจหรอก และถงจะตรวจคนตรวจกไมร แบบนเขาเรยกวา ‘ซอลมขายลม’ คอ มใบเสรจซอขายนะแตไมมของให หรอสงของใหเปนพธ กรรมการตรวจเสรจกเบกเงนให เรากเอาอะไหลกลบไป”

อยางไรกตาม การทจรตในขนตอนการตรวจรบพสดหรอตรวจการจางนบเปนขนตอนการทจรตทสรางความเสยหายใหกบสวนรวมมากทสด เพราะหนวยงานรฐซอของแลวไมไดของ หรอ จางแลวไมไดเนองานครบถวนตามทก าหนดไวในสญญา

27 ตามหนงสอท นร 1305/ว 5855 ลงวนท 11 ก.ค. 2544 ก าหนดระยะเวลาการตรวจการจางส าหรบงวดงานปกตภายใน 3 วน และงวดสดทาย 5 วน

- 127 -

กรณงานจางกอสราง คณะผวจยไดสมภาษณอดตเจาหนาทตรวจสอบทมกพบปญหาการตรวจรบงานเปนเทจ ซงอธบายไววา

“การตรวจรบงานเปนเทจ ชอวา “เทจ” เนยรายแรงมากเลยนะ หลายกรณทเราหยบสญญาจางมาตรวจ พอเราไปสงเกตการณจรง เราพบวาเขาไมไดสรางตามแบบรปรายการ หรอมของไมครบตามทก าหนดในสญญา เชน มอยสญญาหนงทดฉนเคยตรวจเจอ คอ สรางอาคารบานพกใหพนกงานองคการ…. โดยในแบบและใบเสนอราคาก าหนดไววาจะตองท าการจดสวนมลคาลานกวาบาท พอเราไปตรวจสงเกตการณจรงหลงจากทเขาเบกจายเงนงวดสดทายไปหมดแลว เรากลบไมเจอสวน พอเราตรวจสอบวามการเปลยนแปลงแบบรปรายการอะไรหรอเปลา มการลดเนองานสวนแลวไปเพมในเนองานอนหรอเปลา ปรากฏวาเขาไมไดเปลยนแปลงเนองาน เทานกแสดงใหเหนแลววาตอนคณะกรรมการตรวจการจางตรวจรบงานไมละเอยดรอบคอบ ไมรดกม สวนเจตนาจะทจรตหรอไมนน ตองไปพสจนกนอกท แตเรองสวนซงเปนเนองานใหญๆ ไมควรจะหายไปไดนะ”

นอกจากน ยงมกรณงานจางกอสรางทอดตผรบเหมารายหนงใหขอมลกบคณะผวจ ยเกยวกบการควบคมงานของผควบคมงานราชการไววา

“ผมยกตวอยางนะวา เวลาทคณจะสรางถนนเสนหนง เอางายทสดเลยนะ คอถนนของทองถนเนยแหละ ตามหลกการควบคมงานหรอมาตรฐานการกอสรางถนนคอนกรตนน เขาก าหนดใหผ รบเหมาอยางพวกผมตองทดสอบลกปน หรอ Strength Test หรอทเรยกวาทดสอบแรงอดประลย ใหได 28 วน เพอดความแขงแรงตามมาตรฐานงานกอสรางททางราชการก าหนดไว แตทผมเจอ ผคมงานบางคนแยๆ เขาไมสนใจผลตวนหรอก เขาจะใหเราท าพอเปนพธไป แตตองม “คาปดปาก” ใหเขานะ ถาใครไมท าตาม รบรองวางานนนคณล าบาก เพราะเขาจะคมงานคณเคยวมากๆ”

จะเหนไดวา การเปดโอกาสใหเจาหนาทรฐ (ทงหวหนาสวนราชการ ผควบคมงานและกรรมการตรวจการจาง) สามารถใชดลพนจไดอยางกวางขวางนน ลวนเปนชองทางแสวงหาผลประโยชนใหกบกลมผใชดลพนจเหลานได ดวยเหตดงกลาว ระเบยบพสด พ.ศ. 2535 ซงใหอ านาจผท าหนาทดานการจดซอจดจางและการพสดสามารถใชดลพนจไดกวางขวาง กควรตองก าหนดบทลงโทษเพมเตมกรณทไมปฏบตตามระเบยบ โดยบทลงโทษดงกลาวควรก ากบเรองการใชดลพนจกรณทท าใหราชการเสยหายเพอใหสอดคลองกบหลกความรบผดรบชอบ (Accountability) ซงเปนหนงในหลกส าคญของธรรมาภบาลในภาครฐ

- 128 -

กลองท 5-8: กรณการทจรตโครงการเรอขดเอลลคอตต (Ellicott) กรมเจาทา

ชวงสนปงบประมาณ 2540 กรมเจาทาไดลงนามรวมกบ บรษท เอลลคอตต แมชชน คอรปอเรชน อนเตอรเนชนแนล จ ากด แหงเมองบลตมอร รฐแมรแลนด สหรฐอเมรกา เพอตอเรอขดหวสวาน จ านวน 3 ล า พรอมเรอพเลยง (Tender Boat) และอปกรณทอทน รวมมลคา 49.40 ลานเหรยญสหรฐ โดยตามสญญาก าหนดตอเรอขดเปนเวลา 540 วน บรษทเอลลคอตตฯ ซงมนายปเตอร โบว เปนประธานบรษท จะตองสงมอบเรอขดใหกบกรมเจาทาในวนท 24 มนาคม 2542

ตอมา กรมเจาทาไดมค าสงเปลยนแปลงคณะกรรมการตรวจการจางและผควบคมงานใหม พรอมๆ กบเปลยนแปลงเงอนไขในสญญาเรอขดเอลลคอตตในหลายรายการ ทงนตามเงอนไขสญญา ก าหนดใหกรมเจาทาจายเงนแกบรษทเอลลคอตตฯ รวม 6 งวด โดยเรมตงแตวนท 30 กนยายน 2540 กรมเจาทาตองจายเงนงวดแรก 7.4 ลานเหรยญสหรฐหรอ 15% ของมลคาโครงการ โดยงวดท 2 จายเมอสงมอบเครองจกรใหญ และงวดท 3 เมอวางกระดกง ทงสองงวดตองจายงวดละ 6.679 ลานเหรยญ งวดท 4 จายเมอสงมอบอปกรณปมขดและชดเกยร 11.13 ลานเหรยญ งวดท 5 สงมอบเรอขดมายงประเทศไทย 8.9 ลานเหรยญ และงวดท 6 เมอสงเรอและกรมเจาทารบเรอไวใชในราชการ 4.45 ลานเหรยญ

แตปรากฏวา ตงแตงวดท 2 เปนตนมามการเปลยนแปลงเงอนไขสญญา โดยคณะกรรมการชดทแตงตงใหม ตรวจรบเครองยนตทไมใชเปนเครองจกรหลก (Main Engine) ตามทก าหนด และอธบดกรมเจาทาขณะนนจายเงนให บรษท เอลลคอตต

เชนเดยวกบงวดท 4 มการตรวจสอบในภายหลงพบวา บรษท เอลลคอตตฯ สงมอบปมขดและชดเกยรไมครบตามสญญาก าหนดสงมอบเพอตดตงในเรอขดทง 3 ล า รวม 6 ชด แตกลบสงมอบแค 3 ชดแลวเบกเงนเลย สวนในงวดท 5 มหลกฐานพบวา อธบดกรมเจาทากบพวก เปลยนแปลงขอสญญาเดม โดยซอยยอยแบงจายงวดเงน ท งน ตามสญญา บรษทเอลลคอตตฯตองสงเรอขดมาถงเมองไทย จงจะเบกเงนได แตคณะกรรมการฯ รวา บรษท เอลลคอตตฯ ตอเรอขดไมเสรจ จงแบงซอยเงนออกเปน 3 งวด

1. จายเมอสงมอบทอทน 9% 2. จายเมอสงมอบเรอพเลยง 6% และ 3. จายเมอ บรษท เอลลคอตตฯ สงเรอขดมายงประเทศไทยแลว 5% ตอมาวนท 20 กนยายน 2542 กรมเจาทาอนมตจายเงน หลงจาก บรษท เอลลคอตตฯสงทอทนและเรอ

พเลยง รวม 6.679 ลานเหรยญสหรฐ ตอมาอธบดกรมเจาทาพจารณาขยายสญญาให บรษท เอลลคอตตฯ สงมอบเรอขดออกไปอกเปนวนท 15 กมภาพนธ 2544 โดยอางเหตผลตางๆ นานา อาท เกดพายเฮอรเคน เสยเวลาเลอกหาอตอเรอใหมในสหรฐอเมรกา

ตอมา คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไดชมลความผดอธบดกรมเจาทากบพวกรวม 7 คน กรณเรอขดเอลลคอตต โดยเหนวาประพฤตมชอบ ท าใหรฐเสยหาย และละเวนการปฏบตหนาท

ทมา: มตการชมลความผดของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ป 2545 หมายเหต: ปจจบนคดดงกลาวศาลอทธณไดกลบค าพพากษาศาลชนตนโดยศาลอทธรณสงจ าคกอดตอธบดกรม

เจาทาและพวก 5 คน ฐานละเวนการปฏบตหนาท

- 129 -

5.5 สรป โดยสรปแลว การทจรตในกระบวนการบรหารและควบคมงบประมาณมลกษณะทส าคญดงน 1. ในกระบวนการบรหารและควบคมงบประมาณนน ขนตอนการจดซอจดจางเปนขนตอนท

เกดการทจรตมากทสด 2. พฤตกรรมการทจรตในกระบวนการจดซอจดจางทส าคญ ไดแก

2.1 การลอคสเปคพสดทจะซอหรองานทจะจาง ตลอดจนก าหนดสเปคของผรบจาง/ผขายไวตงแตตนแลว

2.2 การก าหนดราคากลางไวสงเกนความเปนจรง โดยเฉพาะงานจางกอสรางท าใหรฐตองจดซอจดจางแพงกวาความจรง

2.3 การเออประโยชนใหรบจาง/ผขายบางรายโดยใชวธพเศษ 2.4 เจาหนาทรฐกดกนไมเผยแพรประกาศขาวสารการประกวดราคา สอบราคา หรอ E-

auction ใหเปนไปโดยแพรหลายโดยใชวธการตงแตการเกบซอนประกาศ ไมจดสงประกาศใหเปนไปตามระเบยบ จดสงเฉพาะพรรคพวกตนเอง ตลอดจนใช Username และ Password ปลอมเพอจดท าประกาศประมล E-auction

2.5 เจาหนาทรฐรวมกนกดกน ไมพจารณาผเสนอราคารายต าสดใหเปนคสญญาโดยอางเหตผลในการตดคณสมบตและเออประโยชนใหผเสนอราคาทเปนพรรคพวกตนเองเปนคสญญา

2.6 เจาหนาทรฐชวยเหลอคสญญาโดยการอนมตใหเปลยนแปลงแบบรปรายการ หรอ ควบคมงานไมเครงครดเพอชวยเหลอผรบจาง รวมทงขยายระยะเวลาใหผรบจางโดยไมมเหตผลอนควร

2.7 เจาหนาทรฐตรวจรบงานหรอตรวจการจางเปนเทจ

- 130 -

บทท 6 ดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐและการทดสอบดชน

บทนเปนการอธบายเกยวกบสญญาณเตอนภยเบองตน (Red Flags) ถงความผดปกตของ

โครงการตางๆ โดยไดเสนอแนวทางการจดท าดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ (Corruption Risk Index: CRI) ขน ซงคณะผวจยไดประเมนความเสยงตอการทจรตในกระบวนการงบประมาณแตละขน โดยประมวลจากงานของ Kalnins (2005) Kenny และ Musatova (2010) Transparency International (2006) Ware และคณะ (2007) รวมทง World Bank (2007) โดยจ าแนกขนตอนการวเคราะหความเสยงการทจรตในโครงการของรฐออกเปน 4 ขนตอนตามกระบวนการงบประมาณ ดงน

รปท 6-1: กระบวนการงบประมาณ

หลงจากจดท าดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ (CRI) แลว ในสวนถดไปเปน

การทดสอบดชนดงกลาววา ลกษณะการน ามาใชจรงจะเปนอยางไร และมความเหมาะสมหรอไมเพยงใด 6.1 ดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ

การจดท าดชนวดความเสยงในโครงการของรฐ (Corruption Risk Index: CRI) เรมจากการประยกตแนวทางตามมตคณะรฐมนตรเมอวนท 22 เมษายน 2551 เรองการวเคราะหความเสยงตามหลกธรรมาภบาลของแผนงาน/โครงการทส าคญตามนโยบายรฐบาล ซงระบใหมการวเคราะหความเสยงตามหลกธรรมาภบาลไว 2 ลกษณะ คอ ความเสยงเชงยทธศาสตรและความเสยงตามหลกธรรมาภบาล ซงก าหนดวา ในแตละขนตอนของการวางแผนและบรหารโครงการนน หนวยงานตองวเคราะหความเสยงใน 2 มต คอ ความเสยงเชงยทธศาสตร และความเสยงตามหลกธรรมาภบาล

ความเสยงเชงยทธศาสตรเปนการพจารณาจากการบรหารความเสยงเชงยทธศาสตรซง ประกอบดวย 3 มต ดงน

ก) ความเสยงดานแนวทางการด าเนนงานทไมสอดคลองกน (Key Risk Area) ข) ความเสยงดานภาพลกษณทางการเมอง (Political Risk) ค) ความเสยงดานการตอบสนองความตองการทแทจรงของประชาชน (Negotiation Risk)

- 131 -

ในขณะทความเสยงตามหลกธรรมาภบาลเปนการพจารณาถงความเสยงอนเนองจากการวางแผนและวเคราะหแผนงานโครงการไมสอดคลองตามหลกธรรมาภบาล 8 ประการ ดงตอไปน

ก) หลกความรบผดรบชอบตอสาธารณะ (Public Accountability) ข) หลกการมสวนรวมของของสาธารณะ (Public Participation) ค) หลกการสนองตอบรบ (Responsiveness) ง) หลกนตธรรม (Rule of Law) จ) หลกคณธรรม (Virtue) ฉ) หลกความโปรงใส (Transparency) ช) หลกความเสมอภาค (Equity) ซ) หลกความคมคา (Value for Money)

ส าหรบการวเคราะหความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ คณะผวจยไดเชอมโยงแนวคด

การบรหารความเสยงเชงยทธศาสตร 3 มต และความเสยงตามหลกธรรมาภบาล 8 ประการในแตละขนตอนของกระบวนการงบประมาณเขาดวยกน เพอใหสามารถวเคราะหไดวา การใชจายงบประมาณแผนดนมความเสยงตอการทจรตอยางไรบาง และไดมการวางแผนการจดการกบความเสยงทเกดขนอยางเหมาะสมหรอไมอยางไร (ดรปท 6-2)

ในเบองตน ดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ (CRI) ประกอบไปดวย 2 สวน คอ (1) คาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการของรฐ (Project Risk: π) ซงไดจากแบบ

ประเมนระดบความเสยงของความผดปกตในโครงการรฐทจะน าไปใชถวงน าหนกคาทไดจากการค านวณสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ

(2) คาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ (Red Flag Scores: RFS) ซงไดจากแบบประเมนคาสญญาณเตอนภยเบองตนในแตละขนตอนของกระบวนการงบประมาณแผนดน โดยแบงออกเปน28 คาเฉลยสญญาณเตอนภยเบองตนใน 5 ขน คอ ขนการจดเตรยมงบประมาณ (RF1) ขนการอนมตงบประมาณ (RF2) ขนการบรหารงบประมาณ

28 เหตผลทตองแบงขนตอนออกตามกระบวนการงบประมาณเนองจาก ขอจ ากดประการหนงของการศกษาเรองการวดพฤตกรรมการทจรต (Corruption Measurement) มกประสบปญหาเรองขอมลไมชดเจน กลาวคอ ไมมหลกฐานมากพอทจะกลาวอางหรอชชดลงไปไดวา มการทจรตเกดขนจรง เพราะผกระท าการทจรตจะไมทงรองรอยทเปนหลกฐานใหถกตรวจสอบไดงาย ดงนน การวดพฤตกรรมการทจรตสวนใหญจงอยในรปของการสอบถามทศนคต ความเหน การรบรหรอประสบการณของผทเคยเกยวของกบการทจรต เชน จายเงนสนบน จายเงนคาฮว แตส าหรบรายงานนคณะผวจยไดจ าแนกกระบวนการงบประมาณออกเปนขนตอนตางๆ เพอท าใหมองเหนคาสญญาณเตอนภยความผดปกตของโครงการนนไดนาเชอถอมากขน และเปนการประเมนจากขอมลเชงประจกษ หลกฐานทปรากฏแนชด ซงยนยนแหลงทมาได เชน รายงานผลการตรวจสอบ รายงานขอสงเกตของกรรมาธการสภา เอกสารหลกฐานการจดซอจดจาง เปนตน

- 132 -

(RF3) และขนการควบคมตรวจสอบงบประมาณ (RF4) นอกจากนการค านวณคาสญญาณเตอนภยดงกลาวยงไดรวมเรองความผดปกตของเจาหนาทรฐเขาไปดวย (RF5)

ดงนน CRI = π RFS (1) โดยท RFS = RF1 + RF2 + RF3 + RF4 + RF5 (2)

จากสมการท (1) ดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐประกอบดวย 2 สวน ไดแก คาระดบความเสยงของความผดปกตในโครงการของรฐ (π) และคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ (RFS) ซงสามารถค านวณหาคาดงกลาวไดจากสมการท (2)

รปท 6-2: กรอบการวเคราะหความเชอมโยงระหวางความเสยงเชงยทธศาสตร และความเสยงเชงธรรมาภบาลเพอน ามาสราง CRI

6.1.1 การประเมนเพอหาคาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการของรฐ

ในการประเมนเพอหาคาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการของรฐ (Project Risk: π) นน คณะผวจยไดสรางแบบประเมนขนโดยเรมจากแนวทางของนพนธ พวพงศกร และคณะ (2543) ทกลาวถงลกษณะโครงการทมโอกาสทจรตสง ไดแก โครงการเงนกทมเงอนไขก ากบบางประการ โครงการ

- 133 -

ความมนคงหรอความลบของทางราชการ โครงการเฉพาะกจ โครงการซอมบ ารง (เนองจากประเมนเนองานไดยาก) โครงการจดซอวสดสงของทใชแลวหมดไป โครงการผกพนงบประมาณขามป (เพราะมวงเงนงบประมาณสง) และโครงการวาจางแรงงานในทองถน

นอกจากนคณะผวจยไดเพมเตมคณสมบตอนๆ ของโครงการเขาไปเพอใชในการประเมนความเสยงความผดปกต แลวน ามาสรปเปนปจจยเสยงทจะเกดความผดปกตในโครงการของรฐ โดยแบงเปน 8 ปจจย ไดแก

(1) ลกษณะโครงการ (2) ความซบซอนของโครงการ (3) วงเงนงบประมาณ (4) ระยะเวลาการด าเนนงานตามขอเสนอโครงการ (5) พนทการด าเนนงาน (6) การศกษาความเปนไปได (7) สภาพการด าเนนงาน (8) ผลการด าเนนงาน เมอก าหนดปจจยเสยงแลว ขนตอนตอไปเปนการระบระดบความเสยงของโครงการนนวา

มความเสยงอยในระดบเทาใด โดยคณะผวจยไดแบงระดบความเสยงออกเปน 5 ระดบ คอ ระดบ 1 ถง 5 (เรยงล าดบจากเสยงนอยทสดไปยงเสยงมากทสด) และเมอน ามาค านวณหาคาเฉลยของระดบความเสยงความผดปกตโครงการของรฐโดยรวมแลว ผลการค านวณดงกลาวจะสะทอนใหเหนวาโครงการทเกดความเคลอบแคลงสงสยนมความผดปกตหรอโอกาสทจะเกดการทจรตมากนอยเพยงใด (ดตารางท 6-1)

- 134 -

ตารางท 6-1: แบบประเมนคาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการของรฐ

ปจจยเสยงทแสดงความผดปกตในโครงการของรฐ คาระดบความเสยง

1. ลกษณะโครงการ 1.1 โครงการจดซอจดจางทวไปทบรรจอยในแผนปฏบตการจดซอจดจางของหนวยงาน 1 1.2 โครงการผกพนงบประมาณขามป หรอโครงการจดซอจดจางเพมเตมจากแผนปฏบตการ

จดซอจดจาง 2

1.3 โครงการจดซอวสดสงของทใชแลวหมดไป หรอโครงการเงนกทมเงอนไขก ากบบางประการ

3

1.4 โครงการทเกยวของกบความมนคงหรอความลบทางราชการ เชน จดซออาวธยทโธปกรณทางทหาร หรอโครงการซอมบ ารงยทโธปกรณ

4

1.5 โครงการเฉพาะกจอนเนองมาจากนโยบายของรฐบาล 5 2. ความซบซอนของโครงการ

2.1 ไมซบซอนมาก ไมไดใชเทคโนโลยการผลตทยงยาก มผขายหรอผรบจางจ านวนมาก 1 2.2 ซบซอนในระดบทมผขายหรอผรบจางในตลาดการจดซอจดจางเกนกวา 5 ราย และอาจ

จ าเปนตองวาจางผรบจางในรปของ Joint Venture หรอ Consortium 3

2.3 ซบซอนในระดบทมผขายหรอผรบจางในตลาดการจดซอจดจางนอยกวา 5 ราย และอาจจ าเปนตองวาจางผรบจางในรปของ Joint Venture หรอ Consortium

5

3. วงเงนงบประมาณ 3.1 ไมเกน 10 ลานบาท 1 3.2 มากกวา 10 ลานบาท – 100 ลานบาท 2 3.3 มากกวา 100 ลานบาท – 500 ลานบาท 3 3.4 มากกวา 500 ลานบาท – 1,000 ลานบาท 4 3.5 มากกวา 1,000 ลานบาทขนไป 5

4. ระยะเวลาการด าเนนโครงการ 4.1 ไมเกน 3 ป 1 4.2 มากกกวา 3 ปแตไมเกน 5 ป 3 4.3 มากกวา 5 ปขนไป 5

5. พนทการด าเนนงานโครงการ 5.1 พนทการด าเนนงานมเพยงพนทเดยว 1 5.2 ครอบคลมไมเกน 10 พนท 2 5.3 ครอบคลมพนทตงแต 11 - 30 พนท 3 5.4 ครอบคลมพนทตงแต 31 - 50 พนท 4 5.5 ครอบคลมพนทเกน 50 พนท หรอมการเปลยนแปลงพนทด าเนนโครงการใหม 5

6. การศกษาความเปนไปได (Feasibility Study) 6.1 มการศกษาความเปนไปได 1 6.2 ไมมการศกษาความเปนไปได เนองจากไมจ าเปนตองศกษา หรอไมมกฎหมายก าหนดให

