686346 rgdc n 08-2009.la alteracion del proceso

LA ALTERACIÓN EN EL PROCESO DE FORMACIÓN DE VOLUNTAD DE

LAS CÁMARAS COMO ELEMENTO DETERMINANTE DE LA

INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY: LA STC 103/2008, DE 11 DE

NOVIEMBRE

Por

ESPERANZA GÓMEZ CORONA Profesora Contratada Doctora

Universidad de Sevilla

[email protected]

Revista General de Derecho Constitucional 8 (2009)

Fecha remisión: 18/02/2009

Fecha aceptación: 28/10/2009

SUMARIO: I. LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY POR VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO II. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y EL TRATAMIENTO DE LOS VICIOS IN PROCEDENDO III. LA STC 103/2008, DE 11 DE SEPTIEMBRE. LA ALTERACIÓN EN EL PROCESO DE FORMACIÓN DE VOLUNTAD DE LAS CÁMARAS. IV. CONCLUSIONES.

Entre nosotros, la inconstitucionalidad de la ley se establece como un hecho unitario,

no distinguiéndose entre distintas categorías de vicios 1

. Este silencio de la Constitución

y de la misma LOTC ha sido suplido por el Tribunal Constitucional que desde la STC

108/1986, de 29 de julio ha ido tejiendo una doctrina sobre la relevancia de los vicios

procedimentales ocurridos en la tramitación de la ley. Esta línea jurisprudencial ha

alcanzado su cenit con la STC 103/2008, de 11 de noviembre , en la que el Tribunal

Constitucional constata por vez primera la existencia de un vicio procedimental de una

relevancia tal que invalida la ley.

En las páginas que siguen vamos a analizar la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional sobre la relevancia de los vicios in procedendo y sus efectos sobre la

legitimidad constitucional de la ley para, a continuación, analizar este pronunciamiento a

1

Tomo la afirmación de ZAGREBELSKY que la utiliza referida al ordenamiento constitucional

italiano. ZAGREBELSKY, G., La giustizia costituzionale, Il Mulino, Bologna, 1977, p. 22.

RGDC 8 (2009) 1-24 Iustel

2

la luz de la referida doctrina. Con ello, pretende constatarse si esta resolución supone la

culminación de una doctrina anterior o si el Tribunal Constitucional ha introducido algún

matiz en una jurisprudencia que, de no ser aplicada en sus justos términos, podría

desplegar efectos perversos sobre las posiciones respectivas de Tribunal Constitucional

y legislador, abocando al primero a ocupar una posición que no le corresponde.

I. LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY POR VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO

LEGISLATIVO

En el contexto de una Constitución racional-normativa, el sometimiento del

Parlamento legislador a la Constitución conlleva la obligación de cumplir no sólo los

mandatos de índole material previstos en la Carta Magna, sino también las normas de

producción recogidas en la misma. Sin embargo, de esta afirmación no se desprende sin

más que el incumplimiento de las reglas formales deba sancionarse con la

inconstitucionalidad de la norma.

Ciertamente, la conexión entre un vicio de procedimiento y la inconstitucionalidad de

la ley en cuya tramitación se ha producido la irregularidad no es evidente. No toda

infracción del procedimiento acaba contaminando a la ley, pues existen vicios que

resultan insuficientes para quebrar la presunción de constitucionalidad de la misma.

Precisamente, en la distinción entre éstos y los vicios que pueden provocar la

inconstitucionalidad de la ley se concentra la complejidad de esta cuestión. Se hace

necesario, por tanto, delimitar en qué casos ese efecto se desencadena 2

. Para ello,

resulta conveniente abordar una serie de problemas conexos, determinantes para su

resolución.

La primera y más inmediata guarda relación con las fuentes de las normas de

procedimiento legislativo, cuyas líneas generales aparecen trazadas por el mismo

constituyente 3

que, sin embargo, deja a los Reglamentos Parlamentarios la regulación

completa y detallada del mismo 4.

Ello nos plantea como primera cuestión a considerar, si la procedencia del vicio

procedimental infringido debe ser tenida en cuenta a la hora de precisar los efectos

jurídicos derivados de la citada infracción. La respuesta que se ofrezca determinará la

consideración del Reglamento Parlamentario como parte integrante del bloque de la

2

Pesa mucho en este extremo la tradicional teoría de la irrevisibilidad de los actos

parlamentarios. Sobre este particular y su influencia en la concepción de los vicios de procedimiento puede consultarse MANZELLA, A., Il Parlamento, Il Mulino, Bologna, 1977, pp. 228

y ss.

3 Capítulo Segundo del Título III, De la elaboración de las leyes (artículos 81 a 92 CE).

4 El Reglamento del Congreso dedica el Título V (artículos 108 a 150) al procedimiento

legislativo. El Reglamento del Senado, el Título IV (artículos 104 a 151).

Gómez Corona– La alteración en el proceso de formación de voluntad de las cámaras como elemento deter...

3

constitucionalidad. En este punto, la doctrina se encuentra dividida entre aquellos que

consideran que sólo la violación de las normas contenidas en la Constitución puede

desplegar sus efectos sobre la legitimidad constitucional de la ley y aquellos otros que

estiman que el Reglamento Parlamentario forma parte del bloque de la constitucionalidad

y, por tanto, que la violación de normas procedimentales contenidas en el Reglamento

Parlamentario supone de manera inmediata la inconstitucionalidad de la norma legal 5.

También la doctrina española se polariza en torno a estas dos posturas 6

. Entre

nosotros, la cuestión puede considerarse zanjada por el Tribunal Constitucional, que ha

declarado que el Reglamento Parlamentario forma parte del bloque de la

constitucionalidad:

“Aunque el art. 28.1 de nuestra Ley Orgánica no menciona los Reglamentos

Parlamentarios entre aquellas normas cuya infracción puede acarrear la

inconstitucionalidad de la Ley, no es dudoso que, tanto por la invulnerabilidad de

tales reglas de procedimiento frente a la acción del legislador, como, sobre todo,

por el carácter instrumental que esas reglas tienen respecto de uno de los valores

superiores de nuestro ordenamiento, el pluralismo político (art. 1.1 CE), la

inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría

viciar de inconstitucionalidad la ley cuando esa inobservancia altere de modo

sustancial el proceso de formación de voluntad de las Cámaras” 7.

Antes de esta declaración expresa a favor de la inclusión del Reglamento en el

bloque de la constitucionalidad, el Tribunal Constitucional ya había procedido a analizar

5

En la doctrina italiana, que es la que con mayor profusión ha estudiado esta cuestión,

defienden la parametricidad del Reglamento Parlamentario PIZZORUSSO, MODUGNO y CRISAFULLI, entre otros. La Corte Constitucional italiana, sin embargo, en su conocida sentencia 9/59, de 9 de marzo, negó expresamente que la violación del Reglamento pudiera provocar la inconstitucionalidad de la ley. Sobre este particular puede consultarse PEÑARANDA RAMOS, J. L., “Control de constitucionalidad del procedimiento de elaboración de una ley. Retroactividad de las leyes en materia tributaria”, Boletín de Jurisprudencia Constitucional, 30, 1983. Comparte la postura de la Corte Constitucional, entre otros, VIRGA.

6 Defienden la parametricidad del Reglamento Parlamentario, entre otros PUNSET BLANCO y

GARRORENA MORALES. En cambio, para DÍEZ-PICAZO, “la violación de aquellas normas de los Reglamentos Parlamentarios que no sean de una u otra manera reconducibles a la Constitución no es una cuestión que interese al ordenamiento general, por lo que debe ser dejada al libre juego parlamentario; si no, lo coherente sería regular estas materias por normas de rango constitucional. PUNSET BLANCO, R., “Los Reglamentos de las Cortes Generales”, Revista de Derecho Público, 87, 1982, p. 340. GARRORENA MORALES, A., Voz “Reglamento Parlamentario”, Enciclopedia Jurídica Básica, Madrid, Civitas, 1995, p. 5741. DÍEZ-PICAZO, L.M., La autonomía administrativa de las Cámaras parlamentarias, Cuadernos de los Studia Albornotiana, Zaragoza, 1985, p. 86. En la misma línea se manifiesta RIPOLLÉS SERRANO, R., “Los Reglamentos Parlamentarios en el sistema de fuentes de la Constitución Española de 1978”, Revista de las Cortes Generales, 6,

1985, p. 299.

7 STC 99/1987, de 11 de junio , F. J. Primero a).


4

el cumplimiento de las normas reglamentarias de procedimiento en sede de control de

constitucionalidad en la STC 89/1984, de 28 de septiembre , en la que ante la alegación

de que se habían vulnerado determinados preceptos del Reglamento del Congreso,

analiza si estas violaciones se han producido, por lo que de facto incluye el Reglamento

Parlamentario en el bloque de la constitucionalidad 8.

