มหาอทกภย ป 2554

บทเรยนจากประสบการณ

มหาอทกภย ป 2554 : บทเรยนจากประสบการณ

พมพครงท 1 สงหาคม 2555

จำนวน 1,000 เลม

ทปรกษา นพ.พงษพสทธ จงอดมสข

ผเขยน ศ.นพ.ไพบลย สรยะวงศไพศาล และ สำนกงานสถตแหงชาต (สสช.)

บรรณาธการ นพ.คณตสรณ สมฤทธเดชขจร

ภก.สรชย จำเนยรดำรงการ

กองบรรณาธการ น.ส.วรรณพร บญเรอง น.ส.นธภา อดมสาล

น.ส.ฐตมา นวชนกล นายศภฑต สนธนช

สนบสนนและจดพมพ สถาบนวจยระบบสาธารณสข (สวรส.)

สำนกงานสถตแหงชาต (สสช.)

สำนกงานพฒนานโยบายสขภาพระหวางประเทศ

(International Health Policy Program Thailand - IHPP)

สถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาต (สพฉ.)

องคการอนามยโลก (World Health Organization - WHO)

กองทนเพอเดกแหงสหประชาชาต

(United Nations Children’s Fund - UNICEF)

ภาพประกอบ สำนกวจยสงคมและสขภาพ (สวสส.)

ออกแบบรปเลม www.decemberry.com

พมพท หางหนสวนจำกด ซนตาการพมพ

เผยแพรโดย สถาบนวจยระบบสาธารณสข (สวรส.)

ชน 4 อาคารสขภาพแหงชาต กระทรวงสาธารณสข

ซ.สาธารณสข 6 ถ.ตวานนท 14 ต.ตลาดขวญ อ.เมอง จ.นนทบร 11000

โทรศพท 0 2832 9200 โทรสาร 0 2832 9201

www.hsri.or.th

สารบญ

บทนำ 7

แนวคดการรบมอภยพบตในขอบเขตบรการการแพทยและการสาธารณสข 9

ขอคนพบ 11

• ภาพรวม 11

• กลไกเจาภาพ 16

• ความพรอมในการรบมอ 21

ประสบการณปญหาและบทเรยนสำคญ 26

คำนำ

ปญหาอทกภยป พ.ศ. 2554 ไดสรางความเสยหายแกประเทศและประชาชน

จำนวนมาก แมวาหนวยงานตางๆ จะไดพยายามอยางเตมทในการเยยวยาความ

เดอดรอนดงกลาว เมอปญหาดงกลาวทเลาลง หนวยงานหลายภาคสวนจงให

ความสนใจถอดบทเรยนเพอพลกวกฤตเปนโอกาสพฒนา สำหรบหนวยงานดาน

สขภาพตางๆ อาทเชน สำนกบรหารการสาธารณสข กรมสนบสนนบรการสขภาพ

กรมสขภาพจต กรมอนามย กรมควบคมโรค กรมวทยาศาสตรการแพทย สถาบน

การแพทยฉกเฉนแหงชาต ฯลฯ ตางไดดำเนนการถอดบทเรยนเพอนำไปสการ

ปรบปรงการรบมอกบภยพบตของหนวยงานนนๆ ในโอกาสตอไป สถาบนวจย

ระบบสาธารณสขพบวา บทเรยนทหนวยงานตางๆ สรปขนเปนขอมลและความร

ททรงคณคายง แตจะมประโยชนมากขน หากไดบรณาการความรทงหมดเขา

ดวยกน เปนความรเชงระบบเพอเตรยมรบมอกบปญหาอทกภยและภยพบตอนๆ

ในอนาคต

บทเรยนทนำเสนอในครงนมงเนนมตสขภาพเปนหลก และพงประเดนไปยง

การบรหารจดการดานการแพทยและสาธารณสขเปนสำคญ โดยประมวลบทเรยน

ของหนวยงานดงกลาว รวมกบทบทวนเอกสารวชาการ พรอมนำผลการสำรวจ

ครวเรอนประสบภยในพนทนำทวม 61 จงหวดของสำนกงานสถตแหงชาต ผาน

การสนบสนนของสถาบนวจยระบบสาธารณสข สำนกงานพฒนานโยบายสขภาพ

ระหวางประทศ สถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาต กองทนเพอเดกแหงสหประชาชาต

