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LOGISTICA LA SERENISlMA S.A. y OTROS cl MENDOZA, PROVINCIA DE si acción declarativa de inconstitucionalidad.
S.C., L.238, L.XLVI.
s U P r e m a C o r t e
- 1 -
(JUICIOS ORIGINARIOS)
A fs. 529/552, Logística La Serenísima S.A.,
Danone Argentina S.A. , Mastellone Hermanos S.A. y
Mastellone San Luis S.A. promueven acción en los términos
del arto 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación contra la Provincia de Mendoza, a fin de obtener que
se declare la inconstitucionalidad de los arts. l° y 3° de
la ley local 6959, modificada por la ley 8006, reglamentada
por el decreto provincial 1216/09, en cuanto establecen una
"tasa" denominada ~Derechos por servicios de inspección de
productos, subproductos y derivados de origen animal".
Ponen de manifiesto que tales disposiciones
resultan inconstitucionales en tanto aplican dicha tasa al
"tránsito federal" interjurisdiccional de productos lácteos
y derivados que fabrican y comercializan en distintos
establecimientos de las provincias de Buenos Aires,
Córdoba, Santa Fe y San Luis e introducen en el ámbito de
Mendoza y porque, además,·· les imponen, ante la falta de
pago, la interdicción de sus productos.
Expresan que los establecimientos donde
éstos se elaboran se encuentran habilitados por el Servicio
Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA)
mediante un certificado que las habilita a realizar
"tráfico federal e internacional". A su vez, dichos
productos están inscriptos en el Ministerio de Salud
-1-
Pública de la Provincia de Buenos Aires el cual se encarga
de la correspondiente inscripción ante el Registro Nacional
de Productos Alimenticios (RNPA).
En tal sentido, consideran que la ley
provincial viola en especial el art. 3 o de la ley 18.284
(Código Alimentario Argentino -CAA-) en cuanto dispone que
los productos cuya producción, elaboración y
fraccionamiento se autorice y verifique de acuerdo al
Código Alimentario Argentino, a dicha ley y a sus
disposiciones reglamentarias, por la autoridad sanitaria
que resulte competente de acuerdo al lugar donde se
produzcan, elaboren o fraccionen, podrán comercializarse,
circular y expenderse en todo el territorio argentino, sin
perjuicio de la verificación de sus condiciones higiénico
sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial en
la jurisdicción de destino. Añaden que estas verificaciones
jurisdiccionales deberán adecuarse a lo que dispone el arto
19 del decreto PEN 815/99 (decreto reglamentario) en cuanto
establece que "las autoridades sanitarias provinciales, del
Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y de los
municipios, serán las encargadas de realizar los controles
en boca de expendio".
Afirman,
conculca lo previsto
asimismo,
en el
que dicha tasa provincial
arto 36 del decreto
reglamentario citado en cuanto, al regular lo referido al
Sistema Nacional de Control de Alimentos, prevé que "las
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habili taciones, inscripciones, certificaciones de
establecimientos, productos, transportes y depósi tos que
otorgue un organismo nacional en el área de su competencia,
serán reconocidas y aceptadas por el otro y no implicarán
mayores costos ... ".
Con relación a la operatoria para abonar la
tasa impuesta por la ley local 6959, señalan que a
cualquier particular radicado fuera de la Provincia de
Mendoza que pretenda introducir productos lácteos o sus
derivados para su venta en esa jurisdicción se lo obliga al
pago del tributo indicado, debiendo el transportista
interjurisdiccional informar anticipadamente a la Dirección
Provincial de Ganadería y a la Fundación COPROSAMEN para
que efectúen el control de los citados productos. Tal
fiscalización -aclaran- la realizan antes de que los
productos sean entregados a los comercios para su venta al
público.
Aseveran que, de ese modo, la provincia
pretende condicionar
comerciantes locales,
la entrega de productos a los
sometiéndolas al previo control
higiénico-sanitario, luego del cual los productos quedarían
liberados, impidiendo así su libre circulación en el
territorio nacional, con grave afectación al principio de
libre comercio interjurisdiccional de mercaderías, en
violación a los arts. 9°, 10, 11, 12 Y 75, inc. 13 de la
Constitución Nacional.
