abramovay, ricardo - conselhos além dos limites

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21/3/2014 Estudos Avançados - Conselhos além dos limites http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-40142001000300011&script=sci_arttext 1/12 More More Services on Demand Article pdf in Portuguese ReadCube Article in xml format Article references How to cite this article Curriculum ScienTI Automatic translation Send this article by e-mail Indicators Cited by SciELO Access statistics Related links Share Permalink Estudos Avançados Print version ISSN 0103-4014 Estud. av. vol.15 no.43 São Paulo Sept./Dec. 2001 http://dx.doi.org/10.1590/S0103-40142001000300011 DESENVOLVIMENTO RURAL Conselhos além dos limites Ricardo Abramovay A PROFUSÃO conselhos gestores é a mais importante inovação institucional das políticas públicas no Brasil democrático (1 ). Não há estudo sobre o tema que não enfatize a precariedade da participação social nestas novas organizações e sua tão freqüente submissão a poderes locais dominantes. Mas é praticamente unânime o reconhecimento do potencial de transformação política que os conselhos encerram (2 ). Se eles tendem muitas vezes a reproduzir um ambiente social avesso à ampla discussão dos assuntos públicos, não é menos certo que sua simples existência abre caminho para a entrada na vida dos indivíduos e dos grupos organizados de temas até então ausentes. A alocação de recursos governamentais por parte de representações que extrapolam o círculo da política profissional não tem por si só o condão de alterar o cotidiano de qualquer organização ou localidade: os conselheiros podem ser mal informados, pouco representativos, indicados pelos que controlam a vida social da organização ou localidade em questão, mal preparados para o exercício de suas funções ou, o que parece tão freqüente, uma mistura de cada um destes elementos. Mas o simples fato de existirem conselhos abre o caminho para que se amplie o círculo social em que se operam as discussões sobre o uso dos recursos públicos. Segundo informações do Perfil dos municípios brasileiros (IBGE, 2001), existiam, em 1999, quase 27 mil conselhos, numa média de 4,9 por município; 99% dos municípios brasileiros têm conselhos de saúde, 91% de educação e de assistência e ação social e 71% de crianças e adolescentes. Apesar da existência de Conselhos de Desenvolvimento Rural em mais de um quinto dos municípios brasileiros, eles são muito recentes, o que explica a inexistência de estudos sistemáticos de caráter nacional a seu respeito. No Perfil dos municípios brasileiros não são citados uma só vez e se incluem, provavelmente, na categoria de "outros" presentes em 52% dos municípios brasileiros (IBGE, 2001). Mas algumas informações fragmentárias e estudos pioneiros como o recentemente divulgado pelo Consórcio EMATER/PR-DESER (IPARDES, 2001), permitem que se avancem hipóteses úteis para a formulação de propostas. A esmagadora maioria dos conselhos de desenvolvimento rural formou-se no Brasil a partir de 1997 como condição para que os municípios recebessem recursos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) em sua "linha" de infra-estrutura e serviços. É unânime, na literatura a respeito, a constatação de que o PRONAF correspondeu a uma virada significativa nas políticas públicas voltadas ao meio rural no Brasil (Abramovay & Veiga, 1999; Silva, 1999; Ministério do Trabalho, 1999; Belik, 2000). O PRONAF é responde a um conjunto de reivindicações dos movimentos sociais e obrigou, em muitas localidades (na maior parte das vezes de maneira conflituosa e ambígua), que os bancos abrissem suas portas a segmentos sociais que deles estavam, até então, muito distantes. Apesar de os graves problemas que a intermediação bancária representa até hoje (Dias e Abramovay, 2000; Bittencourt & Abramovay, 2001), o fato é que as reivindicações da agricultura familiar se S S S S S S M M

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ABRAMOVAY, Ricardo - Conselhos Além Dos Limites

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    Estudos AvanadosPrint version ISSN 0103-4014

    Estud. av. vol.15 no.43 So Paulo Sept./Dec. 2001

    http://dx.doi.org/10.1590/S0103-40142001000300011

    DESENVOLVIMENTO RURAL

    Conselhos alm dos limites

    Ricardo Abramovay

    A PROFUSO conselhos gestores a mais importante inovao institucionaldas polticas pblicas no Brasil democrtico (1). No h estudo sobre o temaque no enfatize a precariedade da participao social nestas novasorganizaes e sua to freqente submisso a poderes locais dominantes.Mas praticamente unnime o reconhecimento do potencial detransformao poltica que os conselhos encerram (2). Se eles tendemmuitas vezes a reproduzir um ambiente social avesso ampla discusso dosassuntos pblicos, no menos certo que sua simples existncia abrecaminho para a entrada na vida dos indivduos e dos grupos organizados detemas at ento ausentes. A alocao de recursos governamentais porparte de representaes que extrapolam o crculo da poltica profissional notem por si s o condo de alterar o cotidiano de qualquer organizao oulocalidade: os conselheiros podem ser mal informados, poucorepresentativos, indicados pelos que controlam a vida social da organizao ou localidade em questo, malpreparados para o exerccio de suas funes ou, o que parece to freqente, uma mistura de cada um desteselementos. Mas o simples fato de existirem conselhos abre o caminho para que se amplie o crculo social em quese operam as discusses sobre o uso dos recursos pblicos. Segundo informaes do Perfil dos municpiosbrasileiros (IBGE, 2001), existiam, em 1999, quase 27 mil conselhos, numa mdia de 4,9 por municpio; 99% dosmunicpios brasileiros tm conselhos de sade, 91% de educao e de assistncia e ao social e 71% decrianas e adolescentes.

    Apesar da existncia de Conselhos de Desenvolvimento Rural em mais de um quinto dos municpios brasileiros, elesso muito recentes, o que explica a inexistncia de estudos sistemticos de carter nacional a seu respeito. NoPerfil dos municpios brasileiros no so citados uma s vez e se incluem, provavelmente, na categoria de"outros" presentes em 52% dos municpios brasileiros (IBGE, 2001). Mas algumas informaes fragmentrias eestudos pioneiros como o recentemente divulgado pelo Consrcio EMATER/PR-DESER (IPARDES, 2001), permitemque se avancem hipteses teis para a formulao de propostas.

    A esmagadora maioria dos conselhos de desenvolvimento rural formou-se no Brasil a partir de 1997 como condiopara que os municpios recebessem recursos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar(PRONAF) em sua "linha" de infra-estrutura e servios. unnime, na literatura a respeito, a constatao de queo PRONAF correspondeu a uma virada significativa nas polticas pblicas voltadas ao meio rural no Brasil(Abramovay & Veiga, 1999; Silva, 1999; Ministrio do Trabalho, 1999; Belik, 2000). O PRONAF responde a umconjunto de reivindicaes dos movimentos sociais e obrigou, em muitas localidades (na maior parte das vezes demaneira conflituosa e ambgua), que os bancos abrissem suas portas a segmentos sociais que deles estavam, atento, muito distantes. Apesar de os graves problemas que a intermediao bancria representa at hoje (Dias eAbramovay, 2000; Bittencourt & Abramovay, 2001), o fato que as reivindicaes da agricultura familiar se

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    incorporaram pauta de algumas das mais importantes agncias governamentais. O resultado foi no s umaampliao significativa da massa de tomadores de emprstimos, mas a extenso dos financiamentos - por forada presso organizada - a segmentos sociais inicialmente excludos do sistema.

