RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS

Régimen legal paraguayo

Concepto de Responsabilidad

Ámbito Civil: Obligación de reparar o satisfacer. Conlleva el resarcimiento de los danos causados y perjuicios provocados por uno mismo o por un tercero, por el que debe responderse.

Principio de alterum non laedere (vinculado a la idea de reparación)

Ámbito sancionatorio (penal, administrativo, disciplinario institucional): Acto u omisión penado por la ley que trae aparejada una sanción

“En un comienzo regía el principio de la irresponsabilidad del Estado y de sus agentes públicos (funcionarios y empleados). Más tarde

se aceptó la responsabilidad del agente público, no así del Estado. Luego la de ambos

(agente y Estado), y finalmente la del Estado en forma directa”

(Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, 6 Edicion, Bs. As., Abeledo Perrot, 1997, tomo IV, pag. 719)

Funcionarios Publicos

Todo aquel que desempeña alguna de las funciones públicas; el órgano o persona que pone en ejercicio el poder público.

Por funcionario público debe entenderse toda persona que desempeñe una función pública, cualquiera sea su jerarquía.

No se justificaría aquí una distinción entre altos funcionarios y empleados u obreros, puesto que el fundamento de la responsabilidad es el cumplimiento regular de las funciones, supuesto que se puede dar a cualquier nivel.

Prelación normativa

Artículo 137 - DE LA SUPREMACIA DE LA CONSTITUCIONLa ley suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado (…).

Alcance de la Responsabilidad de los funcionarios Públicos1. Responsabilidad Civil

2. Responsabilidad Penal: cohecho, prevaricato, abuso de autoridad, malversación de fondos públicos, exacciones ilegales, etc.

3. Responsabilidad Administrativa.

4. Responsabilidad Política.

Régimen Constitucional: Actos Regulares

Artículo 39 - Constitución Nacional 1992

Del derecho a la Indemnización justa y adecuada: Toda persona tiene derecho a ser indemnizada justa y adecuadamente por los daños o perjuicios de que fuese objeto por parte del Estado. La ley reglamentará este derecho.

ACTOS REGULARES

La regularidad de los actos administrativos consiste en la adecuación de aquellos actos a las normas jurídicas, la ley, tanto en materia de competencia, el objeto, la voluntad legal y la forma. Dichos elementos fundamentales deben, rigurosamente, concurrir para que el acto administrativo goce de una condición de regularidad.

El cumplimiento de estos requisitos constituye la observancia del principio de la legalidad, en primer término; las facultades deben estar expresa o implícitamente autorizadas por la ley y, si aquellas son discrecionales, el agente no podrá salir de los márgenes que le fija la ley para la ejecución de un determinado acto administrativo.

Interpretación Jurisprudencial del alcance del art. 39 CN

“Por su parte la norma del art. 39 constitucional, que es la que resta, tiene que fundar –necesariamente- la responsabilidad directa del Estado, caso contrario, toda la responsabilidad de este sería única subsidiaria, postura que no sería congruente de que el Estado es Persona Jurídica y, por consecuencia, tiene la capacidad de adquirir bienes y derechos y, como contrapartida, asumir obligaciones, entre estas la de indemnizar o resarcir el daño causado…” (del voto del Dr. Marcos Riera Hunter, preopinante en el Ac. y Sent. No. 84 del

21.10.07, Tapel C. y C., Sala 1, en los autos Recalde Servian, Manuel Ma. c/ Estado Paraguayo s/ Indemnización de daños y perjuicios, publicado en LL, febrero 2008, Año 31, No. 1, pág. 44 y sgtes.)

