accountability de la reforma educativa en amrica latina · accountability de la reforma educativa...

1

Accountability de la reforma educativa en América Latina: ¿Cómo puede o no la descentralización aumentar la

accountability?

Ben Meade, Master, Candidato a Doctor del Steinhardt School of Education, NYU

Alec Gershberg, Ph.D.

New School University/ The World Bank

Grupo de Trabajo Descentralización y Autonomía Escolar –GDyA- PREAL

Marzo, 2006

Accountability de la reforma educativa en América Latina: ¿Cómo puede o no la descentralización aumentar la accountability?

Resumen En este documento examinamos los logros y fracasos de las reformas relacionadas con accountability (que también involucran algún tipo de descentralización) en la adopción de ambientes institucionales en los que los diversos actores clave involucrados en la prestación del servicio son responsabilizados. Para analizar lo anterior y como punto de partida, realizamos un examen crítico del marco implementado en el Reporte de Desarrollo Mundial de 2004 del Banco Mundial (WDR04). Usamos tres casos de estudio en países latinoamericanos, Brasil, Colombia y Chile, para examinar cómo las reformas cambiaron las relaciones institucionales en la prestación del servicio de educación en éstos a través del tiempo, así como los impedimentos para su implementación exitosa. También usamos los casos de estudio, junto con ejemplos de otras reformas en la región, para ilustrar las complejidades que surgen del marco del WDR04 cuando se busca su operatividad. Llegamos a 4 grandes conclusiones: 1. La descentralización no lleva en sí misma a un aumento general de la accountability de los actores involucrados en el servicio. 2. Las reformas de descentralización relacionadas con accountability son generalmente más exitosas en comunidades menos pobres con mayor capacidad para asumir el aumento en las responsabilidades. 3. Mientras el marco del WDR04 es una herramienta heurística útil para conceptuar las relaciones de accountability entre los actores más importantes involucrados en la prestación del servicio, la mayoría de las veces simplifica en exceso. 4. El acceso a información valiosa y certera en relación con la implementación y el logro, la capacidad de entender y saber cómo actuar de acuerdo a la información y la autoridad para hacerlo, son cruciales para que los actores fundamentales en el proceso adquieran la habilidad de desarrollar sus roles dentro del sistema educativo. Reconocimientos Los autores agradecen a Elizabeth Carlton, Margarita López y Margarita Peña por sus provechosos comentarios.


Introducción El Reporte de Desarrollo Mundial del Banco Mundial para el año 2004 (WDR04) arguye que las relaciones de accountability entre los actores involucrados en la prestación de servicios públicos esenciales como la educación, la salud y el agua son críticas para la prestación efectiva, eficiente y equitativa del servicio. En ese sentido, la accountability se ha convertido en un mantra virtual en los círculos de políticas educativas. El reporte presenta los problemas de baja terminación de los estudios, baja matriculación y bajo aprendizaje entre los pobres de países en desarrollo. Arguye que con el fin de que los sistemas educativos enfrenten mejor estos problemas, existe una necesidad de crear un marco institucional en el que los actores clave entre políticos y diseñadores de políticas, proveedores organizacionales, colegios y sistemas escolares y proveedores directos (docentes y otros empleados del colegio) sean responsabilizados del cumplimiento de su papel dentro del sistema. En tales sistemas, hay condiciones institucionales que apoyan la prestación efectiva, eficiente y equitativa y que sancionan la prestación inefectiva, ineficiente e inequitativa. Este marco está más allá de uno que confía en que la gente consistentemente actúa en beneficio de los demás. Como establecen Crouch y Fasih (2004) en su trabajo acerca de las ideas sobre la implementación del Reporte, “Deben” existir “mecánicas” específicas, en oposición a métodos “ideológicos” para forzar que el interés propio del actor se refleje en el interés “colectivo” (P. 14). En este documento examinamos los éxitos y fracasos de las reformas para la creación de un marco institucional en el que los diferentes actores involucrados en la prestación del servicio son responsabilizados, en tres países latinoamericanos- Brasil, Colombia y Chile-. No es coincidencial que los tres involucren alguna forma de descentralización. Usamos los tres casos de estudio para examinar cómo las reformas de descentralización cambiaron las relaciones institucionales en la prestación del servicio de educación en esos países a través del tiempo, así como los impedimentos para su implementación exitosa. También usamos los casos de estudio para ilustrar las complejidades del marco que aparenta ser relativamente simple cuando entra a operar1. Adicionalmente, hacemos referencias selectivas a muchas otras reformas en los países de la región. Nuestro documento está compuesto por tres secciones. En la primera, sintetizamos el marco de la accountability. Discutimos los actores y las relaciones de accountability presentadas en el reporte y presentamos algunas complicaciones al marco simple, que se observan cuando entra a operar. También discutimos los métodos propuestos para la creación de relaciones exitosas de accountability entre los actores. En la segunda sección, presentamos los mecanismos que consideramos importantes para mejorar las relaciones de accountability y algunos obstáculos que pueden impedir su implementación exitosa. En la sección final presentamos los tres casos de estudio como una manera de apoyarnos de nuevo en el marco y presentar lecciones que pueden aprenderse de los tres ejemplos. Le prestamos particular atención a cómo la descentralización cambió el marco institucional para que los actores clave fueran responsabilizados mejor por el cumplimiento de sus roles. Mostramos los problemas

1 Los autores del capítulo sobre educación del WDR04 no desconocían estos problemas, y no pretendemos implicar que lo hacían.

3


relacionados con accountability que aparentemente fueron abordados por la descentralización y la democratización en los tres países, y aquellos problemas que se mantienen. Adicionalmente, resaltamos los problemas que surgieron, en parte, por la descentralización. En general, obtuvimos tres grandes conclusiones: 1) La descentralización en sí misma, con independencia del tipo, no lleva a un aumento general en la accountability de los actores involucrados en el servicio. Un elemento crítico para el éxito de las reformas de descentralización para la construcción de accountability es crear la capacidad de los actores locales junto con otros pasos con el fin de asegurar que tienen la capacidad de manejar sus nuevas responsabilidades administrativas, evaluativas y financieras. Otro es confrontar el clientelismo a nivel estatal, municipal y de los colegios. Para la equidad y eficiencia de las reformas a la descentralización es crucial que los actores locales reciban y deleguen recursos y responsabilidades con base en el mérito antes que en favores políticos. El rol del gobierno central por lo tanto, no se ve necesariamente reducido (como se muestra por Gershberg, 2004) pero se transforma, para convertirse en un constructor de capacidad de actores locales y para llevar a cabo un monitoreo de la implementación a nivel local. Es importante de cualquier manera, que el monitoreo central (a cargo del Ministerio de Educación) no frene las innovaciones que surgen como resultado de la descentralización (Sapelli 2005). 2) Las reformas a la descentralización relacionadas con accountability son usualmente más exitosas en comunidades menos pobres con mayor capacidad para asumir el aumento en las responsabilidades. Es importante, por lo tanto, que un elemento esencial de estas reformas sea la asignación de recursos adicionales a comunidades pobres, tales como capacitación adicional y supervisión para enfrentar estos problemas. 3) Mientras que el WDR04 es una herramienta heurística útil para conceptualizar las relaciones de accountability entre los principales actores involucrados en la prestación del servicio, frecuentemente simplifica en exceso y no toma en consideración la complejidad del sistema educativo (aunque quizá sea en razón al diseño y/o necesidad). Por ejemplo, es importante tener en cuenta que las relaciones de accountability no pueden simplificarse al punto de un actor siendo responsable ante otro. Para que cada relación de accountability sea efectiva, para que los dos grupos de actores desempeñen su rol de forma efectiva, debe haber involucrados en la relación de accountability, elementos donde se da y se recibe algo a cambio. Debe haber por ejemplo, incentivos y primas a cambio de un aumento en la accountability y una disminución en la estabilidad, si los grupos de actores van a aceptar y trabajar efectivamente en el sistema. 4. El acceso a información precisa y significativa acerca de la implementación y el logro, la capacidad de entender esta información y saber como actuar de acuerdo a ella y la autoridad para hacerlo, es crucial para la habilidad de los clientes, proveedores y diseñadores de políticas y políticos de desempeñar sus roles dentro del sistema educativo.2

2 Es difícil proporcionar información significativa en algo tan complicado como la prestación del servicio de educación. ¿Cómo se mide, por ejemplo, la efectividad de algo tan complejo como enseñar? Por ejemplo, Hanushek y Rivkin (2004) revisan numerosos estudios sobre la relación entre los indicadores de calidad de los docentes (años de experiencia y si el docente tiene título universitario) y el rendimiento de los estudiantes

4


Resumen del marco de accountability del WDR04 Definición de Accountability El WDR04 resalta cinco características que hacen parte de las relaciones de accountability entre aquellos responsables de monitorear la prestación (clientes, políticos, y diseñadores de políticas) y aquellos involucrados en la implementación (proveedores del servicio). Estas incluyen la delegación (crear tareas o metas y objetivos relacionados con la prestación), la financiación (subsidiar la prestación), el desempeño (implementación de la tarea), la información acerca del desempeño (valorando el éxito de la prestación), y la aplicabilidad (tomar decisiones relacionadas con la prestación de acuerdo con la información recolectada). Junto a un marco que provea información significativa relacionada con el rendimiento y el poder para actuar de acuerdo a la información, también es importante un marco en el que haya incentivos para actuar de acuerdo a la información. Por ejemplo, cuando los políticos tienen incentivos para actuar sobre la prestación mediocre en una comunidad rural aislada. Como será ilustrado, en casos en los que se encuentra disponible información acertada relacionada con la prestación del servicio, los actores involucrados usualmente carecen de incentivos para actuar de acuerdo a esta información, originando clientelismo y servicios inicuos y de baja calidad. Actores clave en la prestación del servicio de educación En el marco del WDR4 hay cuatro entes clave que, por lo menos en un marco modelo, juegan diferentes roles al interior del marco de accountability y trabajan por metas comunes de mejoramiento del acceso y la calidad. Sin embargo, como resalta el WDR04, no hay un solo marco modelo. Cada país trabaja para crear un marco basado en su enfoque preferido de la accountability y las condiciones del sector (Levy 2004).3

En primer lugar, los ciudadanos o clientes son quienes reciben el servicio. Sus necesidades, en un marco ideal, definirán los objetivos relacionados con la entrega. En un marco ideal también tendrán información sobre la calidad de la prestación y los medios para influenciar la acción con el fin de lograr los objetivos. Por ejemplo, si un grupo de padres ve que el ausentismo de los docentes es un problema en su comunidad, tendrá los medios para exigir que el problema sea tratado o para actuar ellos mismos de forma directa, con el fin de responsabilizar a los docentes por su desempeño. O, si el problema no es tratado de forma adecuada y persiste, tendrán el poder para buscar el cambio para que la gente tenga el poder para tratar el problema de una mejor manera.

en Estados Unidos. Encuentran que mientras muchos estudios hallan una relación positiva entre los años de experiencia en la docencia y los logros, sólo en unos pocos, esta relación es significativa estadísticamente. La relación entre el título universitario o más alto y el rendimiento es menos clara aún. Ellos concluyen, “La información disponible actualmente no proporciona razones suficientes para creer que se sabe lo suficiente sobre buenos docentes para establecer estándares de capacitación y contratación apropiados” (P. 22). 3 Por razones tal vez obvias, en esta sección nos apoyamos no sólo en el WDR04 sino en otros estudios del Banco Mundial. En el resto del estudio, traemos una variedad de perspectivas de analistas fuera del Banco Mundial, algunos de los cuales son críticos del mismo.

5


En segundo lugar, están los políticos y los diseñadores de políticas. Ellos tienen el poder de tomar decisiones acerca de la educación, en particular las reglas y objetivos. Pueden localizarse en un municipio o en un gobierno nacional. Los diseñadores de políticas son usualmente parte del servicio civil y a diferencia de los políticos, no son de elección popular. Lo políticos y diseñadores de políticas son quienes, como reacción al problema del ausentismo de los docentes, toman las decisiones relacionadas con cambios legislativos y cambio en los objetivos para tratar el problema. Ellos pueden, por ejemplo, responder a las preocupaciones de los ciudadanos abordando el bajo incentivo de los docentes creando una política que provea un incentivo salarial relacionado con su nivel de asistencia.4

En tercer lugar, se encuentran los proveedores organizacionales. Son los entes responsables de manejar la implementación del servicio.5 Pueden ser desde ministros de educación con miles de empleados, hasta colegios individuales. Son quienes crean las estructuras para implementar los objetivos y políticas y monitorear y reforzar su implementación. Dentro del ejemplo del ausentismo de los docentes, ellos son los responsables de implementar la política de incentivos a los docentes y pueden crear un sistema para monitorear la asistencia de los docentes y distribuir el incentivo salarial de acuerdo con la misma. Ellos, en un sistema eficaz, comunicarán claramente las reglas y los objetivos del nuevo sistema de incentivos a los proveedores directos, monitorearán de cerca su implementación y distribuirán los incentivos salariales a los docentes. En cuarto lugar, se encuentran los proveedores directos del servicio. En un sistema ideal, estos proveedores -primordialmente docentes- serán motivados a rendir gracias al incentivo salarial.6 En un sistema ideal ellos recibirán un salario adecuado y los materiales necesarios para realizar su trabajo. Ellos estarán también adecuadamente calificados para enseñar a sus alumnos, lo harán en la manera que mejor supla sus necesidades y que aumente al máximo sus posibilidades de éxito tras el colegio, y estarán motivados para realizar un buen trabajo. Si surgen problemas en las relaciones de accountability entre cualquiera de estos entes, el sistema puede derrumbarse y la calidad, eficiencia y equidad pueden verse afectadas. En cada uno de los casos, debe haber incentivos para llevar a cabo el rol asignado dentro del sistema así como sanciones por no desempeñarlo. Algunos serán motivados para realizar su labor por un deber cívico y otras razones personales, pero el WDR04 sostiene firmemente que en gran parte de los casos esto no es suficiente. En el ejemplo del ausentismo de los docentes, si la información acerca del ausentismo no alcanza a los diseñadores de políticas o la comunidad no está interesada o no tiene información, el problema no será manejado adecuadamente. Este también será el caso

4 La respuesta al problema del ausentismo docente se proporciona a modo de ejemplo de cómo las relaciones de accountability pueden funcionar en un sistema eficaz y no como una manera de apoyar esta política específica. 5 Los diseñadores de políticas crean el marco en el que trabajan los proveedores organizacionales y los líderes de los proveedores organizacionales elaboran políticas internas para la organización. Ocasionalmente, como resalta el WDR04, la distinción entre el líder de los proveedores organizacionales y los diseñadores de políticas no es clara. 6 Para un excelente estudio en la materia de incentivos a los docentes ver el reporte de Vegas y Umansky (2005), “Improving Teaching through Effective Incentives: What we can Learn from Education Reform in Latin America.”

