เศรษฐศาสตรการเมองของระบบสวสดการ

สมเกยรต ตงกจวานชย และ

คปต พนธหนกอง

1

เนอหาทน าเสนอ

• ปรากฏการณทตองการอธบาย• กรอบแนวคดทางทฤษฎ• เศรษฐศาสตรการเมองของระบบสวสดการ

– เงนทดแทนกรณอบตเหต ปวย หรอตายจากงาน– สวสดการผสงอาย – การประกนการวางงาน – การรกษาพยาบาล– การศกษา

• สรปและขอเสนอแนะทางนโยบาย

ปรากฏการณทตองการอธบาย

1. ระบบการเมองกบสวสดการ

2. ล าดบการเกดสวสดการ

3. สดสวนคาใชจายดานสงคมและสวสดการ

4. ความเหลอมล าในการไดรบสวสดการ

ขยายประกนสงคม

ประชาธปไตยกบสวสดการ

4

แรงงาน

รกษาพยาบาล

การศกษา

เลกใชกม.ประกนสงคม

2510 2520 2530 2540 2550

สงเคราะหผ มรายไดนอย

กม. แรงงานสมพนธ

สวสดการรกษาพยาบาลขาราชการ บตรประกนสขภาพ

กองทนส ารองเลยงชพ

ขยายกองทนเงนทดแทน

กองทนประกนสงคม

อนๆ กม. คมครองผประสบภยจากรถ

สปร

กบข

เรยนฟร 12 ป

30 บาทรกษาทกโรค

ขยายประกนสงคม

กม. สงเสรมสวสดการสงคม

ประกนวางงาน

รกษาฟร

เรยนฟร 15 ป

ชวยเหลอขาราชการ

กยศ

บานเอออาทร

แกกม. แรงงานสมพนธกม. กองทนเงนทดแทน

2500

ตงมหาวทยาลยในภมภาค การศกษาภาคบงคบ 6 ป

ล าดบการเกดสวสดการ

สวสดการอนตรายจากงาน

เจบปวย ผสงอาย วางงาน ครอบครว

อนโดนเซย 1939 1957 1977 ไมม ไมม

มาเลเซย 1929 1951 1951 ไมม ไมม

ฟลปปนส 1974 1954 1954 ไมม ไมม

สงคโปร 1933 1968 1953 ไมม ไมม

เกาหลใต 1953 1963 1973 1993 ไมม

ไตหวน 1950 1950 1950 1999 ไมม

ไทย 1972 1990 1998 2004 1990

ทมา: ปรบปรงจาก Croissant (2004)

คาใชจายของรฐดานสงคมและสวสดการ

การศกษา61.3%

สขภาพ22.9%

ผสงอาย13.4%

ตลาดแรงงาน0.4%

ครอบครว0.9%

ผยากไร0.8%

ทอยอาศย0.3%

ทมา: วรวรรณและคณะ (2553)

ความเหลอมล าในการไดรบสวสดการ

ขาราชการ

ประกนสงคม

ประชาชนทเหลอ

คาใชจายรกษาพยาบาล

บ าเหนจบ านาญ การจายสมทบ

ประมาณ 1.1 หมนบาทตอคน

60-70% ของเงนเดอน

การจายเงนเดอนขาราชการในระดบต า

ประมาณ 2 พนบาทตอคน

ขนต า 20% ของเงนเดอน แตไมเกน 7,500 บาท

หกจากคาจาง

ประมาณ 2 พนบาทตอคน ไมม ไมม

* ขอมลของป 2551ทมา: วรวรรณ (2552) และสปส (2551)

กรอบแนวคด

8

ประชาชนในฐานะหนวยทางเศรษฐกจ

ตลาด

ประชาชนในฐานะหนวยทางการเมอง

สถาบนทางการเมอง

ผลลพธของตลาด (ปรมาณและราคา)

