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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

MARCOS ROBERTO PINTO

A DIALÉTICA NA CONTABILIZAÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS

EMPREGADOS EM PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPP’S):

UMA ABORDAGEM DA TEORIA INSTITUCIONAL DA

CONTABILIDADE.

RIO DE JANEIRO

2007





CONTABILIDADE.

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado para obtenção do grau de Mestre em Ciências Contábeis pela Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ

Orientador: Heraldo da Costa Reis

Co-orientadora: Aracéli Cristina de Sousa Ferreira

RIO DE JANEIRO

2007

Pinto, Marcos Roberto

A dialética na contabilização dos recursos públicos empregadosem Parcerias Público-Privadas (PPP´S): uma abordagem da teoria Institucional da contabilidade / Marcos Roberto Pinto. - Rio de Janeiro: UFRJ / Faculdade de Administração e Ciências Contábeis,2007.

xii, 142 f. : il. 20; 31 cm. Orientadores: Heraldo da Costa Reis e Aracéli Cristina de Sousa Ferreira Dissertação (mestrado) – UFRJ / FACC / Programa de Pós Graduação em Ciências Contábeis, 2007. Referências bibliográficas: f. 128-134

1. Origem conceitual das PPP´s. 2. Estrutura básica dos projetos.3. Aspectos normativos. 4. Justificativas do modelo. 5. Dispositivo lingüístico e legitimação. 6. Tratamento contábil, dos bens públicos edos bens privados, nos projetos de PPP´s - Tese.





CONTABILIDADE.

Trabalho de Conclusão de Curso aprovado como requisito parcial para a obtenção do grau de

Mestre em Ciências Contábeis pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, tendo sido

julgado pela Banca Examinadora formada pelos professores:

Rio de Janeiro, 05 de Janeiro de 2007

DEDICATÓRIA

Aos meus pais, à família e a todos os

amigos que me deram e aos que ainda me

darão o prazer e a alegria do convívio

durante os anos de nossa existência.

AGRADECIMENTOS

Aos Meus pais, Belarmino Alves Pinto (seu

Belo) e Benedita Pereira Pinto ( dona

Tóta), e toda minha família pelo apoio

incondicional, pela compreensão diante dos

acasos da vida e pelo carinho sincero;

ao professor Heraldo, pela orientação

acadêmica, pela atenção e amizade;

à professora Aracéli e aos professores

Natan e Josir pelas orientações e pela

participação no exame desta dissertação;

à Universidade Federal do Rio de Janeiro e

seus professores pela oportunidade e toda

estrutura oferecida;

aos colegas do mestrado, que são aqui

representados por uma unanimidade entre

nós...Mestre Sérgio Watanabe, pela troca

de experiências e mais importante, pelo

companheirismo e amizade que fica.

“Quem considera inexistente o que traz em si uma contradição enquanto identidade do que se contrapõe, considera ao mesmo tempo inexistente o que vive. Pois a força da vida e, mais ainda, o poder do espírito consiste em estabelecer, suportar e superar em si mesmo uma contradição. Esse estabelecimento e dissolução da contradição, da unidade e da exclusão real de seus membros constitui o processo ininterrupto da vida, e a vida só é enquanto processo.”

Hegel

LISTA DE SIGLAS

ABTP - Associação Brasileira dos Terminais Portuários

ALC - América Latina e Caribe

ANEOR - Associação Nacional das Empresas de Obras Rodoviárias

ANTF - Associação Nacional dos Transportadores Ferroviários

apud - Citado por

ASB - Accounting Standard Board

BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

CalPERS - Sistema de Aposentadoria dos Empregados Públicos da Califórnia

CBIEE - Câmara Brasileira de Investidores em Energia Elétrica

CFC - Conselho Federal de Contabilidade

CND - Conselho Nacional de Desestatização

CNI - Confederação Nacional da Indústria

Cofins - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social

COPPEAD - Instituto de Pós-graduação e Pesquisa em Administração da UFRJ

CVM – Comissão de Valores Mobiliários

CVRD - Companhia Vale do Rio Doce

EITF – Emerging Issues Task Force

FASB - Accounting Standards Board

FHC - Fernando Henrique Cardoso

FIPECAFI - Fundação Instituto de Pesquisas Contábeis, Atuariais e Financeiras

FMI - Fundo Monetário Internacional

FRS – Financial Reporting Standards

GAAP - Generally Accepted Accounting Principles

HTTP – Hiper Text Transfer Protocol

IBRACON - Instituto dos Auditores Independentes do Brasil

IFC - International Finance Corporation

JEDI - Joint Energy Development Investment Limited Partnership

LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA - Lei Orçamentária Anual

LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal

PPA - Plano Plurianual

PFI - Private Finance Initiative

PIB - Produto Interno Bruto

PND - Programa Nacional de Desestatização

PPP´s - Parcerias Público-Privadas

SEC - Securities and Exchange Commission

SPE - Sociedade de Propósito Específico

STN - Secretaria do Tesouro Nacional

TCE/SP - Tribunal de Contas do Estado de São Paulo

TCU - Tribunal de Contas da União

TTF - Private Finance Treasury Taskforce

USP - Universidade de São Paulo

UFRJ - Universidade Federal do Rio de Janeiro

WWW - World Wide Web

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Experiência de PPP na União Européia Quadro 2 – Aspectos legais de parcerias firmadas durante período regencial e dos primeiros anos do segundo reinado (1840-1889) Quadro 3 – Privatizações realizadas entre os anos de 1990 e 1994, organizadas por setor da economia Quadro 4 - Resultado setorial dos leilões de privatização e a dívida transferida ao setor privado no período 1995- 2002, no âmbito dos programas federal e estadual Quadro 5 - Necessidade de Financiamento do Setor Público, Fluxos dos últimos doze meses 1994/2004 Quadro 6 - Dívida Líquida do Setor Público: Fim de Período, 1994/2004 Quadro 7 - Carga Tributária Bruta - 2000 a 2004 Quadro 8 – Aspectos da Lei 11.079/2004 Quadro 9 – Necessidade de investimentos anuais, por setor da infra-estrutura Quadro 10 – Categorias de riscos envolvidos com os projetos de PPP´s Quadro 11 – Elementos conceituais da Teoria da Ação Social Quadro 12 – Síntese das entrevistas realizadas Quadro 13 – Síntese dos dados Referentes ao estudo de Viabilidade do Projeto BR116/324 Quadro 14 – Balanço Patrimonial SPE Quadro 15 - Demonstração das Variações Patrimoniais Quadro 16 – Balanço Patrimonial

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Privatizações realizadas entre os anos de 1990 e 1994, organizadas por setor da economia

Gráfico 2 - Volumes da arrecadação com a privatização de empresas, organizado por setor da economia

Gráfico 3 - A evolução dos gastos públicos com investimentos, com amortização e os serviços da dívida, 1991-2004

Gráfico 4 – Contrato Público Tradicional x Contrato de PPP

ABSTRACT

The interest in developing this research arose from the observation that even in the country considered to be the precursor and propagator of the PPP´s concepts, the United Kingdom, the matter of the accounting treatment involved in these partnerships is yet an object of debate and source of polemic. In face of this observation, the central point of the polemic was imported to the Brazilian context, which is the question of how the parts involved in the internal debate take their positions regarding which is the accounting treatment to be given to sums involved in the execution of the projects. For the development of this study it was adopted then, an analytical-empirical approach with the conduction of a structured research through the qualitative methodology, in which it was sought, through the application of semi-structured interviews, to collect data that allows to analyze the dialectic question present in the speeches, mainly aiming to verify the existence of contradictory points among elements of the different groups of interest. In the construction of this research, the elaboration of a contextualization was adopted that showed the evolution of the fiscal situation in Brazil. In this same section of work a survey was presented with the main points of Law 11.079/2004 that regulates the PPP´s projects, in the Federal scope of the Brazilian public sector. In the sequence, a theoretical referential was adopted in which it was sought to present the main concepts referent to the theoretical development of this new partnership model. Besides the theoretical aspects connected specifically to the PPP´s, the relevant aspects for the account treatment of public and private assets involved in the execution of PPP´s projects were also presented, as well as a concept about the new Accountancy. In the sequence, all these theoretical concepts were applied in an attempt to answer the question of the research: Are there contradictory aspects, among the speeches of the components of the various official governmental organs as well as the representative sectors of accounting professionals when it comes to the understanding of the accounting treatment to be given to the execution of the PPP projects in Brazil? The research development led to the conclusion that there are indeed contradictory aspects among various organs, institutions and social elements involved in the execution of PPP´s projects in Brazil. Key words: partnerships, public, private, accounting treatment of PPP´s, dialectic, speeches, contradictory, understanding, legitimate.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................ 13

1.1 OBJETIVO GERAL........................................................................................... 15

1.2 OBJETIVO ESPECÍFICO.................................................................................. 15

1.3 JUSTIFICATIVA ............................................................................................... 16

1.4 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO......................................................................... 18

1.5 METODOLOGIA............................................................................................... 19

2 CONTEXTUALIZAÇÃO................................................................................ 24

2.1 A ORIGEM CONCEITUAL DAS PPP’S.......................................................... 24

2.2 O QUE SÃO AS PPP’S...................................................................................... 25

2.3 ESTRUTURA BÁSICA DE PROJETOS DE PPP’S......................................... 28

2.4 ASPECTOS HISTÓRICOS DA PARCERIA ENTRE O SETOR PÚBLICO E O

PRIVADO NO BRASIL. ............................................................................................... 34

2.5 A ESTATIZAÇÃO NO BRASIL....................................................................... 38

2.6 A PRIVATIZAÇÃO NO BRASIL..................................................................... 40

2.7 RECENTE EVOLUÇÃO DA SITUAÇÃO FISCAL DO BRASIL .................. 45

2.8 ASPECTOS NORMATIVOS DAS PPP’S NO CONTEXTO BRASILEIRO .. 53

3 REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO............................................................. 58

3.1 JUSTIFICATIVAS DO MODELO. ................................................................... 58

3.1.1 Necessidade de investimentos em infra-estrutura ...................................... 58

3.1.2 Transferência do risco ................................................................................ 61

3.1.3 As estruturas de garantias que estão sendo concebidas possibilitarão a

maximização do “Value for Money” (vantagens socioeconômicas).............................. 65

3.2 ASPECTOS RELEVANTES NO TRATAMENTO CONTÁBIL, DOS BENS

PÚBLICOS E DOS BENS PRIVADOS, NOS PROJETOS DE PPP’S. ....................... 67

3.3 A CONTABILIDADE COMO UM DISPOSITIVO LINGÜISTICO E DE

LEGITIMAÇÃO ............................................................................................................ 80

3.3.1 Teoria Institucional da Contabilidade ........................................................ 82

4 PESQUISA EMPÍRICA .................................................................................. 90

5 SUGESTOES .................................................................................................. 101

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS......................................................................... 108

ANEXOS ..................................................................................................................... 120

13

1 INTRODUÇÃO

O estudo realizado teve a proposta de analisar, sob diferentes pontos de vista, o

tratamento contábil dado aos recursos envolvidos na execução de projetos de Parcerias

Público-Privadas (PPP’s) no Brasil.

Essa nova modelagem operacional e financeira, que envolve o setor privado em

parcerias com o setor público, com a finalidade de atender às demandas sociais, baseadas em

recursos regulados por contratos de longo prazo (sendo, no contexto do Reino Unido, mais

especificamente denominado como - Private Finance Initiative - PFI), surgiu no ano de 1992,

concomitantemente com o estabelecimento dos termos do Tratado de Maastricht1, na

Inglaterra durante o período em que o seu primeiro-ministro pertencia ao partido

Conservador.

Alguns estudiosos sobre o assunto, entre eles BROADBENT et al. (2000),

argumentam que a questão relacionada às tais parcerias envolve aspectos de macro e micro

economia2.

Do ponto de vista da macroeconomia a questão central é a manutenção de uma política

fiscal que atenda os termos propostos pelo Tratado de Maastricht ou que segundo

HAWKSWORTH (2000) possa garantir o cumprimento da regra de investimento sustentável

à qual demanda a manutenção da relação dívida pública líquida numa média, em relação ao

Produto Interno Bruto (PIB), não superior a 40%.

1 Em 1992 é consolidado o Mercado Comum Europeu, com a eliminação das últimas barreiras alfandegárias entre os países-membros. Pelo Tratado de Maastricht (cidade da Holanda), a União Européia entra em funcionamento a partir de 1º de novembro de 1993. Para admissão à União Econômica e Monetária o país-membro da União Européia deve atender aos seguintes pré-requisitos: a) déficit público máximo de 3% do PIB; b) inflação baixa e controlada; c) dívida pública de no máximo 60% do PIB; d) moeda estável, dentro da banda de flutuação do Mecanismo Europeu de Câmbio; e, por último, e) taxa de juros de longo prazo controlada. 2 Ver glossário.

14

Já a questão microeconômica, relacionada às parcerias entre o setor público e o

privado, diz respeito às vantagens socioeconômicas (value for money) resultantes de cada

projeto de parceria. Sendo que tais vantagens surgem com a diminuição dos custos totais do

projeto, proporcionada pelas transferências de riscos operacionais para o parceiro mais

capacitado a assumi-los.

No ano de 1997, com a chegada do partido trabalhista ao governo da Inglaterra, houve

um fortalecimento desse novo esquema de execução de projetos de investimentos. Nesse

período foi criado um departamento denominado de Private Finance Treasury Taskforce

(TTF), que passou a ser o órgão centralizador, responsável pela coordenação e

desenvolvimento dos projetos de PFI. Sendo, também, responsável pela elaboração e emissão

de notas técnicas (Technical Notes – NT’s), que guiam a elaboração de projetos de PFI.

Este expressivo apoio do novo governo trabalhista ao desenvolvimento e aplicação

desse inovador conceito fica evidente pela evolução da quantidade de projetos de PFI, que

passaram de poucos na época do governo conservador para, segundo dados apresentados por

ROBINSON (2000), cerca de 12% do total das despesas de capital (investimentos) no período

que vai do ano de 1999 ao 2000.

Tanto empenho por parte do governo ao incremento da implementação de projetos de

PFI, resultou no aumento do interesse de outros atores da sociedade global em relação a esse

novo esquema de execução de projetos de investimentos.

O Brasil, assim como outros inúmeros países, se inspirou nas experiências e práticas

do Reino Unido para elaborar o seu programa de PPP’s que no âmbito Federal é regulado pela

Lei 11.079. Apesar da existência da mencionada Lei Federal, sancionada praticamente há dois

anos, esta modelagem de parceria entre o setor privado e o setor público brasileiro ainda não

foi plenamente aplicada.

O debate sobre a possibilidade de elaboração e execução de projetos de PPP’s no

15

Brasil, alimentado pela necessidade de novos investimentos em infra-estrutura3, segue e dele,

ainda, surgem várias dúvidas, discussões e por fim algumas polêmicas, dentre as quais uma (a

relacionada ao tratamento contábil dos recursos) que foi o objeto desta pesquisa.

1.1 OBJETIVO GERAL

Entre as várias questões e polêmicas advindas da implementação de projetos de PPP’s,

a que particularmente interessa, neste trabalho, é a relacionada aos discursos das partes

interessadas na contabilização desse novo esquema de execução de projetos de investimentos.

1.2 OBJETIVO ESPECÍFICO

As PPP´s, sendo entendidas como uma nova modalidade de parceria para projetos de

infra-estrutura pública, que se constitui através de um arranjo entre o setor público e o

privado, tem o seu surgimento e seu emprego, no Brasil, relacionado com o Programa de

Estabilização Fiscal.

De um lado, o surgimento das PPP’s no Brasil se deu, se não principalmente, mas

também, em decorrência da limitação dos recursos públicos para atender às demandas por

investimentos em projetos na área de infra-estrutura pública e pelos esforços para se ampliar a

qualidade e a eficiência dos serviços públicos no período posterior à apresentação do

Programa de Estabilidade Fiscal. Do outro lado, o seu emprego é visto, por alguns críticos,

como uma forma de fugir da rigidez da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e com isto

prejudicar o atendimento do seu principal propósito que é o de ser “capaz de instituir ordem

definitiva nas contas públicas do conjunto dos Poderes e níveis de governo”4. Como mostra o

3 Ver Glossário 4 Resumo do Programa de Estabilidade Fiscal Disponível em: <http://www.fazenda.gov.br/portugues/ajuste/respef.asp>, acesso em: 05/05/2005.

16

comentário seguinte:

As parcerias público-privadas podem servir de veículo para o afrouxamento da rigidez fiscal no curto prazo, ao mesmo tempo criando contingências futuras que podem comprometer a sustentabilidade da dívida pública5.

É dessa discussão que surge o problema do trabalho a ser realizado. Segundo GIL

(1996), a acepção da palavra problema que mais apropriadamente caracteriza o trabalho

científico é o que a apresenta como uma questão não resolvida e que é objeto de discussão,

em qualquer domínio do conhecimento. Uma questão não resolvida pode referir-se a alguma

necessidade de por a prova uma suposição, a interesses práticos, à vontade de compreender

uma situação do cotidiano ou outras situações. Logo, o problema desse estudo consiste na

seguinte questão: Existem aspectos contraditórios entre os discursos dos componentes dos

vários órgãos oficiais do governo e aqueles dos setores representativos dos profissionais

de contabilidade, no que se refere ao entendimento do tratamento contábil a ser dado

aos recursos envolvidos na execução dos projetos de PPP’s no Brasil?

1.3 JUSTIFICATIVA

O crescimento sustentável da economia brasileira depende de ações que gerem

crescimento econômico capaz de criar um círculo virtuoso que promova a queda no índice de

desemprego, queda no índice de criminalidade, maior distribuição de renda, aumento no

consumo e aquecimento na produção industrial.

Para promoção desse crescimento, o governo Federal tem dado mostras de que aposta

na melhoria do índice da balança comercial. Ou seja, nesse contexto, o crescimento das

5 Artigo, Gustavo Loyola, Jornal Valor Econômico, 20/09/2004.

17

exportações e do incremento na exploração do setor de turismo (principalmente internacional)

torna-se indispensável.

Porém, para a viabilização deste movimento o Brasil necessita de grandes

investimentos em infra-estrutura que possibilite a equação de problemas, acumulados ao

longo das últimas décadas, gerados pela falta de investimentos em setores como os de

transportes, comunicação e energia. Problemas estes que se apresentam dentre os geradores

do que se chama de custo Brasil que vem a ser a perda da competitividade da indústria

nacional perante seus concorrentes no mercado globalizado.

O governo, Federal ou Estadual, não tem recursos (financeiros, pessoais, tecnológicos

etc) suficientes para os investimentos necessários e como alternativa apresentou um novo

modelo a ser discutido com a sociedade. O estabelecimento das normas gerais sobre tal

modelo de financiamento, no âmbito Federal, foi instituído através da Lei Federal 11.079, de

30 de dezembro de 2004.

Esse modelo já foi experimentado em outros países e é comumente denominado de

Parcerias Público-Privadas (PPP). O Governo Federal brasileiro tem apresentado esse modelo

como uma alternativa para o financiamento de investimentos que o país necessita, sem que se

retire do Estado a responsabilidade de promover o crescimento. Preservando, também, o

planejamento estatal.

Prova da importância deste novo modelo de financiamento foi a divulgação do Plano

Plurianual (PPA) de 2004 a 2007, elaborado pelo Governo Federal e que, do total dos

investimentos estratégicos apresentados como necessários, 46% seriam provenientes de

Parcerias Público-Privadas.

Levando-se em conta a importância social e econômica deste novo modelo de

financiamento, sendo este um assunto recente e ainda pouco explorado pelos diversos setores

da sociedade, incluindo o acadêmico, é possível a dedução de que um trabalho que procure

18

aprofundar a sua análise tenha considerável relevância no sentido do desenvolvimento

técnico, como também na difusão informacional. Ambos os aspectos, indispensáveis para o

fortalecimento e aceitação de qualquer sistema inovador.

1.4 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO

Para MARTINS (1994), o caráter inédito (não foi possível identificar outra dissertação

ou tese que aborde o assunto) dos propósitos da pesquisa, certamente, se constitui num fator

limitativo para o estudo. Este fator limitativo produz ameaças e oportunidades para o

desenvolvimento do trabalho proposto. As ameaças se constituem da falta de discussão,

abordagem e resultados de estudos similares. Já as oportunidades surgem da possibilidade de

se iniciar a construção dos resultados analíticos sobre o tema.

A realização de um estudo, da natureza proposta, baseado na pesquisa qualitativa

pressupõe a necessidade de que o pesquisador faça um corte de espaço e tempo de ocorrência

de um determinado fenômeno. Esse corte tem como finalidade a definição do campo e da

dimensão em que o trabalho de pesquisa se desenvolveu.

No que se refere ao espaço, o necessário corte compreendeu a análise do entendimento

do tratamento contábil que foi dado aos recursos relacionados à execução dos programas, de

PPP’s, dos Estados da região sudeste do Brasil, onde já existem legislações próprias sobre o

assunto (entenda-se estados de Minas Gerais e São Paulo), complementado por órgãos de

controle Federal (STN e TCU) e setores representativos dos profissionais contábeis.

Já em referência ao tempo, o corte, compreendeu o período entre a data, que se deu

com o início do levantamento dos dados da pesquisa, em junho de 2005 e a data programada

para a finalização da Análise e interpretação dos dados desta pesquisa, julho de 2006.

19

1.5 METODOLOGIA

Para SELLTIZ (1967), o objetivo de uma pesquisa é, através do emprego de processos

científicos, descobrir respostas para perguntas, de tal forma a aumentar a probabilidade de que

a informação obtida seja significativa para a pergunta, sendo, ainda, precisa e não-viesada.

LUNA (1997, p.27), sintetiza esta mesma questão da seguinte maneira:

Qualquer que seja o problema, o referencial teórico ou a metodologia empregada, uma pesquisa implica o preenchimento de três requisitos:

a existência de uma pergunta que se deseja responder; a elaboração (e sua descrição) de um conjunto de passos que permitam obter a informação necessária para respondê-la; a indicação do grau de confiabilidade na resposta obtida.

Visando a atender mais um dos requisitos básicos no desenvolvimento de uma

pesquisa, é apresentada aqui a metodologia a ser empregada neste trabalho. A pesquisa se

desenvolveu através de um estudo exploratório de abordagem não convencional que, segundo

MARTINS (1994, p.3): “Se utilizam, com maior freqüência, de análises qualitativas, daí surgirem as

denominações: pesquisas qualitativas; metodologias qualitativas e expressões assemelhadas”.

O método utilizado no desenvolvimento desta pesquisa qualitativa é o crítico-

dialético, que tem como base teórica o materialismo histórico. Segundo TRIVIÑOS (1987,

p.51): “O materialismo histórico é a ciência filosófica do marxismo que estuda as leis sociológicas

que caracterizam a vida da sociedade, de sua evolução histórica e da prática social dos homens, no

desenvolvimento da humanidade”.

Em outra citação, o mesmo TRIVIÑOS (1987, p.51) diz que: “O materialismo histórico

ressalta a força das idéias, capaz de introduzir mudanças nas bases econômicas que as originou. Por

isso destaca a ação dos partidos políticos, dos agrupamentos humanos etc., cuja ação pode produzir

transformações importantes nos fundamentos materiais dos grupos sociais”.

20

Para FRIGOTTO (1997, p.75): “A dialética situa-se, então, no plano de realidade, no plano

histórico, sob a forma de trama de relações contraditórias, conflitantes, de leis de construção,

desenvolvimento e transformação dos fatos”.

Nos dizeres de GRAMSCI (1978), a prática da pesquisa dialética pode se caracterizar

por uma catarse e um processo de trabalho de aproximações sucessivas da verdade que, por

ser histórica, sempre é relativa.

Com o intuito de sinalizar, na prática, como uma pesquisa dialética pode ocorrer,

FRIGOTTO (1997) indica a estratégia de uma pesquisa que vinha realizando e que aqui,

resumidamente, são apresentados os seus cinco momentos fundamentais:

Ao se iniciar uma pesquisa, dificilmente se tem um problema, mas uma problemática. O recorte que se vai fazer para investigar situa-se em um amplo contexto. Sempre se parte de condições já dadas, existentes, e de uma prática anterior, nossa e dos outros, que gerou a necessidade da pesquisa através do processo de problematização. Na definição da problemática deve, pois, aparecer de imediato a postura, o inventário (provisório) do investigador. Essa postura delineia as questões básicas – a problematização, os objetivos, em suma, a direção da investigação.

No trabalho propriamente de investigação, um primeiro esforço é o resgate crítico da produção teórica ou do conhecimento já produzido sobre a problemática em jogo. Definido o embate no plano teórico-metodológico, partindo do conhecimento já existente, começa a pesquisa dos múltiplos elementos e dimensões do problema que se está querendo desvendar. A questão crucial é estabelecer o inventário crítico desta postura em face do objeto que se está investigando, e não abstratamente.

Feito o levantamento do material da realidade que se está investigando, necessita-se definir um método de organização para a análise e exposição. Trata-se de discutir os conceitos, as categorias que permitem organizar os tópicos e as questões prioritárias e orientar a interpretação e a análise do material.

A análise dos dados representa o esforço do investigador de estabelecer as conexões, mediações e contradições dos fatos que constituem a problemática pesquisada.

Finalmente busca-se a síntese da investigação. A síntese resulta de uma elaboração. É a exposição orgânica, coerente, concisa das “múltiplas determinações” que explicam a problemática investigada.

A coleta dos dados utilizados na realização desta pesquisa qualitativa se deu através

do emprego da técnica de entrevista em profundidade, que segundo MARTINS (1994, p.4) é :

21

“Executada por entrevistadores experimentados que interrogam a fundo poucas pessoas”.

Neste tipo de pesquisa, a definição de critérios para a seleção dos sujeitos que

comporão o universo de investigação é algo relevante, pois interfere diretamente na qualidade

das informações que possibilitarão a análise dos dados e uma maior compreensão do

problema delineado. Para DUARTE (2002, p.141): “A descrição e delimitação da população base,

ou seja, dos sujeitos a serem entrevistados, assim como o seu grau de representatividade no grupo

social em estudo, constituem um problema a ser imediatamente enfrentado, já que se trata do solo

sobre o qual grande parte do trabalho de campo será assentado.”