6


si los políticos asignan los fondos para incentivos a las regiones de forma desigual, como favores políticos, o si no responden al problema de ninguna manera. Igualmente, si los proveedores organizacionales son corruptos o responden sólo a las necesidades de unas mas no todas las comunidades que requieren servicios. Alternativamente, si los diseñadores de políticas y/o los proveedores del servicio no crean sistemas para monitorear adecuadamente la asistencia de los docentes o no les comunican claramente las reglas y objetivos, la accountability se rompe. Finalmente, el nuevo sistema no funcionará si los docentes reaccionan a los incentivos igual que a cualquier otro mandato central que no se encuentra acorde con la difícil realidad que encaran y no responde a los incentivos mejorando la asistencia o decide abandonar la profesión. Relaciones de responsabilidad entre los grupos clave de actores En el WDR04, los cuatro grupos de actores interactúan en un triángulo representado en la Figura 1 (abajo). La relación entre clientes y proveedores se denomina la ruta corta hacia la accountability. La relación es corta porque los clientes tienen influencia directa sobre la prestación del servicio, en oposición a la ruta larga en la que los clientes influencian a los políticos quienes a través del cambio de reglas y objetivos influencian a los proveedores del servicio quienes a su turno influencian a los trabajadores que son los prestadores directos del servicio. El WDR04 se refiere a la influencia que los clientes tienen sobre los proveedores del servicio como poder del cliente. Esta es una parte de la ruta corta de la accountability en la que aquellos que reciben los servicios influyen directamente en su prestación. El poder del cliente, puede incluso involucrar el manejo directo de la prestación por parte del cliente, como es el caso de los colegios autónomos u otras formas de administración escolar. El poder del cliente puede ejercerse también, cuando los clientes tienen opciones en relación con los servicios. Esta situación se encuentra ilustrada en el ejemplo chileno donde los clientes tienen la posibilidad de elegir entre colegios subsidiados por el Estado públicos o privados. La siguiente pieza del triángulo de la accountability es la relación entre los clientes y los políticos y diseñadores de políticas. Esta es parte de la ruta larga hacía la accountability en la que los ciudadanos influencian a los políticos quienes a su vez influyen sobre los proveedores organizacionales. El WDR04 denomina la manera en que los ciudadanos comunican sus necesidades y preferencias a los políticos como voz.7 De acuerdo al WDR04, “fortaleciendo a la población pobre mediante el aumento de su influencia en la elaboración de políticas y alineando sus intereses con aquellos de la población por encima del nivel de pobreza accountability puede responsabilizar en mayor medida a los políticos por el suministro universal del servicio.” La voz se expresa a través del voto, pero también a través de la propugnación, la protesta y otras expresiones políticas. También mecanismos tales como presupuestos de participación en Porto Alegre, Brasil, proveen medios más directos para que los ciudadanos participen en las decisiones acerca de las políticas.8

7 El concepto de voz fue desarrollado por primera vez por Hirschman en su libro Exit Voice and Royalty (1970). Para Hirschman la voz se discute como una opción, junto con la salida, abierta a los consumidores de un producto con el que están insatisfechos. 8 En la ciudad de Porto Alegre aproximadamente 14,000 ciudadanos (de una población de 1.3 millones) participan en la asignación de 10% del presupuesto anual de la ciudad (Ackerman, 2004). A través de reuniones de ciudadanos, y la participación de representantes electos, los ciudadanos están directamente involucrados en establecer “las prioridades para la inversión del gobierno en infraestructura y servicios

7


Respecto a las relaciones entre los ciudadanos y los diseñadores de políticas, Di Gropello (2004) afirma que la prestación del servicio puede fallar en los casos en que los políticos y diseñadores de políticas no respondan a los ciudadanos o cuando ni ellos ni los ciudadanos influencien la prestación. En su trabajo Políticas, Mercados y Colegios de América, Chubb y Moe (1990) le atribuyen parte del fracaso del sistema de educación pública de Estados Unidos al ambiente político que no permite la suficiente voz del cliente e inhibe la habilidad de las opiniones de los clientes y su nivel de satisfacción de tener un impacto en la prestación. Ellos, como el WDR04, arguyen que la raíz de la ausencia de calidad en el sistema de educación pública de Estados Unidos se debe a las condiciones institucionales en las que operan los colegios. Sostienen que la voz de los padres y los estudiantes suele tener poco peso en el sistema pues los políticos son responsables de abordar un rango de intereses heterogéneo. También resaltan que los intereses no reciben un tratamiento equitativo, pues la voz de unos clientes pesa más que la de otros. Consideran que es más factible que la voz del cliente tenga un mayor impacto en el sector privado, pues los colegios privados tienen un fuerte incentivo para satisfacer a los clientes. Consideramos su trabajo importante en el contexto de este documento, porque no sólo presentan un análisis institucional bien desarrollado sino que también presentan trabajo empírico fidedigno que soporta tanto su análisis como el núcleo del marco del WDR04. Desafortunadamente, la información para realizar análisis similares está raras veces disponible en países en desarrollo, pero esta es claramente un área para investigación fructífera futura. La relación entre los diseñadores de políticas o los políticos y los proveedores, denominada en el WDR04 como la compacta, es la segunda parte de la ruta larga de las relaciones de accountability y se relaciona con la forma como las políticas se traducen en relaciones con proveedores del servicio y en última instancia, en resultados. En un sistema eficaz, los diseñadores de políticas, tras recibir instrucción de los ciudadanos en relación con la forma como deben suministrarse los servicios, crearán políticas en concordancia con esa instrucción, desarrollarán relaciones efectivas con los proveedores organizacionales para implementarlas, asignarán recursos adecuados a los proveedores para el suministro del servicio, crearán objetivos claros relacionados con las necesidades del cliente, monitorearán de cerca el desempeño y actuarán de acuerdo con la información recolectada. Mecanismos para mejorar las relaciones de accountability y retos para la implementación exitosa En esta sección proporcionamos algunos mecanismos que se han mostrado eficaces para mejorar las relaciones de accountability y para hacer a aquellos, involucrados en la prestación del servicio de educación, más responsables sobre las necesidades de los pobres. También proveemos algunos retos comunes para la implementación exitosa. Los ejemplos que proporcionamos no son de ninguna manera exhaustivos. Nuestros casos de estudio proveen mayor evidencia de cómo estas estrategias y los retos

sociales básicos” así como en la creación de una propuesta presupuestal (Ackerman, 2004, P. 451). Según Ackerman (2004), este proceso ha reducido las posibilidades de corrupción, ha aumentado la transparencia y la accountability de los oficiales del gobierno local frente a los ciudadanos por el seguimiento de los objetivos propuestos. Este ejemplo es similar a la accountability relacionada con la ruta corta, mecanismos en los que los ciudadanos están directamente involucrados en las decisiones de diseño de políticas más que en el manejo de la prestación del servicio.

8


impeditivos actúan en la realidad. La tabla 1 resume los mecanismos claves de accountability y los retos para su implementación en varios países latinoamericanos. Mecanismos que Realzan el Poder del Cliente y los Impedimentos a la Implementación Exitosa Una meta de muchas reformas relacionadas con la ruta corta de la accountability es “fortalecer la accountability de los colegios a través de los clientes” (Burki, Perry, y Dillinger 1999, P. 56). Los clientes pueden influenciar la calidad de la prestación del servicio en la educación. Monitorear la calidad del servicio en la educación es enormemente complejo, especialmente en áreas pobres y aisladas. Los clientes están frecuentemente en una posición ventajosa para desempeñar ese papel. Ellos a menudo pueden monitorear mejor la asistencia de los docentes y el aprendizaje de sus hijos que los administradores responsables de monitorear un alto número de colegios en un área grande. Por tanto, las reformas relacionadas con la ruta corta usualmente se enfocan en promover la autonomía escolar, la participación y vigilancia de los padres, y la administración del colegio. Los colegios donde los clientes tienen una participación directa e independencia en el manejo, pueden beneficiarse de una prestación del servicio más identificada con las necesidades de las comunidades individuales. Acerca de la autonomía el WDR04 establece, “Uno de los grandes beneficios de una mayor autonomía es que permite mayor experimentación y más flexibilidad en la implementación y la réplica. Con la autonomía escolar, las organizaciones pueden probar diferentes esquemas de compensación, métodos de capacitación, y formas de interacción padres-docentes y pueden evaluarlos en relación con los objetivos propuestos y los cumplidos.” La información es clave para la efectividad de esta ruta, la participación y los medios para influenciar la prestación. Cuando los ciudadanos tienen buena información acerca de la calidad de la educación que sus hijos están recibiendo, se interesan y están involucrados activamente en esta prestación y tienen los medios para influenciarla, la calidad puede mejorar. Los padres también deben estar motivados a mejorar la calidad. “Igualar la demanda del cliente con lo que el colegio ofrece es importante sólo en la medida en que esta demanda sea consistente con un aumento en la calidad” (Winkler y Gershberg 2000). Un ejemplo de un mecanismo que promovió la influencia de los clientes sobre los proveedores suministrándoles acceso a información relevante fue el uso del Informe Escolar en Paraná, Brasil.9 Se crearon informes escolares que incluían los puntajes de exámenes para los estudiantes de cuarto y octavo grado con promedios de los colegios en diferentes localidades (urbanas y rurales) y que atendían diferentes poblaciones socioeconómicas (Winkler 2004). Los informes también incluían información acerca de la percepción de los padres sobre la calidad de los colegios. Esta información fue recolectada y completada en reuniones de padres de familia. Los resultados de los informes escolares fueron diseminados ampliamente. La reforma también incluía la creación de consejos regionales representativos de padres de familia que junto con los miembros del la asociación de padres y profesores y los docentes, se reunían regularmente con el Secretario de Educación del Estado. Así, la reforma proporcionó a los padres de familia información sobre los colegios con la cual podían juzgar su desempeño y un sistema mediante el cual podían influenciar la prestación promoviendo

9 Las reformas fueron descontinuadas cuando un nuevo Secretario de Educación Estatal llegó al poder en el 2002.

9


acceso al liderazgo de un proveedor organizacional. Según Winkler (2002), “Las reformas de accountability–las creación del SCR y los consejos de padres de familia – representan el primer paso en la larga tarea de crear una cultura de accountability enfocada en los resultados” (P.4).10

El WDR04 señala que las relaciones entre padres y docentes son también críticas para saber si el poder del cliente es o no exitoso influenciando la calidad de la prestación. El WDR04 establece que los docentes tienden a responder más positivamente a la accountability de ruta corta cuando ven la influencia de los padres como un apoyo y no como castigo o confrontación. Pueden surgir problemas en colegios donde a los padres se les da autoridad en el manejo y la élite u otras facciones que no representan adecuadamente a las comunidades, dominan las disposiciones del poder del cliente. A menudo, la élite tiene la capacidad de organizarse más rápidamente y a veces las preferencias por ciertos grupos crean acuerdos donde algunos dominan y otros son marginados. La élite y la gente educada, por ejemplo, suelen jugar un papel más fuerte en la influencia del desarrollo del currículum que otros grupos en una comunidad. El contexto político, el grado de mentalidad abierta y la fuerza de la élite en comunidades individuales, puede jugar un fuerte papel en determinar si las reformas son o no exitosas. Por lo tanto, las reformas de accountability que crean poder del cliente deben enfatizar en proporcionarle este poder a los grupos más marginados y prevenir la iniquidad en el ejercicio del poder. Otra cuestión tiene que ver con la capacidad de los grupos locales de desempeñar roles relacionados con la dirección. Aunque los consejos escolares tienen la ventaja que les da el conocimiento de los colegios, “ellos a menudo carecen de la sofisticación en la evaluación sistemática del desempeño de los colegios” (Burki, Perry y Dillinger 1999, P. 62). Por tanto, es importante que las funciones de dirección asignadas a estos consejos sean acordes con su capacidad y como fue mencionado previamente, sean proveídos regularmente con información accesible y confiable acerca de los colegios. En lo ideal, las reformas a la ruta corta conducen a un fortalecimiento de los pobres y al aumento de su capacidad para dirigir mejor la prestación. Un elemento importante de estas reformas es también, desarrollar la capacidad de los miembros de la comunidad local para asumir funciones, por ejemplo mediante un programa de capacitación en el que puedan desarrollar un presupuesto escolar. Lo ideal es que estas reformas consigan aprovechar la capacidad local cuando ésta está disponible. Como fue establecido previamente, hay también instancias relacionadas con la ruta corta en el marco de la accountability y el poder del cliente, donde a los clientes se les da poder de decisión en la selección del colegio, otorgándoles a los padres libertad en la elección entre varios tipos de colegios y/o proveyéndolos de vales para educación. Esas instancias, en teoría, llevan a una mayor eficiencia y efectividad pues los colegios están forzados a competir por los estudiantes. Como lo explica Crouch (2005), “Aquellos colegios que no pueden producir al precio que el gobierno está dispuesto a pagar están fuera de competencia. Los eficaces sobreviven” (P. 3). En chile, los padres pueden elegir entre enviar a sus hijos a colegios privados subsidiados por el Estado financiados por un subsidio per capita del Estado y

10 Como se muestra más adelante, los sistemas de evaluación y monitoreo orientados hacia los resultados también son elementos importantes del compacto entre políticos/diseñadores de políticas y proveedores del servicio.