La inclusión del Reglamento Parlamentario en el bloque de la constitucionalidad

resulta coherente con las notas definitorias de la norma: su carácter indisponible para las

propias Cámaras, a diferencia de lo que sucede en otros sistemas de nuestro entorno 9

y

su sometimiento al control de constitucionalidad. Como es de sobra conocido, el artículo

27.2 de la LOTC incluye en el elenco de normas susceptibles de control de

constitucionalidad a los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales (art.

27.2, b) y a los Reglamentos de las Asambleas Legislativas de las Comunidades

Autónomas (art. 27.2, f) 10

.

A ello habría que añadir otro factor relevante: el margen relativamente estrecho de

que goza la autonomía parlamentaria en nuestro sistema 11

. Dada la íntima conexión

entre la teoría de la irrevisibilidad de los interna corporis acta y el control de los vicios de

procedimiento, el margen reconocido a la autonomía parlamentaria cobra una relevancia

fundamental. Así, parece congruente la inclusión del Reglamento Parlamentario en el

bloque de la constitucionalidad en un sistema en el que la autonomía parlamentaria ha

quedado reducida a unos márgenes muy estrechos por mor del artículo 42 LOTC y de la

atribución a los tribunales de lo contencioso de las causas relacionadas con los actos de

administración y personal 12

.

8

La sentencia resuelve un recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley Orgánica

4/83, del Estatuto de Autonomía para Castilla y León. De entre las diversas vulneraciones que los recurrentes alegan, se encuentra la presunta violación de varios preceptos del Reglamento del Congreso.

9 En Alemania, el Reglamento Parlamentario no es una norma permanente y en ambas Cámaras

se puede inaplicar en casos singulares y con mayorías cualificadas.

10 Sobre este particular véase PARDO FALCÓN, J., “Artículo 27”, en REQUEJO PAGÉS, J. L.

(coord.), Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Madrid, Tribunal

Constitucional-Boletín Oficial del Estado, 2001, pp. 367-396. Sobre todo, pp. 394-396.

11 Sobre los márgenes a que ha quedado reducida la autonomía parlamentaria en nuestro

sistema, puede consultarse mi trabajo La autonomía parlamentaria en la práctica constitucional española, Valencia, Tirant lo Blanch, 2008.

12 El artículo 1.3, a) de la Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa dispone que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con “los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado (…), así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (…)”. A esta cuestión he dedicado mi artículo “El control jurisdiccional de los actos de administración y personal de las Cámaras legislativas”, Revista Vasca de Administración Pública, 60, 2001, pp. 263-279.


5

En este sentido, la apuesta de nuestro sistema de justicia constitucional por el control

de los vicios de procedimiento queda demostrada desde el momento en que se admite la

posibilidad de impugnar en amparo los actos que, producidos al hilo del procedimiento

parlamentario, pudieran resultar lesivos de los derechos fundamentales de los

parlamentarios 13

. Sin embargo, como se advierte fácilmente, una cosa es admitir la

susceptibilidad de amparo constitucional y otra muy distinta, afirmar la

inconstitucionalidad de la ley por violación de las normas que regulan su tramitación.

Esta solución, que en un plano teórico descansa en el carácter jurídico de la Constitución

y en la indisponibilidad del Reglamento Parlamentario para las Cámaras parlamentarias,

plantea algunas dificultades en el terreno práctico. La principal de ellas deriva de la

vigencia en nuestro sistema de la presunción de constitucionalidad de la ley. Una vez

constatada ésta, la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente expulsión del

ordenamiento jurídico por la existencia de un vicio procedimental debe ser explicada. No

parece lógico que cualquier vicio de procedimiento pueda quebrar la presunción de

legitimidad de la obra del legislador democrático.

Esta circunstancia obliga a indagar acerca de qué tachas procedimentales pueden

resultar invalidantes, hasta el punto de convertir la ley en inconstitucional. En palabras de

Kelsen, “teniendo en cuenta la extrema importancia que posee la anulación de una

norma general y en particular de una ley, podría preguntarse si no sería conveniente

autorizar al tribunal a no anular un acto por vicio de forma, es decir, por irregularidad en

el procedimiento, sino cuando este vicio sea particularmente importante, esencial. En tal

caso, la apreciación de este carácter es mejor dejarlo a la entera libertad del tribunal,

porque no es bueno que la Constitución misma proceda, de manera general, a la difícil

distinción entre vicios esenciales y no esenciales” 14

.

En el mismo sentido se pronuncia Torres del Moral, para el que “habrá de ser la

propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional la que vaya fijando casuísticamente

cuando ha habido un vicio invalidante y cuando una mera irregularidad que no debe

afectar a la validez formal de la ley así aprobada” 15

. Parece claro que las pautas a seguir

en esta materia habría que buscarlas en la misma jurisprudencia constitucional.

13

A este respecto, consúltese el magnífico trabajo de MORALES ARROYO, J. M., El conflicto

parlamentario ante el Tribunal Constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2008.

14 KELSEN, H., “La garantía jurisdiccional de la Constitución (la justicia constitucional)”,

Universidad Autónoma de México, México, 2001 (La garantie jurisdictionnelle de la Constitution. La justice constitutionnelle, 1929), p. 82.

15 TORRES DEL MORAL, A., “Naturaleza jurídica de los Reglamentos Parlamentarios”, Revista

de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 10, 1986, p. 22.


6

Su análisis confirma la relevancia del procedimiento para la constitucionalidad de la

ley 16

y demuestra como la declaración de inconstitucionalidad de la ley por este motivo

requiere de algunos requisitos adicionales. Para su estudio, vamos a detenernos en la

jurisprudencia del Tribunal Constitucional relativa a estas cuestiones.

II. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y EL TRATAMIENTO DE LOS VICIOS IN

PROCEDENDO

El Tribunal Constitucional confirmó muy pronto la trascendencia de los vicios

procedimentales en los procesos de declaración de inconstitucionalidad 17

, con una

doctrina inicialmente formulada en la STC 108/1986, de 29 de julio , que ha culminado

con la primera declaración de inconstitucionalidad formal de la ley en la STC 103/2008,

de 11 de septiembre .

En la STC 108/1986, de 29 de julio , el Tribunal Constitucional se enfrenta al análisis

de constitucionalidad de la Ley Orgánica 6/85, de 1 de julio, del Poder Judicial, por

posibles defectos en su tramitación, entre otros motivos. Se alega la falta de un informe

preceptivo del Consejo General del Poder Judicial al proyecto de LOPJ por un lado; por

otro, el hecho de que el proyecto fuese remitido al Congreso de los Diputados por el

Gobierno sin la correspondiente Exposición de Motivos ni la Memoria explicativa.

Conviene destacar, antes de entrar en el análisis de la argumentación llevada a cabo por

el Tribunal Constitucional, que en puridad, en este supuesto no se incurre en la violación

de actos del procedimiento legislativo parlamentario en sentido estricto, sino que se trata

más bien de vicios en los presupuestos. Los actos presupuestos son aquellos trámites

que pueden influir en el acto final, pero que no forman parte del procedimiento de

elaboración del mismo. Constituyen elementos que determinan el surgimiento de las

circunstancias en las cuales el procedimiento puede llevarse a cabo 18

.

16

En la jurisprudencia constitucional se constata como los defectos en la tramitación de una

norma adquieren relevancia constitucional, aunque no siempre se trate de vicios in procedendo. En este sentido, encontramos en la jurisprudencia resoluciones que resuelven problemas en la tramitación que se encuadran en el contexto de necesario acuerdo Estado-Comunidad Autónoma en el marco del Estado autonómico. Entre estos pronunciamientos, las SSTC 35/1984, de 13 de marzo ; 16/2003, de 30 de enero ; 137/2003, de 3 de julio , entre otras. Aunque en estos casos no puede hablarse de vicio de procedimiento, pues las irregularidades tienen lugar antes, por la ausencia de un acuerdo previo a la tramitación parlamentaria propiamente dicha, demuestra la relevancia que el Tribunal Constitucional concede a los vicios formales.

17 En la STC 89/1984, de 28 de septiembre , ya mencionada, el Tribunal Constitucional analiza si

se ha producido violación del Reglamento Parlamentario en la tramitación de la norma recurrida, el Estatuto de Autonomía para Castilla y León.

18 La distinción procede de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés, que desde finales

del siglo XIX considera los actos presupuestos como autónomamente impugnables. Esta distinción es habitual en la doctrina italiana que ha reflexionado sobre los vicios en el procedimiento legislativo. Sobre el fundamento de esta distinción puede consultarse CERRI, A., “Sindicabilità da


7

Sin embargo, el Tribunal Constitucional no distingue en función de la procedencia del

vicio sino de los efectos que ello pueda provocar en el proceso de formación de voluntad

de las Cámaras, como podrá comprobarse infra 19

.