    Apesar destes inegveis avanos, os cinco anos de funcionamento do PRONAF parecem ter aprofundado adistncia entre as duas linhas bsicas que o compem: os benefcios derivados do PRONAF infra-estrutura noparecem integrar-se organicamente s iniciativas dos agricultores que tiveram acesso ao crdito. No h dvidade que o simples fato de recursos federais destinados a um municpio passarem pela mediao de um conselhoformado por representantes da sociedade local j constitui uma inovao organizacional significativa. Mas paraque esta conquista marque um fortalecimento da sociedade civil, necessrio que ela se traduza em realaumento da capacidade de gerao de renda e da confiana da sociedade em suas possibilidades dedesenvolvimento. E aqui encontra-se um importante ponto de estrangulamento do PRONAF: sem uma extensa ecapilarizada rede de conselhos voltada mobilizao das foras vivas que compem o meio rural brasileiro, oPRONAF condena-se a ser pouco mais que um programa de crdito. Tanto os movimentos sociais que lutaram porsua criao como os tcnicos que o animam at hoje sabem que a passagem do acesso ao crdito para umprograma de desenvolvimento depende da ao organizada dos conselhos. A misso fundamental dos conselhos descobrir os potenciais de desenvolvimento que os mecanismos convencionais de mercado so incapazes derevelar, sobretudo em regies menos favorecidas. O problema que, na maior parte das vezes, a forma decriao destes conselhos, seus modos de funcionamento e o alcance de suas aes, ao que tudo indica, noestimulam o preenchimento das funes bsicas para as quais foram organizados.

    Neste trabalho sustentam-se duas idias centrais. A primeira que os critrios a partir dos quais so escolhidosos municpios beneficiados com recursos do PRONAF infra-estrutura e servios favorecem a burocratizao dosconselhos e tendem a fazer deles pouco mais que um instrumento pelo qual o poder local recebe recursos federais- com a superviso (e isso, por si s, num pas como o Brasil j no pouco) de representantes da sociedade civillocal. A segunda que tanto as representaes sociais quanto o corpo tcnico envolvidos na construo dosconselhos esto mal preparados para enfrentar o desafio dos processos de desenvolvimento no meio rural.

    A mudana deste cenrio exige duas modificaes bsicas na sistemtica atual de trabalho. Em primeiro lugar,que os Planos de Desenvolvimento Rural no sejam concebidos na esfera estrita de um municpio mas insiram-senum horizonte estratgico de carter regional. Alm disso, fundamental que a escolha dos municpiosbeneficiados com recursos pblicos tenha por base no apenas critrios quantitativos em que se privilegiam aslocalidades menores e mais pobres, mas tambm critrios qualitativos nos quais a consistncia dos projetos e seucarter inovador sejam fortemente estimulados.

    Divide-se o trabalho em trs partes, alm desta introduo: na primeira so expostos alguns dos principais limitesque caracterizam o funcionamento dos conselhos e sugeridos alguns caminhos para sua superao; na segunda mostrado que o municpio uma unidade muito restrita para o exerccio da misso dos conselhos; na terceira apontado que os conselhos voltam-se, na maior parte das vezes, a um tmido (embora no-irrelevante) conjuntode iniciativas parciais e fragmentrias que dificilmente se integra a um processo que pode ser considerado dedesenvolvimento rural. Finalizando, apresenta-se algumas concluses e propostas.

    Conselhos e falhas de transferncia institucional

    Os poucos estudos sobre os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural apontam sistematicamente algunsproblemas bsicos que no aparecem, evidentemente, em todos os municpios, mas que so suficientementerecorrentes para merecer uma reflexo mais aprofundada. Vejamos alguns deles.

    Os conselhos so formados estritamente como contrapartida exigncia legal para a obteno de recursos

    pblicos por parte dos municpios e no expressam uma dinmica local significativa. Um dos mais claros

    indcios deste fenmeno que no estado do Paran - em que pese a fora histrica da agricultura familiar -

    nada menos que 75% dos conselhos foram criados aps o decreto de 1997 que regulamentou o PRONAF

    infra-estrutura e servios (Ipardes, 2001). Segundo informaes de tcnicos do Ministrio do

    Desenvolvimento Agrrio, parte muito significativa dos Conselhos rene-se apenas para elaborar o Plano de

    Trabalho, por convocao da Prefeitura ou da extenso rural. O trabalho de Cruz (2000: 75) mostra que

    este no um trao exclusivo dos Conselhos de Desenvolvimento Rural: apenas 2% dos Conselhos

    Municipais de Assistncia Social no Estado de So Paulo so anteriores Lei Orgnica da Assistncia Social

    (1994), embora os Conselhos sejam concebidos como instrumento de participao popular.

    Trata-se a de um claro exemplo do que se pode chamar de falha de transferncia institucional (Greif,

    2001): em tese a atribuio de poder aos conselhos e, no seu interior, a obrigatoriedade legal da presena

    dos agricultores deveriam assegurar a participao das foras locais. De fato, o formato organizacional dos

    conselhos est totalmente voltado a este objetivo. Na verdade, no existe grande dificuldade em se

    transferir, do governo federal para o plano local, regras formais, estruturas administrativas e alguns

    procedimentos burocrticos. O problema que no se transferem, num passe de mgica, valores,

    comportamentos, coeso social e sobretudo a confiana entre os indivduos que os estimulem a tomar em

    conjunto iniciativas inovadoras. Isso significa que o risco de existir apenas como formalidade necessria

    obteno de recursos pblicos inerente ao prprio processo de descentralizao, contra o qual no existe

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    uma proteo administrativa genrica.

    A participao da comunidade nas reunies do Conselho muito minoritria. Dos 20 casos estudados pelo

    consrcio EMATER/DESER no Paran (Ipardes, 2001), em apenas cinco participavam representantes de

    associaes de produtores no-integrantes diretos do conselho: isso apesar do carter explicitamente

    pblico das reunies. O maior desafio na construo de conselhos no est na capacidade de reunir um

    grupo composto por representantes dos poderes pblicos locais e de representantes de agricultores. A

    questo saber se o conselho tem a capacidade de representar mudana no "ambiente institucional"

    (North, 1990-1994) existente numa certa regio. Neste sentido, talvez no seja intil estabelecer a

    diferena entre organizao e instituio. A organizao rene indivduos para atingir certos objetivos. A

    instituio so as regras do jogo, as normas, os valores, os cdigos de comunicao que permitem aos

    indivduos e aos grupos levarem adiante aes em comum a partir de certos significados e certos cdigos

    mentais partilhados (Denzau & North, 1994). O bar da esquina uma organizao: o McDonalds uma

    instituio. A alimentao ali servida simboliza um certo modo de vida. O dinheiro, por exemplo, uma

    instituio, mesmo no sendo uma organizao.

