หน่วย ที่ การ แก้ไข ปรับปรุง...

12-1

หน่วยที่12การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา

อาจารย์ธาริตเพ็งดิษฐ์

12-2

แผนผังแนวคิดหน่วยที่12

12.1.1 ภาพรวมของการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนา

กฎหมายอาญา

12.1.2 การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย

ของต่างประเทศ

12.1.3 การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย

ของประเทศไทย

12.1.4 การแก้ไขปรับปรุงประมวลกฎหมายอาญา

ในรอบ53ปี

12.2.1 กฎหมายอาญาเป็นวิถีทางสุดท้ายของ

การคุ้มครองนิติสมบัติ

12.2.2 การกระทำที่ขัดต่อศีลธรรมอันดีหรือฝ่าฝืน

ระเบียบข้อบังคับไม่ถือเป็นความผิดอาญา

12.2.3 การตรากฎหมายอาญาต้องคำนึงถึง

โครงสร้างความรับผิดทางอาญา

และหลักประกันในกฎหมายอาญา

12.2.4 การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาใน

เชิงสังคมวิทยา

12.3.1 นิติวิธีในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา

12.3.2 ปัญหาของกระบวนการนิติบัญญัติ

ในปัจจุบัน

12.1 แนวทางการแก้ไข

ปรับปรุงและ

พัฒนากฎหมาย

ในภาพรวม

12.3 นิติวิธีในการแก้ไข

ปรับปรุงกฎหมาย

อาญาและปัญหาของ

กระบวนการนิติ-

บัญญัติในปัจจุบัน

12.2ทฤษฎีและแนวคิด

ประกอบการแก้ไข

ปรับปรุงกฎหมาย

อาญา

การแก้ไขปรับปรุง


12-3

หน่วยที่12

การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา

เค้าโครงเนื้อหาตอนที่12.1 แนวทางการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายในภาพรวม

12.1.1ภาพรวมของการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายอาญา

12.1.2การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของต่างประเทศ

12.1.3 การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศไทย

12.1.4การแก้ไขปรับปรุงประมวลกฎหมายอาญาในรอบ53ปี

ตอนที่12.2 ทฤษฎีและแนวคิดประกอบการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา

12.2.1กฎหมายอาญาเป็นวิถีทางสุดท้ายของการคุ้มครองนิติสมบัติ

12.2.2 การกระทำที่ขัดต่อศีลธรรมอันดีหรือฝ่าฝืนระเบียบข้อบังคับไม่ถือเป็นความผิด

อาญา

12.2.3 การตรากฎหมายอาญาต้องคำนึงถึงโครงสร้างความรับผิดทางอาญา และหลัก

ประกันในกฎหมายอาญา

12.2.4 การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาในเชิงสังคมวิทยา

ตอนที่12.3 นิติวิธีในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาและปัญหาของกระบวนการ

นิติบัญญัติในปัจจุบัน

12.3.1นิติวิธีในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา

12.3.2 ปัญหาของกระบวนการนิติบัญญัติในปัจจุบัน

แนวคิค1. การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายในอดีตที่ผ่านมา ส่วนใหญ่ดำเนินการในรูปแบบ

ของการจัดทำประมวลกฎหมาย (codification) ต่อมาภายหลังเหตุผลความจำเป็นของ

การบัญญัติกฎหมายมีความหลากหลายและซับซ้อนมากขึ้น ทำให้ให้มีการตรากฎหมาย

ออกมาใช้บังคับอย่างฟุ่มเฟือยและมีลักษณะกระจัดกระจาย การแก้ไขปรับปรุงเพื่อลด

ความซ้ำซ้อนของกฎหมายจึงจำเป็นต้องอาศัยการรวบรวมกฎหมาย(compilation)แทน

ส่วนการแก้ไขปรับปรุงและเพิ่มเติมกฎหมายอาญาของไทยนอกจากปรากฏอยู่ในรูปของ

พระราชบัญญัติและพระราชกำหนดต่างๆที่เป็นกฎหมายเฉพาะแล้ว ประมวลกฎหมาย

อาญากไ็ด้มีการแกไ้ขปรบัปรงุและเพิม่เตมิถงึ28 ครัง้นบัแต่เริม่ใช้ประมวลกฎหมายอาญา

ฉบับปัจจุบันเมื่อวันที่1มกราคมพ.ศ.2500

12-4

2. การตราและแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาไม่ว่าจะกระทำในรูปแบบนิติวิธีใดนั้น ควร

คำนึงถึงทฤษฎีและแนวความคิดที่เป็นหัวใจและรากฐานสำคัญของระบบกฎหมายCivil

Lawบางประการมาเป็นข้อพิจารณาประกอบ ได้แก่ ทฤษฎีและแนวความคิดเกี่ยวกับ

เรื่องการคุ้มครองนิติสมบัติในวิถีทางสุดท้าย (subsidiaerer rechtsgueterschutz)

การกระทำที่เป็นแต่เพียงการกระทำที่ขัดต่อศีลธรรมหรือละเมิดต่อกฎเกณฑ์ของรัฐ

(staatliche anordnungen) ที่ไม่ได้มีไว้เพื่อที่จะคุ้มครองนิติสมบัติไม่ควรที่จะนำ

มาตรการการลงโทษทางอาญามาใช้บังคับโครงสร้างของความผิดอาญา(Verbrechen-

saufbau) และการศึกษาในเชิงสังคมวิทยา

3. กฎหมายอาญาเปน็กฎหมายที่บญัญตัิความผดิและกำหนดโทษไว้ซึง่สง่ผลกระทบโดยตรง

ต่อสิทธิและเสรีภาพของบุคคลตามที่รัฐธรรมนูญให้การรับรองคุ้มครอง การบัญญัติและ

แก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาจึงเป็นเรื่องที่รัฐต้องพิจารณาโดยคำนึงถึงหลักนิติรัฐหรือ

นิติธรรม (Rule of Law) อย่างรอบคอบระมัดระวัง นอกจากการแก้ไขปรับปรุงเนื้อหา

สาระแล้วยังอาจกระทำได้ในรูปแบบของจัดทำประมวลกฎหมายแบบใหม่(codeßdroit

constant)ดว้ยการนำกฎหมายฉบบัตา่งๆที่ใช้บงัคบัอยู่มารวบรวมเปน็ประมวลกฎหมาย

และจัดโครงสร้างของบทบัญญัติต่างๆเสียใหม่ให้เป็นหมวดหมู่และมีความเชื่อมโยงกัน

อย่างเป็นเหตุเป็นผลโดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงหลักการของกฎหมายเว้นแต่เป็นการแก้ไข

ถ้อยคำที่ล้าสมัยฟุ่มเฟือย ไม่ชัดเจน รวมทั้งยกเลิกบทบัญญัติกฎหมายที่อาจขัดหรือ

แย้งกับรัฐธรรมนูญบทบัญญัติที่สิ้นผลบังคับแล้วและบทบัญญัติกฎหมายเก่าที่มีเนื้อหา

ไม่สอดคล้องกับกฎหมายใหม่ กำหนดเลขมาตราใหม่และเมื่อมีการประกาศใช้ประมวล

กฎหมายนี้แล้วก็จะมีผลบังคับใช้แทนบทบัญญัติกฎหมายฉบับต่างๆที่มีอยู่เดิม

วัตถุประสงค์เมื่อศึกษาหน่วยที่12จบแล้ว นักศึกษาสามารถ

1. อธิบายและวิเคราะห์แนวทางการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายในภาพรวมได้

2. อธิบายและวิเคราะห์ทฤษฎีและแนวคิดประกอบการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาได้

3. เข้าใจและอธิบายถึงนิติวิธีในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายและปัญหาของกระบวนการ

นิติบัญญัติในปัจจุบันได้

12-5

กิจกรรม1. กิจกรรมการเรียน

1) ศึกษาแผนผังแนวคิดหน่วยที่12

2) อ่านแผนการสอนประจำหน่วยที่12

3) ทำแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียนหน่วยที่12

4) ศึกษาเนื้อหาสาระจาก

4.1) แนวการศึกษาหน่วยที่12

4.2) หนังสือประกอบการสอนชุดวิชาการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา

5) ปฏิบัติกิจกรรมในแต่ละเรื่อง

6) ตรวจสอบคำตอบของกิจกรรมแต่ละกิจกรรมจากแนวตอบ

7) ทำแบบประเมินผลตนเองหลังเรียนหน่วยที่12

2. งานที่กำหนดให้ทำ

1) ทำแบบฝึกหัดทุกข้อที่กำหนดให้ทำ

2) อ่านเอกสารเพิ่มเติมจากบรรณานุกรม

แหล่งวิทยากร1. สื่อการศึกษา

1) แนวการศึกษาหน่วยที่12

2) หนังสือประกอบการสอนชุดวิชาวิชาการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา:

ก. หนังสือหลัก

- คณิตณ นคร (2535)ประมวลกฎหมายอาญา หลักกฎหมายและ

พื้นฐานการเข้าใจกรุงเทพมหานครสำนักพิมพ์นิติธรรม

- ชยัวฒัน์วงศว์ฒันศานต์“การพฒันากฎหมาย(LegalDevelopment)”

วารสารกฎหมายปกครองเล่ม24ตอนที่3

- กิตติพงษ์กิตยารักษ์(2541)กระบวนการยุติธรรมบนเส้นทางของการ

เปลี่ยนแปลง “การแก้ไขปรับปรุงประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความ

อาญา: ก้าวสำคัญของการพัฒนากระบวนการยุติธรรมทางอาญาของ

ไทย”กรุงเทพมหานครสำนักพิมพ์วิญญูชน

12-6

ข. หนังสืออ่านเพิ่มเติม

- คณิตณนคร (2552)ปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญา: สะท้อน

ทิศทางพัฒนากระบวนยุติธรรมไทย กรุงเทพมหานคร สำนักพิมพ์

วิญญูชน

- เกียรติขจร วัจนะสวัสดิ์ (2537) “ข้อคิดเห็นบางประการในการร่าง

กฎหมายที่มีโทษในทางอาญา”60ปีสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกากรุงเทพมหานคร

- กิตติพงษ์ กิตยารักษ์ (2540)บนเส้นทางแห่งหลักนิติธรรม “ความ

คิดทางกฎหมายของอาจารย์คณิตณ นคร ในบริบทของการปฏิรูป

กระบวนการยุติธรรม”กรุงเทพมหานคร สำนักพิมพ์เดือนตุลา

2. หนังสือตามที่อ้างไว้ในบรรณานุกรม

การประเมินผลการเรียน1. ประเมินผลจากการสัมมนาเสริมและงานที่กำหนดให้ทำในแผนกิจกรรม

2. ประเมินผลจากการสอบไล่ประจำภาคการศึกษา

12-7

แบบประเมินผลตนเองก่อนเรียน

วัตถุประสงค์ เพือ่ประเมนิความรู้เดมิในการเรยีนรู้ของนกัศกึษาเกีย่วกบัเรือ่ง“การแกไ้ขปรบัปรงุกฎหมาย

อาญา”

คำแนะนำ อ่านคำถามต่อไปนี้ แล้วเขียนคำตอบลงในช่องว่างที่กำหนดให้ นักศึกษามีเวลาทำแบบ

ประเมินผลตนเองชุดนี้30นาที

1. จงอธิบายถึงแนวทางการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายในภาพรวม

2. จงอธิบายถึงทฤษฎีและแนวคิดประกอบการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา

3. จงอธิบายถึงนิติวิธีในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาและปัญหาของกระบวนการนิติบัญญัติในปัจจุบัน

12-8

ตอนที่12.1

แนวทางการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายในภาพรวม

โปรดอ่านแผนการสอนประจำตอนที่12.1แล้วจึงศึกษาสาระสังเขปพร้อมปฏิบัติกิจกรรมในแต่ละเรื่อง

หัวเรื่องเรื่องที่12.1.1 ภาพรวมของการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายอาญา

เรื่องที่12.1.2 การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของต่างประเทศ

เรื่องที่12.1.3 การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศไทย

เรื่องที่12.1.4 การแก้ไขปรับปรุงประมวลกฎหมายอาญาในรอบ53ปี

แนวคิด1. การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายCivil Law ใน

อดีตที่ผ่านมาส่วนใหญ่มักดำเนินการในรูปแบบของการจัดทำประมวลกฎหมายต่อ

มาภายหลังเหตุผลและความจำเป็นของการบัญญัติกฎหมายมีความหลากหลายและ

ซับซ้อนมากขึ้น ประกอบกับหากเนื้อหาสาระในจุดสำคัญยังไม่มีการพัฒนาถึงระดับที่

เด่นชัดเพียงพอ(maturityintheory)การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายในรูปแบบ

ของประมวลกฎหมาย(codification)จึงอาจจะไม่เหมาะสมและไม่ทันต่อความต้องการ

ของสังคม เป็นเหตุให้มีการตรากฎหมายออกมาใช้บังคับอย่างฟุ่มเฟือยและมีลักษณะ

ที่กระจัดกระจาย

2. ประเทศอังกฤษใช้ระบบกฎหมายที่ยึดตามแนวคำพิพากษาขณะเดียวกันก็มีการตราพระ

ราชบัญญัติโดยรัฐสภาด้วย ทำให้พระราชบัญญัติที่ตราโดยรัฐสภามีปัญหาขัดแย้งกับ

ระบบCommon Lawประกอบกับพระราชบัญญัติของประเทศอังกฤษมีอยู่มากมาย

กระจดักระจายกนับางฉบบัมีความขดัแยง้กนัเองบางฉบบัก็ลา้สมยันอกจากนี้วธิีการรา่ง

กฎหมายของประเทศอังกฤษยังแตกต่างไปจากประเทศในภาคพื้นยุโรป ขณะที่ประเทศ

สหรัฐอเมริกาซึ่งใช้ระบบกฎหมายCommonLawแบบเดียวกับประเทศอังกฤษ แต่

กระบวนการร่างกฎหมายไม่มีแบบแผนเหมือนในประเทศอังกฤษ เพราะไม่มีองค์กรใด

รับผิดชอบในการกลั่นกรองและยกร่างกฎหมาย ซึ่งต่างจากการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนา

กฎหมายของประเทศฝรั่งเศสจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกา (Conseil d’Etat)

ขึ้นรับผิดชอบในการตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย

12-9

3. การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายอาญาของไทยที่ผ่านมาดำเนินการในรูปแบบ

ของการจัดทำประมวลกฎหมาย แต่ภายหลังหลักกฎหมายต่างๆ มีความหลากหลาย

ซับซ้อนขึ้นทำให้ยากที่จะจัดทำเป็นประมวลและเพื่อมิให้กระทบกับโครงสร้างของ

บทบัญญัติในประมวลกฎหมายอาญา การแก้ไขปรับปรุงและเพิ่มเติมกฎหมายอาญาจึง

มักปรากฏอยู่ในรูปของพระราชบัญญัติและพระราชกำหนดต่างๆที่เป็นกฎหมายเฉพาะ

4. ประมวลกฎหมายอาญาได้มีการแก้ไขปรับปรุงและเพิ่มเติมถึง 28 ครั้ง นับแต่เริ่มใช้

ประมวลกฎหมายอาญาฉบับปัจจุบันเมื่อวันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2500 โดยในช่วง

35 ปีแรก การแก้ไขปรับปรุงส่วนใหญ่จะให้ความสำคัญกับการเพิ่มอัตราโทษให้สูงขึ้น

แต่การแก้ไขปรับปรุงในระยะหลังๆ จะมุ่งเน้นไปที่การนำเงื่อนไขของทฤษฎีการลงโทษ

แบบแก้แค้นทดแทน (Retributive Theory) ประกอบกับการสร้างบทบัญญัติที่เป็น

องค์ประกอบของการกระทำความผิดใหม่ๆให้เกิดขึ้นเพื่อคุ้มครองสังคมให้มากขึ้นแทน

วัตถุประสงค์เมื่อศึกษาตอนที่12.1จบแล้วนักศึกษาสามารถ

1.อธิบายและวิเคราะห์ภาพรวมของการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายอาญาได้

2.อธิบายและวิเคราะห์การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของต่างประเทศได้

3.อธิบายและวิเคราะห์การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศไทยได้

4.อธิบายและวิเคราะห์การแก้ไขปรับปรุงประมวลกฎหมายอาญาในรอบ53ปีได้

12-10

เรื่องที่12.1.1ภาพรวมของการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนา


สาระสังเขปปกติกฎหมายมีการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนาอยู่ตลอดเวลาทั้งโดยองค์กรที่มีอำนาจตรากฎหมาย

และองค์กรที่มีอำนาจใช้บังคับและตีความกฎหมาย อย่างไรก็ตามสำหรับประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายCivil

Law การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายในอดีตที่ผ่านมาส่วนใหญ่มักดำเนินการในรูปแบบของการจัดทำ

ประมวลกฎหมาย เช่นการจัดทำประมวลกฎหมายของพระจักรพรรดิJustinianแห่งโรมค.ศ.535 การจัดทำ

ประมวลกฎหมายSietePartidasของสเปนค.ศ.1265 และประมวลกฎหมายของรัฐต่างๆในยุโรประหว่าง

ศตวรรษที่ 18 และ 19 ไม่ว่าจะเป็นของฝรั่งเศส เยอรมันสวิตเซอร์แลนด์ ฯลฯ รวมทั้งประมวลกฎหมาย

อาญาของประเทศไทย ซึ่งเป็นการพยายามรวบรวมนำเอาหลักการที่ใช้กันอยู่และวิเคราะห์หาข้อยุติที่คิดว่า

เหมาะสม ต่อมาภายหลังเหตุผลและความจำเป็นของการบัญญัติกฎหมายมีความหลากหลายและซับซ้อน

มากขึน้เนือ่งจากลกัษณะและรปูแบบของการกอ่อาชญากรรมมีการพฒันาเปลีย่นแปลงไปตามสงัคมประกอบ

กับหากเนื้อหาสาระในจุดสำคัญยังไม่มีการพัฒนาถึงระดับที่เด่นชัดเพียงพอ(maturityintheory) การแก้ไข

ปรับปรุงและพัฒนากฎหมายในรูปแบบของประมวลกฎหมาย(codification)อาจไม่เหมาะสมและไม่ทันต่อ

ความต้องการของสังคม จึงมีการออกกฎหมายใหม่ที่ไม่กระทบต่อโครงสร้างประมวลกฎหมายอาญาเดิมเพื่อ

เข้ามาทำหน้าที่อุดช่องว่างของประมวลกฎหมายอาญาที่ไม่สามารถลงโทษผู้กระทำความผิดได้ จนเป็นเหตุ

ให้ในปัจจุบันมีการตรากฎหมายออกมาใช้บังคับอย่างฟุ่มเฟือยและมีลักษณะที่กระจัดกระจาย การที่จะลด

ความซ้ำซ้อนของกฎหมายและทำให้ประชาชนสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายขึ้นจึงจำเป็นต้องอาศัยการแก้ไข

ปรบัปรงุในรปูแบบของการรวบรวมกฎหมาย(compilation)แทน แต่ถงึกระนัน้ก็ยงัเปน็เรือ่งยากหากจะทำให้

ละเอียดเช่นในสหรัฐอเมริกายอมรับกันว่ามีกฎหมายมากและซับซ้อนในปีค.ศ.1946 จึงได้จัดทำประมวล

กฎหมายสหรัฐ(UnitedStatesCode)เพื่อลดความซ้ำซ้อนและขัดเกลาให้สอดคล้องกัน แต่ปรากฏว่าทำได้

ดีไม่กี่ส่วนส่วนใหญ่เป็นแต่รวมกฎหมายในเรื่องทำนองเดียวกันมาไว้ในที่เดียวกันเสียมากกว่า

ดังนั้น จะเห็นได้ว่าแนวทางการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายในอดีตที่ผ่านมายังมิได้มีการศึกษา“สาระ”

ของกฎหมายอย่างเป็นวิทยาการเพียงพอทั้งการรวบรวมกฎหมายเพื่อมิให้กระจัดกระจายและง่ายต่อความ

เข้าใจก็ยังมีปัญหาเรื้อรังกันมาในหลายสังคม เมื่อคำนึงถึงสาระของกฎหมายทั้งด้านของเนื้อหา (substan-

tive)และกลไกการบังคับใช้(mechanism)แล้วกระบวนการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายโดยเฉพาะ

กฎหมายอาญาจึงควรต้องมีการเปลี่ยนแปลงแนวคิดและรูปแบบใหม่เพราะวิธีการที่ดำเนินการมาแต่เดิมนั้น

ยังไม่เหมาะสมเพียงพอ

12-11

นอกจากการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายในรูปแบบของการรวบรวมกฎหมาย (compilation) แล้ว

กระบวนการเสนอแก้ไขกฎหมายโดยองค์กรอิสระที่เป็นกลาง (independent legislative advice) ก็เป็น

แนวทางใหม่ในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเพิ่มเติมจากแนวทางปกติที่อำนาจเสนอแก้ไขกฎหมายเป็นของ

รัฐมนตรีผู้รักษาการ รัฐบาล และสมาชิกรัฐสภา ทั้งนี้ เพื่อชดเชยจุดอ่อนในระบบประชาธิปไตยที่รัฐสภามี

เวลาน้อยในการพิจารณากฎหมาย และมีผลประโยชน์ทางการเมืองเข้ามาเบี่ยงเบนผลการพิจารณาแก้ไข

กฎหมายตามหลักวิชาการ โดยแนวทางใหม่นี้จะเสริมสร้างความเป็นประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้นโดยประชาชน

และผู้มีส่วนได้เสียมีโอกาสแสดงข้อคิดเห็นด้วยตนเองโดยตรงและแนวทางใหม่นี้จะเกิดผลที่สมบูรณ์ทาง

วิชาการมากยิ่งขึ้นเมื่อการแก้ไขกฎหมายกระทำโดยมีการศึกษาก่อนแล้วยังมีการเสนอรับฟังความคิดเห็น

จากประชาชนเพื่อความสมบูรณ์ของข้อเสนอด้วย ซึ่งหากจะพิเคราะห์ให้ละเอียดแล้วแนวทางใหม่ของการ

เสนอแก้ไขกฎหมายโดยองค์กรอิสระที่เป็นกลางนี้จะช่วยชดเชยจุดอ่อนของแนวทางปกติของระบบการ

ปกครองได้ กล่าวคือ นอกจากสามารถระดมความคิด (brainstorm)จากผู้รู้ปัญหาให้เข้ามาช่วยศึกษาหา

วิธีการแก้ไขกฎหมายด้วยความเป็นกลางตามหลักวิชาการเพราะมิได้มีส่วนได้เสียในการใช้บังคับกฎหมาย

ฉบับนั้นๆแล้ว ยังทำให้การเสนอแก้ไขกฎหมายต่างๆมีการพิจารณาอย่างเป็นระบบเกี่ยวเนื่องกันมิใช่เรื่อง

ทำนองเดียวกันกระทรวงหนึ่งปฏิบัติอย่างหนึ่งแต่อีกกระทรวงหนึ่งปฏิบัติอีกอย่างหนึ่ง และทำให้การแก้ไข

ปรับปรุงกฎหมายที่มีความสำคัญต่อสังคมได้รับการเสนอแก้ไขอย่างต่อเนื่องไม่ว่าจะเปลี่ยนรัฐบาลบ่อยเพียง

ใด หรือแม้ว่ากฎหมายที่ควรมีการแก้ไขปรับปรุงนั้นจะเป็นกฎหมายที่ไวต่อความรู้สึกของสังคมก็ตามเพราะ

กลไกขององค์กรอิสระที่เป็นกลาง(independentlegislativeadvice)ไม่เกี่ยวกับพรรคการเมืองใดและได้

รับฟังข้อคิดเห็นจากประชาชนมาก่อนแล้ว เท่ากับเป็นการเสนอแก้ไขแทนประชาชนผู้ให้ข้อคิดเห็นโดยตรง

เป็นการทำให้กระบวนการนิติบัญญัติมีความเป็นประชาธิปไตยยิ่งขึ้น ซึ่งหากพิเคราะห์ให้ดีแล้วจะพบว่า

แนวทางใหม่ในการเสนอแก้ไขกฎหมายโดยองค์กรกลางที่มีอิสระทางวิชาการนี้ มิได้ขัดแย้งกับแนวทางปกติ

ของระบบการปกครองเพราะข้อเสนอขององค์กรกลางจะเกิดเป็นกฎหมายขึ้นต่อเมื่อรัฐบาลช่วยเสนอให้และ

