ทําอย่างไร จะสูงวัย แบบไม่...

ทาอยางไร จะสงวย แบบไมยากจน: ตอนท 1 ระบบประกนสงคมไทย

www.pier.or.th 1


“Government programs to support retirees are in trouble in every country, owing to increasing life expectancy and the rising ratio of retirees to taxpayers.” - Feldstein (2018)

ISSUE 22 / 2020 4 Nov 2020

นฎา วะส พรพจ ปรปกษขาม สถาบนวจยเศรษฐกจปวย องภากรณ National Graduate Institute for Policy Studies, Tokyo เนอแพร เลกเฟองฟ ศภนจ ปยะพรมด Universidad Carlos III de Madrid University College London

ความยากจนของครวเรอนสงวยกาลงเปนปญหาสาคญและมแนวโนมจะรนแรงขน แมวาคนไทยจะมอายยนยาวขน ไมแตกตางจากคนชาตอน ๆ แตขณะทคนชาตอนเกษยณชาลง คนไทยสวนใหญยงเกษยณทอาย 55 หรอ 60 ปเหมอนเดม ชวงชวตหลงเกษยณจงยาวนานขน นอกจากน แมในปจจบน ครวเรอนสงวยยงสามารถอาศยเงนชวยเหลอจากลกหลานได แตหากมองไปในอนาคต คนรนหลงมลกนอยลง การพงพาลกหลานจะยากและทาทายขน การออกแบบระบบออมเงนเพอใหทกคนมเงนสารองไวเพยงพอใชในยามชราจงเปนเรองสาคญ บทความชดนเปดประเดนชวนคดวาระบบบาเหนจบานาญ และการออมผานกองทนตาง ๆ ของไทยทาหนาทเปนเครองมอการออมไดดเพยงใด พรอมกบสารวจแนวทางวาสามารถปรบเปลยนอะไรไดบาง เพอใหระบบบาเหนจบานาญมความยดหยนมากขนตอการเปลยนแปลงโครงสรางของประชากรและการเจรญเตบโตของเศรษฐกจ รวมทงเปนเครองมอชวยในการกระจายรายไดทดขน โดยตอนท 1 จะเจาะลกเกยวกบระบบประกนสงคมภาคบงคบของไทย

ในชวงสามทศวรรษทผานมา1 โครงสรางเศรษฐกจ

ไทยเปลยนแปลงจากเกษตรกรรมมาเปนอตสาหกรรมการ

ผลต การคา และบรการ ซงเปนสวนหนงททาใหแรงงานเขามา

เปนลกจางในระบบมากขน และกลมนมกจะเกษยณในชวง

อายระหวาง 55-60 ป กลมครวเรอนสงวยททางานนอกระบบ

แมจะไมมอายเกษยณ แตกมรายไดไมสงนก ทงน ในปจจบน

รายไดท ไมไดมาจากการทางานของครวเรอนสงวยไทย

ประกอบไปดวยเงนบาเหนจ บานาญ รายไดจากสนทรพย

รวมถงเงนออม เงนชวยเหลอจากภาครฐ เชน เบ ยยงชพ

ผสงอาย และเงนโอนจากลกหลานญาตพนอง โดย Lekfuangfu

ขอคดเหนทปรากฏในบทความนเปนความเหนของผเขยน ซงไมจาเปนตอง

สอดคลองกบความเหนของสถาบนวจยเศรษฐกจปวย องภากรณ

et al. (2020) พบวา เงนชวยเหลอจากลกหลานญาตพนอง

เปนสวนสาคญททาใหครวเรอนสงอายของไทยไมยากจนนก

ในชวงสามทศวรรษท ผ านมา อยางไรกตาม เม อมองไป

ขางหนา การพงพาลกหลานจะยากขนเพราะคนรนหลงมลก

นอยลง การหวงพงพาเงนชวยเหลอจากรฐเปนรายไดหลก คง

เปนไปไดยากในระยะยาว เพราะการเพ มข นของสดสวน

ผสงอายตอคนวยทางาน จะยงสงผลใหรฐมรายจายเพมขน

ขณะทรายรบลดลง ดงนน การสรางระบบออมเงนเพอใหทก

คนมเงนเหลอเพยงพอไวใชหลงเกษยณอายจงเปนเรองสาคญ

และเปนประเดนเรงดวน


www.pier.or.th 2

หลาย ๆ ประเทศจดตงระบบประกนสงคมขนเพอ (1)