และองคการอนามยโลก มาประกอบการสงเคราะหใหไดบทเรยนทสะทอนมต

สขภาพอยางครอบคลม

บทเรยนเหลานสวนใหญไมใชความรใหม แตเปนสงทเราไดรบการพรำสอน

ผานสำนวน สภาษต คำพงเพยมาตงแตเดก การละเลยขอคดดๆ เหลานได

กอใหเกดปญหาตางๆ ดงปรากฏในหนงสอเลมน ไมวาจะการบรหารจดการ

การประสานงาน การตดสนใจ และระบบสารสนเทศ ความทาทายของกระบวนการ

ถอดบทเรยนจงมใชเพยงใหไดมาซงบทเรยน แตเปนการเสนอบทเรยนเหลาน

แกผเกยวของ เพอปองกนไมใหขอผดพลาดเหลานเกดขนซำแลวซำเลาทกครงท

เผชญภยพบต ซงมแนวโนมจะอย เปนสวนหนงของชวตเราในอนาคต ทงน

ดวยความหวงหลกวาโอกาสสญเสยชวตกด สญเสยทรพยสนกด ทกขทรมานกาย

และใจกด จะเกดขนนอยทสดเทาทจะนอยได

ขอขอบคณทกทานทไดสละบทเรยนอนคณคาเพอเปนปจจยนำเขาสำหรบการ

สรปบทเรยนในครงน และขอขอบคณทมงานวชาการนำโดย ศ.นพ.ไพบลย

สรยะวงศไพศาล ทไดทบทวนเอกสารวชาการเพมเตมและบรณาการบทเรยน

ทงหมดในครงน

นพ.พงษพสทธ จงอดมสข

ผอำนวยการสถาบนวจยระบบสาธารณสข

54

บทนำ

25 กรกฎาคม 2554 ถง 16 มกราคม 2555 แผนดนกวา 36 ลานไรจมนำ

ครอบคลม 65 จงหวด ตงแตเชยงใหมจรดกรงเทพมหานคร สรางความเดอดรอนให

ประชาชน 12 ลานคน อยางนอย 815 คนเสยชวต อยางนอย 5,388,204 คน

กลายเปนผอพยพ คนงานเกอบ 650,000 คนตกงานหรอไดรบผลกระทบ เศรษฐกจ

พนาศ 1.425 ลานลานบาท หรอเทากบ 7 เทาของงบประมาณรายจายประจำป

พ.ศ.2554 ในสายตาของสำนกงาน UNISDR* ภาคพนเอเชยแปซฟค มหาอทกภย

นถอเปนความเสยหายขนหายนะ ขณะทธนาคารโลกจดอนดบความเสยหายทาง

เศรษฐกจเปนอนดบ 4 ของโลก ถดจากแผนดนไหวและสนามในญปน (2554)

แผนดนไหวในโกเบ(2538) และเฮอรเคนแคทรนา(2548) ความเสยหายครงมโหฬารน

ไมจำกดอยเฉพาะประเทศไทย หากยงสงผลกระทบทางเศรษฐกจสประเทศอน

ทวโลก ผานการเชอมโยงของหวงโซอปทานขามชาต

76

* United Nations International Strategy for Disaster Reduction (สำนกงานวาดวยกลยทธระหวางประเทศ

เพอการลดภยพบตแหงสหประชาชาต)

มหาอทกภยทผานมาใหบทเรยนอะไรแกระบบบรการสขภาพ สำหรบปรบตว

ลดความสญเสย พรอมเยยวยาผประสบภยใหดยงขนในอนาคต คำถามนควรค

แกการหาคำตอบ ทางเลอกหนง คอ การสกดบทเรยนจากปฎบตการตอบโต

มหาอทกภยทผานมาโดยหนวยงานสวนกลางในสงกดกระทรวงสาธารณสข

ประกอบดวย สำนกบรหารการสาธารณสข (สำนกงานปลดกระทรวงสาธารณสข)

กรมอนามย กรมควบคมโรค กรมสขภาพจต กรมสนบสนนบรการสขภาพ และ

สถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาต ผานการแลกเปลยนเอกสารสรปบทเรยนของ

แตละหนวยงาน การทบทวนเอกสารอน การประชมระดมสมองระหวางหนวยงาน

ควบคการวเคราะหผลการสำรวจครวเรอนทประสบอทกภย เพอสงเคราะหเปน

ขอคนพบ ปญหาและบทเรยน

แนวคดการรบมอภยพบต ในขอบเขตบรการการแพทยและการสาธารณสข

เอกสารเกยวกบการรบมอภยพบตขององคการระหวางประเทศ ตลอดจน

หนวยงานสำคญของประเทศไทย ลวนใหความสำคญกบการเตรยมความพรอม

1. เตรยมความพรอมกอนเกดภย

• มแผนอำนวยการและแผนปฏบตการทถกตองทนสมย ทกฝายม

สวนรวม มงเนนการบรหารจดการความเสยงเชงรก แทนการบรหาร

จดการภยพบตเชงรบ

• มหนวยงานเจาภาพในกระทรวงสาธารณสขสนบสนนการวางแผน

ซอมแผน และกระตนสงคมใหตนตวอยเสมอ

• มงบประมาณรองรบการซอมแผน การอบรม การพฒนาแนวปฏบต

การพฒนาระบบสารสนเทศ การบญญตหรอทบทวนกฎขอบงคบ

การสำรองยา/เวชภณฑ

• มการซอมแผนและปรบปรงแผนใหทนสมย

2. เตรยมความพรอมยามเกดภย

• ดำเนนตามแผน โดยใหความสำคญกบการประสานงานในแนวดงและ

แนวราบ

• ปรบปรงแผนใหเทาทนสถานการณจรง โดยอาศยการกำกบตดตาม

อยางเปนระบบ

98

3. เตรยมความพรอมหลงเกดภย

• ประเมนความตองการบรการฟนฟทนททเกดภย

• ฟนฟทนททพรอมโดยไมรอใหภยยต

ขอคนพบ

ภาพรวม

หากถามวา ณ ชวงเวลามหาอทกภย2554 หนวยงานของรฐมความพรอม

รบมอเพยงใด ความเหนจากสอมวลชนในประเทศและตางประเทศบงชทศทาง

เดยวกนวายงไมพรอม แผนการรบมออทกภยทไดผลยอมเปนไปไดยากหาก

ยงหาความชดเจนเกยวกบการบรหารนำไมได ดงขอเทจจรงเกยวกบระดบนำใน

เขอนและการปลอยนำจากเขอน และแมเมอมหาอทกภยผานพน ความกงวลตอ

การเตรยมปองกนนำทวมยงไมบรรเทาเบาบาง การทบทวนรายงานประจำป

2554 ของสถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาตพบวา การจดการระบบการแพทย

ฉกเฉนระดบจงหวดทจดตงครอบคลม40 จงหวดไมเปนไปตามคาดหวงMARK

SALTER ผเชยวชาญจากHEALTH PROTECTION AGENCY สหราชอาณาจกร

มความเหนวาการรบมอทางสาธารณสขยงมขอจำกดดานการวางแผนการตดสนใจ

จงเปนไปอยางฉกละหกการวางแผนกอนเกดภยและการทำงานรวมกบนกวชาการ

นาจะชวยใหการเตรยมรบมอดขน เชน การระบพนทนำทวมและอาคารทอาจใช

เปนศนยพกพง และการสำรองยาสำหรบผปวยโรคเรอรงเนองจากถกตดขาดจาก

บรการรกษาพยาบาล

1110

ผลการสำรวจครวเรอนทประสบภยนำทวม ระหวางเดอนกรกฎาคม-ธนวาคม

2554 เฉพาะพนททถกนำทวมใน61 จงหวด1 โดยสำนกงานสถตแหงชาต

รวมกบสถาบนวจยระบบสาธารณสข สำนกงานนโยบายสขภาพระหวางประเทศ

สถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาตUNICEFและWORLD HEALTH ORGANIZATION

