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INFORME ESPECIAL DA-10-31 7 de junio de 2010

Resultado del estudio sobre los desembolsos realizados mediante reconocimientos de deudas

y otros documentos similares en la Rama Ejecutiva

Período del estudio: 1 de julio de 2006 al 30 de junio de 2009

1 Informe Especial DA-10-31 7 de junio de 2010

CONTENIDO

PROPÓSITO DEL INFORME .................................................................................................. 3

INFORMACIÓN SOBRE LA RAMA EJECUTIVA............................................................... 4

RESPONSABILIDAD DE LA GERENCIA ............................................................................. 6

ALCANCE Y METODOLOGÍA ............................................................................................... 6

COMENTARIO ESPECIAL...................................................................................................... 7

Disposiciones legales aplicables a la contratación gubernamental y relacionadas con los reconocimientos de deudas ................................................................................. 7

RESULTADO DEL ESTUDIO SOBRE LOS DESEMBOLSOS REALIZADOS MEDIANTE RECONOCIMIENTOS DE DEUDAS Y OTROS DOCUMENTOS SIMILARES EN LA RAMA EJECUTIVA ............................................................................ 15

Desembolsos realizados mediante reconocimientos de deudas en la Rama Ejecutiva e información no suministrada a la Oficina del Contralor ............................ 15

RECOMENDACIONES ........................................................................................................... 19

AL GOBERNADOR DEL ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO, AL PRESIDENTE DEL SENADO Y A LA PRESIDENTA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES .................................................................................................... 19

AL SECRETARIO DE JUSTICIA ...................................................................................... 19

A LOS SECRETARIOS DE LOS DEPARTAMENTOS Y A LOS DIRECTORES DE LAS AGENCIAS........................................................................................................... 19

AGRADECIMIENTO............................................................................................................... 20

ANEJO 1 - ENTIDADES DE LA RAMA EJECUTIVA QUE REALIZARON DESEMBOLSOS MEDIANTE RECONOCIMIENTOS DE DEUDAS EN EL AÑO FISCAL 2006-07 ............................................................................. 21


Página

2 Informe Especial DA-10-31

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ANEJO 4 - ENTIDADES DE LA RAMA EJECUTIVA QUE NO INFORMARON A LA OFICINA DEL CONTRALOR DESEMBOLSOS RELACIONADOS CON RECONOCIMIENTOS DE DEUDAS EMITIDOS DURANTE LOS AÑOS FISCALES DEL 2006-007 AL 2008-09................................................... 30


Estado Libre Asociado de Puerto Rico OFICINA DEL CONTRALOR

San Juan, Puerto Rico

7 de junio de 2010

Al Gobernador, al Presidente del Senado y a la Presidenta de la Cámara de Representantes

Realizamos un estudio sobre los desembolsos realizados mediante reconocimientos de

deudas, resoluciones de pago, resoluciones nunc pro tunc1, certificaciones de acuerdos

informales, autorizaciones de pago, y otros documentos similares (reconocimientos de deudas)

para el período del 1 de julio de 2006 al 30 de junio de 2009, en los departamentos y

las agencias (entidades) de la Rama Ejecutiva del Gobierno del Estado Libre Asociado de

Puerto Rico2, 3. Efectuamos dicho estudio a base de la facultad que se nos confiere en el

Artículo III, Sección 22 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y, en la

Ley Núm. 9 del 24 de julio de 1952, según enmendada.

PROPÓSITO DEL INFORME

Este Informe Especial se emite con el propósito de comunicar el efecto económico que

tiene en los fondos públicos la prestación de servicios sin que se haya otorgado un contrato

escrito. Además, para orientar a los secretarios de los departamentos y a los directores de las

1 Término en latín que literalmente significa: “ahora para entonces”. Se refiere a aquella cosa que se hizo en un momento, pero debió haberse hecho antes. Se aplica a actuaciones que se realizaron con efecto retroactivo. 2 Las normas de la Oficina prohíben el discrimen, entre otros motivos, por razón de género o sexo. Por tanto, para propósitos de este Informe todo término utilizado para referirse a una persona o puesto se refiere a ambos géneros. 3 El resultado de este estudio es independiente de los hallazgos que se puedan determinar en las auditorías que periódicamente realizamos de las operaciones fiscales. Los resultados de los exámenes realizados en nuestras auditorías son incluidos en los respectivos informes de auditoría. Éstos se publican en los medios informativos y en nuestra página en Internet: http://www.ocpr.gov.pr. También se remiten copias de dichos informes a algunas bibliotecas públicas.


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agencias sobre el particular, de manera que en el desempeño de sus deberes ministeriales

observen el fiel cumplimiento de la ley y de los reglamentos, para la contratación en el sector

gubernamental.

INFORMACIÓN SOBRE LA RAMA EJECUTIVA

La Rama Ejecutiva es dirigida por el Gobernador de Puerto Rico, quien es electo, cada

cuatro años, en las elecciones generales de Puerto Rico. Éste, para poder ejercer su función

pública, designa con el consejo y consentimiento del Senado a los miembros del Gabinete, el

cual lo componen los secretarios de los departamentos creados constitucionalmente o por ley.

El Gobernador tiene la responsabilidad de poner en vigor las políticas programáticas del

Gobierno, a través de los organismos gubernamentales, para lograr el bien común y responder a

las necesidades del Pueblo. Por otro lado, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico tiene la

facultad para crear, consolidar o reorganizar departamentos ejecutivos y, definir sus funciones.

Las entidades de la Rama Ejecutiva están facultadas, por las leyes que las crean, para

contratar la adquisición de bienes o servicios para poder brindar los servicios a la ciudadanía.

Las contrataciones en la Rama Ejecutiva se rigen por la Ley Núm. 237 del 31 de agosto

de 2004, Ley para establecer los parámetros uniformes en los procesos de contratación de

servicios profesionales o consultivos para las agencias y entidades gubernamentales, por las

cartas circulares que emiten otras entidades gubernamentales con jurisdicción en los asuntos

relacionados con la contratación y los desembolsos de fondos públicos, y por la jurisprudencia

del Tribunal Supremo de Puerto Rico. Además, deben cumplir con la Ley Núm. 18 del 30 de

octubre de 1975, según enmendada, y con los requisitos que se requieren en el Reglamento

Núm. 33, Registro de Contratos, Escrituras y Documentos Relacionados y Envío de Copias a la

Oficina del Contralor del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, emitido el 15 de septiembre

de 20094 por el Contralor de Puerto Rico.

