หวขอ ความขดแยงระหวางหนวยงานภาครฐในการน า นโยบายไปปฏบต (ชดท 2 กรณตวอยางความขดแยง)

บรรยายโดย ศ.ดร.เรองวทย เกษสวรรณ

วชา รม.632 โครงการปรญญาโทสาขาวชาการเมอง การปกครอง ส าหรบนกบรหาร

คณะรฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร ภาคเรยนท 1/2558

1

หวขอท 8 กรณตวอยาง โครงการกอสรางโรงงานบ าบดน าเสยรวมของไทย ชวง พ.ศ. 2540-2550

1. ทมาของโครงการ- อตสาหกรรมขยายตว ป 2512 มโรงงาน 600 โรง พอถง

ป 2532 เพมเปน 51,500 โรง พรอมกบการขยายตวของเมอง สงทตามมา คอ ปญหามลพษทางอากาศ น าและคณภาพน า ซงเสอมโทรมลงทกป

- รฐไดแกไขปญหามลพษทางน าและคณภาพน า โดยน าหลก Polluters Pay Principle หรอ PPP มาใช ซงหมายถง

2

ผกอมลพษตองจายคาจดการมลพษทางน า โดยก าหนดไวในนโยบายและแผนการจดการคณภาพสงแวดลอม พ.ศ. 2545-2549พรอมกบกระจายอ านาจการจดการบ าบดน าเสยให อปท. ตาม พรบ.กระจายอ านาจ ป 2542

2. ปญหาของโครงการ- ชวงระหวางป 2540-25550 ไดสรางโรงงาน

บ าบดน าเสยรวม 98 แหง ใชเงนไปประมาณ 64,000 ลานบาท เพอก าจดน าเสยและเกบคาบ าบดน าเสย โดยตงแตเรมตน (2540)จนถงกอนวนท 1 มนาคม 2550 กรมโยธาธการเปนผสรางบอบดน าเสยและให อปท. จดการ สวนหลงวนท 1 มนาคม 2550

3

อปท. มอ านาจเสนองบประมาณเองและจดการเองโดยผานทางแผนจงหวด (แตในความเปนจรง อปท. ไมไดเสนอใหสรางเพม)

- ผลจากการประเมนปรากฏวาโรงงานก าจดน าเสยไดเพยงรอยละ 51 และมเพยง 7 แหงททงบ าบดน าเสยไดและเกบคาบ าบดน าเสยน าได คอ (1) เทศบาลเมองพทยา (2) เทศบาลเมองแสนสข (3) เทศบาลต าบลปาตอง (4) เทศบาลนครหาดใหญ (5) เทศบาลต าบลกะรน (6) อบต.บานใต เกาะพะงน และ (7) เทศบาลต าบลเกาะสมย

4

-โรงงานบ าบดน าเสยทสรางจงมปญหาบ าบดน าเสยไมไดรอยละ 49 และเกบคาบ าบดน าเสยไมไดประมาณรอยละ 93

- ปญหาของโครงการทเกดนนมมาตงแตขนก าหนดโครงการ และทงขนการน าไปปฏบตตอเนองกน หรอกลาวอกนยหนงวา ปญหาของขนการน าไปปฏบตนน มมาตงแตขนการก าหนดนโยบายแลว

5

โรงงานบ าบดน าเสยรวม 98 แหง มดงน

เทศบาล งบประมาณ(ลานบาท)

แหลงรองรบน า

1.นครปฐม 219 คลองตนไทร

2.สพรรณบร 363 คลองชลประทาน

3.อทอง 136 คลองชลประทาน

4.สพระยา 451 เจาพระยา

5.ยานนาวา 4,552 เจาพระยา

6.รตนโกสนทร 883 เจาพระยา

7.ราษฎรบรณะ4,800 เจาพระยา8.หนองแขม-ภาษเจรญ

6

เทศบาล งบประมาณ(ลานบาท)

แหลงรองรบน า

9.กทม.รวมระยะ 1 6,383 เจาพระยา

10.กทม.รวมระยะ 4 2,439 เจาพระยา

11.สมทรปราการ (คลองดาน) 22,950 ทะเล

12.นนทบร 617 คลองล าเสอตาย

13.ปทมธาน 340 คลองบางหลวง

14.อยธยา 497 แมน าลพบร

15.สงหบร 250 แมน าลพบร

16.ชยนาท 204 เจาพระยา

17.อางทอง 179 คลองล าทาแดง

18.พระอนทราชา 148 คลองชลประทาน7

เทศบาล งบประมาณ(ลานบาท)