Volviendo al estudio de la STC 108/1986, de 29 de julio , el Tribunal Constitucional

sostiene que la falta de un informe preceptivo “sólo tendrá trascendencia si se hubiese

privado a las Cámaras de un elemento de juicio necesario para su decisión, pero, en

este caso, el defecto, que tuvo que ser conocido de inmediato, hubiese debido ser

denunciado ante las mismas Cámaras y los recurrentes no alegan en ningún momento

que esto ocurriese. No habiéndose producido esa denuncia, es forzoso concluir que las

Cámaras no estimaron que el informe era un elemento de juicio necesario para su

decisión, sin que este Tribunal pueda interferirse en la valoración de la relevancia que un

elemento de juicio tuvo para los parlamentarios” 20

.

En cuanto a la falta de remisión al Congreso por el Gobierno de la Exposición de

Motivos y la Memoria explicativa, el Tribunal afirma que “el defecto indicado sólo tendría

relevancia si hubiese menoscabado los derechos de Diputados o Grupos Parlamentarios

del Congreso, y siendo los hechos, en el caso de ser ciertos, plenamente conocidos por

ellos sin que mediase protesta por su parte hay que entender que los afectados no

consideraron que existiese lesión a sus derechos, y que, si defecto hubo, fue

convalidado por la misma Cámara, por lo que este Tribunal no puede entrar a examinar

su existencia o relevancia” 21

.

Con estas afirmaciones, el Tribunal Constitucional parece admitir la posibilidad de

subsanación de los vicios procedimentales mediante la aquiescencia. Si los

parte della Corte Costituzionale dei presupposti della legge e degli atti aventi forza di legge”, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1965, pp. 420-473. También la acoge PIZZORUSSO, A., Fonti del Diritto, Zanichelli, Bologna, 1977, p. 237, nota I. En la doctrina española puede consultarse BIGLINO CAMPOS, P., Los vicios en el procedimiento legislativo, Centro de Estudios

Constitucionales, Madrid, 1991, pp. 102 y ss.

19 A esta categoría de actos presupuestos parece referirse el Tribunal Supremo en su Auto de 1

de octubre de 2003, enmarcado en el proceso de ilegalización de Batasuna, en el que en los actos con fuerza de ley se distingue entre el contenido nuclear y un área separable y reglada de carácter previo. En esta área separable se comprenden, entre otros, la competencia del órgano y el procedimiento y, dentro de éstos, la legalidad de conformación del órgano parlamentario. El objetivo de la distinción es afirmar la propia competencia del órgano jurisdiccional en el examen de legitimidad de estos actos separables que aunque producidos en la elaboración de una norma con fuerza de ley, tienen “una evidente substancia normativa”. No hace falta insistir en nuestra radical oposición a esta postura, que altera el equilibrio entre poderes diseñado en la Constitución , atribuyendo al poder judicial la posibilidad de supervisar la regularidad de las normas con valor de ley, aún cuando ello se haga por la vía indirecta de controlar los actos separables. Sobre el conflicto entre el Parlamento Vasco y la Sala Especial del Tribunal Supremo, puede consultarse MORALES ARROYO, J. M., “Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales”, Revista Vasca de Administración Pública, 69, 2004. Del mismo autor, “Las consecuencias colaterales de la disolución de Batasuna”, Revista Española de Derecho Constitucional, 71, 2004.

20 STC 108/1986, de 29 de julio , F.J. Tercero.

21 STC 108/1986, de 29 de julio , F.J. Cuarto.


8

parlamentarios, cuyos intereses resultan protegidos por las normas de procedimiento no

denuncian la existencia de una irregularidad procedimental cuando ésta se produce en la

Cámara, debe de ser porque no la consideran relevante 22

. Desde esta posición, si los

propios interesados en el cumplimiento del procedimiento no reclaman sus derechos en

el momento de producirse el vicio, no pueden hacerlo valer en un momento posterior,

cuando la tramitación parlamentaria ha llegado a término.

El Tribunal Constitucional atiende así a la vertiente instrumental del procedimiento,

que persigue la integración de las diversas corrientes de opinión presentes en las

Cámaras. Si las normas previstas para proteger la posición de todos los representantes

resultan vulneradas con el consentimiento de los tutelados por esas normas, el vicio

queda automáticamente sanado 23

.

Sólo en el caso de que la infracción producida en la tramitación de la ley haya sido

denunciada por los interesados, corresponde analizar si el vicio de procedimiento ha

adquirido una relevancia que pueda afectar a su legitimidad constitucional.

Esta interpretación sobre los efectos sanadores de la aquiescencia únicamente

resulta admisible desde la consideración del papel que desempeña el procedimiento

legislativo. En el caso de la ley, manifestación de la voluntad popular representada en el

Parlamento, el procedimiento adquiere una relevancia especial, más allá del carácter

meramente instrumental de los procedimientos de adopción de decisiones en los

órganos colegiados. El procedimiento parlamentario en sí mismo cumple una función

legitimadora de la ley, materializando la integración de todas las corrientes de opinión

presentes en las Cámaras 24

.

22

Según ha expresado ZAGREBELSKY, “Quando poi l`irregolarità non ha comportato

pregiudizio per la posizione di nessun protagonismo politico, perché mai la Corte Costituzionale, e nell`interesse di chi, dovrebbe ergersi a diffendere la corretta applicazione di regole procedurali dettate prima di tutto a tutela delle forze rappresentate in parlamento, se proprio esse dimostrano di non avere interesse al loro rispetto”. ZAGREBELSKY, G., La giustizia costituzionale, ob. cit., p. 37.

23 El Consejo Constitucional francés, en su Decisión de 27 de julio de 1978 utiliza esta distinción.

Al respecto puede consultarse LUCHAIRE, Le Conseil Constitutionnel, Paris, Economica, 1980, p.

140.

24 “El procedimiento legislativo desempeña, fundamentalmente, un papel de integración.

Mediante el mismo, se intenta que el acto que constituye su meta, la ley, sea la expresión de la voluntad de la mayoría de la Cámara, pero formada con la participación de la minoría (que tiene derecho a expresar libremente su opinión para influir en la decisión de la Asamblea), y en condiciones de publicidad (para que los representados puedan conocer lo actuado por sus representantes)”. BIGLINO CAMPOS, P., Voz “Procedimiento legislativo”, Enciclopedia Jurídica Básica, tomo IV, ob. cit., p. 5184. Como destacara DE OTTO, “si la ley ocupa en el ordenamiento jurídico el lugar central que le corresponde no se debe tan sólo a que sea obra de las Cortes Generales, que «representan al pueblo español» (art. 66.1), sino también a que su elaboración se sujeta a un procedimiento basado en la discusión y en la publicidad y concebido originariamente como cauce para alcanzar la racionalidad y la verdad, de acuerdo con la confianza que el liberalismo pone en el libre debate. Ciertamente, una crítica ya antigua ha puesto de manifiesto que el procedimiento legislativo no está en condiciones de alcanzar tales objetivos y quizá no sea ni siquiera el más adecuado técnicamente para elaborar las leyes. Pero aun cuando esto sea


9

A su vez, el debate parlamentario generado en la tramitación de la ley posibilita el

control de la opinión pública sobre la posición que adopta cada uno de los partidos

políticos 25

, contribuyendo así a la necesaria formación de la opinión pública

consustancial al régimen democrático 26

.

En la íntima vinculación del procedimiento legislativo con el principio democrático se

fundamenta el valor que adquiere el procedimiento legislativo y la necesidad de que se

arbitren mecanismos para declarar la inconstitucionalidad de la ley cuando el mismo se

haya podido ver afectado.

Desde esta posición, la doctrina del Tribunal Constitucional parece plenamente

coherente con el valor que la Constitución reconoce al procedimiento legislativo. Sin

embargo, el Tribunal Constitucional no aclara el modo en que debe producirse esa

denuncia de la irregularidad. Ello obliga a plantear la cuestión de si basta con la

interposición de un recurso de reconsideración o si hay que llegar hasta el amparo

constitucional si no prosperan las reivindicaciones ante el mismo órgano rector de la

Cámara. Parece que si así fuera, de la resolución del amparo podría depender la

alegación de inconstitucionalidad de la ley por vicios in procedendo.