Para dar resposta ao problema relacionado à representatividade dos entrevistados,

procurou-se entrevistar, inicialmente, representantes dos profissionais envolvidos nas

primeiras experiências de projetos de PPP´s estruturados no Brasil. Para tanto, foram

mantidos contatos com executivos de empresas de auditoria e consultoria. Sendo atendido

pelas empresas ERNST & YOUNG e DELOITTE. Outras empresas como KPMG e PRICE

WATERHOUSE, também foram procuradas. Porém, não atenderam a solicitação de

realização de entrevista. Tais empresas foram procuradas por terem, dentro de suas estruturas,

departamentos que se dedicam, exclusivamente, às atividades de assessoria no estudo e

modelagem de projetos de PPP’s.

Neste primeiro momento da pesquisa procurou-se, também, colher dados provenientes

dos representantes do setor público. Sempre respeitando o critério utilizado anteriormente na

delimitação do estudo. Foram realizadas entrevistas com os responsáveis diretos pelas

unidades gestoras dos projetos de PPP´s dos Estados de Minas Gerais (Secretaria do

Desenvolvimento Econômico e Social – Unidade de PPP´s) e de São Paulo (Secretaria de

Planejamento – Unidade de PPP´s).

A partir destas primeiras entrevistas, foi utilizado, para a identificação de novos

22

contatos, o sistema de rede6, no qual se busca um “ego” focal que pudesse indicar pessoas

com as quais se relaciona naquele meio e sugerir formas adequadas de abordagem.

Geralmente, neste sistema, as pessoas indicadas pelo “ego” sugerem que se procurem outras

ou fazem referências a sujeitos importantes dentro do setor e assim vai-se construindo uma

rede de, possíveis, novos informantes.

Como primeiros frutos da utilização do sistema de redes, ocorreu a viabilização da

coleta de dados (através de entrevistas) no Tribunal de Contas da União (TCU), na Secretaria

do Tesouro Nacional (STN) e no Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE/SP). Tais

entrevistas foram realizadas nas sedes das Instituições e tiveram como sujeitos das entrevistas

elementos de elevado grau hierárquico dentro de suas respectivas estruturas funcionais.

Uma segunda fase da realização de coleta de dados teve inicio com uma entrevista

realizada com o Dr. Luiz Nelson Guedes de Carvalho (Professor Titular do Departamento de

Contabilidade da Universidade de São Paulo – USP). Tal entrevista possibilitou, mais uma

vez, a aplicação do sistema de redes o qual viabilizou a realização de mais três entrevistas:

com o Dr. Valmor Slomski (Professor Titular do Departamento de Contabilidade da

Universidade de São Paulo – USP), com dirigentes do Instituto dos Auditores Independentes

do Brasil (IBRACON), com vice-presidente do Conselho Federal de Contabilidade (CFC).

Porém, esta última entrevista (CFC) foi descartada, pois as respostas colhidas não atenderam

os propósitos da pesquisa.

Como forma de organizar os diversos elementos sociais entrevistados, denominou-se

de grupo de elementos sociais que representam o Poder Executivo os seguintes: unidade

gestora dos projetos de PPP´s do Estado de Minas Gerais (Secretaria do Desenvolvimento

6 De acordo com Bott (1976,p. 299), “a rede é definida como todas ou algumas unidades sociais (indivíduos ou grupos) com as quais um indivíduo particular ou um grupo está em contato”. Trata-se, neste trabalho, de uma “rede pessoal” na qual existe um ego focal que está em contato direto ou indireto (através de seus inter-relacionamentos) com qualquer outra pessoa situada dentro da rede (p. 300-302).

23

Econômico e Social – Unidade de PPP´s), unidade gestora dos projetos de PPP´s de São Paulo

(Secretaria de Planejamento – Unidade de PPP´s) e Secretaria do Tesouro Nacional.

Tais entrevistas foram do tipo semi-estruturadas, que para TRIVIÑOS (1987, p.146) é

aquela que: “Parte de certos questionamentos básicos, apoiados em teorias e hipóteses, que

interessam à pesquisa, e que, em seguida, oferecem amplo campo de interrogativas, fruto de novas

hipóteses que vão surgindo à medida que se recebem as respostas do informante” e deve ser

privilegiada em pesquisas qualitativas, pois “(...) ao mesmo tempo que valoriza a presença do

investigador, oferece todas as perspectivas possíveis para que o informante alcance a liberdade e a

espontaneidade necessárias, enriquecendo a investigação”.

A realização das entrevistas foi antecedida da aplicação do pré-teste deste instrumento

de coleta de dados. O pré-teste, da entrevista semi-estruturada, foi realizado com alunos do

programa de mestrado em contabilidade da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)

que cursaram a disciplina “Gestão Governamental” ministrada no segundo trimestre do ano de

2005. Com base neste pré-teste, foram feitas as alterações necessárias no roteiro inicial da

entrevista.

Além das entrevistas, foi realizada, também, a pesquisa bibliográfica, com a qual

pretendeu-se estudar a natureza teórica que possa consolidar o referencial conceitual que será

adotado na pesquisa.

Esta pesquisa qualitativa foi direcionada ao longo de seu desenvolvimento e não

buscou enumerar ou medir eventos. Sem, portanto, ter a obrigatoriedade do uso de

instrumental estatístico na análise dos dados.

24

2 CONTEXTUALIZAÇÃO

2.1 A ORIGEM CONCEITUAL DAS PPP’S

GLAISTER (1999) sustenta que essa nova fase das parcerias teve início na Inglaterra

por volta de 1981 através de um processo de ajuste entre as fontes, públicas e privadas, de

financiamento, fazendo parte de um movimento que se convencionou chamar de Reforma do

Estado (Novo Papel do Estado). De acordo com GRAY e JENKIS (1993), neste primeiro

momento, os esforços estavam concentrados na busca da melhoria da eficiência e da eficácia

do setor público através da delegação de responsabilidades e da medição do desempenho na

execução das atividades ligadas à Administração Pública.

O segundo passo, nesta caminhada rumo ao novo papel do Estado, foi a

implementação de ações que visavam melhorar a accountability7 administrativo e político do

setor público, nesta etapa o objetivo principal foi estabelecer, com maior clareza, as

competências e as responsabilidades das pessoas envolvidas na execução das atividades

ligadas à Administração Pública. Neste sentido, HYNDMAN e EDEN (2002) evidenciam que

os principais executivos do setor público foram, diretamente, subordinados aos ministros para

que apresentassem o desempenho e os resultados de seus departamentos.

O passo definitivo, em direção ao que hoje se convenciona chamar de Parcerias

Publico-Privadas - PPP`s – (sendo, no contexto do Reino Unido, mais especificamente

denominado como - Private Finance Initiative – PFI), foi dado concomitantemente com o

estabelecimento dos termos do Tratado de Maastricht, no ano de 1992 na Inglaterra durante o

período em que o seu primeiro-ministro (John Major) pertencia ao partido Conservador.

No contexto brasileiro, a implementação desta forma contemporânea de parcerias

7 Ver glossário.

25

envolvendo o setor público e o privado, apresenta elementos bem próximos aos envolvidos no

contexto do Reino Unido (origem das PPP’s). Tendo origem com o início das privatizações

que tornariam-se, posteriormente, um importante instrumento de política econômica que,

dentre outras finalidades, visava definir uma função mais reguladora e menos produtora para

o Estado.

2.2 O QUE SÃO AS PPP’S.

Nas economias estruturadas de acordo com o regime capitalista, a razão fundamental

da atividade econômica do setor público é o apoio à atividade privada de produção ou de

consumo. No transcorrer destas intervenções públicas (que têm como razões gerais o

fornecimento de bens públicos, os empreendimentos com rentabilidade incerta e diferida no

tempo ou a superação de dificuldades insuperáveis para a iniciativa privada) na economia, já

fica evidente a existência de uma relação entre o setor público e o privado.

A atividade econômica pública apresenta-se como uma resposta às dificuldades

enfrentadas pela iniciativa privada. Segundo LODOVICI et al. (1992), tais dificuldades têm

como principal origem, a questão da eqüidade social, ou seja, a redistribuição dos recursos e

dos rendimentos, para a minimização dos custos e a maximização dos benefícios sociais da

atividade econômica.

A ação intervencionista do Estado no fornecimento e gestão dos serviços se

consolidou e tornou-se cada vez mais comum a ponto de multiplicar as dificuldades, de ordem

organizacional ou financeira, do Estado e criar uma situação em que a expressão “falência do

Estado” vem se configurando como a mais perfeita tradução da realidade.

No que se refere às dificuldades organizacionais, enfrentadas pelo Estado no

desempenho de suas ações econômicas, destacam-se as relacionadas ao atendimento dos

objetivos de eficiência (entendida como minimização dos custos por unidade de produto).

26

Nas questões relacionadas às dificuldades financeiras, o principal problema enfrentado

pelo Estado é o aumento das demandas em um nível superior ao aumento da oferta de meios,

próprios, de financiamento (impostos, taxas e tarifas públicas). Tal fato apresenta-se como

potencial obstáculo para a manutenção de um padrão satisfatório na prestação de serviços

públicos, o que gera um crescente grau de insatisfação da sociedade e apresenta a necessidade

de uma maior discussão em relação à manutenção do Estado como sustentáculo da iniciativa

econômica privada.

Refazendo, em sentido oposto, o caminho da teoria e da prática econômica tradicional,

LODOVICI et al. (1992), apresenta como hipótese de solução para as dificuldades

organizacionais e financeiras enfrentadas pelo Estado, a cooperação entre o setor privado e o

público, entendendo esta como um sustentáculo privado à atividade econômica pública.

De uma forma generalista pode-se conceituar as PPP’s, no formato contemporâneo,

como uma modalidade de contrato de longo prazo entre o Estado e o setor privado para

realizar obras e serviços que demandam grande volume de investimentos, nos quais os riscos

do investimento são divididos (entre o parceiro público e o privado) e o Estado fornece

garantias extras de pagamento em relação às outras despesas públicas.

GRIMSEY e LEWIS (2002, p.248), defendem que:

PPP’s podem ser definidas como um acordo onde entidades do setor público entram em acordos contratuais de longo prazo nos quais entidades privadas participam, de forma direta ou dando apoio, na provisão de infra-estrutura, resultando em um contrato no qual uma entidade privada se compromete a entregar infra-estrutura pública baseados em serviços8.

Já para BROADBENT e LAUGHLIN (2002, p.622), esse novo conceito de parceria

8 Tradução livre do autor: ”PPP’s can be defined as agreements where public setor bodies enter into long-term

contractual agreements in which private parties participate in, or provide support for, provision of infrastructure, and a PPP project results in a contract for a private entity to deliver public infrastructure-based service.”

27

entre o setor público e o privado é: “Em muitas formas, uma tentativa para promover uma mudança

à suposição de que o setor público tem que ser o provedor, exclusivo, dos serviços pelos quais, em

última instância, ele é o responsável”9.

Segundo BORGES e PASIN (2003, p.182), nos contratos firmados sob esta estrutura:

“O Estado transfere uma atividade própria ou não (não necessariamente através de concessão), com

retorno insuficiente ou desconhecido, garantindo ao setor privado a atratividade do empreendimento

por meio de recursos públicos”.

HODGES e MELLET (2002, p.132) argumentam que:

O típico esquema de PPP’s envolve contratos de longo prazo, sob o qual o operador do setor privado concorda em ser o provedor de serviços para um comprador, do setor público, em troca de um fluxo de pagamentos10.

Na tentativa de limitar o significado da expressão parceria público-privada, no

contexto brasileiro, é possível que se encontre algumas confusões derivadas, principalmente,

da ampla utilização, como informa DI PIETRO (2005, p.81), do termo parceria: “Para designar

todos os ajustes entre o poder público e o particular para consecução de fins de interesse público”. A

expressão parceria público-privada foi inserida, no conjunto de normas que regulam a

Administração Pública brasileira, através da Lei nº 11.079, de 30-12-2004, para designar

apenas duas modalidades de parceria: a concessão patrocinada e a concessão administrativa.

DI PIETRO (2005, p.161) argumenta que:

Para englobar as duas modalidades em um único conceito, pode-se dizer que a parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão que tem por objeto (a) a execução do serviço público, precedida ou não de obra

28

pecuniária do parceiro público, ou (b) a prestação do serviço de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, com ou sem execução de obra e fornecimento e instalação de bens, mediante contraprestação do parceiro público.

2.3 ESTRUTURA BÁSICA DE PROJETOS DE PPP’S

A Lei 11.079/2004, em seu artigo 9º dispõe que, antes da celebração do contrato para

a execução de qualquer projeto de Parcerias Público-Privadas, deverá ser constituída uma

sociedade de propósito específico (SPE), sob a forma de companhia aberta (sociedade

anônima) ou sob a forma de uma sociedade limitada. Seja qual for a constituição jurídica da

SPE, esta deverá obedecer a determinados padrões de governança corporativa e adotar

padrões para a contabilidade e respectivas demonstrações, na forma que vier a ser regulada.

Figura I – Estrutura Básica de SPE e PPP

Fonte: disponível em: <www.ppp.mg.gov.br/download/painel_4_2.ppt>, acessado em: 07/08/2006.

A legislação citada estabelece, também, a impossibilidade de a Administração Pública

ser a titular da maioria do capital votante da SPE, salvo se a aquisição da maioria ocorrer por

http://www.ppp.mg.gov.br/download/painel_4_2.ppt

29

instituição financeira controlada pelo Poder Público, na hipótese de inadimplemento

(impondo, assim, algumas restrições quanto à composição do capital) e a necessidade de

autorização prévia da Administração Pública para a transferência do controle da SPE, nos

termos do edital e do contrato.

Figura II – Modelagem da SPE

Fonte para adaptação: disponível em: <www.ppp.mg.gov.br/download/painel_4_2.ppt>, acessado em: 07/08/2006.

Dessa forma, o parceiro privado e os financiadores do projeto terão maior grau de

liberdade na condução da implementação e da gestão da PPP, que estará a cargo da SPE e

seus controladores privados que, através de uma adequada estrutura societária, deverão

mitigar os riscos de ingerência do Estado na implementação, execução e gestão dos projetos.

O Estado, por sua vez, procurará viabilizar investimentos públicos através de um fluxo

Atingimento de

metas contratuais

Empréstimos

75%

25 %

Sócios Privados

BNDES e Outros

Receita Operacional

Receita Operacional

Operadores

Fornecedores SPE ou

Empreendimento

Construtores

Agente Fiduciá

rio

ESTADO Participação, Regulação e

Fiscalização

C/C ou Fundo. Colchão de liquidez

Tesouro ou Fundo Fiscal

Certificação de Metas

Pagamentos de obrigações

Remuneração do Investimento

Contraprestação Pública

Resultado Operacional

Aporte de Recurso

http://www.ppp.mg.gov.br/download/painel_4_2.ppt

30

corrente de pagamentos por serviços (despesa corrente) e não através da destinação total do

capital necessário para a conclusão do projeto de investimento.

Fazendo uso dos conceitos relacionados à constituição de SPE’s, inúmeros projetos de

PPP’s foram estruturados e implementados ao longo dos anos. Uma pequena amostra da

amplitude da utilização destes conceitos se dá através dos resultados dos seguintes

empreendimentos:

Quadro 1 - Experiência de PPP na União Européia

Projeto Setor Valor (Milhões de £)

Características

Deep Tube Lines –

Bakerloo, Central &

Victoria Lines (BCV)

Transporte

– Metro 4.556

O projeto envolve 3 contratos nas

seguintes áreas: manutenção dos trens,

das estações, dos trilhos e da infra-

estrutura civil tal como os túneis. Os

passageiros beneficiar-se-ão dos tempos

reduzidos da viagem, maior segurança.

Após 30 anos, o governo adquirirá um

serviço inteiramente mantido sem

nenhuma reserva de investimento.

Second Severn

Crossing

Transporte -

Pontes

331

Construção de uma nova ponte sobre o

rio de Severn. Projeto complementar a

uma estrutura já existente. A companhia

do setor privado mantém e opera ambos

os cruzamentos. O contrato assegura que

o governo adquirirá as estruturas das

pontes inteiramente livre de débitos. Fonte: disponível em: <http//www.partnershipsuk.org.uk/projectsDatabase>, acessado em: 07/08/2006.

As SPE’s podem ser conceituadas como sociedades que possuem um único objeto.

Geralmente o principal objetivo de uma SPE é o de segregar determinados ativos e riscos de

forma efetiva dentro de uma operação. Desta forma, o próprio projeto torna-se uma pessoa

jurídica, com direitos (receitas) e deveres, registrados em suas próprias demonstrações

31

contábeis, de modo que os seus patrocinadores comprometem-se com os financiadores apenas

no montante do capital aportado no projeto, configurando-se, portanto, em uma operação fora

balanço dos que constituem tais sociedades.

Vale ressaltar que, em virtude de significativos acontecimentos, a Comissão de

Valores Mobiliários (CVM), através da sua Instrução Normativa 408, visando restringir a

possibilidade de segregar ativos e riscos citados acima, determinou que as demonstrações

contábeis consolidadas das companhias abertas deverão incluir a SPE, quando a essência de

sua relação com a companhia aberta indicar que as atividades da SPE são controladas, direta

ou indiretamente, individualmente ou em conjunto, pela companhia aberta.

Dentre os acontecimentos que nos levaram à incorporação de mais exigências na

realização da consolidação dos balanços das SPE´s com suas respectivas patrocinadoras, vale

a pena destacar o fato ocorrido com a empresa norte-americana Enron que, para BAKER

(2003, p..3) “era uma forma americana de Parceria Público-Privada, pois a Enron não poderia

ter se desenvolvido, como se desenvolveu, sem o apoio do governo que a beneficiou através

de legislação favorável e isenções de regulamentos restritivos durante a fase de

desregulamentação do setor energético americano, ocorrido durante os anos oitenta e

noventa”11.

No contexto norte-americano, onde a empresa Enron mantinha suas operações, o

Financial Accounting Standards Board (FASB), através de sua nota “EITF Issue Nº 90-15”,

com o consentimento do Securities and Exchange Commission (SEC), determinava que uma

companhia poderia participar de uma SPE e tratar os dados contábeis, desse novo

empreendimento, de maneira independente, podendo registrar ganhos e perdas em suas

11 Tradução livre do autor: was an American form of public private partnership, in that, Enron could not have

developed as it did without government support provided through favorable legislation and exemptions from restrictive regulations, many of which were obtained through skillful lobbying efforts. Artfully taking advantage of opportunities that arose during the deregulatory phase in these industries during the 1980s and 1990s.

32

transações com a SPE sem reconhecer seus ativos e passivos, ou seja, sem consolidar os seus

registros contábeis, se fossem atendidas, apenas duas condições:

I – Existência de um investidor independente, responsável por um investimento no patrimônio líquido da nova sociedade que representasse, pelo menos, 3% dos ativos totais da SPE, sendo que este percentual permanecesse em risco ao longo da transação; e II – o investidor independente deveria manter o controle da SPE.

Aproveitando-se das possibilidades oferecidas pela legislação, a Enron, para não

apresentar determinados ativos e passivos em seu balancete, implementou uma estratégia de

gestão, segundo a qual passou a estruturar diversos projetos de investimentos

(aproximadamente 3.000 projetos entre os anos de 1993 e 2000) através da utilização dos

conceitos básicos da SPE’s. Porém, esta estratégia começou a ruir em outubro de 2001,

quando ficou evidenciado, pela primeira vez, que a Enron tinha publicado demonstrações

contábeis em desacordo com o “EITF Issue Nº 90-15”.

Um relatório preparado pelo Conselho de Administração da Enron evidenciou que,

entre os anos de 1993 e 1996, a Enron, através de uma de suas companhias limitadas chamada

de Chewco Investments LP, deixou de consolidar os registros contábeis de uma SPE que

havia estruturado em sociedade com o Sistema de Aposentadoria dos Empregados Públicos da

Califórnia (CalPERS). Tal projeto tinha seu patrimônio líquido avaliado em US$ 500 milhões

e recebia o nome de Joint Energy Development Investment Limited Partnership (JEDI).

De acordo com BAKER (2003), no final de novembro de 1997 a Enron resgatou as

ações da CalPERS no empreendimento feito na JEDI. Desta maneira, para poder continuar

mantendo os registros contábeis da JEDI fora da consolidação de suas demonstrações

contábeis, a Enron precisaria encontrar um novo sócio que assumisse o controle da JEDI. A

solução encontrada por Andrew Fastow (dirigente da Enron), foi selecionar Michael J.

Kopper (um de seus empregados), para comprar as ações da CalPERS na JEDI. Kopper,

33

obviamente, não era um investidor independente, assim de maneira fraudulenta, a Enron

continuou a não consolidar os registros contábeis da JEDI em suas demonstrações contábeis.

Esta fraude contábil ocorreu no intervalo dos anos de 1997 e 2001.

Em novembro de 2001, depois de evidenciada a fraude, a Enron anunciou que

consolidaria os registros contábeis da JEDI, retroativamente, até 1997. Esta consolidação

retroativa resultou em uma volumosa redução da renda líquida informada pela Enron, além de

um enorme aumento de sua dívida informada. Em dezembro de 2001, em decorrência dos

fatos listados acima, foi declarada a falência da Enron.

A ocorrência de casos, como o da Enron, reacendeu o debate sobre a necessidade da

predominância da essência econômica sobre a forma jurídica de uma determinada transação.

Neste sentido, BAKER (2003, p. 2), em consonância com o Accounting Standard Board

(ASB) do Reino Unido diz que:

(...) se uma entidade governamental tem reivindicações de propriedade sobre um determinado recurso ou tem obrigações de longo prazo referente ao pagamento destes recursos ou serviços, os ativos e passivos relacionados a este determinado recurso deveriam ser refletidos no balancete da entidade governamental.12

12 Tradução livre do autor: (...)if a governmental entity has ownership claims over the asset or has long-term

obligations with respect to the asset or the services, the assets and liabilities should be reflected on the balance sheet of the governmental entity.

34

2.4 ASPECTOS HISTÓRICOS DA PARCERIA ENTRE O SETOR PÚBLICO E O PRIVADO NO BRASIL.

Ao contrário do que se possa imaginar, a idéia de realização de parcerias entre o poder

público e a iniciativa privada para viabilizar a realização de investimentos nos diversos

setores e, em particular, no setor de infra-estrutura brasileiro já é bastante antiga.

As primeiras experiências relatadas, no Brasil, datam do período monárquico. As

parcerias entre as autoridades, tanto no âmbito do império quanto das províncias, com os

investidores particulares (nacionais e estrangeiros) foram de extrema importância para a

construção das principais linhas férreas da época.

Os primeiros projetos de construção de linhas férreas que contavam com o subsídio13

do governo surgiram em 1850. Tais subsídios tinham o objetivo de expandir o número de

novos projetos de construção de linhas férreas, visando com isto uma maior integração do

interior do território com o litoral.

Esta política de subsídios surgiu da pressão dos proprietários de escravos e terras que,

em sua grande maioria, eram influentes produtores agrícolas (cana, café) que sustentavam o

regime monárquico e viam a construção de linhas férreas como a melhor maneira de se

reduzir os altos custos incorridos nos fretes, grande parte movida pela força animal, da

escoação da produção agrícola, bem como para facilitar o transporte de passageiros que na

época era precário.

O grande volume de capital necessário para desenvolver tais projetos, além da

instabilidade política associada ao período regencial e aos primeiros anos do segundo reinado

(1840-1889) desencorajavam os investidores. É neste contexto que se evidencia a importância

dos subsídios governamentais para o desenvolvimento da infra-estrutura através de parcerias

com o setor privado.

13 Ver glossário.

35

Estes subsídios, de acordo com SUMMERHILL (1998), deram-se através da política

de garantia, por parte do governo, de dividendos mínimos aos investidores. No ano de 1873,

foi elaborada a Lei nº 2450, complementada pelo Decreto 5564 de 28 de fevereiro de 1874,

que expandia tais garantias para todos projetos realizados no Brasil. Os principais aspectos

desta legislação estão expostos no quadro apresentado a seguir:

Quadro 2 – Aspectos legais de parcerias firmadas durante período regencial e dos primeiros anos do segundo reinado (1840-1889)

Tópico Lei 2450 / Decreto 5564

Concorrência pública Instituído o princípio da concorrência pública no processo deestabelecimento de concessões.

Intermodalidade Privilegia as concessões ferroviárias que se interliguem ahidrovias.

Garantia de juros 7% sobre o capital empregado na construção, pelo prazomáximo de 30 anos, a empresas que comprovassem receitalíquida anual de 4% sobre o capital empregado.

Capital máximo garantido Fixado caso a caso para as concessões interprovinciais.Fixado em cem mil contos para a soma das concessões emcada província de que o império fosse avalista.

Ressarcimento ao governo dejuros ou subvenções pagos

Quando os dividendos superarem 8%, o Tesouro Nacional receberia um porcentual da receita líquida, crescente com onível de dividendos.

Fiança do Império a garantiasprovinciais

Até o limite de 7% para juros e até 20% para a subvençãoquilométrica.

Subvenção quilométrica Não excedente a 20% do capital empregado na construção da estrada, a ser pago à medida que a esta avance,alternativamente à garantia de juros.

Zona de privilégio Em zona com largura de 33km para cada lado do eixoda via, por 90 anos.

Lavra de minas Preferência, em igualdade de condições, para lavra de minas, na zona de privilégio.

Participação acionária dogoverno

De até 20% do capital orçado para a construção, com orecebimento de dividendos somente quando a receitalíquida tiver atingido 12%.

Reversibilidade de bens Ao término do prazo contratual. Domicílio legal da empresa No Império. Gratuidades e descontostarifários

Para deslocamentos de tropas militares, funcionários públicos,colonos, etc.

Modicidade tarifária. Redução das tarifas quando os dividendos excederem a 12% em dois anos consecutivos.

Elaborado pelo autor, tendo como base a texto da referida legislação.

36

Segundo SUMMERHILL (1998), a política de subsídios governamentais para o setor

de transportes era comum no século dezenove e as garantias de mínimos dividendos não eram

uma particularidade do Brasil. Outros países como Estados Unidos, Índia, Rússia e França,

também mantinham este tipo de política.