ตองศกษา 3

- 135 -

ปจจยเสยงทแสดงความผดปกตในโครงการของรฐ คาระดบความเสยง 6.3 เปนเรองทตองศกษาความเปนไปได หรอมกฎหมายก าหนดใหตองศกษา แตปรากฏวา ไมม

การศกษา หรอศกษาแลวไมไดท าตามผลการศกษาความเปนไปไดนน เชน ไมพจารณาเลอกทางเลอกทดทสด แตกลบไปพจารณาทางเลอกรอง เปนตน

5

7. สภาพการด าเนนงานโครงการ 7.1 ด าเนนการแลวเสรจหรอสงมอบงานแลว และมการใชประโยชนแลว 1 7.2 อยระหวางด าเนนการบรหารโครงการและสญญา เชน มการขอขยายเวลาสญญา การ

เปลยนแปลงแบบรปรายการกอสราง 3

7.3 ยงไมไดด าเนนการ ทงทไดผรบจางแลว หรอลงนามในสญญาแลว แตผรบจางยงไมเขาด าเนนการ ทงน อาจเนองมาจากมปญหาขอพพาทกบประชาชนหรอมปญหาท าใหตองหยดกอสรางโครงการเปนชวงๆ

5

8. ผลการด าเนนงานโครงการ

8.1 ไมมขอสงเกตจากการตรวจสอบของ สตง. ป.ป.ช. หรอคณะกรรมาธการตดตามการบรหารงบประมาณ

1

8.2 มขอสงเกตจากการตรวจสอบของ สตง. ป.ป.ช. หรอคณะกรรมาธการตดตามการบรหารงบประมาณ หรอมขอรองเรยนจากประชาชนและสอมวลชนถงความไมโปรงใสของโครงการ

3

8.3 ด าเนนการแลวเสรจ แตกลบไมมการใชประโยชนหรอใชประโยชนไมได 5

คาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการของรฐ (Project Risk: π) เปนการค านวณจาก

การน าคาระดบความเสยงของทง 8 คาขางตนมาหาคาเฉลย หลงจากนนเมอไดคา π แลว จะน าไปคณกบคาทไดจากการค านวณคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณในหวขอ 6.1.2

6.1.2 การประเมนเพอหาคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ

คณะผวจยไดจดท าแบบประเมนคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ (Red Flag Scores in Budget Process) ขนเพอชวยตอบโจทยวา ในกระบวนการงบประมาณแผนดนนนมความเสยงทจะเกดการทจรตมากนอยเพยงใด และเพอใหไดค าตอบทเพยงพอแกการวเคราะห ในทนคณะผวจยไดสรางค าถามขนมาส าหรบแตละโครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณ โดยค าถามดงกลาวมลกษณะเปน “รายการตรวจสอบ (หรอ Checklists)” ทประยกตจากการปฏบตตามกฎหมาย ระเบยบตางๆ เชน ระเบยบพสด พฤตกรรมอนควรสงสยวาจะเกดการทจรต ตลอดจนแนวปฏบตทด (Best Practice) เปนตน

ค าตอบทไดในแตละชดจะถกน ามาวเคราะหความเสยงตามหลกธรรมาภบาล โดยพจารณาจาก 3 มต คอ

(1) โอกาสทจะเกดความเสยง (2) ผลกระทบของความเสยง

- 136 -

(3) ความสามารถในการบรหารจดการความเสยง นอกจากน คณะผวจยไดน าขนตอนกระบวนการงบประมาณ 4 ขนมาเปนล าดบขนของ

ค าถามเพอตรวจสอบความเสยงในการทจรตตงแตขนตอนแรกจนถงขนตอนสดทายของกระบวนการงบประมาณ ซงการด าเนนการดงกลาวจะชวยลดความเสยงเชงยทธศาสตรและความเสยงตามหลกธรรมาภบาล ตามเกณฑคะแนนทก าหนดขน ทงน โครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณทไดคะแนนต ากวาเกณฑในมตใดสามารถน าไปปรบปรงแกไข เพอใหความเสยงในการทจรตลดนอยลง

สญญาณเตอนภยขางตนสามารถเปนกระจกสะทอนถงความเสยงทจะเกดการทจรตได โดยคณะผวจยไดวางแนวทางการแปลงสญญาณเตอนภยในตารางเปนคะแนนโดยก าหนดให 1 คะแนนส าหรบทกๆ ค าตอบวา “ใช” และให 0 คะแนนส าหรบทกๆ ค าตอบวา “ไมใช” แลวจงน ามาหาคาเฉลยในแตละขน (ดตารางท 6-2)

ตารางท 6-2: แบบประเมนคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags) ใช ไมใช หมายเหต

1. ขนการจดเตรยมงบประมาณ (Budget Preparation) 1.1 โครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณนน ไมเปดโอกาสใหประชาชนผมสวนได

สวนเสยเขามามสวนรวมในการก าหนดโครงการ เชน ควรตองจดท าประชาพจารณ แตกลบไมท า

1.2 โครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณ ไมสอดคลองกบยทธศาสตรในระดบตางๆ เชน ระดบชาต ระดบสวนราชการ (กระทรวง/หนวยงาน) และระดบพนท (กลมจงหวด/จงหวด)

1.3 ผรบผดชอบโครงการไมมการเปรยบเทยบทางเลอกในการด าเนนโครงการ หรอเปรยบเทยบแลวแตไมยอมใชทางเลอกทดทสด

1.4 โครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณ ไมมการศกษาวเคราะหความเปนไปไดของโครงการ หรอวเคราะหตนทน หรอผลทางดานสงคมและเศรษฐกจตอพนทและประชาชนทเกยวของ

1.5 แมวามการศกษาความเปนไปไดของโครงการแลว แตในขนของการด าเนนการจรงกลบมการเปลยนแปลงสาระส าคญของโครงการ เชน เปลยนแปลงพนทด าเนนการโดยไมมเหตผลทเพยงพอรองรบ

1.6 โครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณ ไมมการกลนกรองโดยคณะกรรมการหลายระดบ หรอ มขอมลทแสดงใหเหนวา มนกการเมองเปนผผลกดนโครงการอยเบองหลง

1.7 โครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณ ไมมการเปดเผยขอมลทจ าเปนตอ

- 137 -

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags) ใช ไมใช หมายเหต

ประชาชน 1.8 การเสนอเรองหรอสาระส าคญของโครงการนนถกบรรจเขาเปนวาระจรในทประชม

คณะรฐมนตร

1.9 ประชาชนไมสามารถเขาถงขอมลและถกเถยงเกยวกบแผนงาน/โครงการของรฐบาล

1.10 มกระแสคดคานหรอตอตานโครงการดงกลาว ทงในเรองความไมโปรงใสของโครงการ การเวนคนทดนหรอผลกระทบตอสงแวดลอม

2. ขนการอนมตงบประมาณ (Budget Adoption) 2.1 การพจารณาของคณะกรรมาธการวสามญพจารณารางพระราชบญญตงบประมาณ

รายจายประจ าป (คณะกรรมาธการฯ) ไมเปดเผยตอสอมวลชนหรอประชาชน

2.2 มการแปรญตตเพมงบประมาณในลกษณะทมการกระจกตวของงบประมาณในเขตเลอกตงของ ส.ส. ทเปนคณะกรรมาธการฯ และโครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณเปนสวนหนงของโครงการทถกแปรญตตเพมงบประมาณดงกลาว

2.3 โครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณ ไมถกยกขนมาพจารณาในคณะกรรมาธการฯ หรอไมถกยกขนมาอภปรายในรฐสภา

3. ขนการบรหารงบประมาณ (Budget Execution) 3.1 การจดท ารายงานขอซอขอจางและการก าหนดเงอนไขในการจดซอจดจาง (TOR)

3.1.1 โครงการไมไดอยในแผนปฏบตการจดซอจดจางหรอมบรรจในแผนภายหลง

3.1.2 รายงานขอซอขอจางโครงการนเสนอใหใช “วธพเศษ” เนองจากอางเหตเรงดวน

3.1.3 รายงานขอซอขอจางมการแบงซอแบงจาง โดยจดซอจดจางโครงการทมลกษณะเดยวกนหลายๆ โครงการดวยวธการสอบราคา (ต ากวา 2 ลานบาท) แทนทจะรวมกนจดซอจดจางดวยวธประกวดราคาหรอ E-auction ซงเปนวธการประมลทมการแขงขนมากกวา หรอเลอกใชวธการจดซอจดจางทไมสนบสนนใหมการแขงขนหรออาจท าใหรฐเสยเปรยบ เชน วธ Turn-key ในอดต

3.1.4 มหนงสอรองเรยนหรอบตรสนเทหเกยวกบการก าหนดเงอนไขการจดซอจดจางของโครงการ

3.1.5 เงอนไขเกยวกบคณสมบตทางเทคนค (Technical Specifications) ไมชดเจน หรอมเงอนไขมาก อนมลกษณะทท าใหการแขงขนลดนอยลง

3.1.6 เงอนไขเกยวกบคณสมบตดานตางๆ เฉพาะเจาะจงมาก ซงสอวาเออประโยชนใหแกผขายเฉพาะราย (เชน มการระบยหอ/รน ทตองการ)

3.1.7 ก าหนดคณสมบตของผขายผรบจางไวสงเกนไป ไมสอดคลองกบลกษณะ

- 138 -

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags) ใช ไมใช หมายเหต

ของสนคาและบรการนนๆ เชน ก าหนดทนจดทะเบยนสงเกนไป 3.1.8 มการเปลยนแปลงแกไขขอก าหนดในเอกสารเงอนไขในการจดซอจดจาง

(TOR)

3.2 การก าหนดราคามาตรฐานหรอราคากลาง (กรณการจางกอสราง) 3.2.1 มเรองรองเรยนเกยวกบราคามาตรฐานหรอราคากลางวา สงเกนกวา

ทองตลาดทวไป

3.2.2 กรณไมมราคามาตรฐานหรอราคากลาง ในรายงานขอซอขอจางไมไดกลาวถงรายละเอยดทมาของราคาดงกลาวไวชดเจนวาสบราคามาตงแตเมอไร

3.2.3 ผลการตรวจสอบราคามาตรฐานหรอราคากลางของโครงการพบวา มขอสงเกตโดยเฉพาะขอสงเกตเรองการไมปฏบตตามหลกเกณฑการค านวณราคากลางงานกอสรางของรฐ หรอขอสงเกตเรองการซอหรอจางแพงกวาปกต

3.2.4 มการขอเพมวงเงนงบประมาณกอสรางโครงการ

3.3 การเผยแพรขาวสารการประมลหรอการประกาศเชญชวนใหเขาเสนอราคา 3.3.1 การปดประกาศและประชาสมพนธมนอยกวาทควรจะเปน เชน

ประชาสมพนธในสอทไมแพรหลายนก หรอสถานทประชาสมพนธไมเหมาะสม

3.3.2 มเรองรองเรยนวา ขอมลทเกยวของกบการจดซอจดจางรวไหลไปยงผขายบางราย

3.3.3 เวลาในการปดประกาศและประชาสมพนธสนเกนไป 3.3.4 ใหเวลาแกผขายไมเพยงพอในการเตรยมการเสนอราคา 3.3.5 เจาหนาทพสดไมชแจงหรอตอบขอสงสยผซอแบบในเวลาทเหมาะสม 3.3.6 มความลาชามาก (Time Lag) ระหวางเวลาทปดรบซองประมลกบเวลาทเปด

ซอง

3.3.7 มการรบซองประมลทงๆ ทพนก าหนดเวลาปดรบซองประมลไปแลว 3.3.8 ไมเกบรกษาซองประมลอยางเหมาะสม

3.4 การพจารณาผลการประกวดราคา/E-auction หรอคดเลอกผรบจาง/ผขาย 3.4.1 ขาดการใหขอมล เงอนไข เกณฑ และกระบวนการตดสนใจ แกผขาย/ผชนะ

ประมล อยางชดเจน เทาเทยมกน และเปดเผย

3.4.2 มเรองรองเรยนวา การพจารณาผลการประมลของคณะกรรมการนน ไมเปนธรรม ไมโปรงใส

3.4.3 คณะกรรมการเปดซองประมลหรอพจารณาผลการประกวดราคาขาดความร โดยเฉพาะเรองทางเทคนคทเพยงพอส าหรบการตดสนใจเลอกผขาย/ผชนะ

- 139 -

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags) ใช ไมใช หมายเหต

ประมล 3.4.4 มผขาย/ผเขาประมลซงมคณสมบตเหมาะสม ถอนตวโดยไมมเหตผลอน

สมควรจนท าใหเหลอผขาย/ผเขาประมลเพยงรายเดยว (Bid Suppression)

3.4.5 รปแบบการเสนอราคาของผเสนอราคามความผดปกต เชน เสนอราคาแตกตางกนอยางชดเจนเปนเปอรเซนตแบบ 1% 3% 10% หรอการเสนอราคาของผเสนอราคาใกลเคยงกนมากหรอแตกตางกนอยางอธบายไมได หรอราคากลางกบราคาทชนะการประมลแตกตางกนนอยมาก หรอมความผดปกตในเอกสารประกอบการเสนอราคา (เชน หนงสอสญญาค าประกน) การแกไขใบเสนอราคา

3.4.6 ผชนะการประมลโครงการนมการขายงานตอหรอจางชวงใหกบผเขาแขงขนเสนอราคาโครงการเดยวกน (Sub-contract Bidding)

3.4.7 กลมผเสนอราคาเปนคนกลมเดยวกนทกครงทท าการเสนอราคา (Bidding Ring) และเมอเปรยบเทยบกบโครงการหรอสญญาอน พบวา มการหมนเวยนกนเปนผชนะการประมล (Bid Rotation)

3.4.8 ผลการตดสนเลอกผขาย/ผชนะประมล ลาชา โดยไมมเหตผลอนสมควร 3.4.9 คณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคาตอไปทงทเหลอผเสนอราคา

เพยงรายเดยว

3.4.10 ผเสนอราคาต าสดไมไดรบการคดเลอกอยางไมมเหตผล โดยเฉพาะขออางในการตดคณสมบตวามเอกสารไมครบถวนหรอไมตรงตามขอก าหนด

3.4.11 มการเปลยนแปลงเงอนไขการประมล ท าใหไดผชนะการประมลไมตรงกบเงอนไขครงแรก

3.4.12 คณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคาไมไดท าหนาทตอรองราคา แตกลบเปนบคคลอนมาท าหนาทตอรองราคาแทน

3.4.13 ผขาย/ผเขาประมลรายเดมเปนผชนะประมลอยเสมอ หรอมความสมพนธกบฝายการเมอง

3.4.14 คณะกรรมการขอใหผขาย/ผเขาประมล ชแจงขอมลเพมเตมโดยไมจ าเปน (อาจใชเปนเครองมอในการตอรองเกยวกบเงนสนบน)

3.4.15 ประวตของผขาย/ผรบจาง/ผเขาเสนอราคาไมถกตองหรอนาสงสย เชน มการตงบรษทปลอมขนมาแขงขนเพอใหดวาเหมอนมการแขงขนกนจรง (Phantom Bidding)

3.4.16 โครงการถกลมประมลหรอยกเลกการประกวดราคา/E-auction หลายครง 3.5 การลงนามในสญญาและบรหารสญญา

3.5.1 มการเปลยนแปลงเงอนไขตามสญญา ภายหลงจากไดลงนามในสญญาไปแลว

- 140 -

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags) ใช ไมใช หมายเหต

3.5.2 มการลงนามในสญญาทมสาระส าคญแตกตางไปจากรางทผานการตรวจจากส านกงานอยการสงสด

3.5.3 ไมมการสงส าเนาสญญาให สตง. และกรมสรรพากรท าการตรวจสอบ 3.5.4 มการเปลยนแปลงสญญาบอยครง 3.5.5 มขอรองเรยน บตรสนเทห หรอขอสงเกตเกยวกบการบรหารสญญา เชน

ควบคมงานไมเครงครด ชวยเหลอผรบจาง หรอขยายระยะเวลางานกอสรางใหผรบจางบอยครง

3.5.6 ผลการตรวจสอบขนตอนการบรหารโครงการ พบวา มขอสงเกตเรองการแกไขแบบรปรายการ (กรณงานจาง) แกไขแบบมาตรฐานโดยไมมเหตอนควร

3.5.7 การสงมอบงานหรอสนคาบรการนอยกวาทก าหนดไวในสญญา คณะกรรมการตรวจการจางหรอตรวจรบพสด ตรวจรบงาน/พสดเปนเทจ

3.5.8 การสงมอบงานหรอสนคาบรการทมคณภาพต ากวาทก าหนดไวในสญญา 3.5.9 กรณงานจางกอสราง มการเบกจายเงนคา K ตามสญญาแบบปรบราคาได ไม

ถกตอง

4. ขนการควบคมและตรวจสอบงบประมาณ (Control, Audits and Oversight ) 4.1 ไมมการตดตามผลการด าเนนงานวาเปนไปตามขอก าหนดและเงอนไขตางๆ

หรอไม

4.2 มเรองรองเรยนเกยวกบคณภาพของงานจางกอสรางหรอพสดทซอวา ใชประโยชนไดไมเตมทหรอคณภาพต า ช ารดเรวกวาทก าหนดไวในระยะเวลารบประกนความช ารดบกพรองตามสญญา

4.3 หนวยงานไมมระบบทสงเสรมผแจงความไมชอบมาพากล (Whistleblowers) 4.4 มขอรองเรยนหรอบตรสนเทห หรอถกตอตานจากผทไดรบผลกระทบของ

โครงการ

4.5 หนวยงานไมด าเนนการตอบสนองขอรองเรยนเกยวกบการทจรต ไมมการวางแผนเพอตรวจสอบขอเทจจรงจากขอรองเรยนภายในกรอบเวลาทเหมาะสม เชน เมอมเรองรองเรยนเขามา กไมมการตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนยโดยทนท หรอแตงตงคณะกรรมการสอบสวนลาชา

4.6 ไมมการควบคมและตรวจสอบโดยรฐสภา (หรอมแตไมเพยงพอหรอด าเนนการลาชา)

4.7 ไมมระบบการตดตามและด าเนนการเมอพบพฤตกรรมการทจรต 5. ความผดปกตของเจาหนาทรฐทเกยวของกบโครงการ

5.1 มเรองรองเรยนหรอขอกลาวหาเจาหนาทรฐวา มวถชวตทฟ งเฟอ โดยไมสอดคลองกบรายไดของตน เชน รฐมนตร อธบด หวหนาสวนราชการ คณะกรรมการชด

- 141 -

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags) ใช ไมใช หมายเหต

ตางๆ ทไดรบค าสงแตงตงใหเกยวของกบโครงการ 5.2 ผทเกยวของกบโครงการตงแตระดบรฐมนตรไปจนถงคณะกรรมการตรวจการจาง

สวนใหญมกจะเปนกลมบคคลชดเดมทเคยใชดลยพนจตดสนใจโครงการทมผขาย/ผประมลรายเดมเปนผชนะประมล/ผรบจาง

หมายเหต: การประเมนคาสญญาณเตอนภยในแตละกระบวนการงบประมาณจะใหคะแนนประเมน 1 กรณทตอบวา “ใช” และ 0 กรณทตอบวา “ไมใช” ส าหรบชอง “หมายเหต” มไวส าหรบกรณทไมมขอมลหรอขอมลไมชดเจนหรอยงไมไดด าเนนการ เชน ยงไมลงนามในสญญา ยงไมมการตรวจรบงานงวดสดทาย เปนตน ท งน เมอน ามาคดคาเฉลยของสญญาณเตอนภยในแตละหวขอใหญจะไมนบรวมคะแนนทตอบในชองหมายเหต

ในการหาคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ (Red Flag Scores: RFS) เปน

การหาคาเฉลยสญญาณเตอนภยเบองตนทง 5 ขน29 โดย RFi คอ คาเฉลยของคะแนนในขน i เชน RF1 คอ คาเฉลยของคะแนนในขนท 1 (นนคอ ขนการจดเตรยมงบประมาณ) เปนตน

นอกจากน เพอใหการค านวณคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณมความแมนย าเพมขน คณะผวจยไดก าหนดน าหนกของแตละขนตอนในกระบวนการงบประมาณแผนดนโดยพจารณาจากโอกาส ผลกระทบ และความสามารถในการบรหารจดการความเสยงในแตละขน โดยใหน าหนกตามตารางท 6-3 ดงน

29 ตามทระบไวในสมการ (2) ขางตน RFS = RF1 + RF2 + RF3 + RF4 + RF5

- 142 -

ตารางท 6-3: น าหนกทใหในการค านวณคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณแผนดน

ขนตอนในกระบวนการงบประมาณ น าหนกทให กรณมขอมลครบทกขน

น าหนกทให กรณไมค านวณขนท 5

1. ขนการจดเตรยมงบประมาณ 0.25 0.25 2. ขนการอนมตงบประมาณ 0.10 0.10 3. ขนการบรหารงบประมาณ 0.55 0.60 4. ขนการควบคมตรวจสอบ

งบประมาณ 0.05 0.05

5. ความผดปกตของเจาหนาทรฐ 0.05 - น าหนกรวมทงหมด 1.00 1.00

หมายเหต: ในกรณทไมปรากฏขอมลในขนท 5 กลาวคอ ไมพบความผดปกตของเจาหนาทรฐทเกยวของกบโครงการ เชน ไมปรากฏวามเรองรองเรยนพฤตกรรมการร ารวยผดปกตของเจาหนาทรฐทมสวนเกยวของกบโครงการ (เชน เปนกรรมการตรวจการจาง หรอผลงนามในสญญา เปนตน) กจะน าน าหนกของขนท 5 (นนคอ 0.05) ไปใหแกขนท 3 เนองจากขนการบรหารงบประมาณเปนขนทมโอกาสทจรตสงทสด และมกมการตรวจพบการทจรตในขนตอนนมากทสด

ดงนน สมการ RFS ใน (2) เมอน ามาถวงดวยน าหนกของกระบวนการงบประมาณแผนดน

แตละขนแลวจะไดสมการ RFS ใหม ตามสมการท (3) หรอ (4) ดงน RFS = 0.25RF1 + 0.10RF2 + 0.55RF3 + 0.05RF4 + 0.05RF5 (3)

หรอ RFS = 0.25RF1 + 0.10RF2 + 0.60RF3 + 0.05RF4 (4)

การค านวณหาดชนความเสยงการทจรตในโครงการของรฐจะใชแบบประเมนทงสองชด (แบบประเมนคาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการของรฐ และแบบประเมนคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ) ขางตน เพอค านวณหาโอกาสทโครงการใดโครงการหนงจะเกดการทจรต หลงจากนนคณะผวจยไดก าหนดวธการแปลผลเพอพจารณาวา โอกาสทโครงการนนจะเกดการทจรต (Corruption Likelihood) อยในระดบใด ตามตารางท 6-4