Esta línea argumental resultará reiterada en la STC 57/1989, de 16 de marzo , en la

que el Tribunal Constitucional destaca que:

“Sin embargo, el motivo aducido, en este caso, no puede ser aceptado, pues,

como indica el Abogado del Estado, la circunstancia de que, pese a la oposición

de algún grupo parlamentario, el Congreso de los Diputados entendiera

suficientemente motivada la modificación introducida en el Pleno del Senado

respecto del Proyecto de Ley Orgánica de Libertad Sindical y el de la Ley 32/1984,

es una cuestión que afecta a los actos internos de las Cámaras en lo que no se

aprecia, en este caso, que la inobservancia de los preceptos que regulan el

procedimiento legislativo, caso de haber tenido lugar, altere de modo sustancial el

proceso de formación de voluntad en el seno del órgano parlamentario como

indiscutible y hayan de considerarse justificadas las propuestas de reforma, el procedimiento legislativo sigue cumpliendo una imprescindible función legitimadora de la ley precisamente por obra de los mecanismos de publicidad y discusión que lo hacen técnicamente tan defectuoso y complejo”. DE OTTO Y PARDO, I., Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 2001, octava reimpresión, p. 106.

25 Sobre este particular puede consultarse BENTHAM, J., Tácticas parlamentarias, Madrid,

Publicaciones del Congreso de los Diputados, 1991, pp. 71-95 (Essay on Political Tactics, 1791).

26“A través de la publicidad de los trabajos parlamentarios el Parlamento cumple una función de

información a la comunidad política no ya del resultado de los trabajos sino, sobre todo, de las grandes opciones y orientaciones políticas que se despliegan ante cada tema concreto. El Parlamento es un gran escaparate político que se presenta abierto ante la Nación. A partir de esta información que el Parlamento ofrece se canaliza la formación de la opinión pública sobre los temas debatidos y sobre aquellas opciones presentadas”. GARCÍA MARTÍNEZ, M. A., El procedimiento legislativo, Madrid, Congreso de los Diputados, 1987.


10

advierte la STC 99/1987, de 11 de junio , alteración que por otro lado no ha sido

afirmada por los recurrentes” 27

.

En este pronunciamiento, el Tribunal Constitucional vuelve a insistir en una idea que

se había deslizado en la STC 99/1987, de 11 de junio : la alteración sustancial en el

proceso de formación de voluntad del órgano parlamentario, como elemento

condicionante de la inconstitucionalidad de la ley 28

. Según este argumento, una vez

reconocido el carácter de parámetro de constitucionalidad del Reglamento Parlamentario

resulta indiferente que el vicio alegado provenga de una violación de la norma

reglamentaria o de la Constitución . El dato definitivo es que se haya producido la

alteración sustancial en el proceso de formación de voluntad de la Cámara y, por lo

tanto, que el resultado final pueda resultar distinto del alcanzado sin la existencia de la

violación de la regla procedimental.

Esta interpretación plantea algunos problemas. Para empezar, habría que precisar

qué se entiende por “alteración sustancial del proceso de formación de voluntad de la

Cámara”. No parece lógico defender la irrelevancia de aquellos vicios que no tienen su

reflejo en el resultado final porque si se atiende a este dato, se estaría obviando el

interés del procedimiento en sí mismo, que a pesar de su carácter instrumental tiene

como fin último la salvaguarda del principio democrático, consustancial al concepto

mismo de ley 29

. Desde esta perspectiva, conviene destacar como rara vez un vicio de

procedimiento producido en perjuicio de las minorías parlamentarias y cometido por la

mayoría podría desembocar en una alteración del resultado final. Sin embargo, el interés

del procedimiento legislativo como instrumento íntimamente vinculado al mismo principio

27

F.J. Segundo.

28 Un comentario a esta sentencia puede encontrarse en BIGLINO CAMPOS, P., “Los vicios en

el procedimiento legislativo: la postura del Tribunal Constitucional en la S. 99/87”, Revista Española de Derecho Constitucional, 29, 1990, pp. 211-228.

29 ARAGÓN REYES ha destacado como “el principio democrático se presenta así como una

pieza clave para reexaminar el concepto de ley; el que explica que la ley no es desarrollo de la Constitución y el que conduce a entender que la ley, si bien ya no es fuente primaria (que lo es la Constitución ) debe seguir siendo, no obstante, la fuente «primordial» del Ordenamiento, esto es, la norma de Derecho que, bajo la Constitución , se ocupa de configurar, general e inmediatamente, las relaciones jurídicas en el seno de una sociedad. Esto no significa «relegar» a la Constitución , pero sí «revalorizar» a la ley como Derecho de emanación democrática”. “La función legislativa de los parlamentarios y sus problemas actuales”, en GARRORENA MORALES, A. (edit.), El parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, p. 136. La conexión entre el procedimiento legislativo y el principio democrático también ha sido destacada por BIGLINO CAMPOS, P. en Los vicios en el procedimiento legislativo, ob. cit. Sobre todo, pp. 63-97.


11

democrático quedaría irremediablemente afectado si las minorías parlamentarias no

tuvieran oportunidad de participar en el procedimiento en igualdad de condiciones 30

.

Con esta concepción, el Tribunal Constitucional introduce, junto a la aquiescencia, un

elemento extraño a la misma, utilizando como referencia la posible alteración de voluntad

de las Cámaras. Cabe preguntarse si el Tribunal Constitucional está aludiendo con ello a

la consecución del fin como un remedio o forma de subsanación de los vicios, pues

“cuando se consigue el fin, el vicio queda sanado. La obtención de la meta compensa,

remedia posteriormente el vicio que se ha verificado” 31

.

La regla de la consecución del fin, habitual en el Derecho Público, supone que

aunque haya grandes desviaciones procedimentales, éstas no afectan a la validez del

acto cuando se ha alcanzado el fin perseguido. Esta regla, aplicable al procedimiento

legislativo por exigencia del principio de economía del Derecho, opera cuando concurra

un requisito: la posibilidad de demostrar que aunque no hubiese existido el vicio, el acto

realizado habría permanecido inalterado.

En el caso que nos ocupa, el cumplimiento del fin como remedio debe ser asumido

con ciertas cautelas. Piénsese que la íntima conexión del procedimiento legislativo con el

principio del pluralismo político supone que cualquier menoscabo a la minoría, aunque

no tenga un reflejo inmediato en el resultado final, puede suponer un atentado al mismo

principio democrático. Para el caso de que la posición de las minorías haya resultado

lesionada, únicamente la aquiescencia permite sanar el vicio. Si las partes afectadas, por

el contrario, no consienten la irregularidad que les perjudica y así lo denuncian, habrá

que constatar si se ha alterado el proceso de formación de voluntad de la Cámara para

subsanar la eventual inconstitucionalidad de la ley.

En definitiva, el Tribunal Constitucional parece reconocer la aquiescencia y la

apelación al cumplimiento del fin como dos vías distintas de subsanación de los vicios de

procedimiento. Junto a ellos, la doctrina también alude a la convalidación como medio de

subsanación de los vicios procedimentales producidos durante la tramitación de la ley.

La convalidación consiste en la corrección de un vicio por parte de quién ha actuado.

Este remedio procesal, que reviste múltiples formas, exige que el vicio procedimental

pueda ser efectivamente sanado por aquellos que lo han cometido, sin que existan

30

En palabras de ARAGÓN REYES, “la decisión final configuradora de la ley es claro que queda

en manos de la mayoría parlamentaria, pero ello no priva de valor al hecho de que garantiza a la minoría su derecho al debate, garantía jurídicamente relevante hasta el punto de que es precisamente en el principio del pluralismo democrático donde me parece que debe anclarse hoy la teoría de los vicios sustanciales en el procedimiento legislativo”. ARAGÓN REYES, M., “La función legislativa de los Parlamentos y sus problemas actuales”, en GARRORENA MORALES (edit.), El Parlamento y sus transformaciones actuales, ob.cit. p. 136.

31 BIGLINO CAMPOS, P., Los vicios en el procedimiento legislativo, ob. cit., p. 137.


12

perjudicados 32

. Sin embargo, en la jurisprudencia constitucional no se contenienen

referencias a la convalidación como remedio para subsanar un vicio procedimental.

Estas irregularidades no producen automáticamente la inconstitucionalidad de la ley,

sino que debe constatarse que han provocado una alteración sustancial en el proceso de

formación de voluntad de las Cámaras. Ya se han destacado los problemas que este

modo de entender las cosas entraña.

La cuestión que late de fondo es el respeto al principio democrático y su armonización

con el artículo 72 CE, que reconoce la autonomía parlamentaria de las Cámaras. De

este modo, una infracción de las reglas de procedimiento que no constituya una

restricción en el ejercicio de las funciones constitucionales del Legislativo o de sus

miembros, no resulta relevante hasta el punto de provocar un pronunciamiento de

inconstitucionalidad de la ley en cuyo proceso de elaboración se haya cometido la

violación procedimental. Podría decirse que en este caso y dado que no se produce un

menoscabo en el desempeño de las funciones constitucionales de las Cámaras

legislativas, el Tribunal otorga mayor relevancia a la autonomía parlamentaria, no

sancionando la desviación procedimental con la inconstitucionalidad de la ley. Después

de todo, si el principio democrático no ha resultado afectado, la cuestión debe quedar en

el ámbito interno de la Cámara.