-3-
Solicitan, por último, que se les conceda
una medida cautelar.
- II -
A fs. 560/563, el Tribunal, de conformidad
con lo dictaminado por esta Procuración (fs. 553/554),
declara que la presente causa corresponde a la competencia
originaria de la Corte, dispone el traslado a la Provincia
de Mendoza demandada y dicta la medida cautelar solicitada,
a cuyo fin ordena a dicha provincia que se abstenga de
exigir el pago de la "tasa retributiva por derecho de
inspección" en los términos previstos en la ley local 6959
(modificada por la ley 8006) y de impedir u obstaculizar el
ingreso, la distribución y la comercialización de los
productos lácteos y derivados elaborados e introducidos en
tránsi to federal a su territorio por las actoras, hasta
tanto se dicte sentencia.
- III -
A fs. 631/632, el Tribunal, al considerar
que el escrito "contestan demanda" importa una presentación
extemporánea del traslado conferido por la resolución antes
citada, procede a su desglose de las actuaciones y
devolución a los representantes de la Provincia.
A fs. 634 se declara la cuestión de fondo
como de puro derecho (art. 359 del Código Procesal Civil y
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riYiocu'tación cyene'tal de la eAftción
Comercial de la Nación), se corre traslado a las partes por
su orden y se da vista a esta Procuración General.
A fs.
- IV
640/660, la Provincia de Mendoza
contesta el traslado, haciendo lo propio las actoras a fs.
674/680.
- V -
A fs. 681, se dispone el pase a esta
Procuración General.
Cabe señalar que V.E. sigue teniendo
competencia para entender en la presente causa, a tenor de
lo dictaminado a fs. 553/554.
- VI -
Corresponde señalar, de modo preliminar, que
la pretensión de las actoras se encuentra dirigida a
dilucidar el estado de falta de certeza en que se
encuentran frente a la exigencia impuesta por los arts. l°
y 3° de la ley local 6959, modificada por la ley 8006,
reglamentada por el decreto provincial 1216/09, al pago de
una tasa por el tránsito federal de productos lácteos y sus
derivados.
En este estado, a mi juicio, existe una
controversia definida, concreta, real y sustancial sobre el
alcance de la ley provincial ut supra mencionada, que
-5-
admite remedio específico por medio de una decisión de
carácter definitivo de V.E. (Fallos: 316:1713; 320:1556 y
2851) .
A su vez, estimo que las cuestiones en
debate no tienen un mero carácter consul ti va ni importan
una indagación especulativa sino que, antes bien, responden
a un caso que busca precaver los efectos de actos en
ciernes, en tanto ha mediado una actividad explícita de la
Dirección Provincial de Ganadería -como resultan ser las
actas (de intervención de vehículo y de reconocimiento de
deuda) labradas por el Ministerio de la Producción,
Tecnología e Innovación - Dirección Provincial de Ganadería
(fs. 322/378); actuación notarial que da cuenta de la
intimación efectuada a las actoras, mediante correo
electrónico, por funcionarios provinciales requiriéndoles
que cancelen la tasa por derecho de inspección (fs.
381/384); las actas labradas por el COPROSAMEN por las que
se informa a las actoras que
la provincia intervenidos,
"los camiones que ingresen a
podrán ser abiertos y
descargados, pero no disponer de su mercadería", la cual
será intervenida (fs. 387/400); el acta de la Dirección de
Ganadería informando que liberará la mercadería en
interdicción ante el compromiso de abonarse la tasa (fs.
394); el acta del 12 de mayo de 2010 ordenando que "a
partir del lunes 17/05/10 a las O hs., todo vehículo con productos lácteos de La Serenísima será rechazado en la
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barrera sanitaria de Desaguadero
(JUICIOS ORIGINARIOS)
o su carga será
intervenida en la cámara frigorífica de la empresa" (fs.