    O mais importante trabalho do prmio Nobel de Economia Douglass North (1990-1994) tem como um de seus

    objetivos centrais estudar os processos de mudana institucional. O papel das organizaes, neste sentido,

    duplo e - em certa medida - contraditrio. Por um lado, as organizaes refletem o ambiente institucional

    j existente. Da mesma forma que ocorre com as atividades esportivas, as organizaes tendem a adotar

    regras do jogo existentes e atuar segundo as habilidades e as capacidades dos jogadores. Os atores sociais

    aprendem fazendo: "aprender fazendo, nas organizaes, como o termo o sugere, significa que uma

    organizao adquire capacidades de coordenao e desenvolve rotinas que trabalham como conseqncia

    da interao repetida" (North, 1990-1994: 74). Esta coordenao no responde a um mecanismo de tipo

    automtico, como o do mercado perfeito: ela sempre localizada, especfica, histrica e determinada. E

    exatamente por isso que cada instituio desenvolve nos indivduos e nos grupos sociais um certo tipo de

    habilidade. As necessrias para um ambiente no qual impera a escravido no so as mesmas para uma

    situao de democracia e trabalho livre, por exemplo. Em outras palavras, as organizaes - mas este

    apenas um lado da histria - so permanentemente travadas por uma espcie de inrcia que as empurra a

    reproduzir as regras do jogo j existentes.

    O outro lado da histria que so justamente as organizaes que respondem pela mudana no ambiente

    institucional. As organizaes so "entidades dotadas de um propsito designado por seus criadores para

    maximizar riqueza, renda ou outros objetivos definidos pelas oportunidades oferecidas pela estrutura

    institucional da sociedade" (North, 1990-1994: 73). E ao perseguir estes propsitos, as organizaes podem

    alterar, mas sempre gradualmente, esta estrutura institucional. O mais importante o tipo de conhecimento

    e de habilidade dos atores sociais que compem a organizao. Este conhecimento , em parte, adquirido

    na prtica e, em parte, transmitido mais ou menos formalmente. "O tipo de conhecimento, habilidades e

    aprendizagem que os membros de uma organizao adquirem vai refletir a compensao - os incentivos -

    incorporada s restries institucionais" (North, 1990-1994: 74): um conselho pode reforar o sinal de que

    a sobrevivncia depende da sujeio clientelista aos poderosos. Mas ele pode ser a ocasio de criar novas

    prticas que valorizem a participao, o controle social e o uso planejado dos recursos. O pressuposto

    bsico para que uma organizao adote prticas inovadoras que haja, no contexto em que atua, outras

    organizaes voltadas a novos conhecimentos e habilidades capazes de representar um contrapeso s

    formas convencionais de dominao. E claro que este processo no se desenvolve, como bem assinala

    North, sem contrariar frontalmente os interesses de certos grupos sociais.

    Para que o conselho represente um avano com relao ao monoplio do uso dos recursos pblicos por

    parte dos polticos profissionais, fundamental ento que ele se abra mais ampla participao pblica.

    claro que, muitas vezes, as pessoas no se interessam e no participam mesmo quando convidadas (veja

    box 1). Participar de reunies pblicas representa um custo para os indivduos, um investimento de tempo

    que s ser realizado se eles tiverem uma expectativa verossmil de retorno: no necessariamente de um

    retorno imediato em dinheiro, mas de uma compensao no prprio reforo dos laos sociais, na ampliao

    da capacidade de contar com a ajuda, com as idias e a colaborao dos outros. Um conselho que se abre

    a formas variadas de participao pblica em suas reunies, garantindo no s ampla difuso da pauta, mas

    estimulando que os temas a serem tratados sejam previamente discutidos pela populao em seus locais de

    moradia e em suas organizaes informais (linhas, capelas, bairros, comunidades) contribui de forma

    decisiva para alterar as regras do jogo e fazer das organizaes fonte de mudana social.

    Um conselho de desenvolvimento deveria ter por norma evitar que - apesar da necessidade de regras

    formais - o seu funcionamento fosse encarado pela populao como o das instncias polticas

    convencionais. Ele deveria ser um local convidativo aos jovens, s mulheres, aos produtores de cultura,

    queles que se preocupam no s com a agricultura, mas com o conjunto da vida social no meio rural.

    inquietante, por exemplo, a baixssima participao de jovens e mulheres nos Conselhos, como mostram os

    dados do consrcio EMATER/DESER. Dos 279 entrevistados pelo consrcio, apenas nove tm at 27 anos

    (Ipardes, 2001: 19). Em termos nacionais a participao dos jovens maior que mo Estado do Paran,

    reflexo provvel do maior envelhecimento da populao rural do sul do pas. Levantamento da Assocene

    (2001) junto a conselheiros presentes aos cursos de formao promovido pelo Ministrio do

    Desenvolvimento Agrrio mostra que 22% dos participantes tinham menos de 30 anos. O estudo tambm

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    mostra que 80% dos conselheiros so do sexo masculino.

    Com muita freqncia os extensionistas e os prprios dirigentes sindicais queixam-se da falta de interesse

    dos agricultores em iniciativas organizadas. claro que se as reunies do conselho forem pouco mais que

    um jogo de cartas marcadas para tomar decises sobre cujo resultado ningum tem dvida, a participao

    ser precria. Sempre que estas reunies forem uma ocasio de refletir criticamente sobre a situao em

    que se vive, sempre que elas reforarem o sentimento de pertencer a um conjunto, a um territrio que faz

    dos cidados os construtores de um projeto coletivo, sempre que resultarem na chance de se ampliar o

    crculo social por vezes to limitado ao qual se restringem as relaes humanas no meio rural, elas contaro

    com a presena crescente das foras vivas da sociedade local. Os conselhos so a ocasio de concretizar

    o princpio segundo o qual "os projetos moldam os territrios" (Kayser, 1990).