Casos de responsabilidad directa por actos regulares del Estado (doctrina paraguaya)

“1. RESPONSABILIDAD DIRECTA (ART.39). Ocurre cuando la causación del daño se halla autorizada expresa o tácitamente por la normativa constitucional o legal, hipótesis en la que el órgano o funcionario público causa daño en el ejercicio regular de sus funciones. Esta circunstancia ocurre en los siguientes supuestos: -Expropiación de los bienes pertenecientes a particulares. El acto expropiatorio se halla permitido por la misma Constitución, con la consiguiente obligación de una justa y previa indemnización. –Daño de guerra. El acto declaratorio de guerra conlleva implícitamente la autorización de dañar los bienes de las personas. Compartimos la afirmación del Dr. Pangrazio de que si en el transcurso de una conflagración bélica se ordenara la demolición de un edifico pos cuestiones estratégicas, no se puede responsabilizar de dicho acto al comandante que ordenó dicha demolición, sino al Estado. La doctrina administrativa exonera de responsabilidad al Estado por unos de los poderes de guerra. –Daño causado durante el Estado de Emergencia, en los casos de desastre y calamidad pública, autorizado por Ley (Art. 202 numeral 13 CN). También consideramos que la ley declarativa del Estado de emergencia legitima la causación de daños a terceros con la finalidad de evitar la situación de emergencia. En este supuesto, los daños causados en aplicación de dicha ley debe ser asumido por el Estado. –Daño causado por la cosas utilizadas por el Estado.”. (Responsabilidad Civil de las Personas Jurídicas, por Manuel Ramírez Candia, en “Primeras Jornadas Conmemorativas de la Vigencia del Código Civil”, CIEJ, Asunción-Paraguay, 1999, pág. 169)

Responsabilidad Extracontractual del Estado “…La actividad extracontractual del Estado es lícita

cuando su ejercicio o el impulso que la determina –que presuponen un poder legal- resultan autorizados por una norma jurídica, hallándose tal ejercicio exento de toda ‘falta’ (culpa o dolo) o sea donde la ‘voluntad’ no apareja desvío alguno que la descalifique. Aún así, el ejercicio de la actividad –lícita por su origen- puede producirle daños o perjuicios al o a los administrados. Tales daños o perjuicios –reunidos ciertos requisitos- son indemnizables o resarcibles de acuerdo con la actual posición que acepta la responsabilidad extracontractual del Estado por las consecuencias de su actividad lícita…”. (Miguel S. Marienhoff, Responsabilidad extracontractual del Estado por las consecuencias dañosas de su actividad lícita, LL, Tomo 1993-E, pág.913/914)

Régimen Constitucional Actos Irregulares

Artículo 106 Constitución Nacional de 1992.

Ningún funcionario o empleado público está exento de responsabilidad. En los casos de trasgresiones, delito o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones, son personalmente responsables, sin perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del Estado, con derecho de éste a repetir el pago de lo que llegase a abonar en tal concepto.

“Vamos a crear la responsabilidad del Estado, pero dentro de un marco jurídico preciso, claro, donde se distinga eficazmente cuándo va a ser responsable el Estado, porque queremos un Estado responsable. Pero no queremos un Estado pagador de todos los errores del mundo”. (D.S. Nº 20, Plenaria, pág. 22. Convencional Bernardino Cano Radil)

Actos Irregulares

Los actos administrativos irregulares son aquellos que, a contrario sensu, no se adecuan

a las disposiciones legales respecto a los requisitos relativos al objeto, competencia,

voluntad y forma de producirse con arreglo a las normas de procedimiento administrativo.

El incumplimiento irregular puede consistir en un hecho o una omision. No es indispensable que haya dolo, es decir, incumplimiento deliberado. Basta la simple culpa o negligencia para desencadenar la responsabilidad.

El funcionario no podrá excusar su responsabilidad alegando ignorancia de sus obligaciones, desde que el error de derecho o la ignorancia de la ley en ningún caso excusa la responsabilidad por los actos ilicitos.

Principios plasmados por el art. 106 de la CNP

Imposibilidad de exonerar a priori de responsabilidad al funcionario público

La responsabilidad proviene de transgresiones, delitos o faltas cometidos en el desempeño de sus funciones.

El funcionario siempre es responsable.