398) -, resultado de todo ello, tal actividad sumió a las
actoras en un "estado de incertidumbre sobre la existencia,
alcance y .modalidad de una relación jurídica",
entendiéndose por tal a aquella que es "concreta" al
momento de dictarse el fallo (v. Fallos: 310:606 y
311:421) .
Pienso, asimismo, que la presente acción
constituye la vía legal más idónea de la cual disponen las
interesadas para proteger sus derechos.
Sobre la base de tales premisas, en mi
parecer, se encuentran cumplidos los requisitos fijados por
el art. 322 del CPCCN para la procedencia de la acción
intentada.
- VII -
La ley 6959 (texto según ley 8006) de la
Provincia de Mendoza, cuya constitucionalidad se encuentra
discutida en autos, diSpone expresamente que: "El
Ministerio de la Producción, Tecnología e Innovación a
través de la Dirección Provincial de Ganadería ( ... ) entenderá y será órgano de aplicación en la fiscalización
higiénico sanitaria del 1;ránsi1;o federal. de produc1;os
~ác1;eos y derivados, fiscalizando el fiel cumplimiento de
las disposiciones que en particular se encuentren
comprendidas en el Código Alimentario Argentino y toda otra
-7-
norma complementaria o supletoria que regule la materia"
(art. 1°) y "En virtud del. arto 1° de esta l.ey, establ.écese
una tasa por servicio de inspección de cinco centavos de
pesos ($ 0,05) por kil.o de producto inspeccionado, que
deberá ser abonado por la firma introductora al momento de
recibir el servicio de inspección y previo a su l.iberación
para consumo masivo de l.a pobl.ación, todo de acuerdo a los
procedimientos administrativos-contables en vigencia" (art.
3°) (el resaltado no es del original).
Ahora bien, corresponde señalar, por otra
parte, con respecto a los productos indicados en la
legislación provincial, que el arto 3° de la ley nacional
18.284 (CAA) dispone que "los productos cuya producción,
elaboración y/o fraccionamiento se autorice y verifique de
acuerdo al Código Alimentario Argentino, a esta ley y a sus
disposiciones reglamentarias, por la autoridad sanitaria
que resulte competente de acuerdo al lugar donde se
produzcan, elaboren o fraccionen, podrán comercial.izarse,
circul.ar y expenderse en todo el. ter.ritorio de l.a Nación,
sin perjuicio de l.a verificación de sus condiciones
higiénico-sanitarias, bromatol.ógicas y de identificación
c01llercial. en l.a jurisdicción de destino" (resaltado
añadido) .
Estas verificaciones jurisdiccionales deben
sujetarse a las disposiciones del arto 19 del decreto PEN
815/99, con arreglo al cual se atribuye a "l.as autoridades
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sanitarias provinciales, de2 Gobierno Autónomo de 2a Ciudad
de Buenos Aires y de 20s municipios" el control de los
productos aludidos, aunque tal fiscalización se limita a la
"boca de expendio".
Dicho decreto prevé, asimismo, un Sistema
Nacional de Control de Alimentos, de aplicación a todo el
territorio de la Nación, con el objetivo de asegurar el
fiel cumplimiento del CAA (arts. 1° Y 2°) Y prevé que el
SENASA sea el encargado de ejecutar la política del
gobierno en materia de sanidad animal y vegetal, así como
de asegurar el cumplimiento del CAA para aquellos productos
que estén bajo su exclusiva competencia enumerados en los
anexos 1 Y 11 del decreto (art. 12).
El art. 13 establece las facul tades y
obligaciones de aquel organismo en materia alimentaria y,
entre las que ahora interesan, se encuentran la de
registrar productos y establecimientos y ejercer la
fiscalización higiénico-sanitaria en la elaboración,
industrialización, procesamiento, almacenamiento y depósito
. de los productos, subproductos y derivados de origen animal
de tránsito federa1 o internacional detallados en el anexo
1 (inc. c).