รัฐสภาเห็นชอบแล้วเท่านั้นและการที่รัฐบาลเสนอให้ก็มิได้หมายความว่ารัฐบาลจะเห็นชอบด้วยเสมอไปแต่

ในเมื่อรับฟังความคิดมหาชนแล้วมีคนจำนวนมากเรียกร้องเช่นนั้นก็สมควรที่รัฐบาลจะผ่านข้อเสนอดังกล่าว

เพือ่ให้ขึน้อยู่กบัการพจิารณาของรฐัสภา แต่ถา้ในกรณีใดรฐับาลหรอืรฐัสภาเหน็วา่เปน็ขอ้เสนอที่จะเกดิผลเสยี

มากกว่าอาจจะไม่เห็นชอบหรือรับข้อเสนอนั้นก็ได้ การดำเนินตามสองแนวทางนี้จึงเป็นการเสริมกันมากกว่า

อย่างไรก็ตาม กระบวนการเสนอแก้ไขกฎหมายแนวใหม่นี้อาจจำเป็นต้องใช้เวลาศึกษาอยู่บ้างเพื่อให้มั่นใจว่า

ข้อเสนอนั้นถูกต้องและเหมาะสมในทางวิชาการตามที่ตนรับผิดชอบจึงไม่อาจเสนอแก้ไขปรับปรุงกฎหมายได้

ปีละมากมาย แต่ในกรณีมีปัญหาที่ต้องแก้ไขให้ทันเวลากระทรวงผู้รักษาการกฎหมายนั้นๆก็ยังคงมีหน้าที่

เสนอแก้ไขปรับปรุงกฎหมายได้ตามปกติ

(โปรดอ่านเนื้อหาสาระโดยละเอียดในชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ การพัฒนากฎหมาย (Legal

Development)วารสารกฎหมายปกครองเล่ม24ตอนที่3)

12-12

กิจกรรม12.1.1

ท่านเข้าใจภาพรวมของการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายอย่างไร จงอธิบาย

บันทึกคำตอบกิจกรรม12.1.1

(โปรดตรวจคำตอบจากแนวตอบในแนวการศึกษาหน่วยที่12ตอนที่12.1กิจกรรม12.1.1)

12-13

เรื่องที่12.1.2 การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย

ของต่างประเทศ

สาระสังเขป

1.การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศอังกฤษเนื่องจากประเทศอังกฤษเป็นประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายที่ยึดตามแนวคำพิพากษา ขณะเดียวกันก็มี

การตราพระราชบัญญัติโดยรัฐสภาด้วยทำให้พระราชบัญญัติที่ตราโดยรัฐสภามีปัญหาคือขัดแย้งกับระบบ

CommonLawประกอบกับพระราชบัญญัติของประเทศอังกฤษมีอยู่มากมายกระจัดกระจายกันบางฉบับ

มีความขัดแย้งกันเองบางฉบับก็ล้าสมัยนอกจากนี้ วิธีการร่างกฎหมายของประเทศอังกฤษยังแตกต่างไป

จากประเทศในภาคพื้นยุโรปกล่าวคือการเขียนกฎหมายไม่มีการจัดเป็นบรรพหรือหมวดหมู่หรือเรียงลำดับ

ให้เป็นระเบียบเหมือนประมวลกฎหมายของกลุ่มประเทศในภาคพื้นยุโรปอีกทั้งมีการใช้ถ้อยคำที่ฟุ่มเฟือย

ไม่กระชับ

การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศอังกฤษ จะมีหน่วยงานกลั่นกรองกฎหมาย

และยกร่างกฎหมายก่อนนำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาคือOfficeofParliamentaryCounsel โดยร่าง

กฎหมายทัง้หมดของรฐับาลจะตอ้งผา่นหนว่ยงานนี ้เวน้แต่รา่งกฎหมายของสมาชกิสภาผู้แทนราษฎรจะมีการ

เสนอโดยตรงต่อรัฐสภา จึงทำให้กระบวนการร่างกฎหมายของอังกฤษมีความเคลือบคลุมอยู่บ้าง นอกจากนี ้

ในการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศอังกฤษยังมีจุดอ่อนเรื่องการพัฒนากฎหมายที่มี

ลักษณะเป็นรายคดี ซึ่งไม่อาจช่วยให้การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายเป็นระบบได้เพียงพอ และทำให้

กฎหมายที่ออกมาแก้ปัญหาเฉพาะเรื่องมีลักษณะที่กระจัดกระจายแม้ว่าในปีค.ศ.1563 FrancisBacon

เคยเสนอให้จัดทำประมวลกฎหมายแต่ไม่ได้รับการสนองตอบ หรือในปีค.ศ.1652โดยCromwellและใน

ปีค.ศ.1828โดยBrougham ก็มีการเสนอให้จัดทำประมวลกฎหมายในทำนองเดียวกันแต่ก็ไม่มีการสนอง

ตอบอกี ประเทศองักฤษจงึมีขอ้บกพรอ่งในการแกไ้ขปรบัปรงุและพฒันากฎหมายในดา้นแบบการรา่งกฎหมาย

มาโดยตลอด จนกระทั่งปี ค.ศ. 1853 LordChancellorCranworth ได้จัดตั้งคณะกรรมการกฎหมาย

พระราชบัญญัติ (StatuteLawBoard)ขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อพิจารณาแก้ไขพระราชบัญญัติโดยการ

ชำระพระราชบัญญัติที่หมดอายุแล้ว และรวบรวมเรียบเรียงพระราชบัญญัติเข้าด้วยกันเพื่อให้ใช้ปฏิบัติได้จริง

ตอ่มาในปีค.ศ.1934 LordChancellorSankeyได้จดัตัง้คณะกรรมการถาวร(LawRevisionCommittee)

ขึ้นแทนและได้เปลี่ยนชื่อเป็นLawReformCommittee ในปีค.ศ.1952 จนกระทั่งในปีค.ศ.1965ได้มีการ

จัดตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย(LawCommission)ขึ้นทำหน้าที่แทน ดังนั้น จะเห็นได้ว่านอกจากการ

จัดตั้งคณะกรรมการต่างๆขึ้นมาศึกษาหาข้อยุติเป็นครั้งคราวแล้วการพัฒนาและปฏิรูปกฎหมายของประเทศ

12-14

อังกฤษมีจุดมุ่งหมายเพียงเพื่อรวบรวมกฎหมายในเรื่องเดียวกันแต่กระจัดกระจายเข้าเป็นฉบับเดียวกัน

โดยจัดทำเป็นประมวลกฎหมายสาขาต่างๆ หรือการยกเลิกกฎหมายที่ไม่จำเป็นล้าสมัยตลอดจนการแก้ไข

กฎหมายที่คลาดเคลื่อนให้ถูกต้อง โดยใช้วิธีการบัญญัติกฎหมายที่ลัดขั้นตอนตามปกติเพื่อประหยัดเวลา

กล่าวคือไม่ต้องผ่านการพิจารณาของแต่ละสภาแต่ให้เสนอร่างพระราชบัญญัติที่มีลักษณะเป็นการรวบรวม

กฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมาธิการร่วมเพื่อรวบรวมพระราชบัญญัติ(TheJointCommittee

onConsolidationBills) ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกจากทั้งสภาสามัญและสภาขุนนาง สภาละ 12คน หาก

คณะกรรมาธิการฯ ไม่แก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงเพียงเล็กน้อยให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัติ

ดังกล่าวผ่านการพิจารณาของสภาแล้วโดยไม่ต้องพิจารณาใหม่อีก

2.การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศสหรัฐอเมริกาแม้ประเทศสหรัฐอเมริกาจะใช้ระบบกฎหมาย Common Law แบบเดียวกับประเทศอังกฤษ

กระบวนการร่างกฎหมายไม่มีแบบแผนเหมือนในประเทศอังกฤษ เพราะไม่มีองค์กรใดรับผิดชอบในการ

กลั่นกรองและยกร่างกฎหมาย โดยสภาผู้แทนราษฎรและสภาสูงจะมี Office of LegislativeCounsel

ของตน ประกอบกับสมาชิกรัฐสภาต่างยื่นขอจัดทำร่างกฎหมายได้ ซึ่งโดยมากสมาชิกรัฐสภาจะพยายาม

เร่งให้ร่างของตนเองเสร็จเร็วเท่าที่จะทำได้แทนที่จะทำได้ดี ส่วนร่างกฎหมายของรัฐบาลก็จัดทำมาจาก

กระทรวงทบวงกรมต่างๆและมีจำนวนไม่น้อยที่จัดทำโดยเจ้าหน้าที่ซึ่งมิได้มีความเชี่ยวชาญพอ และเมื่อ

จะเสนอร่างกฎหมายสู่การพิจารณาของรัฐสภาโดยสมาชิกสภาฝ่ายรัฐบาลก็ไม่จำเป็นต้องผ่านการพิจารณา

ของOffice of LegislativeCounsel อีกครั้ง การจัดทำร่างกฎหมายในประเทศสหรัฐอเมริกาจึงค่อนข้าง

สับสน ยากแก่ความเข้าใจ และไม่มีแบบแผนที่แน่ชัด อย่างไรก็ตามประเทศสหรัฐอเมริกาได้มีการจัดทำ

ประมวลกฎหมายด้วยเช่นกัน คือUnited StatesCode (USC) แต่มีลักษณะเป็นการรวบรวมกฎหมาย

สหพันธรัฐไว้เป็นหมวดหมู่

3.การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศแคนาดาการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศแคนาดา เดิมมีการตั้งคณะกรรมการเฉพาะเรื่อง

ตามแบบอย่างของประเทศอังกฤษจนกระทั่งในค.ศ. 1971 ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย

(LawReformCommission) โดยมีหน้าที่พิจารณาตรวจสอบและศึกษากฎหมายต่างๆ อย่างเป็นระบบ

และต่อเนื่อง เพื่อยกเลิกกฎหมายที่ล้าสมัยและแก้ไขปรับปรุงพัฒนาแนวคิดใหม่ทางกฎหมายสนองตอบ

การเปลี่ยนแปลงของสังคม ซึ่งคณะกรรมการพัฒนากฎหมายจะต้องเสนอแผนงานและงบประมาณต่อ

รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบก่อน โดยรัฐมนตรีอาจขอให้ศึกษาเรื่องใดก่อนก็ได้ อย่างไรก็ตามคณะกรรมการพัฒนา

กฎหมายมีอิสระที่จะเลือกทำงานและหากจำเป็นจะทำการวิจัยก็ได้ โดยกฎหมายจัดตั้งคณะกรรมการ

พัฒนากฎหมายได้กำหนดให้มีการขอทราบความคิดเห็นตามความเหมาะสมจากหน่วยงานของรัฐ เช่นศาล

สภาทนายความสถาบันและบุคคลที่เกี่ยวกับการสอนและการวิจัยที่เกี่ยวข้อง โดยอาจจัดให้มีการสัมมนา

การสำรวจความเห็น และการนั่งพิจารณาข้อคิดเห็น ตามที่เห็นว่าจำเป็นด้วย แม้ว่าวัตถุประสงค์ของ

12-15

คณะกรรมการพัฒนากฎหมายของแคนาดาจะระบุไว้กว้างอย่างชัดเจนและมีแนวทางจะศึกษาในเรื่องที่เป็น

นโยบายเป้าหมายของสังคมและปรัชญาบ้างก็ตามแต่ผลงานส่วนใหญ่ที่ผ่านมายังคงเป็นปัญหาเทคนิคทาง

กฎหมายโดยยังเกี่ยวข้องกับสังคมค่อนข้างน้อย

4.การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศออสเตรเลียการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศออสเตรเลีย มลรัฐต่างๆ ในออสเตรเลียได้

จัดตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมายกันมาตั้งแต่ปีค.ศ.1966 ตามแบบอย่างของประเทศอังกฤษแต่เพิ่งจะ

ตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมายในระดับชาติ(LawReformCommission)เมื่อปีค.ศ.1973 โดยมีหน้าที่

พิจารณาตรวจสอบทบทวนแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเพื่อการพัฒนาอย่างเป็นระบบ สอดคล้องรองรับกับ

สถานการณ์ปัจจุบัน ขจัดข้อบกพร่องในกฎหมายทำให้กฎหมายเข้าใจง่ายแสวงหาวิธีการใหม่ให้การบังคับ

ใช้กฎหมายเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ พิจารณาข้อเสนอในการรวบรวมกฎหมายและพิจารณากฎหมายของ

มลรัฐต่างๆให้สอดคล้องกัน โดยก่อนที่คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจะเริ่มต้นศึกษาเรื่องใดจะต้องได้รับ

ความเห็นชอบจากAttorney-General เสียก่อน แต่รัฐบาลจะกำหนดข้อเสนอให้แก่คณะกรรมการพัฒนา

กฎหมายไม่ได้ เพราะขัดต่ออิสระทางวิชาการตามอำนาจหน้าที่ที่กำหนดในกฎหมาย ส่วนคณะกรรมการ

พัฒนากฎหมายก็ไม่มีสิทธิที่จะบังคับให้มีการดำเนินการตามข้อเสนอของตน แต่ต้องเป็นไปตามกระบวนการ

ปกครองในระบอบประชาธิปไตยซึ่งคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาจะเป็นผู้รับผิดชอบ เท่าที่ผ่านมาคณะกรรมการ

พัฒนากฎหมายของออสเตรเลียมักจะเสนอแก้ไขปรับปรุงกฎหมายในประเด็นที่นักกฎหมายคุ้นเคยอันเป็น

ปัญหาเทคนิคที่ศาลไม่กล้าตีความเพื่ออุดช่องว่างในกฎหมายเท่านั้น

5.การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศฝรั่งเศสการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศฝรั่งเศส โดยเฉพาะประมวลกฎหมายนโปเลียน

(CodeNapole’on)ซึ่งเป็นรากฐานของประมวลกฎหมายแพ่งฝรั่งเศส(CodeCivil)และประมวลกฎหมาย

การไต่สวนคดีอาญาและประมวลกฎหมายอาญา(Coded’InstructionCriminelleetCodePe’nal) โดย

จะมีการจัดตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกา (Conseil d’Etat) ขึ้นรับผิดชอบในการตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย

โดยเฉพาะ ร่างกฎหมายของรัฐบาลทั้งหมดจะต้องผ่านหน่วยงานนี้ ส่วนร่างกฎหมายที่สมาชิกรัฐสภาเสนอนั้น

รัฐบาลก็จะขอนำมาพิจารณาก่อนรับหลักการ การตรวจพิจารณาร่างกฎหมายจึงกระทำโดยองค์กรเดียวกัน

ตลอด ดังนั้นแบบในการร่างกฎหมายจึงสอดคล้องกันเพราะได้รับการตรวจพิจารณาจากนักกฎหมายที่เป็น

มืออาชีพในการร่างกฎหมายโดยตรง ในด้านของรูปแบบการร่างกฎหมายโดยวิธีการนี้จึงมีความเหมาะสม

แล้ว แต่ในด้านของสาระของกฎหมายอาจจะยังมีปัญหาเพราะร่างกฎหมายฉบับต่างๆจัดทำมาโดยกระทรวง

ทบวงกรม ซึ่งมีสภาพเหมือนกันทุกประเทศ คือไม่มีนักกฎหมายระดับสูงเพียงพอที่จะพัฒนากฎหมายใน

กระทรวงของตนโดยลำพังได้ แม้ต่อมาในปี ค.ศ. 1945 คณะกรรมการกฤษฎีกาของฝรั่งเศสจะได้รับมอบ

อำนาจให้เสนอแก้ไขปรับปรุงกฎหมายได้ด้วยตนเอง แต่ทางปฏิบัติระยะแรกแทบจะมิได้มีการเสนอแก้ไข

ปรับปรุงกฎหมายเลย จนกระทั่งในปีค.ศ.1958ได้มีการนำเอาประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามา

12-16

ใช้แทนประมวลกฎหมายการไต่สวนคดีอาญา และต่อมาในปีค.ศ.1963 จึงเริ่มมีผลงานเป็นชิ้นเป็นอันมากขึ้น

แต่การเสนอส่วนใหญ่เป็นเรื่องที่ไม่มีความซับซ้อนยุ่งยากโดยไม่ต้องมีการวิเคราะห์เชิงลึกมากนักการศึกษา

เชิงวิจัยโดยจัดตั้งเป็นคณะทำงานเฉพาะเรื่องโดยมีนักวิชาการจากภายนอกเข้าร่วมด้วยเพิ่งจะเริ่มนับตั้งแต่

ปี ค.ศ. 1970 เป็นต้นมา โดยผลงานการศึกษาวิจัยก่อนที่จะเสนอไปยังรัฐบาลจะต้องเสนอต่อ Section

desrapportsetdesétudesเพื่อพิจารณาก่อน หากมีปัญหาข้อกฎหมายสำคัญก็จะส่งไปยังคณะกรรมการ

ร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องและหากมีปัญหามากจะส่งที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมายพิจารณาก็ได้ โดย

รายงานวิจัยเหล่านี้จะเปิดเผยแก่ประชาชนเป็นการทั่วไป ส่งผลให้เกิดการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่สำคัญ

หลายฉบับทั้งในทางการปกครองเศรษฐกิจและสังคม โดยเฉพาะในปีค.ศ.1994ได้มีการนำเอาประมวล

กฎหมายอาญาฉบับใหม่มาใช้แทนประมวลกฎหมายอาญาฉบับเดิม ซึ่งเนื้อหาส่วนใหญ่ของประมวลกฎหมาย

อาญาฉบับใหม่ก็ยังคงเหมือนเดิม เพียงแต่เค้าโครงและลำดับเลขมาตราได้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงทั้งหมด

6.การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศอื่นๆการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศอื่นๆ เช่น ประเทศนิวซีแลนด์ก็มีการจัดตั้ง

คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย(LawCommission)ขึ้นในปีค.ศ.1985 โดยมีอำนาจหน้าที่คล้ายคลึงกับ

กรณีของประเทศอังกฤษและออสเตรเลียซึ่งแพร่หลายไปหลายประเทศในเครือจักรภพ ประเทศอินโดนีเซีย

มีการจัดตั้งรูปแบบศูนย์การพัฒนากฎหมายแห่งชาติ (National LawDevelopment Center) ขึ้น

ในปีค.ศ.1974 เพื่อเป็นหน่วยงานกลางในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายโดยแยกเป็น3ส่วนคือส่วนงานจัด

ทำร่างกฎหมายซึ่งมีคณะกรรมการร่างกฎหมายชุดต่างๆประกอบด้วยนักกฎหมายทุกสาขาจากวิชาชีพหลาย

ฝ่ายเข้ามาร่วมดำเนินการเพื่อเสนอร่างกฎหมายที่ควรแก้ไขปรับปรุงเสนอต่อรัฐบาลตามแผนงานที่กำหนด

ส่วนงานวิจัยและพัฒนากฎหมาย จะจ้างให้นักวิชาการทำงานวิจัยทางกฎหมายอันรวมทั้งจัดสัมมนาทาง

กฎหมายและฝึกอบรมการร่างกฎหมายให้แก่เจ้าหน้าที่กระทรวงต่างๆ และส่วนงานหอสมุดกฎหมาย

แห่งชาติ จะทำหน้าที่รวบรวมหนังสือกฎหมายทั้งภายในและต่างประเทศ จัดทำดรรชนีหนังสือกฎหมาย

รวมทั้งฝึกอบรมบรรณารักษ์ห้องสมุดกฎหมาย

(โปรดอ่านเนื้อหาสาระโดยละเอียดใน

- ชัยวัฒน์วงศ์วัฒนศานต์การพัฒนากฎหมาย(LegalDevelopment)วารสารกฎหมายปกครอง

เล่ม24ตอนที่3

- ปกรณ์นิลประพันธ์(2546)รายงานการศึกษาฉบับสมบูรณ์เรื่อง“การรับฟังความคิดเห็นของ

ประชาชนในการตรากฎหมายและการดำเนินการตามกฎหมายในระดับเครือรัฐของเครือรัฐออสเตรเลีย”

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกากรุงเทพมหานคร)

12-17


ท่านเข้าใจการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของต่างประเทศอย่างไรจงอธิบาย



12-18

เรื่องที่12.1.3 การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย

ของประเทศไทย

สาระสังเขปภายหลังจากได้รับเอาพระธรรมศาสตร์มาใช้ในสมัยกรุงศรีอยุธยา หากมีปัญหาในเรื่องใด

พระมหากษัตริย์จะทรงตรากฎหมายเป็นพระราชศาสตร์ใช้เคียงคู่กัน จนกระทั่งถึงสมัยรัชกาลที่ 1 แห่ง

กรุงรัตนโกสินทร์ เมื่อปรากฏว่าบทบัญญัติในกฎหมายมีความไม่ถูกต้องเป็นธรรมที่จะใช้บังคับแก่คดี

พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกจึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ชำระสะสางกฎหมายทั้งหมดโดย

รวบรวมกฎหมายให้เปน็หมวดหมู่(compilation)และแกไ้ขบทบญัญตัิอนัวปิลาสตา่งๆให้เกดิความยตุธิรรม

ยิ่งขึ้นโดยเรียกกันว่า “กฎหมายตราสามดวง” ตราบจนล่วงมาถึงสมัยรัชกาลที่ 5 แห่งกรุงรัตนโกสินทร์

ประเทศมหาอำนาจตะวันตกได้เริ่มเข้ามารุกรานประเทศในเอเชียตะวันตกเฉียงใต้จนหลายประเทศต้องตก

เป็นเมืองขึ้นและขณะนั้นประเทศไทยก็เริ่มจะประสบปัญหาข้ออ้างว่ากฎหมายไทยนั้นล้าสมัยและไม่ยุติธรรม

จนถูกบังคับให้เกิดสิทธิสภาพนอกอาณาเขตแก่ประเทศต่างๆ ด้วยเหตุนี้ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า

เจา้อยู่หวัจงึทรงพระกรณุาโปรดเกลา้ฯจดัให้มีการปฏริปูระบบการปกครองและกฎหมายขึน้โดยจดัโครงสรา้ง

กระทรวงทบวงกรม ระบบศาลและระบบกฎหมายตามแบบอย่างของประเทศตะวันตก โดยเฉพาะการจัด

ทำประมวลกฎหมายอาญาประมวลกฎหมายแพ่ง ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และประมวล

กฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งถึง2ครั้งในระยะเวลาไล่เลี่ยกันคือช่วงปีพ.ศ.2437ถึง2453 และช่วงปี

พ.ศ. 2453ถึง 2478 ซึ่งนับว่าเป็นการปฏิรูปกฎหมายครั้งใหญ่โดยนำหลักกฎหมายตะวันตกเข้ามาใช้เป็น

ส่วนใหญ่ จนยังผลให้ลบล้างข้ออ้างของต่างประเทศไปได้ โดยวิวัฒนาการในช่วงนั้นเป็นผลงานที่สืบเนื่อง

กันมาตั้งแต่ที่กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ได้ทรงวางรากฐานไว้ในช่วงต้น ต่อมาช่วงปีพ.ศ.2451ถึง2466 มี

กองกรรมการชำระประมวลกฎหมาย ช่วงปีพ.ศ.2466ถึง2475มีการจัดตั้งกรมร่างกฎหมาย และในที่สุด

มีการจัดตั้งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาขึ้นตั้งแต่ปีพ.ศ.2476เป็นต้นมา

ในช่วงระยะเวลาดังกล่าว ประเทศไทยยังได้มีการตรากฎหมายมหาชนขึ้นจำนวนมากเช่นพระราช-

กำหนดไปรษณีย์ ร.ศ.116 (พ.ศ.2440)พระราชบัญญัติระเบียบบรรดาศักดิ์ข้าราชการพลเรือนร.ศ.117

(พ.ศ.2441) พระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดินร.ศ.127 (พ.ศ.2451)พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตาม

หัวเมืองร.ศ.127(พ.ศ.2451)พระราชบัญญัติคลังออมสินพ.ศ.2456 พระราชบัญญัติเดินเรือในน่านน้ำไทย

พ.ศ.2456พระราชบัญญัติรักษาป่าพ.ศ.2456 พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่พ.ศ.2457พระราช-

บัญญัติวิทยุโทรเลขพ.ศ.2457 พระราชบัญญัติการทำเหมืองแร่พ.ศ.2461พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟ

และทางหลวงพ.ศ. 2464 พระราชบัญญัติศุลกากรพ.ศ. 2469และพระราชบัญญัติควบคุมกิจการค้าขาย

อันกระทบถึงความปลอดภัยหรือผาสุกแห่งสาธารณชนพ.ศ.2471เป็นต้น ช่วงระยะเวลาดังกล่าวจึงนับว่า