นโยบายเศรษฐกจ

ทมา: Vincenzo Galasso

แนวคดทางทฤษฎทใช

• ทฤษฎผลงคะแนนมธยฐาน (median voter theory)– ประชาธปไตยจะท าใหเกดสวสดการและการกระจายรายได– ใชไดดทสดกรณเลอกตงโดยตรง ซงมประเดนเดยวในการตดสนใจ – อธบายนโยบายและปรากฏการณดานเศรษฐกจการเมองทผานมาใน

ตางประเทศไดคอนขางด• ทฤษฎ “ลอบบ” (lobbying model)

– กลมผลประโยชนท าใหนโยบายทก าหนดแตกตางจากความตองการของผลงคะแนนมธยฐาน

– อ านาจตอรองทางการเมองขนอยกบความสามารถในการจดตง– มความแตกตางของเศรษฐศาสตรการเมองในการเพมและลด

สวสดการ

ความเหลอมล าทางรายได

รายไดเฉลย = 15,000 บาทรายไดมธยฐาน = 5,000 บาท

รายได (บาท)

3,000

5,000

15,000

105,000

เศรษฐศาสตรการเมองเรองกระจายรายไดรายได (บาท)

ภาษ (บาท)

รายไดใหม (บาท)

3,000 3,000 15,000

5,000 5,000 15,000

15,000 15,000 15,000

105,000 105,000 15,000

165,000 165,000 165,000 รวม

-

1,000,000

2,000,000

3,000,000

4,000,000

5,000,000

6,000,000

รายไดเฉลย 18,213 บาท/เดอน

การกระจายรายไดของครวเรอนไทย

รายไดมธยฐาน 10,841 บาท/เดอน

ทมา: การส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนป 2552

ผลงคะแนนเสยงมธยฐานของไทย

13

2541 2545 2552

รายไดมธยฐานของครวเรอน (บาทตอป)* 7,088 7,807 10,841

อายเฉลยหวหนาครวเรอน (ป) 46.5 47.0 49.4

การศกษาหวหนาครวเรอน (ป) 6.3 6.9 7.7

หวหนาครวเรอนทมประกนสงคม (%) -- 7.9 17.1

จ านวนบตรเฉลย (คน) 1.25 1.22 1.02

การศกษาบตรคนโตอายเกน 25 ป (ป) 4.9 7.8 11.9

สดสวนครวเรอนทอยรวมกน 3 รน 25.8 22.1 23.3

สดสวนครวเรอนในเขตเทศบาล (%) 14.0 24.9 31.7

* รายไดมธยฐานใชรายไดเปอรเซนตไทลท 49-51 ทปรบเงนเฟอแลว โดยใชป 2552 เปนปฐาน

กลมผลประโยชนในประเทศไทย

แรงงาน – มปญหารวมตวโดยธรรมชาตและโดยกฎหมาย– ผน ามปญหาขาดความชอบธรรม

คะแนนเสยงเงน

ค าแนะน า

ธรกจ– มการรวมตวกนเปนระบบ – ไดรบการยอมรบจากรฐ

ราชการ – เปนทงผก าหนดและไดประโยชน

จากนโยบาย – มบทบาทสงมายาวนาน – กฎหมายเออใหมอ านาจมาก

ผลประโยชนทขดแยงกนในเรองสวสดการ

ตวแปรในการจดสวสดการ

ฝายเสยงขางมาก ฝายเสยงขางนอย

รายได ผมรายไดนอย ผมรายไดมาก

อาย/สขภาพ คนหนมสาว ผสงอาย

การจางงาน ผมงานท า/นายจาง ผไมมงานท า

ลกษณะงาน ผท างานในระบบ ผท างานนอกระบบ

ปจจยการผลต แรงงาน ทน

เงนทดแทนอบตเหต ปวยหรอตายจากงาน

• จดประสงค: ประกนความเสยงและลดขอพพาทระหวางนายจางกบลกจาง

• กลไกการกระจายรายได: เกบเงนสมทบจากนายจางเปนรอยละของคาจาง น าไปชดเชยใหลกจางเปนรอยละของคาจาง