De igual modo, la ANMAT -organismo
descentralizado de la Administración Pública Nacional,
dependiente del Ministerio de Salud de la Nación-. por
intermedio del INSTITUTO NACIONAL DE ALIMENTOS (INAL) es la
encargada de ej ecutar la política que dicte el Gobierno
-9-
Nacional en materia de sanidad y calidad de aquellos
productos que estén baj o su exclusi va competencia y de
asegurar el cumplimiento del CAA (art. 14). También este
organismo tiene en materia alimentaria las facultades y
obligaciones de controlar y fiscalizar la distribución, el
transporte y la comercialización de los productos
alimenticios destinados al consumo humano (art. 15, inc.
c) •
reglamentario
Nacional de
A su
citado,
Control
vez, el arto
al regular lo
de Alimentos,
36 del decreto
referido al Sistema
prevé que "las
habili taciones, inscripciones, certificaciones de
establecimientos, productos, transportes y depósitos que otorgue un organismo nacional en el área de su competencia, serán reconocidas y aceptadas por el otro y no imp~icarán
mayores costos ... "
Así pues, las normas nacionales transcriptas
asignan a los organismos nacionales la competencia para
fiscalizar la elaboración, industrialización,
procesamiento, almacenamiento y depósito de los productos,
subproductos y derivados de origen animal que se encuentren
en tránsito federal e internacional, en tanto que las
autoridades sanitarias locales son las encargadas de
realizar los controles de tales productos en las bocas de
expendio.
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rJ!liocuwción ?Jene'tal de la eAÍación
- VIII -
Ahora bien, el thema decidendum consiste en
determinar si la Provincia de· Mendoza . es competente para
gravar con una tasa el tránsito federal de productos
lácteos y derivados y, en ese contexto, examinar la
constitucionalidad de las leyes locales que así lo
disponen.
A fin de dilucidar dicha cuestión,
corresponde atender a los criterios elaborados por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación acerca del deslinde de
competencias entre los estados locales y el federal en
materia de poder de policía y regulación del comercio
interjurisdicional.
Teniendo en cuenta ello, se debe recordar
que la Corte Suprema ha dicho en Fallos 332: 66 que " ... el
diseño del sistema federal en la Constitución Nacional
reconoce la preexistencia de las provincias y la reserva de
todos los poderes que éstas no hubiesen expresamente
delegado en el gobierno central, a la vez que exige aplicar estrictamente la preeminencia de los poderes federales en
las áreas en que la Ley Fundamental así 10 estableció ... ". En el marco de estos principios, al examinar el modo en que
se realizan ambos plexos de potestades ha sostenido que
" .. . 10s poderes de las provincias son originario.s e
indefinidos y los delegados a la Nación son definídos y
expresos, pero aquellos poderes provinciales no pueden
-11-
enervar el ejercicio razonable de los poderes delegados al
gobierno federal, so pena de convertir en ilusorios los
propósitos y objetivos de las citadas facultades que fincan
en la necesidad de procurar eficazmente el bien común de la
Nación toda, en el que necesariamente se encuentran
engarzadas y del cual participan todas las provincias
(Fallos: 304:1186 y 312:1437)".
El Tribunal, en aquel precedente, destacó
también que entre los poderes delegados por los gobiernos
locales al gobierno federal se encuentra la denominada
"cláusula comercial", expresión que sintetiza la arraigada
"doctrina de la corriente del comercio", originariamente
concebida en los Estados Unidos de América por el juez
Marshall en el caso "Gibbons v. Ogden" (9 Wheat, 1) de
1824; noción ésta que la jurisprudencia posterior precisó
más aún al aclarar su alcance y sentido, y que fue
receptada por la Corte en sus decisiones más tempranas y de
un modo constante (v. doctrina de Fallos: 154:104, y
también 316:2865, in re "Empresa Gutiérrez SRL"; 324:3048 y
327:1292, entre muchos otros).