10


administrados por el sector privado, colegios privados financiados en su totalidad por padres de familia, y colegios municipales administrados por las ciudades. Esta elección sin embargo, a menudo se limita por la ausencia de opciones reales. Los colegios privados subsidiados por el Estado en Chile, no suelen estar ubicados en áreas rurales pobres y rara vez se encuentran en áreas urbanas pobres. Adicionalmente, en instancias donde los subsidios o vales no cubren el costo total de la educación, los padres pobres tiene en realidad muy poco de donde elegir. En estos casos donde los clientes tienen el poder de selección es importante que tomen una decisión informada. Por esto, los sistemas de recolección y presentación de información son un componente importante de esos sistemas, tales como en el uso del reporte escolar en Paraná, Brasil. También es importante que la información sea presentada de tal forma que los padres puedan entenderla sin consideración a sus diferencias socioeconómicas y culturales. En educación, es a menudo difícil para los clientes determinar la calidad llevando a “más colegios malos” (Mizala y Romaguera 2004, P. 740). Mizala y Romaguera (2004) expresan que la solución a este problema del mercado, son sistemas de incentivos que involucren indicadores de educación que reflejen con exactitud el rendimiento, resultados transparentes en educación, e “incentivos convenientes” (P. 740). Naturalmente, esto es más fácil decirlo que hacerlo, y hay una diferencia entre lo comprensible de la información y que sea veraz y analíticamente aceptable (Ladd, 2002). Los ejemplos latinoamericanos de reformas que involucran el poder directo del cliente en la ruta corta, incluyen el Programa de Colegios Autónomos en Nicaragua, EDUCO en El Salvador, y la reforma educativa en el Estado de Minas Gerais y otros Estados en Brasil. Más adelante en el documento, discutiremos el papel de una reforma de descentralización en Brasil involucrando la autonomía escolar y aumentando las relaciones de accountability. Métodos para Promover la Voz del Cliente y los Impedimentos para la Implementación Exitosa Fortalecer la voz de los clientes puede mejorar la prestación del servicio creando políticas educativas más acordes con sus necesidades y responsabilizando en mayor medida a los políticos y diseñadores de políticas de abordar estas necesidades. Los métodos para fortalecer la voz incluyen educar a los clientes con respecto a los problemas en el sistema de prestación del servicio; alertarlos sobre cuestiones tales como la prestación inicua del servicio y cómo esta prestación en comunidades pobres es diferente a la presentada en comunidades por encima del nivel de pobreza. Esto puede presentar dificultades. En muchos casos, los ciudadanos son más conscientes de la fabricación de infraestructura y otros resultados tangibles que de los menos perceptibles, tales como la calidad de la educación proporcionada. Los políticos a menudo capitalizan esta realidad, enfocando los recursos en proyectos de obras públicas de alto perfil antes que en proyectos a largo plazo o menos tangibles por los que pueden no obtener reconocimiento. En un sistema que recompensa el corto plazo y los resultados de alto perfil, los políticos tienen pocos incentivos para actuar de forma diversa. El tema de la voz se complica más aún por el heterogéneo rango de intereses que existe entre los clientes y la habilidad de ciertos grupos o clientes para expresar mejor su voz que otros. En ambientes políticos donde hay numerosos grupos con intereses diversos, la relación entre ciudadanos y políticos es enormemente compleja. En muchos casos, la voz de ciertos grupos supera ampliamente la de otros gracias a una

11


mejor organización, ventaja económica y posición política. También hay casos donde los servicios están fallando en concepto de ciertos grupos más no de otros. Los políticos por tanto, recibirán apoyo de algunos grupos y no de otros y pueden no tener incentivos adecuados para responder al grupo con servicios inadecuados. Los políticos pueden también recibir la información expresada por los ciudadanos (El componente de réplica de la relación de accountability) pero pueden no actuar de acuerdo a ella (aplicabilidad). Puede no haber sanciones o incentivos para los políticos para actuar de acuerdo a la información. En ciertos casos, puede haber repercusiones políticas negativas por actuar de acuerdo a la información relacionada con la prestación en razón a intereses contrapuestos. Las entidades no gubernamentales involucradas en la prestación de la educación, tales como los sindicatos de docentes y los colegios privados, pueden influenciar la voz del cliente. Los sindicatos se han mostrado especialmente efectivos en la movilización de protestas públicas contra políticas específicas como la descentralización. Adicionalmente, los políticos a veces asignan recursos como favores políticos. Esta práctica es referida en el WDR04 como clientelismo. El reporte distingue dos tipos diferentes de escenarios del servicio: “pro-pobre” y “clientelista.” “La distinción refleja los incentivos para los políticos- ya sea que los servicios sean diseñados para ser universales y disponibles para el ciudadano promedio o enfocados a clientes específicos como favores políticos. El WDR04 toma el caso del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) en México como ejemplo de clientelismo. En el proyecto de alivio a la pobreza entre 1989 y 1994, los municipios que votaron a favor del partido que gobernaba al momento, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), recibieron transferencias per capita significativamente más altas que los que no lo hicieron. En tales sistemas los ciudadanos pueden estar reacios a no apoyar políticamente a cierto grupo, ya sea por miedo o para evitar ser penalizados. El WDR04 presenta dos métodos principales para fortalecer la voz del cliente y hacer que los diseñadores de políticas sean más responsables ante los ciudadanos. El primero es proveer información a los clientes en relación con problemas como la corrupción y el clientelismo a través de coaliciones, tanto locales como internacionales, auditorias a nivel local, los medios, ONG´s y a través del uso de Internet y otras tecnologías de comunicación. El WDR04 presenta el caso de Uganda, donde como resultado de fugas en subvenciones de capital, gran parte de los recursos destinados a educación no estaba llegando a los colegios. Una vez esta información estuvo disponible al público y se desató un gran escándalo, los diseñadores de políticas reaccionaron y abordaron el problema. De acuerdo con el reporte, las campañas de información producen mejores resultados cuando ésta está enfocada en un problema específico como por ejemplo el ausentismo de los docentes o la corrupción. Para determinar si habrá acción política efectiva es importante también evaluar si hay beneficios políticos atados a la reacción frente al problema: por ejemplo, cuando la reelección de un candidato está al menos parcialmente atada a la forma de responder frente al problema. El segundo método para fortalecer la voz del cliente se relaciona con la descentralización política. Este tipo de descentralización ubica a los diseñadores de políticas más cerca de los ciudadanos. Esto puede implicar emplear oficiales electos públicamente que serían responsables de la asignación de los fondos para educación y de la toma de decisiones acerca de algunas de las reglas relacionadas con la prestación del servicio de educación en Estados, Departamentos o Municipios. La voz puede por lo tanto, operar en los niveles nacional y subnacional. En teoría, situar a los diseñadores

12


de políticas más cerca de los clientes les proporciona a aquellos más y mejor información acerca de la prestación del servicio en una comunidad, y mayor incentivo para actuar de acuerdo a esta información. Conforme con Posner (2003), para que se lleve a cabo la participación popular a nivel local, “…Los entes gubernamentales descentralizados deben recibir los fondos adecuados así como la autoridad adecuada para “moldear las políticas de acuerdo con las demandas de los componentes” (P. 43). Afirma, “sin la habilidad para abordar las demandas, los oficiales locales tendrán muy poco incentivo para apoyar la participación política y la acción colectiva y los miembros de la comunidad muy poco incentivo para involucrarse” (P. 43). De acuerdo al WDR04, en el caso de Bolivia la descentralización política llevó a un cambio en la asignación de recursos alejándola de la infraestructura y trasladándola a los sectores sociales y un “desplome en la concentración geográfica de inversiones públicas.” El WDR04 establece que con el fin de que la descentralización política tenga éxito, los votantes deben tener buena información acerca de la prestación de los servicios y una mayor disposición para usar esa información en la toma de decisiones políticas que aquellos en el gobierno central. Los políticos locales deben tener más credibilidad que los regionales o nacionales en las promesas hechas a los votantes. De acuerdo al reporte, hay una mayor necesidad de descentralización política en la medida en que haya una mayor heterogeneidad en la opinión pública acerca de la prestación del servicio. El reporte también puntualiza que frente a servicios difíciles de monitorear tales como la educación, se presenta una mayor necesidad de descentralización en todas sus formas. La capacidad de las burocracias locales también se ha evidenciado como un elemento crucial para el éxito de tales reformas. Fiszbein (2005) afirma que “La capacidad de las burocracias locales de funcionar más efectivamente que las nacionales” (P. 20) es clave para el éxito de la descentralización política. A menudo, sin embargo, estas burocracias tienen menor capacidad técnica que las centrales. Son componentes importantes de tales reformas, tanto el aseguramiento de la capacidad del Estado y de los actores municipales antes de transferir las responsabilidades (como se hace en Colombia), como el avance en la construcción de la capacidad local. Por otra parte, también hay a menudo más talento local latente del que conocen (o admiten) los diseñadores de políticas; adicionalmente, debe transferirse algo de responsabilidad real antes o durante cualquier capacitación, pues de lo contrario es improbable que los aprendices a) tomen en serio su capacitación o b) entiendan con precisión cómo y porqué necesitan aprender lo que están estudiando. En el estudio de una reforma de descentralización política en Argentina elaborado por Galiano, Gertler y Schargrodsky (2005) se muestra como la ausencia de capacidad en la comunidad junto con el clientelismo, juegan un papel que afecta la implementación exitosa de reformas enfocadas en la ruta larga. Ellos proveen evidencia econométrica del papel que la capacidad de la comunidad juega en tales reformas, examinando los efectos académicos de la descentralización en Argentina de 1992 a 1994, donde los colegios de educación secundaria fueron asignados a las provincias. Muestran cómo, tras la descentralización, los puntajes estandarizados de los exámenes de Español y Matemáticas aumentaron sólo en municipios por encima del nivel de pobreza, bien administrados, mas no en comunidades pobres. Resaltan que tanto el ambiente político (si era o no uno que apoyaba la participación) y el grado de clientelismo que existía en las comunidades, fueron decisivos para el éxito de la reforma. También puntualizan que ciertos grupos tienen menos voz que otros afectándose así, potencialmente, la calidad de la implementación de tales reformas.