- 143 -

ตารางท 6-4: ค าอธบายการแปลผลคาเฉลยระดบความเสยงความผดปกตในโครงการของรฐ

CRI โอกาสทโครงการจะเกดการทจรต สงทควรด าเนนการ สญญาณ 0.00 – 1.99 โอกาสทโครงการของรฐจะเกดการทจรตม

นอยมาก ด าเนนโครงการตามปกต Green Flag

2.00 – 3.99

โอกาสทโครงการของรฐจะเกดการทจรตอยในระดบทนากงวล เนองจากพบสญญาณเตอนภยอยางนอย 1 จด ในแตละขนตอนของกระบวนการงบประมาณ ทแสดงใหเหนวาโครงการทมความผดปกตนน มความเสยงหรอโอกาสจะเกดการทจรต

ชะลอการด าเนนโครงการ โดยใหหนวยงานตรวจสอบทเกยวของ เชน ป.ป.ช. หรอ สตง. เขามาด าเนนการตรวจสอบ หากไมมความผดปกต จงคอยด าเนนโครงการตอไป

Yellow Flag

4.00 – 5.00 โอกาสทโครงการของรฐจะเกดการทจรตอยในระดบสงมาก เนองจากพบสญญาณเตอนภยหลายจดในแตละขนตอนของกระบวนการงบประมาณทแสดงใหเหนวาโครงการทมความผดปกตนนมความเสยงหรอโอกาสจะเกดการทจรต

หยดการด าเนนโครงการ แลวใหหนวยงานทเกยวของ เชน ป.ป.ช. หรอ สตง. เขามาด าเนนการตรวจสอบ เชงลก เชน ตงประเดนการทจรต แสวงหาหลกฐานพยานเพมเตม

Red Flag

ในตารางท 6-4 คณะผวจยไดแบงชวงของ CRI ออกเปน 3 ชวง กลาวคอ 1. ชวงท CRI มคาตงแต 0 - 1.99 นน โอกาสทโครงการของรฐจะเกดการทจรตมนอยมาก 2. ชวงท CRI มคาตงแต 2.00 -3.99 โอกาสทจะเกดการทจรตอยในระดบทนากงวล

เนองจากพบสญญาณเตอนภยอยางนอย 1 จดในแตละขนตอนของกระบวนการงบประมาณทแสดงใหเหนวาโครงการทมความผดปกตนนมความเสยงหรอโอกาสจะเกดการทจรตได

3. ชวงของ CRI ทมคาตงแต 4.00 - 5.00 แสดงวา โอกาสทโครงการของรฐจะเกดการทจรตในระดบสงมากเนองจากพบสญญาณเตอนภยหลายจด อยางไรกตาม การทโครงการใดจะมคาสงถงชวงดงกลาวแสดงวา โครงการนนไดทงรองรอยหรอขอพรธตางๆ ไวหลายแหงจนท าใหเมอตรวจสอบจากแบบประเมนแลวพบคา CRI อยในระดบทสงมาก

นอกจากน เพอใหงายตอความเขาใจ คณะผวจยไดใชสญญาณสของธงสามสตามสญญาณไฟจราจร กลาวคอ กรณทโครงการนนมโอกาสจะเกดการทจรตนอยมากหรอคา CRI อยระหวาง 0 - 1.99 หนวยงานทท าการตรวจสอบอยาง ป.ป.ช. หรอ สตง. จะยก “ธงเขยว” (Green Flag) เพอใหโครงการนนสามารถด าเนนการตอไปได แตหากคา CRI ตกอยในชวงทโครงการนนมโอกาสทจะเกดการทจรตในระดบทนากงวลแลว หนวยงานตรวจสอบจะยก “ธงเหลอง” (Yellow Flag) เพอสงสญญาณใหสงคมและผท าหนาทเกยวของในโครงการไดทราบวาโครงการดงกลาวมโอกาสทจะเกดการทจรตในระดบทนากงวล สมควรทจะชะลอโครงการไวกอนเพอชแจงความโปรงใสทสงคมเคลอบแคลงสงสย และหากหนวยงาน

- 144 -

ตรวจสอบยก “ธงแดง” (Red Flag) ขนมา หมายถงโอกาสทโครงการนนจะเกดการทจรตสงมาก ผรบผดชอบโครงการควรทจะหยดด าเนนการแลวใหหนวยงานตรวจสอบเขาตรวจสอบในเชงลกตอไป

ดชน CRI ดงกลาวจะสามารถเปนสญญาณเตอนเบองตน (Warning Signs หรอ Red Flags) ถงความผดปกตของโครงการทอาจเกดขน และสามารถใชเปนเครองมอในการคดกรองโครงการทอาจเกดการทจรตไมโปรงใส ตลอดจนเปนแนวทางหนงในการปองปรามการทจรตได30

ทงน ขอจ ากดของการน าดชนขางตนไปใช คอ การชวดการทจรตเปนไปไดยากมาก เนองจากผทกระท าการทจรตมกจะทงหลกฐานหรอรองรอยไวนอยทสดเทาทจะเปนไปได (Sik 2002: 91) ดงนน ในการชวดการทจรตจงสามารถกระท าไดเพยงการพจารณาถง “ความเปนไปได (Likelihood หรอ Probability)” ทจะเกดการทจรตขนเทานน (Kalnins 2005) นอกจากน ดชนขางตนกมใชหลกฐานทแนชดวามการทจรตเกดขน (Not a Sure Sign of Corruption) หากแตเปนเพยงแนวทาง (Guidelines) ในการระบถงขนตอนของกระบวนการงบประมาณทมความเสยงตอการทจรตสงเทานน กลาวคอ ถงแมจะมการตรวจสอบพบสญญาณเตอนภยเหลาน แตกมไดหมายความวาจะตองมการทจรตเกดขนเสมอไป ตวอยางเชน หากตรวจสอบพบวามการเซนสญญาลาชา สงนกอาจจะเปนเพราะมการเจรจาตอรองเกยวกบเงนสนบนในการเซนสญญา หรออาจจะเปนเพราะความบกพรองทางเทคนค (เชน หนวยราชการมศกยภาพต า) กเปนไปได จากลกษณะขางตน การน าดชนและสญญาณเตอนภยเบองตนมาใชจงอาจน าไปส 2 ปญหาทส าคญ (Kenny และ Musatova 2010) คอ

1. False Positives นนคอ สญญาณเตอนภยไดชวา มการทจรตเกดขนในโครงการ ทงทจรงๆ แลว ไมมการทจรตแตอยางใด

2. False Negatives นนคอ สญญาณเตอนภยไดชวา ไมมการทจรตในโครงการ ทงทจรงๆ แลว มการทจรตเกดขน

ดวยเหตดงกลาว เมอตรวจพบสญญาณเตอนภยใดๆ กจ าเปนตองพจารณาอกครงหนง (Second Look) ใหแนใจวา แทจรงแลว ไดมการทจรตเกดขน หรอเปนเพยงปญหาทางดานเทคนคกนแน

โดยสรปแลว การน าดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ (CRI) ไปใชจะตองใชอยางระมดระวง เพราะแมวาจะตรวจพบสญญาณเตอนภยเบองตน (Red Flag) แตกไมไดหมายความวาจะตองมการทจรตเกดขนเสมอไป

30 โดยปกต เมอมการตรวจสอบพบความไมชอบมาพากลแลว การจะพสจนวามการทจรตเกดขนหรอไม มกจะตองมพยานหลกฐานทชดเจน โดยเฉพาะอยางยงพยานบคคลทมสวนรเหน ซงเปนไปไดยากทพยานบคคลดงกลาวจะใหความรวมมอกบผตรวจสอบ ดงนน ควรมการวางแนวทางในการสรางกลไกใหเกดความรวมมอในการเปดเผยการทจรต เชน

ใหม “หมายเลขดวน (Hotlines)” ไวแจงเบาะแสการทจรต ประกาศและแสดงความเอาจรงเอาจงกบปญหาการทจรต อภยโทษใหแกเอกชนผกระท าการทจรต หรออาจจะกนไวเปนพยาน วางระบบการคมครองผแจงความไมชอบมาพากล (Whistleblowers)

- 145 -

6.2 การทดสอบดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ: คดทจรตโครงการกอสรางระบบบ าบดน าเสยเขตควบคมมลพษ จงหวดสมทรปราการ (คลองดาน)

ในสวนนเปนการทดสอบดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐโดยเลอกคดทจรต

โครงการกอสรางระบบบ าบดน าเสยเขตควบคมมลพษ จงหวดสมทรปราการ (คลองดาน) หรอทเรยกสนๆ วา “โรงบ าบดน าเสยคลองดาน” ซงโครงการนใชเงนลงทนประมาณ 23,000 ลานบาท โดยหากด าเนนการแลวเสรจ จะมขดความสามารถในการบ าบดน าเสยไดถง 1,785,000 ลกบาศกเมตร/วน ซงนบเปนโครงการบ าบดน าเสยทใหญทสดทเคยกอสรางขนในประเทศไทยและใหญทสดในเอเชย

สาเหตทเลอกทดสอบโครงการน เนองจากโครงการดงกลาวอยในความสนใจของสาธารณชนมาตงแตป พ.ศ. 2542 ภายหลงจากทมผกลาวหาตอ ป.ป.ช. วาโครงการนมการทจรตเกดขน โดยมการกลาวหาทงหมด 5 ครง (ระหวางป พ.ศ. 2542 - 2547) โดยมผถกกลาวหารวมทงสน 36 ราย แบงออกเปน 4 กลม ไดแก กลมผด ารงต าแหนงทางการเมอง กลมขาราชการทเกยวของกบการด าเนนโครงการ กลมสมาชกองคการบรหารสวนต าบลคลองดาน และกลมเอกชนผสนบสนนเจาหนาทรฐ

เนอหาแบงออกเปน 2 สวน สวนแรกเปนการอธบายรปแบบของความเสยงทจะเกดการทจรตในโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน สวนทสองเปนการทดสอบดชนวดความเสยงการทจรตกบโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

6.2.1 รปแบบของความเสยงทจะเกดการทจรตในโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

การอธบายรปแบบของความเสยงในทนจ าแนกตามกระบวนการงบประมาณ 4 ขนตอน ซงขอมลทน ามาใชประเมนนน มาจาก

ขาวการประชมคณะกรรมการ ป.ป.ช. เมอวนท 8 ธนวาคม 2554 ซงไดสรปขอเทจจรงและสาระส าคญของพฤตการณการทจรตในโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน (ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต 2554)

รายงานของคณะกรรมาธการวสามญพจารณาศกษาและตดตามตรวจสอบโครงการจดการน าเสยเขตควบคมมลพษ จงหวดสมทรปราการ ซงเปนรายงานของวฒสภาทรวบรวมขอเทจจรงและรายงานขอสงเกตมาตงแตป พ.ศ. 2546 (ส านกกรรมาธการ 1 2546)

ขอมลจากมตคณะรฐมนตรทเกยวของกบกรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน ซงรวบรวมขอมลโดยส านกงานเลขาธการคณะรฐมนตร (ส านกงานเลขาธการคณะรฐมนตร 2554)

จากแหลงขอมลขางตน คณะผวจยศกษาพบขอสงเกตทส าคญซงน าไปสความเสยงทจะเกดการทจรต ดงน

- 146 -

1. ขนการจดเตรยมงบประมาณ (Budget Preparation) ในขนตอนของการจดเตรยมงบประมาณมประเดนส าคญซงเปนทสงเกต ดงน 1) การเปลยนแปลงการด าเนนการโครงการจากเดมทบรษท มอนตโกเมอร วตสน เอเชย

จ ากด (บรษทฯ) ซงเคยไดรบการวาจางจากธนาคารเพอการพฒนาเอเชย (Asian Development Bank: ADB) ใหท าการศกษาความเหมาะสมและความเปนไปไดของการด าเนนโครงการไว ส าหรบผลการศกษาในครงนน บรษทฯ ไดเสนอวา การกอสรางระบบบ าบดน าเสยในฝงตะวนออก โดยระบายน าเสยลงทะเล และในฝงตะวนตกระบายน าเสยลงคลองเปนวธทดทสดในระยะยาวและมคาใชจายต า มความเสยงตอความผดพลาดนอยทสด จงเสนอแนะทางเลอกทจดใหมระบบบ าบดน าเสยรวม 2 แหง คอ ฝงตะวนออกเสนอแนะใหมโรงบ าบดน าเสยทบรเวณต าบลบางปใหม ขนาดทดนประมาณ 1,550 ไร สวนฝงตะวนตกเสนอแนะทบรเวณต าบลคลองบางปลากด ขนาดทดนประมาณ 350 ไร ซงตอมาคณะรฐมนตรพจารณาไดเหนชอบในหลกการในการด าเนนโครงการดงกลาวในวงเงนจ านวน 13,611.9 ลานบาท เมอวนท 17 ตลาคม 2538

อยางไรกด หลงจากทมการยนขอเสนอประกวดราคาแลว เมอวนท 6 ธนวาคม 2539 นายปกต กระวานช (อธบดกรมควบคมมลพษในขณะนน) ไดเปลยนแปลงรปแบบของการด าเนนโครงการ โดยมหนงสอแจงใหสองกลมบรษทยนขอเสนอประกวดราคาในขนทสองเปนแบบรวมระบบฝงตะวนออกและฝงตะวนตกเขาดวยกน โดยใหตงโรงบ าบดน าเสยทฝงตะวนออกเพยงแหงเดยว และไดเปลยนแปลงแกไขเงอนไขในการจดซอจดจาง (TOR) เพมเนอทของทดนทจะใชตงโรงบ าบดน าเสยของโครงการฝงตะวนออก จากเดม 1,550 ไร เปน 1,900 ไร (1,550 + 350 ไร) ท าใหทดนของนายวนชย ผดวาร ซงมเนอท จ านวน 1,600 ไร ขาดคณสมบต และท าใหเหลอทดนทมคณสมบตเพยงแหงเดยวทฝงตะวนออก คอ ทดนของบรษท คลองดานมารน แอนด ฟชเชอร จ ากด ทงน การใชพนทฝงตะวนออกเพยงแหงเดยวดงกลาวมไดมการศกษาผลกระทบทอาจเกดขนจากการเปลยนแปลงการด าเนนการเพมเตม และมไดมการเสนอใหคณะรฐมนตรพจารณา

2) การกอสรางระบบบ าบดน าเสยตองเผชญกระแสคดคานของประชาชนใน 2 พนท ไดแก ต าบลคลองดาน อ าเภอบางบอ จงหวดสมทรปราการ และต าบลคลองสอง อ าเภอบางปะกง จงหวดฉะเชงเทรา เนองจากกรมควบคมมลพษไมไดท าการศกษาผลกระทบสงแวดลอมหรอจดท าประชาพจารณกอนด าเนนการกอสราง สงผลใหประชาชนในพนททง 2 ต าบล เกดความกงวลใจตอวถชวตและการด ารงชพในอนาคตวาจะไดรบผลกระทบ ในขณะนนโครงการกอสรางระบบบ าบดน าเสยรวมคลองดาน เปนโครงการซงถกโฆษณาวา เปนโครงการบ าบดน าเสยทใหญทสดในประเทศและเอเชยตะวนออกเฉยงใต แตกลบไมมการศกษาถงผลกระทบสงแวดลอมและผลกระทบทางสงคมทจะเกดขนเลย ทงๆ ทการอนมตโครงการซงเกดขนในป พ.ศ. 2538 จะตองด าเนนการภายใต พ.ร.บ. สงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535

- 147 -

2. ขนการอนมตงบประมาณ (Budget Adoption) ในสวนของการอนมตงบประมาณทจะด าเนนการนน หลงจากเหลอผประกวดราคาราย

เดยวแลว นายปกต กระวานช (อธบดกรมควบคมมลพษในขณะนน) และนายยงพนธ มนะสการ รฐมนตรวาการกระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม ไดรวมกนด าเนนการเพอเพมวงเงนงบประมาณในการกอสรางโดยมขอเทจจรงทส าคญ ดงน

1) เมอวนท 12 พฤศจกายน 2539 คณะรฐมนตรไดอนมตใหกรมควบคมมลพษกอหนผกพนขามปงบประมาณ (ปงบประมาณ พ.ศ. 2540 - 2545) วงเงน 12,704.40 ลานบาท โดยนายปกตไดขอปรบราคาคาใชจายในการด าเนนโครงการไปยงส านกงบประมาณ จากเดมก าหนดไวฝงตะวนออกจ านวน 10,144 ลานบาท ฝงตะวนตกจ านวน 2,722 ลานบาท รวมทงสน 12,866 ลานบาท มาเปนฝงตะวนออกจ านวน 18,462 ลานบาท ฝงตะวนตกจ านวน 4,493 ลานบาท รวมทงสน 22,955 ลานบาท

2) เมอวนท 13 มกราคม 2540 นายปกตไดเสนอเรองใหนายยงพนธมหนงสอถงเลขาธการคณะรฐมนตร เพอขอใหเสนอเรองดงกลาวตอคณะรฐมนตรเพอพจารณาอนมต แตในขณะทเรองดงกลาวยงอยระหวางการพจารณาของส านกเลขาธการคณะรฐมนตร นายปกตไดเสนอใหนายยงพนธน าเรองดงกลาวเขาสทประชมคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต ในการประชมครงท 2/2540 เมอวนท 17 กมภาพนธ 2540 เพอขอความเหนชอบใหเพมวงเงนงบประมาณในการด าเนนโครงการ

3) เมอวนท 11 มนาคม 2540 นายปกตไดเสนอนายเกษม สนทวงศ ณ อยธยา ในฐานะเลขานการคณะกรรมการสงแวดลอม ใหเสนอนายยงพนธ เพอใหพลเอกชวลต ยงใจยทธ นายกรฐมนตรในฐานะประธานคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต ใชอ านาจนายกรฐมนตรสงการใหน าเรองดงกลาวเสนอตอคณะรฐมนตรในวาระเพอทราบ การกระท าดงกลาวสงผลใหคณะรฐมนตรมมตเมอวนท 25 มนาคม 2540 เหนชอบตามทกระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม น าเสนอใหรบทราบมตคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต ครงท 2/2540 เมอวนท 17 กมภาพนธ 2540 ในวาระเพอทราบ (จร) ใหเพมวงเงนงบประมาณโครงการ ทงๆ ทส านกงบประมาณยงไมไดพจารณาความเหมาะสมดานงบประมาณทเพมขนตามมตคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต อกทงรปแบบของการประกวดราคาโครงการยงเปนแบบแยกระบบซงขดแยงกบการด าเนนการประกวดราคาทไดด าเนนการไปแลวซงเปนแบบรวมระบบ

3. ขนการบรหารงบประมาณ (Budget Execution)

ในขนตอนการบรหารงบประมาณมขอเทจจรงทส าคญทน าไปสความเสยงทจะเกดการทจรต ดงน

1) กรมควบคมมลพษเปนผรบผดชอบการด าเนนการในโครงการกอสรางบอบ าบดน าเสยรวมคลองดาน โดยไดเสนอใหเปนการวาจางแบบเหมารวม (Turn-key) ซงหมายถงงานทเจาของโครงการตองการใหผรบเหมาไปด าเนนการออกแบบและกอสรางโครงการใหแลวเสรจแตเพยงผเดยว อยางไรกตาม

- 148 -

การวาจางผรบเหมากอสรางโครงการแบบ Turn-key ไดน ามาซงปญหาตางๆ หลายประการ เนองจาก การวาจางแบบเหมารวมไมไดมการระบรายละเอยดของแผนงานไว มเพยงแตโครงราง (Outline) เทานน

2) ในขนตอนของการคดเลอกผมคณสมบตเบองตนเพอเขาประกวดราคา ไดมการคดเลอกใหกลมกจการรวมคา NVPSKG31 ผานคณสมบต ทงทกลมบรษทดงกลาวไมมคณสมบตเหมาะสมตามทก าหนดไวในการประกวดราคา เนองจากบรษท นอรทเวสต วอเตอรอนเตอรเนชนแนล จ ากด ไมมคณสมบตเพยงพอเปนผน ากลม แตกจการรวมคาไดน าคณสมบตของบรษท นอรทเวสต วอเตอร กรป จ ากด มาเสนอใหเพอผานเกณฑคณสมบต

3) ในขนตอนของการคดเลอกทดนซงไดเลอกทองทหมท 9, 11, และ 12 ต าบลคลองดาน อ าเภอบางบอ จงหวดสมทรปราการนน เปนทนาสงเกตวาบรเวณพนทดงกลาวเปนทตงทดนของบรษท ปาลมบช ดเวลลอปเมนท จ ากด (ซงมกลมของ นายวฒนา อศวเหม ถอหนอยรอยละ 22) และทดนดงกลาวกถอกรรมสทธอยในนามของบรษท คลองดานมารน แอนด ฟชเชอร จ ากด นอกจากนกไดใชวธการวางเงอนไขในการจดหาทดนเพอสรางความไดเปรยบเสยเปรยบกนในระหวางผประกวดราคา เพอด าเนนการคดเลอกทดนทมคณสมบตใหเหลอฝงตะวนออกเพยงฝงเดยว หลงจากนนจงไดแกไขเอกสารการประกวดราคาใหตงโรงบ าบดน าเสยเปนแบบรวมระบบทฝงตะวนออก และเหลอทดนทจะใชในโครงการเพยงรายเดยวคอทดนของบรษท คลองดานมารน แอนด ฟชเชอร จ ากด จนกลมบรษท มารเบน ตดสนใจถอนตว จงเหลอผประกวดราคารายเดยว คอ กจการรวมคา NVPSKG

4) ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสดฯ ขอ 51 ระบวา หากมผเสนอราคาเพยงรายเดยว ใหน าเสนอหวหนาสวนราชการยกเลกการประกวดราคา แตคณะกรรมการรบและเปดซองราคากลบท าบนทกชแจงเหตผลและขออนมตจากอธบดกรมควบคมมลพษเพอด าเนนการตอไป โดยอางวาโครงการนเปนโครงการเงนก รฐบาลไดลงนามกบธนาคารเพอการพฒนาเอเชย (Asian Development Bank: ADB) และมขอผกพนทตองใชเงนในชวงเวลาตางๆ เปนจ านวนทไมต ากวาทก าหนด หากผดขอตกลง รฐบาลไทยจะตองเสยเงนคา Commitment Charge ในอตรารอยละ 0.75 ของวงเงนทน ามาใชไมทน โดยอธบดกรมควบคมมลพษและ ADB ตางกเหนชอบใหด าเนนการตอไปได

5) ในขนตอนของการตอรองราคาไมไดด าเนนการในรปแบบของคณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคา แตด าเนนการโดยนายปกต กระวานช กบพวก ซงเปนหวหนาสวนราชการและไมไดมอ านาจหนาทใดๆ เกยวของกบการตอรองราคา อกทงการตอรองราคากไมเปนไปตามหลกเกณฑทก าหนดไวในเงอนไขในการจดซอจดจาง (TOR) และท าใหทางราชการเสยเปรยบในหลายประการ เชน ตอรองใหกจการรวมคา NVPSKG ยนขอเสนอราคาเปนเงนสองสกล (เงนบาทและเงนเหรยญสหรฐ) ตอรองลด