4 Este Reglamento derogó el Reglamento Núm. 33 del 20 de junio de 2008, el cual, a su vez, derogó el Reglamento Núm. 33 del 5 de octubre de 2004.


En la Ley Núm. 237 se establecen los parámetros uniformes que deben cumplir las

entidades gubernamentales del Estado Libre Asociado de Puerto Rico para la contratación de

los servicios profesionales y consultivos. La Ley Núm. 18 requiere que las entidades

gubernamentales5 mantengan un registro de todos los contratos que otorgan y remitan copias de

éstos a la Oficina del Contralor. En el Reglamento Núm. 33 se establecen las normas y los

procedimientos que deben seguir todas las entidades gubernamentales para la preparación y la

administración del registro de contratos, y para el envío de las copias de los contratos a la

Oficina del Contralor. Además, se establecen las normas y los procedimientos que debe seguir

la Oficina del Contralor para la administración del registro, el examen de los contratos públicos

y la expedición de copias de conformidad con los requerimientos de la ley. También se dispone

que el Contralor emitirá cartas circulares en las cuales establecerá las guías para que las

entidades cumplan con lo dispuesto en el referido Reglamento.

El Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico cuenta con una página

en Internet, a la cual se puede acceder mediante la siguiente dirección: http://www.gobierno.pr.

Esta página provee información acerca de las entidades gubernamentales y de los servicios que

prestan.

En los anejos del 1 al 3 se incluye información sobre las entidades de la Rama

Ejecutiva que realizaron desembolsos mediante reconocimientos de deudas durante los años

fiscales 2006-07, 2007-08 y 2008-09, respectivamente.

En el ANEJO 4 se incluye información sobre las entidades de la Rama Ejecutiva que

no informaron a la Oficina del Contralor desembolsos relacionados con reconocimientos de

deudas emitidos durante los años fiscales del 2006-07 al 2008-09.

5 Esta Ley establece que: “El término ‘entidad gubernamental’ incluirá todo departamento, agencia, instrumentalidad, oficinas y todo otro organismo del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, incluyendo a toda corporación pública, sus subsidiarias o cualesquiera entidad gubernamental que tenga personalidad jurídica propia, creada por ley o que en el futuro pudiere crearse, sin excepción alguna. El término ‘entidad municipal’ se refiere a los municipios del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, incluidas las corporaciones municipales especiales y los consorcios.”


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RESPONSABILIDAD DE LA GERENCIA

La gerencia de todo organismo gubernamental debe considerar los siguientes Diez

Principios para Lograr una Administración Pública de Excelencia. Éstos se rigen por

principios de calidad y por los valores institucionales:

1. Adoptar normas y procedimientos escritos que contengan controles internos de administración y de contabilidad eficaces, y observar que se cumpla con los mismos.

2. Mantener una oficina de auditoría interna competente.

3. Cumplir con los requisitos impuestos por las agencias reguladoras.

4. Adoptar un plan estratégico para las operaciones.

5. Mantener el control presupuestario.

6. Mantenerse al día con los avances tecnológicos.

7. Mantener sistemas adecuados de archivo y de control de documentos.

8. Cumplir con el Plan de Acción Correctiva de la Oficina del Contralor de Puerto Rico, y atender las recomendaciones de los auditores externos.

9. Mantener un sistema adecuado de administración de personal que incluya la evaluación del desempeño, y un programa de educación continua para todo el personal.

10. Cumplir con la Ley de Ética Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, lo cual incluye divulgar sus disposiciones a todo el personal.

El 27 de junio de 2008, mediante la Carta Circular OC-08-32, divulgamos la revisión

de los mencionados diez principios, establecidos en nuestra Carta Circular OC-98-09 del 14 de

abril de 1998. Se puede acceder a ambas cartas circulares a través de nuestra página en Internet:

http://www.ocpr.gov.pr.

ALCANCE Y METODOLOGÍA

El estudio cubrió del 1 de julio de 2006 al 30 de junio de 2009. Como base para este

estudio, el 14 de septiembre de 2009, enviamos, por correo electrónico, a los secretarios de los

departamentos y a los directores de las agencias de la Rama Ejecutiva una carta con fecha del


10 de septiembre de 2009. En dicha carta solicitamos que nos enviaran y certificaran la

información relacionada con los desembolsos efectuados mediante reconocimientos de deudas.

Los secretarios y los directores debían completar una certificación. En ésta debían certificar,

con su firma, que la información provista era correcta. Se incluyó también una hoja de trabajo

electrónica, en la cual debían incluir toda la información relacionada con los referidos

desembolsos para el período objeto de examen.

Para realizar el estudio, utilizamos la información suministrada por 74 entidades de la

Rama Ejecutiva, así como la información contenida en el Registro de Contratos de la Oficina

del Contralor.

COMENTARIO ESPECIAL

Disposiciones legales aplicables a la contratación gubernamental y relacionadas con los reconocimientos de deudas

El 22 de junio de 2006, el ex Gobernador de Puerto Rico promulgó la Orden

Ejecutiva Núm. 2006-23, Para reglamentar el pago por servicios prestados a las agencias e

instrumentalidades de la Rama Ejecutiva sin mediar un contrato formal debidamente

registrado en la Oficina del Contralor. Entre otras cosas, se estableció lo siguiente:

[...] En aquellos casos en que se amerite el pago de servicios prestados antes del registro en la Oficina del Contralor, y siempre y cuando los mismos hayan sido prestados a tenor de un contrato informal debidamente perfeccionado, las agencias e instrumentalidades publicas podrán y deberán proceder a formalizar un contrato con vigencia retroactiva, el cual registrarán en la Oficina del Contralor, y con cargo al cual desembolsarán los fondos razonables que se adeuden al contratista por servicios prestados. [Por Tanto PRIMERO]

[...]