Por el contrario, si la norma de procedimiento vulnerada acaba incidiendo en el

principio democrático, socavándolo de alguna manera, el asunto trasciende del ámbito

de protección que otorga la garantía de la autonomía parlamentaria. Esta garantía no

puede servir para respaldar una vulneración del principio democrático, que es el fin

último que persigue salvaguardar el procedimiento legislativo. En el respeto a los

derechos fundamentales de los parlamentarios está el límite. Cuando los mismos ven

mermada su posición en el debate y tramitación de una ley, el propio principio

democrático resulta afectado y, con ello, viciada de ilegitimidad la norma.

Con posterioridad a estos pronunciamientos, el Tribunal Constitucional ha tenido

oportunidad de enfrentarse con el análisis de vicios procedimentales en alguna que otra

ocasión 33

, aunque en su jurisprudencia no aparecen nuevos elementos hasta la STC

103/2008, de 11 de septiembre .

32

Al respecto puede consultarse BIGLINO CAMPOS, P., Los vicios en el procedimiento

legislativo, ob. cit., pp. 144-151. PIZZORUSSO ha destacado la posibilidad de que en el procedimiento legislativo un vicio procedimental quede convalidado por una actuación posterior de la Cámara: “Utilizzando la terminologia processualistica può dirsi, cioè, che anche nel procedimento legislativo possono aversi violazione che, ove non siano dedote prima che il procedimento raggiunga una fase sucesiva, rimangono sanate e non possono conseguentemente più venir dedote nè esercitare effetto alcuno”. PIZZORUSSO, A., Fonti del Diritto, ob. cit., p. 238.

33 La STC 194/2000, de 19 de julio , resuelve un recurso de inconstitucionalidad interpuesto

frente a la Ley 8/89, de 13 de abril , de Tasas y Precios Públicos. En el recurso se plantea la


13

III. LA STC 103/2008, DE 11 DE SEPTIEMBRE. LA ALTERACIÓN EN EL PROCESO

DE FORMACIÓN DE VOLUNTAD DE LAS CÁMARAS

Han sido necesarias más de dos décadas para que el Tribunal Constitucional llevara

a sus últimas consecuencias su doctrina de los efectos de los vicios procedimentales

sobre la legitimidad de la ley. El hecho parece lo suficientemente relevante como para

detenernos en su análisis, aún siendo conscientes de que en el pronunciamiento en que

esto sucede, el vicio procedimental constatado no constituye el único motivo de

inconstitucionalidad. Ni siquiera puede afirmarse que el defecto formal se erija en el

argumento fundamental para sostener la ilegitimidad de la ley. De hecho, resulta

inevitable cuestionarse si en ausencia de otros motivos de inconstitucionalidad, el

Tribunal Constitucional hubiera llegado tan lejos.

La STC 103/2008, de 11 de septiembre , resuelve el recurso de inconstitucionalidad

planteado por el Presidente del Gobierno frente a la Ley del Parlamento Vasco 9/2008,

de 27 de junio , de “convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de

recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la

apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política”.

Entre los motivos esgrimidos por el recurrente, se alega la existencia de un vicio de

naturaleza procedimental, por inadecuación del procedimiento legislativo observado para

su elaboración, el de lectura única.

Los otros motivos que fundamentan la inconstitucionalidad de la ley, de sobra

conocidos, residen en la falta de competencia de la Comunidad Autónoma del País

Vasco para plantear una consulta de este tipo que, además, debería seguir el cauce del

artículo 168 CE porque “el respeto a la Constitución impone que los proyectos de

revisión del orden constituido, y especialmente de aquéllos que afectan al fundamento de

la identidad del titular único de la soberanía, se sustancien abierta y directamente por la

vía que la Constitución ha previsto para esos fines” 34

.

Los problemas relacionados con el procedimiento seguido para la aprobación de esta

norma derivan no tanto de la tramitación en sí, sino del hecho de que la decisión sobre el

procedimiento a seguir la adoptara el Gobierno Vasco, habilitado para ello por el artículo

violación de las normas de procedimiento legislativo ordinario en el trámite y aprobación parlamentaria, producida según los recurrentes, por la introducción a través de una enmienda en el Senado de un precepto absolutamente ajeno a la materia regulada en el texto que se enmienda. El Tribunal Constitucional analiza lo ocurrido en el iter parlamentario para llegar a la conclusión de que la pretensión de las partes no encuentra respaldo en el bloque de la constitucionalidad. Más recientemente, la STC 97/2002, de 25 de abril , que resuelve dos recursos de inconstitucionalidad planteados frente a la Ley 26/95, de 31 de julio , por la que se declara reserva natural las Salinas de Ibiza, las Islas des Freus y las Salinas de Formentera. Los motivos de inconstitucionalidad de índole procedimental alegados, aunque no son estimados por el Tribunal Constitucional, son estudiados.

34 F.J. Cuarto.


14

119.3 del Reglamento de la Cámara autonómica. El precepto establece que este cauce

se reserva para aquellas iniciativas gubernamentales que por su naturaleza o su

simplicidad de formulación consientan ser tramitadas directamente ante el Pleno o ante

una Comisión, bien por acuerdo del propio Pleno, a propuesta unánime de la Mesa, oída

la Junta de Portavoces, bien a instancia del Gobierno, sin necesidad de autorización de

la Cámara “cuando circunstancias de carácter extraordinario y razones de urgente

necesidad lo exijan” y siempre que no se vean afectadas determinadas materias. En

ambos casos, “se procederá a un debate sujeto a las normas establecidas para los de

totalidad, sometiéndose seguidamente el conjunto del Proyecto a una sola votación” (art.

119.2 RPV). Ello, para la tramitación de proyectos que “no afecten al ordenamiento de

las instituciones de la Comunidad Autónoma, al Régimen Jurídico de las Instituciones

Forales, Régimen Electoral, ni derechos, deberes o libertades de los ciudadanos”.

El Gobierno del Estado aduce dos órdenes de problemas en la elección de este

procedimiento. El primero guarda relación con la falta de concurrencia de las

“circunstancias de carácter extraordinario y razones de urgente necesidad” que habilitan

al Gobierno para decidir esta cuestión. El segundo alude a la imposibilidad de tramitar

por esta vía una materia que, a su juicio, afecta a derechos y libertades de los

ciudadanos 35

y al ordenamiento de las instituciones de la Comunidad Autónoma 36

.

La elección de este cauce con la doble infracción reglamentaria constituye, para el

Abogado del Estado, causa suficiente de inconstitucionalidad, dado que el procedimiento

de lectura única entraña una restricción radical de los derechos de examen, debate y

enmienda de los parlamentarios. Conviene recordar que los proyectos tramitados

conforme a él se discuten sujetándose a las normas establecidas para los debates de

totalidad y, a continuación, el conjunto de los proyectos se somete a una sola votación

(art. 119.2 RPV) sin que exista la posibilidad de presentar enmiendas parciales al texto.

Para el representante de la Cámara Vasca, en cambio, este procedimiento no supone

un cercenamiento a la posibilidad de plantear enmiendas, ya que dada la naturaleza y

contenido del proyecto de ley, el voto en contra del mismo equivale en la práctica a una

enmienda de totalidad con solicitud de devolución del proyecto de ley al Gobierno.

En la misma línea, el Gobierno vasco sostiene que en la tramitación de la ley no se ha

producido lesión alguna en el derecho de participación de los parlamentarios vascos,

pues la elección del procedimiento de lectura única se encuentra justificada por la

35

En concreto, a los reconocidos en el art. 23.1 CE.

36 Para el Abogado del Estado, en la medida en que la consulta intentada aparece como el

primer paso para la llamada «normalización política», es decir, para el ejercicio de un pretendido derecho de autodeterminación política con el fin de lograr una nueva relación entre la Comunidad Autónoma y el Estado, es claro que afectaría al ordenamiento de las instituciones de la Comunidad Autónoma”, contraviniendo así el citado 119.3 RPV.


15

concurrencia de los presupuestos reglamentarios que habilitan su utilización y no se

incide en los límites reglamentariamente fijados para su uso.

En relación con la elección de este procedimiento, por tanto, se plantean dos

cuestiones, íntimamente relacionadas. La primera, fundamentada en el doble argumento

analizado 37

, si la elección del trámite contraviene el Reglamento Parlamentario. La

segunda, si esa violación, una vez constatada, ha supuesto una vulneración de las

facultades de participación de los parlamentarios.