เป็นยุคแห่งการปฏิรูปกฎหมายโดยแท้ ซึ่งภายหลังจากการปรับปรุงใหญ่ในช่วงเวลาดังกล่าวแล้ว การพัฒนา

12-19

กฎหมายของประเทศไทยก็เป็นเพียงการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเดิมให้มีรายละเอียดชัดเจนขึ้นตามแต่โอกาส

อำนวย โดยการเสนอปรับปรุงกฎหมายจะมาจากกระทรวงที่รักษาการตามกฎหมายนั้นๆ ส่วนกฎหมาย

ที่ไม่มีผู้ใดรักษาการในทางปฏิบัติสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะเป็นผู้เสนอคณะรัฐมนตรีแต่งตั้ง

คณะกรรมการพิเศษเพื่อปรับปรุงเมื่อเห็นสมควรดังเช่น การปรับปรุงประมวลกฎหมายอาญา ระหว่างปี

พ.ศ.2481ถึงปีพ.ศ.2499 การปรับปรุงประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์บรรพ5ระหว่างปีพ.ศ.2498

ถึงปีพ.ศ.2517 และการปรับปรุงบรรพ1ระหว่างปีพ.ศ.2517ถึงปีพ.ศ.2534เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม จากประสบการณ์ที่ผ่านมาอาจกล่าวได้ว่านักกฎหมายที่เชี่ยวชาญในกระทรวงทบวง

กรมต่างๆมีน้อยส่วนใหญ่สอบไปเป็นผู้พิพากษาและพนักงานอัยการกันหมดเพราะระดับเงินเดือนมีความ

แตกต่างกันจนเกินสมควร ส่วนที่ไปเป็นผู้พิพากษาและพนักงานอัยการนั้นก็จะสนใจแต่เฉพาะกฎหมายแพ่ง

และกฎหมายอาญาเท่านั้น บางท่านก็เน้นแต่ทางปฏิบัติตามแนวคำพิพากษาของศาลฎีกา ผู้ที่สนใจในทฤษฎี

ของกฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญามีน้อย จึงขาดแคลนนักกฎหมายที่เชี่ยวชาญในสาขาต่างๆ นอกจากนี้

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแม้จะเป็นแหล่งวิชาการและมีนักกฎหมายที่เชี่ยวชาญในสาขาต่างๆอยู่มาก

แต่จำนวนข้าราชการของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ยังมีน้อยเกินไปเมื่อเทียบกับความรับผิดชอบ

ในการจะช่วยปรับปรุงกฎหมายทั้งหมดของประเทศ ยิ่งประเทศพัฒนามากขึ้นปัญหาทางกฎหมายต่างๆก็

รุมล้อมมากขึ้น และเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลครั้งใดรัฐมนตรีใหม่ก็มักจะมีนโยบายใหม่โดยบางครั้ง

นักกฎหมายที่ประจำอยู่ในกระทรวงไม่อยู่ในฐานะจะให้ข้อคิดเห็นและรายละเอียดเกี่ยวกับวิธีดำเนินการ

ได้เท่าที่ควร ร่างกฎหมายที่กระทรวง ทบวง กรมจัดทำมาเมื่อถึงขั้นการตรวจพิจารณาของสำนักงาน

คณะกรรมการกฤษฎีกาจึงปรากฏบ่อยครั้งว่ามีหลักการและสาระสำคัญที่ไม่เหมาะสม และมีหลายกรณีที่

เจ้าหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาต้องลงมือศึกษาเพิ่มเติมเพื่อช่วยแก้ไขปรับปรุงให้ดีขึ้น

อย่างไรก็ตามบางเรื่องก็มีขอบเขตที่ใหญ่เกินไปหรือลึกซึ้งเกินไปจนไม่อาจจะศึกษาค้นคว้าได้ภายในเวลา

อันสั้นขณะที่รัฐมนตรีแต่ละคนก็ประสงค์จะได้ผลงานที่ท่านคิดว่าดีแล้วภายในเวลาอันรวดเร็ว สำนักงาน

คณะกรรมการกฤษฎีกาจึงมักถูกเร่งรัดให้ช่วยพิจารณาเรื่องให้เสร็จภายในเวลาที่ฝ่ายบริหารกำหนดอยู่เสมอ

ทำให้บางครั้งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจำเป็นต้องพิจารณาแก้ไขให้เท่าที่เวลาจะอำนวย กรณีใดที่

ยังติดใจสงสัยอยู่เมื่อหาเหตุผลโต้แย้งแก้ไขไม่ได้ก็จำต้องปล่อยให้ผ่านไปทั้งที่เชื่อว่าบทบัญญัติบางส่วน

อาจจะไม่ถูกต้อง ขณะเดียวกัน สังคมก็เริ่มจะรู้สึกว่าการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเพื่อการพัฒนาประเทศมี

ความยุ่งยากซับซ้อนเพราะมีปัญหาติดขัดที่ตัวบทกฎหมายเป็นส่วนใหญ่ ดังจะเห็นได้จากทุกครั้งของการ

ประชมุสมัมนาเพือ่จดัทำแผนพฒันาการเศรษฐกจิและสงัคมแหง่ชาติมกัจะมีขอ้เสนอวา่ตอ้งปรบัปรงุกฎหมาย

ที่เกี่ยวข้องให้เหมาะสมกับแนวทางที่จะพัฒนาด้วยเสมอ

แนวความคิดเกี่ยวกับกลไกในการพัฒนาปรับปรุงกฎหมายได้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญขึ้น

อีกครั้งหนึ่ง กล่าวคือ ในการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่6ได้มีการเสนอให้มีการนำ

เอากฎหมายเข้ามาเป็นเรื่องหลักอีกเรื่องหนึ่งโดยเห็นว่าจะเป็นสิ่งที่ทำให้นโยบายและวิธีการพัฒนาเรื่องต่างๆ

ถูกร้อยเข้ามาให้ดำเนินการไปในทิศทางอันเป็นเป้าหมายที่ต้องการได้ จากการประสานแนวความคิดระหว่าง

นายเสนาะอูนากูล เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตินายอาณัติ อาภาภิรม

12-20

อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และที่ปรึกษานายกรัฐมนตรี (ในขณะนั้น) นายมีชัย

ฤชุพันธุ์ รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี และนายอมร จันทรสมบูรณ์ เลขาธิการคณะกรรมการ

กฤษฎีกา ได้เห็นชอบร่วมกันที่จะริเริ่มให้กฎหมายเข้ามามีบทบาทช่วยในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม

โดยให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นแกนกลางประสานงานกับมหาวิทยาลัยต่างๆ โดยคำสั่งคณะ

กรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่1/2529ลงวันที่20มกราคมพ.ศ.2529 ได้ตั้งอนุกรรมการ

พิจารณาปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมโดยมีเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

เป็นประธานและมีนักวิชาการจากหน่วยราชการและคณบดีคณะนิติศาสตร์ร่วมด้วยต่อมาได้มีคำสั่งย่อย

อีก 3คำสั่งตั้งอนุกรรมการเพิ่มเติมโดยให้คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยเป็นแกนในการศึกษา

รายละเอียดทางด้านการค้าระหว่างประเทศให้คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์เป็นแกนในทางด้าน

การจัดสรรและการใช้ทรัพยากรที่ดินแหล่งน้ำป่าไม้และทรัพยากรธรณีและให้คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัย

รามคำแหงเป็นแกนในด้านธุรกิจ คณะอนุกรรมการทั้ง3คณะได้ทำงานร่วมกันและจัดสัมมนาหาข้อยุติใน

การจะแก้ไขปรับปรุงกฎหมายจำนวนหนึ่งขึ้นและได้พบว่าการพัฒนากฎหมายดังที่ปฏิบัติมาเป็นการยากที่

จะพัฒนากฎหมายเป็นระบบให้ทันกับเหตุการณ์ต่อไปในอนาคตและขณะนั้นบุคลากรทางมหาวิทยาลัยและ

ภาคเอกชนได้พัฒนามากขึ้นถึงระดับที่อาจช่วยงานพัฒนากฎหมายของประเทศได้ จึงเห็นควรจัดให้มีการ

พัฒนากฎหมายอย่างเป็นระบบขึ้นในที่สุด แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 6 (พ.ศ. 2530-

2535) จึงได้กำหนดไว้ในแผนงานที่ 5 ข้อ 15 ว่า “เพื่อให้สามารถดำเนินการได้ตามวัตถุประสงค์ในข้อ 14

เห็นควรกำหนดแนวทางการพัฒนาดังนี้

15.1 ให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นแกนกลางและมีกลไกหลักประกอบด้วยคณะ

นิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยต่างๆเข้าร่วมในรูปของคณะกรรมการพิจารณาศึกษาเพื่อเสนอแนะการปรับปรุง

แก้ไขกฎหมายเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมต่อรัฐบาล

15.2ให้สำนกังานคณะกรรมการกฤษฎกีาพจิารณาการจดัตัง้ระบบและองคก์รที่จะดำเนนิการศกึษา

แนวทางการปรับปรุงโครงสร้างของอนุบัญญัติให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ในการพัฒนา

15.3 สนับสนุนให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาดำเนินโครงการวิจัยในเรื่องสภาพบังคับของ

กฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับสภาพปัจจุบัน”

อย่างไรก็ตาม การดำเนินการตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่6ไม่คืบหน้าเพราะ

อำนาจการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายอยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงเจ้าของเรื่องเป็นหลักที่ผ่านมาการที่

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะเสนอแก้ไขปรับปรุงกฎหมายตามมาตรา7(1)(ค)หรือมาตรา62(3)แห่ง

พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกาพ.ศ.2522ก็เป็นเพียงเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมในส่วนเล็กน้อยมิใช่ใน

ส่วนนโยบายของกฎหมายและความเข้าใจเกี่ยวกับการเสนอแก้ไขกฎหมายโดยองค์กรอิสระที่เป็นกลางยัง

ไม่เกิดขึ้น เมื่อยังไม่มีการจัดองค์กรเฉพาะภารกิจจึงไม่เด่นชัดทำให้ไม่อาจทำงานให้ก้าวหน้าได้ จนกระทั่ง

เมื่อวันที่ 21 ธันวาคม 2532ศูนย์วิจัยกฎหมายและการพัฒนาคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ได้จัดสัมมนาเรื่อง “รัฐบาลกับนโยบายการปฏิรูปกฎหมาย” ขึ้น ซึ่งผลจากการสัมมนาดังกล่าวได้ข้อยุติว่า

ควรจัดตั้งสายงานอีกสายงานหนึ่งขึ้นในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกานอกเหนือไปจากงานร่างกฎหมาย

12-21

งานตีความกฎหมาย และงานวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ โดยเพิ่มคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเข้าไปทำหน้าที่

ทั้งระยะสั้นและระยะยาวในการปฏิรูปกฎหมายเพื่อการพัฒนาและให้คณะนิติศาสตร์ต่างๆจัดตั้งศูนย์วิจัย

กฎหมายขึ้นรับช่วงทำงานให้กับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายอีกชั้นหนึ่ง สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

จึงได้เสนอร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายโดยกำหนดให้มีกรรมการอีกประเภทหนึ่งขึ้น

ในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้พิจารณารับหลักการเมื่อวันที่ 23มกราคม 2533

แต่แล้วจากผลของเกมการเมืองในระหว่างนั้นของฝ่ายค้านทำให้รัฐบาลต้องถอนร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว

ออกจากวาระของการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 11กรกฎาคม 2533 โดยไม่อาจเข้าใจเหตุผลได้ว่า

เป็นเพราะเหตุใดอย่างไรก็ตามความพยายามจัดตั้งองค์กรเพื่อการพัฒนากฎหมายยังคงดำเนินต่อไปโดย

คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้มีคำสั่งที่18/2533ลงวันที่12กันยายนพ.ศ.2533

จัดตั้งอนุกรรมการพิจารณาแนวทางและรูปแบบขององค์กรปฏิรูปกฎหมายเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและ

สังคมยังผลต่อมาให้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่7(พ.ศ.2535-2539)ซึ่งประกาศเมื่อ

วันที่20ตุลาคมพ.ศ.2534 ได้กำหนดแนวทางในการพัฒนากฎหมายไว้ในข้อ5.4.1ว่า “ปรับปรุงกฎหมาย

ให้สอดคล้องกับทิศทางและกระบวนการพัฒนาด้วยการจัดตั้งองค์กรที่เป็นกลาง มีอิสระ และมีกฎหมาย

รองรับเพื่อปฏิรูปกฎหมายต่อการบริหารงานพัฒนา โดยจะต้องสนับสนุนงบประมาณและบุคลากรที่จำเป็น

ให้แก่องค์กรดังกล่าวให้มีขีดความสามารถที่จะทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ”

ระหว่างรอแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่7(พ.ศ.2535-2539)ประกาศอย่างเป็น

ทางการเพื่อใช้บังคับในปีถัดไปนั้น ปรากฏว่ามีการเปลี่ยนรัฐบาลชุดใหม่ซึ่งมีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็น

นายกรัฐมนตรี มีนายมีชัยฤชุพันธุ์เป็นรองนายกรัฐมนตรีนายเสนาะอูนากูลเป็นรองนายกรัฐมนตรีและ

นายอาณตัิอาภาภริมเปน็รฐัมนตรีวา่การกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ซึง่ทัง้สามทา่นได้เคยสนบัสนนุให้มีการ

จัดตั้งองค์กรอิสระที่เป็นกลางทางวิชาการเพื่อช่วยการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมมาก่อนแล้วดังนั้นนโยบาย

ของรัฐบาลเมื่อวันที่4เมษายน2534ในส่วนที่เกี่ยวกับนโยบาย“การบริหารราชการและปรับปรุงกฎหมาย”

ในขอ้2จงึได้กำหนดไว้วา่จะปรับปรงุกฎหมายให้สอดคลอ้งกบัการพฒันาเศรษฐกิจและสงัคมในปจัจบุนัและ

วางรากฐานสำหรับการพัฒนาในอนาคตโดย“จัดให้มีกลไกในการพิจารณาปรับปรุงกฎหมายอย่างเป็นระบบ

ต่อเนื่องและรวดเร็ว” ทำให้กลไกการพัฒนากฎหมายได้รับการผลักดันอย่างรวดเร็วจนสำเร็จออกมาประกาศ

ใช้เป็นพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา(ฉบับที่3)พ.ศ.2534เมื่อวันที่21สิงหาคมพ.ศ.2534ก่อน

ที่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่7จะประกาศอย่างเป็นทางการเสียอีก

พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา(ฉบับที่3)พ.ศ.2534ได้จัดให้มี“คณะกรรมการพัฒนา

กฎหมาย”ขึน้ประกอบดว้ยกรรมการรา่งกฎหมายซึง่เปน็ผูท้รงคณุวฒุิทางกฎหมายสาขาตา่งๆและทราบกลไก

ในระบบกฎหมายดีอยู่แล้วจำนวนหนึ่งและให้มีบุคคลภายนอกที่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิจากมหาวิทยาลัยหน่วย

งานของรัฐและเอกชนอีกจำนวนหนึ่ง เพื่อให้ได้บุคคลรุ่นหนุ่มซึ่งยังไม่ได้เป็นกรรมการร่างกฎหมายเข้าร่วม

เป็นกรรมการด้วยโดยมีสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นฝ่ายเลขานุการในทางปฏิบัติขณะนี้ได้แต่งตั้ง

อาจารย์มหาวิทยาลัยรุ่นหนุ่มหัวก้าวหน้า และนักวิชาการในสายข้าราชการระดับสูงผู้พิพากษาและอัยการ

ตลอดจนผู้ได้รบัความสำเรจ็ในภาคเอกชนเขา้มาเปน็กรรมการพฒันากฎหมายผูท้รงคณุวฒุิซึง่การจดัตัง้โดย

12-22

กฎหมายเช่นนี้เป็นฐานรองรับที่ดีที่แสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์โดยกฎหมายที่จะให้มีองค์กรกลางที่มีอิสระใน

การเสนอแกไ้ขกฎหมายและให้สำนกังานคณะกรรมการกฤษฎกีามหีนา้ที่ตรวจสอบกฎหมายตา่งๆวา่เปน็การ

จำกัดเสรีภาพของประชาชนโดยไม่สมควรหรือก่อให้เกิดภาระโดยไม่จำเป็นหรือไม่ สอดคล้องกับนโยบาย

ของรัฐบาลการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคมการเมืองหรือการบริหารราชการหรือไม่ หรือควรมีกฎหมายใหม่

เพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น หรือเพื่อประโยชน์แห่งการพัฒนาเศรษฐกิจ

สังคม การเมือง หรือการบริหารราชการ โดยให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอความเห็นต่อ

คณะกรรมการพัฒนากฎหมายเพื่อจัดทำแผนงานหรือโครงการพัฒนากฎหมาย โดยระบุขอบเขตของงาน

ขั้นตอนและวิธีดำเนินการและงบประมาณเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติต่อไป นอกจากนี้ การแก้ไข

ปรบัปรงุกฎหมายของคณะกรรมการพฒันากฎหมายทกุเรือ่งจะตอ้งมี“รายงาน”และ“รา่งกฎหมาย”ประกอบ

การเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเสมอ เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการเสนอแก้ไขกฎหมายโดยองค์กรกลางที่มีอิสระ

ทางวชิาการเพราะรายงานนัน้จะเปน็แสดงให้เหน็ถงึหลกัการและเหตผุลในการเสนอแกไ้ขที่ผู้ใดจะมาบดิเบอืน

ไม่ได้เว้นแต่โดยเหตุผลในทางวิชาการเท่านั้น ส่วนการให้มีร่างกฎหมายประกอบรายงานด้วยนั้นก็เพื่อแสดง

ให้เห็นถึงการเป็นข้อเสนอที่เป็นทางการโดยมีรูปธรรมแน่ชัดประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีและ

รัฐสภาต่อไปอนึ่ง กลไกการพัฒนากฎหมายตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ 3)พ.ศ.

2534 ยังได้บัญญัติให้เห็นถึงหลักการฟังความเห็นของมหาชน(publicconsultation)โดยกำหนดให้มีการ

วิจัยการสัมมนาหรือการรับฟังความคิดเห็นจากหน่วยงานและบุคคลต่างๆทั้งในภาครัฐบาลและภาคเอกชน

ซึ่งย่อมเป็นที่แน่นอนว่าจะมีผลเป็นการสร้างความเชื่อถือในความมั่นคงทางวิชาการของรายงานที่จะเสนอและ

ความชอบธรรมในการนำความคิดเห็นของมหาชนในการจะพัฒนากฎหมายเสนอต่อรัฐบาลการจัดให้มีการ

รับฟังความคิดเห็นของมหาชนที่กว้างขวางและละเอียดอ่อนเพียงใดย่อมเป็นการสร้างความชอบธรรมในข้อ

เสนอให้มากขึ้นตามไปด้วย

จากเจตนารมณ์ของการจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมายขึ้นมานั้นจะเห็นได้ว่าแตกต่างจาก

ต่างประเทศค่อนข้างมากโดยในหลายประเทศแม้จะกล่าวว่ามีวัตถุประสงค์กว้างแต่การดำเนินงานค่อนข้าง

ไปทางเทคนิคกฎหมายสำหรับนักกฎหมาย (lawyer’s law) แต่คณะกรรมการพัฒนากฎหมายของไทย

ตั้งขึ้นเพื่อเป็นแกนในการประสานงานกับการพัฒนาในด้านต่างๆ เพื่อช่วยผลักดันให้การพัฒนาเศรษฐกิจ

และสังคมแห่งชาติเป็นไปตามเป้าหมาย โดยเสนอกฎหมายเพื่อชักนำสังคมหรือสนองตอบสังคมให้เป็นไป

ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ขณะเดียวกันก็จัดให้มีกฎหมายที่เอื้ออำนวยต่อสภาพของ

สังคมที่ได้เปลี่ยนไป จึงอาจกล่าวได้ว่าการจัดให้มี “กรรมการร่างกฎหมาย” ในสำนักงานคณะกรรมการ

กฤษฎีกาเป็นการจัดให้มีองค์กรโดยเฉพาะเพื่อพิจารณาในการพัฒนาด้านแบบการร่างกฎหมายให้พัฒนา

ไปอย่างเหมาะสมส่วนการจัดให้มี “คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย”จะเป็นการช่วยเสริมในการพัฒนาด้าน

สาระของกฎหมายให้ดียิ่งขึ้น



12-23


ท่านเข้าใจการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศไทยอย่างไรจงอธิบาย



12-24

เรื่องที่12.1.4 การแกไ้ขปรบัปรงุประมวลกฎหมายอาญาในรอบ53ปี

สาระสังเขปประมวลกฎหมายอาญาฉบับปัจจุบันที่ใช้บังคับอยู่นี้ นับเป็นประมวลกฎหมายอาญาฉบับที่2ของ

ประเทศไทย(ประมวลกฎหมายอาญาฉบบัแรกคอืกฎหมายลกัษณะอาญาร.ศ.127) หากนบัจากวนัที่ประมวล

กฎหมายอาญามีผลใช้บังคับตามบทบัญญัติในมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายอาญา

พ.ศ.2499ซึ่งให้ใช้บังคับตั้งแต่วันที่1มกราคมพ.ศ.2500เป็นต้นมา จะเป็นระยะเวลากว่า50ปีแล้วก็ตาม

แต่ท่านศาสตราจารย์ ดร.คณิตณนครซึ่งเป็นครูกฎหมายของผู้สอนได้เคยกล่าวไว้ในบทความของท่าน

ตอนหนึ่งว่า “ประมวลกฎหมายอาญาของเราฉบับนี้ในต้นฉบับเดิมก่อนการแก้ไขเพิ่มเติมนั้น ผู้เขียนเห็นว่า

เป็นประมวลกฎหมายอาญาที่ทันสมัยมากที่สุดในโลกฉบับหนึ่งเพราะถ้าเปรียบเทียบในด้านโครงสร้างส่วน

รวมและหลักการต่างๆของกฎหมายอาญาที่มีอยู่ในประมวลกฎหมายอาญาฉบับนี้กับประมวลกฎหมายอาญา

ของประเทศต่างๆแล้วจะเห็นว่าประมวลกฎหมายอาญาของเราไม่มีความด้อยกว่าแต่ประการใด” 1 อย่างไร

ก็ตาม แม้ว่าประมวลกฎหมายอาญาของประเทศไทยจะเกิดจากการยกร่างที่ดีแล้วก็ตาม แต่เนื่องจากสภาพ

แวดล้อมทางสังคมในทุกๆด้านมีการเปลี่ยนแปลงไปตามกระแสโลกาภิวัตน์และเทคโนโลยีที่ทันสมัยอยู่

ตลอดเวลากฎหมายอาญาของประเทศไทยจึงมีความจำเป็นต้องได้รับการแก้ไขปรับปรุงเพิ่มเติมให้สอดรับ

กับความเปลี่ยนแปลงของสังคม ซึ่งนอกจากการแก้ไขปรับปรุงและเพิ่มเติมกฎหมายอาญาจะปรากฏอยู่ใน

รูปของพระราชบัญญัติและพระราชกำหนดต่างๆที่เป็นกฎหมายเฉพาะแล้ว ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับประมวล

กฎหมายอาญาก็ได้มีการแก้ไขปรับปรุงและเพิ่มเติมมากถึง28 ครั้งประกอบด้วย

1. พ.ร.บ. แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญาพ.ศ. 2502 เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมโทษสำหรับ

ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการและความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรมให้สูงขึ้นและกำหนดโทษ

ขั้นต่ำไว้ด้วย เพื่อป้องกันและปราบปรามการกระทำผิดดังกล่าวให้ได้ผลดียิ่งขึ้นต่อไป

2.พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการกักขังตามประมวลกฎหมายอาญาพ.ศ.2506 เพื่อกำหนดวิธีปฏิบัติ

เกี่ยวกับการกักขังตามประมวลกฎหมายอาญาเพื่อให้การปฏิบัติแก่ผู้ต้องกักขังเป็นไปด้วยความสะดวกและ

เรียบร้อย

3. พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการกักกันตามประมวลกฎหมายอาญาพ.ศ. 2510 เพื่อปฏิบัติการ

เกี่ยวกับวิธีการเพื่อความปลอดภัยตามมาตรา40แห่งประมวลกฎหมายอาญา

1 คณติณนคร หนงัสอืรพี30“ประมวลกฎหมายอาญากบัการแกไ้ขเพิม่เตมิในรอบสามสบิป”ี คณะนติศิาสตร์มหาวทิยาลยั