เปนเครองมอในการออม เพราะประชาชนสวนใหญเกบออม

ดวยตนเองไดไมเพยงพอ และ (2) เปนเครองมอในการกระจาย

รายได โดยระบบประกนสงคมมการรบประกนวา หากเขารวม

รายไดกจะมเพยงพอตอการดารงชพหลงเกษยณ อยางไรก

ตาม การจดต งระบบดงกลาวมกเผชญกบความทาทาย

โดยเฉพาะเรองความยงยนทางการคลง และการสรางแรงจงใจ

ใหคนยงเกบออมและทางานเพอพงพาตนเอง

บทความชดนจะเปดประเดนชวนคดวา ระบบบาเหนจ

บานาญและการออมผานกองทนตาง ๆ ของไทยสามารถทา

หนาท เหลาน ได ด เพยงใด และมช องทางปรบปรงหรอ

เปลยนแปลงอะไรบางใหดย งข น โดยบทความตอนท 1 จะ

เจาะลกกฎเกณฑและสทธ ประโยชนต าง ๆ ของกองทน

ประกนสงคมของผประกนตนโดยเนนของภาคบงคบ พรอม

กบยกตวอยางระบบประกนสงคมของสหรฐอเมรกามา

เปรยบเทยบ เน องจากระบบประกนสงคมของสหรฐฯ ถก

จดตงขนเปนระยะเวลานานกวา 80 ปแลว ซงทผานมา ทางการ

สหรฐฯ มการปรบเปลยนกฎเกณฑเพอรบมอกบความทาทาย

ตาง ๆ ตลอดมา ไมวาจะเปนอายขยทเพมขน หรอคนขาดแรง

จงในในการทางานเมอสามารถขอรบบานาญได นอกจากน

ระบบประกนสงคมของสหรฐฯ เปนระบบทคณะผวจยมความ

เชยวชาญมากกวาของประเทศอน ๆ

สาหรบบทความในตอนหนา จะเจาะลกประเดน

แรงงานนอกระบบ โดยมงศกษากองทนประกนสงคมภาค

สมครใจ กองทนการออมแหงชาต (กอช.) และเบ ยยงชพ

ผสงอาย เพอสารวจชองทางทจะทาใหผสงวยนอกระบบทงใน

ปจจบนและในอนาคตมรายไดหลงเกษยณทเพยงพอ แตยงม

แรงจงใจทจะทางานและพงพาตนเองตอไป

1. ระบบประกนสงคมของไทย และกองทนการออมแหงชาต

ในปจจบนสามารถแบงแหลงท มาของรายไดจาก

ระบบบาเหนจบานาญ การออมผานกองทนตาง ๆ หรอเงน

ชวยเหลอของภาครฐไทยได ดงแสดงในตารางท 1

หากมองยอนไปในอดต สานกงานประกนสงคมเรม

ดาเนนการมาต งแตป พ.ศ. 2533 โดยในชวงแรกเปนการ

จดต งระบบประกนสงคมภาคบงคบและครอบคลมเฉพาะ

นายจางนอกภาคเกษตรกรรมท ม ล กจาง 20 คนข นไป1

(ผประกนตนมาตรา 33) ตอมาในป พ.ศ. 2536 และพ.ศ.

2545 ไดขยายความครอบคลมไปยงนายจางทมลกจาง 10 คน

และ 1 คนข นไปตามลาด บ ในปจจ บ น มการดแลจ าย

ผลประโยชนทดแทน 7 ประเภท ไดแก (1) เจบปวย (2) ทพพล

ภาพ (3) เสยชวต (4) คลอดบตร (5) สงเคราะหบตร (6) ชรา

ภาพ และ (7) กรณวางงาน โดยความคมครอง 4 ประเภทแรก

นนมตงแตตน สทธประโยชนกรณสงเคราะหบตรและชราภาพ

เรมในป พ.ศ. 2541 สวนความคมครองกรณวางงานเรมขนใน

ป พ.ศ. 2547 เงนกองทนประกนสงคมภาคบงคบนนมการ

สมทบรวมมาจาก 3 ฝาย ไดแก นายจาง ลกจาง และรฐบาล

ตารางท 1 ประเภทของรายไดจากระบบบาเหนจ บานาญ และเงนชวยเหลอ

ทมา: ปรบจาก วรเวศม สวรรณรดา (2563)


www.pier.or.th 3

(รายละเอยดตามตารางท 2)2 ปญหาของกองทนชราภาพไทย

อาจจะยงไมไดรบการพดถงมากเทากองทนชราภาพของ

ตางประเทศ เพราะเพงดาเนนการมาเพยง 22 ป

สาหรบแรงงานนอกระบบ การเปนผประกนตนม 2

รปแบบ ไดแก ผท เคยเปนผประกนตนมาตรา 33 ตงแต 12

เด อนข นไป สามารถสม ครใจเพ อคงสภาพความเปน

ผประกนตนตอได ดวยการสงเงนสมทบในอตรา 432 บาทตอ

เดอน (ผประกนตนมาตรา 39) ซงจะไดรบความคมครอง 6

กรณ (ยกเวนสทธประโยชนวางงาน) สวนผ ท ไมเคยเปน

ผประกนตนมาตรา 33 เลยนน สามารถเขาระบบประกนสงคม

แบบสมครใจดวยการเปนผประกนตนมาตรา 40 ซ งม 3

ทางเลอกในปจจบน โดยแตละทางเลอกมอตราสมทบและสทธ

ประโยชนทแตกตางกน สาหรบสทธประโยชนชราภาพ ม

เฉพาะทางเลอกท 2 และ 3

นอกจากน แรงงานนอกระบบทไมไดเปนผประกนตน

ของกองทนประกนสงคมมาตรา 33 39 หรอ 40 ทางเลอกท 2

และ 3 ยงสามารถเลอกเขารวมกองทนการออมแหงชาต

(กอช.) ได กอช.เร มดาเนนการในป พ.ศ. 2558 และเนน

รปแบบของการออมเงนโดยรฐชวยสมทบ แตไมไดรบสทธ

ประโยชนในดานอน ๆ เชน เจบปวย หรอสงเคราะหบตร

ร ปท 1 แสดงจ านวนผ ประก นตนของกองทน

ประกนสงคม และจานวนสมาชกของ กอช. ในชวงสบปทผาน

มา โดยในป 2563 จานวนผประกนตนมาตรา 33 (ภาคบงคบ)