13


Como exponemos en el caso de Colombia, la existencia de más instituciones democráticas y la descentralización, en sí mismas no son soluciones al problema del clientelismo y la prestación de baja calidad. “una mayor democracia formal y la descentralización han abierto oportunidades políticas, pero la democracia procedimental es sólo un elemento en la transición hacia gobiernos ampliamente responsables, y la descentralización a veces sólo lleva a reubicar el patrocinio y la consecuente captura de beneficios por parte de las élites locales” (Fiszbein 2005, P. 5). Examinamos cómo las prácticas clientelistas combinadas con una falta inicial de capacidad a nivel local, impedían la efectividad de la prestación del servicio en las etapas iniciales de la reforma. En el caso de Bogotá, señalamos de qué manera fueron abordados en el nivel municipal los problemas de la pobre capacidad local y el clientelismo. El caso colombiano también ilustra el rol que las relaciones verticales de accountability entre los políticos y los diseñadores de políticas a nivel central y aquellos a nivel local desempeñan en la prestación descentralizada del servicio. Métodos para mejorar la compacta e impedimentos para la implementación exitosa Es clave para la efectividad del compacto que los diseñadores de políticas estén en capacidad de trazar objetivos precisos y ejecutables para los proveedores, y que exista una clara distinción entre aquellos que elaboran las políticas y aquellos que monitorean su implementación. La compacta o relación de accountability entre los diseñadores de políticas y los proveedores organizacionales o de primera línea, será fortalecida si los roles y las responsabilidades son aclarados. Levy (2004) establece que esta separación permite tanto a los proveedores del servicio como a los diseñadores de políticas, desempeñar sus roles de forma más efectiva. El afirma, “permite a quienes elaboran las políticas definir claramente qué debe hacerse, establecer metas de desempeño como bases para monitorear el rendimiento de los proveedores directos o de primera línea y en un sentido más amplio, manejar la actividad del servicio a través de un sistema regulatorio. Permite también a los proveedores directos tener la autoridad para decidir cómo deben hacerse las cosas, dentro de un marco de accountability por resultados” (P. 14 y 15). En muchos países, la distinción entre los diseñadores de políticas y los proveedores no es clara. En esos países, el Ministro de Educación elabora las políticas y asimismo las implementa. De acuerdo al WDR04, está situación puede generar problemas. Es poco probable que los proveedores sean responsabilizados por la baja calidad en la prestación del servicio- por no proveer los servicios de acuerdo a los objetivos. Miembros del mismo sistema tienden a protegerse entre sí y a no responsabilizarse entre ellos. El WDR04 señala que las evaluaciones de resultados rigurosas y exactas relacionadas con los objetivos también son importantes para la prestación. Las reformas latinoamericanas enfocadas en el mejoramiento del funcionamiento de la compacta, a menudo se centran en mejorar el intercambio de información. Esto se logra mediante la creación de un marco con metas y objetivos precisos y cuantificables, y a través de la incorporación de sistemas de manejo financiero y de desempeño (frecuentemente a través del uso de tecnología como bases de datos), para crear marcos con mayor énfasis en los resultados, facilidad para el monitoreo y más transparencia. Una serie de iniciativas internacionales tales como las Metas de Desarrollo del Milenio y la Iniciativa del Estado de los Países Pobres Altamente Endeudados, e instituciones de préstamo multilaterales como el Banco Mundial están presionando el desarrollo de sistemas de

14


evaluación y monitoreo para medir la asignación de fondos y el impacto de los programas de financiamiento. Cada vez más, los oficiales del gobierno en países en desarrollo e industrializados están entendiendo el valor de desarrollar sistemas efectivos de evaluación y monitoreo basados en resultados para aumentar la accountability y la transparencia en la prestación del servicio y como herramientas de dirección, especialmente cuando el gobierno está orientado hacia la descentralización (Kusek y Rist, 2004). Esto, aplicado al marco del WDR04, se traduce en que los sistemas de evaluación y monitoreo son elementos clave de la compacta, proporcionando información a los políticos y diseñadores de políticas acerca de la implementación y el impacto en la prestación del servicio. De acuerdo a Kusek y Rist, “El monitoreo proporciona información acerca de si una política, programa o proyecto está en un momento dado (y a través del tiempo) acorde a las metas y resultados respectivos. Es altamente descriptivo. La evaluación proporciona evidencia acerca de la razón por la cual las metas y resultados están o no siendo alcanzados. Busca abordar los problemas de causalidad” (2004, P.13). Los autores discuten la importancia y componentes de un sistema de evaluación y monitoreo basado en resultados. Según los autores, mientras que es importante monitorear la implementación -que un proyecto fue efectivamente implementado11- también es importante medir el impacto de la implementación y si el proyecto está alcanzando sus metas más importantes. Tal información puede ser especialmente útil para los diseñadores de políticas en sus esfuerzos por modificar las políticas buscando hacerlas mas efectivas y eficientes. No obstante, el desarrollo de estos sistemas es más fácil en el papel que en la práctica. La transición hacia el desarrollo de los sistemas de evaluación y monitoreo en países en desarrollo frecuentemente encuentra retos tales como la falta de demanda y pertenencia entre los oficiales del gobierno para asumir este sistema12 y la ausencia de capacidad institucional.13 De acuerdo al WDR04, el éxito de estas reformas ha sido impedido por el clientelismo y la politización, “en general, en un contexto en el que la garantía de un trabajo se mantiene como el mecanismo preferido para recompensar a los clientes políticos, el reto de diseñar sistemas de incentivos específicos para motivar a los trabajadores directos involucrados en la prestación del servicio se mantiene como algo muy serio” (Banco Mundial 2003a). La evaluación de objetivos relacionados con la educación es a menudo problemática en razón a los lugares donde la prestación se lleva a cabo. Esto es especialmente cierto en relación con colegios ubicados en comunidades rurales pobres y aisladas en países en desarrollo. En nuestro caso de estudio en Colombia, discutimos la manera en que la creación en Bogotá de sistemas de monitoreo y evaluación basados en resultados, ayudó a lograr a una prestación más transparente y eficiente. Muchas reformas relacionadas con la compacta en Latinoamérica en la década de los 90 incluyen transformaciones que construyen la capacidad y motivación de los trabajadores del servicio civil. Estos trabajadores a menudo carecen de las habilidades

11 Según los autores, el primer paso hacia la creación de un sistema de monitoreo y evaluación es la creación de un sistema que proporcione información certera y significativa, para monitorear la implementación. 12 Para explicar la carencia de demanda, los autores citan un Estudio del Banco Mundial y del Banco de Desarrollo en África, “La falta de demanda encuentra su raíz en la ausencia de una cultura de evaluación fuerte, que proviene de la ausencia de orientación acerca de desempeño en el sector público” (Schacter 2000, p.15, Quoted in Kusek y Rist, 2004, P.32). 13 Entre las soluciones para abordar estos retos que ha llevado a cabo el Ministro de Finanzas egipcio, están evaluaciones piloto de presupuesto basado en el rendimiento en agencias individuales y encontrar oficiales que deseen apersonarse del programa (Kusek y Rist, 2004). Su trabajo proporciona una descripción detallada del programa.

15


técnicas para monitorear adecuadamente la implementación a nivel local. De acuerdo al WDR04, también es primordial para el éxito de la compacta que los diseñadores de políticas encuentren proveedores directos y organizacionales apropiados. Gran parte de la población educada en países en desarrollo está concentrada en áreas urbanas, dificultando el proceso de encontrar proveedores calificados y trabajadores del servicio civil en áreas pobres. Las condiciones laborales precarias y de baja calidad, han obstaculizado la motivación de los trabajadores para desempeñar su rol dentro del sistema. En el libro de Tendler, Buen gobierno en el Trópico (1997), ella examina cuatro casos de estudio que ilustran el buen gobierno en Ceara, Brasil a fines de los ochenta.14 En su libro, ella discute la importancia de la moral, la motivación y la flexibilidad de los trabajadores del servicio civil en la determinación de un buen gobierno. Enfatiza también en el papel que cumple el gobierno estatal en el reconocimiento de los esfuerzos de los trabajadores del servicio civil y en la construcción de su sentido de misión. Otro método para incrementar la compacta, relacionado con la evaluación y el intercambio de información, es a través del uso de evaluaciones basadas en estándares. Las experiencias de la implementación del No Child Left Behind (NCLB) en Estados Unidos ilustran los beneficios y obstáculos del uso de evaluaciones basadas en estándares como mecanismo de accountability. En su análisis del impacto de la reforma en Estados Unidos Darling Hammond (2003) establece: Los Estados y Distritos que se han apoyado primordialmente en la accountability basada en evaluaciones, enfatizando en las sanciones para estudiantes y docentes, han producido a menudo mayores fracasos que éxitos frente a los estudiantes más vulnerables en materia de educación. Reformas más exitosas han enfatizado en el uso de estándares para enseñar y aprender, para guiar las inversiones en docentes más preparados, en enseñanza de mejor calidad, currículos más orientados hacia el desempeño y la evaluación, colegios mejor diseñados, asignaciones más efectivas y equitativas y más soportes diagnósticos para el aprendizaje de los estudiantes. Darling Hammond (2003) muestra las consecuencias negativas de la “evaluación de altos estándares” (ligar las decisiones de retención/promoción así como la financiación de los colegios al desempeño en las evaluaciones de los estudiantes) que incluyen la existencia de un currículo corto y simplificado enfocado en la preparación para los exámenes, dificultad para que colegios de bajo rendimiento atraigan docentes calificados, y en los eventos en que los exámenes son usados como criterio para mantener estudiantes- un menor alcance de logros y mayores tasas de deserción. La autora previene frente al uso de evaluaciones como “única fuente de información para cualquier decisión importante sobre ubicación del estudiante o promoción” (Darling Hammond, 2003). Es decisivo que la información acerca de los logros sea recolectada por los proveedores organizacionales como un método para monitorear la calidad de la prestación del servicio y como un medio para abordar desigualdades, aún así, fundar las decisiones acerca de la retención y promoción sólo en estas evaluaciones, tiene consecuencias negativas para los estudiantes. Por supuesto, se presenta gran desacuerdo acerca de la efectividad de muchas evaluaciones estandarizadas para los logros de los estudiantes, especialmente sobre su uso como una medida de resultados de producción educativa por los gobiernos, así como acerca del papel potencial de

14 Tendler discute la importancia de exponer casos individuales de buen gobierno en países en desarrollo antes que enfocarse en ejemplos negativos de un mal desempeño e importar ejemplos positivos de países industrializados.

16


formas alternativas de evaluación, que son usualmente más cualitativas (ver Darling Hammond (1997) para una discusión sobre estos temas). En la relación compacta es importante tener en cuenta lo que Crouch y Fasih (2004) denominan bi-direccionalidad en la compacta y en las relaciones de accountability en general. Crouch y Fasih se refieren a la relación de “dar y recibir” entre cualquiera de los entes dentro del marco, como bi-direccionalidad. Acerca de la bi-direccionalidad en el contrato ellos afirman, “todos los contratos contiene algún quid pro quo, o, incluso si no hay sentido de “compra” o quid pro quo directo, debe existir una sensación de que cada uno “debe” al otro alguna cosa en contraprestación por otra” (P. 14, Crouch y Fasih, 2004). Aunque es importante avanzar hacia el logro de que los proveedores directos del servicio (Vg. docentes) sean responsabilizados por la consecución de los objetivos contenidos en las políticas y que las reformas en descentralización creen un marco en el que los docentes puedan ser responsabilizados, es también esencial que los políticos y diseñadores de políticas proporcionen algo a cambio por el aumento en la accountability y sean responsabilizados por cualquier falla en el sistema que sea resultado de la ausencia de recursos adecuados para los docentes. Los sindicatos de docentes juegan un papel importante en la representación de los docentes en la compacta y en las relaciones entre docentes y proveedores organizacionales. Murillo (1999) discute de qué manera los sindicatos son agentes de los trabajadores, pues están intentando obtener concesiones por parte del gobierno por una parte para ellos pero también para sus miembros. Estos sindicatos han sido instrumentales para prevenir o impedir la implementación de incentivos a los colegios y docentes relacionados con la compacta, en México y Bolivia (Mizala y Romanguera, 2004). Los sindicatos afectan el proceso de elaboración de políticas a través de su influencia en la opinión pública y la opinión de sus miembros, organizando protestas o apoyando reformas (Murillo, 1999). Los sindicatos de docentes se opusieron a las reformas de descentralización a lo largo de Latinoamérica (Hanson 1997). Sobre esta afirmación Hanson establece que, “La oposición de poderosas uniones de docentes organizadas es uno de los problemas centrales de las reformas relacionadas con la descentralización en Latinoamérica. La oposición se basa en el temor de que la descentralización romperá la negociación nacional colectiva, reducirá el poder de los docentes y en consecuencia, resultará en una desmejora de los salarios y las condiciones laborales” (Hanson, 1997 P.9). Según Murillo (1999), el proceso de descentralización afecta tanto la habilidad del sindicato para hacer negociaciones colectivas como la posición de la autoridad central que sostiene que los sindicatos se aprovechan para influenciar las decisiones de políticas centrales. El WDR04 establece que los sindicatos de docentes normalmente se enfocan exclusivamente en salarios y condiciones laborales y es importante transformar la relación entre los diseñadores de políticas y los sindicatos de docentes para que pase de ser “un juego de negociación a un juego positivo” (P. 130). Como muchas instituciones democráticas, para que los sindicatos de docentes los representen adecuadamente en la compacta, las funciones del sindicato deben estar separadas de aquellas de los diseñadores de políticas, políticos y proveedores organizacionales. La elección democrática de los líderes de los sindicatos y la competencia entre ellos para representar a los docentes también incentivan a los líderes a representar los intereses de los docentes. Murillo (1999), en su estudio sobre el papel que los sindicatos de docentes jugaron en las reformas sobre descentralización en México y Argentina muestra como, en el caso de México, la fuerte conexión entre el sindicato centralizada nacional monopolística y el gobierno central inhibió la motivación

