94jo4Web2.0 時代的網路與救災：初步的觀察

張維安、李宗義、李士傑

（清華大學社會所）

摘要：

本文回顧九二一地震以來國際與國內所發生的幾場天災，觀察國內外社會在『災難回應

行為』（emergency responding behavior）中，特別是聚焦在行動者，如何透過網路工具結合

實地參與、協同合作，進行傳統上被稱為救災的行動。我們的目的在於觀察「技術典範的轉

移」與行動者面對災難所採取作為的共同演化關係（co-evolution），並且由下而上提出了新

的行動可能，進而在傳統救災主要施行者（政府）所確立的災難回應模式之外重新定義了新

的模式與改變方向。網路社會擺脫了傳統官僚體系的國家資源唯一動員機制，提供底層的民

眾以人際網絡各自適切的溝通媒介，透過接駁的方式將受災的第一手資訊傳播出來；同時也

讓大型災難所喚起的「志願參與者與科技社群」（V&TCs）得以藉由自我組織（self-

organizing）方式交換訊息、調配資源與積聚力量。傳統社會災難回應當中很難聽見聲音的

受災者與志願參與者，在新的模式中擁有較為清晰的行為與型態浮現。災難回應的新技術典

範，以即時性、互動性與自發性傳播與擴散連結的方式將大量的資料呈現出來，既帶來了新

的契機、同時也呈現出「傳統角色」在歷史轉變中的侷限性。災民第一時間所感受的災情得

以被廣泛傳播出來，災情掌握與資源動員可以變得更為準確，但是卻也同樣帶來資料處理的

挑戰。災難情境的可治理性於焉是一個動態的行動者競逐場域，一方面新技術典範帶來了不

同的角色行為與大量的資料規模，創造混亂與統籌整合的困難；另外一方面新技術典範也藉

由運用新近使用者參與的技術模式，打開了繼續動態尋找出路、交互平衡的可能。

關鍵字：災難、網路、技術典範移轉、WEB 2.0、Disaster 2.0

（草稿，僅供討論用）

Web2.0 時代的網路與救災：初步的觀察

災難中訊息往往是從上而下、層級式（hierarchical）與線性的傳播，官員與專家是負

責將訊息往外送的人…現在，我們有新的公民傳播工具，這些工具分散、平坦，有潛力創出

一種嶄新的訊息傳播方式。（Sutton, 2008：1, 2）

“No subject, no body, one line, you just do it. Decisions up front are potentially

distracting.”（Biz Stone, Twitter）

壹、前言：老問題、新進展

1999 年的九二一地震發生之後我們一連寫了三篇文章探討網際網路與災後（地震後）

復原兩者之間的關係。1當時的核心提問在於：「網路做為一種新型態的工具，在災難之中

能夠發揮哪些功能？」這樣的提問，因為地震的記憶逐漸遠去而慢慢消失在日常生活之中，

一直要到下一場災難的突襲，人們才會重新拾起那逐漸被淡忘的工具。2然而，隨著全球災

難的增加，3以及人們對於末世的憂慮，資訊科技做為一種減災救災的輔助工具，也在每一

次的災難中重新找到實踐的可能性。本文即是以近年來發生的幾場天災為例，考察從九二一

地震到八八風災後的十幾年來國內外的天災，行動者在面對災難時如何透過網路工具結合實

地參與、協同合作，進行「傳統上」被稱為救災的行動，藉由跨國經驗的考察，反思台灣在

八八風災上的實踐。

救災做為政府例行性工作的一環，所呈現出來的是官僚體系如何以一套慣常運作的模式

（routines），治理災難所創造出來的例外情境（exceptions）。4然而，由於災難具有突發、

不可預測、難以掌握以及時效急迫等特性，用慣常應對例外在操作上往往會出現理論與實際

的落差。以台灣的八八風災為例，政府第一時間預測風雨量的失準，以及災難發生當下透過

遠端掌握災情的失實，加上後來資訊傳播管道的不夠通暢，都顯示出政府救災體系在災難治

理上的無力之處，特別是官僚體制面對急遽而來的天災所呈現的茫然與無助，不僅在災難的

當下成為民間社會的撻伐宣洩的對象，也是災後政府進行檢討與行政革新的主要目標。5同

樣地情況當然不只發生在台灣，2005 年美國南部遭受卡崔娜颶風（Hurricane Katrina）襲

擊，通訊基礎設施在狂風暴雨中癱瘓，導致救災人員與公眾市民之間失去傳遞訊息的渠道，

以致於救災協調應變系統完全癱瘓，不論民眾由下而上的救援訊息或者是災區內外訊息交

換，抑或是是國家自上而下的訊息匯集，都顯示出國家耗費心力打造的防災、救災與減災的

系統，在面對突如其來的天災時有其侷限性。6

1 張維安、胡嘉志、陳仲偉，2001，〈網際網路與災難復原：以 921 震災為例〉。論文發表於「第四屆資訊科

技與社會轉型研討會」，台北中央研究院社會學研究所，12 月 27-28 日。 2 以當時所考察的網站為例，由於具有階段性與功能性的任務，隨著九二一地震的重建結束，網站久而久之也

就因為缺乏資源與存在的效益，而不再有人管理而逐漸消失。 3 根據聯合國國際減災戰略（International Strategy for Disaster Reduction, UNISDR）每年所進行的統計，世界上

國家層級的災難（country-level disasters）在 2000 年之後有逐漸上升之勢，從 90 年代每年平均不到 300 場，提

升到每年平均近 400 場。請參考 UNISDR, 2011, “2010 Disasters in Number.”

http://unisdr.org/preventionweb/files/17613_rectoversodisasters2010.pdf。連結：2011/5/23 日。

4 湯京平、蔡允棟、黃紀，2002，〈災難與政治：九二一地震中的集體行為與災變情境的治理〉。《政治科學

論叢》(16)：137-162。 5 從唐雲明對於各國災難通訊機制的整理中可以清楚地看見，政府對於災難的治理是一種功能式的補強過程，

唯有災難凸顯出功能的不足才有進行補強的需要。請見唐雲明，2010，〈各國災害緊急通訊機制之探討〉。

《中華民國危機管理季刊》7(1)：1-13。 6 Comfort, Louise K., and Thomas W. Haase. 2006. "Communication, Coherence, and Collective Action: The Impact of

Hurricane Katrina on Communications Infrastructure." Public Works Management & Policy 11:1-16.