• ผลในการกระจายรายได: – มผลกระจายรายไดนอย เพราะเนนการประกนความเสยง

• ปจจยทท าใหเกดสวสดการ: – การลดขอพพาทระหวางนายจางและลกจาง ท าใหทงสองฝายไม

คดคาน

กองทนเงนทดแทนในประเทศไทย

2499• รฐบาลจอมพล ป. ออกพระราชบญญตคมครองแรงงาน พ.ศ. 2499

2515

• รฐบาลถนอม ออก ปว. 103 จดตงส านกงานกองทนเงนทดแทนในกรมแรงงาน

2537

• รฐบาลชวนออก พ.ร.บ. เงนทดแทน พ.ศ. 2537 เพอแยกกองทนเงนทดแทนออกจากกฎหมายการคมครองแรงงาน

ประกนสงคม (ไมรวมประกนวางงาน)• จดประสงค: ใหหลกประกนความเสยงเพอรกษาระดบการบรโภค

• กลไกการกระจายรายได: เกบเงนสมทบจากนายจาง ลกจาง และรฐบาลเปนรอยละของคาจางเพอใหประโยชนทดแทนซง– ไมขนกบคาจาง (คลอดบตร สงเคราะหบตร)– ขนอยกบคาจาง (ชราภาพ)– มทงสวนทขนและไมขนกบคาจาง (ประสบอนตรายหรอเจบปวย ทพพลภาพ ตาย)

• ผลในการกระจายรายได: – จากผมรายไดมากไปยงผมรายไดนอย (กรณทประโยชนทดแทนไมขนกบคาจาง)– จากคนหนมสาวไปยงผอายมากซงยงเปนผประกนตน (เจบปวย ทพพลภาพ ตาย)

• ปจจยทท าใหเกดสวสดการ: – นกการเมองเหนคะแนนเสยงทางการเมองจากการลดความเสยงทตกอยกบ

ประชาชนจ านวนมาก

การประกนสงคม (ไมรวมประกนวางงาน)

2476• นายปรด พนมยงค เสนอ “เคาโครงเศรษฐกจ” แตถกคดคาน

2497• รฐบาลจอมพล ป. ออก พ.ร.บ. ประกนสงคม พ.ศ. 2497 แตระงบไวกอน เพราะถกคาน

• รฐบาลสฤษด ยบกรมประกนสงคม (2501)

2533• รฐบาลชาตชายเสนอกฎหมายประกนสงคมฉบบใหม แตวฒสภาไมเหนชอบ

• สภาผแทนราษฎรยนยนรางกฎหมายดวยเสยงเอกฉนท

2536-37• ขยายการบงคบไปยงสถานประกอบการทมลกจาง 10-19 คน

• ขยายไปสการประกนตนโดยสมครใจ

2541• เรมใหประโยชนทดแทนอก 2 กรณคอ สงเคราะหบตรและชราภาพ

การประกนการวางงาน• จดประสงค: ลดความเสยงในตลาดแรงงาน • กลไกการกระจายรายได: เกบเงนสมทบเปนรอยละของคาจาง

เพอชดเชยเปนรอยละของคาจางใหคนตกงาน • ผลในการกระจายรายได:

– จากผมงานท าไปยงผตกงาน (ผลตรงขามกบกฎหมายคมครองแรงงาน)

– จากผท างานในระบบไปยงผท างานทงในและนอกระบบควบคกน (กรณลาออกโดยสมครใจ)

• ปจจยทท าใหเกดสวสดการ:– วกฤตการณทางเศรษฐกจและการทนกการเมองตองการไดคะแนน

เสยงจากประชาชน

การประกนการวางงานในประเทศไทย

2533• พ.ร.บ. ประกนสงคม พ.ศ. 2533 ก าหนดใหประโยชนทดแทนกรณวางงาน แตระบใหใชเมอมความพรอม โดยออก พ.ร.ฎ.