มประมาณ 11.16 ลานคน ขณะทจานวนแรงงานนอกระบบทม

การสะสมเงนเพ อไวใชยามเกษยณม 5.1 ลานคน โดยแบง

ออกเป นผ ประก นตนมาตรา 39 จ านวน 1 .7 ล านคน

ผประกนตนมาตรา 40 ทางเลอกท 2 จานวน 830,334 คน

ทางเลอกท 3 จานวน 155,854 คน และสมาชก กอช. จานวน

2.3 ลานคน ทงน หากเปรยบเทยบตวเลข 5.1 ลานคนกบ

จานวนแรงงานนอกระบบทงหมดซงมอยางนอย 19.7 ลานคน

(LFS 2561-2563) สดสวนแรงงานนอกระบบทสมครใจออม

เงนผานประกนสงคม หรอ กอช. คดเปนเพยงรอยละ 26

เทานน3

การจายสทธประโยชนชราภาพของแตละกองทนกม

สตรและเงอนไขทตางกน สาหรบมาตรา 33 และ 39 ผทสง

สมทบ 180 เดอนขนไป มสทธไดรบเงนบานาญตลอดชวต

โดยคดจาก

ตารางท 2 เปรยบเทยบเงนสมทบและสทธประโยชนชราภาพของกองทนประกนสงคมและกองทนการออมแหงชาต


www.pier.or.th 4

กรณสมทบ 180 เดอน: เงนบานาญ = 0.2 x คาเฉลย

ของเงนเดอน

กรณสมทบเกน 180 เดอน (15 ป): เงนบานาญ =

(0.2 + 0.015 x (จานวนปท สมทบ-15)) x คาเฉล ยของ

เงนเดอน

ทงน คาเฉล ยของเงนเดอน คดจากเงนเดอน 60

เดอนสดทายททางานและมเพดานเงนเดอนเงนสมทบอยท

15,000 บาทตอเดอน สวนอายทเรมขอรบบานาญไดกาหนด

ไวท 55 ป โดยสตรนมแรงจงใจใหผประกนตนทางานนานกวา

180 เดอน เพราะแตละปทสมทบเพมขนจะไดรบสทธประโยชน

อกปละรอยละ 1.5 ของคาเฉลยของเงนเดอน อยางไรกด ใน

ความเปนจรง ผประกนตนสวนใหญยงออกจากระบบเมออาย

ครบ 55 หรอ 60 ป (รปท 2 ภาพซาย) และจะเหนไดวาผทยง

ทางานในชวงอายหลง 60 ป เกอบทงหมดมสถานะเปนผจาง

งานตนเอง (รปท 2 ภาพขวา) และแทบไมพบแรงงานวยเกน

60 ปทเปนลกจาง ซงสาเหตหลกนาจะมาจากสญญาการจาง

งานของภาคเอกชนทสวนมากยงกาหนดอายเกษยณไวท 55

หรอ 60 ป หรอแรงจงใจทยงมไมมากพอ

2. ระบบประกนสงคมของสหรฐอเมรกา

ในสวนน คณะผ วจยจะขอเจาะลกเก ยวกบระบบ

ประกนสงคมของสหรฐอเมรกา เพอเปนตวอยางของความ

ยดหยนและการใชระบบเปนเครองมอในการกระจายรายได

รปท 1 จานวนสมาชกของกองทนประกนสงคมและกองทนการออมแหงชาต

ทมา: สานกงานประกนสงคม และ กอช. (ขอมลมาตรา 40 คานวณโดยทมงานดาตาอนาไลตกส ธปท.)

รปท 2 อตราการออกจากระบบประกนสงคมภาคบงคบและประเภทการจางงานตามอาย

ทมา: Paweenawat et al. 2019 ภาพดานซายคานวณจากขอมลประกนสงคม

และภาพดานขวา คานวณจากขอมล Labour Force Survey (แรงงานเพศชาย)


www.pier.or.th 5

ทงน ไมไดหมายความวาระบบประกนสงคมของสหรฐอเมรกา

นนเปนระบบทดทสดในโลก สาหรบผทสนใจระบบประกนสงคม

ของประเทศอน ๆ สามารถศกษาเพมเตมไดใน OECD (2007)

และ Gruber and Wise (1999)