ธรรมศาสตร์ หน้า68-73

12-25

4. พ.ร.บ. แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา (ฉบับที่ 2)พ.ศ. 2512 เป็นการแก้ไขเพิ่มเติม

โทษสำหรับความผิดฐานลักทรัพย์รับของโจรและการส่งออกไปต่างประเทศ ซึ่งทรัพย์ที่เป็นพระพุทธรูปเพื่อ

ป้องกันรักษาไว้ซึ่งทรัพย์อันล้ำค่าของชาติ

5. ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่11พ.ศ.2514 เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมโทษสำหรับความผิดเกี่ยวกับ

การปกครอง ความผิดเกี่ยวกับการยุติธรรม ความผิดเกี่ยวกับการก่อให้เกิดภยันตรายต่อประชาชนความ

ผิดเกี่ยวกับเพศ ความผิดเกี่ยวกับเสรีภาพและชื่อเสียง และความผิดเกี่ยวกับทรัพย์ตามประมวลกฎหมาย

อาญามาตรา140,มาตรา190,มาตรา191,มาตรา218,มาตรา224,มาตรา276-277,มาตรา277ทวิ,

มาตรา277ตรี,มาตรา278-286,มาตรา313,มาตรา317-319,มาตรา336ทวิ,มาตรา339,มาตรา339

ทวิ,มาตรา340,มาตรา340ทวิและมาตรา340ตรีให้สูงขึ้น พร้อมกับแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา51-53และ

มาตรา91

6. พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา (ฉบับที่ 3)พ.ศ.2518 เป็นการปรับปรุงจำนวน

เงินที่ถือเป็นอัตราในการกักขังแทนค่าปรับให้เหมาะสมกับสภาวการณ์ในขณะนั้น

7. คำสั่งของคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินฉบับที่ 41พ.ศ. 2519 เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมโทษ

สำหรับความผิดเกี่ยวกับความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร ความผิดเกี่ยวกับการปกครองความผิดเกี่ยวกับการ

ยุติธรรมความผิดเกี่ยวกับศาสนา และความผิดเกี่ยวกับเสรีภาพและชื่อเสียงตามประมวลกฎหมายอาญา

มาตรา112,มาตรา118,มาตรา133-136,มาตรา138,มาตรา198,มาตรา206,มาตรา326,มาตรา328

และมาตรา393ให้สูงขึ้น

8. พ.ร.บ.วิธีดำเนินการคุมความประพฤติตามประมวลกฎหมายอาญาพ.ศ.2522 เป็นการกำหนด

อำนาจหน้าที่ของพนักงานคุมประพฤติตลอดจนวิธีดำเนินการคุมความประพฤติเพื่อให้ประมวลกฎหมาย

อาญามีผลใช้บังคับอย่างสมบูรณ์


มาตรา 271 เพื่อให้ความผิดตามมาตราดังกล่าวไม่เป็นความผิดอันยอมความได้ เพื่อให้พนักงานเจ้าหน้าที่

ของรัฐมีอำนาจจับกุมผู้กระทำความผิดได้โดยไม่ต้องมีคำร้องทุกข์ของผู้เสียหายและเพิ่มโทษสำหรับ

ความผิดดังกล่าวให้สูงขึ้นเพื่อให้ผู้กระทำเกรงกลัว

10.พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา(ฉบับที่5)พ.ศ.2525 เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมโทษ

สำหรบัความผดิเกีย่วกบัเพศความผดิเกีย่วกบัเสรภีาพและชือ่เสยีง และความผดิเกีย่วกบัทรพัย์ตามประมวล

กฎหมายอาญามาตรา276-277,มาตรา277ทวิ,มาตรา278-280,มาตรา282-284,มาตรา286-287,มาตรา

313,มาตรา315,มาตรา317-320,มาตรา335,มาตรา335ทวิ,มาตรา339และมาตรา339ทวิให้สูงขึ้น

เพื่อป้องกันและปราบปรามการกระทำความผิดดังกล่าว

11.พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา (ฉบับที่ 6)พ.ศ.2526 เป็นการแก้ไขมาตรา41

และมาตรา91ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่11 เพื่อกำหนดขั้นสูงของโทษจำคุกในกรณี

ที่มีการเพิ่มโทษและโทษจำคุกรวมในกรณีเรียงกระทงลงโทษ เพื่อให้การลงโทษเป็นไปด้วยความเป็นธรรม

และได้ผลดียิ่งขึ้น

12-26


โทษสำหรับความผิดเกี่ยวกับทรัพย์ที่เป็นโคกระบือหรือเครื่องมือเครื่องใช้หรือเครื่องจักรกลของเกษตรกร

ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา335ให้สูงขึ้นเพื่อให้เป็นที่หลาบจำและเกรงกลัวต่ออาญาแผ่นดิน

13. พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา(ฉบับที่8)พ.ศ.2530 เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมให้

ผู้เยาว์ได้รับความคุ้มครองในความผิดเกี่ยวกับเพศและความผิดเกี่ยวกับเสรีภาพและชื่อเสียงตามประมวล

กฎหมายอาญามาตรา277,มาตรา277ทวิ,มาตรา277ตรี,มาตรา278-279,มาตรา282-283,มาตรา313,

มาตรา317-319และมาตรา398 มากยิ่งขึ้น

14. พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา(ฉบับที่9)พ.ศ.2530 เป็นการปรับปรุงจำนวน

เงินที่ถือเป็นอัตราในการกักขังแทนค่าปรับให้เหมาะสมกับสภาวการณ์บ้านเมืองที่เปลี่ยนแปลงไปทั้งทางด้าน

เศรษฐกิจและสังคม

15. พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา(ฉบับที่10)พ.ศ.2532 เป็นการปรับปรุงเงื่อนไข

เพื่อคุมความประพฤติของผู้กระทำความผิดที่ศาลพิพากษาให้รอการกำหนดโทษไว้หรือรอการลงโทษไว้

ตามประมวลกฎหมายอาญามีขอบเขตกว้างขวางขึ้นและบังเกิดผลในการใช้บังคับตามความประสงค์อย่าง

แท้จริง

16. พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา(ฉบับที่11)พ.ศ.2535 เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมโทษ

สำหรับความผิดฐานหมิ่นประมาทตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา326และมาตรา328ให้สูงขึ้น

17. พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา(ฉบับที่ 12)พ.ศ.2535 เป็นการแก้ไขเพิ่มเติม

ความผิดฐานปลอมเอกสารตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา266เพื่อป้องกันการปลอมบัตรเงินฝากและ

คุ้มครองประโยชน์ส่วนรวมซึ่งอาจเกิดความเสียหายจากการใช้บัตรเงินฝากปลอม


ความผิดเกี่ยวกับเสรีภาพตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา310ทวิและมาตรา312ทวิเพื่อคุ้มครองผู้เยาว์

มิให้ถูกล่อลวงหน่วงเหนี่ยวกักขังให้ทำงานอย่างไร้มนุษยธรรมมากยิ่งขึ้น


ความผิดเกี่ยวกับเพศตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา282-283,มาตรา283ทวิ,มาตรา284และมาตรา

312ตรีเพื่อกำหนดความผิดใหม่ให้กว้างขวางขึ้นครอบคลุมถึงการซื้อขายจำหน่ายพาหรือจัดหาหญิงหรือ

เด็กไปด้วยวิธีการต่างๆเพื่อสำเร็จความใคร่เพื่อการอนาจารหรือเพื่อประโยชน์อย่างอื่นโดยมิชอบและแก้ไข

มาตรา7เพื่อให้ศาลไทยมีอำนาจลงโทษสำหรับความผิดดังกล่าวแม้ได้กระทำในต่างประเทศ


มาตรา24,มาตรา27,มาตรา30,มาตรา30/1,มาตรา30/2,มาตรา30/3และมาตรา56ของประมวล

กฎหมายอาญา เพื่อกำหนดมาตรการลงโทษเสียใหม่โดยให้ผู้ต้องโทษปรับทำงานบริการสังคมหรือทำงาน

สาธารณประโยชน์แทนค่าปรับได้อีกทางหนึ่งและคุ้มครองมิให้ผู้ต้องถูกกักขังต้องถูกเปลี่ยนโทษจากกักขัง

เป็นจำคุกรวมทั้งมิให้ต้องถูกกักขังรวมกับผู้ต้องหาในคดีอาญาที่มีอัตราโทษสูงประกอบกับปรับปรุงอัตรา

เงินในการกักขังแทนค่าปรับให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมและเปิดโอกาสให้ศาลใช้ดุลยพินิจ

ในการรอการกำหนดโทษหรือรอการลงโทษได้มากขึ้น

12-27

21.พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา(ฉบับที่ 16)พ.ศ.2546 เป็นการแก้ไขเพิ่มเติม

มาตรา 18 และมาตรา 19 ของประมวลกฎหมายอาญา เพื่อให้สอดคล้องกับกติการะหว่างประเทศว่าด้วย

สิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองค.ศ.1966และอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็กค.ศ.1989โดยกำหนดมิให้

นำโทษประหารชีวิตและจำคุกตลอดชีวิตมาใช้บังคับแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดในขณะที่มีอายุต่ำกว่าสิบแปดปี

และเปลี่ยนวิธีการประหารชีวิตจากการยิงเป็นการฉีดสารพิษแทน

22.พระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา พ.ศ. 2546 เป็นการแก้ไขเพิ่มเติม

มาตรา7,มาตรา135/1,มาตรา135/2,มาตรา135/3และมาตรา135/4เพื่อให้การกระทำความผิดในลักษณะ

ต่างๆที่ถือเป็นการก่อการร้ายถูกกำหนดไว้ในประมวลกฎหมายอาญาและเพื่อความร่วมมือระหว่างประเทศ

ตามมติที่1373ของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติเมื่อวันที่28กันยายนค.ศ.2001

23.พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา(ฉบับที่ 17)พ.ศ.2547 เป็นการแก้ไขเพิ่มเติม

มาตรา1,มาตรา8,มาตรา269/1,มาตรา269/2,มาตรา269/3,มาตรา269/4,มาตรา269/5,มาตรา269/6

และมาตรา269/7เพื่อกำหนดให้การกระทำต่อบัตรและข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ในลักษณะต่างๆเป็นความผิด

ตามประมวลกฎหมายอาญา

24.พ.ร.บ.วิธีดำเนินการคุมความประพฤติตามประมวลกฎหมายอาญา(ฉบับที่2)พ.ศ.2522 เพื่อ

กำหนดให้ศาลเยาวชนและครอบครัวสามารถนำกฎหมายว่าด้วยการคุมความประพฤติตามประมวลกฎหมาย

อาญามาใช้กับผู้กระทำความผิดซึ่งมีอายุตั้งแต่สิบแปดปีบริบูรณ์ขึ้นไปในคดีอาญาได้


ประมวลกฎหมายอาญามาตรา1,มาตรา8,มาตรา269/8,มาตรา269/9,มาตรา269/10,มาตรา269/11,

มาตรา269/12,มาตรา269/13,มาตรา269/14และมาตรา269/15เพื่อขยายขอบเขตการกระทำความผิด

เกี่ยวกับหนังสือเดินทางให้กว้างขวางขึ้น และกำหนดโทษให้เหมาะสมกับความผิด เนื่องจากมีการใช้

หนังสือเดินทางเป็นเครื่องมือในการก่อการร้ายและอาชญากรรมข้ามชาติมากขึ้น


ความผิดเกี่ยวกับเพศตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา276มาตรา277และมาตรา286ให้ความคุ้มครอง

แก่บุคคลทั้งชายและหญิงเพื่อให้สอดคล้องกับหลักการคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และความเสมอภาค

ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญโดยไม่เลือกปฏิบัติต่อบุคคลเพราะเหตุแห่งความแตกต่างในเรื่องเพศ

27. พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา (ฉบับที่ 20)พ.ศ.2550 เป็นการแก้ไขเพิ่มเติม

ความผิดเกี่ยวกับเพศตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา277ทวิและ277ตรีเพื่อให้สอดคล้องกับตามที่

ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา276และมาตรา277

28. พ.ร.บ. แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา (ฉบับที่ 21)พ.ศ. 2551 เป็นการแก้ไขมาตรา

41,มาตรา46,มาตรา73,มาตรา74-76และมาตรา94เพื่อให้สอดคล้องกับกติการะหว่างประเทศว่าด้วย

สิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองค.ศ.1966และอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็กค.ศ.1989และกฎหมายไทย

ฉบับอื่นๆโดยกำหนดเกณฑ์อายุของเด็กในกรณีที่กระทำความผิดอาญาให้เหมาะสมยิ่งขึ้น

12-28

เมื่อศึกษาวิเคราะห์เหตุผลในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาฉบับต่างๆตลอดช่วงระยะเวลากว่า

50ปีจะเห็นได้ว่าในช่วง35ปีแรกนับแต่เริ่มใช้บังคับประมวลกฎหมายอาญานั้นการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย

อาญาส่วนใหญ่จะให้ความสำคัญกับการเพิ่มอัตราโทษให้สูงขึ้นโดยคาดหมายว่าจะสามารถป้องกันการ

กระทำความผิดได้ ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงแนวความคิดของการใช้โทษข่มขู่เพื่อป้องกันและปราบปราม

อาชญากรรมอันเป็นแนวความคิดที่ไม่ถูกต้องเพราะเป็นการแนวความคิดที่ซ่อนเร้นอำพรางปัญหา เนื่องจาก

การใช้กฎหมายอาญากบัการบงัคบัใช้กฎหมายอาญานัน้ตา่งกนั กลา่วคอื แม้กฎหมายอาญาจะดีและมีโทษหนกั

เพียงใด แต่ถ้ากระบวนการที่จะบังคับใช้กฎหมายอาญาไม่ดีและไม่มีประสิทธิภาพเสียแล้ว กฎหมายอาญา

ก็คือตัวบทที่ไม่มีพิษสงจะควบคุมอาชญากรรมเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยให้กับสังคมได้ และย่อมเป็น

ที่ประจักษ์แล้วว่าการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาโดยวิธีการเพิ่มโทษให้สูงขึ้นไม่สามารถทำให้อาชญากรรม

นั้นๆ ลดลงได้จริง ดังนั้น การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาในระยะหลังๆ จึงมุ่งเน้นไปที่การนำเงื่อนไข

2ประการของทฤษฎีการลงโทษแบบแก้แค้นทดแทน(RetributiveTheory)กล่าวคือการลงโทษต้องกระทำ

เพื่อให้เกิดความเป็นธรรม (fairness) และการลงโทษจะต้องได้สัดส่วนกับความผิด (proportionality of

punishment)ประกอบกับการสร้างบทบัญญัติที่เป็นองค์ประกอบของการกระทำความผิดใหม่ๆให้เกิดขึ้น

เพื่อคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและสังคมมากขึ้น อย่างไรก็ตาม เนื่องจากประมวลกฎหมายอาญาเป็นกฎหมาย

สารบัญญัติ การบังคับใช้กฎหมายอาญาต้องอาศัยกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ถ้ากฎหมายวิธีพิจารณา

ความอาญาเอื้ออำนวยต่อการบังคับใช้กฎหมายอาญา การป้องกันและปราบปรามอาชญากรรมก็จะมี

ประสิทธิภาพ ดังนั้น ในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาจึงจำเป็นต้องดำเนินการควบคู่กันไปทั้งในส่วนของ

กฎหมายสารบัญญัติและกฎหมายวิธีสบัญญัติ

(โปรดอ่านเนื้อหาสาระโดยละเอียดในคณิตณนคร(2535)ประมวลกฎหมายอาญาหลักกฎหมาย

และพื้นฐานการเข้าใจกรุงเทพมหานครสำนักพิมพ์นิติธรรม)


ท่านเข้าใจเกี่ยวกับการแก้ไขปรับปรุงประมวลกฎหมายอาญาในรอบ53ปีอย่างไรจงอธิบาย

12-29



12-30


ทฤษฎีและแนวคิดประกอบการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา


หัวเรื่องเรื่องที่12.2.1 กฎหมายอาญาเป็นวิถีทางสุดท้ายของการคุ้มครองนิติสมบัติ

เรื่องที่12.2.2 การกระทำที่ขัดต่อศีลธรรมอันดีหรือฝ่าฝืนระเบียบข้อบังคับไม่ถือเป็น

ความผิดอาญา

เรื่องที่12.2.3 การตรากฎหมายอาญาต้องคำนึงถึงโครงสร้างความรับผิดทางอาญา และ

หลักประกันในกฎหมายอาญา

เรื่องที่12.2.4 การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาในเชิงสังคมวิทยา

แนวคิด1. การกระทำใดสมควรที่รัฐจะกำหนดเป็นความผิดอาญาหรือไม่ต้องพิจารณาถึงคุณสมบัติ

ทางเนื้อหาของการกระทำว่าการกระทำนั้นสมควรที่จะถูกกำหนดให้เป็นความผิดอาญา

หรือไม่ ซึ่งProf.Dr.h.c.mult.ClausRoxin ได้ให้ข้อคิดในกรณีดังกล่าวไว้ว่า เป็น

เรื่องของการคุ้มครองนิติสมบัติในวิถีทางสุดท้ายกล่าวคือกฎหมายอาญาเป็นเพียงสิ่งที่

เขา้มาเสรมิและอยู่ในฐานะเปน็วถิีทางสดุทา้ยที่จะถกูนำมาใช้เมือ่วธิีการอืน่ที่มีความรนุแรง

น้อยกว่าใช้ไม่ได้ผล

2. การกระทำที่เป็นแต่เพียงการกระทำที่ขัดต่อศีลธรรมหรือละเมิดต่อกฎเกณฑ์ของรัฐ

(staatliche anordnungen) ที่ไม่ได้มีไว้เพื่อที่จะคุ้มครองนิติสมบัติไม่ควรที่จะนำ

มาตรการลงโทษทางอาญามาใช้บังคับ

3. การจัดทำแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาต้องคำนึงถึงกับแนวคิดและรากฐานของระบบ

กฎหมายอาญาเป็นสำคัญ โดยเฉพาะในเรื่องโครงสร้างของความผิดอาญา เนื่องจาก

ความผิดอาญาทุกฐานมีข้อสาระสำคัญที่เหมือนกัน คือ “โครงสร้างของความผิดอาญา”

หากขาดข้อสาระสำคัญนี้แม้เพียงข้อเดียวการกระทำนั้นย่อมจะไม่เป็นความผิดอาญา

12-31

4. การแกไ้ขปรบัปรงุกฎหมายนอกจากจะตอ้งคำนงึถงึรปูแบบการยกรา่งซึง่ขึน้อยูก่บัเทคนคิ

ในกระบวนการจัดทำกฎหมายแล้ว ในส่วนเนื้อหาสาระของกฎหมายจำเป็นต้องเข้าใจถึง

ความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดระหว่างกฎหมายกับสังคม เนื่องจากสภาวะทางสังคมมีความ

เปลี่ยนแปลงอยู่เสมอ การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาให้สอดคล้องกับสภาพสังคมหรือ

เพือ่คุม้ครองความสงบเรยีบรอ้ยในสงัคมจงึเปน็เรือ่งทีต่อ้งพฒันาเรือ่ยไปตามความจำเปน็

ของสถานการณ์และจำเป็นต้องอาศัยศาสตร์ต่างๆเข้าช่วยในการศึกษาวิเคราะห์


1. อธิบายและวิเคราะห์ทฤษฎีและแนวคิดที่ว่า กฎหมายอาญาเป็นวิถีทางสุดท้ายของการ

คุ้มครองนิติสมบัติได้

2. อธิบายและวิเคราะห์ทฤษฎีและแนวคิดเกี่ยวกับหลักการกระทำที่ขัดต่อศีลธรรมอันดี

หรือฝ่าฝืนระเบียบข้อบังคับไม่ถือเป็นความผิดอาญาได้

3. อธิบายและวิเคราะห์ทฤษฎีและแนวคิดเกี่ยวกับหลักการตรากฎหมายอาญาต้องคำนึงถึง

โครงสร้างความรับผิดทางอาญาและหลักประกันในกฎหมายอาญาได้

4. อธบิายและวเิคราะหท์ฤษฎแีละแนวคดิเกีย่วกบัหลกัการการแกไ้ขปรบัปรงุกฎหมายอาญา

ในเชิงสังคมวิทยาได้

12-32

เรื่องที่12.2.1กฎหมายอาญาเป็นวิถีทางสุดท้ายของ

การคุ้มครองนิติสมบัติ

สาระสังเขปเนื่องจากอำนาจในการตราและแก้ไขกฎหมายโดยปกตินั้นเป็นหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่ง

หากพิจารณาเพียงแค่นี้จะเห็นได้ว่า อำนาจในการตราและแก้ไขกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติจะมีอยู่อย่าง

กว้างขวางมาก โดยเฉพาะในส่วนของการบัญญัติกฎหมายอาญาอาจเป็นไปได้ว่า การกระทำบางอย่างที่ไม่มี

ความร้ายแรงเป็นภัยต่อสังคมถึงขนาดที่ควรเป็นความผิดอาญาหรือเป็นความผิดอาญาแต่ไม่ถึงกับเป็น

ความผิดที่ร้ายแรง แต่ก็อาจได้รับการบัญญัติให้เป็นความผิดอาญาหรือเป็นความผิดอาญาที่ร้ายแรงได้ หรือ

กรณีอาจเป็นไปได้อีกว่าการกระทำบางอย่างที่ร้ายแรงเป็นภัยต่อสังคมถึงขนาดที่ควรบัญญัติให้การกระทำ

นั้นเป็นความผิดอาญา แต่ฝ่ายนิติบัญญัติก็อาจไม่สนใจที่จะบัญญัติให้การกระทำนั้นเป็นความผิดอาญา

คงปล่อยให้การกระทำนั้นเป็นการกระทำที่ไม่มีโทษทางอาญาอยู่ต่อไปก็ได้

บ่อเกิดของกฎหมายอาญามีที่มาจากทัศนคติในเชิงคุณค่าทางจริยศาสตร์สังคมเป็นตัวกำหนด

บรรทดัฐานของกฎหมาย(Rechtsnormen)องค์ประกอบความผดิอาญา(Straftatbestaenden) และที่สำคญั

คือนิติสมบัติ(Rechtsgueter)ซึ่งหมายถึงสิ่งที่กฎหมายมุ่งประสงค์จะคุ้มครองซึ่งท่านอาจารย์ดร.คณิต

ณนครเรียกว่า“คุณธรรมทางกฎหมาย”

ในทางจริยศาสตร์สังคม(Sozialethik)นั้น ข้อห้ามไม่ให้กระทำการบางอย่างและข้อบังคับให้กระทำ

การบางอย่างของกฎหมายอาญานั้นถือเป็นสิ่งที่จำเป็นแก่การอยู่ร่วมกันโดยปกติสุขของคนในสังคม แต่ไม่ได้

หมายความว่า การทำหน้าที่ทางจริยศาสตร์สังคมในทุกๆ กรณีจะต้องมีมาตรการบังคับทางอาญาเสมอไป

ปัญหาว่าการกระทำใดสมควรที่รัฐจะกำหนดให้เป็นความผิดอาญาหรือไม่นั้นเป็นคำถามเกี่ยวกับความผิด

อาญาในทางเนื้อหา กล่าวคือ เป็นการพิจารณาถึงคุณสมบัติในทางเนื้อหาของการกระทำที่มีโทษทางอาญา

เพื่อช่วยให้ฝ่ายนิติบัญญัติกำหนดหลักเกณฑ์ที่แน่ชัดได้ว่าการกระทำใดสมควรที่จะถูกกำหนดให้เป็นความ

ผิดอาญาหรือไม่ ซึ่งProfessorDr.h.c.mult.ClausRoxinได้ให้ข้อคิดในกรณีดังกล่าวไว้ว่าเป็นเรื่อง

ของการคุ้มครองนิติสมบัติในวิถีทางสุดท้าย(subsidiaererRechtsgueterschutz)หมายความว่าการให้

ความคุ้มครองโดยใช้กฎหมายอาญาเป็นแต่เพียงสิ่งที่ช่วยเข้ามาเสริม(fragmentarisch)กฎหมายอาญาจึง

อยู่ในฐานะที่เป็น “วิถีทางสุดท้าย” (ultima ratio)และจะมีความชอบธรรมก็ต่อเมื่อวิธีการอื่นๆที่มีความ

รุนแรงน้อยกว่า เช่นมาตรการทางแพ่งหรือมาตรการทางปกครอง เป็นมาตรการที่ไม่เพียงพอแก่การที่จะให้