Nesta política, de dividendos mínimos, estabelecida pelo governo brasileiro cada

empresa (responsável pelos investimentos) estabelecia, de acordo com a legislação do

governo, um valor mínimo para a taxa de retorno sobre o capital investido. Quando este nível

mínimo de retorno não era alcançado, o governo pagava a diferença. Porém, quando a

empresa obtinha ganhos que excediam o nível estabelecido, a diferença era dividida com o

governo.

A análise dos dados da época demonstra que a política de subsídios implementada

pelo governo brasileiro provocou efeitos positivos, pois no período em que as linhas férreas

mais se desenvolveram (1854-1913), poucas ferrovias foram construídas e operadas apenas

pelo governo. Grande parte destas ferrovias teve participação majoritária de capital privado

nacional ou estrangeiro, na maioria ingleses que segundo CASTRO (1979) totalizaram 78%

dos investimentos estrangeiros no Brasil no século XIX. BAER e MACDONALD (1998),

informam que a maior parte dos investimentos britânicos no Brasil concentrava-se em

Estradas de Ferro e Utilidades Pública, sendo que a distribuição dos investimentos, nestas

duas modalidades, no decorrer dos anos foi a seguinte: 70% e 12%, respectivamente, do total

de investimentos em 1885; 58% e 16% em 1905; e 44% e 41% em 1913.

Durante este período, de acordo com dados apresentados por SUMMERHILL (1998),

seis empresas representavam 70% dos serviços de transportes de passageiros e de fretes

ferroviários no Brasil. Sendo elas constituídas de capital privado inglês (São Paulo Railway,

Great Western of Brazil Railway e Leopoldina Railway), capital privado brasileiro

(Companhia Paulista e Companhia Mogiana) e capital do governo (Central do Brasil).

37

Entre as seis companhias apresentadas, existem também exemplos em que o governo

nunca teve que desembolsar valores referentes às diferenças garantidas pela legislação, como

é o caso da Companhia Paulista que tinha uma taxa de retorno de 7% sobre seu capital

garantido pelo governo da província de São Paulo, que devido a grande demanda por seus

serviços (desde o início de sua operação em 1872) não necessitou dos subsídios do governo.

Pelo contrário, já que apresentava taxa de retorno que excedia em 10% as suas expectativas,

teve que dividir pela metade este excesso com o governo. Esta divisão se deu até 1876,

quando a companhia renunciou ao direito de reivindicar futuras garantias ao governo.

Porém, existem também exemplos em que o governo sempre teve que pagar as

diferenças garantidas pela legislação, como é o caso da Great Western of Brazil que começou

a operar em 1881 e recebeu subsídios do governo até a virada do século (1900) quando o

governo, pressionado por uma forte oposição política gerada pelo grande volume de

transferências de recursos públicos para empresas estrangeiras, começou a comprar os seus

direitos de garantias dando início a um movimento paulatino de estatização. A esse respeito,

BAER e MACDONALD (1998, p.505), argumentam que:

No final do século essas garantias tornaram-se uma responsabilidade política e econômica do governo, resultando em uma gradual nacionalização das estradas de ferro14.

A partir deste período, os mecanismos de financiamento utilizados na época, pelo

império, em especial a oferta de subsídios que garantiam o retorno ao investimento, foram

sendo extintos.

Porém, esta tendência não se deu de forma absoluta, visto que o Decreto 8.532, de 25

14 Tradução livre do autor: “Toward the end of the century these guarantees became a political and economic

liability to the government, resulting in the gradual nationalization of railroads”.

38

de janeiro de 1911, permitiu a oferta de subsídios para ferrovias classificadas como coloniais,

que se destinavam a interligar pólos de imigração. Um outro exemplo da sobrevida da política

de subsídios.

2.5 A ESTATIZAÇÃO NO BRASIL.

De acordo com o relato do tópico anterior, as primeiras empresas estatais brasileiras

existem desde que o Brasil, ainda, era uma colônia de Portugal15. Sendo que a transição, entre

final do século XIX e início do século XX, foi marcada pelas primeiras estatizações de

ferrovias que naquela época eram, em sua maioria, propriedades de empresas estrangeiras.

Para alguns pesquisadores, entre eles PINHEIRO (2000, p.8): “A intervenção do Estado

na economia, através da criação de estatais ou de outra maneira, foi relativamente pequena até a

chegada ao poder de Getulio Vargas nos anos 30”. Argumentam que as ações de Getulio Vargas

foram marcadas pelo nacionalismo econômico, pelo protecionismo à industria nacional, pelos

altos investimentos públicos em infra-estrutura e pela criação de monopólios públicos.

PINHEIRO (2000), dá destaque a alguns princípios que, a partir da chegada de Getulio

Vargas ao poder, teriam propiciado o crescimento da presença das estatais na economia,

sendo alguns deles:

I. Desenvolvimentismo: com a intenção de desenvolver alguns setores, principalmente aqueles em que a iniciativa privada não estava interessada ou não dispunha dos recursos financeiros necessários para a execução do projeto, do parque industrial nacional, o Estado teve que investir diretamente para viabilizar o início da criação de um parque industrial diversificado no Brasil.

II. Preocupação com a segurança nacional, expressa em três áreas principais: preocupação com a manutenção da oferta de alguns produtos e serviços considerados essenciais ao desenvolvimento econômico do país; o desejo de manter as indústrias vistas como estratégicas sob o controle do Estado; e a decisão

15 As primeiras empresas estatais brasileiras foram o Serviço Postal (1663) e a Casa da Moeda da Bahia (1694).

Com a vinda de D. João VI para o Brasil, outras estatais foram estabelecidas, incluindo o Banco do Brasil, a Imprensa Régia e a Real Fábrica de Ferro de São João de Ipanema.

39

de limitar a participação do capital externo na economia brasileira. Exemplos clássicos desse processo foram: a criação da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), em 1942 e da Petrobras, em 1953 como reflexo da preocupação em manter a exploração do subsolo nacional em mãos brasileiras, bem como a estatização de algumas empresas que estavam sob controle do setor privado, em sua maioria representante do capital estrangeiro nos setores ferroviário, de redes de comunicação e de energia elétrica.

Tais princípios foram, sucessivamente, aplicados nos governos federais brasileiros que

habitaram o poder no período que vai do ano de 1937 até o ano de 1980, independentemente

das características políticas e ideológicas de cada um deles. Durante grande parte deste

período, houve uma convivência harmoniosa entre os capitais estatal e privado, esta harmonia

se sustentava através de alguns elementos, como os destacados por BAER et. al. (1973,

p.281):

O crescimento contínuo da participação do Estado nas atividades econômicas no Brasil nas últimas três décadas foi quase que inevitável. O setor privado brasileiro é relativamente pequeno e não tem a capacidade para ter um papel importante nas enormes necessidades de infra-estrutura do país, ou ainda nas indústrias que utilizam tecnologias mais sofisticadas, que também são as mais dinâmicas: petroquímica, aço, equipamento de transporte etc. Em breve, o crescimento do Estado não será mais considerado como uma ameaça às empresas privadas brasileiras.

No entanto, segundo PINHEIRO (2000), essa convivência harmônica entre os capitais

estatal e privado acabou junto com o período denominado de “milagre econômico”16. Além

disto, com a deterioração das condições econômicas apresentadas no final da década de 70, o

controle sobre os indicadores de inflação, de endividamento do setor público, da balança

comercial, dentre outros fatores macroeconômicos, passaram a ter prioridade em relação às

16 Ciclo econômico ocorrido durante os governos, militares, de Costa e Silva e Emílio Garrastazu Médice. As

medidas implementadas neste período visavam a aceleração do crescimento econômico e a contenção da inflação, de forma a complementar as ações de estabilização operacionalizadas no Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG). Este período finalizou-se em 1973, após a identificação de problemas estruturais, tais como: elevação do endividamento externo e elevação da concentração de renda. Para mais detalhes sobre este período ver Abreu et. al. (1990), Koshiba (1990), Lacerda (2002).

40

metas de crescimento a curto prazo. Neste cenário, surgiram as primeiras divergências quanto

ao modelo mais apropriado de participação do Estado na economia. Com isto, mesmo sem

conseqüências práticas, a idéia de aplicação de processos de privatização começou a ser mais

constante no discurso estatal. A esse respeito, PALATNIK e ORENSTEIN (1979, p.52)

observam que em uma mensagem o presidente Figueiredo, último presidente militar no

período que se iniciou em 1964 e acabou em 1985, logo após a sua posse em março de 1979

recomendou a adoção das medidas necessárias para:

(...) privatização das estatais e dos serviços que não eram estritamente essenciais para corrigir as imperfeições do mercado ou para atender às necessidades da segurança nacional.

2.6 A PRIVATIZAÇÃO NO BRASIL.

O processo de privatizações no Brasil foi marcado por fases distintas, a primeira delas

ocorreu durante a década de 80, época em que o Brasil enfrentava mais uma grande crise

econômica e que, diante das circunstâncias, deu início a uma fase embrionária da Reforma do

Estado. Neste momento da história política e econômica brasileira, de acordo com PINHEIRO

(2000), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) privatizou 18

empresas de pequeno e médio porte, controladas e outrora inadimplentes com o Banco,

gerando uma receita de U$ 533 milhões à época. Esse conjunto de privatizações ainda não

fazia parte do que viria ser a chamada Reforma do Estado, dava mais ênfase aos aspectos

microeconômicos e tinha como principal objetivo o saneamento financeiro da carteira do

BNDES. Esse processo de privatização foi comentado por FORTES (2004), na época

presidente do BNDES, da seguinte maneira:

A privatização não era, de fato, uma política central. Era a necessidade que o BNDES tinha, em primeiro, lugar de gerar recursos a partir de seus ativos;

41

em segundo lugar, de obter liquidez para as suas atividades normais; e, em terceiro lugar, porque sua administração interna estava sendo fortemente prejudicada pelo acúmulo de tarefas gerenciais necessárias nas atividades diárias, pois era o proprietário ou acionista majoritário de mais de 25 empresas de grande complexidade.

Mais tarde, a partir do início da década de 90, viu-se concretizar a implementação da

Reforma do Estado brasileiro, reforma esta dependente da execução de alguns movimentos

que, segundo BRESSER-PEREIRA e SPINK (1998, p.36), seriam:

A reforma política, que dê maior legitimidade aos governos, o ajuste fiscal, a privatização, a desregulamentação – que reduz o tamanho do Estado -, e uma reforma administrativa que ofereça os meios para se obter uma boa governança.

Desde então, com a criação do Programa Nacional de Desestatização (PND), através

da aprovação da Lei 8.031/90, que estabelece as condições sob as quais se conduziria a

desestatização, deu-se o início à segunda fase do processo de privatizações que se tornou

pratica integrante das reformas econômicas iniciadas pelo governo e que, novamente, segundo

BRESSER-PEREIRA e SPINK (1998) tinham o objetivo de construir um Estado que tivesse a

capacidade de atender às necessidades de seus cidadãos.

Neste contexto, tornou-se comum a utilização das chamadas “moedas de privatização”

– títulos representativos da dívida pública federal – na compra das estatais que nessa fase do

processo, que se estendeu até o final do ano de 1994 abrangendo todo o período do governo

de Fernando Collor completado por Itamar Franco, foram utilizados como meio de pagamento

na privatização de empresas de natureza, prioritariamente, industrial. Sendo que as mais

importantes estavam nos setores da Siderurgia, da Petroquímica e de Fertilizantes. A ordem

em que aconteceram as privatizações foi definida levando-se em consideração alguns fatores

que, de acordo com TOURINHO e VIANNA (1993, p.20), foram os seguintes:

42

A necessidade de se deslanchar rapidamente o programa, evitando também um fracasso em seu início; a expectativa em relação às dificuldades a serem enfrentadas em cada caso e ao tempo necessário para removê-las; e a aceitação das várias empresas pelo mercado.

Segundo dados disponibilizados pelo BNDES, entre os anos de 1990 e 1994, o

governo federal privatizou 33 empresas, sendo 18 empresas controladas e 15 participações

minoritárias da Petroquisa e Petrofértil. Foram realizados ainda oito leilões de participações

minoritárias. Com essas alienações o governo obteve uma receita de US$ 8,6 bilhões que,

acrescida de US$ 3,3 bilhões de dívidas que foram transferidas ao setor privado, alcançou o

resultado de US$ 11,9 bilhões. Sendo os Resultados Setoriais apresentados no quadro e no

gráfico demonstrados a seguir:

Quadro 3 – Privatizações realizadas entre os anos de 1990 e 1994, organizadas por setor da economia

Fonte: BNDES Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/conhecimento/publicacoes/catalogo/Priv_Gov.pdf>, acessado em: 07/08/2006.

http://www.bndes.gov.br/conhecimento/publicacoes/catalogo/Priv_Gov.pdf

43

Gráfico 1 - Privatizações realizadas entre os anos de 1990 e 1994, organizadas por setor da economia


Já na metade da década de 90 (1995 – 1996), durante o governo de Fernando Henrique

Cardoso, foi criado o Conselho Nacional de Desestatização (CND), com isto inicia-se a

terceira fase do PND que, segundo MODIANO (2000, p.325):

(...) de fato, é quando se caminha para os serviços públicos, para a infra-estrutura, quando se complementa a Lei da Privatização que ficou sozinha durante muitos anos com a Lei das Concessões e, finalmente, quando há quebra dos monopólios constitucionais e os volumes da privatização começam a se tornar significativos macroeconomicamente.

Esta nova agenda de desestatização dá prioridade aos setores de eletricidade,

transporte e telecomunicações. Sendo, para isto, usado como instrumento legal à forma de

concessões. Para regulamentar este tipo de gestão da atividade econômica pública, o

congresso nacional brasileiro decretou, no dia 13 de fevereiro de 1995, a lei 8.987,

posteriormente sancionada pelo presidente da república. Tal lei Dispõe sobre o regime de

concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição


44

Federal.

Segundo dados disponíveis em documentos do BNDES, na gestão do presidente

Fernando Henrique Cardoso, que se estendeu desde o ano de 1995 até o ano de 2002, o

governo brasileiro além de dar início às privatizações no setor de serviços públicos através da

venda de empresas dos setores financeiro, elétrico, transporte, telecomunicação, informática e

de saneamento, também deu continuidade no processo de privatização no setor industrial com

destaques para a venda de participações acionárias em empresas do setor petroquímico, venda

de ações da PETROBRAS (sob a qual ainda manteve o controle acionário) e a privatização da

Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), uma das maiores empresas produtoras e exportadoras

de minério de ferro do mundo. Neste período, o governo também vendeu várias participações

minoritárias que mantinha em diversas empresas. Os Resultados Setoriais advindos desta fase

de privatizações estão demonstrados nos quadros e gráficos apresentados a seguir:

O quadro e o gráfico, apresentados abaixo, mostram os valores e os volumes da

arrecadação com a privatização de empresas nos setores industrial e de infra-

estrutura/serviços, bem como o resultado dos leilões de participações minoritárias.

Quadro 4 - Resultado setorial dos leilões de privatização e a dívida transferida ao setor privado no período 1995- 2002, no âmbito dos programas federal e estadual

Fonte: BNDES. Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/conhecimento/publicacoes/catalogo/Priv_Gov.pdf>, acessado em: 07/08/2006.


45

Gráfico 2 - Volumes da arrecadação com a privatização de empresas, organizado por setor da economia


2.7 RECENTE EVOLUÇÃO DA SITUAÇÃO FISCAL DO BRASIL

A situação fiscal brasileira vem passando por um período, de grande deterioração, que

se iniciou no ano de 1995, coincidentemente o ano de início do primeiro mandato do Governo

de Fernando Henrique Cardoso (FHC) que marcou como o ponto de início do processo de

privatização brasileiro.

O ano de 1994, que antecedeu ao início deste primeiro mandato de FHC, apresentou

um superávit operacional (resultado primário somado aos juros reais) de 1,32% do Produto

Interno Bruto (PIB). Já o ano de 1998, o último do primeiro mandato de FHC, apresentou um

déficit operacional de 7,5% do PIB. Durante todo esse período que vai de 1995 a 1998, tanto

o resultado primário quanto o pagamento de juros, que fechou o período no, significativo,

patamar de 7,48% do PIB, foram os responsáveis pela deterioração fiscal do país.


46

Quadro 5 - Necessidade de Financiamento do Setor Público, Fluxos dos Últimos Doze Meses 1994/2004

(Em porcentagem do PIB)

Dez./94 Dez./95 Dez./96 Dez./97 Dez./98 Dez./99 Dez./00 Dez./01 Dez./02 Dez./03 Dez./04

Operacional -1,3 4,8 3,8 4,3 7,5 5,8 3,6 3,5 4,3 5,1 2,6Governo Federal e BCB -1,6 1,6 1,6 1,8 5,4 2,7 2,3 2,0 0,7 4,0 1,5Estados e Municípios 0,6 2,3 1,8 2,2 1,5 3,1 2,1 2,0 3,6 1,7 1,9Estatais -0,3 0,8 0,3 0,3 0,5 -0,1 -0,7 -0,5 0,1 -0,7 -0,8Primário -5,1 -0,4 0,1 1,0 0,0 -3,2 -3,5 -3,7 -4,0 -4,3 -4,6Governo Federal e BCB -3,1 -0,6 -0,4 0,3 -0,9 -3,3 -2,8 -2,9 -3,7 -4,2 -4,8Estados e Municípios -0,9 0,2 0,6 0,7 -0,3 -0,2 -0,6 -0,9 -0,8 -0,9 -1,0Estatais -0,7 0,1 -0,1 -0,1 0,4 -0,6 -1,1 -0,9 -0,7 -0,9 -0,6INSS n.d n.d n.d n.d 0,8 1,0 0,9 1,1 1,2 1,7 1,8Juros Reais 3,8 5,1 3,7 3,3 7,5 9,0 7,1 7,2 8,3 9,4 7,3Governo Federal e BCB 1,5 2,2 2,0 1,5 5,5 5,1 4,2 3,9 3,2 6,5 4,5Estados e Municípios 1,4 2,1 1,3 1,5 1,8 3,4 2,6 2,9 4,4 2,6 2,9Estatais 0,9 0,8 0,4 0,4 0,2 0,6 0,3 0,4 0,8 0,2 -0,2Fonte Banco Central. Disponível em: <http://www.bcb.org.br> acesso em: 25/08/2005.

Fazendo uma análise, mais detalhada, dos números apresentados na tabela acima, é

possível notar que durante todo o período do primeiro Governo de FHC os estados e

municípios mantiveram déficits primários enquanto que, excetuando-se o ano de 1997, o

governo federal manteve pequenos superávits primários. Tal situação resultou numa

seqüência de maus resultados primários, que acabaram se configurando como o principal fator

de deterioração fiscal das contas públicas, neste período.

Ao final do período do primeiro Governo de FHC, o Brasil vivia uma gravíssima crise

fiscal, o que levou ao estabelecimento de um programa de ação apresentado à sociedade em

outubro de 1998. Tal programa tinha como objetivo imediato a implementação de um ajuste

fiscal estrutural para fazer o Estado, de forma definitiva, viver dentro de seus limites

orçamentários e foi denominado, na época, de Programa de Estabilização Fiscal.

O programa apresentado era composto por dois conjuntos de iniciativas, sendo que um

deles, o chamado Plano de Ação, tinha como objetivo “a elaboração de um programa fiscal de

médio prazo visando a obtenção de superávits primários crescentes e suficientes para estabilizar, ao

http://www.bcb.org.br/

47

final do período, a relação entre a dívida líquida consolidada do setor público e o Produto Interno

Bruto”.17

Para a concretização do objetivo exposto acima, todas as esferas da Administração

Pública tiveram que fazer um enorme esforço no sentido de diminuir suas despesas, tanto

corrente como de capital, e controlar as suas dívidas.

Esse esforço de fato fez com que, a partir do ano de 1999, os resultados primários se

apresentassem em níveis, do ponto de vista fiscal, bem mais favoráveis. A execução deste

programa de estabilização fiscal previa o aumento da destinação de recursos para o

pagamento dos serviços da dívida pública em detrimento da execução de ações de

investimentos.

O segundo conjunto de iniciativas, componente do Programa de Estabilização Fiscal,

recebeu a denominação de Agenda de Trabalho e tinha como finalidade “atacar na raiz as

causas estruturais do desequilíbrio das contas públicas”.18 É dentro desta Agenda de Trabalho que

se encontra a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101, de 4 de maio de

2000), que tem o propósito de ser “capaz de instituir ordem definitiva nas contas públicas do

conjunto dos Poderes e níveis de governo”.19

A partir do ano de 1998 se observa, nitidamente, uma melhora no resultado primário,

isto ocorreu concomitantemente com a destinação, segundo FILHO et al. (1999), de

aproximadamente R$ 18 bilhões provenientes das desestatizações para abater a dívida

pública. Porém, esta combinação positiva não foi suficiente para diminuir a Dívida Líquida

Total em relação ao percentual do PIB Brasileiro. Pelo contrário, a Dívida Líquida Total do

17 Resumo do Programa de Estabilidade Fiscal disponível em: http://www.fazenda.gov.br/portugues/ajuste/respef.asp, acessado em: 05/05/2005. 18 Resumo do Programa de Estabilidade Fiscal disponível em: http://www.fazenda.gov.br/portugues/ajuste/respef.asp, acessado em: 05/05/2005. 19 Resumo do Programa de Estabilidade Fiscal disponível em: http://www.fazenda.gov.br/portugues/ajuste/respef.asp, acessado em: 05/05/2005.

48

setor público brasileiro atravessou um período de contínuo crescimento nos últimos 10 anos,

sendo que no final do segundo Governo FHC em Dezembro de 2002 a Dívida Líquida Total

do setor Público brasileiro chegou a 55,5% do PIB, como mostra a tabela a seguir:

Quadro 6 - Dívida Líquida do Setor Público: Fim de Período, 1994/2004 (Em porcentagem do PIB)

Composição Dez./94 Dez./95 Dez./96 Dez./97 Dez./98 Dez./99 Dez./00 Dez./01 Dez./02 Dez./03 Dez./04Dívida Líquida Total 29,6 30,4 33,3 34,3 43,3 49,2 49,4 53,3 55,5 57,2 51,7Gov. Federal e Bacen 12,8 13,2 16,0 18,6 25,9 30,1 31,0 33,2 35,3 36,3 32,5Gov. Estaduais e Municipais 9,8 10,6 11,5 12,9 14,7 16,4 16,2 18,5 18,5 19,8 19,0Empresas Estatais 7,0 6,6 5,8 2,8 2,7 2,7 2,2 1,6 1,7 1,1 0,2 Dívida Interna 17,6 21,8 27,0 26,4 32,5 34,2 35,5 38,4 36,6 40,9 39,4Dívida Externa 8,4 5,5 3,9 4,3 6,4 10,4 9,7 10,6 14,3 11,7 7,5 Base Monetária 3,6 3,1 2,4 3,6 4,4 4,6 4,2 4,3 4,6 4,6 4,8 Dívd.Fisc. Líq. c/ Privatização. 26,0 27,3 30,8 28,7 35,5 40,8 39,9 44,1 46,9 48,6 43,4Privatização - - -0,1 -2,0 -3,4 -3,8 -5,3 -4,9 -4,0 -4,0 -3,5 Ajuste Patrimonial - - 2,0 2,1 4,5 11,9 13,3 16,7 13,8 12,2 10,6Fonte: Banco Central do Brasil http://www.bcb.org.br - acesso em: 25/08/2005

Analisando mais detalhadamente, a tabela acima, pode-se notar que o crescimento da

Dívida Líquida Total se tornou mais grave entre os anos de 1998 e 1999. Fato este explicado

pelo impacto da desvalorização cambial, ocorrido na época, sobre alguns fatores. Tais como:

a dívida externa pública e a dívida interna indexada em títulos públicos.

Segundo PASSINI (2000) e KAWALL et al. (2000), um elemento essencial da

evolução da dívida pública brasileira a partir dos meados da década de 90 foi representado

pelo que se convenciona chamar de “ajustamentos patrimoniais”, que, basicamente,

correspondem ao resultado líquido dos seguintes elementos:

Reconhecimento de antigas dívidas (também chamadas de esqueletos – dívidas que não foram registradas pelas estatísticas fiscais de sua época); Variações do valor da dívida como resultado da mudança da taxa de câmbio; e Valores originários de privatizações e destinados ao abatimento da dívida pública.

Contudo, fazendo uma análise das duas últimas linhas da tabela apresentada acima, é

http://www.bcb.org.br/

49

possível observar que o resultado dos “ajustamentos patrimoniais” contribuiu para o aumento

da Dívida Líquida Total do setor público brasileiro. Indo de encontro a essa evidência,

GIAMBIAGI (2002, p.33) diz que entre 1995 e dezembro de 2001 a soma do reconhecimento

de antigas dívidas com a variação do valor da dívida decorrente da mudança da taxa de

câmbio “(...) representará uma pressão acumulada sobre a dívida pública de 17% do PIB, enquanto a

privatização tinha contribuído no sentido de diminuir a dívida em 5% do PIB”.

Tomando como ponto de partida a análise apresentada, é possível observar que o

impacto líquido direto, dos “ajustamentos patrimoniais”, ao longo do período pode explicar

por que, apesar de uma mais rígida política fiscal, a relação Dívida Líquida Total/PIB só

aumentou no período.

O Governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que sucedeu aos oito anos de

Governo de FHC, vem mantendo, em seus primeiros três anos, a política fiscal que tem como

meta a geração de superávits primários (até mesmo superiores aos acordados com o Fundo

Monetário Internacional - FMI), como foi o caso do superávit primário de 4,63% do PIB

registrado em 2004.