ระบบประกนสงคมของสหรฐอเมรกามแหลงเงน

สมทบมาจาก 2 ฝาย คอ นายจางและลกจาง ฝายละรอยละ 6.2

ของคาจาง โดยจากเงนสมทบทงหมดรอยละ 12.4 นนถก

จดสรรเปนรอยละ 10.6 สาหรบกรณชราภาพและรอยละ 1.8

สาหรบกรณทพพลภาพ เน องจากบทความนดเร องระบบ

บาเหนจบานาญ จงจะขออธบายกรณชราภาพเทานน โดย

สตรการคานวณเงนบานาญ ม 4 ขนตอนหลก ๆ ไดแก4

(1) คานวณคาฐานเง นเด อน (Average Indexed

Monthly Earnings หรอ AIME) ซงคานวณจากคาเฉลยของ

รายได 35 ป โดยหากผประกนตนทางานนานกวา 35 ป จะใช

ปท มรายไดสงท สด 35 ปแรก หากทางานนอยกวา 35 ป

รายไดในปท ไมไดทางานจะถกแทนดวยศนย นอกจากน

เพอใหฐานรายไดเฉลยสะทอนอตราคาจางทสงขนของคนรน

หลง รายไดของแตละปถกปรบดวยคาเฉลยตอปของคาจางทง

ประเทศ และเพดานเงนสมทบ (มลคาเงนเดอนสงสดทใหคด

เปนฐานเงนเดอนเขามาในระบบประกนสงคม) กถกปรบให

เพมอยเสมอจาก $3,000 ในป 1937 ขนมาจนถง $132,900

ในป 2019 (ตามรปท 3) เพราะหากไมปรบขน สดสวนของ

รายไดทนาไปสะสมเพอเปนเงนบานาญกจะไมเพมขน ทาให

เงนบานาญไมเพยงพอใช และการปรบเพดานขนยงชวยให

ระบบเปนเครองมอชวยกระจายรายไดทมประสทธภาพมากขน

เม อใชรวมกบสตรการคานวณสทธประโยชนแบบอตรา

กาวหนา ทจะอธบายในขอถดไป

(2) ปรบ AIME เปนเงนบานาญพนฐาน (Primary

Insurance Amount หรอ PIA) โดยตว PIA มการปรบอตรา

แบบข นบนไดสาหรบแตละชวงของรายได เพ อใหเปน

เครองมอในการกระจายรายได (คลายกบการคานวณฐานภาษ

อตรากาวหนา โดยคนทมฐานรายไดเฉลยสงกวาจะไดรบเงน

บานาญสงกวา แตในอตราทไมไดเพมแบบคงท) ทงน ตวอยาง

การคานวณ PIA ในป พ.ศ. 2563 คดออกมาไดดงน

0.9 x (รายได < $960) + 0.32 x (รายได $960 -

$5785) + 0.15 x (รายได > $5785)

รปท 4 ภาพซายแสดงความสมพนธของ AIME และ

PIA ซงจะเหนไดวาไมไดเพมเปนเสนตรง และภาพขวาแสดง

สดสวนเงนบานาญท ทดแทนรายไดเฉล ย (replacement

rate) โดยกล มรายไดต าม ส ดส วนเง นพงร บท ส งกวา

รปท 3 เพดานเงนสมทบของระบบประกนสงคมของสหรฐอเมรกา

ทมา: US Social Security Administration

รปท 4 การคานวณเงนบานาญของระบบประกนสงคมของสหรฐอเมรกา

ทมา: คานวณจากสตรเงนบานาญของ US Social Security โดยใชชวงรายไดป 2563


www.pier.or.th 6

ยกตวอยางเชน หากรายไดเฉล ย $900 จะไดเงนบานาญ

$810 (รอยละ 90 ของรายไดเฉลย) หากรายไดเฉลย $3,000

จะไดเงนบานาญ $1,517 (รอยละ 51) และหากรายไดเฉลย

$7,000 จะไดบานาญ $2,590 (รอยละ 37) ทงน จดกาหนด

ชวงรายได (bend points) มการปรบเปล ยนเพ มข นอยาง

ตอเนองตามอตราคาจางทสงขน

(3) กาหนดใหอายทเรมขอบานาญได (pensionable

age) และอายเกษยณปกต (normal retirement age) แยก

ออกจากกน โดยอายทเรมมสทธขอรบบานาญไดจะอยท 62 ป

มาตลอด แตอายเกษยณปกตจะคอย ๆ ปรบขนเพอใหยดหยน

กบโครงสรางประชากรทเปลยนไป จากอาย 65 ป สาหรบผท

เกดในป 1937 มาเปน 65 ป 2 เดอน สาหรบผทเกดในป 1938

และจะเพมเปน 67 ปสาหรบผทเกดตงแตป 1960 หรอหลงจาก

นนในทสด ดงแสดงในตารางท 3

หากผประกนตนขอรบบานาญ ณ อายเกษยณปกต

จะไดบานาญเรมตนเทากบคา PIA น หากขอรบกอนกาหนด

อายเกษยณ จะไดบานาญทลดลงรอยละ 6.7 ตอปทขอรบกอน

และหากขอรบหลงจากอายเกษยณปกต กจะไดบานาญท

เพมขนรอยละ 8 ตอปทเล อนขอรบ เพราะถอวาจานวนปท

ไดรบบานาญของผทมาขอรบบานาญกอนกาหนดจะยาวนาน

กวา ในขณะท จานวนปทไดรบบานาญของผทมาขอรบทหลง

จะสนกวา อยางไรกด มการกาหนดอายสงสดทผประกนตนทก

คนจะตองเรมขอรบเงนบานาญ คอ เมอมอายครบ 70 ป

(4) เงนบานาญทคานวณ ณ อายทขอรบบานาญใน

ขอ (3) ยงไดรบการปรบเพมขนในแตละปตามคาครองชพท

เพมขน

3. เปรยบเทยบระบบประกนสงคมของไทยกบระบบของสหรฐอเมรกา

หากเปรยบเทยบระบบประกนสงคมของไทยกบระบบ

ของสหรฐอเมรกา พบวา ระบบของไทยยงขาดคณลกษณะ

สาคญอย 5 ประการ ไดแก

ประการแรก ระบบของไทยยงขาดความยดหยน

ในการปรบเปลยนตามโครงสรางของประชากร แมคนไทย

จะมอายขยเพมขนจาก 55 ป ในป พ.ศ. 2503 เปน 77 ป ในป

พ.ศ. 2561 (World Bank, 2018) และอายทยงมสขภาพดอยท

67 ป (WHO 2018) แตระบบประกนสงคมไทยภาคบงคบ

กาหนดอายทผประกนตนมสทธขอรบบานาญไดไวท 55 ป มา

ตงแตป พ.ศ. 2541 และไมเคยมการปรบเปลยน ซงหมายความ

วา ระบบตองจายเงนบานาญหลงเกษยณนานข นสาหรบ

ผประกนตนรนหลงซงมอายยนยาวขน

ทงน หลายทานอาจจะยงไมทราบวา International

Labour Organization (ILO) ไดประเมนไววา หากกองทน

ชราภาพของระบบประกนสงคมมาตรา 33 ไม ม การ

ปรบเปลยนกฎเกณฑ จะมความเปนไปไดสงทภายในป

พ.ศ. 2597 กองทนชราภาพจะหมดเงนได โดย ILO ให

ขอแนะนาวา ระบบประกนสงคมไทยควรคอย ๆ ปรบเพมอาย

เรมตนทผประกนตนจะมสทธขอรบบานาญขนไปจนถงอาย

เรมตนท 65 ป และเพมอตราเงนสมทบ (ILO 2016) ทงน

คณะผวจยคาดวาการกาหนดอายเกษยณทตายตวของกองทน

ประกนสงคมมาตรา 40 กองทนการออมแหงชาต และเบยยง

ชพผสงอาย จะเผชญปญหาภาระทางการคลงเชนกน เพราะ

ไมไดคานงถงอายทเหลอหลงเกษยณทยนยาวขนของคนรน

หลง5

ตารางท 3 : อายเกษยณปกต (normal retirement age)