Subsidiariedad del Estado (éste responde en caso de insolvencia del funcionario público)

Acción de repetición de pago del Estado contra el funcionario que ocasionó el daño: La repetición de lo pagado es el derecho que tiene una persona para reclamar lo indebidamente pagado

Responsabilidad por Actos Irregulares en el Código Civil Paraguayo Art.1845 Código Civil.

Las autoridades superiores, los funcionarios y empleados públicos del Estado, de las Municipalidades, y los entes de Derecho Público serán responsables, en forma directa y personal, por los actos ilícitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Los autores y copartícipes responderán solidariamente. El Estado, las Municipalidades y los entes de Derecho Público responderán subsidiariamente por ellos en caso de insolvencia de éstos.

Responsabilidad por actos irregulares

“…Esta disposición preceptúa la obligación del Estado por sus actividades legales, porque no se puede concebir que el Estado pueda actuar en forma ilegal, habida cuenta, del principio de legalidad en que debe encuadrar su función, y en la hipótesis de causar daño por actos irregulares, la misma sólo será imputable a los funcionarios y empleados públicos, quienes asumen responsabilidad directa, y el Estado en forma subsidiaria (art. 106 CN). Por el principio de legalidad de la actuación estatal, consideramos que su responsabilidad directa sólo surge de sus actos legales y no por las irregularidades de sus funcionarios, como se establece en el art. 25 de la Constitución Uruguaya”. (Manuel Dejesús Ramírez Candia, Derecho Constitucional Paraguayo, Tomo I, 2ª Edición, Año 2005, pág.313/314).-

SubsidiariedadForma de plantear la demanda según una parte de la doctrina “...De lo expuesto encontramos que en el ejercicio de las funciones

públicas pueden darse dos calidades de actos, los regulares y los irregulares, ambas calidades de actos pueden ocasionar daños a los ciudadanos, en consecuencia, todo el debate expuesto en esta obra debe concluir admitiendo la responsabilidad civil del Estado, en uno u otro caso...” (Responsabilidad Civil del Estado por Actos Regulares y Actos Regulares y Actos Antijurídicos, Prof. Dr. Bonificio Rios Avalos, pág. 100, 1994).

“...57. RESPONSABILIDAD SUBSIDIARIA. Es aquella que se efectúa con carácter supletorio o secundario, por tanto, la víctima deberá agotar previamente la acción contra el responsable personal y directo, en caso de insolvencia dirigir la acción contra el Estado. Efecto Jurídico. El principal efecto jurídico, es la acción de repetición de lo pagado, contra el funcionario público, que cuenta el Estado, en caso de haber efectuado el pago de la indemnización a tercero...” (“Responsabilidad Civil del Estado por Actos Regulares y Actos Antijurídicos de sus Agentes”), Prof. Dr. Bonifacio Ríos, pág. 117,1994.

“...Responsabilidad Subsidiaria. Es la que incumbe a una persona, no directa o inmediatamente, sino de modo indirecto y mediato, y sólo en defecto de otro responsable anterior, llamado por ésta razón ‘principal’.”. (Adolfo Roberto Vázquez, Responsabilidad aquiliana del Estado y sus Funcionarios, Editorial Abaco, pág. 32)

Forma de plantear la demanda

Por ello, según se viene desarrollando en la presente fundamentación, hasta el momento, en el caso el accionante debió haber dirigido la pretensión resarcitoria –en principio- contra los responsables directos de los actos ilícitos, es decir, contra los que cometieron tales hechos contrarios al derecho, y, subsidiariamente, contra el Estado Paraguayo, en su caso, de tal manera que el proceso pueda tramitarse contra ambos legitimados pasivo (uno principal y otro subsidiario), a fin de que, en el supuesto de que recaiga sentencia condenatoria a favor del actor, éste pueda reclamar el abono de la indemnización correspondiente a los directamente responsables, y, en caso de insolvencia acreditada de los mismos, subsidiariamente al Estado Paraguayo…” (del voto del Dr. Marcos Riera Hunter, preopinante en el Ac. y Sent. No. 84 del 21.10.07, Tapel C. y C., Sala 1, en los autos Recalde Servian, Manuel Ma. c/ Estado Paraguayo s/ Indemnización de daños y perjuicios, publicado en LL, febrero 2008, Año 31, No. 1, pág. 44 y sgtes.)