另一方面，由志工與技術開發者所形成的志願者與技術社群（volunteer and technical

communities, V&TCs）7則是以其社群自身的屬性，用開放、自我組織（self organizing）、且

有效地方式介入政府部門的救災行動之中。2004 年南亞的大海嘯，斯里蘭卡（Sri Lanka）

的資訊科技社群開發出一套了名為 Sahana 軟體，這套自由且開放原始碼的軟體（free and

open source software, FOSS），匯聚了網路眾多的腦力以集體智慧（collective intelligence）

建構了一個救災平臺，即時對南亞海嘯進行援助，並透過往後每一次災難中的實地操練與人

道援助，自我改善並修正軟體平臺的不足之處。8從這個角度來看來，災難中的志願者與技

術社群即時浮現能夠提供通訊能力，支撐已經被摧毀的系統，迅速恢復災難社會系統的秩序

並減少災難失序狀態的蔓延。Sahana 的出現挑戰了傳統以及現有的官僚救災模式，讓聯合國

所主導的國際人道救援體系（international humanitarian system）重新思考其決策模式的缺

陷，而類似的應用還包括 OpenStreetMap、Ushahidi 與 CrisisMappers 等等，2010 年的海地

（Haiti）地震就成為這些 Web 2.0 時代的網路平臺練兵之處。

FOSS 的實踐不在於揭露政府救災能力的薄弱，而是將國際人道救援體系中所潛藏的問

題浮出檯面，讓我們可以在動態過程中，檢驗並測試「社會」（尤其是由災民所組成的本地

社會）如何介入並補充政府與官僚建構的救災模式。從災難的實際經驗來看，在整個災難循

環的過程之中，國家與社會自有一套備災（preparedness）、減災（mitigation）、回應

（response）與復原（recovery）的策略，每一個階段的成效取決於行動者對於資訊的掌握，

以及行動者之間的溝通協調、資源動員以及組織之間合作而定。9FOSS 的實踐勾起了我們重

新思考十幾年前所提出的問題：「網路做為一種新型態的工具，在災難之中能夠發揮哪些功

能？」從 1999 年的九二一地震到 2008 年的八八風災發生這段時間，一種更開放、更平坦也

更平等的聯繫方式，正逐漸改變人與人之間的線上行為模式。網路已經從當時單向傳遞、相

對靜態的模式，搖身一變為一種強調互動、即時與透明的社會網路連結（social

networking）。因此，當我們重提老問題，網路技術的典範移轉必然會挑戰我們原本的答

案，就如同它挑戰了既有的救災模式一般。

順著這個簡單的預設，本文希望補齊災難與網路在過去十幾年來的發展，並從中獲得一

些啟發與反思。10我們的寫作主要分成以下幾個部份，首先我們將從網路技術典範的轉移著

手，從 Web 2.0 的社會意涵探討 Disaster 2.0 實踐上的可能性，我們將特別著重在社群軟體

（social networking software, SNS）和微網誌（micro-blogging）與災難特性的契合，說明當

大家都 Twitter 或寫微網誌時，災難訊息的流通將提高災難的可治理性，而這是集體智慧所

能帶來的最佳效果。其次，我們藉由文獻的回顧，觀察社群軟體與微網誌在災難之中所產生

的成效，也從經驗實踐中重新檢視災難治理的複雜性。救災不是一個政府從上而下單向施予

災民的過程，而是一種上下協作，共同找出最佳路徑的互動過程。志願者與技術社群在此之

中是網路理論中的關鍵結點（juncture），他們的聯繫讓訊息傳達更加迅速、準確，降低政

7 所謂的志願者與技術社群指的是一群以開發軟體介入救災過程的這群人。

8 Sahana 在斯里蘭卡的僧伽羅語（Sinhalese）之中是救援（relief）之意。根據 ShanaTW 的說明，「Sahana 是

一套災難管理網站的應用系統，可協助解決大規模的人道問題，包括受災人口通報統計、物資捐贈、庫存、媒

合管理及志工與專案管理等」，由於 Sahana 突出的表現，2005 年以來，Sahana 陸續在 2005 年的巴基斯坦地

震、2006 年菲律賓南部與印尼的地震、2007 年的秘魯地震、2008 年中國的汶川地震、2010 年的海地地震還有

今年的日本仙台地震發揮作用。Sahana 運作的方式是以一套軟體直接嵌入（embedded）救災體系之中，將災

區不同層級、組織與地點的救援行動聯繫起來，避免救災人員因為資訊不對稱而產生時間與資源的資源。 9 楊永年，2009，〈八八水災救災體系之研究〉。《公共行政學報》32：143-169。