จำนวน36,910รายพบมครวเรอนทอาศยอยในพนทนำทวม5.3ลานครวเรอน

ในจำนวนนมครวเรอนทถกนำทวมรอยละ73.7 นำทวมขงนอกและในตวบาน

นานใกลเคยงกน คอ25–27 วน นำทวมสงเฉลย87-88 ซม. แตมครวเรอน

ประมาณรอยละ30 ถกนำทวมขงนานกวา30 วน และประมาณรอยละ19 ม

นำทวมขงสงกวา120 ซม. โดยพบในกรงเทพมหานครและภาคกลางมากกวา

ภาคอน

ครวเรอนมากกวาครง (รอยละ 57.1) มการเตรยมตวรบมอกบสถานการณ

นำทวม รายไดเปนปจจยสำคญตอการเตรยมตวดานทอยอาศยและยานพาหนะ

โดยมการเตรยมตวรบมอดานการเจบปวย (ยารกษาโรคผปวยเรองรง ยาสามญ

ประจำบาน) รอยละ 16 และประมาณ 1 ใน 4 ของครวเรอนมคาใชจายสำหรบ

เตรยมการปองกนและบรรเทาปญหานำทวม โดยคดเปนคาใชจายเฉลยในชวง

กอนนำทวม 5,904 บาทตอครวเรอน และชวงนำทวม 8,419 บาทตอครวเรอน

ในสวนเตรยมการเพอใหเกดความพรอมในการเอาชวตรอด มประชาชนถง

รอยละ 51.1 วายนำไมเปน มเพยงรอยละ 18.6 วายนำไดตามมาตรฐานสากล

(วายนำขนตลงฝงตรงขามทมระยะทาง 25 เมตร ขณะสวมใสเสอผาตามปกต)

ผวายนำไดนอยกวา 25 เมตรมรอยละ 26.4 (ระยะทางเฉลย 8.49 เมตร) มเพยง

รอยละ 3.7 ชวยเหลอตวเองไดเพยงลอยคอ/พยงตวในนำ (เวลาเฉลย 10 นาท)

เดกอายนอยกวา 15 ปวายนำไดนอยมาก

นำทวมไดผลกคนนบลานออกจากทอยอาศย จำนวนหนงพงศนยพกพงของรฐ

คำถามทตามมาคอคณภาพการดแลผพกพงดานความปลอดภยตอชวตและ

ทรพยสน สมาชกในครวเรอนอพยพออกจากพนทรอยละ 18.0 โดยอพยพออกไป

เฉลยนานกวา 1 เดอน (39 วน) อพยพทงครวเรอนรอยละ 15.2 ผไมอพยพ

(รอยละ 82.0) เปนหวงบาน/ทรพยสน คดวาทวมไมนาน/ไมทวม ไมมทไป/ไมม

เงน และมคนชรา/เดก/คนปวย/คนพการ โดยจะพบวาคนทเคยมประสบการณ

เกยวกบการรบมอนำทวมมากอนหนานมอตราการอพยพนอยลง ครวเรอนทถก

นำทวมขงนานและนำทวมสงมากมการอพยพมากกวา

การทำงานแบบเตมเวลาลดลงจากรอยละ 53.0 เปนรอยละ 47.2 ขณะทการ

ทำงานแบบไมเตมเวลาและการตกงานมเพมขน รายไดเฉลยของครวเรอนลดลง

จากชวงกอนนำทวมประมาณรอยละ 10 ครวเรอนในกรงเทพมหานครและ

ภาคกลางสญเสยทรพยสนและรายไดจากการประกอบอาชพโดยเฉลยมากกวา

ภาคอนหลายเทา

1312

1 กรงเทพมหานคร ภาคกลาง 18 จงหวด (นนทบร ปทมธาน อยธยา อางทอง ลพบร สงหบร ชยนาท ชลบร ระยอง จนทบร ตราด ฉะเชงเทรา ปราจนบร นครนายก สระแกว สพรรณบร นครปฐม และสมทรสาคร) ภาคเหนอ 16 จงหวด (เชยงใหม ลำพน ลำปาง อตดตถ แพร นาน พะเยา เชยงราย นครสวรรค อทยธาน กำแพงเพชร ตาก สโขทย พษณโลก พจตร และเพชรบรณ) ภาคตะวนออกเฉยงเหนอ 17 จงหวด (นครราชสมา บรรมย สรนทร ศรสะเกษ อบลราชธาน ยโสธร ชยภม อำนาจเจรญ บงกาฬ หนองบวลำภ ขอนแกน เลย หนองคาย มหาสารคาม รอยเอด กาฬสนธ และมกดาหาร) ภาคใต 9 จงหวด

(นครศรธรรมราช พงงา สราษฎรธาน สตล ตรง พทลง ปตตาน ยะลา และนราธวาส)

ครวเรอนรอยละ 8.1 มสมาชกไดรบบาดเจบ เจบปวย หรอเสยชวต ในจำนวนน

มผเสยชวตรอยละ 0.3 สาเหตหนงคอไฟฟาดด/ชอต สมาชกในครวเรอนใช

บรการทางการแพทยรอยละ 15.3 ผใชบรการรอยละ 18.3 เหนวาการใหบรการ

ชวงนำทวมดกวากอนนำทวม รอยละ 5.2 เหนวาแยลง โดยเฉพาะในกรงเทพ

มหานครเหนวาแยลงสงถงรอยละ 17.3 ชองทางตดตอขอความชวยเหลอบรการ

ทางการแพทยฉกเฉนทครวเรอนทราบมากทสด คอ รถฉกเฉน (รอยละ 55.0)