17


del sindicato para representar a los docentes. Los líderes del sindicato recibieron posiciones políticas y administrativas al interior del gobierno y del Ministerio como recompensa a su lealtad. Esto era clientelismo en su mayor expresión. Otra forma de compacta son las compactas intergubernamentales. Ellas involucran relaciones verticales de accountability entre proveedores organizacionales descentralizados y los diseñadores de políticas en el sector central. En el caso de estudio colombiano encontramos un ejemplo del funcionamiento de este tipo de accountability. Para que las compactas intergubernamentales sean eficaces, es importante que el gobierno central esté en capacidad de monitorear la prestación de servicios a nivel local e imponer sanciones en los casos defectuosos. Fiszbein afirma, “los gobiernos centrales encaran la necesidad de proveer incentivos e implementar mecanismos para promover y facilitar las acciones necesarias en las entidades del orden subnacional: el gobierno central tiene un rol central (monitorear resultados, proveer incentivos, e incluso intervenir cuando la calidad del servicio falla) para lograr que la descentralización funcione para los resultados de la prestación del servicio” (2005, P.23). Por consiguiente, tanto en esta forma de compacta como en las demás, es importante que los actores tengan roles y responsabilidades definidos. Otra forma de compacta que ha sido usada ampliamente en Latinoamérica es aquella que se presenta entre políticos y diseñadores de políticas en los niveles central y local y entre el sector privado y ONGs contratistas. Fiszbein establece que contratar sirve como una forma de evadir las “burocracias difíciles de reformar” (2005, P. 23). También afirma que lo importante para el éxito de la contratación es la “naturaleza del contratista” (P. 25). En la educación, es importante que el contratista asuma la función de promover la equidad y proveer un servicio de calidad para todos. Fiszbein (2005) resalta que aunque la evaluación del desempeño de los contratistas ha sido principalmente positiva en el corto plazo, el éxito a largo plazo a menudo depende de la habilidad del Estado para construir su capacidad efectiva de monitoreo y evaluación del desempeño del contratista. Como en todos los métodos de prestación, la participación de cada uno de los actores es crucial. Como ejemplos de sistemas educativos latinoamericanos que usan contratos para el prestación del servicio encontramos el PRONADE (Programa nacional de Autogestión) en Guatemala y EDUCO (Educación con Participación de la comunidad) en el Salvador. En los dos casos, las compactas ayudan en la promoción de reformas relacionadas con la ruta corta -relaciones de accountability entre clientes y proveedores del servicio. En el caso de PRONADE, contratan ONGs para ofrecer soporte, capacitación y supervisión administrativa y financiera a las juntas directivas de los colegios en las instituciones indígenas rurales. Las ONGs cumplen una labor equivalente a la del Ministerio de Educación en estas comunidades aisladas. En su evaluación del programa, Anderson y Millán (2005) afirman que la calidad de la supervisión efectuada por las ONGs se ve afectada por el hecho de no recibir ni los recursos ni los incentivos para llevar a cabo su labor y adicionalmente que las ONGs ofrecen el soporte administrativo más no el soporte pedagógico necesitado. En los colegios de EDUCO en El Salvador, es el mismo consejo comunitario del colegio quien suscribe contratos por un año renovables con el Ministerio de Educación donde se obliga a suministrar un currículo para un número acordado de estudiantes. El programa EDUCO se ha asociado con un aumento en la asistencia de los docentes y tiene un logro académico similar o superior que los colegios públicos tradicionales, de acuerdo al nivel de participación de los miembros de la comunidad. (Jiménez y Sawada, 1999). También ha servido como modelo para programas similares en otros países incluyendo el PRONADE.

18


Presentamos el caso de Chile para construir el marco de la accountability e ilustrar el rol que desempeña en la compacta lo que Crouch y Fasih (2004) denominan ´bi-direccionalidad´. En una relación de accountability efectiva entre los diseñadores de políticas y los proveedores, los docentes recibirán algo a cambio por el aumento en su accountability. También mostramos que las relaciones entre políticos y diseñadores de políticas y los proveedores del servicio (en este caso específico docentes) varían entre colegios públicos manejados municipalmente y colegios privados subsidiados por el Estado y cómo esas relaciones pueden o no asociarse con diferencias en la calidad. Mientras los proveedores organizacionales en el WDR04 son los que manejan a los docentes, los diseñadores de políticas y los políticos en el caso chileno formulan políticas que impactan directamente a los docentes. El caso de estudio de Chile también muestra un ejemplo del uso de un incentivo basado en el rendimiento escolar que fue implementado en 1996. No obstante, en términos generales existe menos experiencia, innovación y experimentación relacionada con el lado compacto del triángulo del WDR04. Este es claramente un área para experimentación e investigación potencialmente fructíferas. Trasfondo de la Descentralización en Latinoamérica En los países latinoamericanos, a lo largo de la región en los últimos veinte o treinta años se ha producido una transición desde un modelo de gobierno central autoritario a gobiernos descentralizados más democráticos. En teoría, la descentralización debe crear un sistema de prestación en el cual los servicios se ajusten más a las necesidades de la gente y en el que los ciudadanos tengan mayor capacidad de responsabilizar por la prestación del servicio a los proveedores de servicios y a los políticos. Rondinelli (1989) estima que “rara vez los sistemas de incentivos existen, pues los oficiales en los ministerios del gobierno central no perciben a los ciudadanos como sus clientes y en consecuencia no definen entre sus funciones más importantes la satisfacción de las necesidades y demandas de los clientes” (P. 78). Los cambios políticos, burocráticos, económicos y sociales han sido asociados con aumentos dramáticos en la cobertura del servicio de educación tanto en educación primaria como secundaria. Entre 1980 y 2000 en los veinte países más grandes de Latinoamérica el ingreso en primaria aumentó de 81 a 92 por ciento y el ingreso a secundaria aumentó de 40 a 58 por ciento (Fiszbein, 2005).15

A pesar de los logros en cobertura, aún persisten grandes abismos entre la cobertura, calidad y logros entre los pobres y quienes están por encima del nivel de pobreza (ver Fiszbein, 2005). Reformas recientes que involucran descentralización se han enfocado por lo tanto, en aumentar la calidad y el acceso a la educación especialmente entre los pobres. Estas reformas también tienen otro tipo de motivaciones, políticas y burocráticas. Como exponemos en nuestros casos de estudio, una variedad de factores producto del contexto tales como las fuerzas políticas, han inhibido el éxito de las reformas y a veces han prevenido su implementación completa. Como fue establecido previamente, cualquier pieza débil dentro del marco de la accountability puede conducir a deficiencias en la equidad, efectividad y eficiencia de la prestación. Junto a las condiciones institucionales se ubican los factores políticos y sociales que pueden tanto inhibir el éxito de la reforma como prevenir la habilidad de promover una mayor

15 Para los grupos de edad relevantes.

19


accountablity. Tales factores incluyen la falta de capacidad administrativa y la fuerza política de entes tales como los sindicatos de docentes y de políticos, que sufren desventajas con reformas en la descentralización. Casos de estudio Aunque, como será ilustrado, todas las relaciones entre los actores fundamentales son cruciales y una falla en cualquiera de éstas puede afectar la calidad del servicio, cada una de las reformas situó mayor o menor énfasis en componentes diferentes de la relación. Nuestro reporte categoriza los casos de estudio de acuerdo al área de énfasis en las reformas de descentralización y asimismo muestra el papel que otros entes dentro del triángulo de accountability juegan en la determinación del éxito o fracaso de la reforma. La inexistencia de evaluaciones rigurosas dificulta la evaluación de las reformas de descentralización en Latinoamérica (Winkler y Gershberg, 2000). Cuando es posible, suministramos evidencia acerca de los efectos que tienen las reformas relacionadas con accountability en el aprendizaje de los estudiantes. También nos enfocamos en el contexto en el que las reformas se implementan y en los factores que impiden o promueven su implementación exitosa. En nuestro reporte, nos enfocamos en los tipos de decisiones relacionadas con accountability que pueden descentralizarse. Para categorizar los roles usamos la metodología OECD de funciones en educación adaptada para hacerla consistente con la experiencia latinoamericana (Winkler y Gershberg, 2000). Los cuatro roles incluyen 1) Operación e instrucción; 2) Manejo de personal; 3) Planeación y estructuras; y 4) Recursos. De estos, los roles con poder de decisión que tienen más relación con la accountability incluyen el manejo de personal, la planeación y estructuras y recursos. El manejo de personal incluye las siguientes funciones relacionadas con accountability: contratación y destitución del rector del colegio, reclutamiento y despido de docentes, fijación o aumento del salario de los docentes, asignación de responsabilidades y determinación de la capacitación dentro del servicio. El tema de planeación y estructuras incluye la función relacionada con accountablity de crear un sistema de monitoreo y evaluación para monitorear el funcionamiento y desempeño del colegio (Rist y Kusek, 2004). El rol de Recursos se refiere a cómo los fondos son asignados así como a las decisiones relacionadas con su obtención. Accountability de los colegios frente a los clientes: colegios comunitarios en Brasil Las décadas de los setenta y ochenta en Brasil se caracterizaron por la industrialización, la urbanización y la sindicalización. Masas de nuevas urbanidades pobres, forzadas a desplazarse a las ciudades debido a la modernización y mecanización de la agricultura en el campo, se reunieron en la periferia de las más grandes ciudades de Brasil (Dowbor, 1998). Durante ese periodo fueron creadas una serie de movimientos sociales y organizaciones populares urbanas. Estos movimientos se oponían al régimen militar y según Posner, “apoyaban gobiernos locales fuertes y autónomos; creían que éste gobierno era la clave para profundizar la democracia en el nivel local” (2003, P. 56). La Constitución de 1988, parcialmente como respuesta a estas condiciones, aumentó en gran medida la autonomía de los gobiernos municipales así como el poder de las mayorías, a través de un sistema de pesos y contrapesos por

20


medio de los miembros del Consejo Municipal (Posner, 2003).16 Hubo sin embargo, preocupaciones en lo referente a la capacidad administrativa de las municipios para suministrar educación (Gorostiaga Derki, 2001). Junto con la municipalización, durante el mismo periodo, muchos Estados aumentaron la autonomía escolar. Existe evidencia de que el movimiento inicial hacia la municipalización en Brasil hizo poco para mejorar el suministro del servicio, en gran parte debido a una falta de coordinación en un sistema de prestación del servicio fragmentado. Birdsall, Bruns y Sabot (1996), discuten las razones por las que el sistema educativo en Brasil pasó de un nivel de matriculación por encima de lo esperado en educación primaria y un poco por debajo de lo esperado en educación en secundaria de acuerdo al GPD per capita en 1965, a un nivel de matriculación promedio en educación primaria y por debajo de lo esperado en secundaria en 1987. Ellos atribuyen este descenso (en cuanto a las razones relacionadas con nuestra discusión) a: 1) Una alta variación en la calidad y asignación de los recursos en la educación básica; y 2) Proveedores organizacionales ineficientes. Los autores atribuyen la variación en la disponibilidad de los recursos a un sistema de educación extremadamente descentralizado donde 23 estados y 4,500 municipios, entre los que se presenta una amplia variación en el ingreso per cápita, comparten las responsabilidades de la prestación sin un marco que delegue claramente la responsabilidad y con una asignación de recursos enormemente inicua. Por ejemplo, los colegios estatales y municipales operaban dentro de los mismos municipios atendiendo poblaciones muy diferentes con niveles muy distintos de financiamiento.17 Colegios en la región más pobre del país tenían el gasto mas bajo per cápita y no podían pagar más gastos que el salario de los docentes (Birdsall, Bruns y Sabot, 1996). La ineficiencia de los proveedores organizacionales fue atribuida por los autores a burocracias municipales y estatales proveídas en exceso de personal y en los colegios municipales, a una alta tasa de volumen de ventas y baja capacidad entre los administradores en educación, debida en parte a su designación política. Según los autores, sobre-emplear proveedores que no son de primera línea redujo los salarios de los proveedores directos y la designación política del personal llevó a contratarlos por su afiliación política y no por sus habilidades. En el noreste, la región más pobre del país, en 1987 “sólo acerca de la mitad de los recursos para educación asignados en el noreste llegaron a los salones de clase de la región” (Plank et. al, 1996, P.133).18

La autonomía escolar, en teoría, aborda algunos de estos problemas trasladando las funciones administrativas de las burocracias municipales y estatales políticamente cargadas al nivel escolar. Sin embargo se presentaron y continúan haciéndolo muchos conflictos y controversias alrededor de estas políticas pues suprimen la necesidad de

16 Según Gorostiaga Derqui (2001) el ministro de educación en Brasil veía la municipalización como una alternativa efectiva en cuanto a costo. El autor afirma que las reformas de descentralización en Latinoamérica (y específicamente Brasil) en las décadas de los setenta y ochenta, como reacción a la crisis financiera de la región, enfatizaron en transferir la carga de los fondos para educación del gobierno central a niveles locales con el fin “de encontrar nuevas formas de ingreso para la educación” (P. 565). Estas políticas, según el autor, descuidaron la calidad. 17 Al momento de la publicación de Birdsall, Bruns y Sabot (inicio de los noventa) existía una gran variación en el gasto por alumno entre los colegios municipales y los estatales dentro de los mismos municipios, donde los colegios estatales recibían en ocasiones diez veces más que los colegios municipales. 18 No es claro cómo esto se compara con el resto del país.