แหลงรองรบน า

19.บานหม 5 คลองชลประทาน

20.นครสวรรค 676 เจาพระยา

21.เชยงราย 603 แมน ากก

22.หาดใหญ 1,784 คลองอตะเภา

23.สงขลา 299 ทะเล

24.ตรง 481 แมน าตรง

25.ภเกต 912 ทะเล

26.หมเกาะพพ 16 ทะเล

27.กระบ 200 แมน ากระบ

28.ปาตอง 360 ทะเล8

เทศบาล งบประมาณ(ลานบาท)

แหลงรองรบน า

29.กะรน 162 ทะเล

30.กระท 280 ทะเล

31.พะเยา 200 แมน าวง

32.สโขทย 287 หวยสาธารณะ

33.ฉะเชงเทรา 240 ล ารางสาธารณะ

34.บางคลา 274 ล ารางสาธารณะ

35.สกลนคร 630 หนองหาร

36.ทาแร 61 หนองหาร

37.นครพนม 368 แมน าโขง

38.มกดาหาร 245 หวยมก9

เทศบาล งบประมาณ(ลานบาท)

แหลงรองรบน า

39.ล าปาง 632 แมน าวง

40.ระยอง 318 ทะเล

41.จนทบร 300 คลองน าใส

42.พทยานาเกลอ 1,787 ทะเล

43.พทยาซอยวดบณยกญจนาราม 359 ทะเล

44.ชลบร 565 ทะเล

45.แสนสขเหนอ 800 ทะเล

46.แสนสขใต ทะเล

47.ศรราชา 116 ทะเล

48.แหลมฉบง 180 ทะเล10

เทศบาล งบประมาณ(ลานบาท)

แหลงรองรบน า

49.มาบตาพด 287 คลองสาธารณะ

50.พนสนคม 30 คลองสาธารณะ

51.ขลง 128 คลอง

52.บานเพ 230 ทะเล

53.พษณโลก 371 คลอง

54.พจตร 180 แมน านาน

55.นาน 475 แมน านาน

56.ชมแสง 52 คลองระหง

57.ตะพานหน 112 คลอง

58.หาดละไม งบรวมในรายการ 60 ทะเล11

เทศบาล งบประมาณ(ลานบาท)

แหลงรองรบน า

59.หนาทอน งบรวมในรายการ 60 ทะเล

60.หาดเฉวง 420 ทะเล

61.เกาะเพะงน 10 ทะเล

62.ชมพร 200 คลองทาตะเภท

63.นครศรธรรมราช 765 ทะเล

64.ปตตาน 348 แมน าปตตาน

65.ยะลา 58 ทะเล

66.อบลราชธาน 370 แมน ามล

67.วารนช าราบ 309 แมน ามล

68.บรรมย 249 หวยตะโก12

เทศบาล งบประมาณ(ลานบาท)

แหลงรองรบน า

69.อ านาจเจรญ 650 หนองน าธรรมชาต

70.บวใหญ 2 คลองธรรมชาต

71.นครราชสมา 655 ล าตะคอง คเมอง

72.ปากชอง 256 ล าตะคอง

73.สรนทร 326 หวย

74.เพชรบร 118 ทะเล

75.ชะอ า 360 ทะเล

76.เชยงใหม 760 คลองแมขา

77.ก าแพงเพชร 230 คลองชลประทาน

78.สลกบาตร 230 หวย13

3. สาเหตทบ าบดน าเสยไมไดและเกบคาบ าบดน าเสยไมได

- การคอรรปชนของหนวยราชการ นกการเมองและนกธรกจ ท าใหตนทนเพมและเมอสรางเสรจแลวระบบบ าบดน าเสยใชการไมได เชน กรณคลองดาน

- ไมมหนวยงานควบคมใหมการปฏบตตามกฎหมาย- อปท.ไมกลาเกบคาบ าบดน าเสย เพราะกลวเสยคะแนน

และมผลประโยชนเขามาเกยวของ- อปท.ไมมเจาหนาทดแลและบ ารงรกษาเครองจกร

หรอม แตขาดความรความช านาญ14

- ผกอมลพษไมยอมรบวาตนเปนผกอมลพษ- นโยบายไมชดเจน แนวทางเกบเงนยงจดท าไมแลวเสรจ

ไมมการเผยแพรนโยบายอยางจรงจง- ความไมพรอมดานกฎหมายและระเบยบ ขาดกฎหมาย

และระเบยบในการปฏบต เชน อตราจดเกบ วธการจดเกบ บทลงโทษผฝาฝน หรอบทลงโทษ อปท.