El Tribunal Constitucional acoge parcialmente la argumentación del Abogado del

Estado y considera que el proyecto afecta a materias vedadas a este procedimiento por

la norma parlamentaria. Sin embargo, ni siquiera entra a valorar si concurren las

circunstancias de carácter extraordinario que habilitan para la elección de este

procedimiento sin autorización de la Cámara, puede que debido a las dificultades que

entraña someter a un juicio jurídico, como el que debe efectuar el Tribunal

Constitucional, la apreciación política de un órgano asimismo político. Ciertamente, la

concurrencia de los motivos que justifican la opción del ejecutivo autonómico por este

procedimiento, difícilmente pueden ser sustituidas por un órgano que carece de los

instrumentos de información necesarios para valorar esta circunstancia. Obviamente,

con esto no quiere decirse que una decisión de este tipo deba quedar exenta de control.

Sin embargo, su supervisión tendrá que tener en cuenta el margen de discrecionalidad

que asiste a los órganos políticos.

Más decidido se muestra el Tribunal Constitucional a valorar la legitimidad de la

adopción del procedimiento de lectura única desde la perspectiva de las materias

vedadas por el Reglamento Parlamentario. Para el órgano de garantía constitucional,

atendiendo al contenido de la ley se ven afectadas materias expresamente excluidas por

el artículo 119.3 RPV, como el derecho fundamental a participar en los asuntos públicos

garantizado por el artículo 23 CE y el régimen electoral.

En palabras del propio Tribunal,

“es evidente la incidencia de la Ley sobre el derecho fundamental a participar

en los asuntos públicos garantizado a los ciudadanos vascos por el art. 23 CE: La

misma Exposición de Motivos de la Ley 9/2008 subraya que la consulta que

pretende celebrarse «constituye un instrumento legal y democrático para que el

Pueblo Vasco pueda ejercer libremente el derecho fundamental de participación

ciudadana en los asuntos de trascendencia que son de su incumbencia». Cierto

37

La inexistencia de las circunstancias extraordinarias y las razones de urgente necesidad

contempladas en el precepto y, en segundo lugar, la imposibilidad legal de tramitar por esta vía textos que afecten a los derechos y libertades de los ciudadanos y al ordenamiento de las instituciones del Estado, materias ambas vedadas a este procedimiento por el Reglamento Parlamentario.


16

que ese «derecho fundamental» es para el legislador autonómico el reconocido en

el art. 9.2 e) EAPV, si bien las previsiones de la propia Ley en materia de régimen

electoral ponen de manifiesto que el derecho concernido es en realidad el

proclamado en el art. 23 CE. Precisamente, en fin, tales previsiones evidencian

una directa afectación de las otras materias excluidas por el art. 119.3 RPV: el

régimen electoral”.

Ciertamente, no puede dudarse de que la convocatoria de un referéndum entraña un

ejercicio del derecho fundamental a la participación de los ciudadanos. Sin embargo,

como mínimo, cabría discutir si el Reglamento Parlamentario, con la prohibición referida,

está impidiendo el recurso a este procedimiento siempre y cuando se incida en una

materia de las expresamente vedadas o si por el contrario, puede admitirse otra

interpretación que únicamente vede el procedimiento de lectura única para el caso de

afectación, en el sentido de alteración de su régimen jurídico. Cuestión distinta es que el

contenido mismo de la consulta, de celebrarse, aluda a la negociación para alcanzar un

acuerdo democrático sobre el derecho a decidir del Pueblo Vasco, con afectación

indiscutible, del artículo 23 CE.

La interpretación que nos brinda el Tribunal Constitucional, aunque parece acorde

con el sentido y finalidad del Reglamento Parlamentario hubiera demandado, a mi juicio,

un poco más de argumentación. Piénsese que la celebración de un referéndum supone

para los ciudadanos convocados ejercicio concreto del citado derecho fundamental a

participar. Desde esta óptica, podría sostenerse que el Reglamento Parlamentario no

impide que cualquier materia que tangencialmente incida en un derecho fundamental se

elabore siguiendo este procedimiento. Muy otra sería la situación si la norma pretendiera

configurar, modificar el régimen jurídico de este derecho fundamental.

Esta situación se agrava en el caso del régimen electoral, que el Tribunal

Constitucional solventa prácticamente sin argumentación, afirmando sin más la directa

afectación de la ley impugnada a esta materia.

Con independencia de estas observaciones, lo cierto es que el Tribunal Constitucional

considera que se ha producido una vulneración reglamentaria, por lo que siguiendo la

lógica de la argumentación contenida en otras sentencias, restaría analizar si esta

vulneración ha provocado un menoscabo en las facultades reconocidas a los

parlamentarios. Recordemos cómo el Tribunal Constitucional ha declarado que las

irregularidades procedimentales sólo tienen relevancia a efectos de la legitimidad

constitucional de la ley, si han provocado una alteración en el proceso de formación de

voluntad de la Cámara y, para ello, cabe pensar que ha debido afectar de alguna manera

a la posición de los parlamentarios.


17

En líneas generales, el procedimiento de lectura única entraña una restricción en la

facultad de presentar enmiendas parciales, dado que el mismo queda reducido a la

presentación de enmiendas a la totalidad, posterior debate y votación. Cabe suponer que

la limitación en el status denunciada obedecería a la imposibilidad de plantear este tipo

de enmiendas.

No cabe duda de que la facultad de presentar enmiendas forma parte del status del

parlamentario protegido por la Constitución , según el mismo Tribunal Constitucional ha

manifestado en numerosas ocasiones 38

. Aunque puede compartirse el argumento de

que las restricciones al debate que se producen con ocasión de este procedimiento

entrañan una merma en esta facultad constitucionalmente protegida, conviene destacar

como el sistema de tramitación elegido ha colocado a todos los parlamentarios en

idéntica posición, por lo que las restricciones, si existen, se aplican a todos por igual.

Traemos a colación este dato porque habitualmente se pone el acento en la igualdad

en el trato entre los parlamentarios como elemento fundamental del status protegido 39

.

De esta manera, cabe preguntarse si el hecho de que la supuesta restricción al debate

producto de la elección de este peculiar procedimiento sea padecida por todos los

parlamentarios sin excepción produce algún efecto en cuanto a la consideración de su

posible afectación al derecho fundamental contenido en el artículo 23 de la Constitución.

Es decir, cabe cuestionarse si el derecho reconocido en el artículo 23 CE protege frente

a las desigualdades de trato en el ejercicio de la función parlamentaria o garantiza la

posición del representante con independencia de que la afectación se extienda a todos

los integrantes de la Asamblea.

Parece lógico defender que el artículo 23 CE protege el status de los parlamentarios

frente a restricciones ilegítimas, resultando irrelevante que el parlamentario

ilegítimamente atacado en su status comparta esta situación con todos los miembros de

38

SSTC 23/1990, de 15 de febrero ; 118/1995, de 17 de julio ; 27/2000, de 31 de enero y AATC

275/1993, de 13 de septiembre y 118/1999, de 10 de mayo .

39 JIMÉNEZ CAMPO destaca que el artículo 23.2 CE no enuncia un derecho de configuración

legal, sino de igualdad. Para el autor, puede ser invocado por quien se consideró discriminado para acceder, en plenitud, a la condición de representante. Sin embargo, el mismo autor considera que este derecho resulta improcedente para discutir actos y decisiones que afecten a la permanencia en el cargo y a su ejercicio. No comparte esta opinión GARCÍA REDONDO, que ha afirmado que “parece indudable que la facultad de presentar enmiendas y el consiguiente derecho a defenderlas en la sede que corresponda (...) constituye una facultad esencial que incorpora el mandato parlamentario, entrando a formar parte del contenido mínimo del derecho garantizado ex artículo 53.1 en relación con el 23. Es decir, que las normas parlamentarias que imposibiliten o limiten en exceso el ejercicio de tales facultades, aunque afecten por igual a todos los parlamentarios y grupos serán lesivos de la Constitución , pudiendo ser recurridas en inconstitucionalidad y sus actos de aplicación en amparo. JIMÉNEZ CAMPO, J., “Sobre los derechos fundamentales de los parlamentarios”, en PAU I VALL (coord.), Parlamento y Justicia Constitucional, ob. cit., p. 229. REDONDO GARCÍA, A.M., “La facultad de presentar enmiendas como concreción del derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 CE”, ob. cit., p. 385.


18

la Cámara a la que pertenece. Además, es cierto que, a pesar de que formalmente la

restricción se aplica a todos por igual, materialmente la minoría resulta más perjudicada,

pues no ha tenido posibilidad de participar en la decisión de adopción de este

procedimiento, tomada por el Gobierno apoyado por la mayoría de la Cámara.