ความคุ้มครองแก่สิ่งที่กฎหมายประสงค์จะให้ความคุ้มครองอย่างได้ผล ทั้งนี้ เพราะมาตรการทางอาญาของ

รัฐเป็นสิ่งที่ล่วงล้ำเข้าไปในสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่มีผลรุนแรงมากที่สุด ดังนั้น กฎหมายอาญาจึงควร

จะถูกนำมาใช้ก็ต่อเมื่อวิธีการอื่นๆที่มีความรุนแรงน้อยกว่าใช้ไม่ได้ผล หากรัฐใช้มาตรการบังคับทางอาญา

ทั้งที่มาตรการอื่นๆยังคงสามารถที่จะคุ้มครองนิติสมบัติหรือคุณธรรมทางกฎหมายได้ดีพอๆกันหรือดีกว่า

12-33

หรือมีความรุนแรงน้อยกว่า การใช้มาตรการบังคับทางกฎหมายอาญานั้นย่อมเป็นการไม่เหมาะสมและถือ

เป็นการขัดต่อข้อห้ามของการเกินสัดส่วน(dasUebermassverbot) ซึ่งมีรากฐานแนวความคิดมาจากหลัก

นิติรัฐ(RuleofLaw)หรือหลักนิติธรรมนั่นเอง

จากหลักกฎหมายอาญามีไว้เพื่อคุ้มครองนิติสมบัติโดยเป็นวิถีทางสุดท้ายนั้น ทำให้การบัญญัติ

หรือแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา ฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องพิจารณาว่ามีความจำเป็นหรือไม่และถ้าเป็นสิ่งที่

จำเป็นแล้วมีความจำเป็นแค่ไหนที่จะกำหนดให้เป็นความผิดอาญาสำหรับการกระทำใดการกระทำหนึ่งที่ก่อ

ให้เกิดผลเสียหายแก่สังคม แม้ว่าในทางทฤษฎีแล้วหลักสัดส่วนจะเป็นหลักๆหนึ่งของกฎหมายรัฐธรรมนูญ

ซึ่งจะส่งผลให้การลงโทษทางอาญาต่อการกระทำความผิดเล็กน้อยเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญหากว่าเป็น

การขัดต่อหลักสัดส่วนก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติก็หาได้เป็นเช่นนั้นไม่เพราะฝ่ายนิติบัญญัติเองก็ยังคงกำหนด

ใหก้ารกระทำความผดิเลก็นอ้ยเปน็ความผดิอาญาที่มีโทษเลก็นอ้ยอยู ่อยา่งไรกต็ามในกรณีที่การใช้มาตรการ

บังคับอื่นๆที่รุนแรงน้อยกว่าไม่เป็นการแน่นอนว่าจะสามารถได้ผลที่ดีเท่ากับกรณีของการใช้มาตรการบังคับ

ทางอาญาแล้วฝ่ายนิติบัญญัติก็อาจจะใช้ดุลพินิจเลือกได้ ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่าหลักวิถีทางสุดท้ายเป็น

เพียงกรอบแนวทางในทางอาญานโยบายมากกว่าเป็นข้อกำหนดห้ามโดยเคร่งครัด

(โปรดอ่านเนื้อหาสาระโดยละเอียดในบทความ เรื่อง “การกำหนดความผิดอาญาตามกฎหมาย

เยอรมัน”โดยสุรสิทธิ์แสงวิโรจนพัฒน์สำนักงานศาลยุติธรรม)


ท่านเข้าใจทฤษฎีและแนวคิดที่ว่า กฎหมายอาญาเป็นวิถีทางสุดท้ายของการคุ้มครองนิติ

สมบัติอย่างไร จงอธิบาย



12-34

เรื่องที่12.2.2 การกระทำที่ขัดต่อศีลธรรมอันดีหรือฝ่าฝืนระเบียบ

ข้อบังคับไม่ถือเป็นความผิดอาญา

สาระสังเขปเนื่องจากกฎหมายอาญามีภารกิจในการที่จะให้ความคุ้มครองแก่ “นิติสมบัติ (Schutz von

Rechtsguetern)”หรือคุณค่าพื้นฐานของการมีชีวิตอยู่ร่วมกันและการคงไว้ซึ่งความสงบเรียบร้อยของสังคม

เมื่อที่มีการละเมิดต่อบทบัญญัติในกฎหมายอาญาจึงจำเป็นต้องมีมาตรการบังคับให้เป็นไปตามกฎหมายจึง

อาจกล่าวได้ว่ากฎหมายอาญาเป็นระเบียบแห่งการคุ้มครองและระเบียบสันติภาพที่มีรากฐานมาจากระเบียบ

แห่งคุณค่าในทางจริยศาสตร์สังคมจากหลักการดังกล่าวก่อให้เกิดแนวความคิดที่สำคัญ2ประการคือ

1.การกระทำที่เพียงแต่ขัดต่อศีลธรรมอันดีไม่เป็นความผิดอาญาการกระทำที่เป็นแต่เพียงการกระทำที่ขัดต่อศีลธรรมแต่ไม่ใช่เป็นการกระทำที่ทำให้เสียหายแก่สิ่งที่

กฎหมายมุ่งประสงค์จะคุ้มครองควรจะเป็นความผิดอาญาหรือไม่นั้นเป็นประเด็นที่มีการถกเถียงกันมาเป็น

เวลายาวนาน แต่เมื่อพิจารณาจากแนวความคิดที่ว่าโทษทางอาญาและวิธีการเพื่อความปลอดภัยเป็นสิ่งที่มีไว้

เพื่อที่จะคุ้มครองนิติสมบัติและเป็นการวางรากฐานแนวความคิดทางเสรีนิยม โดยก่อให้เกิดผลที่ทำให้การ

กระทำที่เป็นแต่เพียงขัดต่อศีลธรรมแต่ไม่ได้ก่อให้เกิดความเสียหายแก่สิทธิของบุคคลอื่นแล้ว ไม่เป็นการ

กระทำที่จะเปน็ความผดิอาญาอกีตอ่ไปซึง่ในการแกไ้ขปรบัปรงุกฎหมายอาญาในระยะหลงัๆได้มีการพยายาม

แก้ไขปรับปรุงโดยตั้งอยู่บนพื้นฐานแนวความคิดที่ว่ากฎหมายอาญามีไว้เพื่อที่จะคุ้มครองนิติสมบัติเท่านั้น

2.การกระทำที่เพียงแต่ฝ่าฝืนต่อระเบียบข้อบังคับไม่เป็นความผิดอาญา กรณีนี้มีเหตุผลมาจากแนวคิดที่ว่ากฎหมายอาญามีไว้เพื่อที่จะคุ้มครองนิติสมบัติที่มีอยู่ก่อนแล้ว

กล่าวคือ เป็นการคุ้มครองสิทธิของปัจเจกชนที่มีอยู่ก่อนที่จะมีรัฐ ส่วนการละเมิดต่อกฎเกณฑ์ต่างๆ ของ

รัฐที่ไม่ได้มีไว้เพื่อที่จะคุ้มครองนิติสมบัติ หากแต่เป็นกฎเกณฑ์ที่ออกมาเพื่อให้ภารกิจที่เกี่ยวกับระเบียบ

สาธารณะและภารกิจในการที่จะทำให้ประชาชนอยู่ร่วมกันอย่างมีความสุขเป็นไปได้โดยเรียบร้อยนั้น การ

ละเมิดต่อกฎเกณฑ์ดังกล่าวถือเป็นเพียงการละเมิดต่อระเบียบที่ไม่ควรที่จะนำมาตรการการลงโทษทางอาญา

มาใช้บังคับ จึงทำให้การกระทำบางอย่างเช่นการทำร้ายร่างกายเป็นความผิดอาญาส่วนการกระทำบางอย่าง

เช่นการฝ่าฝืนกฎจารจรเป็นต้นไม่เป็นความผิดอาญาเพราะเนื้อหาของข้อห้ามไม่ให้กระทำหรือข้อกำหนด

ให้กระทำดังกล่าวนั้นเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นโดยรัฐไม่ใช่เป็นสิ่งที่มีอยู่แต่เดิมก่อนที่จะมีรัฐ

(โปรดอ่านเนื้อหาสาระโดยละเอียดในบทความ เรื่อง “การกำหนดความผิดอาญาตามกฎหมาย

เยอรมัน”โดยสุรสิทธิ์แสงวิโรจนพัฒน์สำนักงานศาลยุติธรรม)

12-35


ท่านเข้าใจทฤษฎีและแนวคิดเกี่ยวกับหลักการกระทำที่ขัดต่อศีลธรรมอันดีหรือฝ่าฝืนระเบียบ

ข้อบังคับไม่ถือเป็นความผิดอาญาอย่างไร จงอธิบาย



12-36

เรื่องที่12.2.3การตรากฎหมายอาญาต้องคำนึงถึงโครงสร้าง

ความรับผิดทางอาญาและหลักประกัน

ในกฎหมายอาญา

สาระสังเขปเนื่องจากระบบกฎหมายของประเทศไทยเป็นระบบCivil Lawทำนองเดียวกับประเทศภาคพื้น

ยุโรป ระบบกฎหมายของประเทศไทยจึงมีความแตกต่างกับระบบกฎหมายCommon Law ในขณะที่

นักกฎหมายของประเทศไทยส่วนใหญ่มีความคุ้นเคยกับแนวคิดของระบบกฎหมายอังกฤษซึ่งเป็นแม่แบบ

ของระบบCommonLaw จึงทำให้การจัดทำกฎหมายและวิธีการใช้กฎหมายของไทยมีความสับสนอยู่พอ

สมควร ดังเช่นที่ท่านศาสตราจารย์ดร.หยุดแสงอุทัยซึ่งเป็นอาจารย์ของศาสตราจารย์ดร.คณิตณนคร

อาจารย์ซึ่งเป็นที่เคารพรักของผู้เขียนได้เคยกล่าวไว้ในบทความของท่านตอนหนึ่งว่า “เมื่อเราได้มีประมวล

กฎหมายอาญาเจริญรอยตามประมวลกฎหมายอาญาของภาคพื้นยุโรป แต่เราวินิจฉัยกฎหมายด้วยวิธีการ

อย่างอื่นก็ย่อมจะเท่ากับเราใช้ยา แต่ไม่ได้ใช้น้ำกระสายที่ประกอบยานั้น” 2 ดังนั้น ในการจัดทำและการ

แก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญานั้น จึงจำเป็นต้องคำนึงถึงกับแนวคิดและรากฐานของระบบกฎหมายอาญาของ

ประเทศไทยเป็นสำคัญ โดยเฉพาะในเรื่องโครงสร้างของความผิดอาญา (Verbrechensaufbau) เนื่องจาก

ความผิดอาญาทุกฐานมีข้อสาระสำคัญที่เหมือนกัน คือ “โครงสร้างของความผิดอาญา” หากขาดข้อสาระ

สำคัญนี้แล้วแม้เพียงข้อเดียว การกระทำนั้นย่อมจะไม่เป็นความผิดอาญา ซึ่งโครงสร้างของความผิดอาญา

(Verbrechensaufbau)ประกอบด้วยข้อสาระสำคัญ3ประการคือ

1)เป็นการกระทำที่ครบองค์ประกอบที่กฎหมายบัญญัติ

2)เป็นการกระทำที่เป็นความผิด

3)เป็นการกระทำที่เป็นความชั่ว

จากโครงสร้างของความผิดอาญาดังกล่าว โดยเฉพาะข้อสาระประการแรกซึ่งว่าด้วยการกระทำที่

ครบองค์ประกอบที่กฎหมายบัญญัตินี้เอง ทำให้การบัญญัติความผิดฐานต่างๆโดยทั่วไปมีลักษณะเป็นการ

ประมวลองค์ประกอบ หรืออาจกล่าวได้ว่าถ้อยคำในกฎหมายก็คือองค์ประกอบนั่นเอง และเมื่ออำนาจการ

ตรวจสอบความสมบรูณ์ของกฎหมายของศาลมีอยู่อยา่งจำกดั ไดแ้ก ่ตรวจสอบวา่บทบญัญตัินัน้เปน็กฎหมาย

ที่ได้ตราขึ้นไว้โดยถูกต้องตามกระบวนการบัญญัติกฎหมายหรือไม่ กฎหมายนั้นยังใช้บังคับเป็นกฎหมายอยู่

2 หยุดแสงอุทัย(2483)“การวินิจฉัยปัญหาคดีอาญา” บทบัณฑิตย์เล่ม12หน้า207

12-37

ในขณะที่ใช้หรือไม่หรือถูกยกเลิกไปแล้ว และบทบัญญัติของกฎหมายนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่เท่านั้น

ดงันัน้ ศาลจงึตอ้งถกูผกูมดัตามบทบญัญตัิของกฎหมายอยา่งเครง่ครดั โดยเฉพาะในสว่นที่เกีย่วกบักฎหมาย

อาญานั้นมีหลักอยู่ว่า“บุคคลจักต้องรับโทษในทางอาญาต่อเมื่อได้กระทำการอันกฎหมายที่ใช้ในขณะกระทำ

นั้นบัญญัติเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้” ซึ่งในทางหลักวิชาเรียกว่า“หลักไม่มีโทษโดยไม่มีกฎหมาย”

(nullapoenasinelege)

หลักไม่มีโทษโดยไม่มีกฎหมายนี้ เป็นหลักประกันในกฎหมายอาญาที่มีเนื้อหาแสดงให้เห็นถึง

ขอบเขตของอำนาจรัฐที่มีต่อประชาชนในรัฐ หลักนี้กล่าวถึงลักษณะสำคัญของกฎหมายอาญาไว้4ประการ

คือ3

1)กฎหมายอาญาต้องชัดเจนแน่นอน

2)ห้ามใช้กฎหมายจารีตประเพณีลงโทษทางอาญาแก่บุคคล

3)ห้ามใช้กฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่ง

4)กฎหมายอาญาไม่มีผลย้อนหลัง

จากหลักประกันในกฎหมายอาญาที่ว่าด้วยหลักไม่มีโทษโดยไม่มีกฎหมายโดยเฉพาะลำดับแรกคือ

“กฎหมายอาญาตอ้งชดัเจนแนน่อน”นี้เอง ทำให้การบญัญตัิและแกไ้ขปรบัปรงุกฎหมายอาญาในแตล่ะครัง้จะ

ต้องมีความชัดเจนแน่นอนที่สุดเท่าที่สามารถจะทำได้ ทั้งนี้ เพราะการลงโทษทางอาญาเป็นมาตรการที่รุนแรง

ที่สุดของรัฐที่ใช้กับพลเมือง จึงจำเป็นต้องให้บุคคลพอที่จะทราบได้ว่ารัฐต้องการให้กระทำการหรือห้ามมิให้

กระทำการอย่างไรบ้าง และเพื่อจะได้เป็นหลักประกันว่าสิ่งที่กฎหมายบัญญัตินั้นตรงกับความประสงค์ของ

ฝ่ายนิติบัญญัติอย่างแท้จริงและเป็นการป้องกันมิให้ศาลใช้กฎหมายตามดุลพินิจมากเกินไป ทั้งนี้ อาจสรุป

แนวทางการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาภายใต้โครงสร้างความรับผิดทางอาญา (Verbrechensaufbau)

และหลักประกันในกฎหมายอาญาได้ดังนี้คือ

1) รูปแบบการยกร่างแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย จะต้องสั้นกระชับไม่เขียนยืดยาวจนเกินความจำเป็น

จนยุ่งยากและเสียเวลาในการอ่าน เค้าโครงของกฎหมายมีโครงสร้างเป็นลำดับที่ดี ภาษาที่ใช้สามารถเข้าใจได้

ง่ายและไม่เคลือบคลุม บุคคลต่างๆในสังคมเดียวกันอ่านแล้วเข้าใจในความหมายตรงกัน ขณะเดียวกันการ

บัญญัติกฎหมายจะเขียนให้ชัดเจนทุกมุมจนเป็นคำอธิบายไม่ได้เพราะจะทำให้ยาวเกินไปและกฎหมายขาด

ความยืดหยุ่นในการปรับตัวกับสังคม แต่ต้องชัดเจนพอที่จะเห็นแนวทางที่กฎหมายจะใช้บังคับในอนาคตได้

2) สาระของกฎหมายทั้งด้านของเนื้อหา (substantive) และกลไกการบังคับใช้ (mechanism)

จะต้องสอดคล้องกับการแก้ไขปัญหาที่มุ่งประสงค์ได้ (efficiency) และวิธีการซึ่งใช้แก้ไขปัญหาดังกล่าวก็

จะต้องเหมาะสมในแง่ภาระ (cost andbenefit) และในแง่ทัศนะตลอดจนความรู้สึกของสมาชิกในสังคม

(acceptable)

3 คณิตณนคร (2532) กฎหมายอาญาภาคความผิดกรุงเทพมหานคร สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หน้า3-42

12-38

(โปรดอ่านเนื้อหาสาระโดยละเอียดใน

- คณิตณนคร (2535)ประมวลกฎหมายอาญาหลักกฎหมายและพื้นฐานการเข้าใจกรุงเทพ-

มหานครสำนักพิมพ์นิติธรรม

- เกยีรติขจรวจันะสวสัดิ์(2537)“ขอ้คดิเหน็บางประการในการรา่งกฎหมายที่มีโทษในทางอาญา”

60ปีสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกากรุงเทพมหานคร)


ทา่นเขา้ใจทฤษฎีและแนวคดิเกีย่วกบัหลกัการตรากฎหมายอาญาตอ้งคำนงึถงึโครงสรา้งความ

รับผิดทางอาญา(Verbrechensaufbau)และหลักประกันในกฎหมายอาญาอย่างไรจงอธิบาย



12-39

เรื่องที่12.2.4การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาในเชิงสังคมวิทยา

สาระสังเขปเนื่องจากกฎหมายมีบทบาทต่อสังคม 2ประการคือ 1) เป็นเหตุชักนำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงใน

สังคม(cause)และ2)เป็นผล(effect)ที่ต้องบัญญัติขึ้นให้สอดคล้องหรือมิให้ขัดขวางกับการเปลี่ยนแปลง

ที่เกิดขึ้นในสังคม กระบวนการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาในเชิงสังคมวิทยา จึงจำเป็นต้องเข้าใจถึงความ

สัมพันธ์อย่างใกล้ชิดระหว่างกฎหมายกับสังคม และเนื่องจากสภาวะทางสังคมมีความเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอ

ทั้งโดยปัจจัยภายในของสังคมและอิทธิพลจากปัจจัยภายนอก ดังนั้น การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาให้

สอดคล้องกับสภาพสังคมหรือเพื่อคุ้มครองความสงบเรียบร้อยในสังคม จึงเป็นเรื่องที่ต้องพัฒนาเรื่อยไป

ตลอดเวลามากบ้างน้อยบ้างตามความจำเป็นของสถานการณ์ ซึ่งการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายของแต่ละ

สงัคมนัน้จำเปน็ตอ้งอาศยัศาสตร์ตา่งๆเขา้ชว่ยในการศกึษาวเิคราะห์เชน่เศรษฐศาสตร์รฐัศาสตร์สงัคมวทิยา

วิทยาศาสตร์สถิติและคณิตศาสตร์ เป็นต้น ซึ่งทัศนะต่อกฎหมายเช่นนี้นักกฎหมายทั่วไปในต่างประเทศ

เข้าใจกันดีอยู่แล้ว จนเป็นเรื่องปกติที่ไม่มีผู้ใดสนใจที่จะกล่าวถึงอีกแต่สำหรับประเทศไทยหากเป็นบุคคลที่

ไม่อยู่ในวงการจัดทำกฎหมายก็คงมิได้ตระหนักในเรื่องนี้มากนักโดยเฉพาะการเรียนการสอนวิชานิติปรัชญา

ของไทยมักเน้นในทางกว้างให้รู้ให้มากที่สุดในประวัติศาสตร์ของนิติปรัชญาชื่อนักปราชญ์และศัพท์เฉพาะ

ของแต่ละแนวคิดมากกว่าที่จะวิเคราะห์แนวคิดหรือทฤษฎีใดที่สมควรยึดถือว่าถูกต้อง

เมือ่เปน็ที่เขา้ใจแลว้วา่กฎหมายเกีย่วขอ้งอยู่กบัศาสตร์ดา้นตา่งๆทัง้หมดการแกไ้ขปรบัปรงุกฎหมาย

อาญาจึงอาศัยแต่เฉพาะนักกฎหมายไม่ได้ จำเป็นต้องมีนักวิชาการฝ่ายอื่นๆ ร่วมด้วย ซึ่งการศึกษาวิชา

กฎหมายเปรียบเทียบ(comparativelaw)จะมีประโยชน์อย่างมากที่จะได้เห็นแนวทางและผลของแนวทาง

การแก้ปัญหาในอีกระบบกฎหมายหนึ่ง ทำให้ได้เห็นข้อเสนอและผลที่แตกต่างกันอันจะช่วยให้เลือกแนวทาง

ที่เหมาะสมได้ดีขึ้น ดังนั้น การศึกษาวิชากฎหมายเปรียบเทียบและการวิเคราะห์กฎหมายโดยอาศัยศาสตร์

ทุกสาขาที่เกี่ยวข้องจึงเป็นแนวทางที่สมควรยึดเป็นหลักของการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาในปัจจุบัน

ดังนั้นในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายนอกจากจะต้องคำนึงถึงรูปแบบการยกร่างซึ่งขึ้นอยู่กับเทคนิค

ในกระบวนการจัดทำกฎหมายแล้ว ในส่วนเนื้อหาสาระของกฎหมายก็ควรต้องศึกษาศาสตร์ต่างๆที่เกี่ยวข้อง

และวิชากฎหมายเปรียบเทียบ และหากจำเป็นก็ต้องมีการศึกษาวิจัยที่ละเอียดรอบคอบพอที่จะให้ข้อยุติและ

ตอบคำถามให้แก่สังคมในขณะนั้นๆได้



12-40


ท่านเข้าใจทฤษฎีและแนวคิดเกี่ยวกับหลักการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาในเชิงสังคมวิทยา

อย่างไรจงอธิบาย



12-41


นิติวิธีในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาและปัญหาของ

กระบวนการนิติบัญญัติในปัจจุบัน


หัวเรื่องเรื่องที่12.3.1 นิติวิธีในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา

เรื่องที่12.3.2 ปัญหาของกระบวนการนิติบัญญัติในปัจจุบัน

แนวคิด

1. เนื่องจากกฎหมายอาญาได้บัญญัติความผิดและกำหนดโทษไว้ซึ่งย่อมส่งผลกระทบ

โดยตรงต่อสิทธิและเสรีภาพของบุคคล การบัญญัติและแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาจึง

เป็นเรื่องที่รัฐจะต้องพิจารณาโดยคำนึงถึงหลักนิติรัฐหรือนิติธรรม(RuleofLaw)อย่าง

รอบคอบระมัดระวัง ที่ผ่านมาการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาส่วนใหญ่จึงจำกัดอยู่

เฉพาะกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติและพระราชกำหนดเท่านั้น อย่างไรก็ตามการ

แก้ไขปรับปรุงยังอาจกระทำได้ในรูปแบบของจัดทำประมวลกฎหมายแบบใหม่ (code ß

droit constant)ด้วยการนำกฎหมายฉบับต่างๆที่ใช้บังคับอยู่มารวบรวมเป็นประมวล

กฎหมายและจัดโครงสร้างของบทบัญญัติในส่วนต่างๆ เสียใหม่ให้เป็นหมวดหมู่และมี

ความเชื่อมโยงกันอย่างเป็นเหตุเป็นผลโดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงหลักการของกฎหมาย

ซึ่งเป็นแนวทางเดียวกับการตราพระราชบัญญัติรวบรวมกระบวนการตรากฎหมาย(The

ConsolidationofEnactmentProcedureAct1949)ของประเทศอังกฤษ และการ

จัดทำประมวลกฎหมายแบบไม่แก้ไขเนื้อหาของประเทศฝรั่งเศส

2. การแกไ้ขปรบัปรงุและพฒันากฎหมายโดยเฉพาะภายใต้การปกครองระบอบประชาธปิไตย

ซึ่งใช้ระบบการเลือกตั้งและสรรหาผู้ทำหน้าที่แทนประชาชนนั้นกลับปรากฏว่า ฝ่าย

นิติบัญญัติที่มีอำนาจตรากฎหมายโดยตรงกลับใช้เวลาในการนิติบัญญัติน้อยมาก

แต่ละปีรัฐสภาผ่านกฎหมายออกมาไม่กี่ฉบับ ประกอบกับปัญหาต่างๆ ในสังคมที่มี

ความหลากหลายซับซ้อนมากขึ้นส่งผลทำให้การตราและการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายมี

ความยุ่งยากมากยิ่งขึ้น

12-42


1.อธิบายและวิเคราะห์ถึงนิติวิธีในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาได้

2.อธิบายและวิเคราะห์ถึงปัญหาของกระบวนการนิติบัญญัติในปัจจุบันได้

12-43

เรื่องที่12.3.1นิติวิธีในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา

สาระสังเขป

1.นิติวิธีในการบัญญัติและแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายใดๆนั้น ย่อมมีนิติวิธีที่ไม่แตกต่างไปจากการจัดทำหรือการบัญญัติ

กฎหมายขึ้นใหม่ ซึ่งนิติวิธีการจัดทำกฎหมายนั้นนับว่าเป็นขั้นตอนที่สำคัญขั้นตอนหนึ่งของระบบกฎหมาย

ลายลักษณ์อักษร หากกลุ่มบุคคลคณะบุคคลหรือบุคคลที่มีหน้าที่บัญญัติกฎหมายเข้าใจผิดหรือไม่เข้าใจ

กระบวนการจัดทำกฎหมายอย่างถ่องแท้แล้วก็อาจจะเป็นสาเหตุให้กฎหมายนั้นไม่ได้รับการยอมรับและ

ขาดความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมายได้

นิติวิธีของการจัดทำกฎหมายแต่ละฉบับแต่ละประเภทจะแตกต่างกันเพียงอำนาจของผู้รับผิดชอบ

ที่จะพิจารณาว่าสมควรตรากฎหมายนั้นๆหรือไม่ ซึ่งอาจแบ่งออกได้เป็น4 ขั้นตอนด้วยกันคือการเสนอ

ร่างพิจารณากฎหมายนั้นให้ผู้มีอำนาจ เช่นถ้าเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติก็จะเป็นคณะรัฐมนตรีหรือ

สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้เสนอร่าง เมื่อเสนอร่างกฎหมายแล้วก็เข้าสู่ขั้นตอนการพิจารณากฎหมายว่า

ควรลด เพิ่ม แก้ไข อย่างไรเพื่อความสมบูรณ์และลดช่องว่างของกฎหมายหรือหากไม่เห็นชอบกฎหมาย

นั้นๆ ก็ถือเป็นอันตกไป หากผู้มีอำนาจพิจารณาแล้วเห็นชอบก็เข้าสู่ขั้นตอนของการตรากฎหมาย โดย

ส่วนใหญ่กฎหมายที่ลำดับชั้นและศักดิ์สูง เช่น กฎหมายรัฐธรรมนูญพระราชบัญญัติ พระราชกำหนด ผู้มี

อำนาจตรากฎหมายดังกล่าวมีเพียงพระมหากษัตริย์เท่านั้น เมื่อตรากฎหมายเสร็จโดยทรงลงพระปรมาภิไธย

แล้วก็จะประกาศลงราชกิจจานุเบกษาให้เป็นที่ทราบโดยทั่วไปและมีผลใช้บังคับต่อไป และเมื่อการจัดทำ

กฎหมายแต่ละฉบับมีข้อแตกต่างกัน ขั้นตอนการจัดทำกฎหมายระดับต่างๆย่อมมีความแตกต่างกันอยู่บ้าง

ระหว่างพระราชบัญญัติ พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกากฎกระทรวงและข้อบัญญัติท้องถิ่น

อย่างไรก็ตาม เนื่องจากกฎหมายอาญาเป็นกฎหมายที่บัญญัติความผิดและกำหนดโทษไว้ ซึ่งโทษ

ทางอาญายอ่มสง่ผลกระทบโดยตรงตอ่สทิธิและเสรภีาพของบคุคลตามที่รฐัธรรมนญูใหก้ารรบัรองคุม้ครองไว ้

ดังนั้น ในการบัญญัติกฎหมายอาญาฉบับใดขึ้นใช้บังคับรวมทั้งการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาในแต่ละครั้ง

จงึเปน็เรือ่งที่รฐัจะตอ้งพจิารณาโดยคำนงึถงึหลกันติิรฐัหรอืนติธิรรม(RuleofLaw)อยา่งรอบคอบระมดัระวงั

ซึ่งที่ผ่านมาการตราและการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาส่วนใหญ่จึงจำกัดอยู่เฉพาะกฎหมายในระดับ

พระราชบัญญัติและพระราชกำหนดเท่านั้น โดยนิติวิธีของกฎหมายทั้ง 2ประเภทมีความแตกต่างกันสรุป

ได้ดังนี้

1.1 การบัญญัติและแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาโดยพระราชบัญญัต ิ เนื่องจากพระราชบัญญัติ

เป็นกฎหมายที่จัดทำหรือบัญญัติขึ้นโดยฝ่ายนิติบัญญัติ กฎหมายระดับพระราชบัญญัติจึงมีความสำคัญและ

มีศักดิ์ของกฎหมายรองจากกฎหมายรัฐธรรมนูญโดยมีขั้นตอนจัดทำดังนี้

12-44

(1) การ เสนอ ร่าง พระ ราช บัญญัติ ผู้มีอำนาจเสนอร่างพระราชบัญญัติ ได้แก่ คณะรัฐมนตรี

สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรศาลหรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคน

และในกรณีร่างพระราชบัญญัติเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการเงิน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเสนอร่างนั้นได้

ต้องได้รับความยินยอมจากนายกรัฐมนตรีก่อน

(2) การ พิจารณา ร่าง พระ ราช บัญญัติ ผู้พิจารณาร่าง คือ รัฐสภา โดยกำหนดให้สมาชิก

สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้พิจารณาก่อน หากลงมติเห็นชอบแล้วจึงเสนอร่างนั้นต่อวุฒิสภาพิจารณาลงมติ

เห็นชอบต่อไปทั้งนี้โดยขั้นตอนหรือวาระการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติแบ่งเป็น3วาระดังนี้

วาระที่1ขัน้รบัหลกัการ เปน็ขัน้ตอนการพจิารณาวา่สมควรที่จะรบัรา่งพระราชบญัญตัิ

เพื่อให้คณะกรรมาธิการพิจารณารายละเอียดต่อไปหรือไม่หากรับก็มาขั้นต่อมาหากไม่รับก็เป็นอันตกไป

วาระที่2พิจารณาเรียงมาตรา อาจเรียกได้อีกอย่างหนึ่งว่า ขั้นแปรบัญญัติ ขั้นการ

พิจารณาร่างพระราชบัญญัติเรียงลำดับมาตรา อาจมีการปรับปรุง เปลี่ยนแปลง แก้ไขเพิ่มเติมตามที่เห็น

ควร

วาระที่3ขั้นตอนให้ความเห็นชอบ ในขั้นนี้รัฐสภาจะลงมติให้ความเห็นชอบร่าง

พระราชบัญญัติว่าสมควรที่จะตราและประกาศใช้เป็นกฎหมายพระราชบัญญัติหรือไม่ หากรัฐสภาลงมติ

เห็นชอบแล้ว นายกรัฐมนตรีก็จะดำเนินการนำร่างพระราชบัญญัตินั้นทูลเกล้าฯ ถวายพระมหากษัตริย์เพื่อ

ทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศราชกิจจานุเบกษาต่อไป และหากรัฐสภาลงมติไม่ให้ความเห็นชอบร่าง

พระราชบัญญัตินั้นเป็นอันตกไป

1.2 การบัญญัติและแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาโดยพระราชกำหนด พระราชกำหนดเป็น

กฎหมายที่จัดทำหรือร่างขึ้นโดยฝ่ายบริหารมีความสำคัญและมีศักดิ์อยู่ในลำดับชั้นใกล้เคียงกับพระราช-

บัญญัติ ความแตกต่าง คือ เป็นกฎหมายที่ออกได้เฉพาะในกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจ

จะหลีกเลี่ยงได้ เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ

ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ อาทิพระราชกำหนดบริหารราชการ

ในสถานการณ์ฉุกเฉินพ.ศ.2548เป็นต้นโดยมีการกำหนดขั้นตอนการจัดทำดังนี้

(1) การ เสนอ ร่าง พระ ราช กำหนด ผู้มีอำนาจเสนอร่างพระราชกำหนด ได้แก่ รัฐมนตรี

ที่รับผิดชอบเกี่ยวกับเหตุจำเป็นเร่งด่วนนั้น

(2) การ พิจารณา ร่าง พระ ราช กำหนด ผู้มีอำนาจพิจารณาร่างพระราชกำหนด คือ คณะ

รัฐมนตรี และหากคณะรัฐมนตรีมีมติไม่เห็นชอบร่างพระราชกำหนดนั้นเป็นอันตกไปหากคณะรัฐมนตรี

มีมติเห็นชอบนายกรัฐมนตรีก็จะดำเนินการนำร่างพระราชกำหนดนั้นทูลเกล้าฯถวายพระมหากษัตริย์เพื่อ

ทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศราชกิจจานุเบกษาต่อไป

(3) หลัง จาก ประกาศ ใช้ พระ ราช กำหนด แล้ว หากประชุมรัฐสภาเมื่อใดจะต้องรีบนำ

พระราชกำหนดที่ประกาศใช้แล้วเสนอต่อรัฐสภาทันทีเพื่อพิจารณาอนุมัติ และหากรัฐสภาได้อนุมัติแล้ว

พระราชกำหนดนั้นก็มีฐานะเป็นพระราชบัญญัติที่ใช้บังคับต่อไปและหากรัฐสภาไม่อนุมัติก็เป็นอันตกไป

12-45

2.การจัดทำประมวลกฎหมายอาญาแบบใหม่เนื่องจากในปัจจุบันประเทศไทยได้มีการตรากฎหมายขึ้นบังคับใช้ในเรื่องต่างๆมากมายโดยเฉพาะ

กฎหมายระดบัพระราชบญัญตัิมีมากกวา่600ฉบบั และมีอนุบญัญตัิอกีกวา่หมืน่ฉบบั ซึง่หลกัเกณฑ์ที่บงัคบัใช้

ในเรื่องหนึ่งอาจจะมีความซับซ้อนและกระจัดกระจายอยู่ในกฎหมายหลายฉบับ ทำให้บุคคลทั่วไปซึ่งมิใช่

นักกฎหมายยากที่จะเข้าใจระบบกฎหมายแต่ละเรื่อง ขณะที่ในต่างประเทศโดยเฉพาะประเทศฝรั่งเศสได้มี

แนวคิดในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวด้วยการจัดทำประมวลกฎหมายแบบใหม่(codeàdroitconstant)ด้วย

การนำบทบัญญัติของกฎหมายฉบับต่างๆที่ใช้บังคับอยู่ในเรื่องหนึ่งมารวบรวมเป็นประมวลกฎหมายและจัด

โครงสร้างของบทบัญญัติในส่วนต่างๆเสียใหม่ให้เป็นหมวดหมู่และมีความเชื่อมโยงกันอย่างเป็นเหตุเป็นผล

ทั้งนี้ โดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงหลักการ ดังนั้น ในปี พ.ศ. 2547 รัฐบาลจึงได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการ

นโยบายแห่งชาติว่าด้วยการพัฒนากฎหมายขึ้นเพื่อทำหน้าที่ศึกษาวิเคราะห์และเสนอแนะการยกเลิกหรือการ

ปรับปรุงกฎหมายกฎระเบียบรวมทั้งการจัดให้มีกฎหมายหรือระเบียบขึ้นใหม่ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ

หรือสภาวะทางเศรษฐกิจ หรือส่งเสริมการพัฒนาประเทศ หรือสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม

เพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นธรรมและต่อเนื่อง ตลอดจนเพื่อให้ประชาชน

เข้าถึงและเข้าใจกฎหมายและระบบการอำนวยความยุติธรรมของรัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวดเร็ว และ

เท่าเทียมกัน อันจะช่วยให้ประชาชนทราบถึงสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายของตนโดยชัดเจนและทำให้การ

บริหารรัฐกิจเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล(GoodGovernance)

โดยการดำเนินงานของคณะกรรมการนโยบายแห่งชาติว่าด้วยการพัฒนากฎหมายได้มีการแต่งตั้ง

คณะอนุกรรมการต่างๆขึ้นรวม10คณะ และมีคณะอนุกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า“คณะอนุกรรมการจัด

ทำประมวลกฎหมาย” ทำหน้าที่จัดทำประมวลกฎหมายแบบใหม่ ด้วยการนำบทบัญญัติกฎหมายต่างๆ ใน

ลำดับศักดิ์ของพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดหรือกฎหมายอื่นที่อยู่ในลำดับศักดิ์เดียวกันที่เป็นเรื่อง

เดียวกันหรือเกี่ยวข้องหรือเกี่ยวเนื่องกันและใช้บังคับอยู่ในขณะที่มีการประกาศบังคับใช้ประมวลกฎหมาย

มาบัญญัติรวมไว้อย่างเป็นระบบในรูปแบบของประมวลกฎหมายโดยไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติมหลักการของ

กฎหมายเว้นแต่เป็นการแก้ไขถ้อยคำที่ล้าสมัยฟุ่มเฟือยไม่ชัดเจนแก้ไขถ้อยคำให้เข้าใจง่ายสอดคล้องกัน

มากขึ้น รวมทั้งยกเลิกบทบัญญัติกฎหมายที่อาจขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญบทบัญญัติที่สิ้นผลบังคับแล้ว

และบทบัญญัติกฎหมายเก่าที่มีเนื้อหาไม่สอดคล้องกับกฎหมายใหม่ พร้อมกับจัดหมวดหมู่ของกฎหมายใหม่

ให้เป็นระเบียบสอดคล้องกัน กำหนดเลขมาตราใหม่ และเมื่อมีการประกาศใช้ประมวลกฎหมายนี้แล้ว

ก็จะมีผลบังคับใช้แทนบทบัญญัติกฎหมายฉบับต่างๆที่มีอยู่เดิม ซึ่งเป็นแนวทางเดียวกับการตราพระราช-

บัญญัติรวบรวมกระบวนการตรากฎหมาย(TheConsolidationofEnactmentProcedureAct1949)

ของประเทศอังกฤษ และการจัดทำประมวลกฎหมายแบบไม่แก้ไขเนื้อหาของประเทศฝรั่งเศส ซึ่งการจัดทำ

ประมวลกฎหมายในลักษณะดังกล่าวนั้นมีผลดีคือ นอกจากจะสามารถหลีกเลี่ยงการอภิปรายและแปรญัตติ

ในการพิจารณาของสภาที่อาจทำให้กระบวนการจัดทำประมวลกฎหมายกฎหมายล่าช้าหรือหยุดชะงักได้แล้ว

ยงัชว่ยให้ผู้รา่งกฎหมายเหน็ถงึขอ้บกพรอ่งและความไม่เหมาะสมของกฎหมายเรือ่งนัน้เพือ่เปน็ขอ้มลูประกอบ

การพิจารณาแก้ไขปรับปรุงกฎหมายในโอกาสต่อไป ทั้งนี้ คณะอนุกรรมการจัดทำประมวลกฎหมายได้มีมติ

12-46

เห็นชอบการร่างพระราชบัญญัติการจัดทำประมวลกฎหมายพ.ศ....ตั้งแต่เมื่อวันที่6กันยายนพ.ศ.2549

แต่ขณะที่อยู่ระหว่างการเสนอร่างพระราชบัญญัติให้คณะรัฐมนตรีเห็นชอบได้เกิดการรัฐประหารขึ้นเสียก่อน

เมือ่วนัที่19กนัยายนพ.ศ.2549 จงึทำให้การเสนอรา่งพระราชบญัญตัิดงักลา่วตอ้งลา่ชา้ออกไป อยา่งไรกต็าม

อาจกล่าวได้ว่าแม้การจัดทำประมวลกฎหมายแบบใหม่จะไม่มีการแก้ไขปรับปรุงหลักการของกฎหมายอาญา

เดมิ แต่ก็สามารถทำให้กฎหมายอาญาของประเทศไทยเปน็ระบบทนัสมยัชดัเจนเขา้ใจงา่ยมากขึน้โดยเฉพาะ

กฎหมายอาญาประเภทที่กระจัดกระจายอยู่ภายในพระราชบัญญัติและพระราชกำหนดต่างๆ

(โปรดอ่านเนื้อหาสาระโดยละเอียดในบันทึกหลักการเหตุผลและร่างพระราชบัญญัติการจัดทำ

ประมวลกฎหมายแบบใหม่พ.ศ.....)


ท่านเข้าใจถึงนิติวิธีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาอย่างไร จงอธิบาย



12-47

เรื่องที่12.3.2ปัญหาของกระบวนการนิติบัญญัติในปัจจุบัน

สาระสังเขปสังคมที่มีการเปลี่ยนแปลงย่อมต้องมีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเสมอการพัฒนาประเทศกับการ

พัฒนากฎหมายจำเป็นต้องดำเนินการไปพร้อมกัน การขับเคลื่อนนโยบายในการบริหารประเทศจำเป็นต้อง

มีกฎหมายเป็นกลไกในการขับเคลื่อนนโยบาย ในอดีตที่ผ่านมาการพัฒนาประเทศไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่

ควรนั้น มีสาเหตุประการหนึ่งจากตัวบทกฎหมายที่ไม่ได้มีการปรับปรุงและพัฒนาทำให้เกิดปัญหาและ

อุปสรรคต่อการขับเคลื่อนนโยบายของรัฐฝ่ายปฏิบัติมักมีข้ออ้างอยู่ว่า เรื่องนี้ไม่อาจกระทำได้เพราะขัดต่อ

กฎหมายเรื่องนั้นกระทำไม่ได้เพราะไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้รัฐบาลจะหยิบยกเรื่องใดมาดำเนินการเป็นอัน

ตดิขดัไปหมดทำให้หลายฝา่ยมองกฎหมายและนกักฎหมายเปน็ตวัถว่งความเจรญิซึง่อาจเปน็การมองปญัหา

ในมิติเดียวหากได้ยอมรับความจริงว่าการพัฒนาประเทศจำเป็นต้องทำควบคู่ไปกับการพัฒนากฎหมายแล้ว

รฐับาลจะตอ้งมนีโยบายที่จะพฒันากฎหมายเปน็นโยบายหลกัของชาติควบคู่ไปกบันโยบายการบรหิารประเทศ

ด้วยมิใช่มุ่งแต่จะมีนโยบายการบริหารพัฒนาประเทศโดยไม่ได้ให้ความสำคัญกับการพัฒนากฎหมายควบคู่

กันไป เมื่อปัญหาเริ่มสะสมขึ้นกฎหมายที่มีแต่การตราออกมาใช้อย่างไม่เป็นระบบ ไม่ทันต่อยุคสมัย ขาด

การสะสางไม่มีองค์กรทำหน้าที่รับผิดชอบนโยบายการพัฒนาที่ขาดความต่อเนื่องล้วนเป็นปัจจัยที่ส่งผลให้

กฎหมายที่มีอยู่กลับมาเป็นปัญหาต่อการพัฒนาประเทศการไม่ให้ความสำคัญต่อการพัฒนากฎหมายย่อม

ส่งผลกระทบต่อการบริหารประเทศของรัฐบาลทำให้รัฐบาลขาดกลไกที่จะบังคับการเพื่อให้มีการขับเคลื่อน

นโยบายให้เกิดผลเป็นรูปธรรมและมีประสิทธิภาพ

อย่างไรก็ตาม ปัญหาของการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายที่สำคัญประการหนึ่ง โดยเฉพาะ

ภายใต้การปกครองระบอบประชาธิปไตยซึ่งใช้ระบบการเลือกตั้งและสรรหาผู้ทำหน้าที่แทนประชาชนนั้น

กลับปรากฏว่า ฝ่ายนิติบัญญัติที่มีอำนาจตรากฎหมายโดยตรงกลับใช้เวลาในการนิติบัญญัติน้อยมาก

แต่ละปีรัฐสภาผ่านกฎหมายออกมาไม่กี่ฉบับทั้งนี้ เพราะรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบในการเสนอให้แก้ไข

ปรับปรุงกฎหมายที่ตนรับผิดชอบจะมีระยะเวลาอยู่ในตำแหน่งสั้นเมื่อเทียบกับระยะเวลาที่ต้องใช้ในการจัด

ทำกฎหมายแต่ละฉบับ บางกรณีก็เร่งรีบที่จะจัดสร้างผลงานเสียจนได้กฎหมายที่ไม่ดีและเมื่อตราออกมาใช้

บังคับไม่นานก็พบข้อบกพร่องที่ต้องแก้ไขมากมายส่วนสมาชิกรัฐสภาก็ใช้เวลาในสมัยประชุมส่วนมากเพื่อ

การต่อสู้ทางการเมือง ฝ่ายค้านก็พยายามจะหาข้อบกพร่องและขยายผลเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงให้ตน

ได้เข้ามาเป็นรัฐบาลแทน ฝ่ายรัฐบาลก็ต้องคอยคิดหาวิธีการต่อสู้กับกลวิธีต่างๆ ที่ฝ่ายค้านสร้างขึ้นมา

บรรยากาศการใช้อำนาจนติบิญัญตัิบางครัง้กลบัถกูนำไปเปน็เกมในการตอ่สู้เพือ่ชยัชนะในทางการเมอืงแทนที่

จะเป็นตามเหตุผลทางวิชาการของกฎหมายฉบับนั้นๆ

เมื่อเวลาในการพิจารณากฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติมีน้อย กฎหมายใดหากไม่เอื้ออำนวยต่อการ

หาเสียงตามบรรยากาศการเมืองในขณะนั้นๆแล้วก็มักไม่ได้รับความสนใจและการพิจารณาเป็นไปโดยล่าช้า

12-48

แม้กฎหมายบางฉบับจะมีความสำคัญต่อสังคมอย่างมากแต่ถ้าเนื้อหาสาระของกฎหมายฉบับนั้นสาธารณชน

มีความแตกแยกทางทัศนะความคิดเห็นกันมาก นักการเมืองมักจะไม่กล้าเสนอตนแก้ไขปัญหาโดยการออก

กฎหมายเหล่านั้นเพราะเกรงว่าจะเสียคะแนนนิยมจากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง เช่น ปัญหากฎหมายเกี่ยวกับการ

ทำแท้งปัญหากฎหมายเกี่ยวกับการเปิดบ่อนพนันเสรี เป็นต้นดังนั้น ผลประโยชน์ทางการเมืองจึงเป็นเหตุ

ปัจจัยหนึ่งที่ทำให้การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายต้องหยุดชะงักอยู่เสมอ เมื่อเวลาในการพิจารณามี

ไม่เพียงพอและกฎหมายใดมีเทคนิคในการหาข้อยุติทางหลักกฎหมายที่ยุ่งยากซับซ้อนมาก ฝ่ายนิติบัญญัติ

ก็เริ่มมอบอำนาจทางนิติบัญญัติ (delegationof legislativepower)ให้แก่ฝ่ายบริหารไปออกอนุบัญญัติ

ต่างๆแทน การมอบอำนาจให้ตราอนุบัญญัติจึงเริ่มมีมากขึ้นตามลำดับ เมื่อเป็นเช่นนี้ก็นับได้ว่าเป็นการแก้

ปัญหาในการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายได้ทางหนึ่ง ทำให้สังคมมีกฎหมายที่ทันต่อเหตุการณ์และสามารถ

พัฒนาไปได้ ส่วนการควบคุมให้การออกอนุบัญญัติเป็นไปตามเจตนารมณ์ของแม่บทนั้นก็เป็นปัญหาหนึ่ง

ที่มีวิธีการบริหารจัดการได้ ดังเช่นกฎหมายปกครองในหลายประเทศเริ่มวางกฎเกณฑ์บังคับให้การออก

อนุบัญญัติต่างๆต้องมีการรับฟังความเห็นจากมหาชน(publicconsultation)ในรูปแบบต่างๆขึ้นอยู่กับ

ความสำคัญของอนุบัญญัตินั้นๆ

อย่างไรก็ตาม ขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติบังคับให้ฝ่ายบริหารต้องรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนใน

การออกอนุบัญญัติ แต่กลับเป็นที่น่าสังเกตว่า ฝ่ายนิติบัญญัติเองกลับยังคงพิจารณาจัดทำกฎหมายโดย

รับฟังแต่เพียงความเห็นของสมาชิกรัฐสภาเป็นหลัก โดยยังไม่เคยบังคับตนเองให้มีการรับฟังความเห็นจาก

ประชาชนโดยตรงในขณะที่ตรากฎหมายเว้นแต่กรณีที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ใช้วิธีประชามติ(referendum)

อนึ่ง การกำหนดให้ต้องรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนเสมอไปแม้ไม่อาจกระทำได้เพราะบางกรณี