- ระบบบ าบดน าเสยรวมขาดประสทธภาพ ทอรวบรวมน าเสยครอบคลมเฉพาะพนทบางสวน ไมไดครอบคลมพนททงหมด

- ประชาชนไมใหความรวมมอ15

4. ปญหาความขดแยงระหวางหนวยงาน4.1 อปท. vs ชมชน ชมชนไมตองการใหสรางบอบดน าเสย

เพราะกลวผลกระทบเรองกลน เสยง และเชอโรค4.2 อปท. vs ผประกอบการ ผประกอบการไมตองการจาย

คาบ าบดน าเสย และอปท.กบผประกอบการไมสามารถตกลงเรองคาธรรมเนยมการจดเกบคาบ าบดน าเสยได

4.3 อปท.ชดเกา vs ชดใหม ชดเกาก าหนดใหเกบคาบ าบดน าเสยตามนโยบายรฐบาล แตชดใหมหาเสยงวาจะไมเกบ

16

4.4 กรมโยธาธการและผงเมอง และส านกนโยบายและแผนสงแวดลอมแหงชาต vs อปท.

กรมโยธาธการและผงเมองและส านกนโยบายและแผนสงแวดลอมแหงชาต เปนผกอสรางระบบบ าบดน าเสย โดยไมไดสอบถามความคดเหนของ อปท. แตเมอสรางเสรจแลว โอนไปให อปท. จดการ โดยใชงบประมาณของ อปท. ขณะทงบประมาณกอสรางใชไปหมดแลว อปท.ไมมงบประมาณจดการโรงงานบ าบดน าเสยและตองการงบประมาณเพม

17

5. สาเหตท อปท.บางแหงไมยอมรบโครงการ- อปท.ไมมสวนรวมในการกอสราง และไมเตมใจ

รบโครงการมาตงแตตน- หาพนทกอสรางยาก ประชาชนตอตาน- อปท.ตองเสยเงนคาเดนระบบบ าบดน าเสยเอง- ขาดบคลากรทมความรความเชยวชาญดานการบ าบด

น าเสย- อปกรณบ าบดน าเสยใชงานไมได- มปญหาในการบ ารงรกษา

18

- การเกบคาบ าบดน าเสย ท าให อปท. เสยคะแนน- อปท.ไมไดประโยชนจากการกอสราง- อปท.มภารกจและงานลนมอ

19

6. ขอสรปในเชงทฤษฎ6.1 ปญหาการน านโยบายไปปฏบตแยกไมออกจาก

ขนการก าหนดนโยบาย เหนไดชดวา ปญหาการไมยอมรบโครงการของ อปท. มสาเหตเกดจากวธการคดแบบแยกสวนของรฐบาล ซงคดเหมอนทฤษฎสมยคลาสสควาสามารถแยกผก าหนดนโยบาย กบผน านโยบายไปปฏบตได ทงยงเชอวาผน านโยบายไปปฏบตจะวางตวเปนกลางและเปนมออาชพ จะยอมปฏบตตามนโยบายโดยไมมขอแม แตความจรง อปท. มความคดเปนคนตนเอง และมสทธตอตานนโยบาย เมอเหนวาตนไมไดรบประโยชนจากนโยบายหรอโครงการ

20

6.2 ลกษณะเดนทสดของปญหาความขดแยงระหวางหนวยงานของรฐในประเทศไทยมาจากเรองผลประโยชนและการไมสนใจกลมเปาหมาย กบทงไมสนใจการถายโอนโครงการหรอขนตอนของการบรการโครงการถดไป