2541• ออกพ.ร.บ. คมครองแรงงาน พ.ศ. 2541

• วกฤตการณเศรษฐกจ ท าใหแรงงานเรยกรองการประกนวางงาน แตรฐอางไมพรอม

2544• พรรคไทยรกไทยหาเสยงวา จะจดใหมการประกนการวางงาน หากไดเปนรฐบาล

• รมว. เดช บญ-หลง และสปส ใหรอขยายประกนสงคมครอบคลมกอน

2545• รมช. ลดดาวลย และรมว. สวจน ผลกดนใหออก พ.ร.ฎ. โดยเรว โดยไมตองรอแก พ.ร.บ. ประกนสงคม กรณลาออกจากงานโดยสมครใจ

2546• รฐบาลทกษณออก พ.ร.ฎ. การประกนการวางงาน

การรกษาพยาบาลโดยรฐ• จดประสงค: ลดความเสยงจากการเจบปวย • กลไกการกระจายรายได:

– เกบเงนสมทบเปนรอยละของคาจาง น ามาจายทดแทนโดยไมขนกบคาจาง (กรณประกนสงคม)

– ใชงบประมาณของรฐ ทสวนใหญมาจากภาษ (กรณสขภาพทวหนา) • ผลในการกระจายรายได:

– จากคนหนมสาวไปยงผสงอาย – จากผมรายไดมากไปยงผมรายไดนอย

• ปจจยทท าใหเกดสวสดการ: – พรรคการเมองเหนคะแนนเสยงทางการเมองจากการลดความ

เสยงในระดบสงทตกอยกบประชาชนจ านวนมาก

การรกษาพยาบาลโดยรฐ

2506• รฐบาลสฤษดออกระเบยบชวยเหลอดานคารกษาพยาบาลแกขาราชการและครอบครว

2517-18• รฐธรรมนญก าหนดใหผท างานรบจางมหลกประกนเมอเจบปวยและชราภาพ

• รฐบาลคกฤทธ เรมโครงการสงเคราะหประชาชนผมรายไดนอย (สปน.)

2532-37• ขยาย สปน. เปน สปร. โดยครอบคลมผสงอาย เดก ผพการ ทหารผานศก พระ สามเณร

• ปรบรายไดขนต าของผมสทธไดรบ สปร. ใหสงขน และเรมโครงการบตรสขภาพ

2543-44• พรรคไทยรกไทยหาเสยงโครงการ “30 บาทรกษาทกโรค”

• เรมโครงการ 30 บาทรกษาทกโรค ถกคานโดยแพทยและโรงพยาบาลเอกชนบางกลม

2551• รฐบาลสรยทธใหสทธรกษาพยาบาลฟร ภายใตแนวคด “หลกประกนสขภาพทวหนา”

การสนบสนนการศกษาโดยรฐ• จดประสงค: พฒนาแรงงาน เตรยมพลเมองของประเทศ ปลกฝง

อดมการณชาตนยม และสรางโอกาสในการยกฐานะทางสงคม• กลไกการกระจายรายได: เกบภาษแลวน ามาจดสรรเปนงบประมาณ

ดานการศกษา โดยอดหนนคาเลาเรยน และใหเงนก กยศ. ซงมลกษณะคลายเงนใหเปลา

• ผลในการกระจายรายได: – มผลในการกระจายรายไดในลกษณะกาวหนา ในกรณการศกษาขน

พนฐาน – มผลในการกระจายรายไดนอย หรออาจกระจายรายไดในลกษณะ

ถดถอย ในกรณอดมศกษาและ กยศ.