31 ประกอบดวยบรษท ดงน N คอ บรษท นอรทเวสต วอเตอรอนเตอรเนชนแนล จ ากด (ซงเปนบรษทของประเทศองกฤษ), V คอ บรษท วจตรภณฑกอสราง จ ากด, P คอ บรษท ประยรวศวการชาง จ ากด, S คอ บรษทสแสงการโยธา (1979) จ ากด, K คอ บรษท กรงธนเอนยเนยร จ ากด, G คอ บรษท เกตเวย ดเวลลอปเมนต จ ากด

- 149 -

ขอบเขตความตองการหลกของงานโครงการ ตอรองลดหลกประกนตางๆ ในการด าเนนโครงการ ตอรองใหมการจายเงนลวงหนาเกนกวาทก าหนดไวในเอกสารการประกวดราคา

6) ในขนตอนของการเสนอใหส านกงบประมาณพจารณาความเหมาะสมของงบประมาณ ไมไดมการจดสงเอกสารตามรายการทมการตอรองราคาไดไปใหส านกงบประมาณ แตกลบสรางรายการเปรยบราคาทเพมขนอนเปนเทจสงใหส านกงบประมาณพจารณา สงผลใหส านกงบประมาณเหนชอบดวยกบงบประมาณโครงการทเพมขน

7) ในขนตอนของการเสนอคณะรฐมนตรใหความเหนชอบเกยวกบวงเงนงบประมาณทเพมขนและการเปลยนแปลงรปแบบของการด าเนนโครงการจากสองฝงเปนฝงเดยวนน มการบดเบอนไมน าเสนอเพอขอความเหนชอบ แตกลบน าเสนอเรองการขยายระยะเวลาผกพนงบประมาณ เปนเหตใหมตคณะรฐมนตรเมอวนท 5 สงหาคม 2540 เหนชอบในวาระทราบ (จร) เรองการขยายระยะเวลาผกพนงบประมาณเพยงเรองเดยว

8) ในขนตอนของการลงนามในสญญามการลงนามไมเปนไปตามรางสญญาทผานการตรวจจากส านกงานอยการสงสด โดยเพมขอความทไมใหบรษท นอรทเวสต วอเตอรอนเตอรเนชนแนล จ ากด ตองรวมรบผดตอกรมควบคมมลพษ ผวาจางและบคคลทสาม นอกจากน ในการลงนามในสญญา ตวแทนของกจการรวมคาไดลงนามโดยปราศจากอ านาจ เนองจากไดน าใบมอบอ านาจทบรษท นอรทเวสต วอเตอรอนเตอรเนชนแนล จ ากด ไดยกเลกไปแลวมาใชในการลงนาม สงผลใหสญญามคสญญาไมครบตามทไดประกวดราคาโครงการ

9) ในขนตอนของการบรหารโครงการ ทงๆ ททราบวาการลงนามในสญญาไมมผลผกพนบรษท นอรทเวสต วอเตอรอนเตอรเนชนแนล จ ากด สญญาจงเปนโมฆะ แตกไมมการบอกเลกสญญา กลบยนยอมใหกลมกจการรวมคา NVPSKG ด าเนนโครงการตอไป และแจงใหจดหาผมาท าหนาทเดนระบบและบ ารงรกษาแทนทบรษท นอรทเวสต วอเตอรอนเตอรเนชนแนล จ ากด

10) ในขนตอนของการจดหาผมาท าหนาทเดนระบบแทนทบรษท นอรทเวสต วอเตอรอนเตอรเนชนแนล จ ากด กลมกจการรวมคา NVPSKG ไดเสนอบรษท ยเอส ฟวเตอร ออปเปอรเรทตง เซอรวสเซส จ ากด มาท าหนาท และไดมการจดทะเบยนตงบรษท สมทรปราการ ออปเปอรเรทตง จ ากด (OPCO) มาท าหนาท โดยใหบรษท ยเอสฟวเตอรฯ ถอหนใน OPCO จ านวน 300,000 หน จากจ านวน 1 ลานหน (ราคาหนละ 100 บาท) และเขามาเดนระบบแทนท บรษท นอรทเวสต วอเตอรอนเตอรเนชนแนล จ ากด ทงท OPCO ไมไดผานกระบวนการประกวดราคาตามระเบยบ อกทงอ านาจในการอนมตดงกลาวกเปนของรฐมนตรวาการกระทรวงวทยาศาสตรฯ

4. ขนการควบคมและตรวจสอบงบประมาณ (Control, Audits and Oversight)

ในขนตอนการจดซอและตรวจรบทดนปรากฏขอเทจจรงวา คณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคา และคณะกรรมการตรวจการจาง ไมเคยออกไปตรวจสอบสภาพแปลงทดนทจดซอ และไมได

- 150 -

น าราคาซอขายทดน และ/หรอ สงกอสรางใกลเคยงบรเวณทจะซอครงหลงสด 3 ราย และราคาประเมนจากธนาคารพาณชยอยางนอย 2 แหง มาเปรยบเทยบเพอใหไดทดนและราคาทเหมาะสม แตไดจดซอทดนจากบรษท คลองดานมารน แอนด ฟชเชอร จ ากด เมอวนท 20 กมภาพนธ 2541 ในวงเงนสงถง 1,956.6 ลานบาท ซงเปนการจดซอทดนในราคาสงกวาราคาประเมนถง 1,044.6 ลานบาท และในภายหลงยงปรากฏขอเทจจรงวา โฉนดทดนดงกลาวเปนการออกโดยไมชอบดวยกฎหมาย เนองจากออกทบคลองสาธารณประโยชน ทางสาธารณประโยชน และเปนทหวงหามของทางราชการโดยเปนทเทขยะ ซงกรมทดนไดด าเนนการเพกถอนโฉนดทดนดงกลาวไปบางแปลงแลว

นอกจากนในรายงานของคณะกรรมาธการวสามญพจารณาศกษาและตดตามตรวจสอบของวฒสภา (คณะกรรมาธการฯ) ยงไดสรปประเดนขอสงเกตเกยวกบความผดปกตของโครงการกอสรางโรงบ าบดน าเสย คลองดานเพมเตมโดยแยกเปนประเดนปญหากฎหมาย ประเดนปญหาทางวศวกรรม และประเดนทางสงแวดลอม

กรณประเดนปญหาทางกฎหมายนน การไมปฏบตตามระเบยบพสดโดยเฉพาะขนตอนการจดหาผรบจางนน นบเปนสญญาณผดปกตทส าคญซงทางวฒสภาเหนควรสงเรองให ป.ป.ช. ด าเนนการ ซงในเวลาตอมาทาง ป.ป.ช. ไดชมลความผดแลว

นอกจากนในรายงานฉบบดงกลาวคณะกรรมาธการฯ ไดชใหเหนความผดปกตในดานวศวกรรม ไดแก การไมปฏบตตามขอก าหนดและรปแบบของโครงการจากผลการศกษา การด าเนนการออกแบบและการกอสรางไมเปนไปตามสญญา และการบรหารสญญาผดพลาด เชน การเบกคา K ของผรบจางจากกรมควบคมมลพษ และการอนมตจายเงนคา K ไมถกตอง การทบรษททปรกษาควบคมงานไมท าหนาทถกตอง ควบคมงานไมเปนไปตามหลกวชาการ การทคณะกรรมการตรวจการจางปฏบตหนาทไมเปนไปตามระเบยบพสด เปนตน

6.2.2 การทดสอบดชนวดความเสยงการทจรตกบโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

ในสวนนคณะผวจยท าการทดสอบดชนความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ (CRI) โดยทดสอบกบโรงบ าบดน าเสยคลองดาน โดยเรมตนจากการหาคาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการ (Project Risk: π) หลงจากนนจงค านวณคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags Scores: RFS)

6.2.2.1 คาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

คณะผวจยไดประเมนระดบความเสยงโดยจ าแนกตามปจจยส าคญ 8 ขอ (ส าหรบรายละเอยดการใหคะแนน โปรดดภาคผนวกท 1) แลวน ามาค านวณคาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน (π) สรปคะแนนไดตามตารางท 6-5

- 151 -

ตารางท 6-5: ประเมนคาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

ปจจยทแสดงความผดปกตในโครงการของรฐ คาระดบความเสยง 1. ลกษณะโครงการ 2 2. ความซบซอนของโครงการ 5 3. วงเงนงบประมาณ 5 4. ระยะเวลาการด าเนนโครงการ 5 5. พนทการด าเนนงานโครงการ 5 6. การศกษาความเปนไปได (Feasibility Study) 5 7. สภาพการด าเนนงานโครงการ 5 8. ผลการด าเนนงานโครงการ 5

คาเฉลยระดบความเสยงความผดปกตในโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน (π)

4.62

6.2.2.2 คาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณในโครงการโรงบ าบดน าเสย

คลองดาน

ในทนเปนการค านวณคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณโดยใชสมการท (4) เนองจากไมน าเรองความผดปกตของเจาหนาทรฐทเกยวของกบโครงการมาคดรวมดวย (ส าหรบรายละเอยดการใหคะแนน โปรดดภาคผนวกท 2) แลวน ามาค านวณคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณในโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน (RFS) สรปคะแนนไดตามตารางท 6-6

- 152 -

ตารางท 6-6: แบบประเมนคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ กรณโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

กระบวนการงบประมาณ คาเฉลยสญญาณเตอนภย 1. ขนการจดเตรยมงบประมาณ 0.80 2. ขนการอนมตงบประมาณ 0.67 3. ขนการบรหารงบประมาณ 0.65

3.1 การจดท ารายงานขอซอขอจาง และการก าหนดเงอนไขในการจดซอจดจาง (TOR)

0.750

3.2 การก าหนดราคามาตรฐานหรอราคากลาง 1.000 3.3 การเผยแพรขาวสารการประมลหรอการประกาศเชญชวนใหเขาเสนอ

ราคา 0.125

3.4 การพจารณาผลการประกวดราคา/E-auction หรอคดเลอกผรบจาง/ผขาย

0.500

3.5 การลงนามในสญญาและบรหารสญญา 0.890 4. ขนการควบคมและตรวจสอบงบประมาณ 0.86

หมายเหต: ผวจยแสดงหวขอยอยของขนการบรหารงบประมาณในทนเนองจาก ขนการบรหารงบประมาณมกมความเสยงในการทจรตสงทสด จงสมควรทจะพจารณาความเสยงในแตละขนตอนยอยดวย

จากตารางท 6-6 น าคาเฉลยสญญาณเตอนภยทไดในแตละขนของกระบวนการ

งบประมาณมาค านวณหาคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณของโครงการนตามสมการท (4) จะไดคา RFS เทากบ RFS = 0.25(0.80) + 0.10(0.67) + 0.60(0.65) + 0.05(0.86) = 0.7

เมอน าคา RFS (นนคอ 0.7) มาคณกบคา π (นนคอ 4.62) เพอหาดชนความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ (CRI) แลว จะไดคา CRI เทากบ 3.23 ซงเมอน าไปแปลผลโดยเทยบกบชวงของระดบความเสยงในตารางท 6-4 พบวา โครงการกอสรางโรงบ าบดน าเสยคลองดานตกอยในชวงความเสยงท 2 (2.00 - 3.99) ซงตความไดวา โครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดานมโอกาสทจะเกดการทจรตอยในระดบทนากงวล

นอกจากน หากน าเฉพาะคาระดบความเสยง (π) ไปคณกบคาสญญาณเตอนภยโดยจ าแนกออกเปนแตละกระบวนการงบประมาณแผนดน (RFi) ยงจะท าใหทราบคาดชนความเสยงการทจรต

- 153 -

(CRI) ของแตละขนในกระบวนการงบประมาณ ซงจะเปนประโยชนกบการตรวจสอบหรอการปองปรามความเสยหายทจะเกดขนไดตอไปในอนาคต ดตารางท 6-7

ตารางท 6-7: คา CRI ในแตละกระบวนการงบประมาณ กรณโครงการโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

กระบวนการงบประมาณ คาเฉลยสญญาณเตอนภย (RFi)

คาระดบ ความเสยงโครงการ

(π)

CRI

1. ขนการจดเตรยมงบประมาณ 0.80

4.62

3.70 2. ขนการอนมตงบประมาณ 0.67 3.10 3. ขนการบรหารงบประมาณ 0.65 3.00

3.1 การจดท ารายงานขอซอขอจางและ การก าหนดเงอนไขในการจดซอจดจาง (TOR)

0.750 3.47

3.2 การก าหนดราคามาตรฐานหรอราคากลาง 1.000 4.62 3.3 การเผยแพรขาวสารการประมลหรอ

การประกาศเชญชวนใหเขาเสนอราคา 0.125 0.58

3.4 การพจารณาผลการประกวดราคา/ E-auction หรอคดเลอกผขาย/ผรบจาง

0.500 2.31

3.5 การลงนามในสญญาและบรหารสญญา 0.890 4.11 4. ขนการควบคมและตรวจสอบงบประมาณ 0.86 3.97

จากตารางท 6-7 นน เมอพจารณาคา CRI โดยแยกค านวณตามแตละขนในกระบวนการ

งบประมาณ พบวา ทกขนตอนในกระบวนการงบประมาณมความเสยงในระดบทนากงวล โดยเฉพาะอยางยงในขนการควบคมและตรวจสอบงบประมาณแผนดนซงมคา CRI สงทสด (นนคอ 3.97) ตวเลขดงกลาวสะทอนใหเหนวา กลไกการควบคมตรวจสอบโครงการนยงอยในระดบท “ออนแอ” ทงในแงการตรวจสอบภายในของระดบหนวยงาน และการตรวจสอบภายนอกโดยองคกรอสระตามรฐธรรมนญ ซงมหนวยงานหลกรบผดชอบ ไดแก สตง. และ ปปช.

คาดงกลาวยงสอดคลองกบขอสงเกตของคณะกรรมาธการวสามญพจารณาศกษาและตดตามตรวจสอบโครงการจดการน าเสยเขตควบคมมลพษ จงหวดสมทรปราการ (คลองดาน) ของวฒสภา ซงไดสรปไวอยางนาสนใจเกยวกบการตรวจสอบการใชอ านาจรฐวา

- 154 -

“การตรวจสอบการใชอ านาจรฐโดยส านกงานการตรวจเงนแผนดนและส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตไมบงเกดผลการปฏบตทสมบรณตามรฐธรรมนญ ขาดการตรวจสอบดานระเบยบการพสด ระเบยบการเบกจายกอนตามอ านาจหนาทของส านกงานการตรวจเงนแผนดน ขาดการปฏบตตามค ารองเรยนเมอ พ.ศ. 2543 ซงเปนอ านาจหนาทของส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต เปนเหตใหรฐตองสญเสยงบประมาณแผนดนจ านวนมาก” (อางถงใน ส านกกรรมาธการ 1 2546)

6.3 ขอเสนอแนะการน าดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐไปใช

คณะผวจยไดพฒนาดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ (Corruption Risk Index: CRI) โดยมวตถประสงคเพอใชเปนสญญาณเตอนโครงการของรฐทมโอกาสจะเกดการทจรต อยางไรกตามการน าดชนดงกลาวไปใชใหเกดประโยชนไดจรงหรอพฒนาใหสามารถวดความเสยงการทจรตไดแมนย านน จ าเปนตองมหนวยงานรบหนาทเปน “เจาภาพ” น ารองใชดชนเพอวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ

การศกษาครงนคณะผวจยเสนอให “ส านกงานการตรวจเงนแผนดน” รบหนาทเปนเจาภาพในเรองดงกลาว เนองจาก สตง. มอ านาจหนาทโดยตรงในการตรวจสอบการใชจายเงนงบประมาณแผนดนวา เปนไปอยางถกตองตามกฎหมาย ระเบยบ และขอบงคบหรอไม หากกรณทพบวามเหตอนควรสงสยวาจะเกดการทจรตนน ส านกงานการตรวจเงนแผนดนสามารถแจงผลการตรวจสอบตอหนวยงานอนทเกยวของเพอด าเนนคดตามกฎหมายตอไปตามมาตรา 46 แหง พ.ร.บ. การตรวจเงนแผนดน พ.ศ. 2542

ปจจบน สตง. ไดเนนงานดานการปองกนไมใหเกดความเสยหายแกเงนแผนดนหรอเปนการตรวจสอบเชงรกทเนนการปองปรามกอนทความเสยหายจะเกดขน ดงจะเหนไดจากบทบาทของ สตง. ในระยะหลงทใหความส าคญกบงานตรวจสอบลกษณะน รวมถงสงสญญาณเตอนหนวยงานของรฐใหระมดระวงการใชจายงบประมาณหรอพฤตกรรมตางๆ ทอาจเขาขายผดกฎหมายหรอมผลประโยชนทบซอน32 เชน การแจงผลการตรวจสอบเรองการจดซอพสดขององคกรปกครอง อปท. ทมการสอดแทรกภาพผบรหารทองถนหรอตดขอความบนสงของหรอปดประกาศวาเปนงบประมาณของ อปท. โดยการเสนอของผบรหารทองถนนน ซง สตง. ชใหเหนวาการกระท าดงกลาวมลกษณะเปนการประชาสมพนธสวนบคคล ไม 32 การตรวจสอบเกยวกบเรองผลประโยชนทบซอน (Conflict of Interest) นบเปนอกประเดนหนงทไดรบความสนใจจากองคกรตรวจเงนแผนดนตางประเทศ เชน Office of the Auditor General of Canada เคยตรวจสอบการด าเนนงาน (Performance Audit) เกยวกบการจดการเรองผลประโยชนทบซอน (Managing Conflict of Interest) ของหนวยงาน 5 แหงทสงกดรฐบาลกลางของแคนาดา ผลการตรวจสอบพบวา หนวยงานเหลานยงมปญหาเรองการจดการความเสยงในการทจะผลประโยชนทบซอนทอาจจะเกดขน แมวาอาจจะไมผดกฎหมาย แตกเปนการละเมดหรอความบกพรองทางจรยธรรมอยางหนง (ผสนใจสามารถดาวนโหลดรายงานฉบบเตมไดจาก http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/docs/parl_oag_201010_04_e.pdf)

- 155 -

สมควรเบกคาใชจายจากทางราชการและอาจเขาขายแทรกแซงการจดการก าหนดนโยบายความตองการเพอประโยชนของตนเองหรอของผอน อนเปนการกระท าทขดกนแหงผลประโยชนตามหมวด 12 เรอง การตรวจสอบการใชอ านาจรฐ สวนท 2 วาดวยเรองการขดกนแหงผลประโยชน33

ดวยเหตนการด าเนนงานดานการปองปรามเพอไมใหเกดความเสยหายแกเงนของแผนดนจงมลกษณะเปนการตรวจสอบเชงปองกน (Preventive Audit) หรอการตรวจสอบแบบเฝาระวงเชงรก (Proactive Audit) ทมงเนนการปองปรามใหมความระมดระวงในการใชจายงบประมาณกอนทความเสยหายจะเกดขน ทงน บทบาทดงกลาวสอดคลองกบอ านาจหนาทตามกฎหมายการตรวจเงนแผนดน พ.ศ. 2542 ทบญญตไวในมาตรา 39 (2) (ง) วา สตง. มอ านาจหนาทในการ “ศกษาและเสนอความเหนเกยวกบแผนงาน งาน โครงการทจะมผลกระทบตอการจดท างบประมาณ”

อ านาจหนาทขางตนยอมเปดโอกาสใหสามารถน าดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐมาใชใหเกดประโยชนไดจรงในฐานะทดชนดงกลาวเปน “เครองมอ” เพอศกษาวเคราะหความเสยงโครงการทอาจเกดการทจรตและสงผลกระทบตอความเสยหายตองบประมาณแผนดน

ทงน หาก สตง. น าดชนนไปใชไดจรงแลว จะสามารถเฝาระวงโครงการทสมเสยงตอการทจรตตงแตกระบวนการจดท างบประมาณจนถงกระบวนการบรหารงบประมาณ ซงความเสยงโดยสวนใหญจะอยในกระบวนการจดซอจดจาง นอกจากนดชนยงสามารถประเมนความเสยงของโครงการไดวา มโอกาสจะเกดการทจรตมากนอยเพยงใดโดยเฉพาะอยางยงโครงการขนาดใหญทมลคาเกน 1,000 ลานบาท หรอโครงการทอยในความสนใจของสาธารณชน และหาก สตง. สามารถวเคราะหถงความเสยงทจะเกดการทจรตไดทนทวงทแลว ยอมมโอกาสทจะยบย งความเสยหายจากการทจรตโครงการมากกวาการตรวจสอบภายหลงจากมการเบกจายเงนหรอลงนามในสญญาไปแลว

กรณท สตง. วเคราะหความเสยงโครงการแลวพบวา โครงการมโอกาสทจะเกดการทจรต โดยคาดชน CRI สงและอยในเกณฑยก “ธงเหลอง” เตอนใหระวงความเสยงทจะเกดการทจรต หรอยก “ธงแดง” เพอชะลอโครงการนนไวกอน คณะผวจยเหนวา สตง. สามารถเสนอความเหนของการศกษาทอางองดชนนในรปแบบของ “ผลการศกษาวเคราะหความเสยงโครงการทเกดปญหาการจดท าหรอบรหารโครงการทอาจไมสอดคลองกบหลกธรรมาภบาลหรอหลกบรหารกจการบานเมองทด” ซงการน าเสนอผลการศกษาเชนนนบเปนการแจงเตอนเบองตนจากหนวยงานทท าหนาทตรวจสอบเพอใหผรบผดชอบโครงการไดตระหนกวาองคกรตรวจสอบไดตดตามโครงการนอยางใกลชด ในท านองเดยวกน ผลการศกษาดงกลาวควรไดรบการเปดเผยใหสาธารณชนรบทราบผานทางสอมวลชนหรอภาคเครอขายทรวมกนตอตานการทจรตเพอใหสงคมไดมสวนรวมกนตรวจสอบดวยอกทางหนง (ดรปท 6-3)

33 รายละเอยดโปรดดรายงานผลการปฏบตงานของส านกงานการตรวจเงนแผนดน ประจ าปงบประมาณ 2552 หนา 282

- 156 -

รปท 6-3: การน า CRI ไปใชประเมนความเสยงทจะเกดการทจรตในโครงการของรฐ

ศกษาวเคราะห

น าเสนอ

แจงผล เผยแพร

สตง. ค านวณ CRI โครงการขนาดใหญ

หรอโครงการทไดรบความสนใจจากสาธารณชน

ผลการศกษาวเคราะหความเสยงโครงการทอาจเกดปญหาการบรหาร หรอการจดท าโครงการทอาจไมสอดคลองกบหลกธรรมาภบาลหรอหลกบรหารกจการบานเมองทด