El Tribunal Constitucional no comparte estas dudas y considera que las restricciones

provocadas han supuesto una merma en las facultades de los parlamentarios. Sin

embargo, como se pudo comprobar supra, tampoco este dato resulta suficiente para

considerar inconstitucional la norma cuestionada. Atendiendo a la jurisprudencia

constitucional, ni siquiera la constatación de una afectación en la posición de los

parlamentarios provocada por la vulneración reglamentaria en la tramitación de una ley

conlleva de manera automática la declaración de inconstitucionalidad de la misma. El

Tribunal Constitucional viene exigiendo que se produzca una alteración en el proceso de

formación de voluntad de la Cámara para sancionar el vicio con la declaración de

inconstitucionalidad de la ley.

Hasta ahora carecíamos de los datos para saber qué irregularidades podrían

provocar una alteración en la formación de voluntad de la Cámara. Para detectar este

hecho, el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia venía efectuando una

comprobación previa: que el vicio no había quedado sanado. Esta sanación del vicio se

producía, siguiendo siempre la jurisprudencia del Alto Tribunal, por la aquiescencia de

los afectados o la consecución del fin, como pudimos constatar supra.

La aquiescencia supone que los propios afectados por la irregularidad procedimental

consienten la misma, por lo que no tiene sentido declarar la ilegitimidad de una ley por la

existencia de un vicio en alguna manera consentido por aquellos a quien perjudica la

desviación procedimental.

Se plantea así otro problema que dificulta la aplicación de la doctrina jurisprudencial a

este caso. Como el recurso ha sido interpuesto por el Presidente del Gobierno, no se

presentan datos acerca de la eventual protesta de parlamentarios autonómicos, por lo

que el Tribunal Constitucional ni siquiera alude a esta cuestión.

En la Cámara Vasca, recibido el proyecto, la Mesa decidió admitirlo a trámite y, de

acuerdo con la posición mantenida por el Gobierno autonómico, ordenar su tramitación

con arreglo al procedimiento de lectura única. En ningún momento la Mesa hizo

manifestación alguna relativa a los problemas que la elección de este procedimiento

podía acarrear para el status de los integrantes de la Cámara vasca.

Sin embargo y, a pesar de que en la resolución jurisprudencial no se contienen

referencias a este hecho, el Grupo Parlamentario popular planteó un recurso de

reconsideración ante la Mesa. Entre los motivos que llevaron al planteamiento del mismo


19

se encuentra precisamente la lesión de los derechos de los parlamentarios contenidos

en el artículo 23.2 de la Constitución.

En concreto, se aduce que la admisión a trámite de un Proyecto de Ley por Lectura

Única, supone una severa restricción de las facultades legislativas de los Diputados y los

Grupos que tienen una de sus principales manifestaciones en la posibilidad de presentar

enmiendas, con su consiguiente discusión y votación. La aplicación de este trámite de

aceleración del “iter legis”, no sólo incide en los derechos constitucionales de los

parlamentarios sino que convierte al Parlamento en un mero órgano de ratificación 40

.

La presentación de esta solicitud de reconsideración por parte del Grupo

parlamentario popular, que fue inadmitida, permite considerar cumplido el primero de los

dos requisitos que el Tribunal venía exigiendo para considerar relevante la existencia de

un vicio de procedimiento a efectos de declaración de inconstitucionalidad: la queja por

parte de los perjudicados –en este caso, algunos de ellos, pues de haber perjudicados,

serían todos los integrantes de la Cámara- por la existencia del vicio y la alteración en la

formación de voluntad en el seno de la Cámara parlamentaria.

Sin embargo, el hecho de que en el recurso de inconstitucionalidad no se aluda a esta

circunstancia, permite como mínimo cuestionarse si el Tribunal Constitucional mantiene

su posición con respecto a los efectos sanadores de la aquiescencia. Que el Grupo

Parlamentario Popular se mantuviera contrario a este procedimiento se convierte en una

anécdota si tenemos en cuenta que el Tribunal Constitucional no incluye esta cuestión

en su argumentación.

Lo verdaderamente relevante del pronunciamiento jurisprudencial estriba en la

alteración en el proceso de formación de la voluntad de la Cámara, que a juicio del

Tribunal Constitucional, se ha producido en este caso y, en consecuencia, va a

fundamentar la declaración de ilegitimidad constitucional de la ley.

Dado que en este caso no se alude a la aquiescencia como remedio sanador del

vicio, sólo resta analizar si el mismo ha quedado reparado por la consecución del fin.

Este remedio supone que, si el resultado se ha conseguido, a pesar de la tacha

procedimental, la misma no debe provocar la inconstitucionalidad de la norma. El fin se

cumple cuando, a pesar del vicio, no se altera el proceso normal de formación de

voluntad de la Cámara.

40

Además, argumenta el Grupo Parlamentario Popular que el acuerdo de la Mesa del

Parlamento Vasco que determina la tramitación del Proyecto de Ley por el procedimiento de Lectura Única supone “una vulneración del Reglamento parlamentario que infringe el Estatuto del Parlamentario, lesiona y vacía de contenido el núcleo de función representativa parlamentaria, en el ejercicio del derecho de presentación, debate y votación de enmiendas, siendo vulnerado, con ello, el artículo 23.2 CE, puesto que la decisión de la Mesa, sin cobertura legal, coarta ilegalmente su práctica, adoptando un acuerdo jurídicamente reprobable que contraría la naturaleza de la representación, protegida constitucionalmente”.


20

Precisamente, en este punto radica la novedad de la sentencia. Hasta ahora, siempre

se había aludido en un sentido más bien críptico a la alteración del proceso de formación

de voluntad de la Cámara para declarar la inconstitucionalidad de la norma, como un

futurible que todavía no había tenido lugar y sin ofrecer muchos datos que nos

permitieran imaginar cuándo esta situación se podía presentar.

Parece claro que la alteración en el proceso de formación de voluntad de la Cámara

no puede equipararse a una distinta conformación de la voluntad por el sentido del voto.

De hacerlo así, la lesión de los derechos de las minorías en la tramitación de una ley

quedaría irremediablemente sin efecto. La necesidad de preservar el proceso de

formación de voluntad de la Cámara deriva de la íntima relación existente entre el

procedimiento legislativo y el principio democrático, del que el primero es tan sólo un

instrumento.

La aprobación de una norma a través de un cauce en el que no se ha permitido la

participación de algún sector parlamentario entrañaría un defecto incompatible con esa

íntima relación y, a la postre, un ataque al propio principio democrático. Sin embargo,

sucede que, una restricción fruto de la elección de un procedimiento que permite

participar a todos los Grupos Parlamentarios en igualdad de condiciones, presentando

enmiendas a la totalidad y dándoles la oportunidad de defenderlas antes de la votación,

difícilmente puede provocar una alteración en el proceso de formación de la voluntad de

la Cámara.

No cabe duda de que este procedimiento, como vimos, entraña una alteración en la

posición de los parlamentarios, que pierden la posibilidad de presentar enmiendas

parciales y debatirlas. Sin embargo, el Tribunal Constitucional en esta sentencia

equipara de manera automática esa restricción en las posibilidades de enmienda con

una alteración en la formación de voluntad de la Cámara.

Este modo de proceder resulta más llamativo aún si tenemos en cuenta que el mismo

Tribunal Constitucional, en la STC 27/2000, de 31 de enero , ante un recurso de amparo

presentado por un Grupo Parlamentario frente a la decisión de la Mesa del Parlamento

Vasco de inadmitir enmiendas en la tramitación de un proyecto de ley por el mismo

procedimiento de lectura única –aunque esta vez por mandato de la Ley del Parlamento

Vasco 27/83, de 25 de noviembre , de Relaciones entre las Instituciones de la

Comunidad Autónoma y los órganos Forales en sus Territorios Históricos- no vulnera el

artículo 23.2 CE:

“no puede admitirse que la prohibición de presentar enmiendas en el asunto

que nos ocupa (justificada por la naturaleza paccionada y negociada del contenido

del Proyecto de Ley de referencia, como se ha visto), suponga una limitación o

restricción ilegítima y desproporcionada, desde la perspectiva del art. 23 C.E., al


21

derecho de participación de los parlamentarios en la discusión y aprobación del

Proyecto de Ley de adaptación de metodología de determinación de las

aportaciones de las Diputaciones Forales a los presupuestos de la Comunidad

Autónoma del País Vasco, por cuanto el procedimiento previsto al efecto en el art.