Cobra así virtualidad la noción orgánica o
integradora del término "comercio", que fue descripto por
la Corte Suprema de Justicia de la Nación en Fallos:
154: 104, al expresar que "El derecho de la Nación o del
Congreso para reglamentar las comunicaciones entre las
provincias es tan extenso y absoluto, que se convierte para
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S.C., L.238, L.XLVI. (JUICIOS ORIGINARIOS)
¿;¡'ocu'tación ~ne'tal de la e#ación
el Congreso en el deber de vigilar que el intercambio entre
los estados y la transmisión de ideas por cualquier clase
de sistemas, desde el correo a caballo hasta la telefonía,
no sea obstruida o estorbada de un modo innecesario por la
legislación de los estados (Cooley, Derecho Constitucional
Reglamentario del Comercio, pág. 60)".
Esta concepción del comercio ha procurado
evitar que las actividades económicas interjurisdiccionales
puedan ser entorpecidas, complicadas o impedidas por las
provincias, lo cual conspira contra la unidad del sistema
federal y su regular funcionamiento.
La Corte ha dicho asimismo que ~ ... cuando se
trata de interpretar el alcance de las atribuciones
provinciales en el área abarcada por la llamada 'cláusula
comercial' debe acudirse a esa noción integradora de la
actividad económica en el territorio nacional, que fue la
base no sólo de la exclusividad de los poderes del Congreso
en la regulación del comercio interprovincial, sino también
de los que le competen en forma exclusiva en el dictado de
la legislación común a ser aplicada dentro de los
territorios provinciales, por las autoridades locales
(Fallos: 324:3048, considerando 6°).,." (considerando 9°
del citado precedente, Fallos: 332:66).
- IX -
Sobre tales bases, se debe resolver si
resulta constitucional la ~tasa" local sobre ~Derechos por
-13-
servicios de inspección de productos, subproductos y
derivados de origen animal" en tránsito interjurisdiccional
que la Provincia de Mendoza pretende exigir por medio de la
ley 6959, modificada por la ley 8006 y reglamentada por el
decreto 1216/09.
lineamientos
ci tados, que
Cabe tener presente, de acuerdo con los
de nuestro más Alto Tribunal en los fallos
el diseño del sistema federal en la
Constitución reconoce la preexistencia de las provincias y
la reserva de todos los poderes que éstas no hubiesen
expresamente delegado en el gobierno central, a la vez que
exige aplicar estrictamente la preeminencia de los poderes
federales en las áreas en que la Ley Fundamental así lo ha
establecido.
Desde esa perspectiva, es necesario poner de
resalto que la regulación del comercio interjurisdiccional
de productos en general -en este caso de lácteos y
derivados-, está alcanzado por los poderes que el arto 75,
inc. 13 de la Constitución Nacional confiere al gobierno
central (Fallos: 188:27; 199:326, entre muchos otros).
En ej ercicio de tal prerrogativa las
autoridades nacionales regularon la materia que da origen
al presente litigio (CAA y sus normas complementarias, v.
acápite VII) y a ellas deben las provincias y la Ciudad de
Buenos Aires adecuar sus actividades, porque el arto 31 de
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LOGISTICA LA SERENISIMA S.A. y OTROS CI MENDOZA, PROVINCIA DE si ~cci6n declarativa de inconstitucionalidad.
S.C., L.238, L.XLVI. (JUICIOS ORIGINARIOS)
la Constitución Nacional dispone la primacía de las leyes
dictadas de conformidad a sus preceptos.