    Metade dos presidentes dos conselhos estudados pelo consrcio EMATER/DESER, no Paran eram os

    prprios secretrios da Agricultura. Incluem-se a os trs casos nos quais o regimento determina que o

    conselho seja presidido pelo secretrio da Agricultura. Dos 20 casos analisados pelo consrcio

    EMATER/DESER, apenas em seis deles a presidncia do conselho pertence aos agricultores (Ipardes, 2001:

    10-11). O secretrio do conselho o tcnico da EMATER em 15 dos 20 casos examinados. A situao

    muito prxima encontrada por Mussoi, em Santa Catarina, onde 60% dos presidentes de conselho so

    representantes diretos da prefeitura municipal (apud Comas-setto, 2000). Dos 10 conselhos estudados no

    Rio Grande do Sul por Delevati & Ges (1998), seis eram presididos pelo secretrio de agricultura e um por

    um funcionrio da secretaria. Num levantamento recente feito pela EMATER/RS no conjunto do estado, 57%

    dos conselhos so presididos pelos secretrios de agricultura. Claro que se trata de uma tendncia natural

    em virtude da competncia tcnica dos extensionistas e representantes da prefeitura em responder s

    exigncias burocrticas de funcionamento da organizao. Mas uma das funes mais importantes de um

    conselho est na formao de novas capacidades administrativas e na atribuio explcita de poder queles

    que no fazem parte do corpo poltico eleito ou da administrao pblica profissionalizada.

    Box 1

    reunio demais !

    Um dos mais srios problemas detectados pelo professor Srgio Schneider, daUniversidade Federal do Rio Grande do Sul, durante o processo de capacitao

    dos conselheiros de desenvolvimento rural levado adiante por iniciativa doMinistrio do Desenvolvimento Agrrio foi o excesso de reunies e o acmulo defunes representativas sobre os mesmos indivduos. A observao de SrgioSchneider (2001), em texto que no tem ambio analtica rigorosa, mas apenasrelata rapidamente suas impresses de viagem, refora o problema aquiapontado: "Em muitos casos, um mesmo representante, em geral funcionrioindicado pelo prefeito, participa de vrios Conselhos Municipais. Quando h regrasimpeditivas do acmulo da representao, o problema passa a ser o de localizarinteressados para ocupar as vagas disponveis. Neste sentido, o que surpreendeuna realizao desta capacitao que, ao contrrio do que se imaginava, oprincipal problema no falta de espao para a participao popular mas,paradoxalmente, encontraram-se muitas situaes em que a queixa erajustamente o contrrio; ou seja, que a dificuldade que havia no municpio era ade encontrar pblico disponvel para participar destas mltiplas atividades. Aafirmao corriqueira que se escutou variadas vezes foi de que: `- professor,mas tem reunio demais, e ns no podemos participar em todas'. Nos municpiosrurais onde a base da economia a agricultura esta situao se agrava emfuno das distncias serem maiores e pelo fato de que este excesso de reuniesacaba subtraindo um tempo que para o agricultor significa reduo da cargahorria em que permanece trabalhando na terra. A lio a extrair das diferentessituaes presenciadas parece ser a de que a simples criao, por fora delegislao ou mesmo do pr-requisito para o acesso aos fundos pblicos, dosespaos que estimulam a participao poltica no implica, inexoravelmente, quedestes regramentos emergem formas mais eficazes de controle social das esferaspblicas".

    Dos 5.506 municpios brasileiros, apenas 20 no tinham nenhum conselho e 33 umnico frum desta natureza. Existem 4,3 conselhos em mdia nos municpios compopulao at cinco mil habitantes. Em mais de um tero destes pequenosmunicpios, a mdia vai alm de cinco conselhos (IBGE, 2001). Trabalho recentedo IBAM (Noronha, 2000: 85) examinou o funcionamento de municpiosconhecidos pela alta participao popular nos conselhos. No pequeno municpiode Dionsio Cerqueira (SC) era freqente a participao das mesmas pessoas em

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    vrios dos nada menos que 11 conselhos existentes.

    Dos 20 conselhos examinados pelo consrcio EMATER/DESER, 13 tm carter consultivo e apenas quatro

    so deliberativos. Na esmagadora maioria dos casos, a pauta das reunies no distribuda previamente, o

    que, por si s, limita de maneira considervel a representatividade dos agricultores presentes s reunies.

    No de estranhar ento que o Plano Municipal de Desenvolvimento Rural acabe sendo elaborado pelo

    corpo tcnico participante, com precria participao dos agricultores (Ipardes, 2001: 25).

    Existe uma esperada deficincia de formao tcnica e poltica dos conselheiros, que os cursos de

    capacitao oferecidos pelo governo desde 1998 devem ajudar a reduzir. A maior parte do treinamento dos

    conselheiros vem sendo levada adiante por pesquisadores universitrios e ONGs comprometidos com a

    importncia da participao social no interior dos conselhos. Se isso por si s no garantia de

    transformao das condutas dos conselheiros, representa ao menos a chance de ampliao do crculo social

    em que se movem e a introduo em suas representaes mentais de conceitos e valores que no

    pertenciam necessariamente ao seu ambiente de origem: que isso ocorra no quadro de uma capacitao -

    voltada explicitamente para a reflexo - pode ter um papel no desprezvel nas prticas dos indivduos e no

    prprio funcionamento dos conselhos. Esta participao da universidade, dos professores dos colgios

    agrcolas, das ONGs na vida cotidiana dos conselhos no pode ser espordica: planejar e executar o

    planejamento do destino de uma regio no um atributo natural dos indivduos. Para que possam exerc-lo

    ao mesmo tempo com sentido de "justia e competncia" (3) fundamental que contem com assessoria

    permanente, capaz de estimular a reflexo crtica, a monitoria administrativa e sobretudo os processos de

    avaliao quanto aos resultados das atividades. Um conselho de desenvolvimento lida com recursos e -

    mais importante - com uma agregao de esforos sociais que no podem ser abandonados rotina da

    administrao puramente burocrtica. Uma empresa privada que contasse com tais recursos teria a

    preocupao permanente de aplic-los de maneira criativa e inovadora. Ocorrre que as funes de um

    conselho no podem - por definio - ser atribudas a uma empresa privada. Isso no deveria impedir,

    entretanto, que o conselho se dotasse dos meios tcnicos de valorizar o dinheiro e sobretudo a organizao

    social a cuja mobilizao ele se destina. O conselho deve tornar-se um meio de colocar a inteligncia e as

    aptides tcnicas locais a servio da construo de um projeto de desenvolvimento territorial (Abramovay,

    2000) que consiste, basicamente, na coordenao voluntria e planejada dos esforos e das capacidades

    das foras vivas de uma determinada regio.

    As excees ao conjunto desses limites so suficientemente importantes para que no se possa considerar que apouca representatividade e a burocratizao sejam inerentes prpria idia de conselhos. Estudo recente levadoadiante em Santa Catarina mostra que os conselhos so encarados freqentemente pelo prefeito como um novofoco de poder no interior do municpio (Comassetto, 2000). Em outras palavras, a capacidade de controle doprefeito sobre o conselho est longe de ser absoluta. O estudo de Delevati & Ges (1998) no Rio Grande do Sulcita casos expressivos em que a prpria prefeitura estimula a autonomia e a iniciativa dos conselhos e onde suadireo no recai sobre o corpo tcnico da administrao municipal nem da EMATER. Dos dez municpios por elesexaminados em 1998, mais da metade respeitava um calendrio de reunies regulares. No levantamento maisrecente feito pela EMATER destacam-se duas informaes importantes. Existem conselhos de desenvolvimentorural em quase todos os municpios do estado (em 97% deles) e no apenas nos 56 escolhidos para o PRONAFinfra-estrutura e servios. Alm disso, apenas 22% dos conselhos se rene "esporadicamente": 18% delesdeclararam fazer reunies quinzenais, 24% mensais e 32% trimestrais.