10 這個問題過去十幾年來在台灣並非沒人關注，而是資訊科技做為一個救災工具常常是在災難的實際應用中才

會引起討論，平常就只有一小撮的專業人員注意此技術發展在政策上的意義。比如說最近的日本三一一地震，

日本人出奇冷靜而且政府透過各種新式媒體傳達訊息的能力，才讓台灣開始反思自身在這部份的不足。請見國

家災後防救科技中心資訊組，〈資訊科技用運於東日本大地震之初步探討〉，《災後防救電子報》，第七十

期。http://www.ncdr.nat.gov.tw/upload/epaper/070.pdf 連結：2011/5/25

策錯誤的可能，海地的地震讓我們看到災難情境的可治理性是一個動態的行動者競逐場域，

一方面新技術典範帶來了不同的角色行為與大量的資料規模，創造混亂與統籌整合的困難；

另外一方面新技術典範也藉由運用新近使用者參與的技術模式，打開了動態尋找出路、交互

平衡的可能。第三，我們回過頭來觀察台灣救災體系在 Web 2.0 時代出現了什麼樣的轉變，

誠如前文所言，網路做為一種救災的工具除了技術社群持續跟進之外，民間社會與官僚體制

對此採取功能性的態度，僅有經歷下一場的天災，才會從救災經驗中對漏洞進行修補，然而

八八風災啟動新一輪改變。國家、災民以及技術社群，在這場災變中找到新的可能性。

貳、Web 2.0 與公共參與

網際網路架構的開放性是其自我進化發展的主要力量來源：使用者變成技術製造者，也是整

個網路的塑造者。11

網際網路被視為當代最偉大且重要的技術發明之一，是「人類自印刷機以來最重要的進

步」，每一天都有數以億計的電腦（如今還加上各式各樣的移動裝置〔mobile devices〕）連

上網路，每台電腦螢幕前端都坐著一個人，透過網路和社會互動並改變社會。任何技術應用

背後必然隱含著該社會對於技術的認同，網際網路的滲透以及技術典範的移轉正凸顯出當代

社會對於網路的需求與渴望。網路將人與人的連結做了無限的延伸，國家對社會、組織對個

人、自我對他者、熟人與陌生人，透過一條無形的線，緊密的串連在一塊。正因為網路看似

有無限的可能，人們自然對網路產生了許多幻想與期待，然而面對突然來襲的天災，網路的

地位與功能又顯得有些尷尬與無奈。

1999 年九二一地震發生之後全台停電、別說是網路，就連家用電話都已經暫時停擺，

網路做為一個最新的傳播媒介，不論是在災情的傳遞或是之後的減災與救災，都比不上傳統

的方式。12但是，我們的研究也指出，網站做為一個訊息彙整與資料提供的渠道，在災後復

原的長期重建階段，能夠在公共建設重建、社區重建、文化教育、產業復原、資訊新聞政

令、宗教活動、心理輔導、學術討論、資源動員與志工活動等面向產生作用。13所以，我們

期待網路在災難時能夠發揮即時回應的功能，但它卻只是做為一個資料庫留下許許多多的災

難記憶。十二年過去，網路的應用比當時更廣泛，行動者對網路的界定以及使用的方式，也

因為網路本身的開放性使得技術典範出現了移轉，我們跨入了 Web 2.0 的時代，也必須重新

界定網路與救災之間的關係。

Web 2.0 是近年來一個新興的網路現象，它繼承了網際網路資訊傳播與科技創新的本

質，鼓勵使用者以對話方式、互動地創造數位內容；應用在日常生活的各個層面，也同時促

成了社會的改變。這個概念的創造者之一 Tim O’Reilly 如此闡述 Web 2.0 的定義：

Web 2.0 是指 Web 做為平臺所形成的網路（network as platform），這樣的網路能夠銜接

所有彼此相連的裝置，而 Web 2.0 的應用軟體及服務，所指的是那些最能夠善用這個平

臺本質上各種優勢的應用：它們以持續更新服務的方式推出軟體。當越多人使用、越多

人消費、越多人從包括個別使用者在內的多重資料來源重新組合資料，越多人按照允許

其他人運用的格式提供自己的資料與服務、越多人藉由參與的架構（architecture of

participation）創造網路效應，並且更為提升、超越 Web 1.0 的傳統負面譬喻，傳遞給使

11

曼紐爾‧卡斯特（Manuel Castells），2007，《網路星河：對互聯網、商業和社會的反思》。北京：社會科

學文獻出版社，頁 31。 12

黃紹麟，1999，地震來了，網路能做什麼？http://www.digitalwall.com/scripts/display.asp?UID=20。連結：

2011/5/25。 13

張維安、胡嘉志、陳仲偉，2001，〈網際網路與災難復原：以 921 震災為例〉。論文發表於「第四屆資訊科