กรณทพบวา CRI สง และ ตองยกธงเหลองหรอธงแดง

หนวยงานเจาของโครงการหรอผเกยวของทกฝาย

สาธารณชน

- 157 -

บทท 7 บทสรปและขอเสนอแนวทางเพอการปฏรป

จากการศกษาวเคราะหกระบวนการงบประมาณท มความเสยงในการเกดการทจรตหรอ

แสวงหาผลประโยชนโดยมชอบ ทงการจดสรร การอนมต การบรหาร และการตรวจสอบงบประมาณ คณะผวจยไดสรปและเสนอแนะแนวทางเพอการปฏรประบบงบประมาณของรฐบาลเพอปองกนและปราบปรามการทจรต ดงน 7.1 สรปพฤตกรรมทมความเสยงหรอการทจรตในแตละขนตอนของกระบวนการงบประมาณ

พฤตกรรมทมความเสยงในการเกดการทจรตในแตละขนตอนของกระบวนการงบประมาณสามารถสรปได ดงน

7.1.1 การจดเตรยมงบประมาณ

7.1.1.1 การแทรกแซงฝายราชการจากทงฝายการเมองและฝายภาคธรกจ ผานวฒนธรรมอปถมภของสงคมไทย เพอใหฝายขาราชการอ านวยความสะดวกหรอเออประโยชนใหตนในการจดสรรงบประมาณแบงออกเปน 2 รปแบบ คอ

1) ฝายการเมองจะเขาแทรกแซงขาราชการโดยอาศยการแตงต งโยกยายเปนเครองมอ

2) ฝายธรกจ ผประกอบการ ผรบเหมาจะเขาแทรกแซงฝายการเมองและขาราชการโดยใชวธการให “สนบน” ทงในรปตวเงนและไมใชตวเงน

รปท 7-1: วงจรอปถมภระหวางนกการเมอง ขาราชการ และนกธรกจ

- 158 -

7.1.1.2 การจดเตรยมงบประมาณแบบหมกเมด โดยปดบงขอมลหรอใหขอมลนอยทสด

เกยวกบการจดเตรยมงบประมาณ 7.1.1.3 การผนงบประมาณงบประมาณแผนดนลงในเขตเลอกต งตวเอง (Pork-barrel

Politics)

ในขนตอนการจดเตรยมงบประมาณนบเปนขนตอนแรกในกระบวนการงบประมาณ เปนขนตอนในการก าหนดวงเงนงบปประมาณรายจายประจ าปและจดสรรงบประมาณใหแกสวนราชการตางๆ ซงหากพจารณาเพยงผวเผนอาจดเหมอนไมมความเสยงทจะเกดการทจรต ซงแมแตรายงานของ Isaksen (2005) กระบวา ในขนตอนการจดเตรยมงบประมาณมความเสยงทจะเกดการทจรตอยในระดบต า อยางไรกตาม หากพจารณากนอยางลกซงแลวจะพบวา ขนตอนการจดเตรยมงบประมาณอาจเปนขนตอนทส าคญทสด เปนจดเรมตนของกระบวนการทจรต เนองจากขนตอนการจดเตรยมงบประมาณเปนขนตอนทจะก าหนดวา โครงการใดบางจะถกเสนอเพอพจารณาด าเนนการ โครงการจะด าเนนการในพนทใด ภายใตจ านวนเงนเทาไร เพราะถาสงเกตใหดจะพบวาทงนกการเมองและนกธรกจจะเขามามสวนผลกดนใหเกดโครงการตามทตนเองตองการในขนตอนน อกทงยงมการใชอทธพลระดบชาตในการผลกดน

นอกจากน การเปดเผยและการเผยแพรขอมลในตอนการจดเตรยมงบประมาณมนอยมาก ท าใหเขาถงขอมลไดยาก หรออาจเรยกวามพฤตกรรมในการจดเตรยมงบประมาณแบบหมกเมด และเปนทนาสงเกตวาไมมคดการทจรตท ป.ป.ช. เคยชมลความผด หรอเรองตรวจสอบสบสวนท สตง.ไดชมลความผดวาเจาหนาทรฐมพฤตการณนาเชอวาทจรตทเกยวของกบการทจรตในกระบวนการจดเตรยมงบประมาณแตอยางใด แสดงใหเหนวา “ตนทนการทจรตในขนตอนนต ามาก” ทงทนาจะเปนขนตอนทส าคญทสดของกระบวนการทจรต สงนจงเปนแรงกระตนซงน าไปสความเสยงทจะท าการทจรตได

7.1.2 การอนมตงบประมาณ

7.1.2.1 การผนงบประมาณเขาสเขตพนทเลอกต งของตนเองหรอพรรคพวกผานการพจารณาของคณะกรรมาธการวสามญพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป (คณะกรรมาธการฯ)

7.1.2.2 การมงเนนผนงบประมาณลงพนท ท าใหกรรมาธการวสามญพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป (กรรมาธการฯ) มแนวโนมพจารณาเปนรายรายการ (Line Item) ไมค านงถงผลผลต ผลลพธของการด าเนนโครงการเทาทควร

7.1.2.3 พรรคการเมองทมตวแทนเขามาเปนกรรมาธการฯ มาก มแนวโนมทจะดงงบประมาณเขาพนทของ ส.ส. พรรคตวเองไดมาก เนองจากมคะแนนเสยงในขนตอนการพจารณามากกวา

7.1.2.4 แมวาคณะกรรมาธการฯ จะไมสามารถปรบเพมงบประมาณไดโดยตรง แตอาจท าไดโดยออม (Informal Rule) โดยใหสวนราชการเสนอค าขอปรบเพม แลวคณะกรรมาธการฯ เปนผเลอก

- 159 -

โครงการ โดยมกจะเปนโครงการแบบ Lump Sum ซงไมมการระบรายละเอยดโครงการหรอกจกรรมทมแผนการด าเนนงาน อกท งยงไมมการระบพนททชดเจน ดงน นจงเปนการเปดโอกาสใหมการวงเตนโครงการลงไปสเขตเลอกตงของตนเองหรอพรรคพวกได

1.2.5 บางครงหนวยงานราชการเองทเปนผจดงบประมาณลงพนทของกรรมาธการฯ เพอหวงผลใหกรรมาธการฯ ชวยผานงบประมาณใหเรวขน

1.2.6 กลมผลประโยชนอาจเขามาแทรกแซงการพจารณาของคณะกรรมาธการฯ 1.2.7 ผ แทนทมาจากกระทรวงท มอ านาจตอรองสง และ /หรอมสายสมพนธกบ

กรรมาธการฯ อาจไดรบความเกรงใจและมแนวโนมถกตดงบประมาณนอย ความเสยงของการทจรตในขนตอนการอนมตงบประมาณยงเปนเรองของการรวมมอกน

ระหวางนกการเมองและขาราชการเปนส าคญ กลาวคอ ส.ส. ตองการงบประมาณลงในพนทของตนเอง และขาราชการกยนดใหความรวมมอเพอโอกาสในการรบต าแหนงทสงขน ดงนน การค านงถงความพรอมในการด าเนนการของโครงการ ผลผลต ผลลพธของการใชจายงบประมาณจงลดความส าคญลง ท าใหประสทธภาพในการจดสรรงบประมาณลดลงอกดวย

7.1.3 การบรหารและตรวจสอบงบประมาณ

7.1.3.1 การก าหนดคณลกษณะและราคากลางของพสดทจะจดซอจดจาง 1) การลอคสเปคพสดทจะซอหรอจางใหตรงกบผขายหรอผรบจางรายใดรายหนง 2) ก าหนดคณสมบตของผขายหรอผรบจางทสามารถเขาเสนอราคา

7.1.3.2 การจดหาผขาย/ผรบจาง 1) ด าเนนการจดซอจดจางโดยใชวธพเศษ ซงมพฤตการณนาเชอวา จงใจทจะ

หลกเลยงการใชวธการประกวดราคาหรอ E-auction โดยมใหมการแขงขนราคาอยางเปนธรรม 2) การแบงซอแบงจางเพอหลกเลยงไมใหมการแขงขน 3) ปดกนการเผยแพรการประกวดราคา/สอบราคา เพอเออประโยชนแกผเขาเสนอ

ราคารายใดรายหนง 4) ไมพจารณาจางหรอซอจากผเสนอราคาต าทสด โดยอางวาผเสนอราคาต าสด

นนมคณสมบตไมถกตอง 5) คดเลอกผเสนอราคารายเดยวทมคณสมบตไมถกตองครบถวน และราคาทเสนอ

มาสงกวาราคาทประมาณการไว 7.1.3.3 การคดเลอกผขาย/ผรบจาง

ในชนนพฤตกรรมทเดนชด คอ การสมยอมในการประมล หรอการฮวประมล ซงแบงออกเปน 4 ลกษณะ คอ

- 160 -

1) การสมยอมกนใหผประกอบการรายใดรายหนงในกลมฮวนนไดงาน และน างานนนมาขายตอหรอจางชวงตอ (Subcontract) ใหกบสมาชกในกลม

2) การสมยอมกน โดยตกลงไมใหคแขงเขาเสนอราคาแขงขน 3) การสมยอมกนระหวางสมาชกในกลมฮว โดยเสนอราคาใหสงกวาสมาชกท

ตองการไดงานนโดยท าทเหมอนวามการแขงขนกนจรงๆ 4) การหมนเวยนกนเสนอราคา โดยแบงงานตามขอตกลงของกลมฮววาใครควร

จะไดงานใด 7.1.3.4 การท าสญญาและบรหารสญญา

1) การเปลยนแปลงแบบรปรายการ หรอเปลยนแปลงวสดท าใหราชการเสยประโยชน

2) การขยายระยะเวลาการสงมอบพสดหรองานกอสรางใหผขาย/ผรบจางโดยไมมเหตอนควรเพอชวยเหลอผรบจางใหไมตองเสยคาปรบ

7.1.3.5 การทจรตในขนตอนการตรวจรบพสดหรอการตรวจรบงาน 1) ผควบคมงานและคณะกรรมการตรวจการจางรวมกนรบงาน แมวาผรบจาง

ท างานไมแลวเสรจตามสญญา หรองานกอสรางไมเปนไปตามแบบรปรายการ 2) ผขายสงมอบพสดทมคณลกษณะเฉพาะไมตรงตามขอก าหนดในสญญา

เ มอพจารณาภาพรวมแลว สามารถกลาวโดยสรปไดวา กระบวนการงบประมาณมองคประกอบทเกยวของทส าคญ 3 ประการ ไดแก ระบบงบประมาณ กฎหมายทเกยวของ และบคคลทเกยวของกบการงบประมาณ ความสมพนธและความเกยวของทตองท างานรวมกนอยางใกลชดของทง 3 องคประกอบ จะกอใหเกดกระบวนการงบประมาณทมประสทธภาพ โปรงใส และไมมการทจรต แตหากมการทจรตเกดขนในกระบวนการงบประมาณนน ยอมตองมความผดปกตเกดขนในองคประกอบใดองคประกอบหนงหรอหลายๆ องคประกอบรวมกน

- 161 -

รปท 7-2: กระบวนการงบประมาณทมความเสยงในการทจรต

จากรปท 7-2 เมอพจารณาในแตละองคประกอบของกระบวนการงบประมาณทมความเสยงในการทจรต สรปไดวา

1. ระบบงบประมาณ เมอพจารณาระบบงบประมาณในทกๆ ระบบงบประมาณจะเหนไดวา ทกระบบงบประมาณจะมงเนนใหเกดกระบวนการงบประมาณทด เกดประสทธภาพในการใชจายงบประมาณ และไดรบการพฒนาใหมความเหมาะสมตามแตละชวงเวลา ไมวาจะเปนระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร (Strategic Performance-Based Budgeting) ทใชอยในปจจบน ซงเปนการน าเอานโยบายของรฐบาลทไดหาเสยงไวกบประชาชน (และเปนเหตผลทพรรคการเมองดงกลาวไดรบเลอกตงจากประชาชน) หรอนโยบายทแถลงตอรฐสภา มาแปลงเปนงบประมาณ หรอแมแตระบบจ าแนกตามรายการ (Line-item Budgeting System) ทมงเนนการระบรายละเอยดในแตละรายการรายจายอยางเจาะจง ซงความเสยงในการทจรตของแตละระบบงบประมาณเปนสงทปฏเสธไมได และสวนหนงเปนเพราะคนมการปรบเปลยนรปแบบในการทจรตตามการพฒนาของระบบงบประมาณ แตสงส าคญทตองตระหนกถงกคอ ระบบงบประมาณทกระบบมเจตนาทด

2. กฎหมายทเกยวของ กฎหมายทเกยวของในการก ากบดแลกระบวนการงบประมาณมครบถวนในทกขนตอนของกระบวนการงบประมาณ ทง พ.ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 ทครอบคลมกระบวนการทง 4 ขนตอน ไดแก การจดเตรยม การอนมต การบรหาร และการตรวจสอบ ในขณะทขนการบรหารงบประมาณม พ.ร.บ. เกยวกบการเสนอราคาตอหนวยงานรฐ พ.ศ. 2542 ระเบยบพสด พ.ศ. 2535 และระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสดดวยวธการทางอเลกทรอนกส พ.ศ. 2549 และในขนของการตรวจสอบม พ.ร.บ. ประกอบรฐธรรมนญวาดวยการตรวจเงนแผนดน พ.ศ. 2542 พ.ร.บ.ประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ. 2542 และระเบยบคณะกรรมการการ

- 162 -

ตรวจเงนแผนดนวาดวยวนยทางงบประมาณและการคลง พ.ศ. 2544 ดงแสดงในรปท 7-3 และสงส าคญทตองค านงคอ กฎหมายทกฉบบมเจตนาทด

รปท 7-3: กฎหมายส าคญทเกยวของในการก ากบดแลกระบวนการงบประมาณ

3. บคคลทเกยวของกบกระบวนการงบประมาณ หรอเปนองคประกอบทเกยวกบ “คน” จากพฤตกรรมทคณะผวจยไดกลาวมาแลว ความเสยงทจะเกดการทจรตสวนใหญเกดจากคนทมเจตนาไมด ตองการแสวงหาผลประโยชนแกตนเองและพวกพองอยางไรคณธรรมทงสน ดงนน คนจงเปนปจจยหลกในการกอใหเกดความเสยงในการทจรต

นอกจากน ปจจยส าคญหรอตวเรงปฏกรยาทกอใหเกดความเสยงในการทจรตทส าคญอก 2 ประการ คอ

1) การบงคบใชกฎหมาย (Law Enforcement) ทไมจรงจง โดยกระบวนการงบประมาณของไทยนนมกฎหมายทใชในการก ากบดแลและตรวจสอบในทกกระบวนการอยแลว ซงหากมการบงคบใชกฎหมายทจรงจงการทจรตนาจะมแนวโนมทจะลดความรนแรงลง

2) ความลาชาในการด าเนนคด จากการศกษารายงานประจ าปของ ป.ป.ช. ป พ.ศ. 2551 พบวา เรองทด าเนนการเสรจมเพยง 2,226 คด (จากคดทงหมด 8,273 คด) ซงคดเปน 27% และมคดคงเหลอถง 6,047 คด นอกจากนเมอพจารณาคดท ป.ป.ช. ชมลความผดกมเพยง 56 คด (จาก 8,273 คด) ซงคดเปน 0.687% ของคดทงหมด ประกอบกบไมมคดการทจรตใดๆ เลยท ป.ป.ช. ชมลในขนของการจดเตรยมงบประมาณและขนของการอนมตงบประมาณ สงเหลานยงไมรวมกรณการทจรตทไมไดมการรองเรยนและอยในกระบวนการพจารณาคด

เมอพจารณาจากทงองคประกอบทเกยวของกบกระบวนการงบประมาณทง 3 ประการ และปจจยเรงทง 2 ประการขางตน อาจกลาวไดวา สาเหตทส าคญทสดในการทจรตคอ การทตนทนในการทจรตต ามาก นนคอ ผลประโยชนจากการทจรตมสง แตโอกาสทจะถกจบไดและถกลงโทษต ามาก

- 163 -

7.2 ขอเสนอแนวทางเพอการปฏรป

เมอพจารณาลกษณะของการกระท าการทจรตในแตละขนตอนของกระบวนการงบประมาณ สามารถสรปไดวา ปจจยส าคญทท าใหเกดพฤตกรรมการทจรตคอ “ตนทนในการท าการทจรตต ามาก” ทงในสวนของมาตรฐานในการบงคบใชกฎหมายทขาดความเอาจรงเอาจง และปรมาณคดทมจ านวนมากทงในสวนของ ป.ป.ช. และ สตง. ท าใหการพจารณาคดลาชาไมทนการ ดวยเหตดงกลาว แนวทางทคณะผวจยน าเสนอจงมงเนนท “การเพมตนทนในการทจรต” ผานการเปดเผยอยางโปรงใส และปรบใชสงทมอยแลวในการปรบปรงกระบวนการและการบรหารจดการทเกยวของกบการงบประมาณของรฐบาล โดยอาศยสมการของการทจรตของ Klitgaard (1998)34 โดยไดเพม “ความโปรงใส” เขาไปในสมการดวย จะไดวา

การทจรต คอ การผกขาด + การใชดลพนจ – ความรบผดชอบชอบ - ความโปรงใส

รปท 7-4: การแกไขปญหาการทจรตโดยวธการกลบขางสมการของ Klitgaard

จากสมการการทจรตของ Klitgaard นน แนวทางในการลดการทจรต คอ การกลบขางสมการ โดยการลดอ านาจผกขาด และลดการใชดลพนจ ในขณะเดยวกนกตองเพมความรบผดชอบ เพมความโปรงใส ซงแนวทางการด าเนนการสามารถท าได ดงน

7.2.1 ดานการปรบปรงและบงคบใชกฏหมาย การน า พ.ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 มาบงคบใชอยางจรงจง

และปรบปรงกฎหมายโดยใหอ านาจหนวยงานกลาง (เชน ป.ป.ช. หรอ สตง.) ในการเปนผด าเนนการสงฟองเจาหนาททท าการละเมด เพอเพมความรบผดชอบ และลดการใชดลพนจของทกฝายทเกยวของในการกระบวนการงบประมาณ ทงขาราชการ นกการเมอง และนกธรกจ

34 นนคอ C = M + D – A (หรอ Corruption = Monopoly + Discretion – Accountability)

- 164 -

พ.ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 บญญตใหเจาหนาทรบผดในผลแหงละเมดในกรณทไดกระท าในการปฏบตหนาทดวยความจงใจ (ตงใจท าใหเกดความเสยหาย) หรอประมาทเลนเลออยางรายแรง (รวาเสยงจะเกดความเสยหายแตยงท า) ทงน เมอเกดการละเมด และหนวยงานตนสงกดของเจาหนาทผท าการละเมดตองรบผดชอบโดยการชดใชคาเสยหายใหแกผเสยหายแลว หนวยงานตนสงกดกมสทธไลเบยเรยกรองใหเจาหนาทผท าการละเมดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกหนวยงานได และหากเจาหนาทเพกเฉยไมน าเงนมาช าระ หนวยงานอาจใชมาตรการบงคบทางปกครองดวยการยดหรออายดและขายทอดทรพยสนของเจาหนาทผกระท าผดเพอน ามาช าระเปนคาสนไหมทดแทนใหครบถวนได

จากทไดกลาวไปแลววา ในกระบวนการงบประมาณปจจบน มตนทนการทจรตทต ามาก โดยเฉพาะในขนของการจดเตรยมและอนมตงบประมาณ ซงจากขอเทจจรงทผานมา ไมปรากฏวามการชมลความผดของ ป.ป.ช. หรอ สตง. แตอยางใด ทงๆ ทขนตอนการจดเตรยมและอนมตงบประมาณเปนขนตอนทมความส าคญมาก เนองจากเปนจดเรมตนของการก าหนดวงเงนงบประมาณ การพจารณาจดสรรงบประมาณ อกท งขนตอนดงกลาวกเปนทเขาใจกนโดยทวไปวา มพฤตกรรมในเรองการจดเตรยมงบประมาณแบบหมกเมดและการผนงบประมาณลงในเขตเลอกตงของตนเอง รวมถงพฤตกรรมการเออประโยชนใหแกพรรคพวก

การน า พ.ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาทมาปรบใชในกระบวนการงบประมาณมวตถประสงคเพอเพมระดบความรบผดชอบ และกอใหเกดการเปลยนแปลงพฤตกรรมของเจาหนาทส านกงบประมาณในการพจารณาจดสรรโครงการและสวนราชการทน าเสนอโครงการเพอขอจดสรร นกการเมอง และขาราชการ โดยหากส านกงบประมาณพจารณาจดสรรโครงการทไมมความพรอมทจะด าเนนโครงการ หรอมผลลพธของการด าเนนโครงการในระดบต ากวาโครงการอนโดยเปรยบเทยบ หรอในทางกลบกน หากสวนราชการเสนอโครงการทไมพรอมด าเนนการทงๆ ททราบขอมลอยแลว และกอใหเกดความเสยแกรฐ ส านกงบประมาณ สวนราชการ และนกการเมองยอมตองรบผดทางละเมดและชดใชคาเสยหายแกรฐ ทงน ผสงฟองควรเปนหนวยงานกลางทมหนาทก ากบดแลการทจรตและไมมสวนไดสวนเสย การรบผดทางละเมดดงกลาวจะสงผลใหเกดการเปลยนแปลงพฤตกรรมของภาคราชการทงสวนราชการ ส านกงบประมาณ นกการเมองในการพจารณาเสนอ จดสรร และอนมตโครงการทเหมาะสมและมความพรอมในการด าเนนการ ท าใหเงนงบประมาณถกใชอยางมประสทธภาพมากขน

7.2.2 ดานการเพมประสทธภาพในการตรวจสอบ 1) การน าดชนวดความเสยงการทจรตในโครงการของรฐ (Corruption Risk Index:

CRI) มาใชในการเฝาระวงและตรวจสอบโครงการทเสยงตอการทจรต ซงคณะผวจยไดพฒนา CRI โดยมวตถประสงคเพอใชเปนสญญาณเตอนภยในโครงการของรฐทมโอกาสจะเกดการทจรต และเพอใหดชนดงกลาวสามารถน าไปสการปฏบตจรงได คณะผวจยเสนอให “ส านกงานการตรวจเงนแผนดน” รบหนาทเปนหนวยงานหลกในการน าดชนมาใชในการตรวจสอบการทจรต เนองจาก สตง. มอ านาจหนาทโดยตรง