Forma de plantear la demanda “88. INTERVENCION DEL AGENTE AFECTADO Y DEL

PROCURADOR. Para garantizar y facilitar la acción de repetición de lo pagado por el Estado, de conformidad a lo dispuesto por el Art. 246 inc. 1° se deberá dar intervención al Procurador General de la República y asimismo, para garantizarse el mecanismo de repetición, se deberá dar intervención al propio afectado, de tal forma que pudiera éste aportar todos los elementos de juicio y de pruebas para que el Estado no sea desfavorecido por el resultado del litigio y, en caso de serlo, para que la sentencia definitiva sea oponible contra él. Caso contrario, tal sentencia no tendría eficacia jurídica contra él, porque no ha sido parte en el juicio, o porque no se observó el principio de contradicción, debido proceso, derecho a la defensa y por un principio general de ineficacia de los actos procesales contra la parte que no ha tenido conocimiento o no ha intervenido, o no se le ha dado la oportunidad a observar o decir algo en el proceso”. (Bonifacio Ríos Avalos, Responsabilidad Civil en el Derecho, Intercontinental Editora, 2005, Pág. 114)

Forma de plantear la demanda

“…El art. 1845 del Código Civil se refiere a este tema, en concordancia con el art. 106 de nuestra Constitución. La citada norma del Código civil establece: ….(…)…. Si el perjudicado por el funcionario inicia la demanda directamente contra el Estado, cabría la excepción de falta de acción, pues primero deberá probar haber ejercitado tal procedimiento contra el funcionario y probar la insolvencia de éste para poder accionar contra el Estado; en razón de que la responsabilidad del órgano público es subsidiaria en virtud de los artículos 106 de nuestra Carta Magna y 1845 del Código Civil….”. (Miguel Ángel

Pangrazio, Derecho Administrativo, Tomo II, Intercontinental Editora, Asunción-Paraguay, 1997, pág. 697)

Una jurisprudencia, en este sentido.

“Debe tenerse en cuenta el carácter subsidiario de la responsabilidad del Banco Central por la conducta de sus funcionarios, y la obligación de accionar contra los directivos de la entidad que surge del art. 106 de la Constitución Nacional, porque de no ser así, la responsabilidad del Estado sería directa y no subsidiaria. En este sentido, el art. 1845 del Cód. Civil, determina en su última parte: "El Estado, las Municipalidades y los entes de Derecho Público responderán subsidiariamente por ellos (los funcionarios públicos), en caso de insolvencia de éstos", lo que viene a ratificar la necesidad la necesidad de promover demanda contra los funcionarios involucrados en los actos ilícitos como condición primaria para reclamar al Estado su responsabilidad subsidiaria”. . (TApel Civ y Com, Asunción, Sala1, 1999/09/27, Woliniec K. c. Banco General S. A. y Banco Central del Paraguay y otro -Ac. y Sent. No. 104-, LLP, 2001-49).

Prescripción de la Responsabilidad Civil

Art. 663 inc. f) – Código Civil Paraguayo

¨Prescriben por dos años:

…La responsabilidad civil derivada de actos ilícitos…¨

CONDICIONES PARA QUE SE DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL DEL FUNCIONARIO PUBLICO POR ACTOS “IRREGULARES” y la RESPONSABILIDAD SUBSIDIARIA DEL ESTADO o de las MUNICIPALIDADES.

Condiciones para que se de esta responsabilidad. 1.Debe tratarse de un funcionario público.

Incluye a los funcionarios permanentes, transitorios, remunerados o gratuitos.

Por funcionario público se entiende “…toda persona que desempeña una función pública, cualquiera sea su jerarquía…” (Bustamante, Teoría General, 9ª Ed., pág. 490)

Condiciones para que se de esta responsabilidad. 2. En el ejercicio de sus funciones.