A manera de excepción extraordinaria, sin embargo, las agencias e instrumentalidades públicas podrán conceder el pago de servicios prestados previo al otorgamiento de un contrato formal y debidamente registrado en la Oficina del Contralor, mediante las figuras del contrato informal y el


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contrato con vigencia retroactiva, pero solo después que dicho contrato con vigencia retroactiva haya sido otorgado y registrado. [Por Tanto TERCERO]

[...]

Previo a la prestación de cualquier servicio por un contratista, una agencia o instrumentalidad pública que tenga una necesidad inminente e impostergable de obtener tal servicio, debido a una situación de emergencia que no pudo haber sido prevista mediante la diligencia de una persona razonable, podrá perfeccionar un contrato informal que tendrá que constar por escrito, y cumplir obligatoriamente con los siguientes requisitos básicos:

Incluir las razones por las cuales, a juicio del funcionario autorizado para perfeccionar tal contrato a nombre de la agencia o instrumentalidad, se justifica llevar a cabo una contratación de emergencia, sin mediar el requerido contrato formal. [...] [Por Tanto CUARTO]

[...]

Una vez se autorice un contrato informal mediante este procedimiento, la agencia o instrumentalidad tendrá que proceder inmediatamente a otorgar un contrato formal con vigencia retroactiva al momento en que se perfeccionó el contrato informal. [Por Tanto SÉPTIMO]

Dicho contrato retroactivo podrá y tendrá que ser registrado en la Oficina del Contralor, haciéndose formar parte del mismo también el contrato informal originalmente perfeccionado. [Por Tanto OCTAVO]

Solo después de este trámite podrá procederse al desembolso de los fondos públicos en pago de los servicios prestados. [Por Tanto NOVENO]

Por último, y a manera de extrema excepción, una agencia o instrumentalidad podrá también pagar mediante un contrato con vigencia retroactiva por servicios prestados en una emergencia extrema, cuando no haya tiempo ni tan siquiera para perfeccionar un contrato informal, si dichos servicios son necesarios para evitar daños a la integridad corporal, a la vida o a los derechos civiles de una persona, o algún otro tipo de daño extraordinario e irreparable al patrimonio del ELA o de una persona a causa


de un caso fortuito o fuerza mayor, o de una orden judicial; en tal caso, se tendrá que hacer constar las circunstancias extraordinarias y la imposibilidad de perfeccionar tan siquiera un contrato informal en el contrato formal que se otorgue con posterioridad a la prestación de los servicios. [Por Tanto DECIMOQUINTO]

Las normas establecidas en esta Orden Ejecutiva serán de igual aplicación a aquellas situaciones en las cuales se ha vencido un contrato sin que sea debidamente renovado, o cuando un contratista ha facturado el monto total autorizado en el contrato y se requiere, pues, una enmienda para aumentar el tope de facturación del mismo. [Por Tanto DECIMOSÉPTIMO]

En la referida Orden Ejecutiva se dispuso que sería aplicable a los servicios que se

pudieran prestar a partir del 1 de julio de 2006.

El 30 de junio de 2008, se promulgó la Orden Ejecutiva Núm. 2008-27, Para enmendar

la Orden Ejecutiva Núm. 23 de 22 de junio de 2006, Boletín Administrativo Núm. OE-2006-23,

a los fines de aclarar el alcance de su aplicación. Según se expresa en la Orden Ejecutiva

Núm. 27, cuando se establecieron en la Orden Ejecutiva Núm. 23 los procedimientos para

reglamentar el pago por los servicios prestados sin haber mediado un contrato formal

debidamente registrado en la Oficina del Contralor de Puerto Rico no se tomaron en

consideración aquellas situaciones que aunque no son consideradas emergencias extremas,

ponen en riesgo la capacidad y el manejo de la agencia. Tampoco el tiempo de adaptación

requerido para que las agencias pudieran hacer la transición necesaria para ajustarse al nuevo

procedimiento. Por tal razón, enmendaron el Por Tanto VIGÉSIMO para que se lea como

sigue:

Las agencias e instrumentalidades que, debido a inminente necesidad, que podría afectar los servicios encomendados por ley o la estructura organizacional de las mismas, hayan requerido o requieran un servicio, el cual haya sido o sea prestado sin que medie el debido contrato formal, durante el periodo entre el l de julio de 2006 y el 31 de diciembre de 2008, tendrán que solicitar autorización del Secretario de la Gobernación para otorgar un contrato con vigencia retroactiva mediante el cual puedan efectuar el pago correspondiente. A esos efectos, la agencia o instrumentalidad tendrá que someter para evaluación un borrador del contrato con vigencia retroactiva, propuesto y un memorando explicativo. Dicho memorando explicativo deberá incluir la razón por la cual, a juicio


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del funcionario autorizado, se justificaba la solicitud y la prestación del servicio sin antes formalizarse el debido contrato. Dicha explicación deberá especificar el servicio o la estructura operacional que se hubiese visto afectada de no recibir el servicio de forma inmediata. Además, deberá incluir una descripción del servicio, el precio cobrado y una certificación de que dicho precio o tarifa es razonable a base de la realidad prevaleciente en el mercado. Se aclara, sin embargo, que nada de lo dispuesto en esta Orden Ejecutiva se entenderá como que crea derecho alguno, sustantivo o procesal, a favor de entidad privada o gubernamental alguna que preste servicios a las agencias o instrumentalidades.

En la Carta Circular OC-09-10, Disposiciones Legales Aplicables a la Contratación

Gubernamental, emitida el 11 de agosto de 2008, por el Contralor de Puerto Rico, se indica,

entre otras cosas, que el procedimiento establecido en las órdenes ejecutivas mencionadas

estaba en contra de las disposiciones de las leyes núms. 18 y 237, y de la jurisprudencia

interpretativa del Tribunal Supremo de Puerto Rico6. Además, se indicó que en los procesos de

auditoría se examinarán todas las transacciones para asegurarnos de que no se hayan dado

prestaciones o contraprestaciones, ni se hayan emitido pagos hasta tanto se registre y se remita

a esta Oficina copia del contrato; que el incumplimiento de esta obligación conllevaría que se

emitan los hallazgos correspondientes; y, entre otras cosas, que se podría recomendar el

recobro de los fondos públicos.