21


numerosos trabajadores administrativos a nivel estatal (Plank et. Al, 1996). También en las reformas autónomas es importante que se avance en la promoción de la asignación equitativa de recursos, especialmente si se espera que los recursos sean recolectados en el nivel escolar (ver Gershberg y Meade, 2005), así como en la construcción de la capacidad de los actores locales para que efectivamente puedan desempeñar sus nuevos roles. El movimiento para promover la autonomía escolar a través de la reforma educativa se efectuó en una serie de pasos intermitentes desde 1987 a 1991. Diferentes estados dentro de Brasil implementaron la reforma de diferentes maneras y con diferentes agendas. En general, la reforma involucraba tres componentes, todos relacionados con el aumento de las relaciones de accountability mediante la reducción del clientelismo, el aumento de la voz y la promoción de la autonomía escolar: 1) La creación de consejos escolares; 2) La autonomía financiera de los colegios; y 3) La promoción de la participación de la comunidad en la selección de los rectores. La reforma, por lo menos en el caso del Estado de Minas Gerais, se implementó de forma diferente en colegios estatales y municipales (Gorostiaga Derki 2001). Persiste una preocupación y es que mientras se ha dado la integración de los colegios municipales en el sistema de evaluación estatal, la capacitación de los docentes y la prestación de soporte técnico, existen diferencias en la manera de implementar la reforma entre colegios municipales y estatales, que pueden estar causando iniquidad continua entre los dos sistemas escolares que atienden poblaciones muy diferentes (Gorostiaga Derki, 2001). Desarrollando este tema, Brooke (ND) establece que a pesar de la ley de 1996 que pretendió clarificar las relaciones entre estados y municipios, “las ambigüedades en la relación entre dichas dos esferas gubernamentales legalmente independientes significa que no existe ninguna autoridad superior para medir el desempeño de los alumnos o para efectuar un control general de los diferentes sistemas de educación en cualquier estado dado.” (P. 4). El, por lo tanto encuentra la necesidad de centralizar el monitoreo y la evaluación. Plank et. al (1996) están de acuerdo y afirman que, abordando el sistema educativo en Brasil como un todo y el conflicto entre los que abogan por la descentralización y quienes lo hacen por la centralización, La división indeterminada de las responsabilidades entre los gobiernos locales, estatales y nacionales junto con una falta de transparencia en las relaciones entre las esferas de gobierno, acarrea una serie de consecuencias perjudiciales. La más importante consiste en la maximización de la discrecionalidad administrativa en todos los niveles del sistema educativo, que deja al sistema abierto a la práctica del clientelismo y receptivo a las demandas de intereses particulares. Otra consecuencia es la minimización de la responsabilidad administrativa, pues es virtualmente imposible determinar precisamente quién es responsable de asegurar los derechos de los ciudadanos brasileros a la educación. El primer paso que se dio en las reformas educativas relacionadas con la autonomía escolar fue la creación de consejos escolares. Estos consejos fueron creados inicialmente en el Estado de Minas Gerais,19 y más adelante en la mayoría de los estados de Brasil. Los consejos están compuestos por el rector del colegio, profesores representativos y otros empleados de la institución escolar, así como por padres de familia y estudiantes representativos. Estos consejos juegan un papel central en la administración de los colegios y refuerzan la accountability. Las labores incluyen el

19 Sin embargo posteriormente, tras un cambio de gobierno, se presentó un retroceso en las reformas.

22


monitoreo de la asignación de fondos y del desempeño del colegio, evaluando a los estudiantes mediante exámenes nacionales estandarizados. Los consejos toman algunas decisiones relacionadas con cambios en el personal. También son responsables de aprobar el plan de mejoramiento del colegio; un plan anual desarrollado por el rector, relacionado con el manejo general de aspectos pedagógicos. El plan (por lo menos en el caso de los colegios estatales de Minas Gerais) pasa posteriormente al gobierno estatal que mas adelante provee la financiación para el mismo (Winkler y Gershberg, 2000). Según Fiske (1996), en las etapas iniciales de la reforma, “el desempeño de los consejos ha variado considerablemente” (P. 15). Haciendo referencia específica a la reforma en Minas Gerais, afirma que en muchos colegios los rectores continuaron dominando la toma de decisiones y los miembros del Consejo tenían poca o nula participación en las decisiones. Sin embargo, también menciona casos donde los consejos se involucraron profundamente en la toma de decisiones sobre el colegio y donde también se ofrecía la oportunidad a los padres de familia que no pertenecían al Consejo de participar, atendiéndolos antes de las reuniones. Igual que en otras reformas relacionadas con la autonomía escolar, el éxito de la reforma parece depender de la comunidad y de la dinámica del colegio.20

El segundo componente de la reforma autónoma incluye el otorgamiento de autonomía financiera a los colegios individuales para la asignación de fondos discrecionales. En Minas Gerais, los colegios estatales reciben transferencias de fondos discrecionales directamente del Estado, de acuerdo al número de estudiantes matriculados, el status socioeconómico de la población estudiantil y la ubicación del colegio quien a su vez tiene la posibilidad de recaudar fondos adicionales a través de donaciones (Winkler y Gershberg, 2000). El Estado también proporciona fondos para costos recurrentes (salarios) basado en el número de estudiantes matriculados y en el tipo de colegio (educación especial, tiempo completo) (Winkler y Gershberg, 2000). En 1993, la práctica de otorgar autonomía financiera se había implementado en todos los estados brasileros excepto dos (Paes de Barros y Mendoça, 1998). El tercer componente consistía en un cambio en la forma de selección de los rectores. Según Paes de Barros y Mendoça antes de la reforma, “Tradicionalmente, los rectores de los colegios se elegían sobre las bases de un criterio político, que a veces se fundaba enteramente en el favoritismo político (1998, P.81)”. Diferentes estados adoptaron procesos diversos para la elección, algunos involucrando directamente a la comunidad. En Minas Gerais, en el que fue probablemente el mejor ejemplo de la participación de la comunidad en la selección de rectores y de la participación local en el manejo de personal en Brasil, los candidatos en primer lugar presentaban un examen escrito. Los tres candidatos más calificados de acuerdo a la evaluación, creaban planes de trabajo escolar. Posteriormente, un grupo de miembros de la comunidad, incluyendo padres de familia y estudiantes mayores de dieciséis años, se reunía a discutir y evaluar los planes y finalmente votaban por quien consideraban la mejor opción, con base en el plan de trabajo, entre otros criterios. También en el caso

20 En el caso del Programa de Colegios Autónomos en Nicaragua, en muchos colegios los actores involucrados tuvieron dificultades para ajustarse a un estilo de liderazgo horizontal enfatizado en la cooperación en la toma de decisiones, pues estaban habituados a un sistema vertical tradicional. (Rivarola y Fuller, 1999). En su evaluación formativa de este programa, Rivarola y Fuller (1999) encontraron que aquellos involucrados en el liderazgo de los colegios presentaron dificultades ajustándose a un sistema de cooperación en la toma de decisiones, en oposición al sistema anterior donde el rector era quien tomaba las decisiones. También encontraron que el éxito en la implementación de la reforma variaba ampliamente según la comunidad.

23


de Minas Gerais, los miembros de la comunidad tienen también el poder de reemplazar al rector, así como a otros miembros del personal en razón a su bajo rendimiento (Winkler y Gershberg, 2000). Sobre el tema de la elección de rectores Plank et. al, afirma que, “el cambio a la elección directa ha reducido la influencia del Secretario y los oficiales electos en la administración escolar, aunque al costo de aumentar la influencia de grupos asociados con docentes y sus sindicatos” (1996, P. 138). Los autores discuten conflictos que han surgido entre los rectores electos y los miembros de la comunidad que han votado por otros candidatos y la manera en que los rectores electos son aislados políticamente “después de que la euforia inicial de sus seguidores se ha disipado” (Plank et. al, 1996, P. 139). La participación de la comunidad en el manejo del personal añade controles al clientelismo, que como será mostrado en el caso de Colombia, puede continuar obstaculizando la prestación del servicio incluso tras la descentralización.21 En teoría también debe conducir a una mayor accountability del rector frente a los clientes. Esta forma de accountability es un elemento esencial de la prestación efectiva del servicio en países en desarrollo donde las municipalidades locales o los ministerios nacionales a menudo carecen de la capacidad y los recursos para monitorear efectivamente la prestación. Acerca de la capacidad de los miembros de la comunidad para monitorear efectivamente la prestación en Minas Gerais y otras reformas latinoamericanas relacionadas, Winkler y Gershberg advierten que “las metas de aprendizaje son rara vez definidas con alguna precisión y los sistemas de monitoreo y medición del funcionamiento de los colegios respecto a metas especificas requieren un fortalecimiento considerable” (2000, P. 17). El proceso de creación de los planes de mejoramiento escolar también sirve como método para que los miembros de la comunidad y aquellos involucrados en la prestación de los servicios en el colegio diagnostiquen, monitoreen y evalúen los problemas que se presentan en las instituciones (Winkler y Gershberg, 2000). Este proceso, al menos en teoría, incorpora la participación de la comunidad (poder del cliente) pues los miembros de la comunidad deben estar involucrados directamente en la creación de los planes. Paes de Barros y Mendoça (1998) examinaron la relación entre la implementación de la reforma de tres pasos hacía la autonomía y los cambios en los logros de los estudiantes entre veinte estados que implementaron las reformas a través de un periodo de diez años. Encontraron que, “en promedio, los estados que transfirieron recursos financieros a los colegios, eligieron rectores y crearon los consejos de padres y docentes tuvieron mejor asistencia, menores tasas de repetición, menos estudiantes atrasados, y mejores puntajes en los exámenes (Savedoff, 1998, P. 21).”Sin embargo estos mismos estados eran más propensos a tener mayores ingresos y docentes mejor calificados. Después de introducir controles para afrontar estas diferencias los efectos de las innovaciones fueron menos pronunciados. Ellos aseveran, “Aunque introducir controles lleva a una reducción en el impacto de las tres innovaciones en el desempeño escolar en relación con las diferencias totales estimadas, al ser unidas su impacto en las tasas de repetición sigue siendo muy significativo en términos cuantitativos (Paes de Barros y Mendoça 1998, P. 124). ”Ellos también encontraron que los logros de los estudiantes están positivamente asociados con la elección local de los rectores de los colegios, pero no con otras partes de la reforma.

21 Según Fiske (1996), la práctica redujo el clientelismo.

24


El análisis de Paes de Barros y Mendoça muestra que el aumento de la participación local en la toma de decisiones y especialmente en asuntos que confrontan el clientelismo tales como las elecciones locales de los rectores de los colegios, puede tener un impacto positivo en la calidad de la educación. El que la implementación de tales reformas se concentre en comunidades menos pobres es preocupante, especialmente considerando las iniquidades en el sistema educativo brasilero.22

Mejorando la compacta: Descentralización en Colombia La evolución de la descentralización en Colombia muestra la importancia de la efectividad de la accountability vertical entre los diseñadores de políticas a nivel central y quienes lo hacen en los niveles local y regional. También muestra de qué manera puede emerger el clientelismo a nivel local en las reformas políticas de descentralización cuando no hay mecanismos para desalentarlo y cómo el avance en la recolección y el intercambio de información, el establecimiento de roles claros y estándares a nivel central y una capacidad burocrática optimizada a nivel local, pueden reducir el clientelismo y proporcionar un prestación del servicio más transparente, equitativa y eficaz. Di Gropello (2004), dentro del marco de la accountability, agrupa a Colombia en la categoría de “modelo de responsabilidad compartida subnacional”. En este modelo, la responsabilidad por la prestación es compartida entre diseñadores de políticas a nivel nacional, regional y local.23 Di Gropello establece que tales modelos son “altamente dependientes de la relación compacta entre los niveles central y regional, por una parte, y los ciudadanos y el nivel regional por la otra” (P. 5). Según Fiszbein (2005), en este sistema con múltiples actores, los roles son más difíciles de definir y es por lo tanto más fácil para los diferentes actores evadir ser responsabilizados. En el caso colombiano, también creaba oportunidades para los distintos niveles de gobierno de aumentar sus presupuestos. Adicionalmente, “Las inconsistencias en la asignación de responsabilidades y recursos dificultaba a los actores locales manejar los colegios en la práctica” (Fiszbein, 2005, P.21). Es importante resaltar que el desarrollo del modelo de responsabilidad compartida es influenciado en parte por la geografía y el clima político en Colombia. El país tiene tres municipios dominantes y grandes extensiones rurales, en algunas en las cuales el control del gobierno es discutido. Tales condiciones hacen que un sistema de responsabilidad compartida sea más práctico políticamente, aunque no necesariamente más eficaz que otros modelos- incluso para estas situaciones. El movimiento de descentralización en Colombia se caracteriza por el aumento en la autonomía municipal en relación con los 42 municipios más grandes del país, es decir, los que tienen más de 100,000 habitantes (López, 2005). Según Gustavo Bell Lemus, primer gobernador de elección popular en el Departamento del Atlántico en Colombia, la descentralización en Colombia fue una respuesta “a la pérdida evidente de

22 Para abordar esta desigualdad pueden haberse implementado reformas más recientes en Brasil. Sin embargo, no se encontró información indicando que este fuera el caso. 23 En Colombia el gobierno central controla gran parte de los fondos para educación (60% del total de fondos en el 2000), la formulación de políticas nacionales, la asistencia técnica y el monitoreo y evaluación (López, 2000). Los líderes locales electos (alcaldes y gobernadores) de los departamentos, distritos y municipios son responsables de la creación de planes de educación que presentan a sus respectivas asambleas y asesores y son responsables frente a sus miembros por el éxito de la implementación de los planes (López, 2005). La administración del servicio de educación está a cargo de las secretarías de educación en los niveles departamental, distrital y local (López, 2005). Los colegios desarrollan los Planes Educativos Institucionales (PEI). Los roles específicos de los departamentos, municipios y distritos y la manera en que éstos han cambiado a lo largo del tiempo se discuten más adelante en esta sección.