สายดวน 1669 มทราบรอยละ 47.3 ขณะทเรอและเฮลคอปเตอรฉกเฉนมผทราบ

นอยมาก

ภาวะสขาภบาลสงแวดลอมใน กทม.และเมองอนจะมความเดนชดมากกวา

ภาวะปกต เมอมหาอทกภยมาเยอน ซงจะเหนไดวาครวเรอนประสบปญหาขยะ

และการกำจดสงปฏกลรอยละ 32.3 และ 24.2 ตามลำดบ ครวเรอนในกรงเทพมหานคร

และภาคกลางประสบปญหาดงกลาวมากกวาภาคอน

นำทวมขงนานนบเดอนในยานชมชนทอยอาศย พาณชกรรม เกษตรกรรม

อตสาหกรรม ยงกอใหเกดความหวนวตกเกยวกบการปนเปอนสารเคมและชวภาพ

จระเขออกเพนพานในชมชนหลายพนท แมแตกรงเทพมหานคร ชวนใหวตก

เกยวกบความบกพรองของการบงคบใชเทศบญญตวาดวยการควบคมการเลยง

หรอปลอยสตว

ทงหมดนสงผลตอความพงพอใจของประชาชนในการดำเนนงานของรฐบาล

ในการแกไขปญหานำทวม ไมวาจะเปนการปองกนและก เสนทางสายหลก

การใหขอมลขาวสาร การใชแรงดนในการดนนำ การปรบปรงสาธารณปโภค

การระบายนำออกจากพนท การใชถงทราย/คนกนนำชะลอการไหลของนำเขา

ทวมพนท และการควบคมการเปดปดประตระบายนำ โดยพบวาความพงพอใจ

อยทระดบปานกลาง

กลไกเจาภาพ

สำหรบประเทศไทย การปองกนและบรรเทาสาธารณภยมกรมปองกนและ

บรรเทาสาธารณภย กระทรวงมหาดไทย เปนหนวยงานรบผดชอบ (รป 1)

การบรการทางการแพทยและสาธารณสขมกระทรวงสาธารณสขเปนหนวยงาน

รบผดชอบ (รป 2) ทงสองกลไกเชอมโยงกน (รป 3) มปฏสมพนธภายในกลไก

เหมอนกน คอ การสงการ การรองขอ และการประสานงาน จงตองอาศยการ

ยอมรบ ความเขาใจ และการตระหนกในความสำคญของการประสานเชอมโยง

ภายใตระบบราชการทคนชนการสงการแนวดง การซอมแผนเปนระยะ

สมำเสมอถอเปนเงอนไขสำคญประการหนง อกประการ คอ การมกลไกเจาภาพ

ททำหนาทสงสมความเชยวชาญดานการจดการและทางเทคนค ดงเชน FEDERAL

EMERGENCY MANAGEMENT AGENCY ของสหรฐอเมรกา REGIONAL

EMERGENCY MANAGEMENT ADVISORY COMMITTEES ของแคนาดา FEDERAL

OFFICE OF CIVIL PROTECTION AND DISASTER ASSISTANCE ของเยอรมน

CHILEAN NATIONAL OFFICE OF EMERGENCIES ของประเทศชล เปนตน

1514

กอนมหาอทกภย 2554 องคการระหวางประเทศมองขดความสามารถในการ

รบมอภยพบตของประเทศไทยวาสงกวาหลายประเทศในเอเชยแปซฟค แมจะ

ดอยกวามาเลเซยหรอบรไน แตหลงมหาอทกภย 2554 ความสญเสยสะสมในรอบ

30 ป ประกอบกบแนวโนมทประเทศไทยจะประสบภยพบตในภายภาคหนา

ทำใหการทบทวนขดความสามารถของประเทศ โดยเฉพาะการรบมอภยนำทวม

และภยแลง มความจำเปนอยางยง

รป 1

โครงสรางการ

บรหาร

จด

การ

สาธ

ารณ

ภยระด

บประเทศ

1716

รป 2

โครงสรางการ

บรหาร

จด

การ

บรการ

การ

แพทยแล

ะสาธ

ารณ

สขระด

บชาต

ในภาว

ะภยพ

บต

รป 3

โครงสรางการ

บรหาร

จด

การ

การ

แพทยฉกเฉ

นระด

บตางๆ

1918

แมประเทศไทยจะมกลไกเจาภาพระดบชาต แตยามเกดภยพบตกลบไมพบ

หลกฐานความพรอมตอความตองการในสถานการณจรง ประเทศทเผชญภย

พบตอยเนองๆ อาท สหรฐอเมรกา ญปน จน ใหความสำคญตอการเตรยม

ความพรอมอยางตอเนอง มการหมนฝกซอมและปรบแผนรบมอภยพบตใหทนสมย

หมนเปนวงจรเตรยมความพรอม (รป 4) สำหรบประเทศไทยซงไมไดเผชญภย

พบตบอยครง การหมนวงจรนอยางตอเนองมความจำเปนไมยงหยอนกวากน

เฉกเชนการซอมปฏบตการคอบบราโกลดทโดดเดนในการเตรยมความพรอมดาน

ความมนคงระหวางประเทศตอเนองมา 31 ป

รป 4 วงจรเตรยมความพรอม

ความพรอมในการรบมอ

1) กอนเกดภย

แมจะมโครงสรางและสายบงคบบญชาชดเจน แตจดทไมชดเจน คอ เนอหา

ของแผนอำนวยการและการมสวนรวมของฝายตางๆ อาท ภาคชมชนและภาค

เอกชน

กระทรวงสาธารณสขมแผนปฏบตการตอบโต กรมควบคมโรคไมมแผนรองรบ

กรณเกดอทกภย มเพยงการแจงเตอนหนวยงานระดบจงหวดใหดำเนนการปองกน

โรค กรมอนามยมแผนดานการจดเตรยมวสดอปกรณเพอแกปญหาอนามย

สงแวดลอม และดานการพฒนาบคลากรผปฏบตงานดานอนามยสงแวดลอม

สถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาตมแผนปฏบตการ แตยงขาดความชดเจนดาน