El 12 de junio de 2009, el Secretario de Justicia emitió la Carta Circular Núm. 2009-04,

Medidas en Torno a la Prospectividad y a la Formalidad de los Contratos Otorgados con las

Entidades Gubernamentales. Esta Carta Circular dejó sin efecto varias cartas circulares que se

habían emitido para poner en vigor las directrices de la Orden Ejecutiva Núm. 2006-23, según

enmendada. Además, desautorizó a las agencias a otorgar contratos retroactivos e informales

por ser dicha práctica contraria a la ley y a la jurisprudencia, vigentes. Sin embargo, se dispuso

que los titulares de las agencias, que tengan ante sí reclamaciones de los contratistas, por

servicios prestados o materiales recibidos sin mediar un contrato formal entre las partes,

deberán analizar cada una de las reclamaciones y en el ejercicio de su discreción, podrán

6 Dicha Carta Circular, las órdenes ejecutivas y las leyes mencionadas están disponibles en nuestra página en Internet: http://www.ocpr.gov.pr.


formalizar la obligación y realizar el pago, en casos excepcionales. En ésta se indican los

servicios que cualifican y la evidencia o situación fidedigna que demuestran la excepción.

Dichos pagos se harán a través de reconocimientos de deudas, resoluciones de pago, u otros

documentos similares, según corresponda. Además, se dispone que la formalización de la

obligación deberá notificarse a la Oficina del Contralor.

Por esto, el 23 de julio de 2009, el Contralor emitió la Carta Circular OC-10-03,

Resoluciones de Pago, Reconocimientos de Deudas y Otros Documentos Similares7. En ésta

se advierte que el procedimiento creado por el Secretario de Justicia mediante la Carta

Circular Núm. 2009-04 está en contra de lo establecido en el Artículo VI, Sección 9 de la

Constitución que dispone que: “Sólo se dispondrá de las propiedades y de los fondos públicos

para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado,

y en todo caso por autoridad de ley.” Además, se advierte, como se hizo mediante la

Carta Circular OC-09-10, que dicha Carta también está en contra de las leyes núms. 18 y 237,

y de la jurisprudencia interpretativa del Tribunal Supremo de Puerto Rico.

En la Ley Núm. 18 se requiere que las entidades gubernamentales, incluidos los

municipios, mantengan un registro de todos los contratos que otorgan y que remitan copias de

los mismos a esta Oficina. Mediante la Ley Núm. 127 del 31 de mayo de 2004, la cual enmendó

la Ley Núm. 18, se establece, entre otras cosas, que la falta de presentación de los contratos

gubernamentales en la Oficina del Contralor dentro de los términos establecidos en la Ley, no

será causa para que los tribunales declaren la nulidad de tales contratos. No obstante, se

establece que no se podrá exigir ninguna prestación o contraprestación objeto de un contrato

hasta tanto una copia de éste se haya registrado y remitido a esta Oficina. A tales efectos,

se dispone que todo contrato debe contener el siguiente aviso: “Ninguna prestación o

contraprestación objeto de este contrato podrá exigirse hasta tanto el mismo se haya presentado

para registro en la Oficina del Contralor a tenor con lo dispuesto en la Ley Núm. 18 de 30 de

octubre de 1975, según enmendada.”

7 Disponible en nuestra página en Internet: http://www.ocpr.gov.pr.


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En la Ley Núm. 237 se establecen los requisitos para la contratación de servicios

profesionales o consultivos en los departamentos, las agencias, las corporaciones públicas y los

municipios del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. En el Artículo 3 se dispone que:

Todo contrato otorgado entre una entidad gubernamental y un contratista deberá cumplir, entre otros, con los siguientes requisitos:

El otorgamiento de un contrato de servicios profesionales o consultivos entre un contratista y el Gobierno deberá ser prospectivo. Toda entidad gubernamental pagará únicamente por servicios rendidos. [Artículo 3.A.]

Debe formalizarse por escrito [...] [Artículo 3.B.]

[...]

El contrato debe indicar de forma precisa cuáles son los servicios u obligaciones que se requieren por el gobierno. Los servicios que se contraten tienen que estar descritos detalladamente en el texto del contrato. [Artículo 3.G.]

Para lograr un control fiscal adecuado es necesario que en el contrato se establezca la cuantía máxima a pagarse. [Artículo 3.H.]

[...]

Además, en el Artículo 5 de la Ley Núm. 237 se dispone que: “Toda entidad

gubernamental velará que al otorgar un contrato se cumpla con las leyes especiales y

reglamentación que apliquen según el tipo de servicios a contratarse.”

En De Jesús González v. Autoridad de Carreteras, 148 D.P.R. 255 (1999), el Tribunal

Supremo de Puerto Rico indicó que:

[...] cuando la contratación involucra el uso de bienes o fondos públicos, hemos insistido, además, en la aplicación rigurosa de todas las normas pertinentes a la contratación y desembolso de esos fondos, a los fines de proteger los intereses y dineros del pueblo. Hemos enfatizado que el manejo


prudente de fondos públicos está saturado de intereses de orden público. Hemos resaltado normativamente la imperiosa necesidad de evitar el dispendio, la extravagancia, el favoritismo y la prevaricación en los contratos gubernamentales.

En Las Marías Reference Laboratory Corp. v. Municipio de San Juan, 159 D.P.R. 868

(2003), el Tribunal Supremo de Puerto Rico reiteró la doctrina pautada en Hatton v. Municipio

de Ponce, 134 D.P.R. 1001 (1994), a los efectos de que el fiel cumplimiento de los requisitos

formales en la contratación municipal aplican aun cuando exista un estado de emergencia

real debidamente proclamado por el Alcalde o por el Gobernador de Puerto Rico. Esto, para

evitar que los estados de emergencia, reales o ficticios, sean mal utilizados por funcionarios

municipales y terceras personas.

El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha reconocido también varios requisitos que deben

ser observados cuando se otorguen contratos gubernamentales8. Éstos son: (1) que conste por

escrito para que lo convenido tenga efecto vinculante; (2) haber identificado los fondos de

donde se van a pagar los servicios o bienes, previo a suscribir el contrato; y (3) mantener un

registro fiel de los contratos que se suscriben y remitir copias a la Oficina del Contralor.