    Portanto, no so poucos os casos em que os conselhos no so criados estritamente em virtude dos planosmunicipais de desenvolvimento rural. Nos estados da regio Sul, os Conselhos Municipais de DesenvolvimentoRural foram, muitas vezes, os sucedneos da aplicao - muito precria, verdade - do preceito da Constituiode 1988 que previa a formao de conselhos de agricultura. Ainda que esta orientao administrativa no tenharecebido a contrapartida de uma clara definio de recursos e funes (o que seria uma poltica agrcolamunicipal), muitos municpios no Sul do pas criaram secretarias de agricultura, fundos rotativos e mecanismos deaplicao de recursos para levar adiante trabalhos de interesse pblico nos quais os atuais conselhos dedesenvolvimento em grande parte se apoiam. Apesar das crticas que dirige ao funcionamento do PRONAF em SoPaulo, Lima (2001) reconhece evidncias de participao dos agricultores na elaborao dos Planos Municipais deDesenvolvimento Rural. No Paran o consrcio EMATER/DESER (Ipardes, 2001: 5) tambm constatou o interessedas associaes locais em garantir sua participao no Conselho, o que um forte indicador de sua importncia.Por mais limitada que seja a participao popular nos conselhos, a exigncia legal de ao menos 50% deagricultores entre seus membros estimula o reconhecimento pblico de organizaes que muitas vezes ficavam margem das negociaes polticas locais.

    So expressivos - embora francamente minoritrios - os exemplos em que os conselhos tiveram papel decisivo nosprocessos de desenvolvimento (4): um dos mais conhecidos o de Chopinzinho no Sudoeste do Paran. Osucesso desta experincia local explica-se no s pela inteno explcita do corpo tcnico local e da prefeituraem estimular a mais ampla participao dos agricultores nas decises dos conselhos e em buscar formas no-convencionais de gerao de renda, mas tambm pela prpria histria da regio em que se insere. A experinciade Chopinzinho certamente um dos resultados dos trabalhos que h mais de 30 anos as Comunidades Eclesiais

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    de Base souberam desenvolver na regio e que estimularam a reflexo crtica por parte de grande nmero deagricultores, cujos filhos hoje ocupam lugar de destaque em organizaes no-governamentais, nas novascooperativas de crdito, em algumas administraes municipais e no corpo tcnico dos que assessoram o prprioFrum de Desenvolvimento Sustentvel do Sudoeste Paranaense.

    bem verdade que o mtodo de composio do conselho embute um permanente risco de burocratizao: noParan, 55% dos conselhos no especificaram o tempo de mandato de seus participantes. Apesar disso, osconselhos freqentemente permitem expresso pblica de uma organizao difusa e capilar de pequenasassociaes locais, grupos de agricultores mais ou menos formalizados voltados venda de produtos, ao uso deequipamentos em comum, formas de agregao social na maior parte das vezes pouco conhecida e poucodocumentada. Talvez o mais importante desafio histrico dos conselhos de desenvolvimento rural esteja navalorizao desta vida associativa no meio rural que no se confunde com as organizaes formais como ossindicatos e as cooperativas, mas que forma o substrato que lhes d sentido e consistncia. Um conselhomarcado fundamentalmente pela presena de polticos, de sindicalistas, de cooperativas e com tmidaparticipao de agricultores das associaes locais corre fortemente o risco de no ser mais que uma fracacorreia de transmisso pela qual passam recursos federais.

    Em suma, no existe receita que possa ensinar o segredo do funcionamento "justo e competente" de um conselhogestor. Talvez o mais importante que as foras sociais comprometidas com o processo de desenvolvimento rural

    estejam conscientes da contradio inerente a esta forma que vem, cada vez mais, assumindo as polticaspblicas. Seu potencial transformador permanentemente ameaado pela tentao de burocratizar as decises,de incorporar o conselho rotina da vida local, de permitir que seja dominado por direes j consolidadas. Masto importante quanto a preocupao com os mtodos e a composio do conselho voltar-se ao que ele faz epode fazer. o que ser visto a seguir.

    Municpio e desenvolvimento

    Os municpios do PRONAF infra-estrutura e servios foram selecionados com base num conjunto de critriosobjetivos que visaram atingir os mais pobres, os mais agrcolas e os de menor populao. Estes critrios foramjustificados sob dois ngulos. Em primeiro lugar buscou-se atender s localidades mais carentes, onde o dinheirofederal poderia potencializar maior eficincia ao prprio uso do crdito por parte dos agricultores. Alm disso, paraa administrao federal, possuir um conjunto de indicadores objetivos funciona como uma barreira para reduzir apresso dos representantes polticos locais sobre a transferncia de fundos pblicos. Por mais que se procuredotar a atribuio de recursos aos municpios de um carter objetivo e de uma administrao burocrticaprofissionalizada, permanente a tentao de se fazer das verbas federais um instrumento de acumulaopoltica que, com freqncia, estimula o clientelismo. Neste sentido, critrios estatsticos objetivos contribuem aomenos para atenuar esta caracterstica ligada aos processos de transferncia de recursos para os municpios.Alm disso, no plano municipal que os cidados tm as melhores oportunidades de controle sobre a vida pblica,tanto em funo do interconhecimento existente nos pequenos municpios, quanto da existncia das instnciasrepresentativas do prefeito e da Cmara dos vereadores. A vida dos pequenos municpios caracteriza-se por umaespcie de transparncia social que poderia, em tese, favorecer a ao coletiva.

    Apesar destas virtudes, o carter municipal dos conselhos apresenta serssimos limites que comprometem osobjetivos para os quais foram criados. O municpio certamente uma instncia bsica de tomada de decisespolticas e administrativas quanto a vrios aspectos da vida do cidado: mas pode ele ser a esfera principal doprocesso de desenvolvimento? Vejamos a questo mais de perto.

    Metade dos conselhos municipais de desenvolvimento rural do estado do Rio Grande do Sul localiza-se emmunicpios com menos de sete mil habitantes. Dos 56 municpios selecionados, apenas 18 possuem mais de 10 milhabitantes, segundo o Censo Demogrfico de 2000. Se a existncia de uma populao pequena oferece avantagem de permitir laos de confiana entre os cidados, a verdade que, neste nvel, as chances deconstruir processos inovadores de gerao de renda e criao de novas oportunidades de trabalho so muitoreduzidas. Tanto mais que os municpios considerados tendem a ser excessivamente pobres.