A manutenção da seqüência, iniciada em 1999, de bons resultados primários é

sustentada por, entre outras, duas principais medidas, sendo a primeira delas o aumento da

arrecadação tributária. Merecendo destaque para o ano de 2004 que, em conseqüência de

mudanças na sistemática de arrecadação da Contribuição para o Financiamento da Seguridade

Social (Cofins), do reaquecimento da economia e do crescimento da carga tributária (que

chegou a atingir 35,91% do PIB), apresentou um considerável crescimento na arrecadação,

como demonstra a seguinte tabela:

50

Quadro 7 - Carga Tributária Bruta - 2000 a 2004 em milhões correntes

ANO 2000 2001 2002 2003 2004 PIB 1.101.255 1.198.736 1.346.028 1.556.182 1.766.621

VALOR %PIBVALOR %PIBVALOR %PIBVALOR %PIB VALOR %PIBUNIÃO 248.004 22,52 290.740 24,25 335.441 24,92 377.081 24,23 442.361 25,04

Orçamento Fiscal 90.807 8,25 102.351 8,54 123.385 9,17 132.728 8,53 148.038 8,38IMPOSTO DE RENDA 59.916 5,44 69.494 5,80 90.673 6,74 99.850 6,42 110.308 6,24

Pessoas Físicas 3.406 0,31 3.747 0,31 4.109 0,31 4.774 0,31 5.799 0,33Pessoas Jurídicas 16.680 1,51 16.276 1,36 32.035 2,38 32.614 2,10 37.020 2,10Retido na Fonte 39.831 3,62 49.471 4,13 54.529 4,05 62.462 4,01 67.489 3,82

IPI 18.699 1,70 19.328 1,61 19.659 1,46 19.600 1,26 22.538 1,28IOF 3.096 0,28 3.561 0,30 3.996 0,30 4.420 0,28 5.209 0,29IMP. S/COMERC. EXT. 8.445 0,77 9.107 0,76 7.970 0,59 8.144 0,52 9.181 0,52ITR 234 0,02 197 0,02 191 0,01 234 0,02 245 0,01IPMF 1 0,00 0 0,00 1 0,00 0 0,00 0 0,00TAXAS FEDERAIS 292 0,03 342 0,03 354 0,03 345 0,02 371 0,02DEMAIS 123 0,01 322 0,03 541 0,04 136 0,01 187 0,01

Orçament. Seguridade 132.110 12,00 149.779 12,49 173.813 12,91 201.624 12,96 246.466 13,95CONTRIB. P/ PREVID. SOCIAL 55.715 5,06 61.060 5,09 71.028 5,28 80.730 5,19 93.765 5,31COFINS 38.707 3,51 45.507 3,80 50.913 3,78 58.216 3,74 77.593 4,39CPMF 14.395 1,31 17.157 1,43 20.265 1,51 22.987 1,48 26.340 1,49CSLL 8.750 0,79 9.016 0,75 12.507 0,93 16.200 1,04 19.575 1,11PIS 8.339 0,76 9.999 0,83 11.219 0,83 14.654 0,94 17.116 0,97PASEP 1.312 0,12 1.168 0,10 1.278 0,09 2.032 0,13 2.301 0,13CONTRIB. SEGURID. SERV. PÚBLICO 3.619 0,33 3.813 0,32 4.424 0,33 4.453 0,29 7.179 0,41*OUTRAS CONTR. SOCIAIS. 1.273 0,12 2.058 0,17 2.181 0,16 2.351 0,15 2.597 0,15

Demais 25.086 2,28 28.610 2,39 38.242 2,84 42.730 2,75 47.775 2,70FGTS 18.709 1,70 21.074 1,76 22.422 1,67 24.956 1,60 28.269 1,60CIDE 0 0,00 0 0,00 7.583 0,56 8.406 0,54 7.816 0,44**OUTRAS CONTR. ECON. 941 0,09 1.178 0,10 1.231 0,09 1.460 0,09 1.917 0,11SALÁRIO EDUCAÇÃO 2.791 0,25 3.123 0,26 3.661 0,27 4.005 0,26 4.831 0,27***SISTEMA "S" 2.646 0,24 3.235 0,27 3.346 0,25 3.903 0,25 4.942 0,28

ESTADOS 94.216 8,56 108.066 9,01 123.683 9,19 142.284 9,14 165.324 9,36ICMS 82.279 7,47 94.267 7,86 105.386 7,83 120.233 7,73 138.275 7,83IPVA 5.294 0,48 6.287 0,52 7.017 0,52 7.740 0,50 8.910 0,50ITCD 329 0,03 339 0,03 519 0,04 874 0,06 710 0,04TAXAS 1.569 0,14 1.659 0,14 1.963 0,15 2.281 0,15 2.881 0,16PREV. EST. 4.423 0,40 5.139 0,43 7.971 0,59 10.008 0,64 11.688 0,66OUTROS ( ICM, ETC.) 322 0,03 375 0,03 827 0,06 1.149 0,07 2.860 0,16

51

em milhões correntesANO 2000 2001 2002 2003 2004

PIB 1.101.255 1.198.736 1.346.028 1.556.182 1.766.621 VALOR %PIBVALOR %PIBVALOR %PIBVALOR %PIB VALOR %PIB

MUNICÍPIOS 16.195 1,47 18.302 1,53 20.244 1,50 23.774 1,53 26.786 1,52ISS 6.106 0,55 6.865 0,57 7.886 0,59 9.130 0,59 9.682 0,55IPTU 4.516 0,41 5.218 0,44 6.501 0,48 7.723 0,50 8.965 0,51ITBI 950 0,09 1.064 0,09 1.422 0,11 1.508 0,10 1.851 0,10TAXAS 3.240 0,29 3.629 0,30 2.394 0,18 2.638 0,17 3.055 0,17PREV. MUN. 1.003 0,09 1.123 0,09 1.962 0,15 2.670 0,17 3.118 0,18OUTROS 377 0,03 404 0,03 79 0,01 105 0,01 115 0,01

TOTAL 358.414 32,55 407.108 33,96 479.368 35,61 543.140 34,90 634.320 35,91Fonte: Receita Federal http://www.receita.fazenda.gov.br/historico/arrecadacao/carga_fiscal/default.htm - acesso em: 23/10/2005.

O segundo conjunto de ações, que tem influência direta sobre a seqüência de

superávits primários iniciada em 1999 e se estende até 2004, é o contingenciamento das

despesas (em grande parte as de capital).

Se por um lado tal esforço fiscal pode proporcionar boas expectativas em relação a

diminuição da Dívida Líquida Fiscal Total do setor público em relação ao PIB brasileiro, por

outro lado significa, necessariamente, a diminuição dos investimentos em infra-estrutura. Tal

fato, somado ao estado já precário de grande parte da infra-estrutura nacional, pode resultar

no aumento dos custos da produção nacional e na conseqüente queda da competitividade do

produto brasileiro frente a grande competitividade global.

http://www.receita.fazenda.gov.br/historico/arrecadacao/carga_fiscal/default.htm

52

Gráfico 3 - A evolução dos gastos públicos com investimentos, com amortização e os serviços da dívida, 1991-2004

GASTOS PÚBLICO FEDERAL

6,931 39,5 44,5 47,5 49,7 49,7 70

92,769,8 86 79,3 76,8 79,4

17,4 14 19,6 17,3 13,4 14,6 17,8 18,8 14,2 18 23,7 15,5 7,5 11,6

149,2194

257,5 274,7 271,8298

349,7

503,6

606,3 620

447,5 437,4

536

465,8

0

100

200

300

400

500

600

700

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

ANO

BIL

HÕ

ES D

E R

EAIS

Gasto c/juros Gasto c/investimentos Gastos c/ Amort. da Dívida

Valores atualizados com base no IGP-DI e expressos em bilhões de Reais. Fonte Tesouro Nacional e Ministério da Fazenda <http://www.stn.fazenda.gov.br/estatistica/est_contabil.asp>, acesso em: 22/10/2005.

Sentindo a gravidade do impacto negativo que as ações de contingenciamento das

despesas, principalmente as de capital, podem representar para a infra-estrutura nacional, os

governos (Estaduais e Federais), através de suas instituições legislativas, vem desenvolvendo,

com a utilização de conceitos originários em outros países, um incremento na Lei 8.987 no

sentido de promover um novo impulso no interesse do setor privado em desenvolver projetos

de investimentos em infra-estrutura, agora, em parceria com o setor público.

Esta mobilização, das entidades governamentais brasileiras, importou para o contexto

brasileiro a discussão a cerca do termo Parcerias Público-Privadas (PPP’s), o que culminou,

em 30 de dezembro de 2004, com o decreto e sanção da Lei Federal 11.079, que institui

normas gerais para a licitação e contratação de Parceria Público-Privada no âmbito da

administração pública federal.

A este respeito, DI PIETRO (2005, p.158) diz que:

http://www.stn.fazenda.gov.br/estatistica/est_contabil.asp

53

Mais uma vez, o legislador brasileiro baixa normas sob inspiração do direito estrangeiro, seja do sistema de common law (já que a parceria público-privada teve origem no direito inglês), seja no direito comunitário europeu, onde o instituto vem sendo também adotado, sem que haja um modelo único para parcerias.

2.8 ASPECTOS NORMATIVOS DAS PPP’S NO CONTEXTO BRASILEIRO

Tendo em vista que o objetivo do trabalho não é apresentar e discutir a totalidade da

Lei 11.079/2004 (que aparece no ANEXO I deste trabalho), foram utilizados, aqui, os

trabalhos de análise da referida Lei, desenvolvidos por FREITAS (2005) e MILESKI (2005),

para apresentarmos, resumidamente, os pontos de maior destaque daquilo que pode ser

entendido como um incremento à Lei de concessão e permissão da prestação de serviços (Lei

8.987/1995):

Quadro 8 – Aspectos da Lei 11.079/2004 Principais Pontos da Lei. Características A PPP é um contrato entre parceiros público e privado. Tendo a natureza de uma concessão, patrocinada ou administrativa, na qual o parceiro privado pretende obter lucro.

Concessão Patrocinada: envolve, adicionalmente, à tarifa cobrada dos usuários, a contraprestação pecuniária pelo parceiro público. Concessão Administrativa: Contrato de PPP, no qual a Administração Pública figura como usuária “direta ou indireta”, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens, desde que com riscos partilhados.

A PPP supõe riscos compartilháveis.

No art. 5º, III, da Lei 11.079/2004, consigna-se que, entre as cláusulas dos contratos de PPP’s, deverá constar a “repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária”. Um aspecto que merece menção: quanto maior o risco, maior o prêmio. Desse modo, torna-se conveniente ao parceiro público empenhar-se para reduzir, ao máximo, os riscos para os investidores.

A PPP guarda vinculação a determinado valor ( acima de vinte milhões de reais)

Trata-se da vedação expressa contida no art. 2º, § 4º, I, da Lei 11.079/2004: ali não se permite a PPP cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00.

A PPP deve ser precedida de licitação na modalidade concorrência

O art. 10º da Lei 11.079/2004 estabelece a concorrência, entendida nos termos da Lei de Licitações, sem qualquer alteração substancial de conceito.

54

Principais Pontos da Lei. Características A PPP deve resguardar a Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei 101/2000.

A Lei 11.079/2004, nos seus arts. 22 e 28 e parágrafos, veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a contratação de empreendimentos por intermédio de PPP’s, em valor superior à soma das despesas de caráter continuado derivadas do conjunto das parcerias contratadas por esses entes federados que excederem, no ano anterior, a 1% da receita corrente líquida do exercício ou se as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10 anos subseqüentes excederem a 1% da receita corrente líquida projetada para os respectivos exercícios. Entende-se que o Poder Público também terá de satisfazer as exigências postas nos arts. 15, 16 e 17 da Lei Complementar nº 101/2000, quanto à geração de despesas, bem como aos limites de endividamento previstos nos arts. 30 e 31 da Lei de Responsabilidade Fiscal, com a regulamentação efetuada pela Resolução nº 40/2001, do Senado Federal.

A PPP quer oferecer garantias especiais para o parceiro privado.

No rol das garantias que intentam a “blindagem”, que os contratos de PPP’s visam oferecer aos parceiros privados, cumpre destacar: as obrigações pecuniárias contraídas pela Administração Pública em contrato de PPP, consoante dispõe o art. 8º da Lei 11.079/2004, poderão ser garantidas mediante vinculação de receitas (exceto se se tratar de impostos e nas demais hipóteses previstas no art. 167, IV, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional 42/2003), assim como pela utilização de fundos especiais, contratação de seguro-garantia junto a seguradoras não-controladas pelo Poder Público, garantia prestada por organismos internacionais ou instituições financeiras não-controladas pelo Poder Público, garantias prestadas por fundo fiduciário e até por empresa estatal criada para essa finalidade.

Pode admitir, devidamente justificada, a contraprestação adicional ao valor da tarifa.

Na modalidade “concessão patrocinada” admite-se a contraprestação adicional ao valor da tarifa, desde que, não se mostre possível a via exclusiva da tarifa ou de receitas alternativas. A referida contraprestação da Administração Pública, nos termos do art. 6º da Lei 11.079/2004, ocorre por ordem bancária, cessão de créditos não-tributários, outorga de direitos em face da Administração Pública ou sobre bens públicos dominicais, sem prejuízo de outros meios.

A PPP tem órgão gestor. art. 14º da Lei 11.079 atribui ao órgão gestor: a definição dos serviços prioritários para execução no regime de PPP’s, disciplinar os procedimentos para celebração dos contratos, autorizar a abertura da licitação, aprovar edital, apreciar os relatórios de execução dos contratos.

55

Principais Pontos da Lei. Características O contrato de PPP se caracteriza por ser de longo prazo.

O contrato de PPP é de longa duração, que não pode ser inferior a cinco anos (para não cair no prazo mínimo constante na Lei de licitações), nem exceder a 35 anos. Nos termos do art. 5º da Lei 11.079/2004, cláusula do contrato de PPP deve prever prazo justificadamente compatível com a amortização dos investimentos realizados, não superior a 35 anos, incluindo eventual prorrogação.

A PPP supõe avaliação constante da performance, admitindo remuneração variável.

De acordo com o art. 5º, VII, da Lei 11.079/2004, devem figurar critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado, inclusive, de acordo com o inciso IX do mesmo art., o compartilhamento com a Administração Pública de ganhos econômicos decorrentes da redução de risco de crédito de financiamento utilizados pelo parceiro privado.

A PPP pode ter a Administração Pública como usuária direta ou indireta e não se confunde com terceirização.

De acordo com a Lei 11.079/2004, trata-se de contratação prestacional de serviço, não propriamente de concessão, dado que a Administração Pública recebe a prestação como usuária “direta ou indireta”, nos termos do art. 2º, § 2º, da referida Lei. O ponto peculiar é o de não poder haver como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, a instalação de equipamento ou a execução de obra pública (art. 2º, § 4º, III, da Lei 11.079/2004).

A PPP tem órgão gestor. O art. 14º da Lei 11.079 coloca como atribuições do órgão gestor das PPP’s: a definição dos serviços prioritários para execução no regime de PPP’s, disciplinar os procedimentos para celebração dos contratos, autorizar a abertura da licitação, aprovar edital, apreciar os relatórios de execução dos contratos.

A PPP requer uma sociedade de propósito específico (SPE).

No art. 9º da Lei 11.079/2004, está dito que, antes da celebração do contrato, deverá ser constituída sociedade de propósito específico, que precisa observar padrões de governança corporativa, podendo assumir a forma de companhia aberta, sem que o parceiro público detenha a maioria do capital votante, salvo se a aquisição da maioria ocorrer por instituição financeira controlada pelo Poder Público, na hipótese de inadimplemento.

A PPP apela à arbitragem privada

Na busca de solução mais rápida para os conflitos e de redução dos custos de transação, o legislador da PPP apela à arbitragem privada. Nos termos do art. 11º da Lei 11.079/2004, acolhe-se o emprego de mecanismos privados de resolução de disputas, inclusive a arbitragem, desde que realizada no Brasil e em língua portuguesa.

Elaborado pelo Autor

57

Deste conflito surge o problema da pesquisa, que procurou evidenciar qual é o

posicionamento, de diversos órgãos oficiais do governo bem como de setores representativos

dos profissionais contábeis, em relação ao privilégio da essência econômica sobre a forma

jurídica, no tratamento contábil, dos valores envolvidos nos contratos de PPP’s e responder,

com o apoio do referencial bibliográfico e de pesquisa empírica, a seguinte questão: existem

aspectos contraditórios entre os discursos dos componentes dos vários órgãos oficiais do

governo e aqueles dos setores representativos dos profissionais contábeis, no que se refere ao

entendimento do tratamento contábil a ser dado aos recursos envolvidos na execução dos

projetos de PPP’s no Brasil?

58

3 REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO.

3.1 JUSTIFICATIVAS DO MODELO.

O trabalho denominado de “Diretrizes para Parcerias Público-Privadas bem-

sucedidas”, publicado pela Diretoria Geral de Política Regional da Comissão Européia (2003,

p.14), argumenta que:

Em parte, as PPP’s se desenvolveram em razão das carências de recursos no setor público, (...) as PPP’s demonstram capacidade para utilizar os recursos financeiros e eficiências operacionais adicionais inerentes ao setor privado.

Tendo como referência o mesmo trabalho citado acima, procurou-se destacar os

principais pontos que, segundo a Diretoria Geral de Política Regional da Comissão Européia,

servem como justificativas para o estabelecimento de cooperação com o setor privado em

projetos de PPP’s, sendo eles:

3.1.1 Necessidade de investimentos em infra-estrutura

O crescimento econômico depende, diretamente, do desenvolvimento e

aperfeiçoamento da infra-estrutura, particularmente em serviços públicos (como energia

elétrica, água e telecomunicações) e sistemas de transporte. Sem que haja investimentos

adequados nestes setores o que ocorre são os chamados apagões como o experimentado no

setor elétrico brasileiro.

A ocorrência de tal situação faz com que a competitividade econômica dos países

fique totalmente comprometida. Além disso, existe em diversos países uma necessidade

urgente de uma nova infra-estrutura social, como equipamentos de assistência médica,

instalações carcerárias, instalações escolares e habitação. Para muitos governos isso é

59

encarado como a área na qual o envolvimento do setor privado é mais premente.

A respeito de tal situação, o Banco Mundial lançou recentemente um estudo com o

título de “Infraestrutura na América Latina e Caribe: tendências recentes e principais

desafios”, apresentando em seu Sumário Executivo (2005, p.1) a seguinte sentença sobre a

necessidade de investimentos na região da América Latina e Caribe (ALC):

(...) os países da ALC precisam se concentrar na melhoria de sua infraestrutura, já que a ausência de progresso nessa área pode comprometer seu crescimento, sua competitividade e seu desempenho na redução da pobreza e na melhora da qualidade de vida de seus cidadãos. Recuperar o tempo perdido exige novos e substanciais investimentos.

No trabalho, citado acima, o Banco Mundial destaca que a região da América Latina e

Caribe, para se manter no patamar de desenvolvimento de regiões como a da China e da

Coréia, necessitam de investimentos na ordem de 4% a 6% do seu PIB em infra-estrutura.

Porém, este nível de investimentos não vem sendo mantido e, atualmente, a região investe

algo inferior a 2% do PIB com infra-estrutura.

O referido trabalho destaca, ainda, a necessidade de uma melhor distribuição dos

recursos para investimentos e manutenção, enfatizando que há uma enorme diferença entre os

centros urbanos e as áreas rurais da região. Tal trabalho informa também que as taxas de

fornecimento de água tratada, eletricidade, estradas e telecomunicações para as regiões rurais

tendem a ser bem inferiores às apresentadas em áreas urbanas.

Para demonstrar esta realidade, o mesmo trabalho indica que enquanto mais de 90%

da população urbana da maioria dos países da América Latina e Caribe têm acesso à água

tratada, na área rural do Brasil apenas 58% da população têm acesso ao tratamento de água,

índice este muito pior do que países pobres da África.

Neste sentido, o Banco Mundial no Sumário Executivo (2005, p.4) do trabalho citado

anteriormente, indica que os novos investimentos em infra-estrutura “(...) devem se concentrar

60

no aumento da produtividade e competitividade e que não precisam ser feitos à custa dos objetivos

sociais: a cobertura total no fornecimento de água, saneamento e eletricidade poderia ser atingida em

dez anos, gastando-se menos de um quarto de ponto porcentual do PIB por ano”.

Necessidades específicas do Brasil são apontadas no trabalho realizado pelo Conselho

de Infra-Estrutura da Confederação Nacional da Indústria (CNI, 2004), no qual são

condensadas avaliações provenientes de diversas instituições como: Câmara Brasileira de

Investidores em Energia Elétrica (CBIEE), Associação Nacional das Empresas de Obras

Rodoviárias (ANEOR), Associação Nacional dos Transportadores Ferroviários (ANTF),

Associação Nacional dos Usuários de Transporte de Carga, Associação Brasileira dos

Terminais Portuários (ABTP), Ministério das Cidades e Ministério dos Transportes.

De acordo com a CNI (2004, p.3): “As necessidades de recursos para infra-estrutura, serão

maiores ou menores a depender do ritmo de crescimento da economia do País. As avaliações

provenientes de diversas áreas estão sugerindo investimentos anuais da seguinte ordem:”.

Quadro 9 – Necessidade de investimentos anuais, por setor da infra-estrutura

Área / Fonte R$ bilhões

Energia / CBIEE 20,0 Saneamento / Ministério das Cidades 9,0 Rodovias / ANEOR 4,5 Ferrovias / ANTF 3,0 Portos / ANUT – ABTP 1,2 Hidrovias / Ministério dos Transportes - ANUT 0,5 TOTAL 38,2

Fonte: CNI

Comparando-se as cifras sugeridas pelas diversas Instituições e apresentadas pela

CNI, com a média anual dos investimentos federais dos últimos 14 anos (calculada através

dos valores demonstrados no gráfico apresentado no item 2.6 deste trabalho), que é de 15,95

bilhões de Reais anuais, conclui-se que é grande a necessidade de atração de capital da

iniciativa privada para a execução de projetos de investimentos em infra-estrutura.

61

3.1.2 Transferência do risco

Segundo as diretrizes acolhidas pela União Européia, um princípio básico de qualquer

PPP é a alocação do risco à parte mais capacitada a administrá-lo com o menor custo. O

objetivo é otimizar, e não maximizar, a transferência de riscos, para assegurar que seja

atingido o melhor índice de vantagens sócio-econômicas em cada projeto.

O Governo do Reino Unido em seu manual de avaliação e estimativa, elaborado pelo

TREASURY (1997), defende que a realização de uma avaliação das estimativas, referentes a

custos e benefícios envolvidos em um projeto, deveria levar em conta as variáveis de risco e

incerteza.

Nota-se a presença de uma distinção entre o termo risco, usado quando se pode

calcular precisamente as probabilidades da ocorrência de um fato, e o termo incerteza, usado

quando não se pode fazer um cálculo preciso da probabilidade da ocorrência de um fato.

Nesta mesma publicação, defende-se que, em um pr

62

Fazendo uma interpretação mais restrita GALLIMORE et al. (1997, p.168), dizem

que: “O risco reflete a possibilidade de não se alcançar o retorno esperado”22, nesta mesma obra

(p.167), os autores citados destacam que, para o sucesso de esquemas de investimentos

envolvendo as PPP’s, dois pontos são essenciais:

(...) primeiro, o setor privado tem que assumir riscos que por definição foram assumidos antigamente por ocupantes de setor público. Segundo, o preço desta transferência de risco não deve ser tão alto a ponto de inviabilizar a satisfação do critério de value for money (vantagem sócio-econômica) de cada projeto23.

Na lógica conceitual das PPP’s, a transferência de riscos evita que valores envolvidos

na provisão de ativos sejam registrados nos relatórios fiscais do setor público, melhorando,

aparentemente, a situação fiscal do Estado. Esta lógica torna, essencial, as questões referentes

à distribuição de riscos nos projetos de PPP’s, pois uma insuficiente transferência de riscos ao

mesmo tempo em que prejudicará a maximização dos ganhos sócio-econômicos do projeto,

impossibilitará que os recursos utilizados na provisão dos ativos dos projetos sejam

registrados fora dos relatórios fiscais do setor público.

Por outro lado, em um projeto no qual a transferência de riscos seja excessiva, de

modo a garantir o tratamento contábil dos valores fora dos relatórios fiscais do setor público,

os ganhos sócio-econômicos não serão maiores do que o pagamento pelo prêmio, destinado

ao setor privado, pelo excesso de riscos assumidos.

Para FROUD (2003), a realização de uma ótima distribuição de risco, tanto para se

alcançar o value for money quanto para o, pretendido, tratamento de contabilidade, é

possibilitada e definida por um contrato, entre o comprador do setor público e o provedor do

22 Tradução livre do autor: “ risk is strictly taken to be the variance of returns around the expected return”. 23 Tradução livre do autor: “First, the private sector must take on risks which by definition have formerly been

assumed by public sector occupiers. Second, the price of this risk transfer must not be so expensive that it prevents satisfaction of the criterion of value for the public money expended in rewarding the risk”.

63

setor privado, que esboça as responsabilidades e as possíveis penalidades envolvidas na

execução dos projetos de PPP’s. O Governo do Reino Unido através da TREASURY (1997),

argumenta que nem todo risco associado a um projeto de PPP deve ser transferido

automaticamente ao parceiro privado, ressaltando que o objetivo é realizar uma “ótima

distribuição” dos riscos, a qual requer a realização de um processo que identifique,

quantifique e transfira as parcelas de riscos que o setor privado pode melhor negociar.

Diante da importância dos aspectos ligados aos riscos envolvidos em cada projeto de

PPP, é possível verificar a existência de vários métodos de classificação dos mesmos, sendo

mais comum a ocorrência da associação dos riscos aos estágios em que se encontra cada

projeto ou ao ambiente em que se negocia cada variável do projeto. Podendo, os riscos, neste

caso serem tratados, por exemplo, como riscos macro-ambientais ou riscos micro-ambientais.

Analisando as “Diretrizes para Parcerias Público-Privadas bem-sucedidas” (2003),

bem como alguns outros trabalhos desenvolvidos anteriormente, por GALLIMORE et al.