技與社會轉型研討會」，台北中央研究院社會學研究所，12 月 27-28 日。

用者豐富的體驗時，這些應用也就更為蓬勃發展。14

O’Reilly 更深入地分析 Web2.0 背後的機制、關係與意義，透過一系列成功的案例以及

最新的應用趨勢，15歸納出 Web2.0 展現出來的幾項重要原則：

（一） 網路就是平台（the web as platform）：Web 2.0 趨勢最直接傳達的訊息，就是

不需要再開發套軟體或特製的應用程式，一切透過 Web（全球資訊網的網路服

務）彼此整合。Web 就是互通有無、分享與共同成長的演進平台。所有開發的子

系統都應該透過 Web 網網相連，進而發揮綜效；使用者也不需要特別的環境，

便可以開始專注發揮生產力，透過網路服務建立高效率而緊密合作的連結。

（二） 善用集體智慧：什麼是善用網路的特性？從檢視所有 Web 2.0 重要的典範中，

人們發現累積了數兆網頁，而且不斷繼續擴張的全球資訊網的架構方式，就是最

重要的關鍵；善用集體智慧的力量。依照科技觀察家 David Weinberger 的說法，

這個原則被稱為「微小元件鬆散地組合在一塊」（small pieces loosely joined），

位元資料、網址彷彿看不見摸不到的原子，被多樣地組合成流動資訊與關鍵知

識，形塑整個商業世界的運轉，16而各個成功範例都有效地駕馭了集體智慧。

（三） 掌握資料的重要性：所有成功的網路應用範例背後都至少擁有重要的資料庫以

及專業資料庫技術的支援。超越想像數量的網頁索引資訊、數百萬使用者的移動

軌跡、產品的資訊外圍環流、七千萬個部落格的日常活動，這些龐大且無可匹敵

的資料管理成就，造就了 Web 2.0 的核心動力。

（四） 技術典範的轉移：Time O’Reilly 進一步歸納出 Web2.0 時代網路技術的典範轉

移：軟體發行週期的終結、輕量級的程式設計模式、超越單一裝置層次的軟體，

以及豐富的使用者經驗。傳統的思維與團隊，在面對在 Web 2.0 底下的原生公司

時，一定得面對這樣的問題：我們該如轉型？該找誰、如何處理網路上快速湧進

的資訊與評論？如何改變工作流程、內容生產以及軟體產品的發行週期，把這些

傳統作法視而不見的煩人瑣事，轉變成創新所需的能量來源？在這種情況與挑戰

底下，唯有改變原本的設計模式，支援考慮系統間的連結而可能較為鬆散的輕量

級程式設計模型，以串連方式整合資訊取代傳統的中央控管的模式，提供足以被

混搭，允許重新組合的服務內容，讓使用者帶動你所期待的創新。

總的來說，眾多成功的案例在使用 Web 的過程中創造了 Web2.0 的原則，讓 Web

不再是按一步、動一步的等待型資訊通道。透過 Web 作為共同的平台，運用技術與資

料帶來革命性的創新，高效率地汲取集體的智慧，是 Web2.0 這個全球現象與趨勢所帶

給我們的啟示。任何與公民社會、民眾或者是消費者有著密切關聯的議題與領域，除了

思考資訊傳播科技的可能性之外，都應該認真審視這個網路泡沫破裂後，資訊科技與專

業領域相結合、串連、激盪及深化的重生力量。

Web2.0 除了創造出嶄新的使用模式，也提供了社會大眾進行公共參與的新動力。

14

O'Reilly, Tim，2007，〈What is web 2.0: Design patterns and business models for the next genegation of

software〉。《Communications & Strategies》65(1)：17-37。 15

O’Reilly 在文章中舉了一些成功的例子，像是 google 的 Page Rank、yahoo 的目錄、Amazon 的產品資料

庫、Wikipedia 的版本資訊、與 Del.ico.us 的社會共享書籤，受限於篇幅這裡不打算陳述太多細節，請參考：

O'Reilly, Tim 2007，”What is web 2.0: Design patterns and business models for the next generation of

software”,Communications & Strategies 65(1)：17-37。 16

Weinberger, David. 2003. Small Pieces Loosely Joined. Cambridge: Perseus Publishing.