    Na verdade, a vitria sobre a pobreza existente no poder vir apenas da mobilizao das foras do municpio,mas, sobretudo, em sua capacidade de ligar-se a atores sociais que no pertencem vida cotidiana local. Nemsempre os vnculos sociais entre os indivduos capacitam-nos tomada de iniciativas que contribuam para suaemancipao social. Os laos sociais das pequenas localidades apresentam-se, muitas vezes, comprometidos comformas de dominao sufocantes para os mais jovens. A confiana que emerge da tradio raramente suficientepara a tomada de iniciativas inovadoras. Novos empreendimentos so freqentemente encarados com descrenae at mesmo ridicularizados. O comunitarismo prprio a sociedades locais pode representar o contrrio doprocesso de desenvolvimento, como bem mostra Douglass North (1990-1994: 35). Os custos de transao entreos indivduos so baixos: todo mundo sabe quem quem e os contratos realizam-se no "fio do bigode", semnecessidade de grandes aparatos jurdicos para exigir seu cumprimento. O universo cultural homogneo. Acontrapartida uma forte tendncia a encarar como nocivo o que vem de fora e a restrio de fato do crculo deparceiros com os quais se tomam iniciativas econmicas. So situaes que reforam a coeso comunitria, masinibem a autonomia dos indivduos e, por a, sua criatividade. Comunidades tradicionais podem possuir formas decoeso admirveis, entretanto incapazes de propiciar novas situaes de desenvolvimento. O importante quedesenvolvimento supe necessariamente inovao, ainda que seja inovao na maneira como a tradio se insere

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    socialmente, se redefine.

    exatamente neste sentido que a literatura recente sobre capital social (Narayan, 1999; Woolcock, 1998;Putnam, 2000; Moyano, 2001) distingue dois tipos fundamentais de vnculos entre os indivduos. Por um ladoesto os laos de tipo cola: a confiana que se forma com base na identidade social dos atores, em seusentimento comunitrio de pertencer ao mesmo universo, partilha de tradies e valores comuns. Estes laosso importantes, mas, por si s, insuficientes para permitir a mobilizao de recursos capazes de estimulariniciativas inovadoras. Mais que isso, tais laos podem representar o fechamento deste conjunto social sobre siprprio, ossificando as formas locais de dominao, o que vai resultar na impossibilidade de incorporar asaspiraes das novas geraes e de novas demandas. Razo pela qual adquire importncia um outro tipo de

    vnculo entre os indivduos que tem um formato de ponte: a capacidade de um determinado grupo de ampliar ocrculo de relaes em que se movem os indivduos, alm daqueles que participam imediatamente de sua vidasocial. Um dos critrios mais importantes para o sucesso dos assentamentos, por exemplo, esteve na capacidadede ligar vnculos do tipo cola a laos do tipo ponte, como mostra estudo de Bittencourt et al. (1999). Os melhoresassentamentos foram aqueles que conseguiram se inserir nas sociedades locais, conquistando relaes durveiscom atores que extrapolam o crculo social dos assentados. O mesmo raciocnio se aplica a um pequeno municpio:to importante quanto a confiana entre os membros de uma certa localidade a capacidade de ampliar asrelaes sociais, fazendo da coeso interna uma alavanca para aproveitar oportunidades que o prprio municpio,por seu prprio tamanho, incapaz de oferecer.

    claro que estes dois tipos de vnculos (coeso comunitria interna e capacidade de relacionar-se com atoressociais distantes de seu mundo social imediato) devem se apoiar num terceiro elemento decisivo que ocomportamento da prpria burocracia estatal. Um dos maiores desafios dos processos de desenvolvimento aconstruo de regras universais, no-clientelistas, baseadas em critrios socialmente vistos como racionais naatribuio de recursos pblicos. Como bem mostra Woolcock (1998), a integridade organizacional do Estado umadas mais importantes bases para que as iniciativas dos indivduos sejam canalizadas em direo a projetoscoletivos.

    Ora o carter municipal dos planos de trabalho no estimula e at inibe iniciativas que extrapolem o crculo localde atribuio dos recursos pblicos. O plano de trabalho de cada municpio tende a confinar-se a esta esferarestrita cujas possibilidades de oferecer novas chances so extremamente limitadas. Esta uma das razes queexplicam a distncia entre os planos municipais e um projeto de desenvolvimento rural.

    Os mecanismos brasileiros de repasse de recursos federais no incentivam a cooperao entre foras sociaispertencentes a vrios municpios. Embora 37% dos municpios brasileiros possuam consrcios intermunicipais (44%deles nos de at cinco mil habitantes) somente na rea de sade que este tipo de associao tem algumsignificado. Nos demais setores mencionados (mquinas e equipamentos, educao, limpeza e coleta de lixo,abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e habitao), os consrcios no atingem nunca mais que 4% dosmunicpios. Em nenhum caso citado algo que lembre planejamento regional. A verdade que os pequenosmunicpios no so verdadeiras unidades de planejamento. Embora quase todos os municpios brasileiros tenhamlei orgnica, somente 100 dos 1.407 com menos de cinco mil habitantes e 115 dos 1.320 situados entre cinco mile 10 mil habitantes possuem um plano diretor, que s aparece de maneira majoritria em municpios com mais de100 mil pessoas (IBGE, 2001).

    O Perfil dos municpios brasileiros no cita a existncia de associaes de municpio, cuja importncia no Sul j hoje bastante conhecida. Mas a verdade que, de maneira geral, os municpios recebem mais estmulos paracompetir do que para colaborar entre si. No h qualquer incentivo para que o uso dos recursos seja planejado demaneira associada entre foras sociais pertencentes a vrios municpios. Como as bases eleitorais dos prefeitos evereadores esto no municpio, no h interesse objetivo numa cooperao que v alm dos limites estritamentelocais. raro, assim, que recursos do PRONAF infra-estrutura sejam usados de maneira consorciada para ampliarpossibilidades econmicas de mais de um municpio. O resultado que os recursos que chegam ao conselhotendem a ser usados para suprir deficincias elementares dos municpios - muito mais de infra-estrutura que deservios - mas no se caracterizam como um plano de desenvolvimento rural. o que ser visto a seguir.

    Crescimento agropecurio ou desenvolvimento rural?

    Quando se trata de sade, previdncia social, educao ou segurana, o objeto especfico e os atores sociaisque compem os conselhos gestores so mais ou menos claros - o que no garante seu funcionamento "justo eeficiente", mas delimita de maneira mais ou menos ntida seu mbito de atuao. As atribuies de um conselhotutelar, de uma comisso de sade ou de educao esto contidas no prprio assunto em torno do qual serenem. As organizaes envolvidas na atribuio de recursos (a escola, o hospital, a ambulncia) tambm nomudam muito por maiores que sejam as diferenas nas concepes a respeito do que sade, educao ousegurana.