(1997), QUIGGIN (2004) e BING et al. (2005), foi elaborado um quadro, com as categorias

de risco que se apresentaram como mais representativas nestas diversas abordagens:

Quadro 10 – Categorias de riscos envolvidos com os projetos de PPP´s Categorias de Risco Características

Construção O custo do capital é um fator fundamental em qualquer projeto de investimento; é sobre este fator que se verificam os custos de financiamento e quando ocorre um excesso de custos a viabilidade financeira de uma parceria é prejudicada. Sob o ponto de vista econômico, o fracasso na conclusão de um projeto, geralmente, reduz o valor presente dos serviços oferecidos pelo projeto e desta forma aumenta o custo efetivo da fase de construção. Na maioria dos casos, a ótima distribuição dos riscos requer que os riscos de construção sejam suportados pelo parceiro que empreende a construção.

Aceitação Pública Projetos de parcerias na oferta de infra-estrutura apresentam um grande potencial de provocar protestos nas comunidades locais, tal fato pode ser fatal para a parceria.

64

Categorias de Risco Características Operação Para alguns ativos, como estradas, os custos de operação e

manutenção são relativamente estáveis e previsíveis já para outros ativos, como aeroportos, os custos operacionais podem ser complexos e sujeitos a riscos significativos. Outro aspecto importante, relativo a riscos e custos operacionais, é a relação entre a construção e fase de operação. Em alguns casos, decisões tomadas na fase de construção, por exemplo, relativas à qualidade de materiais, podem ter um efeito significativo em custos subseqüentes de operação e manutenção. Nestes casos, os arranjos contratuais nos quais os construtores são responsáveis pela manutenção do projeto são tidos como ótimos.

Demanda Risco de demanda considera a possibilidade de variação imprevista na demanda para os serviços gerados por um projeto. Onde há muitos consumidores, o risco de demanda deve ser suportado adequadamente pelo provedor de serviço. Porém, onde há um único consumidor principal, o consumidor deveria suportar o risco associado com mudanças na sua demanda. Esta situação se aplica a muitos projetos de infra-estrutura públicos. Desta forma, onde um departamento ou agência é a usuária exclusiva ou predominante de um recurso, o risco de demanda deveria ser suportado pelo setor público. Este normalmente é o caso para escolas, hospitais, prisões e outros estabelecimentos públicos.

Regulador Todos os negócios estão sujeitos a regulamentos, e devem considerar o risco de possíveis mudanças nos regulamentos. É útil fazer-se uma distinção entre regulamentos gerais, enquanto aplicado igualmente a todas as empresas (ou pelo menos todas as empresas em alguma classe grande), e regulamento específico. Nem sempre as partes envolvidas em uma parceria são bem sucedidas na manutenção dos compromissos firmados pelos regulamentos. Este fato é mais visível no caso dos pedágios e outras tarifas de uso, que tendem a ser politicamente sensíveis. O risco regulador (normativo) é maior em países onde os projetos de PPP são regidos por novas e ainda não testadas leis. Onde o risco regulador é importante, os princípios de ótima distribuição de risco requerem que o governo que empreende o regulamento deve, até onde possível, suportar os riscos associados.

Político Avaliações das instituições políticas locais são comuns no mundo financeiro e são instantaneamente refletidas nos custos das obrigações financeiras, atribuídos por agências de classificação de crédito internacionais. Onde o risco político é importante, os princípios de ótima distribuição de risco requerem que o setor público, até onde possível, suporte os riscos associados.

65

Categorias de Risco Características Cambial O endividamento é uma característica presente na grande

maioria das parcerias. Em muitos casos, o governo exige que os parceiros privados captem recursos financeiros de fontes estrangeiras e, dessa forma, as flutuações cambiais podem colocar em risco a viabilidade do projeto. Freqüentemente, para aumentar a atratividade do projeto, o risco cambial pode ser assumido por governos soberanos, agências de financiamento de exportação ou instituições financeiras internacionais.

Ambiental/Arqueológico Projetos de infra-estrutura apresentam um grande potencial de provocar preocupações ambientais. Questões ambientais imprevistas, no projeto original, podem aumentar consideravelmente os custos de capital e resultar em indesejados atrasos. O risco ambiental é, normalmente, assumido pela parte privada envolvida na parceria.

Elaborado pelo Autor

Salienta-se, aqui, que estas são as categorias de riscos que se julga ser as mais

significativas. Porém, existem outras inúmeras fontes de riscos para o desenvolvimento e

implantação de projetos de PPP’s, as quais demandam uma cuidadosa avaliação a fim de que

se possa otimizar a transferência de riscos.

3.1.3 As estruturas de garantias que estão sendo concebidas possibilitarão a maximização do “Value for Money” (vantagens socioeconômicas)

Os aspectos que podem garantir um maior aproveitamento das vantagens

socioeconômicas advindas da implementação de um projeto de investimentos dependem de

vários fatores e irão variar de projeto para projeto. Porém, os projetos estruturados sob o

modelo de PPP´s podem gerar alguns diferenciais como custos reduzidos no ciclo de vida do

projeto, melhor qualidade do serviço e geração de receita adicional.

Neste sentido MERNA e LAMB (2004, p. 87), propõem uma definição segundo a qual

o Value for Money, relacionado a obtenção pública, é: "A combinação ótima de custos de ciclo de

vida total e qualidade para satisfazer a exigência de usuário”.

66

PARKER (1986, p. 6) define o Value for Money como: "Um exame projetado para

determinar se a organização em questão está executando economicamente, eficazmente e efetivamente

o seu uso de recursos, operações, procedimentos na perseguição de seus objetivos".

De acordo com GLYNN (1985, p. 29), no que diz respeito ao Value for Money,

alcança-se a economia “(...) adquirindo recursos de uma qualidade apropriada por um custo

mínimo”. Atinge-se a eficiência “(...) assegurando que a produção do máximo seja obtida de uma

determinada quantia destinada de recursos ou, reciprocamente, que um nível mínimo de recursos seja

destinada a um determinado nível de produção”. Garante-se a efetividade assegurando “que a

produção de qualquer determinada atividade está alcançando os resultados desejados”.

DEMIRAG et al. (2004, p. 67), argumentam que: “Embora os aspectos econômicos do

Value for Money sejam relativamente fáceis de se quantificar, a avaliação da eficiência e da

efetividade é mais difícil. Isto se deve, principalmente, às dificuldades envolvidas na medição da

produção (avaliar a eficiência) e do resultado (avaliar a efetividade)”.

GROUT (2003, p. 2) diz que: “O modo tradicional e completo para avaliar se provisão

privada é melhor que a pública, é olhar para os custos e benefícios de cada uma das alternativas de

provisão e empreender uma avaliação”.

Como exemplo de uma possível aplicação do modo de avaliação proposto por

GROUT tem-se o caso de uma estrada, o teste compara dois fluxos monetários. Por um lado,

calcula-se o custo se o setor público construir a estrada. Isto é o comparador do setor público.

A alternativa seria avaliar o quanto o setor público teria que pagar a um consórcio privado

para cada veículo que passe pela do consórcio durante os próximos 40 anos. Esta é a

alternativa de PPP. Para GROUT (2003, p. 2), “(...) no caso de provisão pública o governo estará

comprando uma estrada enquanto que na alternativa de PPP o governo estará comprando serviços. No

caso posterior o consórcio privado possui a estrada”.

67

3.1.4 Antecipação de investimentos

As PPP´s possibilitam, em muitos casos, que o setor público viabilize investimentos,

necessários, através de um fluxo corrente de pagamento por serviços e não, como

tradicionalmente, através da destinação total do capital necessário para a conclusão do

projeto de investimento24. Isso permite a continuação de projetos mesmo quando a

disponibilidade de recursos públicos pode ser restrita, possibilitando, assim, o investimento.

Gráfico 4 – Contrato Público Tradicional x Contrato de PPP

Fonte: <http://www.federativo.bndes.gov.br/f_estudo.htm>, acesso em: 22/10/2005.

3.2 ASPECTOS RELEVANTES NO TRATAMENTO CONTÁBIL, DOS BENS PÚBLICOS E DOS BENS PRIVADOS, NOS PROJETOS DE PPP’S.

De acordo com a Fundação Instituto de Pesquisas Contábeis, Atuariais e Financeiras –

FIPECAFI - (2003, p. 48):

(...) a contabilidade é objetivamente, um sistema de informação e avaliação destinado a prover seus usuários com demonstrações e análises de natureza econômica, financeira, física e de produtividade, com relação à entidade objeto de contabilização.

24 Grifo nosso

http://www.federativo.bndes.gov.br/f_estudo.htm

68

Para atingir seus objetivos, a Contabilidade se apóia numa estrutura conceitual básica.

Tal estrutura, por sua vez, se constitui de postulados ambientais, princípios contábeis

propriamente ditos e convenções. Sobre estes elementos da Estrutura Conceitual Básica da

Contabilidade, a FIPECAFI (2003, p. 53) se pronuncia da seguinte forma:

(...) os postulados ambientais enunciam, solenemente, condições sociais, econômicas e institucionais dentro das quais a contabilidade atua; escapam ao restrito domínio da Contabilidade, para inserir-se no mais amplo feudo da Sociologia Comercial e o Direito, bem como da Economia e outras ciências.

Os princípios constituem, de fato, o núcleo central da estrutura contábil. Delimitam como a profissão irá, em largos traços, posicionar-se diante da realidade social, econômica e institucional admitida pelos postulados.

Já as convenções ou restrições, como a própria denominação indica, representam, dentro do direcionamento geral dos princípios, certos condicionamentos de aplicação, numa ou noutra situação prática.

O ponto central deste trabalho é verificar qual é o entendimento que prevalece, em

diferentes grupos envolvidos no desenvolvimento conceitual dos projetos de PPP’s no Brasil,

em relação ao tratamento contábil que se deve dar às duas categorias econômicas (despesa

corrente e despesa de capital) de despesas públicas. Dentro deste debate uma questão

recorrente é relacionada à convenção contábil que estabelece a prevalência da Essência sobre

a Forma.

A literatura técnica de contabilidade geralmente cita, o tratamento dado ao

arrendamento (leasing) e as consolidações, como os principais exemplos de como a

contabilidade contemporânea tem dado maior ênfase à essência econômica em relação à

forma jurídica dos contratos. Walker (2003) alerta que, contrapondo-se a tal tendência, o

tratamento proposto para as PPP’s pode ser um exemplo de um tratamento contábil no

69

qual pode-se dar maior ênfase à forma jurídica em relação à essência econômica dos

contratos.25

Em relação ao conceito desta convenção, IUDÏCIBUS (2004, p.86) dá a seguinte

explicação:

Sempre que houver a discrepância entre a forma jurídica de uma operação a ser contabilizada e sua essência econômica, a Contabilidade deverá privilegiar a essência sobre a forma. O caso (exemplo) mais tradicional é o constituído por certas operações de leasing, que, na essência, são compras financiadas, disfarçadas. A observância da Prevalência da Essência sobre a Forma levaria a registrar a operação tanto no Ativo como no Passivo, amortizando-se um pelas depreciações e outro do total da prestação por aquela parcela que ultrapassa o valor do juro implícito embutido, sendo esta última a despesa do período. A observância da Prevalência da essência sobre a Forma é um pré-requisito fundamental da aplicação correta do conjunto de conceitos fundamentais que são os Postulados, Princípios e Convenções.

O tratamento contábil dos bens envolvidos em projetos de PPP’s demanda uma análise

sob os aspectos conceituais da teoria da Ciência Contábil. O trabalho de análise conceitual nas

operações de PPP’s é, particularmente, complexo por envolver dois setores que visam

objetivos diferentes na manutenção de suas operações.

O parceiro do setor privado deve buscar a maximização dos ganhos de todos os

agentes que tomam decisões econômicas no transcorrer das operações normais do

empreendimento. Dentre os quais destacam-se os proprietários, credores, fornecedores,

funcionários e administradores. Segundo HENDRIKSEN e VAN BREDA (1999, p. 115): “A

empresa deve gerar caixa suficiente para proporcionar o retorno desejado nos investimentos efetuados

por esses grupos”.

No contexto do setor privado, é essencial a definição de ativo que por sua vez é ampla.

Diversos autores e Instituições procuram o aprimoramento, a complementaridade e, em

muitos casos, a adequação às novas conjunturas econômicas para o conceito de ativo. Neste

25 Grifo nosso

70

sentido CANNING, apud HENDRIKSEN e VAN BREDA (1999, p. 284), define que um

ativo é:

Qualquer serviço futuro, em termos monetários, ou qualquer serviço futuro conversível em moeda (...) cujos direitos pertencem legal ou justamente a alguma pessoa ou algum conjunto de pessoas. Tal serviço é um ativo somente para essa pessoa ou esse grupo de pessoas que o usufrui.

Para D’AURIA, apud IUDÍCIBUS (2004, p.137), o ativo é: “O conjunto de meios ou a

matéria posta à disposição do administrador para que este possa operar de modo a conseguir os fins

que a entidade entrega à sua direção (...)”.

MEIGS e JOHNSON, apud IUDÍCIBUS (2004, p.138), definem o ativo como:

“Recursos econômicos possuídos por uma empresa”.

Já para PATON, apud IUDÍCIBUS (2004, p.138), o ativo tem a seguinte definição:

“Ativo é qualquer contraprestação, material ou não, possuída por uma empresa específica e que tem

valor para aquela empresa”.

Considerando as diversas definições existentes, no contexto do setor privado, para o

termo ativo, entre elas as aqui apresentadas, IUDÍCIBUS (2004, p. 139) apresenta algumas

características essenciais a qualquer ativo:

O ativo deve ser considerado modernamente, em primeiro lugar, quanto a sua controlabilidade por parte da entidade, subsidiariamente quanto a sua propriedade e posse;

precisa estar incluído no ativo, em seu bojo, algum direito específico a benefícios futuros (por exemplo, a proteção à cobertura de sinistro, como direito em contraprestação ao prêmio de seguro pago pela empresa) ou, em sentido mais amplo, o elemento precisa apresentar uma potencialidade de serviços futuros (fluxo de caixa futuros) para a entidade;

o direito precisa ser exclusivo da entidade; por exemplo, o direito de transportar a mercadoria da entidade por uma via expressa, embora benéfico, não é ativo, pois é geral, não sendo exclusivo da entidade.

71

Sendo a Lei Federal das PPP’s (lei 11.079), um incremento na Lei 8.987 (Lei Federal

que regula a concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da

Constituição Federal), se tem a configuração de uma nova conjuntura econômica, no sentido

de promover um novo impulso no interesse do setor privado em desenvolver projetos de

investimentos em infra-estrutura, agora, em parceria com o setor público.

Com essa e outras mudanças nas estruturas organizacionais e uma maior relevância da

participação de empresas prestadoras de serviços na economia, surge a necessidade de uma

conceituação adicional para os ativos que passam a apresentar características tão particulares

e especiais.

Tais características fizeram com que a Legislação Societária e Fiscal (Lei 6.404/76)

incorporasse em seu bojo uma nova rubrica para a classificação de ativos, a qual denominou

de Ativos Especiais.

Com relação a esse novo elemento de classificação dos ativos, o Manual de

Contabilidade das Sociedades por Ações da FIPECAFI (2003, p. 135) diz que:

Esses ativos especiais podem ou não ser tangíveis, sendo que predominantemente apresentam-se como intangíveis; o uso do ativo especial não implica necessariamente que este se esgote; esses ativos estão diretamente relacionados ao processo de obtenção de receitas; e deixam de ser ativos não pela venda, mas pela perda de obtenção de receitas”. O mesmo manual completa dizendo que “há casos em que os ativos especiais possuem valor de venda final relevante, além de produzirem receitas por determinado período através de seu uso, ou seja, geram receitas pelo uso e pela venda final.

Os ativos especiais podem ser classificados no grupo de ativo diferido. No qual,

segundo o item V do art. 179 da Lei das Sociedades por Ações, serão registradas:

(...) as aplicações de recursos em despesas que contribuirão para a formação

72

do resultado de mais de um exercício social, inclusive os juros pagos ou creditados aos acionistas durante o período que anteceder o início das operações sociais.

Sobre o ativo diferido, o Manual de Contabilidade das Sociedades por Ações da

FIPECAFI (2003, p. 220) diz que:

Os ativos diferidos caracterizam-se por serem ativos intangíveis, que serão amortizados por apropriação às despesas operacionais, no período de tempo em que estiverem contribuindo para a formação do resultado da empresa (...) é formado por despesas já incorridas e, pelo benefício futuro que trarão, são normalmente amortizadas em parcelas.

A amortização do ativo diferido deverá ser feita segundo as determinações do § 3º do

art. 183 da Lei nº 6.404/76:

em prazo não superior a dez anos, a partir do início da operação normal ou do exercício em que passem a ser usufruídos os benefícios deles decorrentes, devendo ser registrada a perda do capital aplicado quando abandonados os empreendimentos ou atividades a que se destinavam, ou comprovado que essas atividades não poderão produzir resultados suficientes para amortizá-los.

Como visto, existe uma grande variedade no entendimento conceitual para o ativo,

particularmente quando se trata de questões relacionadas às operações realizadas pelo setor

privado. Porém, como o objeto desse estudo tem relação direta com o setor público, é

necessário considerar, também, a definição de ativos públicos que, por apresentar

características e finalidades diferentes, têm a sua definição (no contexto brasileiro) mais

restrita, sendo esta tratada por lei específica.

O parceiro do setor público, diversamente do parceiro do setor privado, tem como

objetivo a manutenção de um conjunto de atividades e bens que são exercidos ou colocados à

disposição da coletividade, no intuito de proporcionar um alto grau de bem-estar social. De

73

acordo com KOHAMA (1993, p. 19) o poder público, como Estado, “(...) é organizado com a

finalidade de harmonizar sua atividade, de forma que atinja o objetivo de promover e satisfazer a

prosperidade pública, ou seja, o bem comum”.

No âmbito do setor público brasileiro, a definição de bens públicos se dá através da

Lei nº 10.406 de 10 de janeiro de 2002, que vem a ser o Código Civil brasileiro e que dedica o

capítulo III do seu livro II para tratar dos Bens Públicos, onde são apresentados os seguintes

artigos:

Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno, todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa que pertencerem”. Art. 99. São bens públicos: I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. Parágrafo único. Não dispondo de lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha estrutura de direito privado. Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observados as exigências da lei. Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem26.

Sobre este capítulo do Código Civil brasileiro é possível encontrar, na literatura

especializada, diversos comentários. Entre os quais se da destaque especial a alguns de grande

relevância na contextualização do trabalho, aqui, desenvolvido.

Em referência aos bens definidos como os de uso comum do povo, KOHAMA (1993,

26 Grifo nosso

74

p.185 e 186) faz o seguinte comentário:

O que caracteriza os bens de uso comum do povo, ou de domínio público, (...) é que são todos aqueles destinados ao uso direto e imediato da coletividade (povo) em virtude de uma destinação formal, quer seja por dispositivo legal, quer seja por resultado de fatos naturais. Uso direto é aquele que se faz pessoalmente; e imediato, aquele que se faz sem intermediário. Bens descritos como de uso comum do povo, como os mares, rios, estradas, parques, jardins, praias, monumentos etc., em todos eles, realmente, vamos encontrar a caracterização básica, de que o uso é efetivamente direto, feito de imediato e pessoalmente, não existe nenhuma intermediação.

Comentando a definição dos bens de uso especial, KOHAMA (1993, p.186) declara o

seguinte:

Os bens de uso especial são assim denominados por estarem a serviço público e constituírem uma utilidade pública, sempre dependente de interferência de pessoas que administram o serviço público. Possuem essa característica, de uso especial, por estarem destinados à prestação de um serviço público, e só conservarem esse caráter enquanto têm essa destinação.

Com vistas ao aprofundamento na definição dos bens dominicais, foi utilizado como

referência à obra de MEIRELLES (2002, p.488), a qual traz os seguintes comentários:

São aqueles que, embora integrando o domínio público como os demais, deles diferem pela possibilidade sempre presente de serem utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela Administração, se assim o desejar. Daí por receberem também a denominação de bens patrimoniais disponíveis ou de bens de patrimônio fiscal.

Conceitualmente, existem algumas diferenças entre os bens públicos e os privados.

Para RESENDE (2001, p. 84), “(...) a principal característica dos bens públicos, e que os distingue

dos privados, refere-se à impossibilidade de excluir determinados indivíduos ou segmentos da

sociedade de seu consumo, uma vez definido o volume de produção”.

No caso dos bens públicos, particularmente os de uso comum do povo (caracterizados

75

conforme a definição apresentada acima), a característica de não-exclusão pode ser

exemplificada pela falta de investimento em infra-estrutura de transportes, tal situação não

exclui, de seus reflexos negativos, nenhum grupo da sociedade. O setor de transporte é um

serviço essencial que viabiliza os demais setores da sociedade, influenciando não só o

desenvolvimento econômico, mas também a segurança e a qualidade de vida de todos

indivíduos da sociedade. Para ilustrar esse cenário, foram utilizados alguns dados estatísticos

apresentados pelo Instituto de Pós-graduação e Pesquisa em Administração da UFRJ –

COPPEAD - (2003, p.7), tais como:

Segundo estimativas retiradas do programa de redução de acidentes nas estradas, do Ministério dos Transportes, os acidentes de trânsito no Brasil são o segundo maior problema de saúde pública do país, só perdendo para a desnutrição. Alem disso 62% dos leitos de traumatologia dos hospitais são ocupados por acidentados no trânsito.

Análises apresentadas neste estudo indicam, adicionalmente, que o número de mortes por quilômetro em estradas brasileiras é de 10 à 70 vezes superior aquele dos países desenvolvidos.

Com relação ao consumo de energia estima-se que para cada dólar gerado em nosso PIB sejam gastos cerca de 84.000 BTUs no setor de transporte. Nos Estados Unidos este índice é da ordem de 65.000 BTUs.

A produtividade do transporte de carga no Brasil, medida a partir da quantidade de toneladas quilômetro útil produzida por mão de obra empregada no setor, é de apenas 22% daquela apresentada no sistema americano.

Sob um outro ponto de vista, a característica de não-exclusão, apresentada pelos bens

públicos, pode ser ilustrada pelo raciocínio exposto por REZENDE (2001, p. 85):

A não exclusão implica que o consumo de bens públicos é exercido coletiva e não individualmente. Assim, o fato de um indivíduo utilizar-se, em dado momento, do serviço que é oferecido, não significa reduzir fisicamente a

76

oferta disponível para o consumo dos demais indivíduos da comunidade.

Já no caso dos bens privados, a característica de não-exclusão desaparece. O consumo

de um bem por um determinado indivíduo leva, automaticamente, à impossibilidade de

consumo deste mesmo bem por um outro indivíduo. Neste caso, é possível citar como

exemplo o consumo (compra) de um apartamento localizado na cobertura de um edifício

residencial em Ipanema. Provavelmente muitos dos compradores dos outros apartamentos do

mesmo edifício sonhavam em consumir (comprar) o apartamento da cobertura, mas foram

excluídos de seu consumo, pois apenas um pode realizar este sonho. Neste caso o mecanismo

de exclusão presente é o sistema de preços, que seleciona o indivíduo que, para realizar seu

desejo ou necessidade, se dispõe a pagar o preço fixado pelo mercado.

No Brasil, para a constituição de um bem público, seja através de uma operação de

compra ou através de um projeto de construção, o setor público deve fixar as despesas, às

quais irá incorrer, em suas Leis orçamentárias.

A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 1988, em sua

Seção II que trata dos orçamentos públicos, através de seu artigo 165, diz o seguinte:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais. § 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. § 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (...).

A interpretação do artigo 165 da CF demonstra que existe uma integração entre as leis

77

referentes à gestão financeira pública. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve estar de

acordo com o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) não pode apresentar

divergências em relação ao PPA e à LDO, de forma que: O PPA estabelece o planejamento de

médio prazo (quatro anos), a LDO faz a ligação entre o plano e o orçamento anual, ao passo

que a LOA é o orçamento propriamente dito, com a previsão de todas as receitas e a fixação

de todas as despesas.

Em relação às despesas públicas, KOHAMA (1993, p. 101) faz a seguinte

consideração:

Constituem Despesa Pública os gastos fixados na lei orçamentária ou em leis especiais e destinados à execução dos serviços públicos e dos aumentos patrimoniais; à satisfação dos compromissos da dívida pública; ou ainda à restituição ou pagamento de importâncias recebidas a título de cauções, depósitos, consignações etc.

As despesas públicas, de acordo com os artigos 12 e 13 da Lei 4320/64, são

classificadas em duas categorias econômicas: Despesas Correntes e Despesas de Capital.

Com vistas à apresentação de uma, consagrada, definição das categorias econômicas

das despesas públicas, foram utilizados, aqui, os comentários feitos por MACHADO Jr. e

REIS (2003, pp. 55, 56):

Despesas Correntes – constituem o grupo de despesas, da Administração Pública, para a manutenção e o funcionamento dos serviços públicos em geral, quer através da Administração direta, quer através da Administração indireta.

Despesas de Capital – constituem o grupo de despesas da Administração Pública, direta ou indireta, com a intenção de adquirir ou constituir bens de capital que contribuirão para a produção ou geração de novos bens ou serviços e integrarão o patrimônio público, o qual abrange também as ruas, rodovias, praças, parques, jardins etc., considerados e classificados como bens de uso comum do povo e que não são demonstrados ou evidenciados no balanço patrimonial, mas são contabilizados no momento em que são

78

realizadas as operações que envolvem esses valores.

A polêmica gerada pelo debate de idéias e posições, que envolve diferentes formas de

entendimentos acerca do tratamento contábil dos recursos empregados nos projetos de PPP’s,

é se tais recursos devem ser classificados como despesa corrente (ficando fora do balancete da

entidade pública) ou despesa de capital (ficando dentro do balancete da entidade pública).

A pergunta chave deste debate é sobre a natureza dos recursos envolvidos nos projetos

de PPP’s, seriam estes relacionados à provisão de ativos, de serviços ou de ambos? Nos casos

em que se considere a presença dos dois elementos, seriam eles separáveis?

Se a resposta considerar que a natureza dos recursos for relacionada com a provisão de

ativos, o tratamento contábil deve ser compatível com o dado à despesa de capital. Neste caso,

Broadbent e Laughlin (2002), argumentam que o custo total dos recursos (apesar de ser

liquidado pelo parceiro do setor privado) seria acrescentado às despesas de capital do

governo, devendo ser registrado como empréstimo no ano de implementação do projeto de

PPP e, conseqüentemente, aparecendo no balancete do parceiro público.