這些整合技術，快速流通的使用者資料與創新商業的新模式，激盪著網路的每一個角

落，也帶給全球公民社會新的典範與方向。

2007 年 4 月，網路平方創新獎（Netsauared Innovation Award）選出 21 個精彩的計

畫贊助團隊的人事經費、並邀請加入科技創新基金的「網路平方」計畫，是由推廣適切

科技（appropriate technology）且有 20 年贊助非營利組織經驗的慈善機構 CompuMentor

所支持。他們看到的是 Web 2.0 這個概念背後所呈現的本質：

我們的目的是刺激對社會有幫助的組織，鼓勵他們採用社會性網路工具（social

web tools）。現在有許多新一代的線上工具，讓合作、分享資訊與動員、支援變得

更為容易。這些工具包括部落格、wiki、Rss 串連資訊清單、Podcasting 等等。某些

人稱呼這些趨勢叫做「Web 2.0」，而我們將它們稱為「社會網」（social web）—

因為這些沒新媒體的力量，來自於它們所促成、實現的社會關係。非營利、非政府

組織藉由「關係」而成長茁壯；這意味著社會網將帶來非營利、菲政府組織的無限

潛能。我們希望幫助你建立所有你所需要的關鍵策略能力、知識、以及相關技能，

來把這些有力的新獻上工具，應用在你所關注的焦點上，最終造成正向的社會改

變。17

「網路平方」同時也象徵著架構在社會關係上的網路效應的展現—有更多的民眾透

過網路連結起來，共同攜手合作、關新參與社會上的共共議題，將讓整個社會有更大的

改變力量。

這種現象近幾年在台灣也蓬勃發展，幾前年台灣部落格圈攜手關注樂生療養院的拆

遷問題就是一個具體的例子。聚集在黑米（hemidemi.com）社會性共享書籤網站的網

友，原本是剪貼新聞、一同關心樂生療養院的拆遷問題，後來由於對媒體的低度報導，

政府對於轉圜方案的不夠重視感到憤怒，聚集參與並發起社會運動，更集體購買蘋果日

報的廣告版面，支持文建會先前委託專家評估的 90%保存方案，表達被社會忽略的聲

音。傳統媒體仍然是決定公共議題的戰場，但是在社會網（social web）或 Web 2.0 的創

新應用服務網站上，人們能夠更深入地探索問題，開拓公民社會迫切需要的理性對話，

而這些思辨的過程，更成為讓公民社會的一份子堅持立場、採取行動的堅定力量。

另一個例子是 2008 年年底因為政府在陳雲林來台議題上的保守，並且在後來進一

步驅離靜坐抗議的學生與教授，因而引發大批學生不滿的野草莓運動。在這場從地方往

中央突圍的行動中，學生們透過各種新媒體管道，不僅僅透過 Y!Live 向以中英文向全

世界轉播，更連結原有的 BBS、部落格、微網誌、共享書籤、公民媒體，組成一個鬆散

但卻是相當有效率的行動集體。18當傳統的老舊菁英（old elites）急急忙忙找著運動背

後的黑手時，部落客們老早用行動證明，一個嶄新的人際連結、資源動員、以及訊息傳

播方式早已誕生，人們無須再仰賴主流媒體，也不需要靠金主，就有能力掀起一場引發

社會關注的群眾運動。19

公共參與的核心是人的問題：人們如何透過運用工具，學習「如何學習」，進而發

現自己與群體改變的潛能；這既是我們這個網路時代的個體新啟蒙運動，也是群體智慧

17

網路平方計畫：關於我們，http://www.netsquareed.org/about 18

陳順孝，〈野草莓運動的傳播分析（草稿）〉，http://www.iedit.tw/2008/12/blog-post_08.html 連結：

2011/5/25。 19

部落客要如何打破傳統媒體的壟斷並對抗老舊菁英對言論的篩選，可參考林瑞谷（Erik Ringmar）在這方面

精彩的討論，林瑞谷著，李宗義、許雅淑譯，2009，《部落客宣言》，台北：群學。

演化的過程。

在這個著重使用者體驗，透過資訊科技尋求創新的時代，政府可以做些什麼？我們

又可以做些什麼？隨著資訊流通科技的創新影響社會的每個層面，「政治是管理眾人之

事」的想像將有什麼新的可能？災難做為一項需要管理帶卻常不受馴服的例外狀態，在

Web2.0 時代出現了一個新的局面。

參、救災傳統：層級組織的侷限

大多數國家的災難處理，都有一套標準的緊急回應系統（emergency response system），

從初期的訊息傳遞，到災難後段的長期復原，政府透過救災動員、臨時法規、以及補助政策

協助災區與災民儘速回到災前的常軌之中。以災難初期的訊息匯集為例，災難發生時的緊急

通訊，常常是決定災難損害程度的第一道防線。對於災情的即時認知進而採取行動，可以在

第一時間有效降低災區的脆弱度（vulnerability），反之如果一個社區意識到災難的威脅，卻

因為訊息無法迅速轉達到災難管理者的手中，社區的脆弱度就會增加，因此訊息的傳播往往

是救災能否最關鍵的第一步。

災難之中什麼樣的訊息應該被傳遞？誰需要被通報？從人命關天的角度來看，任何攸關

受影響地區人民的資訊都不應該被忽略。但是，對於災難管理者來說，災難時的資訊紛亂整

個情況顯得過於複雜，因此他們在意的是如何在短時間內過濾無關的訊息進而掌握最關鍵的

資訊達成組織救災的任務。良好的災害訊息通報系統應該要將（1）災害預報及警告，（2）

天然災害的評估，（3）政策的導引，（4）搶救的資訊，（5）災情的現況，（6）救災的資

源，（7）啟動的計畫，（8）外部支援的需求，（9）科技與法律之諮商，（10）環境的限

制，（11）服務的需求，（12）新聞公眾資訊等，傳達給聯邦，各州、以及地方相關的救災

主管單位。各級單位將蒐集到的訊息由下往傳達，最終匯集成一套相對完整的災難圖像，由

位居最上層的機構採取救災的決策與行動，世界各國的情況大致如此。20

以美國為例，FEMA 總署結合下屬各區署以及聯邦各部會組成了一套完整的訊息流通與

匯集機制，整合聯邦、州、地方及部落（tribal）應對緊急事故及災害搶救時的通訊作業需

要。這套架構最初是根據 1974 年的「史塔佛災難救濟和緊急援助法」（Roberrt T. Stafford

Disaster Relief and Emergency Act）制訂了的「全國應變計畫」（National Response Plan），

歷經 911 恐怖攻擊之後轉移到新成立的國土安全部，在多次調整之後於 2008 年 1 月由「全

國應變框架」（National Response Framework, NRF）所取代。根據 NRF 的設計，當災難或

事故發生時，必須盡可能由受災地區主導並解決，當地要任命或選出救災總指揮，負責組織

不同地方的救災行動者，進行上下的溝通，連結上級政府，並且納入私部門的的救災資源，

在 NRF 的規劃之下，從聯邦到州，災區內到災區外，第三部門與 NGO、志工與捐款者、家

庭與個人，每一個行動者在災難之中都有明確的角色與任務，會很清楚整個資訊的流動與行

動的目標，彼此進行有效的溝通、協調及合作，有計畫的度過準備、回應以及災後復原等階

段克服眼前的難題。在這個框架底下，不同的行政層級將會有不同的災難回應組織，政府會

根據受災範圍的大小而決定回應的規模。當災難影響到整個國家時，就會由聯邦建立一個

「災害現場聯合辦公室」（Joint Field Office, JFO）統籌所有的救災行動（如下圖）。21

圖一：美國全國應變框架的回應組織

20

唐雲明，2010，〈各國災害緊急通訊機制之探討〉。《中華民國危機管理季刊》7(1)：1-13。 21

Department of Homeland Security. 2008. "National Response Framework.",

http://www.fema.gov/pdf/emergency/nrf/nrf-core.pdf. p.62-69. 連結：2011/5/25