Las disposiciones reseñadas atribuyen a los
organismos nacionales el ejercicio del poder de policía
para fiscalizar la elaboración, industrialización,
procesamiento, almacenamiento y depósito de los productos,
subproductos y derivados de origen animal que se encuentren
en tránsito federa1 e internacional (arts. 12 Y 13 del
decreto PEN 815/99), mientras que las actividades de
control atribuidas a las autoridades sanitarias locales se
encuentran limitadas a las bocas de expendio (art. 19 del
decreto cit) o
Corresponde tener presente que el tránsito
que se inicia en una provincia y concluye en otra no
atribuye jurisdicción local a cada una de ellas; por el
contrario, es la jurisdicción nacional la que alcanza a los
servicios en los aspectos locales de su tráfico, en cuanto
éste es inescindible del cometido nacional de la empresa
(confo doctrina de Fallos: 324:3048) o
Por otra parte, advierto que el art o 3 o de
la ley provincial dispone que la mencionada tasa deberá ser
abonada por ~a firma introductora a~ momento de recibir e~
servicio de in~ección y previo a su ~iberación para
co= masivo de ~a pob~ación, lo cual implica que el
transportista interjurisdiccional debe informar por
anticipado a los órganos de control provinciales
competentes el ingreso de la mercadería para que efectúen
-15-
el control de los productos aludidos de modo previo a su
venta al público.
De ese modo, las disposiciones locales
infringen el arto 19 del decreto citado, el cual limita el
ejercicio de poder de policía local a las bocas de
expendio, a la vez que establecen condiciones que
interfieren con el libre tránsito de la mercadería,
transgrediendo la unidad de jurisdicción que constituye la
base del sistema de comercio interprovincial.
Resulta ineludible destacar la
interpretación que la jurisprudencia americana ha dado a un
precepto semejante al consagrado en el arto 75 inc. 13 de
nuestra Constitución, en la causa "Sonneborn Brothers v.
Cureton" (262 U.S. 506, año 1902) referida a la legalidad
de un impuesto mientras la mercadería se encuentra en sta te
of resto Allí se entendió que lo decisivo no son las
condiciones en que llegan los productos, sino mantener el
principio de que un Estado con relación a otro "no se
coloque en una situación de aislamiento ni establezca barreras económicas a la competencia con los productos de
otro Estado". En consecuencia, sin desconocer la finalidad
tuitiva de las normas locales, se debe concluir que las
exigencias allí dispuestas afectan la actividad comercial
que cumplen las empresas demandantes, produciendo la
interferencia que los constituyentes desearon evitar, como
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S.C., L.238, L.XLVI. (JUICIOS ORIGINARIOS)
uno de los recursos más poderosos para asegurar ese vínculo
de unión.
Considero, por lo tanto, que los arts. l° y
3° de la ley 6959 (texto según ley 8006) resultan
inconstitucionales, pues al imponerse el pago de una "tasa
por servicio de inspección de, cinco centavos de pesos ($
0,05) por kil.o de producto inspeccionado" en tránsito
federal. de l.ácteos y derivados, previo a ser l.:iberado para
consumo masivo de l.a pabl.ación se conculcan los principios
consagrados en los arts. 9°, 10, 11, 31 Y 75, inc. 13 de
la Constitución Nacional (conf. doctrina de Fallos:
310:112: 321:1705 y 323:1705).
En la solución que aquí se propicia no debe
verse enfrentamiento de poderes, sino unión de ellos, en
vista de metas comunes. Es que, como ha sostenido el
Tribunal, los poderes de policía locales no pueden amparar
una conducta que interfiera en la satisfacción de un
interés público nacional (Fallos: 263:437), ni justifiquen
la prescindencia de la solidaridad requerida por el destino
común de la Nación toda (Fallos: 257:159; 270:11). El
sistema federal importa asignación de competencias a las
jurisdicciones federal y provincial; ello no implica, por
cierto, subordinación de los estados particulares al
gobierno central, pero sí coordinación de esfuerzos y
funciones dirigidos al bien común general, tarea en la que
ambos han de colaborar para la consecución eficaz de aquel
fin (Fallos: 304:1186).
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- x -En virtud de lo expuesto, opino que cabe
hacer lugar a la demanda y declarar la inconstitucionalidad
de los arts. 1° y 3° de la ley local 6959, modificada por
la ley 8006, en cuanto al punto aquí controvertido.
Buenos Aires, ~ de agosto de 2013.
ES COPIA LAURA M. MONTI
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