La responsabilidad del funcionario público surge cuando actúa como “órgano del Estado”.

No basa una mera relación de tiempo y lugar:

1º. Criterio Subjetivo: habría que analizar la voluntad o intención del agente, a fin de averiguar si éste actuó con motivo de la función o con la finalidad de cumplir la función.

2º. Criterio Objetivo: hay que analizar la apariencia, los caracteres con que se presenta objetivamente el acto o hecho.

Condiciones para que se de esta responsabilidad. 2. En el ejercicio de sus funciones.

“…Deben distinguirse los actos cumplidos en el ejercicio de la función, de aquéllos ejecutados con ocasión de o durante el servicio, pero que son extraños al mismo. …En el primer caso puede comprometer además la responsabilidad indirecta del Estado; no así en el segundo…” (Bustamante Alsina, Teoría General, 9ª Ed., pág. 491)

“…Interesa distinguir entre los actos ilicitos que el funcionario realiza en cumplimiento de sus funciones y los cometidos con motivo o durante el servicio, pero que son extranos a el. En el primer caso, responde como funcionario publico; en el segundo, como simple particular…” (Guillermo A. Borda, Tratado de Derecho Civil Argentino, Obligaciones II, 2ª Ed., pág. 453)

Condiciones para que se de esta responsabilidad.

3.Cumplimiento irregular de las obligaciones legales.

La función debe estar reglada o reglamentada, de lo contrario no podría hablarse de incumplimiento irregular de las obligaciones que le son impuestas (Bustamante, Teoría General, 9ª Ed., pág. 491)

“Es de destacar que nuestra ley habla de ‘irregular cumplimiento’ diferenciándose así de la ley alemana, que exigía la violación de las obligaciones del cargo. Por ello se afirma que no es necesario que exista una concreta violación de una ley, sino que basta un acto u omisión del funcionario que constituya el cumplimiento irregular de una obligación legal…” (Bustamante, Teoría General, 9ª Ed., pág. 491)

Condiciones para que se de esta responsabilidad.

4.Culpa del funcionario.

El hecho dañoso que consista en el cumplimiento irregular de las obligaciones legales debe haber sido cometido con culpa del funcionario, pues de lo contrario no existiría cuasidelito, y aquél no sería responsable.

No se requiere que haya dolo del funcionario, basta que haya culpa (negligencia, imprudencia, impericia)

Legitimación Pasiva

“Tienen derecho a reclamar indemnización de daños y perjuicios contra el funcionario público todos los que hubiesen sufrido un daño por la comisión u omisión de un acto de éste, en las condiciones que determinan su responsabilidad. En este sentido puede decirse que están legitimados pasivamente todos los administrados que en tales circunstancias experimenten un daño, ya sea patrimonial, ya sea un agravio moral…” (Bustamante, Teoría General, 9ª Ed, pág. 494)

Coordinación de las Responsabilidades del Funcionario y del Estado Cuando un funcionario público comete un daño en el ejercicio de sus

funciones, pueden surgir distintas responsabilidades:

1º.) Funcionario que actúa regularmente: si ello causa un daño, sólo el Estado es responsable.

2º.) Funcionario actúa irregularmente, pero fuera del ejercicio objetivo de la función: en tal caso, al no ejercer la función, no actúa como órgano del Estado y sólo el funcionario será responsable.

3º.) Funcionario actúa irregularmente y dentro del ejercicio objetivo de su función: en este caso, el funcionario es responsable personalmente y el Estado (o la Municipalidad) lo es subsidiariamente.

Responsabilidad Penal Hechos punibles contra el patrimonio en general

Artículo 192.- Lesión de confianza 1º El que en base a una ley, a una resolución

administrativa o a un contrato, haya asumido la responsabilidad de proteger un interés patrimonial relevante para un tercero y causara o no evitara, dentro del ámbito de protección que le fue confiado, un perjuicio patrimonial, será castigado con pena privativa de libertad de hasta cinco años o con multa.