資料來源：Department of Homeland Security. 2008. "National Response Framework.", p.63

http://www.fema.gov/pdf/emergency/nrf/nrf-core.pdf

當我們觀察對象放大到全球，類似的組織架構同樣在救災的跨國行動中被建立與運作。

1993 年聯合國人道事務協調處（Office for the Coordination of Humanitarian Affairs）設立災難

評估與協調行動隊（Disaster Assessment and Coordination, UNDAC），該組織的成立是希望

在 12-48 小時之內提供受災地區最即時的救援行動。UNDAC 每一次的行動是以設立現場行

動協調中心（On-Siet Operations Coordination Center, OSOCC）開始，主要的任務包括（1）

在災難現場協調並指揮國際救援行動；（2）在災難現場提供一個國際人道團體協調與合作

的平臺；（3）連結各援助團體與受災國的權力機構。藉由平臺的架設，現場行動協調中心

提供了行動、資訊管理、行政、資訊科技與通訊、聯絡、安全、後勤（logistics）與媒體等

八大功能，也藉著次現場行動協調中心（sub OSOCC）的設置，不斷複製同一套管理架構一

步步深入受災地區。然而，在整套救援行動之中，現場行動協調中心只是做為 UNDAC 所派

出的救援隊，它主要的任務之一還在於蒐集、核對、分析並傳佈與緊急狀況有關的訊息，包

括人道救援的成效、所需的資源、資源的供應情況、應變做為、成果、限制、落差以及無法

滿足的需求等等，這些資訊會透過聯合國的駐地協調官員（Resident Coordinator）或人道救

援協調官員（Humanitarian Coordinator）將災區的現況報告上交到人道事務協調處日內瓦總

部，最後再由上緊急救援協調官員（Emergency Relief Coordinator）根據各方的報告，做出

進一步的決策（如圖二）。

圖二：聯合國人道行動的資訊流向圖

資料來源：OCHA, UNDAC Handbook, p.F-3

層級架構的問題在於它試圖以資訊守門員（gatekeeper）的姿態，過濾掉大量無關緊要

的問題，由現地指揮官進行第一道的把關，再將訊息一層一層往上篩選匯集。在這個過程

中，他們的制度框架、政策與程序，不曾將組織網路之外的資料納入考慮。22這樣做在過去

之所以可行，是因為救災工作被視為一項需要耗費大量資源且高度專業化的工作，除了訓練

有素、熟捻救災程序的技術官僚之外，其他行動者的介入只會增添救災行動的複雜性，而不

見得可以帶來具體的救災成效。因此，災難管理者有權對災難形勢進行研判，決定哪一則訊

息重要、哪一個地區要先救、優先募集何種資源、還有優先派遣何種人員進到災區。整個救

災工作是一連串訊息取捨與判斷的過程，決策理論預設最佳的行動取決於資訊的正確與完整

性，問題是在災情混亂的情況下資訊如何做出最好的傳達與彙整？不論是各國的官僚體制或

跨國人道救援，此套行之有年的災難應變體制，仰賴的是責任界定清清楚楚的層級秩序

（hierarchical order）對災難中的訊息傳遞進行指揮與控制，但是在實踐的過程中卻一直無法

應付災難千變萬化的挑戰，以及人們對於救災的期待。卡崔娜颶風發生後的幾小時與幾天內

救援機構的訊息流通，已經證明這套正式制度的設計在災難應變上根本毫無招架之力。23幾

年之後的海地地震，同樣的混亂再度上演，面對災民第一時間透過社會性媒體（social

media）傳來的求救訊息，還習慣於老式作業的國際人道救援體系完全無力承載如此龐大的

訊息流量，遠在千里之外的決策者只能看著網路上充斥卻無力解讀的訊息嘆息。24

22

United Nations Foundations,2011,"Disaster Relief 2.0：The Future of Information Sharing in Humanitarian

Emergencies." p.11. http://www.unfoundation.org/assets/pdf/disaster-relief-20-report.pdf.連結：2011/5/25 23

Comfort, Louise K., Daniel Mosse, and Taieb Znati. 2009. "Managing Risk in Real Time: Integrating Information

Technology into Disaster Risk Reduction and Response." Commonwealth: A Journal of Political Science 15:33. 24

United Nations Foundations,2011,"Disaster Relief 2.0：The Future of Information Sharing in Humanitarian

Emergencies."http://www.unfoundation.org/assets/pdf/disaster-relief-20-report.pdf.連結：2011/5/25

肆、Web2.0 與救災：網路的力量

災難管理基本上就是資訊管理。

Web 2.0 打開了公共參與的新局面，也進入傳統的救災行動之中。救災不僅僅是一種政

治上的責任，更重要的是背後的人道救援精神，而這種精神引起數以萬計的志工投入到政府

主導的救災行動。隨著網路技術的典範轉移，災難的訊息不再是單一管道，每個災民就是訊

息流上的結點，透過一個更開放的平臺，將第一手的訊息源源不決從災區送出，面對此資訊

竄流的情況，災難的管裡需要一個更有效率的平臺處理各種掌握到的即時資訊，以預測、溝

通與回應複雜的工作。過去，救災機構設計了許多軟體（像是 EIS、E-Team 與 WebECC

等）來處理資訊的蒐集。但因為災難的管裡者必須在不同的地點發揮不同的功能，因此特別

需要即時有效的資訊能夠快速更新情勢的變化，因此過去所設計的軟體成效不彰。25在這種

情況之下，救災的最大挑戰之就是要在各個行動者之間建立一個「共同的作業圖像」

（common operating picture），讓承擔不同任務與暴露在不同程度風險中的災難管理者，能

夠採取更清楚且有效的行動。

圖三：災難中的協調與救援

如同上圖所示，災難發生之後，當地有數十個組織即時投入救援，地方政府、警察、軍

隊與消防人員，每個團隊都接受過良好的訓練，肩負起救災成敗的責任；國際上有數百個組

織趕來協助，更有數以千計到百萬計的自願者投入救災行動。這些自發參與的志工、社群、

朋友和親人是最早回應災難的人，他們具備了各式各樣的能力，能夠提供最即時的協助，但

因為未經過救災的訓練，焦點清楚，再加上無須承擔任何責任，所以常無法提供可靠與穩定

（consistent）的服務，這一場災難可以看見他們的身影，下一場災難有可能因為資源不足而

難以再參與。在這種情況底下，每一個人都握有一點資訊，也瞭解到整體圖像的一小塊，如

果想把拼圖湊起來，就必須將資訊與其他人分享，不同的救災系統間分享越多資訊，人們所

25

Comfort, Louise K., Daniel Mosse, and Taieb Znati. 2009. "Managing Risk in Real Time: Integrating Information

Technology into Disaster Risk Reduction and Response." Commonwealth: A Journal of Political Science 15:27-45.