ขอบเขตความรบผดชอบวาครอบคลมทงภายในและภายนอกโรงพยาบาลทงการ

แพทยและสาธารณสขหรอไม

กระนน การซอมแผนยงไมเพยงพอ ดงขอความ “การประสานงานและสงการ

ยงมความซำซอน” จากบนทกบทเรยนของกรมควบคมโรค หรอ “การประสาน

ขอขอมลจากหนวยงานอนทำไดยาก เพราะเมอเกดเหตการณ แตละหนวย

กมภารกจมาก ไมมใครใหขอมลได ขาดขอมลทเปนจรงในสถานการณจรง”

จากบนทกบทเรยนของกรมอนามย

ผทรงคณวฒกรมอนามยระบวา เมอเกดสถานการณจรง ไมมใครสนใจทำ

ตามแผนหรอขนตอนทกำหนดไว แตทำตามคำสง และแกปญหาเฉพาะหนาตาม

สภาพปญหา อาจเปนเพราะไมมการซอมแผน หรออาจเปนเพราะแผนกบ

2120

สถานการณจรงไมสอดคลอง โรงพยาบาลแถบชายฝงตะวนออก (ชลบร ระยอง

จนทบร ตราด) ซงรองรบผปวยหนกจากโรงพยาบาลในกรงเทพมหานคร ประสบ

ปญหาการประสานงานทสบสน ขาดการหารอ ผลวเคราะหนสอดคลองกบบทเรยน

ของสำนกงานปลดกระทรวงสาธารณสข ซงพบความจำเปนในการปรบปรงระบบ

สงตอ ระหวางโรงพยาบาลสนามและโรงพยาบาลในกรงเทพมหานคร และระหวาง

โรงพยาบาลรฐกบโรงพยาบาลเอกชน

บทเรยนของกรมควบคมโรคพบวา พนทจดเกบเวชภณฑมไมเพยงพอและ

เสยงตอนำทวม ระบบสารสนเทศมลกษณะตงรบมากกวารก ขณะทสำนกบรหาร

การสาธารณสขเสนอใหอพยพหรอสงตอผปวยแตเนนๆ และสงสญญาณแจง

เตอนเพอขอการสนบสนนยาและเวชภณฑในระยะยาว ทงหมดนบงชการขาด

ซงการบรหารจดการความเสยงทเพยงพอ กรมอนามยระบวาแผนทเตรยมไวเปน

แผนตงรบ แตไมไดดำเนนการเมอเกดเหตจรง แมจะมการเฝาระวงดานสงแวดลอม

โดยสมตรวจคณภาพนำจากโรงงานอตสาหกรรมระยะนำลด เฉพาะจงหวดพระนคร

ศรอยธยา โดยกระทรวงสาธารณสข กระทรวงอตสาหกรรม กระทรวงทรพยากร

ธรรมชาตและสงแวดลอม รวมกบการสำรวจการเจบปวยจากสงแวดลอมในสาม

จงหวด (อยธยา ปทมธาน ลพบร)

โครงสรางกลไกเจาภาพระดบชาตและระดบจงหวดในการวางแผน ซอมแผน

และกระตนสงคมในสวนบรการการแพทยและบรการสาธารณสขยงขาดความ

ชดเจน เชนเดยวกบยทธศาสตรของสำนกงานปลดกระทรวงสาธารณสข ซงไม

ปรากฏหมวดรายจายดานนในสรปผลการจดสรรงบประมาณ ประจำปงบประมาณ

พ.ศ.2555 ขณะทกรมอนามยมงบประมาณสำหรบหนวยปฏบตการเฉพาะกจ

นอกจากสถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาต ซงมแผนรองรบและดำเนนการซอม