25


legitimidad de Estado” (Lemus 1998, P. 97). En la prestación del servicio de educación en Colombia antes de la reforma, inicio de la década de los ochenta, la administración de la educación y la función de recursos humanos eran controladas por el gobierno central. La reforma fue parte de un proceso de democratización que se dio en Colombia a principios de la década de los noventa.24 Las metas de la reforma incluían la transferencia de la administración de los colegios al nivel municipal y la provisión a los municipios de los recursos y la capacidad para desempeñar este nuevo papel (Montenegro 1995). Adicionalmente, según Reyes (2001), “los municipios eran responsables de promover la participación activa de la comunidad” (P. 8). El papel del Ministro pasó de ser el de un prestador del servicio de educación a uno de monitoreo y planeación (Reyes 2001). Otra meta de la reforma era dar autonomía a los colegios en la selección y el manejo del personal, junto con cierta autonomía en la selección del currículo (Montenegro 1995). Adicionalmente, la reforma buscó el aumento del gasto público en educación y algunas medidas de control de la calidad, incluyendo evaluación estandarizada regular del desempeño de los estudiantes y evaluaciones del desempeño de los docentes. A lo largo de la década de los noventa, la reforma de descentralización encontró una serie de obstáculos que limitaban su implementación efectiva y realización plena, principalmente debido a una combinación de falta de unidad y capacidad en el Ministerio de Educación, el clientelismo y la oposición por parte la unión de docentes de la Nación (Montenegro 1995, Lemus 1998). La responsabilidad por el manejo de los colegios locales fue transferida al nivel departamental y en casos de municipios más grandes al nivel municipal. A los colegios sin embargo, no les fue otorgada autonomía en las funciones relacionadas con recursos humanos. Estos poderes de decisión fueron trasladados a los consejos educativos, municipios y departamentos donde según Montenegro (1995), estaban representados los intereses políticos y de los sindicatos. Adicionalmente, afirma Montenegro (1995), el Ministerio de Educación no estaba preparado o capacitado para manejar los aspectos técnicos de la reforma. Asimismo, asevera Montenegro (1995), la baja remuneración dentro del Ministerio limitaba la capacidad. Tras la Constitución de 1991 los municipios mantuvieron el control del manejo de las instalaciones de los colegios mientras que las decisiones financieras y el poder para designar docentes se transfirió a los departamentos. La falta de capacidad y de mecanismos de accountability para proveer incentivos a la prestación efectiva y sanciones a la baja prestación, impidieron el éxito de la transferencia. La responsabilidad de construcción y mantenimiento de la infraestructura escolar, la función de control y vigilancia del sistema y, principalmente, la administración directa de la planta docente, se traspasaron a los municipios, cuyos alcaldes eran elegidos democráticamente. El último aspecto, en particular, demostró ser de muy difícil manejo para las autoridades locales, que no tenían ni la voluntad ni la capacitación para asumir estas nuevas funciones” (CEPAL, 1998, P. 55). El clientelismo también jugaba un papel en la inconsistencia de la implementación de la reforma y afectaba directamente la capacidad del Ministerio de Educación para implementarla. “es común para los objetivos de los Ministros o los gerentes limitarse a lograr metas políticas regionales, y su preferencia casi siempre ha sido evitar huelgas de los docentes y otros graves problemas (Montenegro 1995, P. 15)”. Montenegro también resalta que las autoridades centrales eran reacias a dejar el poder. “Los lideres del Congreso tienen un interés en mantener la centralización de la educación y

24 Según Reyes (2001)

26


de la mayoría de los servicios (Montenegro 1995, P. 15).” Manteniendo el control, los líderes del nivel central pueden usar mejor el poder de designación y asignación de recursos para su ventaja política. En otra expresión de clientelismo e iniquidad, las regiones con mayor riqueza recibían mayores subsidios gubernamentales para educación (Duarte 1998). Lemus (1998) resalta que la descentralización requiere un aumento en la experiencia técnica del nivel local para manejar el aumento en las responsabilidades. Estas habilidades son a menudo difíciles de encontrar a nivel local en países en desarrollo. Bajo el nuevo sistema, los docentes y los miembros del Ministerio de Educación fueron contratados con base en padrinazgos políticos y frecuentemente eran reemplazados cuando un nuevo alcalde era elegido (Duarte 1998, Lemus 1998). Esta inestabilidad laboral jugó un importante papel limitando la capacidad dentro del Ministerio, pues quienes eran contratados no lo eran con base en su calificación. Esto también condujo a una alta movilidad del personal pues aquellos contratados bajo el mandato de un alcalde podían ser rápidamente reemplazados con la elección de otro. En el caso del Departamento del Atlántico, Lemus (1998) resalta que de los 264 servidores civiles que fueron capacitados entre 1993 y 1994, 148 ya había salido de su puesto de trabajo hacia 1995. El Ministerio fue también incapaz de reforzar la accountability, pues había pocos medios para monitorear la implementación y el desempeño y mucho menos para crear incentivos y sanciones. Duarte destaca que “el ministro carecía de un sistema de comunicación de la información que permitiera al nivel central saber qué ocurría en las regiones” (1998, P. 137). Según Duarte, en 1992 fue la primera vez que el nivel central tuvo información disponible acerca del número de docentes que se encontraban empleados, donde trabajaban y qué remuneración recibían del gobierno. Como mostramos en el caso de Bogotá, con el marco institucional local correcto, así como recursos y capacidad adecuados, y una recolección y distribución mejorada de la información, las funciones de accountability podrán ser efectivamente implementadas a nivel local. Para abordar las preocupaciones relativas a la capacidad, en 1993 el gobierno adoptó un proceso de certificación. A los departamentos y los municipios con más de 100,000 habitantes que estén certificados, se les otorga autonomía fiscal (en el manejo local del presupuesto para educación), y las decisiones relativas al trabajo. Los municipios con menos de 100,000 habitantes pueden contratar docentes mediante el uso de fondos locales y pueden usar los fondos del nivel central para “inversiones locales en educación” (Reyes, 2001, P. ii). Di Gropello afirma que Colombia enfatizó particularmente en la relación compacta, especialmente debido al proceso de acreditación. Este proceso requería que los municipios con más de 100,000 habitantes establecieran “una serie de precondiciones, incluyendo el establecimiento de un ambiente institucional adecuado, un plan de desarrollo y un sistema de información” (Di Gropello 2004, P. 6). Reyes (2001) establece que, “el Ministerio `certificaba´ la capacidad de manejo de la educación de cada gobierno local y así, su preparación para recibir y manejar transferencias financieras del orden nacional para educación. Para lograr la certificación para manejar sus sistemas educativos, las secretarías de educación locales debían proporcionar evidencia de planes estratégicos de desarrollo en educación y de sus instituciones reestructuradas”. (Reyes, 2001, P. i). A mediados de la década de los noventa hubo un intento de transferir algún poder de decisión al nivel individual de los colegios. A los colegios se les dio la responsabilidad de desarrollar sus propios planes de desarrollo escolar (PEI-Proyecto Educativo

27


Institucional) que incluía planes para adaptaciones al currículo, actividades extracurriculares y capacitación y desarrollo de los docentes (Reyes, 2001). En una revisión de dos estudios (Gómez y Vargas, 1997 y Borjas y Acosta, 2000), Di Gropello (2004) encuentra que, “a pesar del aumento en el gasto, la matriculación y su distribución entre las clases socioeconómicas se estancó durante los noventa.” (P. 11). El (2004) atribuye estos problemas a “la pobre implementación de la relación compacta” junto con “la misma naturaleza compartida de las responsabilidades para la prestación de los servicios” (P. 11). Entre las recomendaciones que hace Di Gropello para la obtención de modelos exitosos de accountability es evadir modelos complicados como el colombiano que involucran más de un actor subnacional en la prestación del servicio. López también aborda el tema del fracaso de la reforma para la descentralización en los noventa y como Di Gropello, lo atribuye en parte a que los municipios y departamentos “desarrollaban actividades paralelas” (2005, P.5) Como evidencia del fracaso ella cita un dramático aumento en el gasto durante este periodo, con un pequeño aumento de la población, pero una gran población de niños en edad escolar (2.5 millones en el 2000) que no recibían educación, así como una distribución inicua de los fondos.25 Según López (2005), las fluctuaciones en los fondos del nivel central y el uso ineficiente e inicuo de los recursos también afectan la consistencia de la implementación de la reforma en los noventa. Reyes en un estudio examinando el proceso de la descentralización entre 1995 y 2000 encontró que, “a través de la evolución de las políticas de descentralización educativa en Colombia, los gobiernos locales acumularon experiencia en el manejo de la educación” (2001, P. 13). El estudio muestra la importancia del punto de vista individual de los gobernantes acerca de la reforma para determinar su éxito o fracaso así como la importancia de ganar espacio en el proceso de descentralización entre los diseñadores de políticas a nivel local y regional y los proveedores. Su análisis del proceso de descentralización en cuatro casos de estudio- dos departamentos y dos municipios- muestra las complicaciones de las reformas y las inconsistencias en su implementación. “Algunos departamentos y municipios están haciendo cambios en sus estructuras financieras y de organización para apoyar la administración basada en los colegios… algunos gobiernos locales están incluso transfiriendo recursos financieros públicos a los colegios para la implementación de sus PEIs” (Reyes, 2001). Para abordar las inconsistencias y deficiencias de la reforma fue aprobada en 2001 una nueva legislación (Ley 715). La ley mantenía la estructura básica del modelo previo con algunas modificaciones para abordar los problemas (Peña, 2005). Bajo la nueva legislación, el gobierno central mantenía las labores de planificación, financiación, y evaluación mientras que las entidades territoriales (departamentos y municipios con más de 100,000 habitantes) eran responsables de funciones administrativas tales como decisiones de contratación y despido, asignación de docentes, y desarrollo profesional de los docentes. La ley 715 creó la certificación obligatoria de los municipios con poblaciones superiores a 100,000 habitantes y permitió a los municipios con menor población ser elegibles para certificación (López, 2005).26 Para los municipios no certificados con menos de 100,000 habitantes los departamentos mantenían su papel de intermediarios entre los gobiernos centrales y locales.

25 Según López (2005), los recursos estaban siendo asignados donde se encontraban los docentes y no donde se encontraban los estudiantes. 26Hasta 2005, ningún municipio con menos de 100,000 habitantes había hecho ninguna gestión para obtener la certificación.

28


La financiación fue transferida del nivel central a los territorios, con base en estimados del costo de los estudiantes atendidos (tipo de docente, proporción estudiante docente, porcentaje de población rural y status socioeconómico de los estudiantes) (Peña, 2005). Tras pagar los gastos requeridos (primordialmente salarios), los fondos podían ser usados por los entes locales para realizar los gastos que eligieran (infraestructura, alimentación, transporte). Las reglas acerca del pago de los docentes y las regulaciones sobre contratación y promoción continuaban siendo reguladas por el Estatuto Docente (Peña, 2005) y la ley aseguraba que los aumentos en la remuneración no excedieran los recursos disponibles (López, 2005). Bajo esta ley, los municipios y departamentos podían contratar entes privados para proveer servicios, tales como el mantenimiento de las edificaciones (López, 2005).27

También se incorporó a la reforma un movimiento para “modernizar” a los proveedores organizacionales locales aumentando su capacidad, clarificando lo roles y las responsabilidades en la prestación, mejorando los sistema tecnológicos de información y creando estándares y protocolos para asegurarse que los recursos fueran usados eficiente y equitativamente (López, 2005). De acuerdo con López (2005) el Ministerio de Educación Nacional presionó a las entidades educativas (departamentos y municipios) a mejorar la recolección y el reporte de información, específicamente requiriendo que provean información acertada en relación con el número de estudiantes matriculados, el número de docentes y administradores contratados y los costos salariales. Los entes locales fueron obligados a producir reportes regulares al Ministerio y se llevaron a cabo evaluaciones para asegurar el cumplimiento. (López 2005). Para facilitar este proceso, el Ministerio diseñó protocolos para la recolección y distribución de la información, realizó capacitaciones y contrató entidades privadas para monitorear la calidad de la información (López, 2005). Se esperaba que el progreso en la recolección y distribución mejoraría el monitoreo entre el Ministerio y las entidades educativas departamentales y locales y dentro de los departamentos y municipios individualmente considerados, y lograría una asignación más eficiente de recursos. El caso de la implementación de la etapa más reciente de la reforma en Bogotá, es ilustrativo de cómo el perfeccionamiento en la recolección y la distribución de la información y la construcción de capacidad de los proveedores organizacionales junto con la creación de nuevos estándares y protocolos, puede llevar a una mayor transparencia, una reducción en las presiones clientelistas y una relación de accountability entre los diseñadores de políticas y los proveedores organizacionales. Un componente importante en la “modernización” del sistema educativo en Bogotá, fue la transición a un enfoque administrativo orientado hacia los resultados. Durante el periodo se hicieron esfuerzos para construir la capacidad de la Secretaría de Educación Distrital (SED) a través de un mejor manejo de los recursos humanos y una mejor recolección y distribución. Se dio una descentralización del manejo dentro de la ciudad pues la SED fue dividida en 16 centros administrativos de educación. Para aumentar la capacidad de los trabajadores de la SED, eliminar el clientelismo en la selección de los trabajadores y asegurar que solamente los candidatos calificados obtuvieran los trabajos, se implementó un procedimiento de evaluación para todos los aspirantes a trabajar en la SED. Se creó también un sistema de información al cual estaban

27 En el 2003 en Bogotá, el total de la nómina y los costos recurrentes ascendió al 93% del total de la transferencia del gobierno central, dejando así un 7% para realizar gasto en otras categorías (Peña y Rodríguez, 2005). También en Bogotá, los fondos para educación local constituían una porción significativa (30%) de los fondos totales para educación básica en la ciudad en 2003. (Peña y Rodríguez, 2005).