Además, el Tribunal Supremo de Puerto Rico, en su más reciente expresión, Quest

Diagnostics of Puerto Rico, Inc. v. Municipio de San Juan, 2009 T.S.P.R. 77, reiteró que los

principios generales en materia de contratos no son suficientes en este tipo de contratación

cuando no se cumple con los requisitos que imponen las leyes especiales aplicables y que las

partes privadas que contratan con el Gobierno deben velar por el fiel cumplimiento de las leyes

o se arriesgan a sufrir pérdidas económicas por su descuido.

En el Reglamento Núm. 33 se establecen las normas y los procedimientos que deben

seguir todas las entidades gubernamentales para la preparación y la administración del Registro

de Contratos, y para la remisión de las copias de los contratos a la Oficina. Se establecen,

además, las normas y los procedimientos que seguirá la Oficina para la administración de su

8 Ocasio v. Alcalde Maunabo, 121 D.P.R. 37 (1988); Colón Colón v. Municipio de Arecibo, 170 D.P.R. 718 (2007); Fernández & Gutiérrez v. Municipio de San Juan, 147 D.P.R. 824, 830-833 (1999); y Hatton v. Municipio de Ponce, 134 D.P.R. 1001 (1994).


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registro, el examen de los contratos públicos y la expedición de las copias conforme a la ley.

Finalmente, se dispone que el Contralor emitirá cartas circulares a las entidades

gubernamentales en las cuales establecerá las guías para cumplir con lo dispuesto en este

Reglamento. En el Artículo 7, Contenido del Registro de Contratos, se establece, entre otras

cosas, lo siguiente:

Todos los contratos, sin excepción alguna, y toda enmienda, acuerdo, determinación, constancia o acción que los rescinda, serán anotados en el Registro de Contratos de la entidad en orden de los números asignados y de su fecha de otorgamiento. [...] Se excluyen las resoluciones de pago, los reconocimientos de deuda y documentos similares, por éstos no cumplir con el estado de derecho vigente. [...]

Esta Oficina se reafirma en que todas las transacciones fiscales se deben hacer en

armonía con el estado de derecho prevaleciente. Así, ninguna prestación o contraprestación

podrá realizarse o exigirse hasta tanto se remita y se registre la copia del contrato en la Oficina.

Los reconocimientos de deudas no constituyen el contrato escrito que requiere el derecho

prevaleciente. En éstos no se incluyen las prestaciones ni las contraprestaciones que cada parte

asume mediante un contrato con todas las condiciones, las cláusulas y las certificaciones

requeridas por la reglamentación y las leyes, vigentes. El contrato escrito es necesario para que

consten todas las obligaciones de las partes en forma clara y precisa para resolver cualquier

controversia, en caso de que alguna de las partes incumpla.

Esta Oficina respeta y cumple con el estado de derecho legislado, reglamentado e

interpretado por el Tribunal Supremo de Puerto Rico, por lo que no reconoce la validez de los

reconocimientos de deudas por entender que son contrarios al derecho vigente, aun cuando éstos

se hayan enviado para su registro. La práctica de emitir reconocimientos de deudas impide que

los funcionarios correspondientes realicen la revisión de los contratos antes de que se otorguen,

para así velar por que se cumpla con la política pública de proteger los fondos públicos. Esta

práctica también propicia un ambiente para reclamaciones fraudulentas e ilegales.

Véanse las recomendaciones de la 1 a la 3.


RESULTADO DEL ESTUDIO SOBRE LOS DESEMBOLSOS REALIZADOS MEDIANTE RECONOCIMIENTOS DE DEUDAS

Y OTROS DOCUMENTOS SIMILARES EN LA RAMA EJECUTIVA

Desembolsos realizados mediante reconocimientos de deudas en la Rama Ejecutiva e información no suministrada a la Oficina del Contralor

a. El estudio realizado reveló que del 2 de julio de 2006 al 26 de junio de 2009, 55 de

las 74 entidades de la Rama Ejecutiva (74 por ciento) realizaron desembolsos

por $68,647,593 por servicios recibidos sin que se hubiera formalizado un contrato

escrito9. Para validar dichos servicios y poder pagar los mismos, los jefes de las entidades

de la Rama Ejecutiva emitieron 3,191 reconocimientos de deudas para el período del 1 de

noviembre de 1992 al 26 de septiembre de 200910. [Véanse los anejos del 1 al 3]

En la Ley Núm. 18 se requiere que las entidades gubernamentales, incluidas las

municipales, mantengan un registro de todos los contratos que otorgan y que remitan

copias de los mismos a la Oficina del Contralor de Puerto Rico. También se establece que

no se podrá exigir ninguna prestación o contraprestación objeto de un contrato hasta tanto

se haya registrado y remitido copia de éste a esta Oficina. A tales efectos, se dispone que

todo contrato debe contener el siguiente aviso: “Ninguna prestación o contraprestación

objeto de este contrato podrá exigirse hasta tanto el mismo se haya presentado para registro

en la Oficina del Contralor a tenor con lo dispuesto en la Ley Núm. 18 de 30 de octubre

de 1975, según enmendada.”

En el Artículo 3.B. de la Ley Núm. 237 se establece, entre otras cosas, que todo contrato

entre una entidad gubernamental y un contratista debe formalizarse por escrito.

En el Artículo 2-e. de la Ley Núm. 230 del 23 de julio de 1974, Ley de Contabilidad del

Gobierno de Puerto Rico, según enmendada, se establece como política pública del

Gobierno, que debe de existir un control previo de todas las operaciones del Gobierno;

9 Los desembolsos efectuados durante los años fiscales del 2006-07 al 2008-09 fueron por $27,798,786, $14,674,442 y $26,174,365, respectivamente, para un total de $68,647,593. 10 Desembolsos por $1,834,750, correspondientes a 86 de los indicados documentos, se efectuaron posterior al período de este Estudio. Dichos desembolsos no fueron incluidos en este Informe.