จรงรวมกบหนวยงานระหวางประเทศในภาวะภยพบตแลว ไมมหลกฐานบงชวาม

แผนและการซอมแผนเกยวกบอทกภยโดยหนวยงานอนในสงกดกระทรวงสาธารณสข

ยกเวนกรมอนามยทระบวามแผน แตไมไดทำตามแผน เพราะไมไดซอมแผน

หลงอทกภย กระทรวงสาธารณสขสงการใหทกจงหวดจดทำแผนเตรยมความ

พรอมเผชญเหต โดยกำหนดใหมระบบสงการทชดเจน มการซอมแผน มการ

พฒนาระบบฐานขอมลดานสาธารณภย เพอสนบสนนการปฏบตการปองกนและ

แกไขปญหาดานการแพทยและการสาธารณสข แตยงขาดความชดเจนวาหนวย

งานใดคอเจาภาพทจะคอยกระตน ตดตาม และสนบสนนใหคำสงการมผลใน

ทางปฏบตตอเนองจรงจง

2) เมอเกดภย

สำนกบรหารการสาธารณสขมการสงการชดเจนไปยงภมภาค ทำใหการปรบ

ยายสถานทใหบรการของสถานพยาบาลสงกดกระทรวงสาธารณสขประสบความ

สำเรจ และแมจะมอปสรรคในการสงตอผปวยจากโรงพยาบาลในกรงเทพมหานคร

และโรงพยาบาลเอกชน แตในทสดการสงตอสามารถดำเนนการไดครบ ไมปรากฏ

หลกฐานวาศนยบรณาการประสานการปฏบตการดานการแพทยฉกเฉน ยาม

เกดภยพบตขนาดใหญและรนแรง ไดใหความชวยเหลอ บรรเทาความเดอดรอน

และปองกนการสญเสยชวตและความพการของประชาชนทไดรบภยพบตใน

24-72 ชวโมงแรกครอบคลมเพยงใด การกำกบตดตามและประเมนผลในสวน

บรการสาธารณสขยงพบความซำซอนของการประสานงานและสงการ

2322

ผลและอปสรรคของการดำเนนการมดงน

• สถานการณไมสอดรบแผนปฏบตการปองกนและแกไขปญหาดานการ

แพทยและการสาธารณสข เนองจากผลกระทบมบรเวณกวาง ประชาชน

ไดรบความเดอดรอนจำนวนมาก ขณะททรพยากรมจำกด

• สำหรบบรการผปวยใน มเตยงสำรอง 1,241 เตยง มการจดตงคณะ

ทำงานสงตอผปวยเปนการเฉพาะ ในการประสานแผนการสงผปวยกลบ

จากโรงพยาบาลทรบดแลชวคราว

• สำหรบบรการผปวยนอก มการจดหนวยแพทยเคลอนทประจำจดและ

สญจรตามบานเรอนใน 53 จงหวด ดแลผปวยกวา 1.3 ลานราย ในกรงเทพ

มหานครมการจดบรการดแลประชาชนได 31,950 ราย กรมสขภาพจต

ประเมนปญหาสขภาพจต 125,762 ราย พบภาวะเครยดสง 7,521 ราย

ซมเศรา 9,730 ราย เสยงฆาตวตาย 1,744 ราย และไดรบยาทางจต

8,731 ราย แตไมทราบวาครอบคลมความตองการจรงเพยงใด ไมทราบวา

กลมดอยโอกาสเขาถงบรการเพยงใด มหาวทยาลยเยลและทเลนรายงาน

วาพบผปวยโรคตดตอมากถง 1 แสนราย ทกวนมรายงานอจจาระรวง

ประมาณ 200 ราย

• สถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาตไดชวยเหลอผปวยฉกเฉนทางอากาศ