เหนไดชดวา การกอสรางโครงการใหญ ๆ ในประเทศไทย เชน โครงการกอสรางระบบบ าบดน าเสยรวมน หนวยงานกอสรางและผเกยวของจะไดรบผลประโยชน ทงในแงทไดมงานท าและอาจมผลประโยชนทเปนการทจรต (ดงมหลกฐานกรณคลองดาน) การกอสรางระบบบ าบดน าเสยรวมจงกระท าคอนขางรวบรด และผลกภาระไปขางหนา

21

โครงการอางหลกการ PPP (ทเปนหลกการสากล) แตกลบไมเปดโอกาสใหผกอมลพษ อปท. หรอประชาชนในพนท ไดมสวนรวมและรบรมาตงแตตน (ซงเปนหลกการสากลเชนกน) เชน ไมมการประชาพจารณ ไมมการมสวนรวม ไมมการศกษาผลกระทบของโครงการ อาจรวมไปถงการไมมระบบการวางแผนและการเตรยมการทดพอ

โครงการจงไมสนใจวา อปท.ทรบระบบบ าบดน าเสยไปจดการนน จะมเงนจดการหรอไม หรอมความรความสามารถเพยงใด หรอจะจดการเกบคาบ าบดน าเสยตามเปาหมายของโครงการไดหรอไม ระบบสนบสนนทางดานการจดการจะ

22

กระท าอยางไร (งบประมาณ ก าลงคน เทคนค ขอมล ความร)เหตผลสวนหนงทเปนเชนน เพราะโครงการกอสราง

ของประเทศพฒนาสวนใหญจะไมพยายามรวม cost พวกนเขาไปดวย เพราะจะท าใหงบประมาณสงจนกอสรางไมไดแตจะใชวธผลกภาระไปขางหนา ซงยงกอใหเกดปญหาทเปนอนตรายใหญหลวงตามมา เชน กรณบอบ าบดน าเสยรวม มทงปญหาการทจรตในการกอสราง หรอสรางแลวเดนเครองจกรไมไดถงรอยละ 49 และเกบคาบ าบดน าเสยไมไดถงรอยละ 93ทง ๆ ทใชเงนทงหมดไปถง 6.4 หมนลานบาท

23

6.3 ปญหาความรวมมอกนระหวางหนวยงานยงเปนปญหาหลกของการจดการภาครฐของประเทศไทย เพราะประเทศไทยยงไมไดสนใจศกษา เรอง Collaborative PublicManagement กนอยางจรงจง การจดการยงเปนระบบราชการทเนนการประสานงานแนวดงมากกวาแนวนอน เหนไดชดจากปญหาการประสานงานและความรวมมอกนระหวาง อปท. กบกรมโยธาธการฯ และหนวยงานอน ๆ

24

6.4 การศกษาพฤตกรรมระหวางองคการ/หนวยงาน และพฤตกรรมของกลมเปาหมาย ยงเปนประเดนทตองการการศกษาท าความเขาใจในสาขาการน านโยบายไปปฏบตอกมาก เชน กรณทยกตวอยางมาน ยงมประเดนปลกยอยทตองศกษาถง

- พฤตกรรมในการกอสรางบอบ าบดน าเสยของกรมโยธาธการฯ ส านกนโยบายและแผนสงแวดลอมฯ

- พฤตกรรมในการปฏบตของ อปท. - พฤตกรรมของผกอมลพษในพนท - ทศนคตและความรวมมอจากประชาชนในพนท

25

6.5 กรณตวอยางทยกมาน เหนไดชดวา ภาครฐไทยสนใจทฤษฎการน านโยบายไปปฏบตนอยมาก เชน กรณนไมไดสนใจวาการกอสรางระบบบ าบดน าเสยรวม

- ม causal theory หรอไม - ม public attention หรอไม - ม conflict ในนโยบายหรอไม

26

ดวยเหตน จงไมไดเตรยมการวางแผนแกไขปญหาลวงหนาไว และเมอเกดปญหาแลว กไมมใครมาแสดงความรบผดชอบและด าเนนการแกไขปญหาแตอยางใด

การแกไขปญหาของไทยจงจบลงดวยกระบวนการทางยตธรรม มากกวากระบวนการจดการทางนโยบายสาธารณะทงทการแกปญหาทางดานการจดการนโยบายจะกอใหเกดผลดตอสวนรวมมากกวาการฟองรองด าเนนคดกนมากมาย

27