ของสหรฐอเมรกา

ทมา: US Social Security Administration


www.pier.or.th 7

ประการทสอง สตรในการคานวณสทธประโยชน

ชราภาพ ใชรายไดเฉลยจากเพยงหาปสดทายททางาน

แทนทจะใชรายไดทงชวตทางาน ซงกอใหเกดความไม

ยตธรรมในหลายกรณ

ระบบของสหรฐอเมรกาใชรายไดเฉล ยจากชวงท

ผประกนตนมรายไดสงทสด 35 ป ขณะทระบบประกนสงคม

ไทยใชรายไดในชวง 60 เดอนสดทายททางาน ดงนน ในหลาย

ๆ กรณอาจกอใหเกดความไมยตธรรม เพราะในชวง 5 ป

สดทายกอนเกษยณอาย คนทางานบางกลมอาจมรายไดลดลง

อาจจะเจบปวยทาใหไมสามารถทางานเตมเวลาได หรอเปน

ชวงวกฤตเศรษฐกจพอด ทาใหบางบรษทลดเงนเดอนลกจาง

ลงและผลพวงของเงนเดอนทตาลงในชวงทายนจะกลายเปน

ฝนรายระยะยาวตอเงนบานาญของคนกล มน ตารางท 4

แสดงตวอยางของลกจาง 3 คนทเขารวมกองทนประกนสงคม

ในป พ.ศ. 2541 (เร มมกองทนชราภาพ) โดยคณ ก. คณ ข.

และคณ ค. มอาย 35 ป และทงหมดขอรบเงนบานาญเมออาย

55 ป

• คณ ก. มรายได 15,000 บาทตอเดอน สงสมทบ

ชวงอาย 35-49 ป (ระยะเวลาทงหมด 15 ป) และออกจากระบบ

ประกนสงคมมาตรา 33

• คณ ข. มรายไดเชนเดยวกบคณ ก. แตเมอออกจาก

มาตรา 33 ตดสนใจสงเงนสมทบตอโดยการเปนผประกนตน

มาตรา 39 จงทาใหคณ ข มฐานเงนสมทบอยท 4,800 บาท

ตอเดอนในชวง 5 ปสดทาย

ตารางท 4 ตวอยางรายไดจากการทางานและเงนบานาญของไทย

หมายเหต: เงนสมทบของลกจางรอยละ 5 แบงออกเปนรอยละ 1.5 สาหรบกองทนเจบปวย ทพพลภาพ เสยชวตและคลอดบตร รอยละ 0.5 สาหรบ

กองทนประกนวางงาน และรอยละ 3 สาหรบกองทนสงเคราะหบตรและชราภาพ งานของ ILO (2016) ประเมนวาสดสวนเกอบทงหมดเปนคาใชจาย

สาหรบกองทนชราภาพ

ทมา: คณะผวจย


www.pier.or.th 8

• คณ ค. มรายไดชวงอาย 35-44ป ตากวาคณ ก.

และคณ ข มเพยงหาปสดทายทมรายได 15,000 บาทและม

บางชวงทไมไดทางานในระบบ จงไมไดสงสมทบ

ดวยการคานวณทใชเพยงเงนเดอนเฉลยชวง 5 ป

สดทาย ทาให คณ ข. ไดรบบานาญตาทสด ทง ๆ ทคณ ข. สง

เงนสะสมสมทบมากทสด ขณะท คณ ก. และ คณ ค. ไดรบเงน

บานาญเทากน ทง ๆ ทคณ ก. สงเงนสะสมสมทบมากกวา (ใน

บทความน เพอความเขาใจงาย คณะผวจยขอใชขอสมมตทวา

ในปทลกจางทางาน ลกจางมรายไดในแตละเดอนเทากนทง 12

เดอน)

ทงน หากเปลยนสตรการคานวณเปนวา ฐานเงนเดอน

ทนามาใชคานวณเงนบานาญมาจากรายไดเฉล ยของ 180

เดอนทมรายไดสงทสด จะเหนวาเงนบานาญเปนสดสวนท

สอดคลองกบเงนสมทบ และทาให คณ ข. ไดรบเงนบานาญ

มากทสด ขณะทคณ ก. จะไดรบเงนบานาญมากกวาคณ ค.