29.1 L.T.H. y en las normas de procedimiento aprobadas por Resolución de la

Mesa y Junta de Portavoces del Parlamento Vasco de 24 de octubre de 1984, que

lo desarrollan, permite diferentes manifestaciones de participación y de iniciativa

parlamentaria, tanto en los trámites preliminares como en el momento mismo de la

decisión final sobre la aprobación o rechazo del Proyecto de Ley, suficientes para

satisfacer el contenido esencial de los derechos tutelados por el art. 23 CE” (STC

27/2000, de 31 de enero , F.J. Sexto).

Aunque existen algunas diferencias en la tramitación con el caso que nos ocupa, no

podemos dejar de plantearnos, si era necesario, una vez constatada la

inconstitucionalidad de la medida por otros motivos de índole competencial y material,

forzar hasta estos extremos la aplicación de una teoría que por los efectos negativos que

puede desencadenar para la posición del legislador, había sido aplicada con suma

cautela hasta la fecha.

La presunción de constitucionalidad de la ley, derivación del principio democrático

que está en el origen de la construcción del Estado constitucional, necesita de

argumentos de peso para ser quebrada. Cualquier vulneración reglamentaria no puede

llevar sin más a declarar la inconstitucionalidad de la norma. Sobre todo en un caso en el

que todos los Grupos Parlamentarios han sido colocados en la misma posición y la Mesa

de la Cámara, recibido el proyecto, no ha efectuado ningún reproche a su recepción y

tramitación por el procedimiento de lectura única.

IV. CONCLUSIONES

Con esta sentencia asistimos a la primera declaración de inconstitucionalidad de una

ley en virtud del procedimiento legislativo elegido. De esta manera, se culmina una

jurisprudencia, hasta ahora respetuosa con el legislador, sobre la relevancia

constitucional de los vicios de procedimiento. Sin embargo, como se ha visto, la

argumentación del Tribunal Constitucional plantea algunas dudas.

La primera, relativa a la existencia misma de la violación reglamentaria. Ya hemos

sostenido como la afectación de las materias vedadas a este procedimiento se declara

sin apenas argumentación.

La segunda, si la elección de un procedimiento que coloca a todos los parlamentarios

en la misma posición puede suponer un quebrantamiento en la posición de los mismos o


22

si, por el contrario, sería necesario que se produjera un auténtico menoscabo en la

posición de unos parlamentarios frente a otros.

Tercero y, admitiendo que así fuera, si existe realmente esa restricción en la opción

por un procedimiento que permite presentar enmiendas a la totalidad y defenderlas en el

Pleno antes de someterlas a votación. Ciertamente, aunque la carga política de la norma

cuestionada es enorme, su contenido concreto parece ajustarse a un procedimiento en el

que las posiciones están claramente polarizadas a favor o en contra, por lo que o se

admite el texto o se presenta una enmienda a la totalidad, que después se puede

defender, debatir y votar.

Y cuarto y más importante, si finalmente se ha producido una alteración en la

formación de la voluntad de la Cámara que deba sancionarse con la inconstitucionalidad

de la ley.

Ya pudimos constatar como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional hasta esta

sentencia, aunque planteaba algunos interrogantes, resultaba respetuosa con la posición

del legislador y con la presunción de constitucionalidad de la ley presente en nuestro

sistema de justicia constitucional. Se establecía como posibilidad la declaración de

inconstitucionalidad de la ley por un vicio procedimental, pero se rodeaba de una serie

de cautelas: aseguramiento de que el vicio había sido denunciado por los afectados,

demostrando así que no había consentido el mismo y que el proceso de formación de

voluntad de la Cámara había sido alterado.

Con relación a la primera cuestión, el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia

había sido rotundo en la necesidad de constatar que el vicio procedimental no había sido

sanado por la aquiescencia de los afectados.

Sin embargo, en la STC 103/2008, de 11 de noviembre , el Tribunal Constitucional no

entra a analizar si esto se ha producido. Es cierto que el planteamiento del recurso de

inconstitucionalidad por el Presidente del Gobierno, al tratarse de una ley autonómica,

altera todo el razonamiento pues no se aportan datos sobre el comportamiento de los

Grupos Parlamentarios de la Cámara Vasca. Aún así, llama la atención que el Tribunal

Constitucional no haya hecho mención alguna a este dato en su resolución.

Con independencia de esta cuestión, los problemas fundamentales radican en la

explicación de lo que deba entenderse por alteración en la formación de voluntad de la

Cámara. El Tribunal Constitucional hasta esta sentencia dejaba la puerta abierta para la

declaración de inconstitucionalidad de una ley en el caso excepcional en el que, por mor

de un vicio in procedendo, se acabara alterando el proceso que lleva a las Cámaras a

conformar su voluntad, con el consiguiente menoscabo del principio democrático.

Sin embargo, en el paso de esta situación de cierta ambigüedad a la declaración, casi

sin argumentación, de que esa alteración en el proceso de formación de voluntad de la


23

Cámara se ha producido, hay un recorrido que el Tribunal Constitucional no motiva

suficientemente.

Todas estas dudas, además, como consecuencia de un pronunciamiento que no era

necesario desde el momento en el que la ley ya había sido declarada inconstitucional por

otros motivos.

La declaración de inconstitucionalidad formal de la norma, que el Tribunal

Constitucional despacha en un Fundamento Jurídico muy breve, entraña unas

consecuencias difíciles de calibrar. El razonamiento del Tribunal Constitucional desde

que se admite la violación reglamentaria hasta la declaración de inconstitucionalidad de

la norma, aún cuando a la postre se hace bajo la apariencia de que se defiende al

Parlamento autonómico de una decisión adoptada por el Ejecutivo, entraña una

intromisión funcional en la posición de la Asamblea.

Si la Mesa de la Cámara no hizo ninguna alusión al respecto, esta opción por

defender al Parlamento frente al Ejecutivo vasco, aún en contra de su voluntad, podría

lesionar la autonomía parlamentaria.

Con la STC 103/2008, de 11 de noviembre , el Tribunal Constitucional abre una

puerta que en el futuro puede provocar extralimitaciones importantes en la tarea de

supervisión del legislador democrático por vicios de procedimiento. La alteración en el

proceso de formación de voluntad de la Cámara no se produce por cualquier desviación

reglamentaria, sino que se requiere algo más, una afectación al propio principio

democrático que está en la base del procedimiento legislativo.

Esto sucede, además, en un momento en el que la autonomía parlamentaria y, en

consecuencia, la posición de los parlamentos autonómicos está siendo cuestionada por

algunas decisiones de los tribunales ordinarios. En concreto, la Sala Especial del artículo

61 LOPJ, del Tribunal Supremo, como consecuencia del proceso de ilegalización de

Batasuna, en su Auto de 1 de octubre de 2003 hace algunas afirmaciones de las que

cabe extraer conclusiones referidas a la relevancia de los defectos en la tramitación y,

más concretamente, en los actos presupuestos.

En esta resolución, el Tribunal Supremo parece estar defendiendo su competencia

para controlar la legitimidad de la ley desde la perspectiva de los vicios procedimentales,

aunque de una manera indirecta:

“Pues bien, con respecto a tales actos con fuerza de ley, decimos, cabrían aún

distinguir un contenido nuclear de un área separable y reglada de carácter previo.

En esta área separable se comprenderían, entre otros aspectos, la competencia

del órgano y el procedimiento, y, dentro de este último, la legalidad de la

conformación del órgano parlamentario. Sobre la técnica de la separabilidad,

articulada por la ciencia del Derecho Administrativo, que ha producido frutos en


24

áreas nuevas, como los actos políticos del Gobierno, aportando soluciones que

incluso han sido llevadas al texto de las leyes, no parece necesario extenderse en

este instante. Pues bien, esta parte «separable», claramente discernible de la

función legislativa en su sentido más propio, sería poseedora de una evidente

substancia gubernativa. Este aspecto, que llamamos «separable», podría ser

entonces controlado, en los mismos términos que la tercera categoría de actos –a

la que después se hará referencia- por la jurisdicción ordinaria” (Fundamento

Jurídico Segundo).

No hace falta insistir en la idea de que los tribunales ordinarios no están, en modo

alguno, habilitados para controlar la regularidad de la ley, ni siquiera acudiendo al

subterfugio de distinguir los actos propios de esa “área separable y reglada de carácter

previo”.

Si el mismo Tribunal Constitucional necesita argumentos de peso para quebrar la

presunción de constitucionalidad de la ley y declarar la inconstitucionalidad de la misma,

el Tribunal Supremo no está en modo alguno habilitado para valorar su posible

ilegitimidad. Las dudas que le surjan al respecto, únicamente justifican la presentación

de una cuestión de inconstitucionalidad, si se cumplen los requisitos exigidos por el

artículo 163 CE.

686346 rgdc n 08-2009.la alteracion del proceso

Documents