ผู้รับผิดชอบอาจจำเป็นต้องตัดสินใจเลือกแนวทางใดแนวทางหนึ่งเพื่อให้ทันต่อเหตุการณ์ กระบวนการ

นิติบัญญัติตามปกติ (traditional legislative process) ที่เริ่มจากรัฐมนตรีผู้รักษาการหรือสมาชิก

สภาผู้แทนราษฎรและนำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาโดยตรงจึงยังคงมีความจำเป็นอยู่ เพียงแต่จุดอ่อน

ที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีความล่าช้าในขั้นตอนการพิจารณาร่างกฎหมายก็ดี หรือไม่อาจพิจารณาลงลึกมากใน

ทางวิชาการก็ดี หรือไม่อาจเปิดโอกาสให้ประชาชนได้แสดงความเห็นเพื่อที่จะทราบความต้องการที่แท้จริง

ก็ดี เหล่านี้เป็นสิ่งจำเป็นที่จะต้องแสวงหาแนวทางใหม่ (modern legislative process) มาชดเชยเพื่อให้

สังคมมีความเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ยิ่งขึ้นเท่าที่จะเป็นไปได้

นอกจากปัญหาของฝ่ายนิติบัญญัติข้างต้นแล้ว ปัญหาต่างๆในสังคมที่มีความหลากหลายซับซ้อน

มากขึ้นย่อมจะส่งผลทำให้การตราและการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายมีความยุ่งยากมากยิ่งขึ้น เมื่อวิชาการ

ด้านสังคมศาสตร์ก้าวหน้าขึ้นและให้คำตอบที่เป็นจริงในทางปฏิบัติได้มากขึ้น การนำหลักเกณฑ์ใหม่ๆตาม

ศาสตร์แขนงต่างๆมาบัญญัติไว้ในกฎหมายย่อมมากขึ้นด้วย จนทำให้กฎหมายบางประเภทจะมีเทคนิคใน

การหาข้อยุติทางหลักกฎหมายที่ยุ่งยากซับซ้อนเกินกว่าที่วิญญูชนหรือฝ่ายนิติบัญญัติจะเข้าใจได้เว้นแต่จะ

ต้องใช้เวลาเพื่อศึกษาทำความเข้าใจสิ่งนั้น เป็นเหตุให้กระบวนการพิจารณากลั่นกรองกฎหมายโดยฝ่าย

นิติบัญญัติไม่เพียงพอต่อการจัดทำกฎหมายได้ การอาศัยกรรมาธิการวิสามัญเข้ามาช่วยในการพิจารณาจึง

มีความจำเป็นมากยิ่งขึ้น อย่างไรก็ตาม การดำเนินการจัดทำแผนพัฒนากฎหมายของส่วนราชการที่ผ่านมา

พบว่ายังมีปัญหาอุปสรรคและข้อบกพร่องหลายประการ ได้แก่

12-49

1. ความไม่พร้อมของส่วนราชการที่รับผิดชอบกฎหมาย กล่าวคือ ตามปกติกระทรวง ทบวง

กรมที่รับผิดชอบกฎหมายในเรื่องใดก็จะเป็นผู้ริเริ่มและจัดทำร่างกฎหมายขึ้นใหม่หรือร่างกฎหมายแก้ไข

เพิ่มเติม โดยมีสาเหตุจากการดำเนินงานแล้วเกิดปัญหาในทางปฏิบัติจึงต้องมีการยกร่างกฎหมายขึ้นใหม่

หรือการปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย ซึ่งมักจะไม่มีแผนการ ระยะเวลาดำเนินการหรือกรอบนโยบายที่แน่นอน

ต่อมาในปี พ.ศ. 2548 รัฐบาลกำหนดให้การพัฒนากฎหมายเป็นวาระแห่งชาติโดยกำหนดกรอบนโยบาย

การพัฒนากฎหมาย3หลักการ15แนวทางและกำหนดกระบวนการและขั้นตอนการดำเนินการจัดทำแผน

พัฒนากฎหมายการยกร่างกฎหมายการประเมินผลการปฏิบัติและการให้รางวัลประจำปีทำให้ส่วนราชการ

ที่รับผิดชอบต้องปรับตัวอย่างรวดเร็วเพื่อตอบสนองนโยบายของรัฐบาล จนทำให้เกิดข้อบกพร่องตาม

มา เช่น ขาดการประสานการจัดทำแผนนิติบัญญัติและแผนพัฒนากฎหมาย เนื่องจากตามมาตรา 15 แห่ง

พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546กำหนดให้สำนักงาน

คณะกรรมการกฤษฎกีาและสำนกัเลขาธกิารนายกรฐัมนตรีรว่มกนัจดัทำแผนนติบิญัญตั ิแต่ในการจดัทำแผน

พัฒนากฎหมายกลับกำหนดให้สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการ นอกจากนี ้

ยังเกิดความสับสนในแนวทางปฏิบัติเนื่องจากในปีพ.ศ.2548จะต้องดำเนินการจัดทำแผนนิติบัญญัติ4ปี

ให้สอดคล้องกับแผนบริหารราชการแผ่นดิน4ปี ซึ่งในแผนนิติบัญญัติได้กำหนดแผนการเสนอกฎหมายของ

ส่วนราชการในแต่ละปีไว้ด้วยแล้ว เมื่อรัฐบาลกำหนดให้มีการจัดทำแผนพัฒนากฎหมายตามกรอบนโยบายที่

รัฐบาลกำหนด3หลักการ15แนวทางทำให้ส่วนราชการเกิดความสับสนระหว่างแผนพัฒนากฎหมายประจำปี

กับแผนนิติบัญญัติที่ได้จัดทำขึ้นเนื่องจากมีกรอบแนวทางจัดทำแผนต่างกัน แนวทางปฏิบัติกำหนดออกมา

ในระยะกระชั้นชิดและในระยะเวลาแตกต่างกันทำให้เป็นภาระต่อการจัดทำแผนพัฒนากฎหมายและแผน

นิติบัญญัติแห่งชาติและต้องมีการปรับปรุงแผนกันหลายครั้ง นอกจากนี้ยังมีปัญหาปลีกย่อยเช่นการปรับตัว

ไม่ทันของบุคลากรการขาดการศึกษาอบรมที่มีมาตรฐานและขาดบุคลากรที่มีความรู้ความชำนาญ

2. ความลกัลัน่กนัระหวา่งกรอบระยะเวลาและขัน้ตอนดำเนนิงานกลา่วคอื กรอบระยะเวลาดำเนนิ

การกำหนดไว้1ปีตามปีปฏิทินงบประมาณ จึงควรจะได้มีการวางแผนการดำเนินการตั้งแต่เดือนกรกฎาคม

ของทุกปีคือก่อนสิ้นปีงบประมาณหนึ่งไตรมาสเพื่อให้มีระยะเวลาเพียงพอต่อการจัดทำแผนพัฒนากฎหมาย

ให้ทันกับต้นปีงบประมาณ แต่ที่ผ่านมากว่าจะจัดทำแผนพัฒนากฎหมายเสร็จทุกส่วนราชการก็ย่างเข้า

ไตรมาสที่2ของปีงบประมาณแล้วทำให้เหลือระยะเวลาดำเนินการให้เป็นไปตามแผนพัฒนากฎหมายไม่ถึงปี

ขณะที่ขั้นตอนกระบวนการดำเนินการจัดทำร่างกฎหมายมีหลายขั้นตอน ตั้งแต่การศึกษาวิเคราะห์กฎหมาย

ที่จะทำการพัฒนาซึ่งส่วนใหญ่มีเวลาศึกษาวิเคราะห์น้อยทำให้กฎหมายที่เสนอในแผนพัฒนากฎหมายอาจมี

ข้อบกพร่อง ขั้นตอนการยกร่างที่ต้องใช้นักกฎหมายที่มีความรู้ความชำนาญ ขั้นตอนการรับฟังความเห็นซึ่ง

จะต้องมีระยะเวลาดำเนินการที่พอสมควร และขั้นตอนการดำเนินการปรับปรุงแก้ไขร่างกฎหมายภายหลัง

การรับฟังความคิดเห็นและการจัดทำรายงานประกอบการยกร่างกฎหมาย

3. ข้อจำกัดด้านงบประมาณเนื่องจากการพัฒนากฎหมายจำเป็นต้องใช้งบประมาณในการดำเนิน

งานหากมีการจัดสรรงบประมาณไม่ทันต่อระยะเวลาที่จะต้องดำเนินการตามขั้นตอนของการพัฒนากฎหมาย

ก็จะส่งผลต่อการดำเนินการ โดยเฉพาะหากส่วนราชการใดไม่ได้จัดสรรงบประมาณไว้ก็จะทำให้เกิดปัญหา

ไม่มีงบประมาณดำเนินการตามแผน

12-50

4. ข้อจำกัดด้านเวลา เกิดจากการดำเนินจัดทำแผนพัฒนากฎหมายมีขั้นตอนและระยะเวลา

ดำเนินงานภายใน1ปีแต่กว่าจะจัดทำแผนพัฒนากฎหมายเสร็จและคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นแผนพัฒนา

กฎหมายของส่วนราชการ จะเหลือระยะเวลาดำเนินการให้เป็นไปตามแผนอย่างกระชั้นชิด หากมีกฎหมาย

หลายฉบับที่ต้องแก้ไขปรับปรุงก็จะก่อให้เกิดปัญหาในการบริหารจัดการ ซึ่งอาจจะส่งผลให้คุณภาพของ

กฎหมายที่ได้ไม่ดีเพียงพอหรือมีข้อบกพร่องได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากส่วนราชการนั้นเลือกเอากฎหมายที่

ปรับปรุงแก้ไขได้ง่ายและสะดวกมาบรรจุไว้ในแผนพัฒนากฎหมายเพื่อให้ได้ผลการประเมินการจัดทำแผน

พัฒนากฎหมายที่ดีโดยไม่คำนึงว่ากฎหมายนั้นสมควรนำมาพัฒนาและสอดคล้องกับนโยบายการพัฒนา

กฎหมายของรัฐบาลหรือไม่

5. ความไม่มีเสถียรภาพของรัฐบาล เนื่องจากกระบวนการนิติบัญญัติของไทยมักเกิดจากการคิด

ริเริ่มของรัฐบาลและกำหนดเป็นนโยบายหากรัฐบาลไม่มีเสถียรภาพหรือมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลหรือมีการ

เปลีย่นแปลงรฐัมนตรีแนวความคดิที่จะดำเนนิการหรอืสานตอ่นโยบายเพือ่ผลกัดนัรา่งกฎหมายก็จะสญูสิน้ไป

ด้วย หากรัฐบาลใหม่ไม่สนใจต่อการพัฒนากฎหมายก็จะดำเนินนโยบายบริหารประเทศไปโดยให้ความสำคัญ

ต่อการพัฒนากฎหมายน้อยลง และหากปล่อยให้ระยะเวลาล่วงเลยไปนานร่างกฎหมายที่ได้พัฒนาไว้ก็อาจจะ

ล้าสมัยไม่อาจนำมาใช้ได้จำเป็นต้องทำการศึกษายกร่างใหม่เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพการณ์ที่เปลี่ยนแปลง

ไป งบประมาณที่ใช้จ่ายในการดำเนินการพัฒนากฎหมายที่ผ่านมาเป็นอันสูญเปล่าและไม่เกิดความคุ้มค่า

ทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ เมื่อร่างกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร เนื้อหาของร่างก็อาจ

เปลี่ยนแปลงไปจากร่างเดิมที่ได้ดำเนินการมาอีกด้วย โดยเฉพาะเมื่อมีการปฏิวัติรัฐประหารเกิดขึ้นก็จะมีการ

ออกกฎหมายมาใช้บังคับเป็นจำนวนมาก โดยไม่ได้ผ่านกระบวนการตรากฎหมายที่มีมาตรฐานและเป็นระบบ

ทำให้เกดิปญัหากฎหมายซำ้ซอ้น กฎหมายบางฉบบัขาดการศกึษาวเิคราะห์วจิยัทางวชิาการที่เพยีงพอกฎหมาย

ที่ตราออกมาเป็นไปตามนโยบายตามยุคตามสมัย บางฉบับไม่มีสภาพใช้บังคับ บางฉบับไม่มีหน่วยงาน

ดแูลรบัผดิชอบบางฉบบัไม่สอดคลอ้งกบัขอ้เทจ็จรงิและความตอ้งการของสงัคมบางฉบบัลา้สมยั บางฉบบัให้

อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐเกินกว่าความจำเป็นบางฉบับสร้างภาระหน้าที่ค่าใช้จ่ายให้แก่ประชาชนเกินสมควรทำให้

กฎหมายที่ตราออกมาใช้บังคับกับประชาชนก่อให้เกิดปัญหาทางปฏิบัติ ส่งผลให้ประชาชนไม่เคารพกฎหมาย

และเป็นปัญหาและอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ แม้จะได้มีคณะกรรมการพัฒนากฎหมายซึ่งจัดตั้งตาม

พระราชบัญญัติคณะกรรมการคณะกรรมการกฤษฎีกา(ฉบับที่3)พ.ศ.2534แต่ก็ยังมีข้อบกพร่องในเรื่อง

ของความเป็นกลางและความมีอิสระในการดำเนินการ

(โปรดอ่านเนื้อหาสาระโดยละเอียดในมาริสา ไพทยะทัตย์ (2539) วิทยานิพนธ์ เรื่อง ปัญหา

กระบวนการนิติบัญญัติในรัฐธรรมนูญไทยคณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์)

12-51


ท่านเข้าใจถึงปัญหาของกระบวนการนิติบัญญัติในปัจจุบันอย่างไร จงอธิบาย



12-52

แนวตอบกิจกรรมหน่วยที่12

การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา

ตอนที่12.1แนวทางการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายในภาพรวม

แนวตอบกิจกรรม12.1.1

ในภาพรวมของการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายนั้นจะเห็นได้ว่า กฎหมายมีการแก้ไขปรับปรุง

และพัฒนาอยู่ตลอดเวลา โดยประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายCivilLaw การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย

ในอดีตที่ผ่านมามักดำเนินการในรูปแบบของการจัดทำประมวลกฎหมาย (codification) ต่อมาภายหลัง

เหตุผลความจำเป็นของการบัญญัติกฎหมายมีความหลากหลายและซับซ้อนมากขึ้น หากเนื้อหาสาระในจุด

สำคัญยังไม่มีการพัฒนาถึงระดับที่เด่นชัดเพียงพอ(maturityintheory) การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายในรูป

แบบของประมวลกฎหมายอาจไม่เหมาะสมและไม่ทันตอ่ความตอ้งการของสงัคม ทำให้ให้มีการตรากฎหมาย

ออกมาใช้บังคับอย่างฟุ่มเฟือยและมีลักษณะที่กระจัดกระจาย การแก้ไขปรับปรุงเพื่อลดความซ้ำซ้อนของ

กฎหมายและทำให้ประชาชนสามารถเขา้ใจกฎหมายได้งา่ยขึน้จงึจำเปน็ตอ้งอาศยัการรวบรวมกฎหมาย(com-

pilation)แทน และเมื่อคำนึงถึงสาระของกฎหมายทั้งด้านของเนื้อหา(substantive)และกลไกการบังคับใช้

(mechanism) แล้ว กระบวนการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาจึงควรต้องมีการเปลี่ยนแปลงแนวคิดและ

รูปแบบใหม่ซึ่งนอกจากการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายในรูปแบบของการรวบรวมกฎหมาย(compilation)แล้ว

กระบวนการเสนอแก้ไขกฎหมายโดยองค์กรอิสระที่เป็นกลาง (independent legislative advice) ก็เป็น

แนวทางใหม่ในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเพิ่มเติมจากแนวทางปกติ


แม้การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายCommon Lawกับ

ประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายCivil Law จะมีความแตกต่างกันอยู่บ้างทั้งในด้านของบ่อเกิดของกฎหมาย

(SourceofLaw)และนติิวธิีการบญัญตัิกฎหมาย แต่สิง่ที่เหมอืนกนัคอืแตล่ะประเทศตา่งก็มีหนว่ยงานกลาง

หรือองค์กรเฉพาะที่ทำหน้าที่ตรวจสอบกลั่นกรองและพิจารณาการจัดทำร่างกฎหมายก่อนที่จะเสนอต่อ

ฝ่ายนิติบัญญัติ ทั้งนี้ เพื่อให้การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและไม่เกิด

ความซ้ำซ้อน สำหรับประเทศอังกฤษซึ่งใช้ระบบกฎหมายที่ยึดตามแนวคำพิพากษาขณะเดียวกันก็มีการตรา

พระราชบัญญัติโดยรัฐสภาด้วยจึงทำให้พระราชบัญญัติที่ตราโดยรัฐสภามีปัญหาขัดแย้งกับระบบCommon

Lawประกอบกับพระราชบัญญัติของประเทศอังกฤษมีอยู่มากมายกระจัดกระจายกัน บางฉบับมีความ

12-53

ขดัแยง้กนัเองบางฉบบัก็ลา้สมยันอกจากนี้วธิีการรา่งกฎหมายของประเทศองักฤษยงัแตกตา่งไปจากประเทศ

ในภาคพื้นยุโรป ขณะที่ประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งใช้ระบบกฎหมายCommonLawแบบเดียวกับประเทศ

อังกฤษแต่กระบวนการร่างกฎหมายไม่มีแบบแผนเหมือนในประเทศอังกฤษ เพราะไม่มีองค์กรที่รับผิดชอบ

ในการกลั่นกรองและยกร่างกฎหมาย ซึ่งต่างจากการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศฝรั่งเศส

จะมีการจัดตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกา(Conseild’Etat)ขึ้นรับผิดชอบในการตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย


ประเทศไทยได้มีการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายในเชิงโครงสร้างทั้งระบบหรืออาจกล่าวได้

ว่าเป็นการปฏิรูปกฎหมายมาแล้ว2ครั้งโดยครั้งแรกในสมัยพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกได้มี

การชำระสะสางกฎหมายทั้งหมดโดยรวบรวมกฎหมายให้เป็นหมวดหมู่(compilation)และแก้ไขบทบัญญัติ

ต่างๆ ให้เกิดความยุติธรรมยิ่งขึ้นเรียกว่า “กฎหมายตราสามดวง” และครั้งที่ 2 ในสมัยพระบาทสมเด็จ

พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้มีการปฏิรูประบบกฎหมายตามแบบอย่างของประเทศตะวันตก โดยเฉพาะการ

จัดทำประมวลกฎหมายอาญาประมวลกฎหมายแพ่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาและประมวล

กฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งพร้อมกับจัดตั้งหน่วยงานหรือองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบกลั่นกรองและ

จัดทำร่างกฎหมายก่อนที่จะเสนอต่อฝ่ายนิติบัญญัติโดยเฉพาะ รวมทั้งยังได้มีการบัญญัติกฎหมายมหาชน

ขึ้นใช้บังคับจำนวนมาก ภายหลังการปรับปรุงใหญ่ในช่วงเวลาดังกล่าวแล้ว การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนา

กฎหมายของประเทศไทยก็เป็นเพียงการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเดิมให้มีรายละเอียดชัดเจนขึ้นตามแต่โอกาส

อำนวย ขณะที่สังคมก็เริ่มจะรู้สึกว่าการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเพื่อการพัฒนาประเทศมีความยุ่งยากซับซ้อน

เพราะมีปัญหาติดขัดที่ตัวบทกฎหมายเป็นส่วนใหญ่ดังจะเห็นได้จากทุกครั้งของการประชุมสัมมนาเพื่อ

จัดทำแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติมักจะมีข้อเสนอว่าต้องปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องให้

เหมาะสมกับแนวทางที่จะพัฒนาด้วยเสมอจนกระทั่งได้มีจัดตั้ง“คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย”ขึ้น ภายใต้

พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา(ฉบับที่3)พ.ศ.2534 เป็นแกนในการประสานงานกับการพัฒนาใน

ด้านต่างๆเพื่อช่วยผลักดันให้การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นไปตามเป้าหมายโดยเสนอกฎหมาย

เพื่อชักนำสังคมหรือสนองตอบสังคมให้เป็นไปตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ขณะเดียวกัน

ก็จัดให้มีกฎหมายที่เอื้ออำนวยต่อสภาพของสังคมที่ได้เปลี่ยนไป


ประมวลกฎหมายอาญาของไทยในรอบ 53ปีนั้น ได้มีการแก้ไขปรับปรุงและเพิ่มเติมถึง 28 ครั้ง

นับแต่ประมวลกฎหมายอาญามีผลใช้เมื่อวันที่ 1มกราคมพ.ศ.2500 โดยการแก้ไขปรับปรุงในช่วง35ปี

แรกนั้น ส่วนใหญ่จะให้ความสำคัญกับการเพิ่มอัตราโทษให้สูงขึ้นซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงแนวความคิดของ

การใช้โทษข่มขู่เพื่อป้องกันและปราบปรามอาชญากรรม แต่การแก้ไขปรับปรุงในระยะหลังๆจะมุ่งเน้นไปที่

การนำเงื่อนไขของทฤษฎีการลงโทษแบบแก้แค้นทดแทน(RetributiveTheory)คือการลงโทษต้องกระทำ


12-54


เพื่อคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและสังคมมากขึ้น

ตอนที่12.2ทฤษฎีและแนวคิดประกอบการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา


การคุ้มครองนิติสมบัติในวิถีทางสุดท้าย (subsidiaerer rechtsgueterschutz)นั้น เป็นแนวคิด

เกี่ยวกับการที่รัฐจะกำหนดให้การกระทำใดเป็นความผิดอาญาหรือไม่ ควรคำนึงถึงคุณสมบัติในทาง

เนื้อหาของการกระทำด้วยว่า การกระทำนั้นสมควรที่จะถูกกำหนดให้เป็นความผิดอาญาหรือไม่ กล่าวคือ

แม้ว่าข้อห้ามไม่ให้กระทำการบางอย่างและข้อบังคับให้กระทำการบางอย่างของกฎหมายอาญาจะถือเป็น

หน้าที่ส่วนหนึ่งในทางจริยศาสตร์สังคม แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าการทำหน้าที่ในทางจริยศาสตร์สังคมในทุกๆ

กรณีจะต้องมีมาตรการบังคับทางอาญาเสมอไป การให้ความคุ้มครองโดยวิธีการใช้กฎหมายอาญาเป็นแต่

เพียงสิ่งที่ช่วยเข้ามาเสริมดังนั้นกฎหมายอาญาจึงอยู่ในฐานะที่เป็นวิถีทางสุดท้าย(ultimaratio)เนื่องจาก

เป็นมาตรการทางกฎหมายของรัฐที่ล่วงล้ำเข้าไปในสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่มีผลรุนแรงที่สุด กฎหมาย

อาญาควรจะถูกนำมาใช้ก็ต่อเมื่อวิธีการอื่นๆที่มีความรุนแรงน้อยกว่าใช้ไม่ได้ผล หากรัฐใช้มาตรการบังคับ

ทางกฎหมายอาญาทั้งที่มาตรการบังคับอื่นๆ เช่นมาตรการทางกฎหมายแพ่งหรือมาตรการทางปกครองยัง

คงสามารถที่จะคุ้มครองนิติสมบัติได้ดีพอๆหรือดีกว่าหรือมีความรุนแรงน้อยกว่า การใช้มาตรการบังคับ

ทางกฎหมายอาญานั้นย่อมเป็นการไม่เหมาะสม และถือเป็นการขัดต่อข้อห้ามของการเกินสัดส่วน (das

uebermassverbot)


การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาในระยะหลังๆ ได้มีการพยายามแก้ไขปรับปรุงโดยตั้งอยู่บน

พื้นฐานแนวความคิดที่ว่า กฎหมายอาญามีไว้เพื่อที่จะคุ้มครองนิติสมบัติหรือคุณธรรมทางกฎหมายที่มีอยู่

ก่อนแล้ว(vorgegebenerechtsgueter)กล่าวคือเป็นการคุ้มครองสิทธิของปัจเจกชนที่มีอยู่ก่อนที่จะมีรัฐ

ดังนั้น การกระทำที่เป็นแต่เพียงขัดต่อศีลธรรมแต่ไม่ได้ก่อให้เกิดความเสียหายแก่สิทธิของบุคคลอื่นแล้ว

จึงไม่ควรถูกกำหนดให้เป็นความผิดอาญา เช่นเดียวกับการละเมิดต่อกฎเกณฑ์ต่างๆ ของรัฐ (staatliche

anordnungen)ที่ไม่ได้มีไว้เพื่อที่จะคุ้มครองนิติสมบัติ การละเมิดต่อกฎเกณฑ์ดังกล่าว ถือเป็นเพียงการ