- 165 -

ในการตรวจสอบการใชจายเงนงบประมาณแผนดนใหเปนไปอยางถกตองตามกฎหมาย ระเบยบ และขอบงคบ โดย สตง. จะท าหนาทในการน าโครงการขนาดใหญทมลคาเกน 1,000 ลานบาท หรอโครงการทไดรบความสนใจจากสาธารณชนมาศกษาวเคราะหและค านวณหาคา CRI (อาศยอ านาจกฎหมายการตรวจเงนแผนดน พ.ศ. 2542 ทบญญตไวในมาตรา 39 (2) (ง) วา สตง. มอ านาจหนาทในการ “ศกษาและเสนอความเหนเกยวกบแผนงาน งาน โครงการทจะมผลกระทบตอการจดท างบประมาณ”) กรณท สตง. วเคราะหความเสยงโครงการแลวพบวา โครงการมโอกาสทจะเกดการทจรต โดยคา CRI สงและอยในเกณฑยก “ธงเหลอง” เตอนใหระวงความเสยงทจะเกดการทจรต หรอยก “ธงแดง” เพอชะลอโครงการนนไวกอน สตง. สามารถน าเสนอความเหนของการศกษาในรปแบบของ “ผลการศกษาวเคราะหความเสยงโครงการทเกดปญหาการจดท าหรอบรหารโครงการทอาจไมสอดคลองกบหลกธรรมาภบาลหรอหลกบรหารกจการ

บานเมองทด” เพอเปนการแจงเตอนเบองตนตอผรบผดชอบโครงการเพอใหเกดความตระหนกวา ขณะนองคกรตรวจสอบไดตดตามโครงการนอยางใกลชด ในท านองเดยวกน ผลการศกษาดงกลาวควรไดรบการเปดเผยใหสาธารณชนรบทราบผานทางสอมวลชนหรอภาคเครอขายทรวมกนตอตานการทจรตเพอใหสงคมไดมสวนรวมกนตรวจสอบดวยอกทางหนง

ทงน หาก สตง. น าดชนดงกลาวไปสการปฏบตไดจรงจะท าใหกระบวนการเฝาระวงและยบย งความเสยหายทอาจเกดขนจากโครงการทสมเสยงตอการทจรตสามารถด าเนนการไดอยางทนทวงทและมประสทธภาพมากยงขน

2) การเพมตวชวด (Key Performance Indicators: KPIs) ของ สตง. โดยตองด าเนนการตรวจโครงการทมลคาเกน 1,000 ลานบาททกโครงการ เพอเพมประสทธภาพในการตรวจสอบ ทงน โครงการเกน 1,000 ลานบาท ในแตละปจะมจ านวนโครงการไมมากนก (มจ านวนเฉลยอยท 27 โครงการตอปในชวงป พ.ศ. 2543 - 2553) ดงนน การตรวจนาจะอยในวสยทกระท าได

7.2.3 ดานขอมลและความโปรงใส 1) การก าหนดใหส านกงบประมาณตองเปดเผยขอมลโครงการทไมไดรบอนมตจดสรร

งบประมาณ พรอมดวยเหตผลประกอบ เปนการเพมความโปรงใสและเพมความรบผดของเจาหนาส านกงบประมาณในการพจารณาจดสรรโครงการ และสวนราชการตองเสนอโครงการทมความพรอมในการด าเนนการมผลลพธทคมคา (Value for Money) เนองจากประชาชนภายนอกสามารถเปรยบเทยบความจ าเปนและความคมคาของโครงการทไดรบและไมไดรบงบประมาณได เนองจากในปจจบนการเปดเผยขอมลเกยวกบงบประมาณรายจายโครงการตางๆ จะด าเนนการเปดเผยเพยงโครงการทไดรบการอนมต และมรายละเอยดนอยมาก ท าใหการจดสรรงบประมาณมความโปรงใสไมเพยงพอทจะใหสาธารณชนรบร และไมสามารถทราบถงโครงการอนๆ ทไมไดรบการเสนอใหด าเนนการ ซงอาจน าไปสการจดเตรยมงบประมาณแบบหมกเมดและการผนงบประมาณลงในเขตเลอกตงของตนเอง รวมถงพฤตกรรมการเออประโยชนใหแกพรรคพวกได

- 166 -

2) การเปดเผยขอมลโครงการเกน 1,000 ลานบาท และชอผเกยวของ จะเปนการเพมความโปรงใสในการด าเนนการในทกขนตอนของกระบวนการงบประมาณ และเปนการเพมความรบผดชอบของผทเกยวของในการด าเนนโครงการ เนองจากประชนสามารถทราบถงรายชอของผทเกยวของทกคน

3) การจดท าฐานขอมลคสญญากบรฐและเปดเผยตอสาธารณะผานเวบไซต โดยในปจจบนกรมบญชกลางไดน าว ธการทาง อ เลกทรอนกสเขามาใชในการด า เนนการจดซอจดจาง (e–Government Procurement: e-GP) และการเบกจายเงนงบประมาณ (Government Fiscal Management Information System: GFMIS) ซงระบบทงสองมการบนทกขอมลเกยวของกบการจดซอจดจางและการเบกจายผานระบบอยแลว ทงในสวนของขอมลของผรบสญญาจากภาครฐ วธการจดซอจดจาง มลคาของสญญา และการเบกจาย เปนตน หากแตขอมลดงกลาวยงขาดการจดระบบเพอน าไปจดท าเปนสถตฐานขอมล และเขาถงไดยาก ดงนน จงควรจดท าระบบฐานขอมลคสญญากบรฐอยางจรงจงและเปดเผยตอสาธารณะ โดยเฉพาะในสวนของเวบไซต เพอใหเกดความโปรงใส ทนเวลา และงายตอการเขาถง

4) การถายทอดการพจารณางบประมาณของคณะกรรมาธการวสามญพจารณาราง พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าป ซงเปนการเพมความโปรงใสใหกบขนตอนการอนมตงบประมาณ โดยการถายทอดสดจะชวยเพมการซกถามและอภปราย การตดทอนงบประมาณทมเหตผลมากขน หรอเปนการลดการใชอ านาจในการตอรอง การผลกดนงบประมาณอยางไม เปนธรรมท งเพอตนเองและกลมผลประโยชนตางๆ

7.2.4 ขอเสนอแนะเกยวกบ ป.ป.ช. 1) การยกเวนหรอลดหยอนความผดใหกบผเปดเผยขอมลการทจรต (Leniency

Program) อนจะน าไปสการตรวจสอบกนเองระหวางผประกอบการ ซงเปนการลดภาระของสวนราชการในการตรวจสอบอกทางหนงดวย ทงน ในปจจบนกฎหมาย ป.ป.ช. ไดน าการยกเวนหรอลดหยอนความผดใหกบผเปดเผยขอมลการทจรตดงกลาวมาบงคบใชแลว35 อยางไรกด เพอใหการคมครองพยานสามารถด าเนนการไดอยางมประสทธภาพ ป.ป.ช. ควรเรงด าเนนการกระบวนการสอบสวนใหรวดเรวมากยงขน

2) การเพมชองทางการสอสารในการตอตานการทจรต โดย ป.ป.ช. ควรเพมชองทางการสอสารผานสอตางๆ เชน จดท ารายการโทรทศน หรอวทยเพอสอสาร สรางทศนคต และเพมจตส านกของ

35 พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ. 2542 แกไขเพมเตม (ฉบบท 2) พ.ศ. 2554 มาตรา 103/6 บญญตวา “บคคลหรอผถกกลาวหารายใดซงมสวนเกยวของในการกระท าความผดกบเจาหนาทของรฐซงเปนผถกกลาวหารายอน หากไดใหถอยค า หรอแจงเบาะแสหรอขอมลอนเปนสาระส าคญในการทจะใชเปนพยานหลกฐานในการวนจฉยชมลการกระท าผดของเจาหนาทของรฐรายอนนน และคณะกรรมการ ป.ป.ช. เหนสมควรจะกนผนนไวเปนพยานโดยไมด าเนนคดกได ทงน ตามหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขทคณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกาศก าหนด”

- 167 -

ประชาชนในการตอตานการทจรต การด าเนนการดงกลาวจะเปนการกระตนใหเกดการตรวจสอบการทจรตจากภาคประชาชน

ขอเสนอดงกลาวขางตนไดสรปเสนอในรปท 7-5

รปท 7-5: ขอเสนอแนวทางเพอการปฏรป

โดยสรปแลว สงส าคญในการปฏรประบบงบประมาณเพอตอตานการทจรต คอ การเรม

เปลยนแปลงพฤตกรรมเพอลอมกรอบการทจรต โดยมไดมงหวงการหมดไปของการทจรต แตตองท าใหตนทนสงขน ท าใหคนทท าการทจรตหยดการกระท า และท าใหคนทจะท าการทจรต (ทยงไมเขาสวงจรการทจรต) เกดความลงเลและไมเขาสวงจรในอนาคต ท าใหกระบวนการทจรตไมขยายตวมากขน ในขณะเดยวกน การด าเนนการตามขอเสนอแนะดงกลาวจะไมท าใหกระบวนการงบประมาณสะดด หรอชาลงเพราะมไดเขาไปเพมขนตอนการด าเนนการ แตเปนเพยงการกระตนใหน าสงทมและสงทท าอยแลวใหมการเผยแพรมากขน เขาถงไดงายขน โปรงใสมากขน นอกจากน การด าเนนการตามขอเสนอแนะดงกลาวจะท าใหกระบวนการงบประมาณมประสทธภาพ เหมาะสม ถกตองมากขน และจะท าใหประชาชนไดรบประโยชนสขจากการใชจายเงนงบประมาณของรฐอยางแทจรงทสด

- 168 -

บรรณานกรม

Adams, G. 1981. The Iron Triangle: The Politics of Defense Contracting, Council on Economic Priorities. New York: Council on Economic Priorities.

Becker, G. S. 1968. Crime and Punishment: An Economic Approach. Journal of Political Economy 76 (2): 169 - 217.

Carlitz, R., P. de Renzio, W. Krafchik, และ V. Ramkumar. 2009. Budget Transparency around the World: Results from the 2008 Open Budget Survey. OECD Journal on Budgeting 2009/2: 1 - 17.

Harriss, J., J. Hunter, และ C. M. Lewis. 1995. Introduction: Development and Significance of NIE, ใน J. Harris, J. Hunter และ C. M. Lewis (บรรณาธการ), The New Institutional Economics and Third World Development. London: Routledge.

Isaksen, J. 2005. The Budget Process and Corruption. Bergen, Norway: U4 Anti-Corruption Resource Centre, Chr. Michelsen Institute.

Kalnins, V. 2005. Assessing Trends in Corruption and Impact of Anti-corruption Measures, ใน The Anti-corruption Network for Transition Economies: 6th General Meeting. Istanbul, Turkey.

Kaufmann, D., A. Kraay, และ M. Massimo. 2007. Governance Matters VI: Aggregate and Individual Governance Indicators for 1996-2006. Washington, D.C.: World Bank Policy Research Working Paper No. 4280.

Kenny, C. J. 2007. Construction, Corruption, and Developing Countries, Policy Research Working Paper Series 4271. Washington D.C.: The World Bank.

Kenny, C., และ M. Musatova. 2010. 'Red Flags of Corruption' in World Bank Projects: An Analysis of Infrastructure Contracts: The World Bank Policy Research Working Paper 5243.

Klitgaard, R. 1998. International Cooperation against Corruption. Finance & Development 35 (1): 3-6. Krueger, A. O. 1974. The Political Economy of the Rent-Seeking Society. American Economic Review 64

(3):291 - 303. Lambsdorff, J. G. 2007. The Institutional Economics of Corruption and Reform: Theory, Evidence and

Policy. Cambridge: Cambridge University Press. Ma, J., และ X. Ni. 2008. Toward a Clean Government in China: Does the Budget Reform Provide a

Hope? Crime Law and Social Change 49:119 – 138. Mauro, P. 1998. Corruption and the Composition of Government Expenditure. Journal of Public

Economics 69: 263-279.

- 169 -

North, D. C. 1994. Economic Performance through Time. The American Economic Review 84 (June): 359 - 368.

———. 1997. Prologue, ใน J. N. Drobak และ J. V.C. Nye (บรรณาธการ), The Frontier of the New Institutional Economics. San Diego: Academic Press.

Rose-Ackerman, S. 1997. The Political Economy of Corruption, ใน K. A. Elliott (บรรณาธการ), Corruption and the Global Economy. Washington: Institute for International Economics.

Sik, E. 2002. The Bad, the Worse and the Worst: Guesstimating the Level of Corruption, ใน S. Kotkin และ A. Sajo (บรรณาธการ), Political Corruption in Transition: A Sceptic's Handbook. Budapest: Central European University Press.

Tanzi, V., และ H. Davoodi. 1997. Corruption, Public Investment, and Growth, IMF Working Paper No. 97/139.

Transparency International. 2006. Handbook for Curbing Corruption in Public Procurement. Berlin, Germany: Transparency International.

Ware, G. T., S. Moss, J. E. Campos, และ G. P. Noone. 2007. Corruption in Public Procurement: A Perennial Challenge, ใน J. E. Campos และ S. Pradhan (บรรณาธการ), The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities at the Sector Level. Washington, D.C.: The World Bank.

World Bank. 2007. Corruption Warning Signs: Is Your Project at Risk? Good Practices in Latin America and the Caribbean 1 (1).

กลยา ทองศร. 2546. บทบาทของคณะกรรมาธการวสามญพจารณารางพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ: ศกษาเฉพาะกรณงบประมาณรายจายประจ าป พ.ศ. 2542 - 2544. วทยานพนธปรญญาศลปศาสตรมหาบณฑต (รฐศาสตร) มหาวทยาลยรามค าแหง.

ไกรยทธ ธรตยาคนนท. 2533. การก าหนดนโยบายสาธารณะและเศรษฐศาสตรการเมองแนวใหม. กรงเทพมหานคร: สมาคมเศรษฐศาสตรแหงประเทศไทย.

คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตภาครฐ (ป.ป.ท.). 2553. รายงานผลการตรวจสอบงบภยพบต (อทกภย) ประจ าปงบประมาณ 2552.

จรส สวรรณมาลา. 2547. การจดท าแผนบรหารราชการแผนดน แผนปฏบตราชการและงบประมาณรายจายประจ าป 2549 ตามพระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารบานเมองทด พ.ศ. 2546, รายงานการวจยฉบบสมบรณ เสนอตอส านกงบประมาณ.

———. 2553. ประชาธปไตยทางการคลงไทย, ศนยตดตามประชาธปไตยไทย. กรงเทพฯ: คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

- 170 -

จราภรณ ตนตวงศ. 2552. กระบวนการจดการงบประมาณในขนตอนการอนมตงบประมาณของสภาผแทนราษฎร, ผลงานทางวชาการเพอประเมนบคคล เพอแตงตงใหด ารงต าแหนงผเชยวชาญดานยทธศาสตรการงบประมาณ. กรงเทพฯ: ส านกงบประมาณ ส านกนายกรฐมนตร.

ไชยณรงค เศรษฐเชอ. ม.ป.ป. บทเรยน 5 พนลาน ผลงานฮวขามชาต, เครอขายแมน าตะวนออกเฉยงใต. จาก www.livingriversiam.org เขาดเมอ 19 พฤษภาคม 2554.

ไชยา นพคณ. 2544. แนวความคดการปรบปรงการอนมตงบประมาณรายจายประจ าป, ผลงานวชาการเพอประเมนบคคล. กรงเทพฯ: ส านกงบประมาณ ส านกนายกรฐมนตร.

ฐานนท วรรณโกวท. ศาลฎกาแผนกคดอาญาของผด ารงต าแหนงทางการเมอง 2553 [เขาดเมอ 30 มถนายน 2555. จาก http://www.supremecourt.or.th/file/criminal/new%203.pdf.

ณรงค สจพนโรจน. 2543. การจดท า อนมต และบรหารงบประมาณแผนดน (ทฤษฎและปฏบต), พมพครงท 3. กรงเทพฯ: บพธการพมพ.

ดเรก ปทมศรวฒน. 2547. งบประมาณทไมสมเหตสมผล: ขอเสนอใหมการมสวนรวมของภาคประชาชน: มตชนรายวน ฉบบวนท 30 พฤศจกายน หนา 6.

เดชาภวฒน ณ สงขลา. 2548. ระบบงบประมาณของประเทศสหรฐอเมรกา. วารสารการงบประมาณ 2 (7): 40-48.

ทศพร ศรสมพนธ. 2543. การงบประมาณแผนดนในบรบทการเปลยนแปลง. กรงเทพฯ: ส านกพมพอมรนทรพรนตง แอนด พบลชชง.

นงลกษณ สทธวฒนพนธ. 2544. การงบประมาณ: หลกทฤษฎและแนววเคราะหเชงปฏบต. กรงเทพฯ: ส านกพมพสขภาพใจ.

นพนนท วรรณเทพสกล. 2551. กอสรางการเมอง การเมองกอสราง, ใน ผาสก พงษไพจตร (บรรณาธการ), การตอสของทนไทย การเมอง วฒนธรรมเพอการอยรอด. กรงเทพฯ: ส านกพมพมตชน.

นพฤทธ อนนอภบตร. 2545. การวเคราะหกระบวนการงบประมาณในสภาผแทนราษฎรของไทย . วทยานพนธปรญญาเศรษฐศาสตรมหาบณฑต จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

นภารตน สมบตมงคล. 2548. องคกรพจารณารางพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปในประเทศไทย: รปแบบองคกรทพงประสงค: วทยานพนธปรญญาศลปศาสตรมหาบณฑต (รฐศาสตร).

นพนธ พวพงศกร, เดอนเดน นคมบรรกษ, สวรรณา ตลยวศนพงศ, และ กรตพงศ แนวมาล. 2543. ยทธศาสตรการตอตานคอรรปชนในประเทศไทย: แนวคดทางเศรษฐศาสตรวาดวยตลาดคอรรปชน: เอกสารประกอบการสมมนาเรอง “ยทธศาสตรการตอตานคอรรปชนในประเทศไทย" จดโดยส านกงาน ก.พ. วนท 28 สงหาคม 2543.

ปราณ ทนกร และฉลองภพ สสงกรกาญจน. 2539. การศกษาแนวทางในการจดสรรงบประมาณรายจายของรฐบาลไทย: กรณศกษาเชงเปรยบเทยบระหวางประเทศ. กรงเทพมหานคร: มลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย.

- 171 -

ผาสก พงษไพจตร และคณะ. 2546. ธรกจ รฐ และคอรรปชน: รายงานวจยภายใตการสนบสนนทนวจยของส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต.

พรชย นชสวรรณ. 2544. ระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร (SPBB): เอกสารประกอบการสมนาเชงประสบการณ สถาบนพฒนานโยบายและการจดการ คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

พรนภา เพชรยงวรพงศ. 2546. บทบาทส านกงบประมาณในขนตอนการอนมตงบประมาณรายจายประจ าปของฝายนตบญญต. ผลงานทางวชาการเพอประเมนบคคล.

———. 2550. บทบาทส านกงบประมาณในการน าเสนองบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร: ศกษาขนการพจารณารางพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2549 ของคณะกรรมาธการวสามญฯ. วทยานพนธปรญญารฐศาสตรมหาบณฑต สาขาการบรหารจดการสาธารณะส าหรบนกบรหาร คณะรฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

พลลภ ศกดโสภณกล. 2547. ววฒนาการกฎหมายวธการงบประมาณ และการปฏรประบบงบประมาณของประเทศไทย. กรงเทพฯ: ส านกพมพไทยวฒนาพาณชย.

พเชษฐ พนธวชาตกล. 2551. อภปรายนอกสภา. แนวหนา, 20 สงหาคม. รงสรรค ธนะพรพนธ. 2546. การผนงบประมาณแผนดน เรองของหมากนข คอลมน จากทาพระจนทรถง

สนามหลวง. ผจดการออนไลน, 17 กนยายน. รชนภา สายอบล. 2552. กระบวนการงบประมาณของรฐสภาไทย. ดษฎนพนธปรญญาปรชญาดษฎบณฑต

(รฐประศาสนศาสตร) มหาวทยาลยรามค าแหง. วชาญ มนชยนนท. 2544. ปญหาและอปสรรคในการปฏบตหนาทของคณะกรรมาธการวสามญพจารณาราง

พระราชบญญตงบประมาณรายจาย: ศกษาเฉพาะกรณงบประมาณรายจายประจ าป พ.ศ. 2545: ภาคนพนธวทยานพนธปรญญารฐศาสตรมหาบณฑต คณะรฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

วลาศ จนทรพทกษ. 2540. กระบวนการงบประมาณแผนดนของประเทศไทย: ศกษาเฉพาะกรณประสทธภาพของคณะกรรมาธการวสามญพจารณารางพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปในขนตอนการอนมตงบประมาณโดยรฐสภา. ภาคนพนธปรญญารฐศาสตรมหาบณฑต คณะรฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

วษณ เครองาม. 2554. หลงมานการเมอง. กรงเทพฯ: ส านกพมพมตชน. สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย. 2546. ความขดแยงระหวางผลประโยชนสวนตนและผลประโยชน

สวนรวม (Conflict of Interest), เอกสารประกอบการสมมนาเผยแพรผลการวจยเรอง ความขดแยงระหวางผลประโยชนสวนตนและผลประโยชนสวนรวม จดโดยส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน วนท 4 ก.ค. 2546 ณ โรงแรมเรดสน กรงเทพ.

สมนก พมลเสถยร. 2551. ระบบงบประมาณตามบทบญญตของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. วารสารการงบประมาณ 5 (17).

- 172 -

ส านกกรรมาธการ 1. 2546. รายงานของคณะกรรมาธการวสามญพจารณาศกษาและตดตามตรวจสอบโครงการจดการน าเสยเขตควบคมมลพษ จงหวดสมทรปราการ. กรงเทพฯ: ส านกงานเลขาธการวฒสภา.

ส านกงบประมาณ. 2530. คมอปฏบตการงบประมาณ. กรงเทพฯ: โรงพมพชวนพมพ. ———. 2544. การปรบปรงระบบการจดการงบประมาณ. กรงเทพฯ: ส านกงบประมาณ. ———. 2544ก. การปรบปรงระบบการจดการงบประมาณ. กรงเทพฯ: ส านกงานบรหารโครงการปรบปรง

ระบบการจดการงบประมาณ ส านกงบประมาณ. ส านกงานการตรวจเงนแผนดน. 2552. รายงานผลการปฏบตงานของส านกงานการตรวจเงนแผนดน

ประจ าปงบประมาณ 2550. ———. 2553. รายงานผลการปฏบตงานของส านกงานการตรวจเงนแผนดน ประจ าปงบประมาณ พ.ศ.