能取用的資訊就越多，災難的回應也就會更加有效。

資訊分享是 Web 2.0 的核心概念，挑戰了傳統救災行動中相對封閉的資訊傳遞系統。災

難訊息的回應在過去被切割成國家與社會兩個系統。一是在災難前就政府主動建置的資訊系

統，另一層是社會自發的資訊回應，兩者之間的連結靠的是現地官員的組織與協調，而這種

方式受到網路技術典範的衝擊。不同於傳統的災難訊息傳播模式，Web 2.0 的概念不是單向

的誰需要被通報的問題，而是盡可能將訊息透過一種分散、平坦的工具，創造一種嶄新的訊

息傳播方式，讓每一個人都有平等的機會取得他們有權利或想知道的訊息。志願者與科技社

群的基本預設就是每一則災難訊息都有其價值，越多人的分享，就可以加速救災的效果，因

此凡是可以分享訊息的工具，都應該納入整個救災體系，交由一個開放與互動的平臺，讓使

用者在創造與傳遞訊息的過程中，緩解他們自身所面臨的危機及困境。

當聯合國的官員帶領著有組織、有結構的救援隊來到海地時，他們面對的不再是一個個

等候命令的救援團隊。出於創新與自發、組織鬆散的志願者與技術社群，憑藉著他們所掌握

的新式工具，展開了有效的救援行動。26同樣地，當八八風災政府對於災情還一頭霧水的時

候，網民們已經透過社會媒體與手機，傳出災區第一手災情與畫面，並以網路的組織動員參

與物資的募集和發放。27這是一個新舊力量交遇的時刻，舊有的救災體系面對新技術所帶來

的資訊落差（information gap）顯得力有未逮，而誕生於網路時代的數位原生代（digital

natives）則是圍繞著 Web 2.0 所創造的工具，無限延伸其集體智慧，適時彌補了原有救災體

系的資訊落差。在眾多的應用之中，最多人關注的就是社群軟體與微網誌。

危機時常使用的訊息傳遞管道是電子郵件、簡訊、voice self-service、live assisted service

以及自動撥出求救電話（proactive automated outbound calls）。28問題是這些技術都常是獨立

運作且未經整合的訊息傳遞管道，理想的訊息傳遞平臺與服務應該是（1）以網路為基礎

（2）價格低廉、省電與可擴展（scalable）（3）容易上手（4）具移動性（5）穩定（6）快

速（7）能夠一對多（one to many）（8）能夠與地理資訊系統（GIS）相容（9）能夠使用分

析與視覺管理工具（10）能夠與地方電視台、廣播、新聞媒體緊密連結（11）能夠從不同的

訊息來源接收、產生、提供與開啟實用與關鍵資訊。29社群軟體與微網誌恰好具備了這樣的

優勢。看一下底下的例子：

一、2007 年美國加州大火

1.當地媒體與全國媒體對火災的細節報導不足，民眾透過 Twitter 將訊息分享到網路上。

2.聖地牙哥的居民 Nate Ritter 的 Twitter（@NateRitter）成為火災訊息最主要的來源。

3.國土安全部顧問 W. David Stephenson 認為 Twitter 是救災時最佳的通訊工具。

二、中國的汶川地震與玉樹地震

1. 汶川地震 Twitter 的訊息比官方的第一則訊息還要快兩分鐘。30

2. 中國汶川地震中 Twitter 的經驗在資料即時性更勝傳統的主流媒體；通訊系統遭到破

26

United Nations Foundations,2011,"Disaster Relief 2.0：The Future of Information Sharing in Humanitarian

Emergencies."http://www.unfoundation.org/assets/pdf/disaster-relief-20-report.pdf.連結：2011/5/25

27盧沛樺，2010，〈網路動員與青年公民參與：以 ptt 鄉民救災團為例〉。論文發表於「中華傳播學會 2010 年

年會」，嘉義：中正大學，7 月 3～4 日。 28

Grubner, B. (2008, Nov. 18). Emergency Communications Systems: 5 Do's and 5 Don'ts.

Retrieved Nov. 23, 2008 from http://www.technewsworld.com/rsstory/65179.html 29

Mills, A., Chen, R., Lee, J., Rao, H.R.: WEB 2.0 emergency applications: How useful can Twitter be for emergency.

Journal of Information Privacy & Security 5(3), 3-26 (2009). 30

Gabarain, C. (2008, May 13). Twitter and the Sichuan earthquake: proving its value? Retrieved Nov. 12, 2008 from

http://eapblog.worldbank.org/content/twitter-and-the-sichuan-earthquake-proving-its-value

壞一個月後才恢復，所以相對不佔頻寬、流量小的 Twitter 成為訊息溝通的主要渠道。

錯誤的訊息很快就被正確的訊息掩蓋。31

3.玉樹地震時 Twitter 已被封鎖，新浪微博適時填補了這個空白。

三、八八風災

1.原本通報體系的失靈。

2.網路社群主動建置的災情網與通報系統。

3.政府將此套網路社群的經驗納入中央防災體系之中。

四、海地地震

1.災民透過手機的簡訊與 SNS，大量傳出求救的訊號。

2.聯合國的救援隊無力處理此龐大的訊息，特別是海地所使用的是 Creol 語，需要大量

的人進行訊息的翻譯，志願者與科技社群透過 Twitter 找到了一群翻譯人才，進行訊息的即

時翻譯。

五、日本東北大地震

1.手機通訊中斷，災區內外、國內外的連結變成是 facebook 與 twitter。

2.twitter 成為報平安最主要的管道。

伍、小結

「每一次重大的人道災難都在過去與現在、一切事物的今昔之間，撕開了一條巨大的鴻

溝。」（Disaster Relief 2.0, OCHA, United Nations）

本文的寫作目標在於觀察：Web 2.0 時代裡「救災」如何透過網路技術典範的移轉而產

生變化。傳統救災體系的層級結構在資訊流大量擴張的情況常常發生資訊過度承載的問題，

藉由現地指揮官的篩選層層上報，再由遠在千里之外的總指揮進行決策與資源的調動。這套

傳統救災模式因為新式的傳播工具出現而產生瓶頸。另一方面，掌握 Web2.0 核心概念的志

願者與科技社群則是展露了新式救災可能性。現在的問題在於新舊交會的過程中，舊體系一

直缺乏一套有效的溝通介面和志願者及科技社群進行有效的溝通；眼下的難題似乎在於舊有

的體制尚不清楚如何安排新科技的位置。Web 的開放性牽動了救災的專業性，將原本由技術

官僚所主導的救災行動攤在陽光下，接受民眾集體智慧的檢驗。

傳統對於新式工具的質疑，隨著網路資訊所展現出來的即時（timeliness）、可及性

（accessibility）、準確（accuracy）與完整性（completeness）而逐漸消音。現有的問題不再

是懷疑網路與救災是否相輔相成，而是要思索如何運用這項強大的資訊科技工具，將

Web2.0 的概念發揮得淋漓盡致。網路工具所必然擁有的、發展中的種種缺陷，包括資訊不

夠正確、侵犯災民隱私、還有資訊的信度與品質等問題，在經歷過各種災難的實地操演，流

竄在網路上的資訊往往伴隨著自我修正（self-correction）的現象：任何未經證實或錯誤的訊

息，在夠多的參與者注意下，往往會在第一時間獲得證實與更正，這是網路資訊傳播獨一無

二的特性。相較於主流媒體，由無數個結點所傳佈的訊息網，在救災的最關鍵時刻能夠發揮

最大的成效；而在「所謂的」黃金七十二小時之中，幾秒鐘與幾分鐘的差距，可能代表著幾

十條至幾百條人命。

31

Li, Jessica, and H.R. Rao. 2010. "Twitter as a Rapid Response News Service: An Exploration in the Context of the