No Reino Unido, local precursor e difusor de conceitos referentes a projetos de PPP’s,

o estabelecimento das regras de contabilidade, que formalizam o tratamento contábil de tais

despesas, deu origem a um importante foco de discordâncias entre o TTF e o Conselho de

Padrões de Contabilidade do Reino Unido (Accounting Standard Board – ASB)27.

O governo da Inglaterra, acreditando que a questão do tratamento contábil dado às

27 O papel do Conselho de Padrões de Contabilidade (ASB) é emitir padrões de contabilidade. É reconhecido, como competente para este propósito, pelas Companhias do Reino Unido, através do Ato 1985. Assumiu a tarefa de fixar padrões de contabilidade do Comitê de Padrões de Contabilidade (ASC) em 1990. O ASB também colabora com os compositores de padrões de contabilidade de outros países e com Conselho de Padrões de Contabilidade Internacional (International Accounting Standards Board - IASB) ambos para influenciar o desenvolvimento de padrões internacionais e para assegurar que seus padrões são desenvolvidos com consideração devida a desenvolvimentos internacionais. O Conselho de Padrões de Contabilidade é autônomo em seu papel de emitir padrões de contabilidade no Reino Unido. Porém, é uma regra prática do Conselho, realizar amplas consultas em todas suas propostas.

79

despesas relacionadas aos projetos de PFI afeta de maneira crucial a sua política fiscal,

procurou, através da atuação do TTF, incentivar a classificação das despesas de acordo

com a forma jurídica dos contratos de PPP28, dando maior ênfase à posição em que os

elementos envolvidos nos projetos de PPP fossem classificados como provisões de serviços,

nesta situação as despesas seriam consideradas fora do balancete da parte pública da parceria.

Para consolidar esta posição, o TTF, em setembro de 1997, publicou uma nota técnica

denominada Technical Note 97 (How to Account for PFI Transactions), na qual estabelecia

um teste de separabilidade, entre os recursos da provisão de ativos e serviços em projetos de

PFI, este teste considera que para haver uma separação entre os recursos envolvidos em um

projeto de PPP, devem existir, simultaneamente, duas características nos contratos: as partes

do contrato possuem períodos diferentes de duração e existam dois ou mais fluxos,

independentes, de pagamentos.

O ASB, em setembro de 1998, visando fazer prevalecer a essência econômica dos

projetos de PFI emitiu os padrões, de contabilização para tal modelo de parceria, através de

um documento denominado Exposure Draft: Amendment to FRS 5 (Financial Reporting

Standards): Private Finance Initiative. Em tal documento, o ASB expõe o desenho de um

teste, mais severo, de separabilidade, entre os recursos de provisão de ativos e serviços em

projetos de PFI, que considera três variáveis: a) as partes do contrato possuem períodos

diferentes de duração ou podem ser, separadamente, finalizados ou renegociados; b) existam

dois ou mais fluxos independentes de pagamentos; ou c) os pagamentos podem apresentar

variações decorrentes somente de aspectos relacionados aos serviços. No teste proposto pelo

ASB, basta a presença de uma das variáveis, acima citadas, para caracterizar a separação entre

a provisão de ativos (despesas de capital, contabilizadas “dentro” do balancete do parceiro

28 Grifo nosso.

80

público) e a provisão de serviços (despesas correntes, contabilizadas “fora” do balancete do

parceiro público).

As tensões e contradições surgidas no debate social, apresentado acima, realçam uma

demanda global que é necessidade de que a ação do governo seja julgada como legitima.

Assim no Brasil, onde a política fiscal tem que ser tão severa (visto a necessidade de

manutenção de superávit fiscal) quanto a dos países postulantes à entrada na União Européia e

onde os conceitos de PPP’s estão prestes a serem aplicados, os mesmos elementos do debate

corrente no Reino Unido tornam-se, também, importantes.

HOPWOOD (1990, p. 9) diz que a contabilidade e seus corpos relacionados são meios

importantes para a operacionalização desse debate, representando desse modo um papel

significativo na construção e não só na evidenciação de novos domínios da atividade

econômica.

3.3 A CONTABILIDADE COMO UM DISPOSITIVO LINGÜISTICO E DE LEGITIMAÇÃO

A contabilidade, na medida em que permite a criação de novos conceitos, representa

um papel importante nas transformações organizacionais e sociais. Pode influenciar

percepções, mudar o discurso e introduzir o diálogo, permitindo desse modo que as

prioridades se concentrem nas novas possibilidades de expressão para as práticas contábeis. O

foco, na oficialização das mudanças dos testes de padrões contábeis, fornece uma forma de

análise sobre como a Ciência Contábil pode ser decisiva nos processos de mudanças

organizacionais.

Alguns aspectos, sociais e econômicos, ilustram a participação da contabilidade em

processos de mudanças organizacionais. Segundo HOPWOOD (1990, p. 3), tais aspectos

estariam ligados a mudanças de padrões contábeis decorrentes de pressões do mercado, de

efeitos da mudança tecnológica e do relacionamento entre cálculos da contabilidade e o

81

discurso econômico. Dentre tais aspectos o que está diretamente ligado à questão dialética,

que procura-se estudar neste trabalho, é o relacionamento entre cálculos da contabilidade e o

discurso econômico.

Para HOPWOOD (1990, p. 8 e 9), o discurso econômico não é meramente um

fenômeno reflexivo, fornecendo a introspecção sobre a maneira em que o mundo está, mas é

também um fenômeno construtivo, tendo atualmente como papel principal o desafio de fazer

as relações econômicas do mundo apresentarem as características da eficiência, eficácia e da

economicidade, forjando uma realidade que esteja mais alinhada com nossos conhecimentos

econômicos sobre o mundo. Tal papel do discurso econômico está fornecendo uma base

poderosa para a mudança das práticas e dos padrões da contabilidade, particularmente, mas

não exclusivamente no setor público. O discurso da eficiência, da eficácia e do valor para o

dinheiro (value for money) é parte do debate político.

A disciplina da contabilidade é, segundo POTTER (1999, p. 3), peculiarmente

dependente de um vocabulário ou de uma terminologia especializada em determinar a

natureza e o índice do regulamento e da prática da contabilidade e também em dar forma aos

princípios e à teoria da contabilidade.

Pesquisadores como PFEFFER (1981) e BURKE (1987, pp.2, 13) descrevem o

discurso como uma força poderosa na sociedade que pode ser usada por indivíduos tanto para

mistificar (ludibriar) e para controlar, quanto como para justificar, legitimar e para defender

ações.

Dentro desta perspectiva, a contabilidade é associada com um vocabulário ou uma

terminologia especializada que, por sua vez, torna possível um jogo particular de

representações discursivas sobre a atividade organizacional. De acordo com MILLER (1994,

p.3), estas representações e vocabulários: “São montadas nos vários níveis coletivos, articulados

82

em locais diversos, e com relação a diferentes interesses”29.

MILLS (1989) afirma que o relacionamento próximo entre a contabilidade e o seu

vocabulário torna a análise do uso das palavras chaves, durante períodos particulares da

história, crucial para se compreender eventos importantes no desenvolvimento do pensamento

e da prática da contabilidade.

3.3.1 Teoria Institucional da Contabilidade

POTTER (2005, p. 1) indica que ao longo das duas últimas décadas um grupo de

pesquisadores passou a produzir uma literatura técnica na qual a contabilidade é descrita

como uma prática social e institucional, tais pesquisadores estudam a contabilidade sob uma

ampla perspectiva e chamam a atenção para a importância dos fatores locais e temporais que

dão forma à mudança da contabilidade nos contextos sociais e organizacionais em que

ocorrem.

Muitos como GOWLER e LEGGE (1983); HINES (1988); MILLER (1994);

HOPWOOD (2000); McSWEENEY (2000), adotam o paradigma social e institucional que

procura explorar a contabilidade como um dispositivo para intervir no funcionamento das

organizações e das sociedades. Esta perspectiva reforça a noção de que não é mais apropriado

pensar na contabilidade como uma prática meramente técnica aplicada para revelar aspectos

pré-existentes da realidade ou da situação particular de uma organização.

De acordo com MILLER (1994, p. 1): “A contabilidade pode ser relacionada com a

formação: do tipo de mundo em que nós vivemos, do tipo de realidade social que nós habitamos, da

maneira em que nós compreendemos as amplas escolhas comuns a vida organizacional e individual,

da maneira em que nós controlamos e organizamos atividades e processos de diversos tipos e da

29 Tradução livre do autor: “are assembled at various collective levels, articulated in diverse locales, and in

relation to disparate concers”.

83

maneira como nós administramos as nossas próprias vidas e de outras pessoas”30.

Esta nova abordagem para a pesquisa no campo contábil é denominada de Teoria

Institucional da Contabilidade. Os pesquisadores da Teoria Institucional da Contabilidade

vêem as práticas da contabilidade como um jogo mais amplo das características que podem

dar legitimidade às práticas organizacionais através da construção de uma aparência de

racionalidade, de eficiência e eficácia.

Para CARPENTER e FEROZ (2001, p. 6) a premissa básica de teoria institucional

sugere que a tendência de uma organização para conformidade com normas predominantes,

tradições e influências sociais em seus ambientes internos e externos, conduz à

homogeneidade entre organizações em suas estruturas e práticas.

DiMAGGIO e POWELL (1983) rotulam como isomorfismo o processo pelo qual as

organizações tendem a adotar as mesmas estruturas e praticas, o qual eles descrevem como

uma homogeneização das organizações. Para estes autores, o Isomorfismo é um processo que

faz uma unidade em uma população se assemelhar, em condições ambientais parecidas, a

outras unidades na população. Por causa de pressões de isomorfismo, organizações ficarão

cada vez mais homogêneas dentro de determinados domínios e incorporarão as expectativas

do ambiente institucional. Sobre o isomorfismo, CARRUTHERS (1995, p. 3) diz o seguinte:

É quase como se os ambientes fizessem organizações em sua própria imagem. Contudo esta congruência (o “isomorfismo” é o termo novo preferido pelos institucionalistas) entre o interior e a parte externa das organizações não é ditado por critérios técnicos. O processo é cultural e político que concerne a legitimação e tem muito mais força do que a eficiência sozinha. A mudança interessante é que o isomorfismo envolve as mesmas características organizacionais que interessam assim a teóricos

30 Tradução livre do autor: “accounting can be implicated in shaping: the type of world we live in, the type of social reality we inhabit, the way in which we understand the choices open to business undertakings and individuals, the way in which we manage and organize activities and processes of diverse types, and the way in which we administer the lives of others and ourselves”.

84

racionais bem escolhidos, apesar de terem razões muito diferentes31.

DiMAGGIO e POWELL (1983) identificam dois tipos distintos de isomorfismo, o

isomorfismo do competidor e o isomorfismo institucional. Dentro desta última categoria, os

autores citados fazem uma classificação entre o isomorfismo coercitivo, mimético e

normativo.

O isomorfismo do competidor diz respeito à eficiência. Quando há uma maneira

melhor, mais barata ou mais eficiente para se fazer algo, as forças da competição,

eventualmente, irão impor as organizações a utilização das melhores práticas na execução de

suas atividades.

DiMAGGIO e POWELL (1983) dedicam mais atenção ao isomorfismo institucional,

que, para eles, é uma ferramenta útil para que seja possível entender as políticas e cerimônias

que envolvem as organizações modernas. Os ambientes institucionais de organizações contêm

várias pressões exógenas que influenciam suas práticas e estruturas.

O isomorfismo coercitivo diz respeito às maneiras em que as organizações podem ser

sujeitas à pressões externa das organizações de que são dependentes, ou de expectativas

culturais mais amplas. Tanto governos de Estado, como empresas, necessitam de recursos do

ambiente para sobreviver e, dessa forma ficam sujeitos a certas pressões.

CARPENTER e FEROZ (2001, p. 8) dizem que a sobrevivência política de

funcionários do governo depende de suas habilidades para negociar trocas com o ambiente

(por exemplo arrecadando impostos, executando orçamentos, adquirindo crédito).

Particularmente durante períodos de tensão fiscal, os funcionários eleitos tentam assegurar

31 Tradução livre do autor: “It is almost as if environments made organizations in their own image. Yet this congruence (“isomorphism” is the preferred new institutionalist term) between the inside and the outside of organizations is not dictated by technical criteria. The process is a cultural and political one that concerns legitimacy and power much more than efficiency alone. The interesting twist is that isomorphism involves the same organizational features that so interest rational choice theorists, albeit for very different reasons”.

85

recursos financeiros continuados para o governo. Consequentemente, outras organizações que

podem prover recursos, como os mercados de crédito, podem pressionar as entidades de

governo. Finalizam argumentando que esta pressão pode ser usada para ditar o uso de certas

regras institucionais, como o Generally Accepted Accounting Principles - GAAP.

A incerteza é a força que move o isomorfismo mimético. Nas situações onde há muita

incerteza sobre o que se fazer, as organizações tendem a se estruturar tendo como modelo

organizações semelhantes que atuam em seu campo e que são percebidas como mais legítimas

e prósperas. Assim, isomorfismo mimético é uma resposta a incerteza organizacional

identificando o melhor curso de ação.

De acordo com Palmer et al. apud CARPENTER e FEROZ (2001, p. 9):

A Teoria Institucional assume que as organizações selecionarão entre estruturas de alternativa (ou práticas) com base em considerações de eficiência, principalmente na ocasião em que o seu campo de organização está sendo fundado (aberto) ou está sendo reorganizado32.

As profissões desempenham um papel de maior destaque no isomorfismo normativo.

As pessoas do nível organizacional que são, também, membros de uma profissão são

reconhecidas como possuidoras de treinamento e de conhecimentos especializados, e

freqüentemente definem os termos de referência e as condições de seu trabalho. A experiência

de uma instrução especializada e a participação em redes profissionais, influência como o

pessoal profissional desempenha suas atividades dentro da organização.

MOHR apud CARPENTER e FEROZ (2001, p. 7) identifica associações profissionais

entre administradores estatais como importantes redes de informação que alertam os

funcionários eleitos sobre inovações culturais ao nível estatal de governo. Diz ainda que antes

32 tradução livre do autor: “Institutional theory assumes that organizations will select among alternative

structures [or practices] on the basis of efficiency considerations, primarily at the time that their organization field are being founded or reorganized”.

86

de Estados poderem responder a novos programas adotados em outros Estados, os seus líderes

políticos devem estar atentos a estes desenvolvimentos. Muitos sistemas especializados de

comunicação entre Estados cresceram durante os últimos trinta anos, principalmente pela

criação de associações profissionais entre administradores estatais.

De acordo com ROSE e MILLER apud POTTER (2005, p. 10), os aspectos que

envolvem o processo de escolha da política pública podem ter início com um processo de

questionamento, que geralmente surge quando as práticas existentes são criticadas como não '

ideais '. Estas práticas podem, em conseqüência, ser vistas, de alguma maneira, como

deficientes, conduzindo à identificação de um problema para o qual se requer uma solução

adequada.

Para MILLER (1991,1998), em tais circunstâncias, existe a demanda de que sejam

adotadas novas práticas que não se dirijam somente à solução das falhas verificadas, mas que

sejam estendidas substancialmente para além delas, oferecendo algo novo e melhor em

relação às práticas até então empregadas.

Como exemplo de questionamento sobre antigas práticas contábeis, é possível citar a

demanda pelo emprego de novas práticas no exame contábil dos aspectos ambientais

envolvidos no desenvolvimento das atividades empresariais. Para POWER (1997), os

profissionais da contabilidade iniciaram, recentemente, uma luta para que tenham a

oportunidade de conduzir as auditorias ambientais, apresentando-se como os principais

peritos neste campo, mesmo que, ainda, nenhum exame ou técnica específica, para esta

finalidade, tivesse sido desenvolvido pela contabilidade. De acordo com o mesmo autor, o

sucesso da profissão organizada da contabilidade em desempenhar novas tarefas, tais como o

exame ambiental, depende de sua habilidade para executar com sucesso estratégias

discursivas baseadas, fundamentalmente, na integridade de seus princípios e na sua

independência.

87

No presente momento, é possível citar a necessidade de desenvolvimento de novas

práticas contábeis para os projetos de PPP’s como um questionamento. Neste sentido existe a

demanda por respostas sobre o tratamento dos recursos envolvidos na execução destes

projetos. Tais recursos devem ser tratados como despesas correntes ou o mais adequado é o

registro contábil como despesas de capital?

Para RYAN (1998, p. 3):

As demandas devem primeiramente ser criadas como uma circular. O processo da criação da circular significa que uma demanda para a mudança de práticas está convertida em uma circular chamando a atenção dos atores que podem influenciar o processo político33.

POTTER (2005, p.10) diz que:

Nem todos os exemplos resultam da ocorrência de alguma mudança política. Do mesmo modo, o processo de questionamento pode ser originado por múltiplos fatores em ambientes específicos e não deve ser visto isoladamente sob a aspecto político, profissional e social dos atores envolvidos34.

De acordo com (Adler e Haas, 1992; Haas, 1992) apud POTTER (2005, p. 12), para

entendermos as decisões políticas nas áreas onde determinados indivíduos são detentores do

poder de administrar, regular ou governar, é de vital importância compreendermos o que tais

indivíduos pensam, como formam suas percepções e opiniões e também a maneira como

incorporam novas idéias.

33 Tradução livre do autor: “demands must first be created as an issue. The process of issue creation means that a

"demand" for policy change is converted into an "issue" by bringing it to the attention of actors who can influence the political agenda”.

34 Tradução livre do autor: “Not all such instances result in policy change occurring. Likewise, the problematization process may be shaped by a multitude of factors in specific settings and should not be viewed in isolation from the political, professional and social agendas of the actors involved”.

89

O ponto primordial da aproximação dos dois conceitos desenvolvidos pelos

pesquisadores citados e apresentados acima é que tais comunidades podem ocupar uma

posição original. Com isso, podem influenciar e convencer os responsáveis pela elaboração de

políticas que um determinado problema existe e, com a sua habilidade, desenvolver uma

solução aparentemente apropriada.

Para CARNEGIE e NAPIER (2002, p. 694) a influência de tais comunidades pode ser

desproporcional a seu tamanho, pois estas comunidades podem ser pequenas no tamanho, mas

devido à posição estratégica de seus membros, em organizações nacionais e internacionais, e

seu poder de compartilhar os valores e opiniões comuns podem exercer enorme influência no

processo de formulação e aplicação de planos e políticas.

POTTER (2005, p. 13) argumenta, ainda, que:

Tais comunidades podem também influenciar a difusão das políticas desenvolvidas por meio de diversos fóruns, incluindo uma comunicação com os colegas de corporações nacionais e internacionais durante conferências, através da publicação de textos acadêmicos e de jornais além de vários outros métodos para trocar suas experiências e informações36.

A perspectiva das comunidades epistêmicas e dos empreendedores de políticas pode

ser aplicada para que se entenda melhor o processo de questionamento e para aumentar uma

compreensão dos processos com que o domínio da contabilidade pode ser constituído e

reconstituído. É com este intuito que se realizou a pesquisa empírica apresentada na seção

seguinte.

36 Tradução livre do autor: “Such communities can also influence the diffusion of policies developed by means

of diverse forums, including communication with colleagues at national and international bodies during conferences, via publications in academic texts and journals as well as various other methods of exchanging lessons and information”.

90

4 PESQUISA EMPÍRICA

Com o objetivo de compreender o significado que os acontecimentos e interações têm,

em situações particulares, para os entrevistados nesta pesquisa, foram utilizados os conceitos

da pesquisa qualitativa. O método empregado no desenvolvimento desta pesquisa qualitativa é

o crítico-dialético, que tem como base teórica o materialismo histórico.

TRIVIÑOS (1987, p.51) diz que:

O materialismo histórico ressalta a força das idéias, capaz de introduzir mudanças nas bases econômicas que as originou. Por isso destaca a ação dos partidos políticos, dos agrupamentos humanos etc., cuja ação pode produzir transformações importantes nos fundamentos materiais dos grupos sociais.

Para FRIGOTTO (1997, p.75): “A dialética situa-se, então, no plano de realidade, no plano

histórico, sob a forma de trama de relações contraditórias, conflitantes, de leis de construção,

desenvolvimento e transformação dos fatos”.

Nesta etapa do trabalho apresenta-se uma análise dos dados colhidos através do

emprego da técnica de entrevista em profundidade, que segundo MARTINS (1994, p.4) é “(...)

executada por entrevistadores experimentados que interrogam a fundo poucas pessoas”.

A análise do discurso, contido nos dados levantados no decorrer do trabalho, é uma

técnica de pesquisa. Para DELLAGNELO e SILVA (2005, p. 115): “A análise do discurso

trabalha com a hipótese geral de que um discurso (ou conjunto de discursos) é determinado por suas

condições de produção e um sistema lingüístico”. Diante de tais determinantes, surge a

necessidade de elaboração de teorias que possibilitem uma análise mais eficiente das falas

declaradas dos elementos sociais. Uma destas teorias, e a que se utilizou juntamente com

outras técnicas nesse trabalho de análise do discurso, é a Teoria da Ação Social.

Uma possibilidade para a realização de uma análise de significado do discurso, é a

91

utilização do paradigma interpretativo fundamentado na Teoria da Ação Social, que propõe

que é possível analisar o que as pessoas pensam sobre determinados objetos, de acordo com a

sua concepção sobre aquele objeto em determinado contexto.

Para ALENCAR (2002), a utilização do paradigma interpretativo, na análise do

conteúdo dos discursos, implica na definição do que se entende por “ator social”, “fins”,

“meios”, “condições” e “situação” (também denominada ambiente ou contexto).

Quadro 11 – Elementos conceituais da Teoria da Ação Social

Ator Social – Elemento Social

Agente que desenvolve a ação, podendo ser um indivíduo ou uma coletividade.

Fins Estados futuros almejados. Meios Componentes sobre os quais os atores julgam ter controle e que ele pode

utilizar para alcançar o seu objetivo. Condições São os obstáculos e elementos da situação que impedem, limitam ou

condicionam a consecução do objetivo da ação. Situação É a parte do mundo onde o ator pratica a ação e é formada de objetos de

orientação que podem ser de natureza social, física ou cultural. Elaborado pelo Autor

A preparação para a prática da ação, ou seja, o estabelecimento dos fins, a seleção dos

meios adequados para atingi-los e a neutralização de possíveis condições adversas ou, ao

contrário, potencialização de condições favoráveis, implica na possibilidade da realização de

escolhas, por parte do elemento social, o que tem a denominação de processo de orientação e

que envolve o conhecimento da situação em que a ação se desenvolve. Assim, para

ALENCAR (2002), é necessário buscar a compreensão sobre como elementos sociais

específicos interpretam o ambiente onde atuam, extraindo informações que consideram

significantes para o estabelecimento de estratégias de ação, com as quais poderiam influir

nesse ambiente.

92

Sobre tais aspectos, ALENCAR (2002, p.3), conclui argumentando o seguinte:

O ator possui história e experiências que o diferenciam ou o aproximam de outros atores; está inserido em uma estrutura social; é parte de uma cultura e tem interesses que podem ser conflitantes ou não com os outros atores. Por conseguinte, vários fatores podem influenciar o modo como um ator específico ou categorias de atores sociais interpretam a realidade em que vivem.

Adicionalmente, ao emprego da Teoria da Ação Social, foram utilizadas, na realização

das análises sobre os discursos que são objetos deste estudo, as técnicas de codificação. Para

BARDIN (1994), a codificação é um importante processo a ser efetuado durante a realização

da análise dos discursos e é composta de três escolhas: o recorte ou escolha das unidades; a

enumeração ou escolha das regras de contagem; a classificação e a agregação ou escolha das

categorias.

Iniciou-se o trabalho de análise dos discursos, com a implementação da escolha sobre

os recortes a serem utilizados mais adiante. Superada esta etapa, teve início a etapa de

enumeração, sendo que a maneira, de contagem, utilizada nesta etapa de enumeração foi a que

considera, a direção assumida pelos elementos sociais em relação ao tema objeto de estudo.

Esta direção pode ser favorável, desfavorável ou neutra, em uma avaliação de favorabilidade

a determinado tema.

93

Quadro 12 – Síntese das entrevistas realizadas (os posicionamentos sintetizados abaixo refletem as opiniões das pessoas e não das instituições)

POSIÇÃO

ENTREVISTADO INSTITUIÇÃO Prestação

de Serviços

Prestação de Serviços e Compra de

Ativos

Luiz Cláudio S. Campos Senior Manager ERNST & YOUNG

X

Marcelo Lorenzo-Fernandez Diretor de Financial Advisory Services DELOITTE

X

Edison Arisa Pereira - Dir. Presidente José Papelás - Dir. Técnico IBRACON

X

Gustavo Gusmão Gerente-Adjunto

UNIDADE PPP GOVERNO DE MINAS GERAIS

X

Deraldo Mesquita – Diretor Adjunto Thomas Anker – Assessor

UNIDADE PPP GOVERNO DE SÃO PAULO

X

Isaltino Alves da Cruz Coordenador Geral de Contabilidade

SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL

X

Maurício de A. Wanderley – Secretário Marcelo Eira – Secretário

sianne de M. Lima – Auditora TRIBUNAL DE CONTAS

DA UNIÃO

X

Silvana de Rose - Dir.de Fiscalização

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SP

X

Dr. Valmor Slomski Prof. Titular do Depto. de Contabilidade

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

X

Dr. Luiz Nelson de Carvalho Prof. Titular do Depto. de Contabilidade

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

Absteve-se

Fonte: dados da pesquisa

Finalizando o processo de codificação, buscou-se, através da categorização,

estabelecer um agrupamento, uma forma de classificação dos dados de maneira que fosse

facilitada, através da aplicação dos conceitos da Teoria da Ação Social, a interpretação dos

discursos produzidos e registrados ao longo da pesquisa.

Utilizando os conceitos da Teoria da Ação Social identificou-se, dentro do espaço

delimitado da pesquisa, os agentes propulsores de ações que têm como finalidade a

viabilização de investimentos, necessários, através de um fluxo corrente de pagamento por

94

serviços e não, como tradicionalmente, através da destinação total do capital necessário para a

conclusão do projeto de investimento. Isso permite a continuação de projetos mesmo quando

a disponibilidade de recursos públicos pode ser restrita, possibilitando, assim, o investimento.