ละเมิดต่อระเบียบที่ไม่ควรที่จะนำมาตรการการลงโทษทางอาญามาใช้บังคับ เพราะเนื้อหาของข้อห้ามไม่ให้

กระทำหรือข้อกำหนดให้กระทำดังกล่าวนั้นเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นโดยรัฐไม่ใช่เป็นสิ่งที่มีอยู่แต่เดิมก่อนที่จะมีรัฐ


เนื่องจากโครงสร้างของความผิดอาญา (Verbrechensaufbau)ประการหนึ่ง คือ จะต้องเป็นการ

กระทำที่ครบองค์ประกอบที่กฎหมายบัญญัติ จึงทำให้การกำหนดความผิดฐานต่างๆโดยทั่วไป มีลักษณะ

12-55

เป็นการประมวลองค์ประกอบหรืออาจกล่าวได้ว่าถ้อยคำที่บัญญัติไว้ในกฎหมายก็คือ องค์ประกอบนั่นเอง

และจากหลักประกันของกฎหมายอาญาที่ว่า “บุคคลจักต้องรับโทษในทางอาญาต่อเมื่อได้กระทำการ

อันกฎหมายที่ใช้ในขณะกระทำนั้นบัญญัติเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้” การบัญญัติและแก้ไขปรับปรุง

กฎหมายอาญาในแต่ละครั้งจึงต้องมีความชัดเจนเท่าที่สามารถจะทำได้ เนื่องจากการลงโทษทางอาญาเป็น

มาตรการที่รุนแรงที่สุดของรัฐที่ใช้กับพลเมือง ดังนั้น รูปแบบการยกร่างแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาจะ

ต้องสั้นกระชับ ไม่เขียนยืดยาวจนเกินความจำเป็นจนยุ่งยากและเสียเวลาในการอ่าน เค้าโครงของกฎหมาย

มีโครงสร้างเป็นลำดับที่ดี ภาษาที่ใช้สามารถเข้าใจได้ง่ายและไม่เคลือบคลุม ในส่วนของสาระของกฎหมาย

ทั้งด้านของเนื้อหา (substantive)และกลไกการบังคับใช้ (mechanism)ก็จะต้องสอดคล้องกับการแก้ไข

ปัญหาที่มุ่งประสงค์ได้ (efficiency) และวิธีการซึ่งใช้แก้ไขปัญหาดังกล่าวก็จะต้องเหมาะสมทั้งในแง่ภาระ

(costandbenefit)และในแง่ทัศนะตลอดจนความรู้สึกของสมาชิกในสังคม(acceptable)


เนื่องจากกฎหมายเป็นเหตุชักนำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในสังคม(cause)ได้และในขณะเดียวกัน

ก็เป็นผล (effect) ที่ต้องบัญญัติขึ้นให้สอดคล้องหรือมิให้ขัดขวางกับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในสังคม

กระบวนการแกไ้ขปรบัปรงุกฎหมายอาญาในเชงิสงัคมวทิยาจงึเปน็การศกึษาถงึความสมัพนัธ์ระหวา่งกฎหมาย

กับสังคมอย่างใกล้ชิด และเนื่องจากสังคมมีความเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอทั้งโดยปัจจัยภายในของสังคมและ

อิทธิพลจากปัจจัยภายนอก ดังนั้น การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาให้สอดคล้องกับสภาพสังคมหรือเพื่อ

คุ้มครองความสงบเรียบร้อยในสังคม จึงเป็นเรื่องที่ต้องพัฒนาเรื่อยไปตลอดเวลามากบ้างน้อยบ้างตามความ

จำเป็นของสถานการณ์ การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายของแต่ละสังคมนั้นจำเป็นต้องอาศัยศาสตร์ต่างๆเข้าช่วย

ในการศึกษาวิเคราะห์ เช่น เศรษฐศาสตร์ รัฐศาสตร์ สังคมวิทยา วิทยาศาสตร์ สถิติ และคณิตศาสตร์ จะ

อาศัยแต่เฉพาะนักกฎหมายไม่ได้ จำเป็นต้องมีนักวิชาการฝ่ายอื่นๆ ร่วมด้วย และการศึกษาวิชากฎหมาย

เปรียบเทียบ(ComparativeLaw)จะมีประโยชน์อย่างมากที่จะได้เห็นแนวทางและผลของแนวทางการแก้

ปัญหาในอีกระบบกฎหมายหนึ่ง

ตอนที่12.3นิติวิธีในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาและปัญหาของกระบวนการนิติบัญญัติ

ในปัจจุบัน


เนื่องจากกฎหมายอาญาเป็นกฎหมายที่บัญญัติความผิดและกำหนดโทษไว้ซึ่งย่อมส่งผลกระทบ

โดยตรงต่อสิทธิและเสรีภาพของบุคคลตามที่รัฐธรรมนูญให้การรับรองคุ้มครอง ในการบัญญัติและการแก้ไข

ปรับปรุงกฎหมายอาญาแต่ละครั้งจึงเป็นเรื่องที่จะต้องพิจารณาโดยคำนึงถึงหลักนิติรัฐหรือนิติธรรม (Rule

ofLaw)อย่างรอบคอบระมัดระวัง การตราและการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาที่ผ่านมาส่วนใหญ่จึงจำกัด

อยู่เฉพาะกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติและพระราชกำหนดเท่านั้น อย่างไรก็ตาม นอกจากการแก้ไข

12-56

ปรับปรุงในเนื้อหาสาระแล้วการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญายังอาจกระทำได้ในรูปแบบของจัดทำประมวล

กฎหมายแบบใหม่ (code à droit constant) ด้วยการนำกฎหมายฉบับต่างๆ ที่ใช้บังคับอยู่มารวบรวม

เป็นประมวลกฎหมายและจัดโครงสร้างของบทบัญญัติในส่วนต่างๆ เสียใหม่ให้เป็นหมวดหมู่และมีความ

เชื่อมโยงกันอย่างเป็นเหตุเป็นผลโดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงหลักการของกฎหมายซึ่งเป็นแนวทางเดียวกับการ

ตราพระราชบัญญัติรวบรวมกระบวนการตรากฎหมาย(TheConsolidationofEnactmentProcedure

Act1949)ของประเทศอังกฤษ และการจัดทำประมวลกฎหมายแบบไม่แก้ไขเนื้อหาของประเทศฝรั่งเศส


ปัญหาการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายภายใต้การปกครองระบอบประชาธิปไตยของไทย

พบว่า ฝ่ายนิติบัญญัติใช้เวลาในการนิติบัญญัติน้อยมาก เพราะรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบในการเสนอให้

แก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่ตนรับผิดชอบจะมีระยะเวลาอยู่ในตำแหน่งสั้นหรือบางกรณีก็เร่งรีบที่จะจัดสร้าง

ผลงานเสียจนได้กฎหมายที่ไม่ดีเมื่อตราออกมาใช้บังคับไม่นานก็พบข้อบกพร่องที่ต้องแก้ไขมากมาย

บรรยากาศการใช้อำนาจนติบิญัญตัิสว่นหนึง่ถกูนำไปเปน็เกมในการตอ่สู้เพือ่ชยัชนะในทางการเมอืง กฎหมาย

ใดหากไม่เอื้ออำนวยต่อการหาเสียงแล้วก็มักไม่ได้รับความสนใจและการพิจารณาเป็นไปโดยล่าช้า แม้

กฎหมายบางฉบับจะมีความสำคัญต่อสังคมแต่ถ้าเนื้อหาสาระของกฎหมายฉบับนั้นสาธารณชนยังมีความ

แตกแยกทางทัศนะความคิดเห็นกันมาก นักการเมืองมักจะไม่กล้าเสนอตนแก้ไขปัญหาโดยการออกกฎหมาย

เพราะเกรงว่าจะเสียคะแนนนิยมจากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งนอกจากปัญหาของฝ่ายนิติบัญญัติข้างต้นแล้ว ปัญหา

ต่างๆในสังคมที่มีความหลากหลายซับซ้อนมากขึ้นย่อมจะส่งผลทำให้การตราและการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย

มีความยุ่งยากมากยิ่งขึ้น อย่างไรก็ตาม การดำเนินการจัดทำแผนพัฒนากฎหมายของส่วนราชการที่ผ่านมา

พบว่ายังมีปัญหาอุปสรรคและข้อบกพร่องหลายประการได้แก่ความไม่พร้อมของส่วนราชการที่รับผิดชอบ

กฎหมาย ความลักลั่นกันระหว่างกรอบระยะเวลาและขั้นตอนดำเนินงาน ข้อจำกัดด้านงบประมาณข้อจำกัด

ด้านเวลา และความไม่มีเสถียรภาพของรัฐบาล เป็นต้น

12-57

แบบประเมินผลตนเองหลังเรียน

วัตถุประสงค์ เพื่อประเมินความก้าวหน้าในการเรียนรู้ของนักศึกษาเกี่ยวกับเรื่อง “การแก้ไขปรับปรุง

กฎหมายอาญา”

คำแนะนำ อ่านคำถามต่อไปนี้ แล้วเขียนคำตอบลงในช่องว่างที่กำหนดให้ นักศึกษามีเวลาทำแบบ

ประเมินผลตนเองชุดนี้30นาที

1. จงอธิบายถึงแนวทางการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายในภาพรวม

2. จงอธิบายถึงทฤษฎีและแนวคิดประกอบการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญา

3. จงอธิบายถึงนิติวิธีในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายและปัญหาของกระบวนการนิติบัญญัติในปัจจุบัน

12-58

เฉลยแบบประเมินผลตนเองหน่วยที่12

ก่อนเรียนและหลังเรียน

1.แนวทางการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายในภาพรวมในภาพรวมของการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายนั้นจะเห็นได้ว่า กฎหมายมีการแก้ไขปรับปรุง

และพัฒนาอยู่ตลอดเวลา โดยการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศที่ใช้ระบบกฎหมาย

CivilLaw ในอดีตที่ผ่านมามักดำเนินการในรูปแบบของการจัดทำประมวลกฎหมาย(codification) ต่อมา

ภายหลังเหตุผลความจำเป็นของการบัญญัติกฎหมายมีความหลากหลายและซับซ้อนมากขึ้น การแก้ไข

ปรับปรุงกฎหมายในรูปแบบของประมวลกฎหมาย อาจไม่เหมาะสมและไม่ทันต่อความต้องการของสังคม

ทำให้มีการตรากฎหมายออกมาใช้บังคับอย่างฟุ่มเฟือยและมีลักษณะที่กระจัดกระจาย การแก้ไขปรับปรุง

เพื่อลดความซ้ำซ้อนของกฎหมายและทำให้ประชาชนสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายขึ้นจึงจำเป็นต้องอาศัย

การรวบรวมกฎหมาย(compilation)แทน และแม้ว่าการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศที่ใช้

ระบบกฎหมายCommonLawกับประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายCivilLawจะมีความแตกต่างกันทั้งในด้าน

ของบ่อเกิดของกฎหมาย(SourceofLaw)และนิติวิธีการบัญญัติกฎหมาย แต่สิ่งที่เหมือนกันคือแต่ละ

ประเทศต่างก็มีหน่วยงานกลางหรือองค์กรเฉพาะที่ทำหน้าที่ตรวจสอบกลั่นกรองและพิจารณาการจัดทำร่าง

กฎหมายก่อนที่จะเสนอต่อฝ่ายนิติบัญญัติ

สำหรับประเทศไทยมีการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายเชิงโครงสร้างทั้งระบบมาแล้ว 2 ครั้ง

ครั้งแรกเป็นการชำระสะสางกฎหมายทั้งหมดและจัดให้เป็นหมวดหมู่ (compilation) เรียกว่า “กฎหมาย

ตราสามดวง” และครั้งที่ 2 เป็นการปฏิรูประบบกฎหมายตามแบบอย่างของประเทศตะวันตก โดยการจัด

ทำประมวลกฎหมายอาญาประมวลกฎหมายแพ่ง ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และประมวล

กฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งพร้อมกับจัดตั้งหน่วยงานหรือองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบกลั่นกรองและ

จัดทำร่างกฎหมายก่อนที่จะเสนอต่อฝ่ายนิติบัญญัติโดยเฉพาะ หลังจากนั้นการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนา

กฎหมายของประเทศไทยก็เป็นเพียงการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเดิมให้มีรายละเอียดชัดเจนขึ้นตามแต่

โอกาสอำนวย อย่างไรก็ตาม ในส่วนของประมวลกฎหมายอาญานั้นมีการแก้ไขปรับปรุงและเพิ่มเติมมา

แล้ว28 ครั้งนับแต่วันที่มีผลใช้บังคับคือวันที่1มกราคมพ.ศ.2500 โดยการแก้ไขปรับปรุงระยะแรกนั้น

ส่วนใหญ่จะให้ความสำคัญกับการเพิ่มอัตราโทษให้สูงขึ้นซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงแนวความคิดของการใช้โทษ

ข่มขู่เพื่อป้องกันและปราบปรามอาชญากรรม แต่การแก้ไขปรับปรุงในระยะหลังๆ จะมุ่งเน้นไปที่การนำ

เงื่อนไขของทฤษฎีการลงโทษแบบแก้แค้นทดแทน (Retributive Theory) คือ การลงโทษต้องกระทำ


12-59


เพื่อคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและสังคมมากขึ้น

2.ทฤษฎีและแนวคิดประกอบการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาการตราและแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาไม่ว่าจะกระทำในรูปแบบนิติวิธีใดนั้น ควรคำนึงถึง

ทฤษฎีและแนวความคิดที่เป็นหัวใจและรากฐานสำคัญของระบบกฎหมายCivil Lawบางประการมาเป็น

ข้อพิจารณาประกอบได้แก่

- การคุ้มครองนิติสมบัติในวิถีทางสุดท้าย (subsidiaerer rechtsgueterschutz) ซึ่งเป็นแนวคิด

เกี่ยวกับการที่รัฐจะกำหนดให้การกระทำใดเป็นความผิดอาญาหรือไม่ ควรคำนึงถึงคุณสมบัติในทางเนื้อหา

ของการกระทำด้วยว่า การกระทำนั้นสมควรที่จะถูกกำหนดให้เป็นความผิดอาญาหรือไม่ เนื่องจากเป็น

มาตรการทางกฎหมายของรัฐที่ล่วงล้ำเข้าไปในสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่มีผลรุนแรงที่สุด กฎหมายอาญา

ควรจะถกูนำมาใช้ก็ตอ่เมื่อวธิีการอื่นๆที่มีความรนุแรงนอ้ยกว่าใช้ไม่ได้ผลหรืออาจกล่าวได้วา่กฎหมายอาญา

อยู่ในฐานะที่เป็นวิถีทางสุดท้าย (ultima ratio) หากรัฐใช้มาตรการบังคับทางกฎหมายอาญาทั้งที่มาตรการ

บังคับอื่นๆเช่นมาตรการทางกฎหมายแพ่งหรือมาตรการทางการปกครองยังสามารถที่จะคุ้มครองนิติสมบัติ

ได้ดีพอๆ หรือดีกว่าหรือมีความรุนแรงน้อยกว่า การใช้มาตรการบังคับทางกฎหมายอาญานั้นย่อมเป็นการ

ไม่เหมาะสมและถือเป็นการขัดต่อข้อห้ามของการเกินสัดส่วน(dasuebermassverbot)

- การกระทำที่เพียงแต่ขัดต่อศีลธรรมหรือละเมิดต่อกฎเกณฑ์ของรัฐที่ไม่ได้มีไว้เพื่อที่จะคุ้มครอง

นิติสมบัติไม่ควรที่จะนำมาตรการการลงโทษทางอาญามาใช้บังคับ ทั้งนี้ เนื่องจากกฎหมายอาญามีไว้เพื่อ

ที่จะคุ้มครองนิติสมบัติที่มีอยู่ก่อนแล้ว (vorgegebene rechtsgueter) กล่าวคือ เป็นการคุ้มครองสิทธิ

ของปัจเจกชนที่มีอยู่ก่อนที่จะมีรัฐ ดังนั้น การกระทำที่เป็นแต่เพียงขัดต่อศีลธรรมแต่ไม่ได้ก่อให้เกิดความ

เสียหายแก่สิทธิของบุคคลอื่นแล้วจึงไม่ควรถูกกำหนดให้เป็นความผิดอาญา เช่นเดียวกับการละเมิดต่อ

กฎเกณฑ์ต่างๆของรัฐที่ไม่ได้มีไว้เพื่อที่จะคุ้มครองนิติสมบัติการละเมิดต่อกฎเกณฑ์ดังกล่าวถือเป็นเพียง

การละเมิดต่อระเบียบที่ไม่ควรที่จะนำมาตรการการลงโทษทางอาญามาใช้บังคับ เพราะเนื้อหาของข้อห้าม

ไม่ให้กระทำหรือข้อกำหนดให้กระทำดังกล่าวนั้นเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นโดยรัฐไม่ใช่เป็นสิ่งที่มีอยู่แต่เดิมก่อนที่จะ

มีรัฐ(nichtvorgegeben)

- โครงสร้างของความผิดอาญา (Verbrechensaufbau) เนื่องจากส่วนหนึ่งของโครงสร้าง

ของความผิดอาญาคือ จะต้องเป็นการกระทำที่ครบองค์ประกอบที่กฎหมายบัญญัติ ดังนั้น การกำหนด

ความผิดฐานต่างๆโดยทั่วไปจึงมีลักษณะเป็นการประมวลองค์ประกอบหรืออาจกล่าวได้ว่าถ้อยคำที่บัญญัติ

ไว้ในกฎหมายก็คือองค์ประกอบนั่นเอง และจากหลักประกันของกฎหมายอาญาที่ว่า“บุคคลจักต้องรับโทษ

ในทางอาญาต่อเมื่อได้กระทำการอันกฎหมายที่ใช้ในขณะกระทำนั้นบัญญัติเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้”

การบัญญัติและแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาในแต่ละครั้งจึงต้องมีความชัดเจนเท่าที่จะทำได้ เนื่องจากการ

ลงโทษทางอาญาเป็นมาตรการที่รุนแรงที่สุดของรัฐที่ใช้กับพลเมือง รูปแบบการยกร่างแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย

อาญาจงึตอ้งสัน้กระชบั ไม่ยดืยาวจนเกนิความจำเปน็จนยุง่ยากและเสยีเวลาในการอา่น เคา้โครงของกฎหมาย

12-60

มีโครงสร้างเป็นลำดับที่ดี ภาษาที่ใช้สามารถเข้าใจได้ง่ายและไม่เคลือบคลุม ในส่วนของสาระของกฎหมายทั้ง

ด้านของเนื้อหา(substantive)และกลไกการบังคับใช้(mechanism)จะต้องสอดคล้องกับการแก้ไขปัญหา

ที่มุ่งประสงค์(efficiency)และวิธีการซึ่งใช้แก้ไขปัญหาดังกล่าวก็จะต้องเหมาะสมทั้งในแง่ภาระ(costand

benefit)และในแง่ทัศนะตลอดจนความรู้สึกของสมาชิกในสังคม(acceptable)

- การศกึษาวเิคราะห์ในเชงิสงัคมวทิยา ทัง้นี ้เนือ่งจากกฎหมายเปน็เหตุชกันำให้เกดิการเปลีย่นแปลง

ในสังคม (cause) ได้ และในขณะเดียวกันก็เป็นผล (effect) ที่ต้องบัญญัติขึ้นให้สอดคล้องหรือมิให้

ขัดขวางกับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในสังคม การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาในเชิงสังคมวิทยาจึงเป็นการ

ศึกษาถึงความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายกับสังคมอย่างใกล้ชิด เนื่องจากสังคมมีความเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอ

ทั้งโดยปัจจัยภายในของสังคมและอิทธิพลจากปัจจัยภายนอก ดังนั้น การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาให้

สอดคล้องกับสภาพสังคมหรือเพื่อคุ้มครองความสงบเรียบร้อยในสังคม จึงเป็นเรื่องที่ต้องพัฒนาเรื่อยไป

ตลอดเวลามากบ้างน้อยบ้างตามความจำเป็นของสถานการณ์ ซึ่งจำเป็นต้องอาศัยศาสตร์ต่างๆ เข้าช่วยใน

การศึกษาวิเคราะห์เช่นเศรษฐศาสตร์รัฐศาสตร์สังคมวิทยาวิทยาศาสตร์สถิติและคณิตศาสตร์เป็นต้น

จะอาศัยแต่เฉพาะนักกฎหมายไม่ได้จำเป็นต้องมีนักวิชาการฝ่ายอื่นๆร่วมด้วย และการศึกษาวิชากฎหมาย

เปรียบเทียบ(ComparativeLaw)จะมีประโยชน์อย่างมากที่จะได้เห็นแนวทางและผลของแนวทางการแก้

ปัญหาในอีกระบบกฎหมายหนึ่ง

3.นิติวิธีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาและปัญหาของกระบวนการนิติบัญญัติในปัจจุบันเนื่องจากกฎหมายอาญาเป็นกฎหมายที่บัญญัติความผิดและกำหนดโทษไว้ซึ่งย่อมส่งผลกระทบ

โดยตรงต่อสิทธิและเสรีภาพของบุคคล ในการบัญญัติและการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาแต่ละครั้งจึง

เป็นเรื่องที่จะต้องพิจารณาโดยคำนึงถึงหลักนิติรัฐหรือนิติธรรม (Rule of Law) อย่างรอบคอบระมัดระวัง

การตราและการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญาที่ผ่านมาส่วนใหญ่จึงจำกัดอยู่เฉพาะกฎหมายในระดับ

พระราชบัญญัติและพระราชกำหนดเท่านั้น อย่างไรก็ตาม การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอาญายังอาจกระทำได้

ในรูปแบบของจัดทำประมวลกฎหมายแบบใหม่ (codeàdroitconstant)ด้วยการนำกฎหมายฉบับต่างๆ

ที่ใช้บังคับอยู่มารวบรวมเป็นประมวลกฎหมายและจัดโครงสร้างของบทบัญญัติในส่วนต่างๆ เสียใหม่ให้

เป็นหมวดหมู่และมีความเชื่อมโยงกันอย่างเป็นเหตุเป็นผลโดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงหลักการของกฎหมาย

ซึ่งเป็นแนวทางเดียวกับการตราพระราชบัญญัติรวบรวมกระบวนการตรากฎหมาย (TheConsolidation

ofEnactmentProcedureAct1949)ของประเทศอังกฤษ และการจัดทำประมวลกฎหมายแบบไม่แก้ไข

เนื้อหาของประเทศฝรั่งเศส ซึ่งมีข้อดี คือ นอกจากจะช่วยให้ผู้ร่างกฎหมายเห็นถึงข้อบกพร่องและความ

ไม่เหมาะสมของกฎหมายเพื่อเป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาแก้ไขปรับปรุงกฎหมายในโอกาสต่อไปแล้ว

ยงัสามารถแกไ้ขปญัหาของกระบวนการนติบิญัญตัิในปจัจบุนัซึง่ฝา่ยนติบิญัญตัิใช้เวลาในการนติบิญัญตัินอ้ย

มากเพราะรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบในการเสนอให้แก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่ตนรับผิดชอบจะมีระยะเวลา

อยู่ในตำแหน่งสั้นหรือบางกรณีก็เร่งรีบที่จะจัดสร้างผลงานเสียจนได้กฎหมายที่ไม่ดีเมื่อตราออกมาใช้บังคับ

ไม่นานก็พบข้อบกพร่องที่ต้องแก้ไขมากมาย บรรยากาศการใช้อำนาจนิติบัญญัติส่วนหนึ่งถูกนำไปเป็นเกม

12-61

ในการต่อสู้เพื่อชัยชนะในทางการเมือง กฎหมายใดหากไม่เอื้ออำนวยต่อการหาเสียงแล้วก็มักไม่ได้รับความ

สนใจและการพิจารณาเป็นไปโดยล่าช้าแม้กฎหมายบางฉบับจะมีความสำคัญต่อสังคมแต่ถ้าเนื้อหาสาระของ

กฎหมายฉบับนั้นสาธารณชนยังมีความแตกแยกทางทัศนะความคิดเห็นกันมาก นักการเมืองมักจะไม่กล้า

เสนอตนแก้ไขปัญหาโดยการออกกฎหมายเพราะเกรงว่าจะเสียคะแนนนิยมจากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง

หน่วย ที่ การ แก้ไข ปรับปรุง...

Documents