    Mas no se pode dizer o mesmo de conselhos voltados especificamente a gerir processos de desenvolvimento.Tanto nos casos de oramento participativo, como nos de desenvolvimento rural ou urbano, as competnciastcnicas requeridas, o alcance e as conseqncias das decises tomadas, vo muito alm de uma rea temticae envolvem um conjunto aberto de fatores e organizaes de que se compe o prprio processo de

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    desenvolvimento. O mandato de um conselho municipal de desenvolvimento rural ultrapassa largamente aquilo a

    que tanto os tcnicos como os cidados esto habituados em suas aes cotidianas. Ao mesmo tempo, evidente que tal mandato s pode pertencer a esta associao entre tcnicos, polticos e cidados, uma vez quese trata de antever, de projetar, de partir do estabelecimento de uma utopia quanto maneira como deve serusado o espao no qual o desenvolvimento vai ocorrer. Como mencionado no item anterior, o mbito estritamentemunicipal em que ocorrem as transferncias de fundos federais faz dos conselhos instncias de deciso sobre usode recursos e no momentos de reflexo coletiva sobre a maneira como uma determinada sociedade pretendereforar os laos econmicos e sociais em que sero descobertas as vocaes de um determinado territrio.

    Box 2

    Desenvolvimento como Liberdade

    No existe consenso sequer entre os especialistas sobre o significado da palavradesenvolvimento. Na verdade, trata-se de um termo que se generalizou nascincias sociais contemporneas aps a Segunda Guerra Mundial e que,freqentemente, at hoje, confundido com crescimento econmico. O prmioNobel de economia de 1993, Amartya Sen, define desenvolvimento como oprocesso de ampliao das capacidades de os indivduos fazerem escolhas. O quesurpreende nesta definio que ela no se concentra imediatamente em fatoresmateriais, em indicadores econmicos, mas na ampliao do horizonte social davida das pessoas. A base material do processo de desenvolvimento absolutamente decisiva, sem dvida. Mas ela deve ser encarada como um meio eno como um fim. No bvio que o crescimento econmico, por exemplo, seassocie de maneira automtica a um processo de desenvolvimento. deste tipode reflexo que resultou a preocupao contempornea com ndices dedesenvolvimento social que vo muito alm da capacidade produtiva de umasociedade: a questo saber se o aumento desta capacidade produtiva trazbem-estar. Mais que isso, trata-se de saber se ela melhora a qualidade da vidaem comum, a confiana das pessoas no futuro e sobretudo sua possibilidade delevar adiante iniciativas pelas quais possam realizar seu potencial e contribuir demaneira valorizada para a vida social. por isso que Sen sintetiza sua reflexodizendo que desenvolvimento "poder contar com a ajuda de meus amigos": nose trata de restringir a ambio contida na palavra desenvolvimento, mas, aocontrrio, de impedir que ela se submeta aos puros imperativos do crescimentoeconmico. por isso que sua preocupao fundamental estudar o"desenvolvimento como liberdade", ttulo de seu ltimo livro (Sen, 1999-2000).

    O que se conhece at aqui dos planos de trabalho elaborados pelos conselhos chama a ateno para algumascaractersticas fundamentais. Em primeiro lugar, na sua grande maioria, o formato mais de uma lista de comprasque de um projeto de desenvolvimento. As carncias dos municpios so imensas, ento, com toda a boa f, oplano procura obter do governo federal o necessrio para supri-las. Donde, uma certa padronizao dos projetosque revela no s a precria participao pblica em sua elaborao - com a ntida presena, por vezes deempresas de consultoria que j levam o plano pronto para o conselho -, mas a reduo da funo planejadora demanda de certos itens que fazem falta no municpio.

    Uma segunda caracterstica comum aos planos de trabalho reside em sua natureza, na maior parte das vezes,estritamente agrcola e, ainda assim, voltada apenas s aes econmicas j levadas adiante pelos membros dacomunidade. Na verdade, o corpo tcnico que assessora a formulao dos planos e a base social dos conselhosno est voltada ao conjunto do processo de desenvolvimento, mas ao fortalecimento das necessidades daagricultura e dos agricultores.

    A rede nacional de extensionistas foi o corpo orgnico em que se apoiou fundamentalmente a proliferao dosconselhos municipais de desenvolvimento rural. A equipe gestora do PRONAF em Braslia foi formada por umpequeno ncleo (menos de 15 pessoas) de extensionistas que encontraram em seus pares nos estados emunicpios, os atores sociais que permitiam imprimir uma certa uniformidade criao dos conselhos e elaborao dos planos de desenvolvimento rural. A extenso - juntamente com o movimento sindical detrabalhadores rurais - uma das organizaes mais capilarizadas pelo interior do pas e sem ela esta pea decisivana montagem do PRONAF no teria vindo luz. Se o PRONAF pde apoiar-se em uma estrutura muito leve noplano federal, foi por ele contar com a rede difusa - e inevitavelmente heterognea - da extenso rural para levaradiante uma nova poltica centrada na importncia da agricultura familiar.

    O extensionista rural, entretanto, est muito mais voltado ao planejamento das unidades de produoagropecuria do que para o desenvolvimento de um certo territrio (Abramovay, 1998). Talvez o maior desafio

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    que se apresenta hoje extenso rural brasileira seja exatamente este: que sua competncia tcnica e seucrescente comprometimento poltico com a agricultura familiar permita que ela se converta, de organismo voltado assistncia aos agricultores, em unidade que planeja, juntamente com os atores locais, o processo dedesenvolvimento territorial. O desafio mais importante, neste caso, descobrir os potenciais de gerao de rendaexistentes num determinado territrio e que vo muito alm daqueles contidos estritamente no crescimento daagropecuria. Isto supe que os conselhos de desenvolvimento no se confinem ao universo restrito dosagricultores e que suas pautas contemplem possibilidades de gerao de renda que a agropecuria por si s incapaz de permitir. Um conselho de desenvolvimento rural no pode ser norteado pela preocupao estrita deoferecer condies melhores ao funcionamento das unidades agropecurias de um determinado municpio. Estehorizonte o condenar fatalmente frustrao e ser incapaz de mobilizar as melhores energias e os melhores

    talentos das foras vivas de uma regio.