Este papel, segundo dados da pesquisa, é freqüentemente desempenhado por representantes,

coletivos, do poder executivo das diferentes esferas de governo.

O meio utilizado por estes elementos na busca da consecução de seus fins,

reconhecimento somente de parte dos recursos envolvidos nos projetos de PPP’s como

despesas correntes e não do total divididos entre despesas correntes e de capital, é o emprego

de um discurso aparentemente coordenado e da possibilidade de, através da STN,

estabelecerem as normas a serem respeitadas na contabilização dos recursos utilizados nos

projetos de PPP’s. O padrão discursivo que prevalece para este grupo de elementos sociais é o

apresentado, através da fiel transcrição de seus próprios discursos, abaixo:

O nosso entendimento desde o princípio, a gente bate muito nesta tecla, desde que se começou a falar sobre PPP’s é que na verdade esta se contratando serviços. Tem-se que tirar esta idéia de Obra Pública. Não se está driblando uma regra fiscal, na verdade você está realmente adquirindo um serviço, logo o serviço vai ser atendido periodicamente. Vai ter uma nota e vários indicadores a se cumprir e logo deve ser considerado um gasto corrente. No nosso posicionamento, a gente entende que essas despesas deveriam ser tratadas como a despesa de caráter continuado. Tratadas, realmente, como despesas de serviços. (Gustavo Gusmão – PPP/MG, 2005).

Temos a propensão de fazer um tratamento de serviços, a idéia é a de que se trate como despesas de caráter continuado. (Thomas Anker – PPP/SP, 2005).

Será toda a despesa tratada como prestação de serviços (despesa corrente), nada como uma obrigação, nada como compra de ativo. No ponto de vista da STN não se tem o desembolso relativo ao bem eu vou ter o desembolso do serviço. (Isaltino Cruz – STN, 2005).

Verifica-se que dentre este grupo de elementos sociais é comum o discurso que

mantém, como um dos atrativos dos projetos de PPP’s, a questão que envolve a geração de

95

alguns diferenciais como custos reduzidos no ciclo de vida do projeto, melhor qualidade do

serviço e geração de receita adicional. Ou seja, valorizam a questão do value for money, à

qual MERNA e LAMB (2004, p. 87), propõem uma definição segundo a qual o Value for

Money, relacionado a obtenção pública, é: "A combinação ótima de custos de ciclo de vida total e

qualidade para satisfazer a exigência de usuário”. Em relação a esse aspecto os discursos

coletados, dentro da delimitação da pesquisa, foram os seguintes:

Acho que os dois. Você tem o ganho macroeconômico a medida em que você desonera o Estado né, de serviços que ele poderia contar com a iniciativa privada que estaria fazendo e ai utilizar o serviço público para iniciativas que o Estado, realmente, tenha que fazer e ter o controle. A questão fiscal do Estado também é uma motivação da PPP. E no nível microeconômico você tem ai o ganho de eficiência desse serviço público que está sendo prestado. Você tem serviços públicos sendo prestados de forma mais eficiente e mais barato é o que a gente espera né. (Gustavo Gusmão – PPP/MG, 2005).

Os projetos de PPP’s são justificáveis tanto pela questão micro-econômica, destacando os ganhos de eficiência, eficácia e custo com a participação do setor privado na execução dos projetos, quanto pela questão macroeconômica, destacando a melhoria da situação fiscal do Estado. Existe equilíbrio entre os dois pontos. (Thomas Anker – PPP/SP,2005).

Isso é para se trazer benefícios para a população, esse é que é o ponto. É uma visão do resultado. Quando eu entro nessa esfera de visão de resultado ai se diz pucha vida o governo, hoje, não tem condições de fazer isto. A não tem? Vamos fazer o seguinte: vamos partilhar isto porque se for fazer sozinho ele não tem condições e o custo pode ser muito mais alto. Então vamos fazer um trabalho de reduzir estas diferenças conceituais que nos temos com o setor privado, vamos unir os dois para reduzir estas diferenças conceituais de gestão e vamos ter um melhor resultado para o Estado para o País. A melhoria fiscal também está no projeto porque senão não teria sentido. Tem que haver uma visão macro um resultado amplo. Na realidade tem-se que pensar no agora, no presente. Eu preciso pensar lá na frente. Quando esta se tomando uma decisão tem-se que pensar na micro-economia e também na macroeconomia. (Isaltino Cruz – STN, 2005).

Continuando a utilizar os conceitos componentes da Teoria da Ação Social, são

97

Esse explosure draft que eu lhe falei ele fala de ativo intangível. Por exemplo, você constrói uma rodovia e depois você tem o direito de operá-la. Ta certo? E no contrato a rodovia é do governo. Então ele diz que o PRIVADO quando constrói e entrega aquilo como um intangível. Ou seja, não é uma simples prestação de serviço, aquilo é um bem público. Ta certo? Eu tenderia a dizer que o Estado passou a ser dono daquela propriedade ele tem que colocar aquilo no seu ativo como um bem público. (Francisco Papelás – IBRACON, 2005)

A posição do governo brasileiro é uma posição simplista em relação a isto, uma posição no sentido de considerar que estas despesas são gastos correntes e não gastos de investimentos. Não podem ser contabilizados como gastos de investimentos, mas sim como gastos correntes. Portanto não podem afetar o endividamento público né. (Marcelo Lorenzo – Deloitte, 2005).

A posição nossa, ela tá em linha com a discussão internacional que nem tanto ao mar e nem tanto a terra. Pode ser de parte de despesa corrente e de parte de despesa de capital, depende de quem está assumindo os riscos da operação. (Marcelo Lorenzo – Deloitte, 2005).

Vai variar de acordo com o modelo adotado para cada projeto. Cada projeto vai ter uma situação peculiar. É fundamental que a Contabilidade reflita a realidade. ( Marcelo Eira – Secretário de Macroavaliação Governamental do TCU, 2005).

O projeto vai ter despesa de capital e despesa corrente. Mas o que a gente esta batalhando muito é realmente conhecer a viabilidade do projeto e a questão da alocação de riscos. (Maurício de Albuquerque Wanderley - Secretario de Fiscalização de Desestatização do TCU, 2005).

Não dá para considerar exclusivamente como uma prestação de serviços. Essa é que é a natureza né...? Você tem uma coisa mista, você tem a prestação de serviços e você tem também um financiamento. ( Marcelo Eira – Secretário de Macroavaliação Governamental do TCU, 2005).

Eu acho que a tendência da STN é querer colocar como despesa corrente. Agora eu acho que vai haver uma resistência, mas depende de como for, se for compra de tráfego, por exemplo, quem corre o risco na compra e também qual é o tamanho desse tráfego? Agora em princípio é muito claro que tudo como despesa corrente não dá. ( Marcelo Eira – Secretário de Macroavaliação Governamental do TCU, 2005).

98

O que posso falar é que tem-se que definir primeiro e na medida do possível avaliar as categorias de gastos em que o poder contratante vai ter junto a parceria e classificar estas despesas de acordo com as categorias de gasto. Embora o objeto do contrato é o serviço prestado mas acredito que haverá parâmetros para se definir quais são os gastos correntes e quais são os gastos de capital. Até porque a gente vê até pela própria Lei a necessidade de que os bens de capital adquiridos sejam atualizados sejam sempre os mais modernos. Além de toda essa qualidade do bem e quais os recursos que vão ser empregados no serviço da parceria e conseqüentemente com a qualidade geral dos serviços. A nossa opinião é a de dividir e identificar o tipo de gasto para já efetuar a classificação econômica e o vínculo de compatibilização dentro do PPA da LDO e da LOA de cada órgão de acordo com a aplicação dos recursos. (Silvana De Rose - Diretora de Fiscalização do TCE/SP, 2005).

No que diz respeito ao conceito, já apresentado, de value for money, este segundo

grupo, de elementos sociais, apresenta a predominância de um entendimento segundo o qual a

principal, se não a única, motivação para a busca da viabilização de projetos de PPP’s é a

questão macroeconômica na qual prioriza-se a melhoria da situação fiscal do Estado, ficando

a questão microeconômica de value for money em segundo plano.

Este entendimento está retratado nos discursos colhido através das entrevistas

realizadas com tais elementos e que se transcreve, na forma de recortes, abaixo:

Na visão do governo, você pode estar, sem sombra de dúvidas, que a resposta é para poder alavancar mais projetos e ter mais investimentos no país. Cumprir as metas com os organismos multilaterais hoje é o principal ponto, porque hoje o pais ta crescendo e você tem um gargalo de infra-estrutura fundamental que precisa, é uma necessidade mais do que básica ser atendida, só que você tem o desenvolvimento engessado porque você tem metas que precisam ser atendidas para que o país possa seguir adiante na sua política monetária, política fiscal, enfim. Então a PPP surge hoje como uma forma de alavancar projetos sem engessar o custo do capital do país. O Value for Money, na verdade ele tem que justificar a implementação do projeto, mas eu diria que a questão principal, fundamental, hoje na implementação desses projetos, sem sombra de dúvidas, é você poder desobstruir, de uma certa forma, o engessamento que hoje o governo Federal e os Estaduais têm, principalmente nos gargalos de infra-estrutura. (Luiz Cláudio S. Campos – ERNST YOUNG, 2005).

O foco no Brasil e só o que se fala né, a percepção que eu tenho é que ninguém tá nem aí para a questão da qualidade da prestação de serviços. Ou seja, a gente tá num nível de sociedade, infelizmente, muito mais atrasado.

99

Os níveis de prioridades no Brasil e as discussões estão 40 anos atrás das discussões que se tem na Europa. De fato, é assim mesmo. Ou seja, aqui se esta preocupado somente com a questão financeira e com o Estado Ter recursos do setor privado para poder realizar o seu planejamento estratégico. (Marcelo Lorenzo – Deloitte, 2005).

O macro é o mais importante, o micro também tem importância, mas sem dúvida a opção pela PPP deve-se a questões macroeconômicas. ( Maurício de Albuquerque Wanderley - Secretario de Fiscalização de Desestatização do TCU, 2005).

O que vai move-los é o embate fiscal e aí eles vão tentar buscar justificativas em princípios contábeis para tentar puxar para esse lado (despesa corrente). É muito provável que haja um entendimento diferente do tribunal. ( Marcelo Eira – Secretário de Macroavaliação Governamental do TCU, 2005).

Seguindo a lógica estruturada pela Teoria da Ação Social a apresentação e a

interpretação, dos discursos produzidos e registrados ao longo da pesquisa, são finalizadas,

através da análise da situação em que os elementos sociais, representantes do Poder

Executivo, atuam no sentido de cumprir com suas finalidades.

Com base nos discursos colhidos, observa-se que a situação enfrentada pelos

elementos sociais, representantes do Poder Executivo, é constituída tanto por objetos de

natureza social quanto por objetos de natureza cultural.

Os objetos de natureza social são constituídos pelos demais elementos, consultados

através de entrevistas, que em geral retrataram, conforme a análise exposta acima, uma

posição limitante e de não legitimização das ações empreendidas pelos elementos sociais

representantes do Poder Executivo. Já os objetos de natureza cultural, se não legitimam,

podem vir a oficializar e legalizar, através da aplicação das Leis estruturadas dentro do

Direito Codificado (que é aplicado no Brasil - segundo o qual se algo não estiver expresso na

lei não vale), as defendidas ações. Deixando, assim, em segundo plano os entendimentos

derivados do conceito do princípio da predominância da essência econômica sobre a forma

100

jurídica.

Tem-se, como exemplo da necessidade de expressa citação em lei, o caso do

reconhecimento da provisão do imposto de renda, a qual, até antes da Lei 6.404/76 entrar em

vigor, não era expressamente obrigatória e dessa forma, dificilmente, era registrada nos

documentos contábeis. Como nos diz o professor Luiz Nelson de Carvalho:

Então você chegava para o empresário e falava: você deve fazer provisão para o imposto de renda. Debita Lucros e Perdas e Credita Passivo Exigível. Porque assim você esta jogando no lucro do ano a despesa do imposto de renda do próprio ano. Esse lucro não é teu, essa é a parte do governo. E aí ele dizia: economicamente é muito interessante, mas qual é a lei que diz que tem que fazer isto. Como nós temos uma cultura de Lei formal, se isto aqui (capitulo XV da Lei 6.404/76 - das demonstrações) não estivesse na lei não valia. (Professor Dr. Luiz Nelson de Carvalho – FEA/USP, 2005).

Desta mesma forma, se legalmente for permitido que os recursos envolvidos em PPP’s

sejam registrados, integralmente, como despesa corrente (prestação de serviços), certamente

eles assim serão considerados. Este fato é retratado pelo seguinte recorte:

O nosso entendimento sobre aquilo que seria correto é segregar o que é que é prestação de serviços entrando para a conta de despesa corrente e investimento na conta de capital. Agora, obviamente, isto tudo vai depender de como a legislação é rigorosa ou não. (Luiz Cláudio S. Campos – ERNST YOUNG, 2005).

101

5 SUGESTÕES

Considerando a atual Estrutura Conceitual Básica da Contabilidade, o resultado da

análise da pesquisa apresentada, que demonstra que a maioria dos entrevistados entende que

existe a necessidade de o setor Público reconhecer tanto despesas corrente como despesa de

capital na execução de um projeto de PPP e o conteúdo do referencial bibliográfico utilizado,

sugere-se, a aplicação do teste de separabilidade, desenvolvido pelo ASB, para a elaboração

de um adequado modelo de contabilização dos recursos envolvidos na execução de projetos

de PPP’s.

Para o ASB basta a presença de uma das seguintes variáveis, a) as partes do contrato

possuem períodos diferentes de duração ou podem ser, separadamente, finalizados ou

renegociados; b) existam dois ou mais fluxos independentes de pagamentos; ou c) os

pagamentos podem apresentar variações decorrentes somente de aspectos relacionados aos

serviços, para caracterizar a separação entre a provisão de ativos (despesas de capital,

contabilizadas “dentro” do balancete do parceiro público) e a provisão de serviços (despesas

correntes, contabilizadas “fora” do balancete do parceiro público).

Como objeto de aplicação do modelo de contabilização, proposto a seguir, foi

selecionado o projeto BR116/324 que representa a primeira concessão de uma estrada federal

a ser implementada no Brasil dentro do marco regulatório estabelecido pela Lei das PPPs. Tal

projeto vem sendo estudado e estruturado por meio de uma parceria entre o Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão, o BNDES e o International Finance Corporation (IFC).

Esta parceria foi responsável pela elaboração de estudos de viabilidade econômica do Projeto

(ver anexo II).

O projeto em questão consiste na concessão, na modalidade patrocinada, para

recuperação, manutenção, operação e aumento de capacidade em uma extensão de 633

102

quilômetros das rodovias federais BR-116 e BR-324, no Estado da Bahia. O prazo da

concessão variará de 13 a 17 anos a depender do volume de tráfego observado.

Os benefícios gerados, pela esperada promoção de maior eficiência no sistema de

transporte e o conseqüente crescimento econômico regional através da melhoria da infra-

estrutura viária, serão remunerados através da cobrança de taxa de pedágio e por

contraprestações públicas. Tais contraprestações assumidas em contrato terão, de acordo com

a resolução nº 5 do Conselho Nacional de Desestatização (ver anexo III), o limite anual de no

máximo R$ 55 milhões.

Para a representação do modelo proposto, foram utilizados os dados do primeiro ano

do projeto, constantes do estudo de viabilidade de PPP para o sistema rodoviário BR 116 / BR

324 (anexo II), bem como informações da resolução nº 5 do Conselho Nacional de

Desestatização, agrupados no seguinte quadro:

103

Quadro 13 – Síntese dos Dados Referentes ao estudo de Viabilidade do Projeto BR116/324

Item Classificação Ano 01

Ano 02

ao 05

Ano 06

ao 10

Ano 11 ao

15

1 INVESTIMENTOS

1.1 Trabalhos Iniciais Serviços 93.363 0 0 0

1.2 Restauração até 5º ano Serviços 0 246.870 0 0

1.3 Obras de melhorias e ampliações Ativos 1.163 124.361 144.669 0

1.4 Edificações Ativos 36.672 3.184 1.871 0

1.5 Equipament. e sistemas de operação Ativos 100.479 13.408 23.824 44.621

1.6 Manutenção periódica da pista Serviços 0 0 81.246 185.908

1.7 Desapropriação Ativos 745 0 475 0

1.8 Canteiro (mobilização e desmobiliza) Serviços 4.726 18.562 11.296 9.295

1.9 Projeto Ativos 1.998 2.896 1.763 1.394

Total Prestação de Serviços 98.089 265.432 92.542 195.203

Total Composição de Ativos 141.057 143.849 172.602 46.015

Total(Serv. +Ativos) -Ativo Especial 239.146 409.281 265.144 241.218

Amortização 1º ano 15.943

2 CUSTOS OPERACIONAIS

2.1 Administração 6.883 27.532 68.832

2.2 Controle das Operações 1.483 5.930 14.826

2.3 Serviços Médicos 7.482 29.927 74.815

2.4 Serviços de Guincho 2.355 9.421 23.553

2.5 Inspeção de Tráfego 3.061 12.243 30.609

2.6 Pesagem de Caminhões 1.338 5.352 13.380

2.7 Atendimento a Incidentes 1.312 5.246 13.118

2.8 Arrecadação de Pedágios 13.897 55.589 140.704

2.9 Conservação Pista e Fx. Domínio 7.746 30.986 85.685

2.10 Conservação Equipto. e Sist. Oper. 5.780 23.122 57.804

2.11 Monitoração 0 1.634 4.543

Total de Custos Operacionais 51.337 206.982 527.869

3 Contraprestação Pública 55.000 220.000 275.000 275.000

4 Receita pedágio (alternativa base) 55.156 494.558 733.915 861.919

5 RESULTADO 1º ANO 42.876 Elaborado pelo autor com base nos dados dos anexos II e III.

Tomando-se como base apenas os dados referentes ao primeiro ano de operação do

projeto BR 116/324, verifica-se que a SPE terá como investimentos iniciais, entre recursos

104

referentes à prestação de serviços e recursos referentes à composição de ativos, um total de

10³ X R$ 239.146. Valor este que, no modelo aqui apresentado, aparecerá tanto no Ativo

(como um Ativo Especial) quanto no Passivo ou Patrimônio Líquido (como Capital –

Investimento - Obrigações) da SPE, como apresentado, de forma simplificada, pela seguinte

representação gráfica:

Quadro 14 – Balanço Patrimonial da SPE (10³ X R$)

ATIVO Ano 1 PASSIVO Ano 1

Ativo circulante Passivo Circulante

Caixa 55.156 Fornecedores

Bancos 55.000 Operadores 51.337

Ativo Permanente Patrimônio Líquido

Ativo Especial em Produção 239.146 Capital Social 239.146

Amortização Acumulada (15.943) Reservas de Capital 39.057

Lucros Acumulados 3.819

Total do Ativo 333.359 Total do Passivo 333.359 Elaborado pelo autor com base nos dados dos anexos II e III.

Ao final do primeiro ano, como resultado da operação inicial do projeto BR 116/324,

surgirão novos valores na composição do Balanço Patrimonial da SPE. Tais valores refletirão

as variações no Ativo Patrimonial da SPE decorrentes do recebimento da taxa de pedágio (10³

X R$ 55.156), do recebimento da contrapartida do setor público (10³ X R$ 55.000) e da

amortização dos investimentos (10³ X R$ 15.943). O passivo da SPE registrará as variações

decorrentes das obrigações, perante aos fornecedores e operadores, que surgirão com os

custos operacionais do período (10³ X R$ 51.337). Já o Patrimônio Líquido da SPE será

acrescido pelo valor do resultado do período (10³ X R$ 42.876).

A composição do quadro 13 mostra que, entre os valores considerados como

105

investimentos dos parceiros privados na formação da SPE, é possível fazer uma separação

entre os recursos empregados na execução de atividades ligadas à prestação de serviços e os

recursos ligados à composição de ativos.

Desta maneira, empregando a lógica do teste de separabilidade proposto pelo ASB,

observa-se que existe o potencial para a ocorrência de qualquer uma das variáveis propostas

como condição para que se caracterize a necessidade de separação entre a composição de

ativos (despesas de capital, contabilizadas “dentro” do balancete do parceiro público) e a

prestação de serviços (despesas correntes, contabilizadas “fora” do balancete do parceiro

público).

Assim, o parceiro do Setor Público deverá registrar em seu balanço o valor do Ativo

Especial contabilizado na SPE, tendo como contrapartida o reconhecimento de dívida de igual

valor. Ao final de cada exercício de operação do projeto, o valor da dívida reconhecida deverá

ser diminuído pelo valor da contraprestação paga anualmente pelo Parceiro Público e

acrescido pelos recursos empregados, dentro deste exercício, na composição do Ativo

Especial. Esses registros contábeis são representados, na Demonstração das Variações

Patrimoniais e no Balanço Patrimonial do Parceiro Público, da seguinte maneira:

106

Quadro 16 – Demonstração das Variações Patrimoniais (10³ X R$)

DEMONSTRAÇÕES DAS VARIAÇÕES PATRIMONIAIS EM 31 DE DEZEMBRO DE 200X

Variações Ativas Variações Passivas

Execução Orçamentária Execução Orçamentária

Mutações Patrimoniais 55.000 Despesas Orçamentárias 55.000

Constr. Aquisição do Projeto BR

116/324 – SPE 55.000 Despesas de Capital 55.000

Ind. da Execução Orçamentária Ind. da Execução Orçamentária 239.146

Incorporação de Dívida – SPE 239.146

Resultado Econômico 239.146

Resultado 239.146

TOTAL 294.146TOTAL 294.146Elaborado pelo autor com base nos dados dos anexos II e III.

Quadro 17 – Balanço Patrimonial (10³ X R$)

BALANÇO PATRIMONIAL EM 31 DE DEZEMBRO DE 200X

ATIVO PASSIVO

Ativo Circulante (55.000) Passivo Circulante 0

Caixa (55.000)

Ativo Permanente 0 Passivo Permanente 184.146

SPE 184.146

Situação Líquida 239.146

Ativo Compensado 239.146 Passivo Compensado 239.146

Obras Públicas Projeto

BR 116/324 239.146

Parceria Público-Privado

Projeto BR 116/234 239.146

TOTAL 423.292 TOTAL 423.292Elaborado pelo autor com base nos dados dos anexos II e III.

O modelo de contabilização, aqui proposto, para o tratamento contábil dos recursos

envolvidos na execução de projetos de PPP’s, o qual considera a necessidade de separação

entre recursos que dizem respeito à composição de ativos e os recursos empregados na

107

prestação de serviços, está de acordo com o entendimento manifestado pela maioria dos

entrevistados durante a realização da pesquisa empírica deste trabalho. Porém, tal modelo

segue uma lógica diferente da adotada pela Portaria nº 614 (ver anexo IV), publicada pela

STN na edição do dia 21 de agosto de 2006 do Diário Oficial da União, que estabelece

normas gerais relativas à consolidação das contas públicas aplicáveis aos contratos de PPP´s.

A Portaria nº 614 estabelece, através de seu art. 2º que “o critério para registro das

parcerias nas demonstrações contábeis dos entes públicos deverá refletir a essência de sua relação

econômica com as sociedades de propósito específico (...)”. Porém, esta mesma Portaria, no seu

art. 4º, diz que o registro dos ativos, contabilizados na SPE, no balanço do ente público em

contrapartida à assunção de dívida de igual valor será condicionada à assunção, pelo parceiro

público, de parte relevante de pelo menos um entre os riscos de demanda, disponibilidade ou

construção do projeto.

Como no Projeto BR 116 / BR 324 as categorias de riscos citadas acima não recaem

sobre o parceiro público (ver anexo II), os ativos contabilizados na SPE não seriam

contabilizados pelo parceiro público, que em contrapartida não registraria nenhuma parcela de

dívida correspondente à composição de tal ativo. Desta maneira, o parceiro público só

registraria o valor de sua contraprestação anual, como despesa corrente, em suas

movimentações orçamentárias e financeiras, não fazendo nenhuma menção de tais valores em

sua Demonstração de Variações Patrimoniais e tão pouco em seu Balanço Patrimonial.

108

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

No desenvolvimento deste estudo procurou-se aplicar todos os conceitos apresentados

no referencial bibliográfico e os dados da pesquisa empírica, na busca da resposta para a

pergunta da pesquisa: Existem aspectos contraditórios entre os discursos dos componentes dos

vários órgãos oficiais do governo e aqueles dos setores representativos dos profissionais de

contabilidade, no que se refere ao entendimento do tratamento contábil a ser dado aos

recursos envolvidos na execução dos projetos de PPP’s no Brasil?

Para tanto, tais conceitos foram utilizados desde a concepção da entrevista semi-

estruturada, com a qual foram coletados os dados da pesquisa, até a análise e apresentação dos

mesmos.

Os dados apresentados permitem a conclusão de que os aspectos sociais e

organizacionais, no contexto da pesquisa realizada, estão relacionados com os discursos

coletados. Assim, aponta-se a existência de uma divisão entre os elementos sociais

entrevistados, em dois grupos. Um grupo que entende que os recursos envolvidos em projetos

de PPP’s dizem respeito, exclusivamente, à contrapartida de uma prestação de serviços

(despesas correntes) e outro que entende que tais recursos dizem respeito à contrapartida de

prestação de serviços e de compra de ativos (despesas correntes e despesas de capital).

Com o refinamento da análise, observa-se também, que existe uma estratificação na

composição de cada um dos grupos, anteriormente, citados. Observou-se que o grupo que

entende que os recursos envolvidos em projetos de PPP’s dizem respeito, somente, à

contrapartida de uma prestação de serviços (despesas correntes) é composto, exclusivamente,

pelo que se chamou, na seção de apresentação da pesquisa, de elementos sociais

representantes do Poder Executivo.

Já o grupo que entende que tais recursos dizem respeito à contrapartida de prestação

109

de serviços e de compra de ativos (despesas correntes e despesas de capital) é composto pelos

demais elementos sociais entrevistados.