2551. ———. 2554. บนทกผลงานส าคญครงทศวรรษ 2549 - 2554, หนงสอทระลกเนองในโอกาสครบรอบ 96

ป. กรงเทพฯ: ส านกงานการตรวจเงนแผนดน. ส านกงานการตรวจเงนแผนดนภมภาคท 8. ม.ป.ป. ปญหาทตรวจพบและขอสงเกตของ สตง. ในการจดท า

ราคากลาง. เชยงใหม: ส านกงานการตรวจเงนแผนดน. ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต. 2553. มตการชมลความผดของ

คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต ป 2552. กรงเทพฯ. ———. 2554. ขาวการประชมคณะกรรมการ ป.ป.ช. วนท 8 ธ.ค. 2554. ส านกงานเลขาธการคณะรฐมนตร. 2554. มตคณะรฐมนตรทเกยวของกบกรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน. สรพรรณ นกสวน. 2550. ค าและความคดในรฐศาสตรรวมสมย, พมพครงท 2. กรงเทพฯ: ส านกพมพ

จฬาลงกรณมหาวทยาลย. สทธ สนทรานรกษ. 2547. ราคากลางในฐานะเครองมอปราบฮวหรอชวยฮว. วารสารการตรวจเงนแผนดน 5

(1). ———. 2553. 7 ป e-Auction จะเดนหนาตอหรอถอยหลงด. วารสาร สตง. 1 (1): 106 - 117. สพรรณ ไชยอ าพร, และ ศรนทพย อรณเรอ. 2549. รปแบบและกระบวนการคอรปชนในการกอสราง

โครงการขนาดใหญของรฐ. วารสารพฒนาสงคม สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร 8 (1): 183 - 228.

อนสรณ ลมมณ และคณะ. 2547. รายงานฉบบสมบรณโครงการศกษาวจยการทจรตและประพฤตมชอบในหนวยงานราชการไทย กรณศกษากรมสงเสรมการปกครองทองถน กระทรวงมหาดไทย: สภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต.

อรพน ผลสวรรณ. 2541. ระบบการเสนอและพจารณารางกฎหมายการเงน. วารสารกฎหมาย 18 (1): 15 - 20. อรญ ธรรมโน. 2548. ความรทวไปทางการคลง. กรงเทพฯ: ส านกพมพไทยวจยและฝกอบรม.

- 173 -

อดม รฐอมฤต. 2542. การแกไขปญหาการทจรตในระบบการเมองและวงราชการไทย. กรงเทพฯ: รายงานการวจยเสนอตอส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

- ๑ -

ภาคผนวกท 1: การประเมนคาระดบความเสยงความผดปกตในโครงการของรฐ กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

ปจจยเสยงทแสดงความผดปกตในโครงการของรฐ กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน คา

ระดบความเสยง

1. ลกษณะโครงการ

1.1 โครงการการจดซอจางทวไปทบรรจอยใน แผนปฏบตการจดซอจดจาง

1

1.2 โครงการผกพนงบประมาณขามป เปนโครงการขนาดใหญใชเงนลงทนสงถง 23,000 ลานบาท ท าใหเปนโครงการทตองผกพนงบประมาณขามป 2540-2545

2

1.3 โครงการจดซอวสดสงของทใชแลวหมดไป หรอ โครงการเงนกทมเงอนไขก ากบบางประการ

3

1.3 โครงการทเกยวของกบความมนคงหรอความลบทางราชการ เชน จดซออาวธยทโธปกรณทางทหาร หรอโครงการซอมบ ารงยทโธปกรณ

4

1.3 โครงการเฉพาะกจอนเนองมาจากนโยบายของรฐบาล

5

2. ความซบซอนของโครงการ 2.1 ไมซบซอนมาก ไมไดใชเทคโนโลยการผลตท

ยงยาก 1

2.2 ซบซอนในระดบทมผขายหรอผรบจางในตลาดการจดซอจดจางเกนกวา 5 ราย และอาจจ าเปนตองใชการรวมทน (Joint Venture) หรอกจการรวมคา (Consortium)

3

2.3 ซบซอนในระดบทมผขายหรอผรบจางในตลาดนอยกวา 5 ราย และอาจจ าเปนตองใชการรวมทน (Joint Venture) หรอกจการรวมคา (Consortium)

โครงการมความซบซอนจงตองมการจางศกษาความเปนไปไดของโครงการ โดยในป 2537 รฐบาลไดจางบรษทมอนตโกเมอร วตสน เอเชย ท าการศกษาทางเลอกในการกอสราง โดยม ผผานคณสมบตใหยนซองประกวดราคาได เพยง 4 ราย

5

3. วงเงนงบประมาณ 3.1 ไมเกน 10 ลานบาท 1 3.2 มากกวา 10 ลานบาท – 100 ลานบาท 2 3.3 มากกวา 100 ลานบาท – 500 ลานบาท 3 3.4 มากกวา 500 ลานบาท – 1,000 ลานบาท 4 3.5 มากกวา 1,000 ลานบาทขนไป งบประมาณด าเนนโครงการสงถง 23,000 ลานบาท 5

4. ระยะเวลาการด าเนนงานในขอเสนอโครงการ 4.1 ไมเกน 3 ป 1

- ๒ -

ปจจยเสยงทแสดงความผดปกตในโครงการของรฐ กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน คาระดบความเสยง

4.2 มากกวา 3 ปแตไมเกน 5 ป 3 4.3 มากกวา 5 ปขนไป ระยะเวลาด าเนนโครงการมากกวา 5 ป โดยตามขอเสนอโครงการ

ก าหนดใหท าการกอสรางตงแตป 2541 และก าหนดเดนระบบแบบเตมรปแบบในป 2547

5

5. พนทการด าเนนงาน

5.1 พนทการด าเนนงานมเพยงพนทเดยว 1 5.2 ครอบคลมไมเกน 10 พนท 2 5.3 ครอบคลมพนทตงแต 11 - 30 พนท 3 5.4 ครอบคลมพนทตงแต 31 - 50 พนท 4 5.5 ครอบคลมพนทเกน 51 พนท หรอมการ

เปลยนแปลงพนทด าเนนโครงการใหม มการเปลยนแปลงพนทด าเนนโครงการใหม โดยตามขอเสนอของบรษททปรกษาไดเสนอทางเลอกไว 13 ทาง โดยเสนอทางทดทสด คอ การกอสรางระบบบ าบดน าเสยสองฝง คอ ฝงตะวนตกใหกอสรางทต าบลบางปลากด และฝงตะวนออกทต าบลบางปใหม ซงจะใชแนวพาดผานของแมน าเจาพระยาเปนตวก าหนดพนท เพราะพนทระยะทางไมไกลเกนไป คมคาตอการลงทน ลดความเสยงทจะเกดความเสยหายตลอดจนกรณทระบบขดชอง คาใชจายในการบ ารงรกษาต าและงายตอการปรบปรงขยายระบบบ าบดน าเสยตอไปในอนาคตได อยางไรกตามทายทสดมการเปลยนแปงพนทด าเนนโครงการมากอสรางเปนระบบบ าบดน าเสยแบบรวมเพยงแหงเดยวท ต.คลองดาน ซงท าใหงบประมาณในการกอสรางเพมขน

5

6. การศกษาความเปนไปได (Feasibility Study) 6.1 มการศกษาความเปนไปได 1 6.2 ไมมการศกษาความเปนไปได เนองจากไม

จ าเปนตองศกษาหรอไมมกฎหมายก าหนดใหตองศกษา

3

6.3 เปนเรองทตองศกษาความเปนไปได หรอมกฎหมายก าหนดใหตองศกษา แตปรากฏวา ไมท าการศกษา หรอศกษาแลวไมไดท าตามผลการศกษาความเปนไปไดนน ไมพจารณาเลอกทางเลอกทดทสดแตไปพจารณาเลอกทางเลอกรอง

มการจางบรษทเพอศกษาความเปนไปไดของโครงการ (Feasibility Study) ถง 3 บรษท คอ มอนตโกเมอร วตสน เอเชย, ซเทค อนเตอรเนชนแนล จ ากด, และเซาทอส เอเชย เทคโนโลย โดยบรษททปรกษาไดเสนอทางเลอกในการกอสรางไว 13 ทางเลอก และเสนอทางเลอกทดทสดไวให คอ การสรางระบบบ าบดน าเสยไว 2 ฝง แตทางกรมควบคมมลพษกลบเลอกทางเลอกรอง คอ กอสรางแบบรวมเพยงแหงเดยวทคลองดาน (ทงทบรเวณนนไมมโรงงานอตสาหกรรมและยงมปาชายเลน มน าทวมถงตลอดป) โดยไมมการศกษาผลกระทบทอาจเกดขนจากการเปลยนแปลงการด าเนนการเพมเตม และไมมการเสนอใหคณะรฐมนตรพจารณา รวมถงไมมการศกษาถงผลกระทบสงแวดลอมและผลกระทบทางสงคมทจะเกดขน ทงๆ ทการอนมตโครงการซงเกดขนในป 2538 จะตองด าเนนการภายใต พ.ร.บ. สงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535

5

- ๓ -

ปจจยเสยงทแสดงความผดปกตในโครงการของรฐ กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน คาระดบความเสยง

7. สภาพการด าเนนงาน

7.1 ด าเนนการแลวเสรจ 1 7.2 อยระหวางด าเนนการ บรหารโครงการและ

สญญา เชน มการขอขยายเวลาสญญา มการเปลยนแปลงแบบรปรายการกอสราง

3

7.3 ยงไมไดด าเนนการทงทไดผรบจางแลว หรอลงนามในสญญาแลวแตผรบจางยงไมเขาด าเนนการ ทงนอาจเนองมาจากปญหาขอพพาทกบประชาชนหรอผเสนอราคารายอน

โครงการมความลาชาเนองจากมปญหาขอพพาทกบชาวบานในพนทกอสราง

5

8．ผลการด าเนนงาน

8.1 ไมมขอสงเกตจากการตรวจสอบของ สตง. ป.ป.ช. หรอคณะกรรมาธการตดตามการบรหารงบประมาณ

1

8.2 มขอสงเกตจากการตรวจสอบของ สตง. ป.ป.ช. หรอคณะกรรมาธการตดตามการบรหารงบประมาณ หรอมขอรองเรยนจากประชาชน จากสอมวลชน

3

8.3 ด าเนนการแลวเสรจแตกลบไมไดมการใชประโยชน

ปจจบนแมวาโครงการจะแลวเสรจแตการใชประโยชนของโครงการยงไมสามารถท าไดอยางเตมประสทธภาพ

5

- ๔ -

ภาคผนวกท 2: การประเมนคาสญญาณเตอนภยในกระบวนการงบประมาณ กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ

(Red Flags) ใช ไมใช กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

1. ขนการจดเตรยมงบประมาณ (Budget Preparation) 1.1 โครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณนน ไมเปด

โอกาสใหประชาชนผมสวนไดสวนเสยเขามามสวนรวมในการก าหนดโครงการ เชน ควรตองจดท าประชาพจารณ แตไมท า

1 การด าเนนโครงการขาดการมสวนรวมของภาคประชาชนโดยเฉพาะประชาชนผมสวนไดเสยไมรบทราบขอมลโครงการท าใหตวแทนชาวบานคลองดานน าเรองความไมโปรงใสของโครงการไปฟองตอ ป.ป.ช.

1.2 โครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณ ไมสอดคลองกบยทธศาสตรในระดบตางๆ เชน ระดบชาต ระดบสวนราชการ (กระทรวง/หนวยงาน) และระดบพนท (กลมจงหวด/จงหวด)

0

1.3 ผรบผดชอบโครงการไมมการเปรยบเทยบทางเลอกในการด าเนนโครงการหรอเปรยบเทยบแลว แตไมยอมใชทางเลอกทดทสด

1 กรมควบคมมลพษเลอกใชทางเลอกรองโดยไมน าผลการศกษาของบรษททปรกษาทแนะน าใหเลอกทางเลอกกอสรางโรงบ าบดน าเสยแยกเปน 2 ฝง

1.4 โครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณ ไมมการศกษาวเคราะหความเปนไปไดของโครงการ หรอวเคราะหตนทน หรอผลทางดานสงคมและเศรษฐกจตอพนทและประชาชนทเกยวของ

0

1.5 แมวามการศกษาความเปนไปไดของโครงการแลว แตในขนของการด าเนนการจรงกลบมการเปลยนแปลงสาระส าคญของโครงการ เชน เปลยนแปลงพนทด าเนนการ

1 มการเปลยนแปลงพนทด าเนนการโดยไมเลอกตามขอเสนอของบรษททปรกษาซงท าใหงบประมาณโครงการสงขนและทายทสดทางคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไดชมลประเดนความผดเกยวกบการจดหาทดนโครงการดวย

1.6 โครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณ ไมมการกลนกรองโดยคณะกรรมการหลายระดบ

1 มเพยงคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต

1.7 โครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณ ไมมการเปดเผยขอมลทจ าเปนตอประชาชน

1 มการรองเรยนจากตวแทนชาวบานคลองดานสะทอนใหเหนวา ประชาชนไมไดรบทราบถงขอมลหรอผลกระทบของโครงการทมตอพนทกอสรางในชมชนตนเองเลย

1.8 การเสนอเรองหรอสาระส าคญของโครงการนนถกบรรจเขาเปนวาระจรในการประชมคณะรฐมนตร

1 ในขนของการเพมวงเงนงบประมาณกอสรางโครงการมการน าเสนอใหรบทราบมตคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต ครงท 2/2540 เมอวนท 17 กมภาพนธ 2540 ในวาระเพอทราบ (จร) ใหเพมวงเงนงบประมาณโครงการ ทงทส านกงบประมาณ ยงไมไดพจารณาความเหมาะสมดานงบประมาณทเพมขนตามมตคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต อกทงรปแบบของการประกวดราคาโครงการยงเปนแบบแยกระบบซงขดแยงกบการด าเนนการประกวดราคาทไดด าเนนการไปแลวทเปนแบบรวมระบบ และตอมานายยงพนธ มนะสการ รฐมนตรกระทรวงวทยาศาสตรฯ ขณะนน เสนอเรองไปยงส านกเลขาธการคณะรฐมนตร

- ๕ -

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags)

ใช ไมใช กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

เพอเสนอคณะรฐมนตรโดยตงเรองเปนการขอขยายเวลากอหนผกพนขามปงบประมาณการจางแบบเหมารวม (Turn-key) เพอการออกแบบรวมกอสรางระบบรวบรวมและบ าบดน าเสยเขตควบคมมลพษ จงหวดสมทรปราการฝงตะวนออกและฝงตะวนตก โดยมเจตนาใหคณะรฐมนตรพจารณาเหนชอบเพยงเรองเดยวคอ การขอขยายเวลากอหนผกพนงบประมาณจากเดมปงบประมาณ 2540 - 2544 เปนปงบประมาณ 2540 - 2545 ในสวนของการน าเสนอคณะรฐมนตรเพอพจารณาใหความเหนชอบการเปลยนแปลงรปแบบการกอสรางเปนแบบรวมฝง และการขออนมตเพมวงเงนงบประมาณนนมไดมการเสนอใหคณะรฐมนตรพจารณา แตน าเสนอคณะรฐมนตรเพอใหทราบถงผลการประกวดราคา สงผลใหคณะรฐมนตรในการประชมเมอวนท 5 สงหาคม 2540 เปนวาระเพอทราบ (จร) เหนชอบในเรองการขออนมตขยายระยะเวลากอหนผกพนขามปงบประมาณเพยงเรองเดยวเทานน

1.9 ประชาชนไมสามารถเขาถงขอมลและถกเถยงเกยวกบแผนงาน/โครงการของรฐบาล

1 ขาดการมสวนรวมของประชาชน ท าใหนายเฉลา ทบทมทอง ตวแทนชาวบานต าบลคลองดานท าหนงสอรองเรยนส านกงาน ป.ป.ช. เมอวนท 11 กนยายน 2543 เรองความไมโปรงใสของโครงการ

1.10 มกระแสคดคานหรอตอตานโครงการดงกลาวทงในเรองความไมโปรงใสของโครงการ การเวนคนทดนหรอผลกระทบทตอสงแวดลอม

1 มกระแสการคดคานโครงการจากชาวบานในพนทตงแตทราบวามการเปลยนแปลงพนทด าเนนโครงการมาทต าบลคลองดาน อกทงประเดนปญหาดานสงแวดลอมพบวา น าทงจากบอบดน าเสยอาจท าใหคณภาพของน าทะเลบรเวณอาวไทยตอนในเสอมโทรมลง มผลกระทบตอสงมชวตในทะเล การเพาะเลยงชายฝงและเศรษฐกจชมชนตลอดจนระบบบ าบดนไมสามารถบ าบดของเสยทเปนโลหะหนกได

คาเฉลยในขนการจดเตรยมงบประมาณ 8/10 0.80

2. ขนการอนมตงบประมาณ (Budget Adoption) 2.1 การพจารณาของคณะกรรมาธการวสามญพจารณา

รางงบประมาณรายจายประจ าป (คณะกรรมาธการฯ) ไมเปดเผยตอสอมวลชนหรอประชาชน

1 ในชวงเรมตน โครงการไมมการเปดเผยขอมลกบสอ ทงน กระบวนการจดหาทดนไดเรมตนมาตงแตสมยรฐบาลพลเอกชาตชาย ชณหะวณ แลว

2.2 มการแปรญตตเพมงบประมาณในลกษณะทมการกระจกตวของงบประมาณในเขตเลอกตงของ ส.ส. ทเปนคณะกรรมาธการฯ และโครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณเปนสวนหนงของโครงการทถกแปรญตตเพมงบประมาณดงกลาว

0

2.3 โครงการทขอรบการจดสรรงบประมาณ ไมถกยกขนมาพจารณาในคณะกรรมาธการฯ หรอไมถกยกขนมาอภปรายในรฐสภา

1 ไมมการน าเรองนมาอภปรายในสภา

- ๖ -

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags)

ใช ไมใช กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

คาเฉลยในขนการอนมตงบประมาณ 2/3 0.67

3. ขนการบรหารงบประมาณ (Budget Execution) 3.1 การจดท ารายงานขอซอขอจางและการก าหนด

เงอนไขในการจดซอจดจาง (TOR)

3.1.1 โครงการไมไดอยในแผนปฏบตการจดซอจดจางหรอมการมาบรรจในแผนภายหลง

0 ชวงเวลาดงกลาวยงไมมประกาศของคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนใหจดท าแผนปฏบตการจดซอจดจาง

3.1.3 รายงานขอซอขอจางโครงการนเสนอใหใช “วธพเศษ” เนองจากอางเหตเรงดวน

0

3.1.3 รายงานขอซอขอจางมการแบงซอแบงจาง โดยจดซอจดจางโครงการทมลกษณะเดยวกนหลายๆ โครงการดวยวธการสอบราคา (ต ากวา 2 ลานบาท) แทนทจะรวมกนจดซอจดจางดวยวธประกวดราคาหรอ E-auction ซงเปนวธการประมลทมการแขงขนมากกวา หรอเลอกใชวธการจดซอจดจางทไมสนบสนนใหมการแขงขนหรออาจท าใหรฐเสยเปรยบ (เชน วธ Turn-key ในอดต)

1 คณะรฐมนตรสมยรฐบาลนายบรรหาร ศลปะอาชา เหนชอบในหลกการวาจางเหมารวม (Turn-key)

3.1.4 มหนงสอรองเรยนหรอบตรสนเทหเกยวกบการก าหนดเงอนไขการจดซอจดจางของโครงการน

1 มผท าหนงสอรองเรยนเมอวนท 5 กมภาพนธ 2542 ไปยงส านกงาน ป.ป.ช. ในชวงเรมด าเนนโครงการ คอ นายตลย สรกลพพฒน อดตบรรณาธการหนงสอพมพผจดการ ตอมา นายเฉลา ทมทอง ตวแทนชาวบานคลองดานเขารองเรยนเมอวนท 11 กนยายน 2543

3.1.5 เงอนไขเกยวกบคณสมบตทางเทคนค (Technical Specifications) ไมชดเจน หรอมเงอนไขมาก อนมลกษณะทท าใหการแขงขนลดนอยลง

1 ในขนการประกาศเชญชวนผสนใจยนขอเสนอและเอกสารแสดงคณสมบต ผลการชมลของ ป.ป.ช. พบวา นายปกต กระวานช อธบดกรมควบคมมลพษขณะนน ไดมหนงสอ ท 0302/5110 – 5113 ลงวนท 30 สงหาคม 2539 ถงกลมบรษทผผานการคดเลอกคณสมบตเบองตน แจงเปลยนแปลง แกไขเงอนไขในเอกสารการประกวดราคา (TOR) ในสวนค าแนะน าผประกวดราคา ขอ 18 และ 19 ของทงฝงตะวนออกและฝงตะวนตก ใหผประกวดราคาสามารถยนขอเสนอแบบแยกระบบหรอรวมระบบกได ตอมาเมอวนท 7 ตลาคม 2539 ซงเปนวนยนขอเสนอประกวดราคาในขนตอน ทหนง (First-stage Tender) เปนการยนขอเสนอทางดานเทคนค ปรากฏวามผยนขอเสนอจ านวน 2 ราย คอ กลมบรษท มารเบน และกจการรวมคา NVPSKG โดยกลมบรษท มารเบน ไดยนขอเสนอหลกเปนแบบแยกระบบ คอระบบรวบรวมและบ าบดน าเสยฝงตะวนออก และระบบรวมรวมและบ าบดน าเสยฝงตะวนตก โดยฝงตะวนตกกอสรางโรงบ าบดน าเสยท หมท 9 ต าบลในคลองบางปลากด อ าเภอพระสมทรเจดย เนอทประมาณ 350 ไร ซง

- ๗ -

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags)

ใช ไมใช กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

เปนทดนทเสนอโดยนายแพทยวลลภ ยงตรง สวนฝงตะวนออกไดเสนอกอสรางโรงบ าบดน าเสยท หมท 9, 11, 12 ต าบลคลองดาน อ าเภอบางบอ จงหวดสมทรปราการ ซงเปนทดนของบรษท คลองดานมารน แอนด ฟชเชอร จ ากด และไดยนขอเสนอทางดานเทคนคแบบรวมระบบเปนแบบทางเลอกโดยใชทดนของบรษท คลองดานมารน แอนด ฟชเชอร จ ากด เปนทตงโรงบ าบด สวนกจการรวมคา NVPSKG ไดยนขอเสนอทางดานเทคนคในรปแบบเดยวเปนแบบรวมระบบโดยตงโรงบ าบดน าเสยทฝงตะวนออก โดยเสนอวาจะใชทดนของบรษท คลองดาน มารน แอนด ฟชเชอร จ ากด เปนทตงโรงบ าบดน าเสยเชนกน ตอมาเมอวนท 6 ธนวาคม 2539 นายปกตฯ ไดเปลยนแปลงรปแบบของการด าเนนโครงการ โดยมหนงสอแจงใหทงสองกลมบรษทยนขอเสนอประกวดราคาในขนทสองเปนแบบรวมระบบ ฝงตะวนออกและฝงตะวนตกเขาดวยกน โดยใหตงโรงบ าบดน าเสยทฝงตะวนออกเพยงแหงเดยวและไดเปลยนแปลงแกไข TOR โดยเพมเนอทของทดนทจะใชตงโรงบ าบดน าเสยของโครงการฝงตะวนออก จาก 1,550 ไร เปน 1,900 ไร (1,550 + 350 ไร) ท าใหทดนของนายวนชย ผดวาร ซงมเนอท จ านวน 1,600 ไร ขาดคณสมบตท าใหเหลอทดนทมคณสมบตเพยงแหงเดยวทฝงตะวนออกคอ ทดนของบรษท คลองดานมารน แอนด ฟชเชอร จ ากด จนกระทงเมอวนท 20 มกราคม 2540 ซงเปนการประกวดราคาในขนตอนทสอง กลมบรษท มารเบน ถอนตว เหลอผ ประกวดราคาโครงการเพยงรายเดยวคอ กจการรวมคา NVPSKG และทายทสดเมอวนท 1 เมษายน 2540 คณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคาไดเสนอนายปกตฯ ใหความเหนชอบประกวดราคาโครงการตอไป ทงทเหลอผประกวดราคาเพยงรายเดยวคอ กจการรวมคา NVPSKG โดยอางวาเปนการด าเนนการตามระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 ขอ 51