ดงแสดงในตารางท 5

ประการทสาม ระบบประกนสงคมของไทยยงไมได

ถกใชเปนเครองมอในการกระจายรายได และยงขาดความ

ยดหยนในการปรบเพดานเงนสมทบใหเปนไปตามอตรา

คาจางทสงขน

สตรคานวณเงนบานาญของสหรฐอเมรกามลกษณะ

ของการกระจายรายไดจากคนรวยไปสคนจนน (progressive)

กลาวคอ เงนบานาญไมไดเปนสดสวนคงทของรายไดเฉลย แต

เปนสดสวนทตาลงสาหรบผท มรายไดเฉลยอยในระดบสง

สตรการคานวณบานาญของไทยยงไมมแนวคดเรองน

สตรการคานวณเงนบานาญไทยมการปรบสดสวน

ขนตามจานวนปทสมทบเงนเขามาตรา 33/39 แตหากจานวน

ปทสมทบเทากน คนทมรายไดเฉลยไมวาจะตาหรอสง กจะ

ไดรบเงนบานาญในอตราเดยวกน เชน รอยละ 20 ของรายได

เฉลยหากสงสมทบ 15 ป หรอรอยละ 57.5 ของรายไดเฉลย

หากสงสมทบ 40 ป นอกจากน สตรการคานวณยงอาจจะ

สงผลในทางตรงกนขาม (regressive) หากกลมคนรายได

เฉลยตาเปนกลมทมรายไดไมแนนอน และมจานวนปทสมทบ

นอยกวาคนรายไดสง คนมรายไดตาจะยงมขอเสยเปรยบจาก

ระบบมากกวา

นอกจากน ระบบประกนสงคมของประเทศอน ๆ ยงม

การปรบเพดานเงนสมทบใหเพมขนตามอตราคาจางทเพมสง

ขนอยเสมอเพอใหเงนบานาญเพยงพอใช และระบบสามารถม

รายรบมากขนจากคนรายไดสงและนามากระจายใหแกคน

รายไดตา ในทางตรงขาม แมอตราคาจางเฉลยของไทยจะเพม

ขนมาตลอด เพดานเงนสมทบของมาตรา 33 กลบคงคาเพดาน

อยท 15,000 บาทมาตงแตป พ.ศ.2541 และไมเคยไดรบการ

ปรบขน ซงความไมเหมาะสมของคาเพดาน เหนไดจากจานวน

ผประกนตนทมเงนเดอนสงกวา 15,000 บาทในชวงเรมจดตง

กองทนมเพยงรอยละ 10 ของจานวนผ ประกนตนทงหมด

เทานน แตในป พ.ศ. 2563 จานวนผประกนตนทมรายไดสง

กวาเพดานเงนสมทบเพมขนคดเปนถงรอยละ 35

สาหรบแนวคดเรองการกระจายรายได สามารถแสดง

ไดดงตวอยางในตารางท 6 โดยสมมตวา ลกจางทงสามคนม

รายไดเฉลยชวงชวตการทางานเปน 50,000 20,000 และ

8,500 บาทตอเดอน และทงสามคนสงสมทบเปนเวลา 15 ป

และเกษยณทอาย 55 ป กรณแรกคอ ระบบปจจบน คณ A

และ คณ B ไดเงนบานาญตอเดอนท 3,000 บาท และคณ C

ได 1,700 บาท กรณทสองเปนกรณสมมตทหากปรบเพดาน

เงนสมทบใหสงขน โดยเปนวา ตงแตป พ.ศ. 2564 เพมปละ

3,000 บาทไปอกสบป และหลงจากนนเพมอกปละรอยละ 2

ตารางท 5 เงนบานาญหากใชรายไดเฉลยของ 180 เดอนทมรายไดสงทสด



www.pier.or.th 9

รวมกบการใชสตรเงนพงไดทสะทอนการกระจายรายไดคลาย

กบของสหรฐอเมรกา ในกรณน คณ A และ B จะตองรวม

สมทบเพมขน ขณะทคณ C สมทบเทาเดม แตทงสามคนจะ

ไดรบเงนบานาญมากขน

ประการทส เงนบานาญในแตละปไมมการปรบ

ตามคาครองชพทสงขน แมผเกษยณอายจะตองมชวงหลง

เกษยณยาวนานถง 20-30 ป ในการคานวณสทธประโยชน

ของสหรฐอเมรกานน ตวเงนบานาญยงมการปรบดวยคา

ครองชพทเพมขน เพอใหมลคาทแทจรงของเงนบานาญม

คาคงท ขณะทระบบบาเหนจบานาญของไทย ไมวาจะเปน

ประกนสงคมมาตรา 33 มาตรา 39 มาตรา 40 กอช. หรอเบย

ยงชพ กลบไมมการปรบสทธประโยชนตามอตราเงนเฟอ ทา

ใหมลคาทแทจรงของเงนบานาญลดลงเมอเวลาผานไป ซง

แปลวา ระบบหรอกองทนเหลานอาจจะไมไดทาหนาท เปน

หลกประกนวาผเขารวมจะมรายไดเพยงพอหลงเกษยณอาย

ในทางเดยวกน กองทนการออมแหงชาตกอาจม

ประเดนเรองสตรเงนบานาญไมไดปรบตามคาครองชพเชนกน

เพราะตามกฎเกณฑปจจบน สมาชกทจะไดบานาญในระดบสง

ทสด คอ ผทเขาโครงการตงแตอาย 15 ป และสมทบไปจนถง

อาย 60 ป โดยจะไดบานาญ 7,380 บาทตอเดอน หากผเขา

โครงการ มอาย 15 ป เมอป พ.ศ. 2558 กจะมอาย 60 ป ในป

พ.ศ. 2603 และหากอตราเงนเฟอมการปรบในทศทางเดยวกน

กบชวง พ.ศ. 2523-2563 ซงมลคาของเงนลดลง 3.3 เทาตว

ในชวง 40 ป เงนบานาญมลคา 7,380 บาท ในวนน จะมมลคา

ไมถง 3,000 บาทในอก 45 ปขางหนา

ประการสดทาย ระบบประกนสงคมของไทยไมได

สรางแรงจงใจมากนกในการใหคนเขารวม หรอใหคนอย