Esta clara estratificação permite concluir que os diferentes discursos são, como

conceitua a Teoria Institucional da Contabilidade, influenciados e definidos pelos fatores

locais, temporais e pelos diferentes interesses defendidos por cada uma das estruturas sociais

e institucionais que fizeram parte deste estudo.

Em relação ao processo de legitimização das práticas organizacionais, proposto pelos

elementos sociais representantes do Poder Executivo, pode-se observar que este não será um

processo simples, pois de acordo com os discursos reproduzidos neste trabalho verificou-se

que há um grande distanciamento entre o entendimento, exposto através do discurso, dos

elementos sociais representantes do Poder Executivo (no qual prevalece a construção de uma

aparência de racionalidade, de eficiência e eficácia) e o entendimento dos demais elementos

sociais (no qual a ênfase maior é dada à necessidade crônica por desenvolvimento de infra-

estrutura pública associado a um desejo de não aumentar o endividamento público).

Com estes elementos da análise dos dados, julga-se possível responder à pergunta da

pesquisa: existem sim aspectos contraditórios entre os discursos dos componentes dos vários

órgãos, instituições e elementos sociais envolvidos na execução dos projetos de PPP’s no

Brasil.

Vê-se que existe um grande espaço para as divergências de opiniões sobre a

adequação do tratamento contábil dos recursos envolvidos na execução de projetos de PPP’s.

Assim, acredita-se que a pesquisa sobre os conceitos relacionados às PPP’s pode ser

interessante, na medida em que possibilita o aprofundamento sobre o emprego de técnicas

administrativas e de controle utilizadas pelo setor Privado no gerenciamento de recursos

Públicos, para o aumento da eficiência e da eficácia no atendimento das demandas da

sociedade. Porém, necessita-se destacar a importância de se promover um maior debate e um

110

aprofundamento do estudo sobre as questões relacionadas ao tratamento contábil dos recursos

públicos. Promover o controle sobre os recursos empregados em tais projetos é fundamental

para que se mantenha o equilíbrio fiscal das contas públicas e para a manutenção da

sustentabilidade do crescimento econômico ao longo prazo.

Assim considera-se essencial para a execução das parcerias entre o setor Público e o

Privado, a produção e utilização de novos conceitos e teorias para promover mudanças que

viabilizem a sua operacionalização e que tais conceitos não se concentre nos aspectos de

melhora do quadro fiscal do Estado pela simples mudança de classificação das contas

públicas.

Dessa maneira, com a estruturação de uma nova linha de pesquisa que se dedique ao

estudo dos conceitos relacionados às PPP´s, acredita-se que será dada uma contribuição para a

melhoria do entendimento do processo de questionamento e para aumentar a compreensão dos

processos com que o domínio da contabilidade pode ser constituído e reconstituído, levando-

se sempre em consideração o atendimento das demandas sociais.

111

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http://federativo.bndes.gov.br/dicas/D043.htm

http://houaiss.uol.com.br/busca.jhtm?verbete=infra-estrutura)

http://houaiss.uol.com.br/busca.jhtm?verbete=privatiza%E7%E3o

119

bens e serviços. “Chama-se produto nacional o valor monetário de todos os bens finais produzidos na economia num período de um ano”. (MONTORO FILHO, A. F. et al. Manual de Economia, p. 175). Subsídio: concessão de dinheiro feita pelo governo a determinadas atividades (indústria, agricultura etc.) com a finalidade de manter acessíveis os preços de seus produtos ou gêneros ou para estimular as exportações do país; quantia que o governo arbitra para obras de interesse público (subvenção); quantia que um Estado dá a outro, em virtude de alguma aliança ou tratado; recurso financeiro destinado a auxiliar pessoas ou instituições em dificuldades; adjutório, socorro. Disponível em: <http://houaiss.uol.com.br/busca.jhtm?verbete=subs%EDdio&stype=k>.

http://houaiss.uol.com.br/busca.jhtm?verbete=subs%EDdio&stype=k

120

ANEXOS

121

ANEXO I - LEI No 11.079, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2004

Mensagem de veto

Institui normas gerais para licitação e

contratação de parceria público-privada no

âmbito da administração pública.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu

sanciono a seguinte Lei:

Capítulo I

DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

Art. 1o Esta Lei institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada

no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Parágrafo único. Esta Lei se aplica aos órgãos da Administração Pública direta, aos fundos

especiais, às autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas, às sociedades de

economia mista e às demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União,

Estados, Distrito Federal e Municípios.

Art. 2o Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade

patrocinada ou administrativa.

§ 1o Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que

trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa

cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.

§ 2o Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administração

Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento

e instalação de bens.

§ 3o Não constitui parceria público-privada a concessão comum, assim entendida a concessão

de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de

1995, quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro

privado.

§ 4o É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada:

I – cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais);

II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 (cinco) anos; ou

http://legislacao.planalto.gov.br/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei 11.079-2004?OpenDocument



www.editoradiretiva.com.br\../Msg/Vep/VEP-1006-04.htm

www.editoradiretiva.com.br\../../../LEIS/L8987cons.htm







122

III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e

instalação de equipamentos ou a execução de obra pública.

Art. 3o As concessões administrativas regem-se por esta Lei, aplicando-se-lhes

adicionalmente o disposto nos arts. 21, 23, 25 e 27 a 39 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de

1995, e no art. 31 da Lei no 9.074, de 7 de julho de 1995.

§ 1o As concessões patrocinadas regem-se por esta Lei, aplicando-se-lhes subsidiariamente o

disposto na Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e nas leis que lhe são correlatas.

§ 2o As concessões comuns continuam regidas pela Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,

e pelas leis que lhe são correlatas, não se lhes aplicando o disposto nesta Lei.

§ 3o Continuam regidos exclusivamente pela Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, e pelas leis

que lhe são correlatas os contratos administrativos que não caracterizem concessão comum,

patrocinada ou administrativa.

Art. 4o Na contratação de parceria público-privada serão observadas as seguintes diretrizes:

I – eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos recursos da sociedade;

II – respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entes privados

incumbidos da sua execução;

III – indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia

e de outras atividades exclusivas do Estado;

IV – responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias;

V – transparência dos procedimentos e das decisões;

VI – repartição objetiva de riscos entre as partes;

VII – sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos de parceria.

Capítulo II

DOS CONTRATOS DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA

Art. 5o As cláusulas dos contratos de parceria público-privada atenderão ao disposto no art. 23

da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, no que couber, devendo também prever:

www.editoradiretiva.com.br\../../../LEIS/L8987cons.htm#art21























123

I – o prazo de vigência do contrato, compatível com a amortização dos investimentos

realizados, não inferior a 5 (cinco), nem superior a 35 (trinta e cinco) anos, incluindo eventual

prorrogação;

II – as penalidades aplicáveis à Administração Pública e ao parceiro privado em caso de

inadimplemento contratual, fixadas sempre de forma proporcional à gravidade da falta

cometida, e às obrigações assumidas;

III – a repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior,

fato do príncipe e álea econômica extraordinária;

IV – as formas de remuneração e de atualização dos valores contratuais;

V – os mecanismos para a preservação da atualidade da prestação dos serviços;

VI – os fatos que caracterizem a inadimplência pecuniária do parceiro público, os modos e o

prazo de regularização e, quando houver, a forma de acionamento da garantia;

VII – os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado;

VIII – a prestação, pelo parceiro privado, de garantias de execução suficientes e compatíveis

com os ônus e riscos envolvidos, observados os limites dos §§ 3o e 5o do art. 56 da Lei no

8.666, de 21 de junho de 1993, e, no que se refere às concessões patrocinadas, o disposto no

inciso XV do art. 18 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995;

IX – o compartilhamento com a Administração Pública de ganhos econômicos efetivos do

parceiro privado decorrentes da redução do risco de crédito dos financiamentos utilizados

pelo parceiro privado;

X – a realização de vistoria dos bens reversíveis, podendo o parceiro público reter os

pagamentos ao parceiro privado, no valor necessário para reparar as irregularidades

eventualmente detectadas.

§ 1o As cláusulas contratuais de atualização automática de valores baseadas em índices e

fórmulas matemáticas, quando houver, serão aplicadas sem necessidade de homologação pela

Administração Pública, exceto se esta publicar, na imprensa oficial, onde houver, até o prazo

de 15 (quinze) dias após apresentação da fatura, razões fundamentadas nesta Lei ou no

contrato para a rejeição da atualização.

§ 2o Os contratos poderão prever adicionalmente:

I – os requisitos e condições em que o parceiro público autorizará a transferência do controle

da sociedade de propósito específico para os seus financiadores, com o objetivo de promover

a sua reestruturação financeira e assegurar a continuidade da prestação dos serviços, não se

www.editoradiretiva.com.br\../../../LEIS/L8666cons.htm#art56�3








www.editoradiretiva.com.br\../../../LEIS/L8987cons.htm#art18xv







www.editoradiretiva.com.br\../../../Constituicao/Constitui�ao.htm#art167iv

www.editoradiretiva.com.br\../../../Constituicao/Constitui�ao.htm#art167iv

125

III – contratação de seguro-garantia com as companhias seguradoras que não sejam

controladas pelo Poder Público;

IV – garantia prestada por organismos internacionais ou instituições financeiras que não

sejam controladas pelo Poder Público;

V – garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade;

VI – outros mecanismos admitidos em lei.

Capítulo IV

DA SOCIEDADE DE PROPÓSITO ESPECÍFICO

Art. 9o Antes da celebração do contrato, deverá ser constituída sociedade de propósito

específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria.

§ 1o A transferência do controle da sociedade de propósito específico estará condicionada à

autorização expressa da Administração Pública, nos termos do edital e do contrato, observado

o disposto no parágrafo único do art. 27 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.

§ 2o A sociedade de propósito específico poderá assumir a forma de companhia aberta, com

valores mobiliários admitidos a negociação no mercado.

§ 3o A sociedade de propósito específico deverá obedecer a padrões de governança

corporativa e adotar contabilidade e demonstrações financeiras padronizadas, conforme

regulamento.

§ 4o Fica vedado à Administração Pública ser titular da maioria do capital votante das

sociedades de que trata este Capítulo.

§ 5o A vedação prevista no § 4o deste artigo não se aplica à eventual aquisição da maioria do

capital votante da sociedade de propósito específico por instituição financeira controlada pelo

Poder Público em caso de inadimplemento de contratos de financiamento.

Capítulo V

DA LICITAÇÃO

Art. 10. A contratação de parceria público-privada será precedida de licitação na modalidade

de concorrência, estando a abertura do processo licitatório condicionada a:

www.editoradiretiva.com.br\../../../LEIS/L8987cons.htm#art27p



126

I – autorização da autoridade competente, fundamentada em estudo técnico que demonstre:

a) a conveniência e a oportunidade da contratação, mediante identificação das razões que

justifiquem a opção pela forma de parceria público-privada;

b) que as despesas criadas ou aumentadas não afetarão as metas de resultados fiscais previstas

no Anexo referido no § 1o do art. 4o da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000,

devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento

permanente de receita ou pela redução permanente de despesa; e

c) quando for o caso, conforme as normas editadas na forma do art. 25 desta Lei, a

observância dos limites e condições decorrentes da aplicação dos arts. 29, 30 e 32 da Lei

Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, pelas obrigações contraídas pela Administração

Pública relativas ao objeto do contrato;

II – elaboração de estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos exercícios em que deva

vigorar o contrato de parceria público-privada;

III – declaração do ordenador da despesa de que as obrigações contraídas pela Administração

Pública no decorrer do contrato são compatíveis com a lei de diretrizes orçamentárias e estão

previstas na lei orçamentária anual;

IV – estimativa do fluxo de recursos públicos suficientes para o cumprimento, durante a

vigência do contrato e por exercício financeir

www.editoradiretiva.com.br\../../../LEIS/LCP/Lcp101.htm#art4�1







www.editoradiretiva.com.br\../../../LEIS/LCP/Lcp101.htm#art29






127

§ 2o Sempre que a assinatura do contrato ocorrer em exercício diverso daquele em que for

publicado o edital, deverá ser precedida da atualização dos estudos e demonstrações a que se

referem os incisos I a IV do caput deste artigo.

§ 3o As concessões patrocinadas em que mais de 70% (setenta por cento) da remuneração do

parceiro privado for paga pela Administração Pública dependerão de autorização legislativa

específica.

Art. 11. O instrumento convocatório conterá minuta do contrato, indicará expressamente a

submissão da licitação às normas desta Lei e observará, no que couber, os §§ 3o e 4o do art.

15, os arts. 18, 19 e 21 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, podendo ainda prever:












www.editoradiretiva.com.br\../../../LEIS/L8666cons.htm#art31iii





www.editoradiretiva.com.br\../../../LEIS/L9307.htm




www.editoradiretiva.com.br\../../../LEIS/L8987cons.htm#art15i

www.editoradiretiva.com.br\../../../LEIS/L8987cons.htm#art15v




128

IV – o edital poderá prever a possibilidade de saneamento de falhas, de complementação de

insuficiências ou ainda de correções de caráter formal no curso do procedimento, desde que o

licitante possa satisfazer as exigências dentro do prazo fixado no instrumento convocatório.

§ 1o Na hipótese da alínea b do inciso III do caput deste artigo:

I - os lances em viva voz serão sempre oferecidos na ordem inversa da classificação das

propostas escritas, sendo vedado ao edital limitar a quantidade de lances;

II – o edital poderá restringir a apresentação de lances em viva voz aos licitantes cuja proposta

escrita for no máximo 20% (vinte por cento) maior que o valor da melhor proposta.

§ 2o O exame de propostas técnicas, para fins de qualificação ou julgamento, será feito por ato

motivado, com base em exigências, parâmetros e indicadores de resultado pertinentes ao

objeto, definidos com clareza e objetividade no edital.

Art. 13. O edital poderá prever a inversão da ordem das fases de habilitação e julgamento,

hipótese em que:

I – encerrada a fase de classificação das propostas ou o oferecimento de lances, será aberto o

invólucro com os documentos de habilitação do licitante mais bem classificado, para

verificação do atendimento das condições fixadas no edital;

II – verificado o atendimento das exigências do edital, o licitante será declarado vencedor;

III – inabilitado o licitante melhor classificado, serão analisados os documentos habilitatórios

do licitante com a proposta classificada em 2o (segundo) lugar, e assim, sucessivamente, até

que um licitante classificado atenda às condições fixadas no edital;

IV – proclamado o resultado final do certame, o objeto será adjudicado ao vencedor nas

condições técnicas e econômicas por ele ofertadas.

Capítulo VI

DISPOSIÇÕES APLICÁVEIS À UNIÃO

Art. 14. Será instituído, por decreto, órgão gestor de parcerias público-privadas federais, com

competência para: (Vide Decreto nº 5.385, de 2005)

I – definir os serviços prioritários para execução no regime de parceria público-privada;

II – disciplinar os procedimentos para celebração desses contratos;

III – autorizar a abertura da licitação e aprovar seu edital;

www.editoradiretiva.com.br\../../2005/Decreto/D5385.htm

129

IV – apreciar os relatórios de execução dos contratos.

§ 1o O órgão mencionado no caput deste artigo será composto por indicação nominal de um

representante titular e respectivo suplente de cada um dos seguintes órgãos:

I – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao qual cumprirá a tarefa de

coordenação das respectivas atividades;

II – Ministério da Fazenda;

III – Casa Civil da Presidência da República.

§ 2o Das reuniões do órgão a que se refere o caput deste artigo para examinar projetos de

parceria público-privada participará um representante do órgão da Administração Pública

direta cuja área de competência seja pertinente ao objeto do contrato em análise.

§ 3o Para deliberação do órgão gestor sobre a contratação de parceria público-privada, o

expediente deverá estar instruído com pronunciamento prévio e fundamentado:

I – do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, sobre o mérito do projeto;

II – do Ministério da Fazenda, quanto à viabilidade da concessão da garantia e à sua forma,

relativamente aos riscos para o Tesouro Nacional e ao cumprimento do limite de que trata o

art. 22 desta Lei.

§ 4o Para o desempenho de suas funções, o órgão citado no caput deste artigo poderá criar

estrutura de apoio técnico com a presença de representantes de instituições públicas.

§ 5o O órgão de que trata o caput deste artigo remeterá ao Congresso Nacional e ao Tribunal

de Contas da União, com periodicidade anual, relatórios de desempenho dos contratos de

parceria público-privada.

§ 6o Para fins do atendimento do disposto no inciso V do art. 4o desta Lei, ressalvadas as

informações classificadas como sigilosas, os relatórios de que trata o § 5o deste artigo serão

disponibilizados ao público, por meio de rede pública de transmissão de dados.

Art. 15. Compete aos Ministérios e às Agências Reguladoras, nas suas respectivas áreas de

competência, submeter o edital de licitação ao órgão gestor, proceder à licitação, acompanhar

e fiscalizar os contratos de parceria público-privada.

Parágrafo único. Os Ministérios e Agências Reguladoras encaminharão ao órgão a que se

refere o caput do art. 14 desta Lei, com periodicidade semestral, relatórios circunstanciados

acerca da execução dos contratos de parceria público-privada, na forma definida em

regulamento.

130

Art. 16. Ficam a União, suas autarquias e fundações públicas autorizadas a participar, no

limite global de R$ 6.000.000.000,00 (seis bilhões de reais), em Fundo Garantidor de

Parcerias Público-Privadas – FGP, que terá por finalidade prestar garantia de pagamento de

obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros públicos federais em virtude das parcerias

de que trata esta Lei.

§ 1o O FGP terá natureza privada e patrimônio próprio separado do patrimônio dos cotistas, e

será sujeito a direitos e obrigações próprios.

§ 2o O patrimônio do Fundo será formado pelo aporte de bens e direitos realizado pelos

cotistas, por meio da integralização de cotas e pelos rendimentos obtidos com sua

administração.

§ 3o Os bens e direitos transferidos ao Fundo serão avaliados por empresa especializada, que

deverá apresentar laudo fundamentado, com indicação dos critérios de avaliação adotados e

instruído com os documentos relativos aos bens avaliados.

§ 4o A integralização das cotas poderá ser realizada em dinheiro, títulos da dívida pública,

bens imóveis dominicais, bens móveis, inclusive ações de sociedade de economia mista

federal excedentes ao necessário para manutenção de seu controle pela União, ou outros

direitos com valor patrimonial.

§ 5o O FGP responderá por suas obrigações com os bens e direitos integrantes de seu

patrimônio, não respondendo os cotistas por qualquer obrigação do Fundo, salvo pela

integralização das cotas que subscreverem.

§ 6o A integralização com bens a que se refere o § 4o deste artigo será feita

independentemente de licitação, mediante prévia avaliação e autorização específica do

Presidente da República, por proposta do Ministro da Fazenda.

§ 7o O aporte de bens de uso especial ou de uso comum no FGP será condicionado a sua

desafetação de forma individualizada.

Art. 17. O FGP será criado, administrado, gerido e representado judicial e extrajudicialmente

por instituição financeira controlada, direta ou indiretamente, pela União, com observância

das normas a que se refere o inciso XXII do art. 4o da Lei no 4.595, de 31 de dezembro de

1964.

§ 1o O estatuto e o regulamento do FGP serão aprovados em assembléia dos cotistas.

§ 2o A representação da União na assembléia dos cotistas dar-se-á na forma do inciso V do

art. 10 do Decreto-Lei no 147, de 3 de fevereiro de 1967.

www.editoradiretiva.com.br\../../../LEIS/L4595.htm#art4xxii






www.editoradiretiva.com.br\../../../Decreto-Lei/del0147.htm#art10v




131

§ 3o Caberá à instituição financeira deliberar sobre a gestão e alienação dos bens e direitos do

FGP, zelando pela manutenção de sua rentabilidade e liquidez.

Art. 18. As garantias do FGP serão prestadas proporcionalmente ao valor da participação de

cada cotista, sendo vedada a concessão de garantia cujo valor presente líquido, somado ao das

garantias anteriormente prestadas e demais obrigações, supere o ativo total do FGP.

§ 1o A garantia será prestada na forma aprovada pela assembléia dos cotistas, nas seguintes

modalidades:

I – fiança, sem benefício de ordem para o fiador;

II – penhor de bens móveis ou de direitos integrantes do patrimônio do FGP, sem

transferência da posse da coisa empenhada antes da execução da garantia;

III – hipoteca de bens imóveis do patrimônio do FGP;

IV – alienação fiduciária, permanecendo a posse direta dos bens com o FGP ou com agente

fiduciário por ele contratado antes da execução da garantia;

V – outros contratos que produzam efeito de garantia, desde que não transfiram a titularidade

ou posse direta dos bens ao parceiro privado antes da execução da garantia;

VI – garantia, real ou pessoal, vinculada a um patrimônio de afetação constituído em

decorrência da separação de bens e direitos pertencentes ao FGP.

§ 2o O FGP poderá prestar contra-garantias a seguradoras, instituições financeiras e

organismos internacionais que garantirem o cumprimento das obrigações pecuniárias dos

cotistas em contratos de parceria público-privadas.

§ 3o A quitação pelo parceiro público de cada parcela de débito garantido pelo FGP importará

exoneração proporcional da garantia.

§ 4o No caso de crédito líquido e certo, constante de título exigível aceito e não pago pelo

parceiro público, a garantia poderá ser acionada pelo parceiro privado a partir do 45o

(quadragésimo quinto) dia do seu vencimento.

§ 5o O parceiro privado poderá acionar a garantia relativa a débitos constantes de faturas

emitidas e ainda não aceitas pelo parceiro público, desde que, transcorridos mais de 90

(noventa) dias de seu vencimento, não tenha havido sua rejeição expressa por ato motivado.

§ 6o A quitação de débito pelo FGP importará sua subrogação nos direitos do parceiro

privado.

§ 7o Em caso de inadimplemento, os bens e direitos do Fundo poderão ser objeto de

constrição judicial e alienação para satisfazer as obrigações garantidas.

132

Art. 19 O FGP não pagará rendimentos a seus cotistas, assegurando-se a qualquer deles o

direito de requerer o resgate total ou parcial de suas cotas, correspondente ao patrimônio ainda

não utilizado para a concessão de garantias, fazendo-se a liquidação com base na situação

patrimonial do Fundo.

Art. 20. A dissolução do FGP, deliberada pela assembléia dos cotistas, ficará condicionada à

prévia quitação da totalidade dos débitos garantidos ou liberação das garantias pelos credores.

Parágrafo único. Dissolvido o FGP, o seu patrimônio será rateado entre os cotistas, com base

na situação patrimonial à data da dissolução.

Art. 21. É facultada a constituição de patrimônio de afetação que não se comunicará com o

restante do patrimônio do FGP, ficando vinculado exclusivamente à garantia em virtude da

qual tiver sido constituído, não podendo ser objeto de penhora, arresto, seqüestro, busca e

apreensão ou qualquer ato de constrição judicial decorrente de outras obrigações do FGP.

Parágrafo único. A constituição do patrimônio de afetação será feita por registro em Cartório

de Registro de Títulos e Documentos ou, no caso de bem imóvel, no Cartório de Registro

Imobiliário correspondente.

Art. 22. A União somente poderá contratar parceria público-privada quando a soma das

despesas de caráter continuado derivadas do conjunto das parcerias já contratadas não tiver

excedido, no ano anterior, a 1% (um por cento) da receita corrente líquida do exercício, e as

despesas anuais dos contratos vigentes, nos 10 (dez) anos subseqüentes, não excedam a 1%

(um por cento) da receita corrente líquida projetada para os respectivos exercícios.

Capítulo VII

DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 23. Fica a União autorizada a conceder incentivo, nos termos do Programa de Incentivo à

Implementação de Projetos de Interesse Social – PIPS, instituído pela Lei no 10.735, de 11 de

setembro de 2003, às aplicações em fundos de investimento, criados por instituições

financeiras, em direitos creditórios provenientes dos contratos de parcerias público-privadas.

www.editoradiretiva.com.br\../../../LEIS/2003/L10.735.htm




133

Art. 24. O Conselho Monetário Nacional estabelecerá, na forma da legislação pertinente, as

diretrizes para a concessão de crédito destinado ao financiamento de contratos de parcerias

público-privadas, bem como para participação de entidades fechadas de previdência

complementar.

Art. 25. A Secretaria do Tesouro Nacional editará, na forma da legislação pertinente, normas

gerais relativas à consolidação das contas públicas aplicáveis aos contratos de parceria

público-privada.

Art. 26. O inciso I do § 1o do art. 56 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, passa a vigorar

com a seguinte redação:

"Art. 56 ....................................................................................

§ 1o .........................................................................................

I - caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo estes ter sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econômicos, conforme definido pelo Ministério da Fazenda;

........................................................................................." (NR)

Art. 27. As operações de crédito efetuadas por empresas públicas ou sociedades de economia

mista controladas pela União não poderão exceder a 70% (setenta por cento) do total das

fontes de recursos financeiros da sociedade de propósito específico, sendo que para as áreas

das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, onde o Índice de Desenvolvimento Humano –

IDH seja inferior à média nacional, essa participação não poderá exceder a 80% (oitenta por

cento).

§ 1o Não poderão exceder a 80% (oitenta por cento) do total das fontes de recursos financeiros

da sociedade de propósito específico ou 90% (noventa por cento) nas áreas das regiões Norte,

Nordeste e Centro-Oeste, onde o Índice de Desenvolvimento Humano – IDH seja inferior à

média nacional, as operações de crédito ou contribuições de capital realizadas

cumulativamente por:

I – entidades fechadas de previdência complementar;

II – empresas públicas ou sociedades de economia mista controladas pela União.

www.editoradiretiva.com.br\../../../LEIS/L8666cons.htm#art56�1i.






www.editoradiretiva.com.br\../../../Decreto-Lei/Del2848.htm



















135

ANEXO II - ESTUDO DE VIABILIDADE DE PPP PARA O SISTEMA RODOVIÁRIO

BR 116 / BR 324

138

ANEXO III – RESOLUÇÃO Nº 5 DO CONSELHO NACIONAL DE DESESTATIZAÇÃO

139

ANEXO IV – PORTARIA Nº 614, DA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL

a dialÉtica na contabilizaÇÃo dos recursos … · jedi - joint energy development investment...

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