    A primeira misso de um conselho de desenvolvimento rural consiste em insurgir-se contra a crena fatalista toarraigada na opinio brasileira de que as palavras rural e desenvolvimento so antagnicas. O que a experinciainternacional tem mostrado que tanto nos casos das regies urbanas mais problemticas, como nas reasrurais, o processo de desenvolvimento depende de uma ao pblica reunindo atores governamentais dediferentes reas e a sociedade civil local (5). Esta unidade - que sempre conflituosa - no pode servir apenas alegitimar poderes polticos tradicionais. Sua eficincia depende de duas condies bsicas: em primeiro lugar, quese estabeleam metas suficientemente ambiciosas para motivar o trabalho dos indivduos e dos grupos sociaismais dinmicos de uma regio e suficientemente realistas para estabelecer objetivos capazes de serem atingidosnum prazo determinado. Estas metas devem ser precedidas por ampla discusso a respeito das vocaes de umdeterminado territrio, de seu potencial, da maneira como ele pode ser valorizado socialmente, beneficiando comisso os que ali vivem. Se a base social desta valorizao est nos agricultores familiares, o segredo dos processosinovadores reside exatamente na capacidade de o planejamento no se confinar esfera estrita econvencionalmente estabelecida do que j se faz em agricultura. Na regio Sul, mais ainda que no restante dopas, motivar os jovens para estabelecer seus projetos de vida no meio rural no pode depender estritamente dasatividades hoje predominantes na agropecuria. a esta descoberta que os conselhos devero se dedicar.

    A segunda condio para o funcionamento de um conselho de desenvolvimento rural que ele seja capaz deestabelecer contratos confiveis (6) tanto entre seus membros e a populao beneficiada por seu funcionamentocomo tambm com os organismos que o financiam. Alm do aspecto administrativo - no qual o PRONAF infra-estrutura, ao que tudo indica, tem sido exemplar, com a exceo que rendeu tanto estardalhao na imprensa doocorrido recentemente no estado de Pernambuco - o mais importante que o Plano de Desenvolvimento seja umprotocolo de prticas que materializam a ambio de uma certa comunidade a respeito de seu territrio. Orevigoramento das regies rurais brasileiras depende, antes de tudo, de iniciativas que procurem associar, no meiorural, o trabalho ao conhecimento, que ofeream horizontes promissores aos jovens e, sobretudo, quetransformem a experincia de gesto de unidades produtivas agropecurias em fonte de estmulo aoempreendedorismo, criao de novas organizaes econmicas que no sejam a pura repetio daquilo que ospais j faziam. Mas a emergncia do empreendedorismo no meio rural no vir do fato de um conselho dedesenvolvimento rural conseguir melhorar a estrada num determinado municpio: ela depende de uma assessoriaconsistente de organizaes especializadas aos conselhos que poder vir, como j foi assinalado, dasUniversidades, dos colgios agrcolas, mas tambm do sebrae, das associaes comerciais e de um variadoconjunto de entidades sensveis aos potenciais que o meio rural oferece ao processo de desenvolvimento.

    Observaes finais

    Existe um conflito potencial entre a necessidade de os conselhos se apoiarem em uma forte e representativa baselocal, por um lado, e a urgncia de que eles extrapolem os limites dos municpios para que se tornem unidadesefetivas de planejamento. Desenvolvimento local no pode ser confundido com uso de recursos no municpio. Oadjetivo "local" sugere a insuficincia dos processos nacionais de crescimento econmico como condionecessria e suficiente ao processo de desenvolvimento: no plano local sero criadas as capacidades quepermitiro que se ampliem as escolhas dos indivduos. O desenvolvimento rural no pode ser alcanado em virtudeapenas das dificuldades que hoje enfrentam os grandes centros metropolitanos, mas porque uma partesignificativa da populao rural vai encontrar onde vive o estmulo para construir seu futuro. O maior desafio dosconselhos de desenvolvimento rural, neste sentido, que deixem de ser unidades de recepo de recursosfederais e se convertam em centros de reflexo, planejamento, estabelecimento de metas e contratos quanto aodestino das regies que representam. Os conselhos contam para isso com preciosa base tcnica e comorganizaes representativas que so seu maior trunfo.

    Uma vez iniciada a formao da rede nacional que rene extensionistas, movimentos sociais e intelignciauniversitria na formao dos conselhos de desenvolvimento rural, urgente que se caminhe para mudar oformato atual, que no tem estimulado os conselhos a preencherem as funes para as quais foram concebidos ecriados.

    Uma parte dos recursos que o governo federal destina ao PRONAF infra-estrutura deveria se voltar a iniciativas deconsrcios municipais de desenvolvimento, cujos planos de aplicao de recursos contariam com a assessoria nos da extenso, mas tambm das universidades existentes nas diversas regies do pas. No se trata de implantartal sistemtica de uma hora para outra, mas de estimular sua apario e, gradualmente, consagrar-lhe cada vez

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    mais recursos. impossvel dizer de antemo qual a dimenso ideal e as atribuies especficas destes consrciosmunicipais: o importante que eles possam ser dotados no s de um verdadeiro esprito de planejamento, masque dem lugar formao de agncias locais executivas de suas deliberaes. Agncias intermunicipais deplanejamento podem representar claro, uma ameaa ao poder dos prefeitos e at das Cmaras de vereadores. evidente que os poderes democrticos existentes so componentes decisivos de um processo de planejamento:alis, este processo ser tanto mais eficiente quanto mais as prefeituras e as Cmaras de vereadores neleenxergarem no uma ameaa potencial a seu poder, mas, ao contrrio, um meio de enriquecer a participao dos

    cidados nos negcios pblicos.

    Notas

    1 Texto preparado para o seminrio "Desenvolvimento Local e Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural",organizado pela EMATER/RS, pela FETAG/RS com apoio da GTZ, nos dias 20 e 21 de junho de 2001.

    2 Ver, neste sentido, o importante balano realizado no seminrio "Os conselhos gestores de polticas pblicas noBrasil" (Carvalho & Teixeira, 2000).

    3 o ttulo de uma importante obra que avalia diferentes modelos de participao cidad nos negcios pblicos.Ver Renn et al., 1995.

    4 O estudo da EMATER do Paran, conduzido por Valter Bianchini & Reni Denardi, mostra a diferena que aorganizao pode fazer nos prprios resultados econmicos de um municpio. Ver EMATER, 2000 e, para umcomentrio, Abramovay, 2001.

    5 Ver o importante trabalho da OCDE (1998) voltado exatamente a bairros urbanos decadentes e a reas ruraisincapazes de atrair espontaneamente significativos investimentos privados.

    6 Jos Eli da Veiga (2001) insiste na importncia de que o conjunto das transferncias de recursos pblicosdestinados ao desenvolvimento rural venha a adquirir uma dimenso contratual: tanto mais que os atores desteprocesso de desenvolvimento, como ele bem mostra, no so apenas os que vivem fundamentalmente daagropecuria.

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  • 21/3/2014 Estudos Avanados - Conselhos alm dos limites

    http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-40142001000300011&script=sci_arttext 12/12

    Ricardo Abramovay professor titular do Departamento de Economia da FEA e presidente do Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da USP ([email protected]). co-autor de Os impasses sociais da sucessohereditria na Agricultura Familiar, EPAGRI/NEAD, 2001. O autor agradece o envio de materrial e a leitura crtica feita por Dionei Delevati, Valter Bianchini, GilsonBittencourt e Ignacy Sachs, sendo porm o nico responsvel pelo contedo do texto.

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