• ปจจยทท าใหเกดสวสดการ: – ความเหนพองกนทตองการแรงงานเพอพฒนาประเทศ

การศกษาโดยรฐ

2464-78• ออก พ.ร.บ. ประถมศกษา พ.ศ. 2464 เดกอาย 7-14 ปตองเขาเรยน

• จดตงโรงเรยนทกต าบลในป พ.ศ. 2478

2501-06• รฐบาลสฤษดขยายการศกษาระดบอดมศกษาไปยงเมองใหญในตางจงหวด

2516-23• เรมแนวคดการศกษาเพอมวลชน

• พ.ร.บ. ประถมศกษา พ.ศ. 2523 ก าหนดภาคบงคบถง ป. 6

2538-45• รฐบาลชวนตงกองทนเงนกยมเพอการศกษา (2538)

• พ.ร.บ. การศกษาแหงชาต (2542) ใหเรยนฟร 12 ป ขยายการศกษาภาคบงคบเปน 9 ป

2552• รฐบาลอภสทธขยายสทธการเรยนฟรเปน 15 ป

เศรษฐศาสตรการเมองการปรบลดสวสดการ

• เกมการเมองในการลดสวสดการคอ “หลกเลยงต าหน” (avoiding blame) ไมใช “หาคะแนนนยม” (reaping political gain)– คนตอบสนองตอการสญเสยประโยชนมากกวาการไดรบประโยชน

– การรวมกลมกดดนของผเสยประโยชนท าไดงายกวาผไดประโยชน

– สทธในสวสดการมผลตอการตดสนใจทางเศรษฐกจในระยะยาวของคน เชน การออมและการลงทน

• ประเทศตางๆ พบวา ยากทจะปรบลดสวสดการทใหไปแลว

สรป (1) • การเลอกตงจ าเปนแตไมเพยงพอตอการสรางระบบสวสดการ

เพราะยงมปจจยอนทส าคญคอ– กตกาเลอกตงเออตอการก าหนดนโยบายโดยรวม (national public

goods) หรอการใหบรการเฉพาะพนท (local public goods)

– กลมผลประโยชน (เชน ธรกจและราชการ) มบทบาทในการก าหนดนโยบายเพยงใด

• ความยากงายในการเกดสวสดการ– สวสดการทเกดไดงายคอ สวสดการทชวยเพมประสทธภาพทาง

เศรษฐกจ (เชน การศกษา เงนทดแทนผเสยหายจากการท างาน)

– สวสดการทเกดไดยากคอ สวสดการทมลกษณะการกระจายรายไดสง และอาจลดประสทธภาพทางเศรษฐกจ (เชน การประกนการวางงาน)

สรป (2) • สวสดการตอกลมตางๆ จะมากหรอนอยขนอยกบอ านาจตอรอง

โดยขาราชการไดสวสดการมากทสด ตดตามดวยแรงงานในระบบ แรงงานนอกระบบ ผดอยโอกาส และแรงงานตางดาว ซงท าใหเกดความเหลอมล าในระบบสวสดการ

• ประเทศไทยเนนลงทนดานการศกษามาก แตการศกษามคณภาพต า จงไมสามารถทดแทนระบบสวสดการในการลดความเสยงประชาชน

• เศรษฐศาสตรการเมองในการเพมและลดรายจายดานสวสดการแตกตางกน การลดสทธในสวสดการทใหไปแลวท าไดยากกวาการเพมสทธ

ขอเสนอแนะ• ควรออกแบบระบบสวสดการ โดยค านงถงการสรางความรสก

ยอมรบของประชาชนมากทสด – ออกแบบสวสดการทเออตอการเพมประสทธภาพทางเศรษฐกจ ไมลด

แรงจงใจในการท างาน

– ขยายฐานภาษเพอลดการสรางภาระทมากตอบางกลม และปฏรปภาษใหเกดความเปนธรรม

– สรางความรสกเปนธรรมตอผเสยภาษ โดยใหผรบสวสดการ ตอบแทนกลบคนสงคมในรปแบบทเหมาะสม เชน “งานแลกสวสดการ” (workfare)

• ควรออกแบบระบบสวสดการใหเหมาะสมตงแตเรมตน เพราะการปรบลดสวสดการทใหไปแลวจะท าไดยาก