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para que cada jefe de dependencia o entidad corporativa desarrolle efectivamente los

programas que se le han encomendado. De conformidad con dicha política pública, y como

norma de sana administración, los jefes de los organismos gubernamentales se deben

asegurar de que se formalicen contratos escritos antes de la prestación de los servicios y se

abstengan de hacer los mismos con efecto retroactivo. El contrato escrito es necesario para

que consten todas las obligaciones de las partes en forma clara y precisa para resolver

cualquier controversia, en caso de que alguna de las partes incumpla. Además, la práctica

de realizar desembolsos mediante reconocimientos de deudas es contraria a

dicha Ley.

El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha reconocido varios requisitos que deben ser

observados cuando se otorguen contratos gubernamentales. Éstos son: (1) que conste

por escrito para que lo convenido tenga efecto vinculante11; (2) haber identificado los

fondos de donde se van a pagar los servicios o bienes, previo a suscribir el contrato; y

(3) mantener un registro fiel de los contratos que se suscriben y remitir copias a esta

Oficina.

En el Apartado A-2 del Memorando Circular Núm. 07-93, emitido el 8 de marzo de 1993

por el Secretario de la Gobernación, se dispone que la contratación de servicios

profesionales y consultivos se perfeccionará mediante el otorgamiento de un contrato

formal en el que comparezcan las partes y en el cual se indiquen las obligaciones

específicas que se contraten.

Por otro lado, las resoluciones de pago, los reconocimientos de deudas y otros documentos

similares, no constituyen el contrato escrito que requiere el derecho prevaleciente, pues no

11 Sobre este particular, el Tribunal Supremo de Puerto Rico expresó en Colón Colón v. Municipio de Arecibo, 170 D.P.R. 718, 726 (2007), que: “[…] Este requisito tiene que cumplirse sin excepción alguna para que lo acordado tenga validez entre las partes. Ríos v. Municipio de Isabela, 159 D.P.R. 839 (2003); Fernández & Gutiérrez v. Municipio de San Juan, 147 D.P.R. 824, 830-833 (1999); Hatton v. Municipio de Ponce, 134 D.P.R. 1001 (1994). El requisito de contrato escrito es uno de carácter formal o sustantivo. Constituye un mecanismo profiláctico tendiente a evitar pagos y reclamaciones fraudulentas e ilegales.” Véanse, además, De Jesús González v. Autoridad de Carreteras, 148 D.P.R. 255 (1999); y Las Marías Reference Laboratory Corp. v. Municipio de San Juan, 159 D.P.R. 868 (2003).


incluyen las prestaciones y las contraprestaciones que cada parte asume mediante un

contrato con todas las condiciones, las cláusulas y las certificaciones requeridas por la

reglamentación y las leyes, vigentes.

La situación comentada ocasionó que se incumpliera con las disposiciones de las

leyes núms. 18 y 237. Además, la ausencia de un contrato escrito previo a la prestación de

los servicios es contraria a la política pública adoptada por el Gobierno y propicia un

ambiente para que se presenten reclamaciones fraudulentas e ilegales. Además, puede dar

lugar a que se efectúen pagos por servicios no prestados. Por otro lado, los contratos

verbales son válidos en derecho, pero su uso en el Gobierno no es aceptable por varias

razones:

• El Gobierno entra en una relación contractual sin contar con evidencia escrita del

alcance de los contratos y de las obligaciones de las partes, lo que puede dar lugar a

que se efectúen pagos por servicios no prestados.

• En caso de que la parte contratada incumpla, el Gobierno no estaría protegido

adecuadamente.

• Incumplen con la Ley Núm. 18 que requiere que los contratos se remitan a la Oficina

del Contralor de Puerto Rico dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su

otorgamiento.

• Impiden que la información sobre dicho contrato esté disponible en la Oficina del

Contralor de Puerto Rico para examen por cualquier parte interesada, en calidad de

documento público.

b. Ocho entidades no informaron el importe desembolsado para 217 reconocimientos de

deudas formalizados por $22,283,169 del 6 de julio de 2006 al 24 de abril de 2009.

Esto, a pesar de las gestiones realizadas por esta Oficina mediante cartas emitidas del

25 de febrero al 15 de marzo de 2010, para obtener la información mencionada. [Véase el

ANEJO 4]


7 de junio de 2010

En el Artículo 4-g. de la Ley Núm. 230 se establece que los procedimientos para incurrir en

gastos y pagar los mismos, para recibir y depositar fondos públicos y para controlar y

contabilizar la propiedad pública, tendrán los controles adecuados que impidan o dificulten

la comisión de irregularidades y que permitan, que de éstas cometerse, se puedan fijar

responsabilidades, y que garantice, además, la claridad y pureza en los procedimientos

fiscales. En el Artículo 9-g. se establece que los jefes de las dependencias o sus

representantes autorizados son responsables de la legalidad, la exactitud, la propiedad, la

necesidad y la corrección de todos los gastos que remitan para pago al Secretario.

Conforme a dichas disposiciones, y como norma de sana administración y de control

interno, los organismos gubernamentales deben establecer los controles internos necesarios

para proteger sus activos, entre ellos, que se archiven los expedientes en un lugar seguro y

que se incluya en los mismos toda la información requerida para que esté disponible

cuando sea requerida por la misma entidad o por dependencias autorizadas.

En el Artículo 18 del Reglamento Núm. 4284, Reglamento para la Administración de

Documentos Públicos en la Rama Ejecutiva del 19 de julio de 1990, según enmendado,

aprobado por el Administrador de Servicios Generales, se dispone que la documentación

de una transacción oficial en una dependencia debe completarse según requerido para,

entre otras cosas: facilitar información a la Rama Legislativa y otras dependencias

autorizadas sobre la manera en que se llevan a cabo las transacciones del Gobierno; y para

proteger los derechos fiscales, legales y otros derechos del Gobierno y de personas

afectadas por las transacciones del Gobierno.

En el Artículo VIII-D del Reglamento Núm. 23, Para la Conservación de Documentos

de Naturaleza Fiscal o Necesarios para el Examen y Comprobación de Cuentas y

Operaciones Fiscales, aprobado el 15 de agosto de 1988 por el Secretario de Hacienda, se

establece que los documentos fiscales deben conservarse, clasificarse y archivarse en

forma tal que se puedan localizar, identificar y poner a la disposición del Contralor de

Puerto Rico y del Secretario de Hacienda, o de cualquier otro funcionario autorizado por

ley, con prontitud y en la forma deseada.