ในระบบนาน หรอสมทบเพอเกบออมมากขน กฎเกณฑและ

สตรในการคานวณบานาญนน มนยถงรายไดและรายจายของ

กองทน และแรงจงใจทลกจางจะเลอกเขารวมระบบทางานตอ

หรอเกษยณอาย หากระบบจงใจใหลกจางทยงมสขภาพและ

ผลตภาพทดเกษยณอายเรว กเทากบเปนการสญเสยแรงงาน

ทดจากระบบเศรษฐกจ ตวลกจางเองกมรายไดนอยลง และ

ภาระของระบบกจะสงขน

การสมทบรวมของรฐในตวอยางตางประเทศ รวมถง

สหรฐอเมรกา มกจะคานงถงการสรางแรงจงใจใหคนเขารวม

ระบบ (extensive margin) หร อสะสมเง นออมเพ ม ขน

(intensive margin) โดยแรงจงใจนนจาเปนสาหรบระบบ

ท เปนภาคสมครใจแตไมไดจาเปนสาหรบภาคบงคบ

ตวอยางของระบบประกนสงคมภาคบงคบของสหรฐอเมรกา

เงนสมทบมาจากเพยงสองฝายเทานน คอจากนายจางและ

ลกจาง แตในโครงการอน ๆ ทเปนการออมแบบสมครใจ มการ

ตารางท 6 ตวอยางการปรบเพดานเงนสมทบรวมกบสตรบานาญเพอการกระจายรายไดทดขน



www.pier.or.th 10

สมทบเพมจากภาครฐ หรอลดหยอนภาษเพมเปนแรงจงใจ ซง

เมอพจารณาโครงสรางประกนสงคมของไทย กลบพบวาเงน

สมทบจากรฐถกใชเปนเครองมอทคอนขางตรงกนขามกบ

หลกการใชแรงจงใจ กลาวคอ รฐรวมสมทบในการประกนภาค

บงคบตามสดสวนของคาจาง (มาตรา 33) แตสมทบในอตรา

คงทในระบบภาคสมครใจ เชน มาตรา 39 รฐสมทบ 120 บาท

ตอเดอน มาตรา 40 กาหนดเพดานทรฐสมทบอยท 50 และ

150 บาทตอเดอน (600 และ 1,800 บาทตอป) สวน กอช. นน

แมจะไมไดกาหนดเพดานการออม แตมการกาหนดเพดานทรฐ

ชวยสมทบ (ดงทไดแสดงในตารางท 2) กฎเกณฑเหลานนาจะ

ทาใหแรงจงใจในการเขารวมและอตราการออมไมสงนก

นอกจากน การใชคาจางเฉล ยจากเฉพาะเดอนท

ทางาน 60 เดอนสดทาย กไมไดสรางแรงจงใจใหลกจางอยใน

ระบบนานเพยงพอ หากเทยบกบของสหรฐอเมรกาทใชคาจาง

เฉล ยถง 35 ป ซ งแปลวาหากอย ในระบบนอยกวา 35 ป

คาจางเฉลยจะตาลงเพราะปทไมทางานจะมคาจางเปนศนย

4. ขอเสนอเพอพจารณาในการปรบเปลยนกฎเกณฑของระบบประกนสงคมภาคบงคบ

ในส วนน คณะผ ว จ ยขอเสนอกฎเกณฑท ควร

ปรบเปลยนเพอใหผประกนตนมรายไดเพยงพอ ระบบมความ

ยตธรรมมากขน และเปนเครองมอชวยกระจายรายได โดย

ขอเสนอเกยวกบเงนสมทบแสดงในตารางท 7 และขอเสนอ

เกยวกบการปรบสตรการคานวณเงนบานาญแสดงในตาราง

ท 8

ขอเสนอเกยวกบการปรบเพดานเงนสมทบ (ขอ 1)

การปรบจานวนปทนามาเปนฐานรายไดเฉลย (ขอ 4) และการ

กาหนดอายเกษยณปกตแยกจากอายทมสทธขอรบบานาญได

(ขอ 7) ลวนเปนขอเสนอทใหปรบแบบคอยเปนคอยไปเพอ

ไมใหมผลกระทบตอผประกนตนทใกลเกษยณในปจจบน

มากนก เพราะคนกลมนจะไมมเวลาปรบตว และการกาหนด

จานวนปทสมทบกคานงถงการทกองทนชราภาพเพงขยายให

ครอบคลมนายจาง ซงมลกจาง 1 คนขนไป ในป พ.ศ. 2545

และนบเปนเพยงระยะเวลา 18 ปจนถงปจจบนเทานน

ขอเสนอหลาย ๆ ขอจาเปนตองทาไปพรอม ๆ กน

มใชเลอกทาอยางใดอยางหนง ยกตวอยางเชน หากปรบเพม

เพดานเงนสมทบตามขอ 1 แตมไดปรบสดสวนเงนสมทบของ

รฐตามขอ 3 ไปยงภาคสมครใจ รฐจะตองรวมสมทบเขาระบบ

ตารางท 7 ขอเสนอในการปรบเปลยนเกณฑเกยวกบเงนสมทบ


www.pier.or.th 11

ในสดสวนทสงเกนความจาเปน หรอการปรบสตรเงนบานาญ

เพอกระจายรายไดในขอ 5 หากปรบสตรอยางเดยว แตไมปรบ

ขอ 1 และวธคานวณฐานเงนสมทบในขอ 4 ระบบกยงไม

สามารถเปนเครองมอการกระจายรายไดทดได

นอกจากน สานกงานประกนสงคมอาจพจารณา

จดประสงคหลกของมาตรา 39 อยางรอบคอบวา การ

กาหนดใหมมาตรา 39 ยงมความจาเปนหรอไม เพราะใน

ปจจบนผ ประกนตนสวนมากมฐานเงนเดอนเฉล ยสงกวา

4,800 บาทตอเดอน ทาใหเงนบานาญลดลงหากเลอกทจะเขา

รวมมาตรา 39 ขณะเดยวกนหากเลอกทจะไมเขารวมกจะ

สญเสยสทธประโยชนดานอน ๆ เชน กรณเจบปวย หรอคลอด

บตร

ขอสรป

บทความชนนเปนเพยงการนาเสนอทางเลอกในการปรบเปลยนระบบประกนสงคมของไทยในเบองตน งานวจยขน