2008 China Earthquake." The Electronic Journal on Information Systems in Developing Countries 42:1-22.

十幾年前，當九二一地震發生的時候，人們對於網路的期待就在於它的即時性與開放性

--- 可以更有效地應對不可預知的天災；現在這個期待正透過 Web2.0 的概念以及越來越多的

成功經驗一點一滴的實現。然而當舊的問題已經有了令人樂觀的答案之際，我們也應該開始

更深入地面對新挑戰：階層組織與 Web 2.0 的同儕網路（P2P Networking）是否有相互滲透

的可能？資訊科技是在什麼樣的社會基礎上發揮功能（或不發揮功能）？國家所近用

（access & appropriate）資訊科技的方式，如何為過去與現在的科技實踐所決定與影響？而

網路型態的科技實踐，是否有可能在最急迫而眾所矚目的尖端造成改變，進而改變國家的面

貌？資訊社會將如何透過合作與研究，理解網路資訊「自我修正」（self-correction）之本質

與歷史？研究者而又如何將這股自我修正的力量給「常規化」（normalized），銜接到災難

社會研究當中？

如果全球災難帶來的是人類集體今昔之間的深刻斷裂，當我們已經能夠發現網路科技的

有所作為，探究其間的社會意義（the meaning of the social）將能夠帶來在科技、政策、實踐

之上更為深刻的覺醒。

附錄一：

Twitter user

年度 台灣 全球

2006 - 100

2007 - 340000（34 萬）

2008 30000 10000000（1000 萬）

2009 30000-50000 56000000（5600 萬）

2010 40000-70000 175000000（1.75 億）

（數據為總註冊用戶數）

Facebook

年度 台灣 全球

2004 1000000（100 萬）

2005 5500000（550 萬）

2006 12000000（1200 萬）

2007 50000000（5000 萬）

2008 300000（3 萬） 140000000（1.4 億）

2009 5100000（510 萬） 350000000（3.5 億）

2010 10000000（1000 萬） 500000000（5 億）

（數據計算方式為 active users，指統計當下 30 天內有登入過的用戶數。）

Plurk

年度 台灣 全球

2008

2009 730000（73 萬） 2120000（212 萬）

2010 1000000（100 萬） 4000000（400 萬）

（數據為總註冊用戶數）

附錄二：八八風災中政府與網路社群的回應

時間 狀況 政府 民間

8/6 莫拉克颱風眼形

成。

中央氣象局發布

超大暴雨特報。

8/7 颱風於花蓮縣登

陸。

全台累計逾 114

萬戶停電。全台

除連江縣和金門

縣外，所有縣市

停班停課，股匯

市休市。

8/8 颱風於桃園縣出

海。

大量災情從屏

東、高雄、台

南、台東、南投

等縣市傳出。

各網路平台上開

始出現關於風災

訊息的交換。例

如莫拉克颱風災

情支援網」、

「莫拉克災情資

料表」、「莫拉

克颱風災情地

圖」等等。

原執行數位落差

行動計畫的台灣

數位文化協會成

員進駐台南縣災

害應變中心。開

始連夜編寫程

式，建立莫拉克

災情網路中心。

8/9 氣象局預估屏東

地區雨量 2500 毫

米，相當全年降

雨全擠在三天內

爆發。

發現高雄縣小林

村遭土石流掩

埋。

國軍緊急投入救

災。

劉兆玄宣佈成立

莫拉克救災中

心。

颱風災害資訊列

表網站成立，提

供民眾上報災

情。

網友 billypan 設立

莫拉克颱風災情

地圖。之後，這

個地圖網絡利用

plurk 迅速招集到

20 名志工，把通

報的災情標在

google map 上。

國內最大電子佈

告欄站 Ptt 成立

emergency 板，目

的是為了交換與

整合各地風災資

訊。（也是意圖

整合 plurk 與

twitter 等網路媒

介上的風災資

訊，這點與後者

相同。）此外稍

後也進行募集與

分配救災物資的

作業。

莫拉克災情網路

中心開始發揮作

用，彙整發表在

不同網路平台上

的風災資訊。

莫拉克颱風災情

支援網成立。

（但目前已經掛

掉。）

8/10 行政院院長劉兆

玄 10 日親自主持

緊急跨部會會

議，通過 7 項決

議，包括比照 921

地震成立災區服

務小組，12 日起

進駐災區，為災

民提供第一線服

務，中央銀行繳

庫撥款 30 億元，

支援各項災後復

建工作。

台灣世界展望會

緊急投入 88 水災

救援。募集志

工。

莫拉克颱風急資

集散網成立。著

手招募與分配志

工人手與救災物

資。（目前也掛

點。）

台灣農村陣線、

伊甸、世界展望

會、中華基督教

救助協會、台灣

社、清華大學、

屏東縣政府等等

民間與政府單位

開始招募志工前

往災區。

志工之外，縣市

政府、紅十字

會、國民兩黨、

各宗教團體等也

開始募集救災物

資與捐款。

莫拉克災情網路

中心開始將訊息

分為應變類與物

資類。著手對救

災物資進行分

配。

8/11 行政院救災服務

小組開始運送物

資進入災區。

台灣高鐵發布消

息，台灣高鐵明

(12）日起至 9 月

11 日止，每班次

列車將保留 90 個

座位，提供機關

團體及媒體免費

乘車往返災區協

助救災及採訪。

主要提供給協助

救災的政府機

關、民間團體與

媒體。

霧台救災直升機

撞崖墜毀，三機

員殉職。

8/13 數位文化協會成

員進駐中央災害

應變中心，提供

中央的救災資訊

到網路上。

8/14 馬英九總統宣佈

國安機制啟動，

軍方全力協助救

災。

8/15 行政院成立重建

推動委員會。