La situación mencionada privó a esta Oficina de contar con información necesaria que le

permitiera evaluar si las entidades pagaron los reconocimientos de deudas indicados o si se

efectuaron desembolsos en exceso de los $22,283,169 que fueron acordados mediante

dichos documentos.

Véanse las recomendaciones de la 3 a la 6.

RECOMENDACIONES

AL GOBERNADOR DEL ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO, AL PRESIDENTE DEL SENADO Y A LA PRESIDENTA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES

1. Considerar la necesidad de promulgar legislación para imponer multas administrativas fijas

a los secretarios de los departamentos y a los directores de las agencias cuando incurran en

solicitar servicios sin que se hubiera formalizado un contrato escrito. Dicha legislación

debe establecer que éstos pagarán con sus bienes privativos. [Comentario Especial]

AL SECRETARIO DE JUSTICIA

2. Reevaluar la Carta Circular Núm. 2009-04 por ésta crear un procedimiento que permite

autorizar el desembolso de fondos públicos en contravención con el Artículo VI, Sección 9

de la Constitución, así como con las leyes núms. 18 y 237, y la jurisprudencia interpretativa

del Tribunal Supremo de Puerto Rico. [Comentario Especial]

3. Orientar a los secretarios de los departamentos y a los directores de las agencias, en cuanto

a los efectos adversos que tienen para el Gobierno, los desembolsos de fondos públicos en

contravención con las disposiciones mencionadas. [Comentario Especial y Resultado a.]

A LOS SECRETARIOS DE LOS DEPARTAMENTOS Y A LOS DIRECTORES DE LAS AGENCIAS

4. Evaluar los pagos por $68,647,593 efectuados a los proveedores por servicios prestados sin

formalizar un contrato escrito para determinar si los mismos fueron conforme a la ley y a la

reglamentación aplicables, y tomar las acciones que en derecho correspondan.

[Resultado a.]

Inforine Especial LIA- 10-3 I 7 dc jiinio de 3010

5 . 7'omar las medidas necesarias para asegurarse de que se formalicen contratos escritos antes

de que se reciban los servicios. Además, que los mismos se incluyan en el Registro de

Contratos de la entidad y se remitan a esta Oficina para el registro correspondiente. Esto

con el propósito de dar cumplit~iienio a la Le}, Nzínz. 18 y a la jurisprudencia interpretativa

del 'lribunal Supremo de Puerto Rico". [Resultado a,]

6. Instruir a los funcionarios principales para que se aseguren de que se entreguen a esta

Oficina todos los docun~entos y la inforn~ación solicitados, de manera cluc no se repitan

situaciones como la mencionada en el Resultado b.

AGRADECIMIENTO

A los funcionarios y a los empleados de los departanientos y agencias de la Rama

FGecutiva, Ics agradecemos la cooperaciíh que nos prestaron durante nuestro estudio.

' * Véase el folleto Princr/,io.r 1,qulrs y L/(, Suntr i fd~~~in i . s~ruc i ( j~~ que Rrg~rlrrn lu ( '~nt~utuci( jn (le .\.e/.~icio.s Prc!f~sionule.s y Con.sul/ivos en rl Sector P~íhlico. emitido por esta Oficina en julio de 2006. Se puede acceder al mismo a través de nuestra página en Internet: http:i/www.ocpr.gov.pr.


ANEJO 1


Y OTROS DOCUMENTOS SIMILARES EN LA RAMA EJECUTIVA ENTIDADES DE LA RAMA EJECUTIVA QUE REALIZARON DESEMBOLSOS MEDIANTE RECONOCIMIENTOS DE DEUDAS EN EL AÑO FISCAL 2006-07