ถดไป ควรทดลองปรบคาของตวแปรในขอเสนอดงกลาว เพอประเมนผลกระทบตอสถานะของกองทนและตอผประกนตนกลม

ตาง ๆ เชน ขอเสนอท 7 เสนอใหปรบอายเกษยณรนละ 6 เดอน ซงตวเลขนมความเหมาะสมหรอไม หากขยบชาไป กองทนกจะ

ตารางท 8 ขอเสนอในการปรบเปลยนเกณฑเกยวกบสตรเงนบานาญ


www.pier.or.th 12

ปรบตวไมทนกบรายจายทเพมขน แตถาปรบเรวไป ผประกนตนทกาลงจะเกษยณ กจะไดรบผลกระทบมาก ทงน การประเมน

และปรบกฎเกณฑตาง ๆ เปนสงทตองเรงดาเนนการ เพราะหากไมมการปรบเปลยนตงแตวนนแลว ทางเลอกในอก 40 ป

ขางหนา จะกลายเปนวา สทธประโยชนชราภาพจะยงตองปรบลดลง หรอผประกนตนรนหลง รวมถงนายจางและภาครฐ จะตอง

จายสมทบในอตราทสงกวาเดมหลายเทา

เอกสารอางอง

Gruber, J., & Wise, D. A. (1999). Introduction to Social Security and Retirement around the World. In Social

Security and Retirement around the World, 1-35. University of Chicago Press.

International Labour Organization (2016) Actuarial Valuation of Thailand Social Security Scheme

administered by the Social Security Office as of 31 December 2013; https://www.social-

protection.org/gimi/gess/RessourcePDF.action?ressource.ressourceId=53893

Keane, M. P., & Wasi, N. (2016). “Labour supply: the roles of human capital and the extensive margin,” The

Economic Journal, 126(592), 578-617.

OECD (2007) Pensions at a glance: public policies across OECD countries.

Paweenawat, S. W., Devahastin Na Ayudhya, C., Wasi, N., Treeratpituk, P., and Nittayo, C. (2019). “Have We

Reached Our Potential? A Perspective from Worker-and Firm-Level Data,” Bank of Thailand Symposium Paper

Pashchenko, S. and Porapakkarm, P. (2018). “Accounting for Social Security Claiming Behavior,” CRR WP No.

2018-8, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3248522

World Bank (2020) Life Expectancy at Birth- Thailand.

https://data.worldbank.org/indicator/SP.DYN.LE00.IN?locations=TH

World Health Organization (2018). Health SDG Profile Thailand.

วรเวศม สวรรณรดา (2563) “ปฏรประบบบานาญไทยเพอสงคมสงวยในอนาคต” นาเสนอในงานเสวนาวชาการ เมอวนท 6

ตลาคม 2563

Topics: Labour Market, Fiscal Policies, Demography

Tags: Social Security System, Incentives, Aging, Retirement, Pension

1 ยกเวนขาราชการ พนกงานรฐวสาหกจ หรอครโรงเรยนเอกชน ซงมระบบบาเหนจบานาญอน ๆ รองรบ 2 สาหรบประกนสงคมมาตรา 33 คาจางทคดเปนฐานเงนสมทบ ตองไมเกนเพดานเงนสมทบ และเงนสมทบสามารถนาไปลดหยอนภาษเงนได สวนสทธประโยชน ยอด

สะสมของ กอช. คดจากเงนสมทบทงของรฐและผออม โดยมการรบรองวาอตราผลตอบแทนจะไมตากวาอตราดอกเบยเฉลยของธนาคารใหญ 7 แหง ขณะทอตรา

ผลตอบแทนของมาตรา 40 ขนกบอตราผลตอบแทนของการลงทนของกองทนประกนสงคม 3 แรงงานไทยอาย 15 ปขนไป มประมาณ 38 ลานคน โดยแบงเปนกลมขาราชการและรฐวสาหกจ 3.6 ลานคน กลมลกจางในภาคเอกชน 14.7 ลานคน และกลมเจาของ

กจการ จางงานตนเอง หรอเปนลกจางภายในครวเรอน 19.7 ลานคน ทงน กลมลกจางในภาคเอกชนประกอบดวยลกจางในระบบและนอกระบบ 4 สามารถดรายละเอยดเพมเตมไดใน Keane and Wasi (2016) และ Pashchenko and Porapakkarm (2018) 5 แมวากองทนประกนสงคมของสหรฐฯ จะปรบเพมอายเกษยณปกต แตกองทนประกนสงคมกยงประสบปญหาเรองความยงยนทางการคลง โดยมการประเมนวา

เงนกองทนจะสามารถจายเงนอตราผลประโยชนทกาหนดไดถงแคป พ.ศ. 2577 เทานน (https://www.ssa.gov/oact/TR/2020/tr2020.pdf, หนา 5)

ทําอย่างไร จะสูงวัย แบบไม่...

Documents