จำนวน 73 ราย และชวยเหลอทางบก และทางเรอ จำนวน 2,046 ราย

แตไมทราบวาครอบคลมความตองการจรงเพยงใด กรณเสยชวต 728 ราย

เกดจากจมนำรอยละ 86 ไฟฟาชอตรอยละ 14

• สำหรบผปวยโรคเรอรง ไดพฒนาระบบบรการทางการแพทยโดยใช

สายดวน 1668 กด 1 และสนบสนนยาแกทมหนวยแพทยเคลอนท แตไมม

ขอมลปญหาการขาดยาวามจำนวนมากนอยเพยงใด

• การทดสอบคณภาพนำ 149 แหงในจงหวดนำทวม รอยละ 24 มคณภาพ

นำระดบตำ รอยละ 32 ระดบพอใช และรอยละ 21 ระดบด

3) หลงเกดภย

กระทรวงสาธารณสขไดกำหนดกจกรรมฟนฟหนวยบรการและระบบบรการใน

45 วน การเฝาระวงปองกนและควบคมโรค การฟนฟสขอนามยทครอบคลม

คณภาพอาหาร นำ การลางตลาด การปรบปรงระบบประปาและคณภาพสงแวดลอม

การฟนฟสขภาพจตของประชาชน และการมสวนรวมของอาสาสมครสาธารณสข

ประจำหมบาน โดยกำหนด 10 ตวชวดสำหรบตดตามการฟนฟ จำแนกเปน 3

ระดบของสภาวะสขภาพ คอ ปกต ดขนบางสวน และตองฟนฟอยางมาก แตไม

พบหลกฐานกลไกตดตามประเมนผลดำเนนการ

2524

ประสบการณปญหาและบทเรยนสำคญ

ปญหาหลกทพบในชวงมหาอทกภยป 2554 และบทเรยนสำคญทไดรบมดงน

กลไกเจาภาพยงขาดความชดเจน : ระบบบรการสขภาพไทย ณ ปจจบนม

ความพรอมระยะกอนเกดภยนอยทสด โดยแมจะมระบบเฝาระวงโรคทครอบคลม

ทวประเทศ และแมเครอขายโรงพยาบาลในภมภาคจะมความยดหยนสงในการ

รองรบผปวยจากโรงพยาบาลในกรงเทพมหานคร แตการบรหารจดการภาพรวม

ยงขาดความครบถวน นบแตการวางแผน การหาทำเลศนยพกพง การซอมแผน

การดำเนนแผน การกำกบตตดามและประเมนผล การพฒนาระบบสารสนเทศ

รวมทงการกระตนความตนตวในทกระดบ ทกพนท ทกภาคสวน อยางตอเนอง

ทงในยามปกตและเมอเกดภยพบต

บทเรยนสำคญ : ควรกำหนดและพฒนาความเขมแขงของกลไกเจาภาพของ

กระทรวงสาธารณสข เพอเปนจดตงตนสบสานความเขมแขงของกลไกเจาภาพ

สวนอนและนำไปสความพรอมในทกระยะ ความตอเนองของบคคลทเชยวชาญ

ดานการจดการภยพบต ทกระดบ นาจะชวยลดความสบสนในการประสานงาน

จากการตดสนใจสงการทฉกละหกและขาดขาวกรองทด

องคประกอบสำคญทประกนความตอเนองของกลไกเจาภาพ คอ

1. ระบบบนไดวชาชพและการพฒนากำลงคนทเกอหนนการสบสานความ

เชยวชาญ

2. งบประมาณรองรบพนธกจบรหารจดการภาพรวมอยางสมำเสมอเพยงพอ

และคลองตว

3. การอภบาลกลไกเจาภาพโดยมงผลสมฤทธ โปรงใส มสวนรวมทก

ภาคสวน และใชความรชนำ

ทางเลอกแรก พฒนากลไกเจาภาพในขอบเขตความรบผดชอบ เพอบรหาร

จดการภาพรวมไดครบถวน ตงแต การวางแผน การซอมแผน การดำเนนแผน

การกำกบตดตามและประเมนผล ตลอดจนการสนบสนนการคนควาวจยทก

ระดบ ทกพนท ทกภาคสวน อยางตอเนอง ทงยามปกตและยามเกดภยพบต

โดยจดตงกลไกใหมใหมคณลกษณะดงน

1. กำหนดใหกลมบคลากรระดบนำของกลไกเจาภาพมบนไดวชาชพสงสดถง

ขนซ 11 และกลมสนบสนนถงขนซ 8 โดยประเมนจากผลสมฤทธการ

ปฎบตงาน

2. จดสรรงบประมาณใหกลไกเจาภาพ เพอรองรบพนธกจบรหารจดการภาพ

รวมอยางสมำเสมอ เพยงพอ คลองตว

3. จดระบบการอภบาลกลไกเจาภาพโดยมงผลสมฤทธ โปรงใส มสวนรวม

ทกภาคสวน และใชความรชนำ

ทางเลอกสอง มอบหมายสถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาตใหรบภาระกลไก

เจาภาพ โดยขยายขอบเขตความรบผดชอบ ครอบคลมการบรหารจดการบรการ

ดานการแพทยและการสาธารณสข ทำหนาทบรหารจดการระบบ แทนการผสมผสาน

สองบทบาท คอ บรหารจดการและดำเนนการเชนทผานมา

2726

ตารางท 1 วเคราะหขอดขอจำกดของสองทางเลอกสำหรบกลไกบรหารจดการ

ทางเลอก

ขอด ขอจำกด

1 • กระทรวงสาธารณสขมขอบเขต อำนาจ ความรบผดชอบและ พนธมตรในสากลกวางขวางกวา สอดคลองกบโครงสรางการบรหาร จดการโครงสราง ดานบรการการ แพทยและบรการสาธารณสข • กระทรวงสาธารณสขยงกำกบดแล สถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาต

• ระบบบรหารบคคลเปนแบบเกาอ ดนตร ยากจะรกษาผเชยวชาญให คงไวนาน • การกำกบดแลทไมมการถวงดลจาก หลายภาคทำใหออนไหวตอทศทาง การเมอง

2 • สถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาตม ความยดหยนดานการบรหารบคคล และงบประมาณมากกวากระทรวง สาธารณสข จงมโอกาสสบสานความ เชยวชาญตอเนองไดมากกวา • สถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาตม อำนาจและพนธกจตามพระราช บญญตทเกยวของโดยตรงกบภยพบต • สถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาต สะสมชดประสบการณและพนธมตร ในประเทศและสากลจำนวนหนงท เปนประโยชนโดยตรงตอการจด บรการลำเลยงผปวยฉกเฉน

• สถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาต และผเกยวของยดมนกบความเขาใจ วาขอบเขตพนธกจคอการลำเลยง ผปวยฉกเฉน ภาวะนเปนอปสรรค ตอการขยายขอบเขตพนธกจให ครอบคลมมากขน • ถงแมสถาบนการแพทยฉกเฉน แหงชาตจะมพนธกจปองกนเหต อนนำไปสภาวะฉกเฉน แตบรการ สาธารณสขกลบไมอยในขอบเขต ความรบผดชอบของสถาบนการ แพทยฉกเฉนแหงชาต