ENTIDADES CANTIDAD DE DOCUMENTOS

IMPORTE PAGADO

1. Administración de Asuntos Federales de Puerto Rico

6 $ 526,502

2. Administración de Corrección 2 32,483

3. Administración para el Cuidado y Desarrollo Integral de la Niñez

21 1,816,720

4. Administración de Desarrollo Socioeconómico de la Familia

9 169,522

5. Administración de Familias y Niños 49 2,340,517

6. Administración de Instituciones Juveniles 9 139,440

7. Administración de Rehabilitación Vocacional 8 28,425

8. Administración de Seguros de Salud 4 20,281

9. Administración de Servicios Generales 1 22,137

10. Administración de Servicios de Salud Mental y Contra la Adicción

25 1,199,713

11. Administración para el Sustento de Menores 2 15,572

12. Administración de Vivienda Pública 7 564,381

13. Centro de Recaudación de Ingresos Municipales

23 478,287

SUBTOTAL 166 $ 7,353,980


7 de junio de 2010

Continuación ANEJO 1


IMPORTE PAGADO

14. Comisión Estatal de Elecciones 3 $ 19,330

15. Comisión Industrial de Puerto Rico 2 43,750

16. Comisión para la Seguridad en el Tránsito 1 6,805

17. Comisión de Servicio Público 35 19,677

18. Corporación del Centro Cardiovascular de Puerto Rico y el Caribe

304 1,284,002

19. Corporación de Empresas de Adiestramiento y Trabajo

5 90,418

20. Cuerpo de Bomberos de Puerto Rico 1 2,100

21. Cuerpo de Emergencias Médicas de Puerto Rico

130 796,795

22. Departamento de Agricultura 3 21,855

23. Departamento de Asuntos del Consumidor 8 193,586

24. Departamento de Educación 4 75,465

25. Departamento de Estado 4 84,556

26. Departamento de la Familia 1 12,273

27. Departamento de Hacienda 8 167,920

28. Departamento de Justicia 20 664,238

29. Departamento de Salud 359 6,601,393

30. Departamento del Trabajo y Recursos Humanos

10 775,325

SUBTOTAL 898 $10,859,488




IMPORTE PAGADO

31. Departamento de Transportación y Obras Públicas

50 $ 3,569,728

32. Departamento de la Vivienda 32 2,056,879

33. Hospital Universitario Dr. Ramón Ruiz Arnau 8 720,942

34. Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales

2 3,259

35. Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico

5 37,635

36. Oficina Estatal de Conservación Histórica 1 142,583

37. Oficina de Gerencia y Presupuesto 1 2,724,570

38. Oficina para el Mejoramiento de las Escuelas Públicas de Puerto Rico

5 260,156

39. Oficina de la Procuradora de las Mujeres 2 5,155

40. Oficina de la Procuradora del Paciente 5 51,500

41. Oficina de Recursos Humanos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico

1 12,261

42. Oficina de Servicios con Antelación al Juicio 1 650

SUBTOTAL 113 9,585,318

TOTAL 1,177 $27,798,786


7 de junio de 2010

ANEJO 2




IMPORTE PAGADO


13 $ 428,940

2. Administración de Desarrollo Socioeconómico de la Familia

5 26,966

3. Administración de Familias y Niños 26 1,077,724



6. Administración de Seguros de Salud 1 614



27 461,911

9. Administración para el Sustento de Menores 2 1,875,495



30 362,067

12. Comisión Estatal de Elecciones 0 63013

SUBTOTAL 113 $ 4,482,449

13 Este desembolso corresponde a un reconocimiento de deuda del año fiscal 2006-07.




IMPORTE PAGADO

13. Comisión Industrial de Puerto Rico 4 $ 184,364

14. Comisión para la Seguridad en el Tránsito 2 10,469



336 1,302,333


7 121,260


21 120,614



21. Departamento de Educación 29 1,149,905

22. Departamento de Estado 3 32,905

23. Departamento de la Familia 2 4,131



26. Departamento de Recreación y Deportes 4 78,908

27. Departamento de Recursos Naturales y Ambientales

21 118,579


SUBTOTAL 785 $ 8,279,014


7 de junio de 2010



IMPORTE PAGADO

29. Departamento del Trabajo y Recursos Humanos 4 $ 234,668


39 918,580

31. Departamento de la Vivienda 3 205,874

32. Guardia Nacional de Puerto Rico 1 10,018


34. Instituto de Estadísticas de Puerto Rico 1 13,876

35. Junta de Planificación de Puerto Rico 1 15,980

36. Oficina de Asuntos de la Juventud 1 2,734

37. Oficina para Asuntos de Seguridad Pública 1 3,655

38. Oficina del Comisionado de Instituciones Financieras

1 4,400

39. Oficina del Coordinador General para el Financiamiento Socioeconómico y la Autogestión

1 400


2 117,611

41. Oficina de la Procuradora de las Mujeres 1 350

42. Oficina de la Procuradora del Paciente 3 31,600

43. Programa de Salud Correccional 22 28,656

SUBTOTAL 105 1,912,979

TOTAL 1,003 $14,674,442


ANEJO 3




IMPORTE PAGADO

1. Administración de Asuntos Federales de Puerto Rico

3 $ 11,756


7 158,992

3. Administración de Familias y Niños 5 124,180

4. Administración de la Industria y el Deporte Hípico

4 29,422



7. Administración de Seguros de Salud 2 2,140



147 1,525,324

10. Administración para el Sustento de Menores 6 447,234



14 368,801

SUBTOTAL 201 $ 2,985,759

14 Véase la nota al calce 13.


7 de junio de 2010



IMPORTE PAGADO

13. Comisión Estatal de Elecciones 2 $ 7,031

14. Comisión Industrial de Puerto Rico 2 44,947



333 2,122,320


5 52,685


26 703,851



21. Departamento de Educación 66 15,330,147



24. Departamento de Recreación y Deportes 8 108,869


14 221,168



20 376,320

28. Departamento de la Vivienda 3 214,734

SUBTOTAL 760 $22,618,729




IMPORTE PAGADO

29. Guardia Nacional de Puerto Rico 3 $ 39,608


31. Junta de Libertad Bajo Palabra 3 470

32. Oficina de Asuntos de la Juventud 3 10,860

33. Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico

1 2,277

34. Oficina del Coordinador General para el Financiamiento Socioeconómico y la Autogestión

1 26,985


2 98,128

36. Oficina de la Procuradora de las Mujeres 1 17,280

37. Oficina del Procurador de Personas con Impedimentos

1 8,981

SUBTOTAL 50 569,877

TOTAL 1,011 $26,174,365


7 de junio de 2010

ANEJO 4

RESULTADO DEL ESTUDIO SOBRE LOS DESEMBOLSOS REALIZADOS MEDIANTE RECONOCIMIENTOS DE DEUDAS Y OTROS DOCUMENTOS SIMILARES EN LA RAMA EJECUTIVA

ENTIDADES DE LA RAMA EJECUTIVA QUE NO INFORMARON A LA OFICINA DEL CONTRALOR DESEMBOLSOS RELACIONADOS CON RECONOCIMIENTOS DE DEUDAS EMITIDOS DURANTE

LOS AÑOS FISCALES DEL 2006-007 AL 2008-09

2006-07 2007-08 2008-09 TOTAL


DESEMBOLSOS NO

INFORMADOS CANTIDAD DE DOCUMENTOS

DESEMBOLSOS NO


DESEMBOLSOS NO


DESEMBOLSOS NO

INFORMADOS

1. Administración de Familias y Niños

0 $ 0 1 $ 1,008 0 $ 0 1 $ 1,008


5 76,853 5 16,943 8 19,822 18 113,618

3. Departamento de Educación 64 16,717,740 8 732,820 5 794,471 77 18,245,031


20 516,256 2 3,601 4 150,006 26 669,863

5. Departamento de Salud 12 485,914 45 326,240 5 133,997 62 946,151


8 567,883 12 1,100,608 8 285,228 28 1,953,719

7. Departamento de la Vivienda 3 46,711 1 306,833 0 0 4 353,544

8. Oficina de Asuntos de la Juventud 1 235 0 0 0 0 1 235

TOTAL 113 $18,411,592 74 $2,488,053 30 $1,383,524 217 $22,283,169

7 de junio de 2010 - transicion.pr.gov planes de accion correctiva... · 7 de junio de 2010 al...

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