2º En los casos especialmente graves la pena privativa de libertad podrá ser aumentada hasta diez años. No se aplicará el párrafo anterior cuando el hecho se refiera a un valor menor de diez jornales

Responsabilidad Administrativa

CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL DEL PARAGUAY

Artículo 17.- Cesantía: El Presidente y los Directores cesarán en sus cargos por:

c) Por el mal desempeño en sus funciones, previo acuerdo del Senado; y,

d) Por comisión de delitos comunes.

Responsabilidad Administrativa

Ley Nº1.626 “De la Función Pública” Art. 17.- El acto jurídico por el que se dispuso el

ingreso a la función pública en trasgresión a la presente ley o sus reglamentos será nulo, cualquiera sea el tiempo transcurrido. Los actos del afectado serán anulables, sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal o administrativa que pudiera corresponder a los responsables del nombramiento. La responsabilidad civil de los funcionarios, contratados y auxiliares, será siempre personal y anterior a la del Estado, que responderá subsidiariamente.”

Escisión legal Estado – Banco Central del Paraguay

Constituyen dos personas jurídicas distintas, independientes, autónomas, con patrimonio propio.

Art.91.- Son personas jurídicas: a) el Estado; (…) d) los entes autárquicos, autónomos y los de economía mixta y demás entes de Derecho Público, que, conforme con la respectiva legislación, sean capaces de adquirir bienes y obligarse; (art. 1° Ley 388/94)

Carta Orgánica del Banco Central del Paraguay Artículo 1º.- Naturaleza Jurídica: El Banco Central del Paraguay es una persona jurídica de derecho público, con carácter de organismo técnico y con autarquía administrativa y patrimonial y autonomía normativa en los límites de la Constitución Nacional y las leyes.

Escisión legal Estado – Banco Central del Paraguay

Carta Orgánica – Banco Central del Paraguay

Artículo 120.- Patrimonio del Banco Central del Paraguay: El patrimonio del Banco Central del Paraguay se considera jurídicamente separado de los bienes del Estado.

Artículo 108.- Capital, Reservas y Resultados: El capital del Banco Central del Paraguay estará constituido por el equivalente en moneda nacional de los Derechos Especiales de Giro (DEG) del Fondo Monetario Internacional por el monto de capital y reservas que resultare a la fecha de la vigencia de la presente ley. El capital podrá incrementarse por resolución del Directorio, mediante capitalización de reservas e igualmente mediante aportes del Estado, previa autorización del Poder Ejecutivo.

Responsabilidad Administrativa

Ley de la Función Pública

Art. 17 de la Ley de la función pública: La responsabilidad civil de los funcionarios, contratados y auxiliares, será siempre personal y anterior a la del Estado, que responderá subsidiariamente.

Art. 72: Si el funcionario ocasionase un perjuicio al Estado, este tendrá acción contra los bienes del mismo para el resarcimiento correspondiente.

Estatuto del Personal (BCP)

Art. 83: El funcionario será personalmente responsable de las transgresiones, delitos o faltas que cometiere en el ejercicio de sus funciones. La responsabilidad podrá ser civil, por daños causados a los particulares o a la Institución; penal, por delitos calificados como tales en el Código Penal; y administrativa.

Evaluacion de los criterios de Administracion de Reservas

Comite Ejecutivo de Operaciones Monetarias y Administracion de Reservas (CEOMA)

Criterios de inversión – Resolución BCP

Dada la naturaleza y el propósito de las Reservas Internacionales, los objetivos fundamentales de la administración son, en orden de preferencia (Resolución 12 del 6/04/10 “Normas para la administración de Activos Externos del BCP”):

1° La seguridad y preservación del capital - Evitar potenciales embargos (instrumentos que garanticen la inmunidad soberana del BCP)

Artículo 121 (Carta Orgánica BCP).- Inembargabilidad de la Reserva Monetaria y del Encaje Legal: La reserva monetaria y los encajes legales son inembargables.

2° La liquidez 3° La Rentabilidad

Los criterios están enunciados en orden de prelación o preferencia

MUCHAS GRACIAS