ความสบสนของการประสานงาน : แมโครงสรางและสายบงคบบญชามความ

ชดเจนตงแตระดบชาตถงระดบจงหวด แตหนวยงานของกรมและสำนกงาน

สาธารณสขจงหวดยงมความพรอมดานเตรยมแผนอำนวยการและปฏบตการ

ไมเทากน บางหนวยงานมแผน แตขาดการฝกซอม บางหนวยงานไมมแผน

แตอาศยการตอบสนองเชงรบมากกวาเชงรก บางหนวยงานมแผน แตไมได

รวมตวแทนจากภาคสวนอนนอกกระทรวงสาธารณสข

บทเรยนสำคญ : ควรมการเตรยมแผน ซอมแผน ทบทวนแผน โดยรวมภาคสวน

ทงในและนอกกระทรวงสาธารณสข

สถานการณจรงไมสอดคลองกบการคาดการณ : ถงแมบางหนวยงานไดม

การซอมแผนเพอเตรยมรบมอ แตสถานการณจรงยามเกดภยพบตกลบแตกตาง

จากทคาดการณ ประกอบกบการขอขอมลจากหนวยงานอนเปนไปไดยาก เพราะ

แตละหนวยมภารกจมาก จงไมสามารถใหขอมลทเปนปจจบนไดทน ตองอาศย

การแกปญหาเฉพาะหนา การขาดแคลนขอมลยงมผลตอการตดสนใจสงการ

ทงยงเปนเหตใหประชาชนเขาใจสถานการณจรงคลาดเคลอน

บทเรยนสำคญ : ควรมการพฒนาระบบขอมลสารสนเทศทางการแพทยและ

สาธารณสขยามภยพบต โดยรวมทกภาคสวนทงในและนอกกระทรวงสาธารณสข

ทงภาครฐ เอกชน และประชาชน

เอานำ “อย” บนบกนานเกนกวาทควรเปน : หลายครวเรอนในภาคกลางและ

กรงเทพมหานครตองประสบปรมาณนำทสงและทวมขงนานกวาภาคอน นอกจาก

ปจจยธรรมชาต อาท นำทะเลหนนสงแลว ปจจยจากมนษย ไดแก การบรหาร

จดการและการวางผงเมองทผดพลาด มสวนสำคญมากกวาในการทำใหนำทควร

ไหลลงทะเลตองคางอยบนบกเปนเวลานาน

2928

บทเรยนสำคญ : ควรจดตงกลไกแหงชาตในการบรหารจดการดานภยพบต

และควรมการทบทวนกฏหมายและมาตรการตางๆ อาท การใชทดนสำหรบ

พาณชกรรม เกษตรกรรม อตสาหกรรม และสาธารณปโภค เพอปรบปรงผงเมอง

ใหสอดคลองอยางยงยนกบสภาพภมอากาศ ประชากร เศรษฐกจ และสงคมท

เปลยนแปลงตลอดเวลา

ศนยอพยพจดตงอยางปจจบนทนดวน : เหตผลหนงทผประสบอทกภยจำนวน

มากไมยอมอพยพออกจากทอยอาศย คอ ความไมมนใจในชวต ทรพยสน และ

ประสทธภาพของศนยพกพง อกเหตผลคอความไมสะดวกของการเดนทาง

บทเรยนสำคญ : ควรมองหาทำเลจดตงศนยอพยพกรณภยพบตครอบคลม

ทวประเทศ และเนองจากในยามภยพบตนน ศนยอพยพเปรยบเสมอนชมชนหนง

ฉะนนนอกเหนอทำเลทตง จงควรเตรยมความพรอมดานอนดวย อาท สวสดการ

ตอชวตและทรพยสน สขาภบาลอาหารและสงแวดลอม บรการทางการแพทย

และสาธารณสข กจกรรมทางศาสนา กจกรรมนนทนาการ เปนตน

ประชาชนขาดความรและทกษะในการเตรยมความพรอม : ประชาชนยง

พงพาตนเองไดนอย หลายครวเรอนจำตองอาศยการชวยเหลอจากรฐบาลทอาจม

ขอจำกดในการบรหารจดการไดทวถง ผลทตามมาจงเปนการสญเสยชวต เวลา

และทรพยสน ปญหานอาจปองกนไดหากมการเตรยมความพรอมทด

บทเรยนสำคญ : ควรเสรมสรางทกษะการเตรยมความพรอมแกประชาชน

อาท ความรในการเกบออมเงนยามฉกเฉน ความรในการเตรยมยาสามญประจำ

บานและยารกษาโรคประจำตว (ประการหลงตองอาศยปฏบตการเชงรกของ

สถานบรการรวมดวย) ความรในการเตรยมถงยงชพยามฉกเฉน ความรใน

การปองกนไฟฟาลดวงจร ความรในการปฐมพยาบาลเบองตน ความรในการ

ตดตอขอความชวยเหลอ และทกษะการเอาชวตรอด เชน การวายนำ การปน

ตนไม เปนตน

รายงานฉบบสมบรณและเอกสารอางองสามารถหาอานไดทาง

www.hsri.or.th

3130

ผเขารวมแลกเปลยนเรยนรและถอดบทเรยนอทกภยป 2554

ธเรศ กรษนยรววงค กรมสนบสนนบรการสขภาพ กระทรวงสาธารณสข

งามเนตร เอยมนาคะ กรมสนบสนนบรการสขภาพ กระทรวงสาธารณสข

ภทรพล จงสมเจตนไพศาล กรมสนบสนนบรการสขภาพ กระทรวงสาธารณสข

จอมขวญ รงโชต สำนกบรหารการสาธารณสข กระทรวงสาธารณสข

พรเพชร ปญจะปยะกล สำนกบรหารการสาธารณสข กระทรวงสาธารณสข

เจรญ หาญปญจกจ สำนกอนามยสงแวดลอม กรมอนามย กระทรวงสาธารณสข

ทพยา เผอนพภพ สำนกอนามยสงแวดลอม กรมอนามย กระทรวงสาธารณสข

ธนชพ พระธรณศร สำนกสขาภบาลอาหารและนำ กรมอนามย กระทรวงสาธารณสข

นยนา ใชเทยมวงศ กรมอนามย กระทรวงสาธารณสข

แสงโสม สนะวฒน กรมอนามย กระทรวงสาธารณสข

บรรพต คงสำราญ กลมงานสาธารณภย กระทรวงสาธารณสข

พชรา เสถยรพกตร กลมงานสาธารณภย กระทรวงสาธารณสข

สทศน กองขนทด กลมงานสาธารณภย กระทรวงสาธารณสข

ปนดดา ซลวา กรมวทยาศาสตรการแพทย กระทรวงสาธารณสข

อภรด เฉยรอด กรมวทยาศาสตรการแพทย กระทรวงสาธารณสข

อภสทธ เหมาะสมบรณ กรมวทยาศาสตรการแพทย กระทรวงสาธารณสข

อมพร เบญจพลพทกษ กรมสขภาพจต กระทรวงสาธารณสข

อมรากล อนโอชานนท กรมสขภาพจต กระทรวงสาธารณสข

ปวตร คตโคตร กรมควบคมโรค กระทรวงสาธารณสข

วรรณา หาญเชาววรกล กรมควบคมโรค กระทรวงสาธารณสข

รชต วงศตรงคพนธ สถาบนราชประชาสมาสย กรมควบคมโรค กระทรวงสาธารณสข

สรต ฉตรไชยาฤกษ สำนกนโยบายและยทธศาสตร กระทรวงสาธารณสข

จฑารตน ไตเมฆ สำนกวชาการ กระทรวงสาธารณสข

ไพโรจน บญศรคำชย สถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาต

นลนรตน เรองจรยศ สถาบนการแพทยฉกเฉนแหงชาต

ไพบลย สรยะวงศไพศาล คณะแพทยศาสตรโรงพยาบาลรามาธบด

สงกร แฝงสวสด คณะเภสชศาสตร มหาวทยาลยขอนแกน

พงษพสทธ จงอดมสข สถาบนวจยระบบสาธารณสข

คณตสรณ สมฤทธเดชขจร สถาบนวจยระบบสาธารณสข

พรพศ ศลขวธท สถาบนวจยระบบสาธารณสข

วรรณพร บญเรอง สถาบนวจยระบบสาธารณสข

32