3.1.6 เงอนไขเกยวกบคณสมบตดานตางๆ เฉพาะเจาะจงมาก ซงสอวาเออประโยชนใหแกผขายเฉพาะราย (เชน มการระบยหอ/รน ทตองการ)

1 การก าหนดเงอนไขเออประโยชนใหผเสนอราคารายใดรายหนงโดยเฉพาะทงในเรองการเปดโอกาสใหเสนอราคาระบบบ าบดน าเสยแบบรวมระบบไดรวมถงมการแกไข TOR เพอชวยเหลอใหกลมใดกลมหนงไดกลายเปนคสญญา

3.1.7 ก าหนดคณสมบตของผขาย/ผรบจางไวสงเกนไป ไมสอดคลองกบลกษณะของสนคาและบรการนนๆ (เชน ก าหนดทนจดทะเบยนสงเกนไป ประสบการณท างานมาก

1 มการก าหนดคณสมบตผรบจางไวสงท าใหกลมกจการรวมคา NVPSKG รวมมอกบบรษท นอรทเวสต วอเตอร อนเตอรเนชนแนล จ ากด โดยใหเปนผน ากลมโดยอางวาเปนบรษทบ าบดน าเสยขนาดใหญจากองกฤษม

- ๘ -

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags)

ใช ไมใช กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

เกนไป) ประสบการณเกยวกบโครงการบ าบดน าเสยทเปนทยอมรบในระดบสากล แตในการเสนอเอกสารเพอแสดงคณสมบตดงกลาวกลบไมมความชดเจนตลอดจนไมมขอมลทแสดงใหเหนวาบรษท นอรทเวสต วอเตอร อนเตอรเนชนแนล จ ากด นนมคณสมบตผน าโครงการไดอยางไร

3.1.8 มการเปลยนแปลงแกไขขอก าหนดในเอกสาร TOR

1 มการเปลยนแปลงแกไขขอก าหนดใน TOR โดยนายปกตฯ ไดเสนอขอความเหนชอบใหมการประกวดราคาโครงการแบบรวมระบบโดยมโรงบ าบดน าเสยแหงเดยวทฝงตะวนออก

คาเฉลยในขนท 3.1 6/8 0.75 3.2 การก าหนดราคามาตรฐานหรอราคากลาง (กรณการ

จางกอสราง)

3.2.1 มเรองรองเรยนเกยวกบราคามาตรฐานหรอราคากลางวาสงเกนกวาทองตลาดทวไป

1 มเรองรองเรยนเกยวกบราคาทดนทจดหาวาแพงเกนควร มการเกงก าไรราคาทดนโดยนกการเมอง

3.2.2 กรณไมมราคามาตรฐานหรอราคากลางนน ในรายงานขอซอขอจางไมไดกลาวถงรายละเอยดทมาของราคาดงกลาวไวชดเจนวาสบราคามาตงแตเมอไร

1 ขอสงเกตในรายงานการตรวจสอบตดตามของวฒสภา พบวา ส านกนโยบายและแผนสงแวดลอม กระทรวงวทยาศาสตรฯ นน ขาดหลกฐานขอมลทจ าเปนตอการเบกเงนคาทดน คอ ราคาซอขายทดนใกลเคยง 3 รายหลงสด ราคาขายเมอเปลยนมอเจาของทดน และราคาประเมนจากธนาคารพาณชยอยางนอย 2 แหง

3.2.3 ผลการตรวจสอบราคามาตรฐานหรอราคากลางของโครงการ พบวา มขอสงเกตโดยเฉพาะขอสงเกตเรองการไมปฏบตตามหลกเกณฑการค านวณราคากลางงานกอสรางของรฐ หรอขอสงเกตเรองการซอหรอจางแพงกวาปกต

1 ในรายงานการตรวจสอบตดตามของวฒสภาเมอป 2546 ไดตงขอสงเกตเรองการจดหาทดนไมเปนไปตามเงอนไขในลกษณะทแพงเกนควรโดยคณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคาทดนไดด าเนนการและเสนอความเหนใหซอทดนแพงกวาราคาประเมนไรละ 550,000 บาท ทงทชวงเวลาดงกลาวเปนชวงทเศรษฐกจถดถอย ราคาทดนต าลงมาก ท าใหทางราชการเสยหายเปนเงนประมาณ 950 ลานบาท

3.2.4 มการขอเพมวงเงนงบประมาณกอสรางโครงการ

1 มการขอเพมวงเงนงบประมาณกอสรางโครงการ โดยเมอวนท 12 พฤศจกายน 2539 คณะรฐมนตรไดอนมตใหกรมควบคมมลพษกอหนผกพนขามปงบประมาณประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2540 วงเงน 12,704.40 ลานบาท (ปงบประมาณ 2540 - 2545) ตอมานายปกต กระวานช ไดขอปรบราคาคาใชจายในการด าเนนโครงการไปยงส านกงบประมาณ จากเดมก าหนดไวฝงตะวนออกจ านวน 10,144 ลานบาท ฝงตะวนตกจ านวน 2,722 ลานบาท รวมจ านวน12,866 ลานบาท มาเปนฝงตะวนออกจ านวน 18,462 ลานบาท ฝงตะวนตกจ านวน 4,493 ลานบาท รวมทงสนจ านวน 22,955 ลานบาท

คาเฉลยในขนท 3.2 4/4 1.00

- ๙ -

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags)

ใช ไมใช กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

3.3 การเผยแพรขาวสารการประมลหรอการประกาศเชญชวนใหเขาเสนอราคา

3.3.1 การปดประกาศและประชาสมพนธมนอยกวาทควรจะเปน (เชน ประชาสมพนธในสอทไมแพรหลายนก หรอสถานทประชาสมพนธไมเหมาะสม)

0

3.3.2 มเรองรองเรยนวา ขอมลทเกยวของกบการจดซอจดจางรวไหลไปยงผขายบางราย

1 มความไมชอบมาพากลตงแตเรมตนโครงการ โดยเฉพาะกลมบรษททไดงานมความสมพนธทใกลชดกบนกการเมอง

3.3.3 เวลาในการปดประกาศและประชาสมพนธสนเกนไป

0

3.3.4 ใหเวลาแกผขายไมเพยงพอในการเตรยมการเสนอราคา

0

3.3.5 เจาหนาทพสดไมชแจงหรอตอบขอสงสยผ ซอแบบในเวลาทเหมาะสม

0

3.3.6 มความลาชามาก (Time Lag) ระหวางเวลาทปดรบซองประมลกบเวลาทเปดซอง

0

3.3.7 มการรบซองประมลทงๆ ทพนก าหนดเวลาปดรบซองประมลไปแลว

0

3.3.8 ไมเกบรกษาซองประมลอยางเหมาะสม 0 คาเฉลยในขนท 3.3 1/8 0.125

3.4 การพจารณาผลการประกวดราคา/E-auction หรอคดเลอกผรบจาง/ผขาย

3.4.1 ขาดการใหขอมล เงอนไข เกณฑ และกระบวนการตดสนใจ แกผขาย/ผชนะประมล อยางชดเจนเทาเทยมกนและเปดเผย

1 มการเปลยนแปลงรายละเอยดโครงการจนท าใหเกดความสบสน ท าใหมผสนใจเขาเสนอราคาเพยงสองราย

3.4.2 มเรองรองเรยนวา การพจารณาผลการประมลของคณะกรรมการนนไมเปนธรรม ไมโปรงใส

1 ในรายงานของวฒสภาไดตงขอสงเกตเรองการจดหาผรบจางวา หากไมปฏบตตามระเบยบพสดโดยเหลอผเสนอราคาเพยงรายเดยวควรจะตองยกเลกการประกวดราคาครงนน นอกจากนวงเงนงบประมาณโครงการยงสงมาก การด าเนนการโดยไมรอบคอบหรอใสใจตอระเบยบสอใหเหนเจตนาทจรต

3.4.3 คณะกรรมการเปดซองประมลหรอพจารณาผลการประกวดราคาขาดความรโดยเฉพาะเรองทางเทคนคทเพยงพอส าหรบการตดสนใจเลอกผขาย/ผชนะประมล

0

3.4.4 มผขาย/ผเขาประมลซงมคณสมบตเหมาะสม ถอนตวโดยไมมเหตผลอนสมควร จนท าใหเหลอผขาย/ผเขาประมลเพยงรายเดยว (Bid Suppression)

1 กลมบรษท มารเบน ถอนตว ท าใหเหลอเพยงกลมกจการรวมคา NVPSKG เพยงรายเดยว

- ๑๐ -

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags)

ใช ไมใช กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

3.4.5 รปแบบการเสนอราคาของผเสนอราคามความผดปกต เชน เสนอราคาแตกตางกนอยางชดเจนเปนเปอรเซนตแบบ 1% 3% 10% หรอการเสนอราคาของผเสนอราคาใกลกนมาก หรอแตกตางกนอยางอธบายไมได หรอราคากลางกบราคาทชนะการประมลแตกตางกนนอยมาก หรอมความผดปกตในเอกสารประกอบการเสนอราคา (เชน หนงสอสญญาค าประกน) หรอมการแกไขใบเสนอราคา

0

3.4.6 ผชนะการประมลโครงการนมการขายงานตอหรอจางชวงใหกบผเขาแขงขนเสนอราคาโครงการเดยวกน (Sub-contract Bidding)

0

3.4.7 กลมผเสนอราคาเปนคนกลมเดยวกนทกครงทท าการเสนอราคา (Bidding Ring) และเมอเปรยบเทยบกบโครงการหรอสญญาอน พบวา มการหมนเวยนกนเปนผชนะการประมล (Bid Rotation)

0

3.4.8 ผลการตดสนเลอกผขาย/ผชนะประมล ลาชา โดยไมมเหตผลอนสมควร

0

3.4.9 พจารณาผลการประกวดราคาตอไป ทงทเหลอผเสนอราคาเพยงรายเดยว

1 คณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคาเลอกกลมกจการรวมคา NVPSKG ทงทเหลอเพยงรายเดยว

3.4.10 ผเสนอราคาต าสดไมไดรบการคดเลอกอยางไมมเหตผลโดยเฉพาะขออางในการตดคณสมบตวามเอกสารไมครบถวนหรอไมตรงตามขอก าหนด

0

3.4.11 มการเปลยนแปลงเงอนไขการประมล ท าใหไดผชนะการประมลไมตรงกบเงอนไขทไดประกาศไปแตแรก

1 การเปลยนแปลงเงอนไขใน TOR สะทอนเจตนาทจะชวยเหลอผเสนอราคารายใดรายหนงใหเปนคสญญากบรฐ

3.4.12 คณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคาไมไดท าหนาทตอรองราคา แตเปนบคคลอนมาท าหนาทตอรองราคาแทน

1 การตอรองราคาโครงการดงกลาว ไมไดด าเนนการในรปแบบของคณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคา แตท าโดยนายปกต กระวานช ซงเปนหวหนาสวนราชการ และไมไดมอ านาจหนาทใดๆ ในการตอรองราคากบผ รบจาง ซงผลของการตอรองราคาดงกลาว ท าใหทางราชการเสยเปรยบและเปนการเออประโยชนใหแกกจการรวมคา NVPSKG ในหลายประการ เชน ตอรองใหกจการรวมคา NVPSKG ยนขอเสนอราคาเปนเงนสองสกล (เงนบาทและเงนเหรยญสหรฐ) ตอรองลดขอบเขตความตองการหลกของงานโครงการ ตอรองลดหลกประกนตางๆ ในการด าเนนโครงการ ตอรองใหมการจายเงนลวงหนาเกน

- ๑๑ -

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags)

ใช ไมใช กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

กวาทก าหนดไวในเอกสารการประกวดราคา 3.4.13 ผขาย/ผเขาประมล รายเดมเปนผชนะ

ประมลอยเสมอหรอมความสมพนธกบฝายการเมอง

1 กลมกจการรวมคา NVPSKG มความสมพนธกบฝายการเมอง อาท ตระกลลปตพลลภ (บจก. ประยรวศวกอสราง) ตระกลวงศสโรจนกล (บจก.ส แสงการโยธา) ตระกลโกศยพลกล (บจก. กรงธนเอนยเนยร) และตระกลชวนนท (บจก. วจตรภณฑกอสราง) ซงทงหมดมสายสมพนธอนดกบพรรคชาตไทย (อางจาก นพนนท วรรณเทพสกล (2551))

3.4.14 คณะกรรมการขอใหผขาย/ผเขาประมล ชแจงขอมลเพมเตมโดยไมจ าเปน (อาจใชเปนเครองมอในการตอรองเกยวกบเงนสนบน)

0

3.4.15 ประวตของผขาย/ผเขาผรบจาง/ผเขาเสนอราคาไมถกตองหรอนาสงสย เชนมการตงบรษทปลอมๆ ขนมาแขงขนเพอใหดวาเหมอนมการแขงขนกนจรง (Phantom Bidding)

1 มการใชชอของบรษทนอรทเวสต วอเตอร กรป จ ากด (ซงเปนบรษทแมของ บรษทนอรทเวสต วอเตอร อนเตอรเนชนแนล) เปนผน ากลมกจการรวมคา ทงทโดยขอเทจจรงแลว บรษทลกยงไมมผลงานทชดเจนทแสดงใหเหนวาจะเปนผน าหลกของโครงการได

3.4.16 โครงการมการลมประมลหรอยกเลกการประกวดราคา/E-auction หลายครง

0

คาเฉลยในขนท 3.4 8/16 0.5 3.5 การลงนามในสญญาและบรหารสญญา

35.1 มการเปลยนแปลงเงอนไขตามสญญาภายหลงจากไดลงนามในสญญาไปแลว

1 มการเปลยนแปลงเงอนไขตามสญญา โดยหลงด าเนนโครงการแลวไมม บรษทนอรทเวสต วอเตอร อนเตอรเนชนแนล เปนคสญญาและมการยอมรบใหบรษท สมทรปราการ ออปเปอรเรทตง (OPCO) เขามาเปนคสญญาแทน

3.5.2 มการลงนามในสญญาทมสาระส าคญแตกตางไปจากรางทผานการตรวจจากส านกงานอยการสงสด

1 มการลงนามในสญญาโครงการเมอวนท 20 สงหาคม 2540 โดยมสาระส าคญทแตกตางไปจากรางทผานการตรวจจากส านกงานอยการสงสด

3.5.3 ไมมการสงส าเนาสญญาให สตง. และสรรพากรท าการตรวจสอบ

0

3.5.4 มการเปลยนแปลงสญญาบอยครง 1 มการเปลยนแปลงรายละเอยดของสญญาบอยครง โดยเฉพาะเรองผรบจางทเขามารวมด าเนนการ นอกจากนกรมควบคมมลพษยงยนยอมใหผรบจางแกไขแบบเบองตนและแบบมาตรฐาน

3.5.5 มขอรองเรยน บตรสนเทหหรอขอสงเกตเกยวกบการบรหารสญญา เชน ควบคมงานไมเครงครด ชวยเหลอผรบจาง หรอ ขยายระยะเวลางานกอสรางใหผรบจางบอยครง

1 ขอสงเกตดานวศวกรรมในรายงานการตดตามและตรวจสอบของวฒสภา ระบวา ผรบเหมาไดออกแบบทอรบผนน าเสยโดยไมถกตองตามหลกวชาการทางวศวกรรม แตทางกรมควบคมมลพษกยงยอมใหผรบเหมาท างานไปจนเกดปญหาแกประชาชน (เชน น าทวม)

- ๑๒ -

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags)

ใช ไมใช กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

3.5.6 ผลการตรวจสอบขนตอนการบรหารโครงการหรอบรหารสญญา พบวา มขอสงเกตเรองการแกไขแบบรปรายการ (กรณงานจาง) แกไขแบบมาตรฐานโดยไมมเหตอนควร

1 มการแกไขแบบเบองตนและแบบมาตรฐานคสญญาโดยไมค านงถงคณภาพกบราคาเหมารวมทตกลงกนไว (อางจาก ส านกกรรมาธการ 1 (2546))

3.5.7 การสงมอบงานหรอสนคาบรการนอยกวาทก าหนดไวในสญญา คณะกรรมการตรวจการจางหรอตรวจรบพสด ตรวจรบงาน/พสดเปนเทจ

1 บรษททปรกษาการควบคมงาน AMS ไมไดท าหนาทในการควบคมงานตามหนาทถกตองตามหลกวชาการดานวศวกรรมท าใหราชการเสยเปรยบ (อางจาก ส านกรรมาธการ 1 (2546))

3.5.8 การสงมอบงานหรอสนคาบรการทมคณภาพต ากวาทก าหนดไวในสญญา

1 โครงสรางทางวศวกรรมและระบบทอรวบรวมน าเสยและบอพกอยในต าแหนงทไมเหมาะสม นอกจากนบอเตมอากาศในโรงบ าบดน าเสยยงคงรวซมและแกไขไมได ทงทตรวจรบงานและเบกจายเงนครบแลว มทอคดโคง (อางจาก ส านกกรรมาธการ 1 (2546))

3.5.9 กรณงานจางกอสราง มการเบกจายเงนคา K (ตามสญญาแบบปรบราคาได) ไมถกตอง

1 การเบกจายคา K ของผรบจางจากกรมควบคมมลพษไมถกตองตามระเบยบทางราชการ (อางจาก ส านกรรมาธการ 1 (2546))

คาเฉลยในขนท 3.5 8/9 0.89 4. ขนการควบคมและตรวจสอบงบประมาณ (Control,

Audits and Oversight )

4.1 ไมมการตดตามผลการด าเนนงานวาเปนไปตามขอก าหนดและเงอนไขตางๆ หรอไม

1 ขาดการตดตามผลการด าเนนงานทตอเนอง โดยเพงจะเรมมการตงคณะกรรมการพจารณาเรองนอยางจรงจงเมอป 2544 หลงจากทโครงการนด าเนนการไปแลว 4 ป

4.2 มเรองรองเรยนเรองคณภาพของงานจางกอสรางหรอพสดทซอวา ใชประโยชนไดไมเตมทหรอคณภาพต า ช ารดเรวกวาทก าหนดไวในระยะเวลารบประกนความช ารดบกพรองตามสญญา

1 ในรายงานรายงานของคณะกรรมาธการวสามญพจารณาศกษาและตดตามตรวจสอบโครงการจดการน าเสยเขตควบคมมลพษ จงหวดสมทรปราการ วฒสภา (ส านกกรรมาธการ 1 2546) ไดสรปประเดนปญหาทางวศวกรรมและผลกระทบทางดานสงแวดลอมไวหลายขอ สะทอนใหเหนความลมเหลวในการด าเนนโครงการน

4.3 หนวยงานไมมระบบทสงเสรมผแจงความไมชอบมาพากล (Whistleblowers)

1 กรมควบคมมลพษ และกระทรวงวทยาศาสตรฯ ไมมระบบทสงเสรมผแจงความไมชอบมาพากล อกทงหนวยงานตรวจสอบภายในกไมไดชวยใหทราบถงความผดปกตของโครงการนแตอยางใด

4.4 มขอรองเรยนหรอบตรสนเทหหรอตอตานมาจากผทไดรบผลกระทบของโครงการ

1 มการตอสของชาวบานคลองดานทไดรบผลกระทบจนกระทงน าไปสการฟองรองถงความไมโปรงใสของโครงการในทสด

4.5 หนวยงานไมด าเนนการตอบสนองขอรองเรยนเกยวกบการทจรต ไมมการวางแผนเพอตรวจสอบขอเทจจรงจากขอรองเรยนภายในกรอบเวลาทเหมาะสม เชน เมอมเรองรองเรยน

1 หนวยงานราชการทเกยวของกบโครงการนทงกรมควบคมมลพษ และกระทรวงวทยาศาสตรฯ ไมตอบสนองขอรองเรยนเกยวกบการทจรตทเกดขน ซงสะทอนใหเหนถงความไมมประสทธภาพในการปองกนการทจรตของ

- ๑๓ -

สญญาณเตอนภยเบองตนในกระบวนการงบประมาณ (Red Flags)

ใช ไมใช กรณโรงบ าบดน าเสยคลองดาน

เขามา กไมมการตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนย หรอแตงตงคณะกรรมการสอบสวนลาชา

หนวยงานเอง

4.6 ไมมการควบคมและตรวจสอบโดยรฐสภา (หรอมแตไมเพยงพอ หรอด าเนนการลาชา)

0 วฒสภามสวนส าคญในการผลกดนเรองการตรวจสอบโครงการนอยางเปนรปธรรมตงแตปลายรฐบาลนายชวน หลกภย ทวฒสภาไดยนเรองใหธนาคารเพอการพฒนาเอเชย (ADB) พจารณาทบทวนการใหกเงนโครงการน ตลอดจนมการตงคณะกรรมการตดตามผลเรองนอยางจรงจง

4.7 ไมมระบบการตดตามและด าเนนการเมอพบพฤตกรรมการทจรต

1 จดเรมตนของการตรวจสอบกรณทจรตโครงการโรงบ าบดน าเสยแหงนเรมจากการตอสของชมชน

คาเฉลยในขนท 4 6/7 0.86 5. ความผดปกตของเจาหนาทรฐทเกยวของกบ

โครงการ

5.1 เจาหนาทรฐมวถชวตทฟ งเฟอ โดยไมสอดคลองกบรายไดของตน (เชน รฐมนตร อธบด หวหนาสวนราชการ คณะกรรมการก าหนดสเปค คณะกรรมการก าหนดราคากลาง คณะกรรมการรบและเปดซอง คณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคา ผควบคมงาน คณะกรรมการตรวจการจางและเจาหนาทพสด)

5.2 ผทเกยวของกบโครงการตงแตระดบรฐมนตรไปจนถงคณะกรรมการตรวจการจางสวนใหญมกจะเปนกลมบคคลชดเดมทเคยใชดลยพนจตดสนใจในโครงการทมผขาย/ผประมลรายเดมเปนผชนะประมล/ผรบจางอย

- ๑๔ -