29


conectados en línea todos los empleados de la SED. El sistema permitía un monitoreo continuo de información que incluía tanto el número de estudiantes matriculados en cada colegio como el número de docentes empleados (Peña y Rodríguez, 2005). Se desarrollaron procesos para el intercambio de información dentro de la SED y hacia el público. Este proceso estaba auxiliado por la continuidad del liderazgo y de muchos empleados durante el periodo. La información certera y continua acerca de la matriculación de los estudiantes fue recolectada en una base de datos de inventario de docentes, lo que permitió una distribución más efectiva y eficiente de los docentes dentro del sistema. La SED observó casos donde más docentes de los necesarios trabajaban en colegios con alta demanda y a menudo no trabajaban la cantidad de horas requerida.28 En la base de datos se incluía información sobre la experiencia de cada docente y la materia que enseña. Se establecieron proporciones mínimas estudiante profesor de acuerdo al grado (Peña y Rodríguez, 2005). Haciendo uso de la información y los nuevos estándares, la SED logró aumentar significativamente el cubrimiento en áreas pobres sin un aumento significativo en nuevas contrataciones, llevando a una prestación del servicio más equitativa y eficiente. Según Peña y Rodríguez, “Más de la mitad de las plazas nuevas creadas entre 1998 y 2003 fueron el resultado de la reasignación de docentes a colegios donde se presentaba un déficit” (2005, P. 13).29 Para prevenir futuras iniquidades en la distribución de los docentes la SED creó un sistema de estándares en relación con la transferencia y asignación de docentes.30 Para monitorear el ausentismo docente, los rectores crearon reportes mensuales de asistencia que eran procesados en las sedes administrativas locales y centrales donde se identificaban y se investigaban las irregularidades. Los reportes eran comparados con las nóminas de la SED para identificar los casos donde los docentes estaban siendo remunerados sin trabajar y otras irregularidades. La recolección y distribución de información optimizadas por la SED también aumentaron la accountability de la SED hacia los clientes. La información acerca del número de estudiantes matriculados en los colegios así como los indicadores de calidad, se pusieron a disponibilidad del público (Peña y Rodríguez, 2005). De acuerdo con Peña y Rodríguez, el cambio hizo posible que “por primera vez los ciudadanos demandaran accountability por parte de la administración en relación con agentes específicos de su manejo” (2005, P. 7). Durante el mismo periodo, el alcalde realizó eventos públicos para discutir el progreso en el logro de las metas en educación. Un grupo de ONGs en coordinación con El Tiempo (el periódico más grande de la ciudad) midieron y reportaron el progreso en el logro de indicadores en educación y midieron la percepción pública acerca de la educación a través de encuestas (Peña y Rodríguez, 2005).

28 La SED también diagnosticó el problema de la ausencia general de eficiencia en recursos humanos (Peña y Rodríguez, 2005); un problema que según López (2005) se encontraba a lo largo de toda Colombia en la época. 29 La cobertura nacional también se incrementó durante el mismo periodo y el promedio nacional estudiante docente aumentó de 26.7 a 28.6 entre 2002 y 2003 y se matricularon más de 700.000 nuevos estudiantes (López, 2005). 30 Las decisiones relacionadas con las transferencias estaban centralizadas en la SED donde a través del uso de un nuevo software que estandarizaba y enfocaba los procesos, se logró un equilibrio entre los esfuerzos para complacer a los docentes en su deseo de enseñar en un colegio específico y las necesidades de los colegios (Peña y Rodríguez, 2005). Según Peña y Rodríguez (2005), el nuevo sistema de transferencias tuvo acogida entre los docentes porque creaba un sistema transparente y equitativo donde no dependían del favoritismo de terceros para obtener un traslado.

30


Según Peña y Rodríguez (2005), el periodo de modernización de la administración de la educación en Bogotá estuvo marcado por una “…perceptible mejoría en los servicios proporcionados a los colegios (el principal ‘cliente´ de la SED), así como en los prestados a empleados y ciudadanos” (2005, P. 8). Peña y Rodríguez (2005) también reportan que los nuevos controles al ausentismo se mostraron eficaces para aumentar la asistencia de los docentes y para crear una cultura organizacional más profesional en los colegios. La percepción general del sistema de educación pública en Bogotá también mejoró y fue cada vez más identificado con un sistema organizado y responsable y no un lugar donde los estudiantes “perdían su tiempo” (Peña y Rodríguez, 2005, P. 27). Aunque queda esperar para ver si el mejoramiento presentado puede sostenerse con el tiempo y su impacto en los logros de los estudiantes, es evidente que Bogotá ha realizado progresos positivos hacia una transición para la implementación de un sistema de monitoreo y evaluación basado en resultados. La Relación entre Docentes y Proveedores Organizacionales y Diseñadores de Políticas: Descentralización en Chile La etapa inicial de la descentralización educativa en Chile fue implementada bajo la dictadura de Pinochet en 1980, e igual que la reforma colombiana, se caracterizó primordialmente por la transferencia de roles administrativos a los municipios.31 No obstante contener elementos que, de acuerdo al WDR04 aumentan la accountability” de la prestación del servicio a los clientes, tres grandes barreras (elementos fuera del ideal del WDR04) en las etapas iniciales de la reforma (hasta 1990) impidieron la prestación exitosa: 1) Aunque se avanzó hacia el aumento en la accountability de los proveedores del servicio de primera línea (docentes), la recompensa por el aumento en la accountability era poca o nula y la base salarial estaba al nivel de pobreza o aún por debajo de éste. Esto, junto con la manera opresiva en la que la reforma fue promulgada, la hacía extremadamente impopular entre los docentes. 2) A pesar de contener elementos de descentralización, el sistema continuaba altamente centralizado en ciertos aspectos pues los rectores de los colegios eran designados por el gobierno central. Más adelante en la reforma, parcialmente a través de un aumento en los salarios para los docentes y por medio de la cooperación con el sindicato nacional de docentes, los diseñadores de políticas en Chile lograron crear un sistema educativo más acorde con el ideal del WDR04. En este caso de estudio discutimos las relaciones cambiantes entre docentes, proveedores organizacionales y diseñadores de políticas durante el periodo de implementación de la reforma para la descentralización en Chile. Una importante pieza de la reforma inicial de descentralización era eliminar la protección del sindicato de docentes. Según Parry (1997a), bajo la dictadura militar, el sindicato nacional de docentes fue disuelto y los docentes de izquierda fueron “purgados del sistema” (Parry, 1997a, P. 214). Por tanto, los docentes perdieron la protección que implicaba ser empleados del sector público. Esto le daba a los administradores de los colegios el poder de decisión para contratar y despedir docentes y para determinar su remuneración, “Los gobiernos municipales (o corporaciones en algunos casos) y los dueños de colegios privados tienen completa libertad para decidir

31 Según Aedo (2003), el modelo de responsabilidad compartida en Chile se encuentra con muchos de los mismos problemas que los encontrados en Colombia tales como la dificultad para coordinar las funciones y el intercambio de información entre los niveles escolares nacionales, departamentales y municipales. Nuestra revisión de la reforma chilena se enfoca específicamente en la manera en que la reforma impactó y fue aceptada por los docentes.

31


qué docentes u otros empleados contratan, (y) que salario pagar” (Parry, 1997a, P. 217). La privatización de los docentes fue parte de una reforma de descentralización mayor, que descentralizaba la administración de la educación hacia los municipios. Entre 1980 y 1981 la responsabilidad administrativa del 87% de los colegios públicos de la nación pasó a los municipios (Aedo, 2003). La reforma creó colegios privados subsidiados, que obtienen financiación a través de un subsidio por estudiante que es igual para los colegios públicos y los privados subsidiados. Los subsidios per cápita son diferentes de los programas de vales en Estados Unidos, pues por ejemplo están disponibles para todos los padres en igual cantidad, sin reparar en su estatus socioeconómico. En Chile se creó un sistema en el que los colegios públicos y privados compiten por los estudiantes y los padres, por los menos aquellos padres en áreas con acceso a diferentes tipos de colegios, tienen opciones en relación con los colegios.32 33 Para el 2003, los colegios privados subsidiados por el Estado matricularon el 33.4% de los estudiantes, los colegios públicos manejados por los municipios el 55.6%, y los colegios privados financiados exclusivamente por el pago, 11%. (Mizala, Romaguera y Ostoic, 2004).34 A pesar de tener estos elementos de descentralización, en las etapas iniciales de la reforma, el gobierno militar central mantenía un control estricto sobre la administración pues los rectores y alcaldes eran designados por él. El razonamiento detrás de la reforma era que aumentaría la decisión de los padres, promovería la competencia entre los colegios y llevaría a mejoras en la calidad y la eficiencia del servicio (Mizala, Romaguera y Ostoic, 2005). También se creía que la reforma llevaría a una mayor accountability frente a los clientes (Burki, Perry y Dillinger, 1999). Adicionalmente, el propósito de la privatización docente y en parte la gran reforma de descentralización fueron motivadas políticamente. Un logro importante de la reforma era “ayudar al gobierno a reducir la presión política de una unión nacional de docentes que se oponía al gobierno” (Schiefelbein & Schiefelbein, 2000, P. 412). Parry (1997a) afirma que el propósito de la reforma era aumentar la eficiencia en el uso de recursos educacionales y mejorar la calidad usando “incentivos correctivos” (P. 214). Los argumentos relacionados con el WDR04 a favor de la privatización docente en Chile pueden verse como una forma de eliminar las restricciones que previenen la experimentación y la innovación (ver Savedoff, 1998) y como una manera de

32 Mientras la información acerca de la etapa inicial de la reforma indica que los colegios municipales mostraban una tendencia a atender estudiantes pobres, análisis más recientes muestran que los dos tipos de colegios atendían un amplio rango de estudiantes de diferentes niveles socioeconómicos. Según una encuesta nacional socioeconómica conducida por el Ministerio de Planificación en 1990, el 70% de los estudiantes matriculados en colegios municipales pertenecían al grupo de los habitantes más pobres del país, frente a un 50% en los colegios privados subsidiados. (Espinola, 1994). No obstante, Mizala, Romaguera y Ostoic encuentran que los colegios privados subsidiados “no se han ´especializado´ en un grupo socioeconómico específico sino que prestan el servicio de educación a una amplia representación de la población. Este resultado no apoya la afirmación de los críticos del sistema de elección de colegios, según la cual los colegios nuevos concentrarían hijos de padres con un alto estatus socioeconómico” (2004, P. 15). Parry (1997b) por su parte, discute la alta matriculación en colegios municipales en las áreas ricas de Santiago. 33 También formó parte de la reforma, un sistema de evaluación estandarizado que se creó con el fin de proveer información a los clientes acerca del rendimiento de los colegios. Sin embargo, los puntajes no se hicieron públicos hasta 1995. (Mizala, Romaguera y Ostoic, 2004). 34 Tanto los colegios municipales como los colegios privados subsidiados por el Estado son financiados con un subsidio por estudiante. Aún así a mediados de los noventa, algunos colegios privados subsidiados recibieron fondos adicionales provenientes de los pagos de los padres (Mizala, Romaguera y Ostoic, 2004).

32


proporcionar mayor accountability a los clientes y proveedores organizacionales frente a los proveedores directos en la prestación del servicio de educación. En un sistema así, los padres y administradores tendrán mayor capacidad de incentivar y sancionar a los docentes en relación con su desempeño, negociando el salario con los docentes de forma individual y con discrecionalidad para su contratación y despido. Sin embargo, en esta etapa de la reforma, como se afirmó previamente, no hubo mucha recompensa para los docentes por la reducción en la estabilidad, pues sus salarios bajaban durante el periodo. Al final de la etapa inicial de la reforma (1990), el salario base para los docentes se encontraba por debajo de la línea de pobreza (Crouch, 2005). Esto, junto con despidos ocasionales durante las vacaciones, contratos a diez meses y despidos masivos municipales durante el mismo periodo, creó un sistema que demandaba más pero ofrecía menos a los docentes. Según Burki, Perry y Dillinguer (1999), “las evaluaciones efectivas del desempeño de los docentes son cruciales para darles información sobre qué y como deben mejorar”. Los autores también afirman que es decisivo para una enseñanza efectiva trabajar “en un ambiente laboral de apoyo” (P.66). El WDR04 arguye que es decisivo para la prestación exitosa de los servicios de educación que los docentes reciban los recursos y materiales que requieren para poder enseñar. Acerca del tema de la remuneración, el WDR04 señala, “la remuneración del docente está usualmente atada a factores que muestran poca relación con el desempeño de los estudiantes-principalmente la precedencia. El ingreso del docente entonces, exhibe una variación mucho menor que el de trabajadores en otras ocupaciones. La compensación debe recompensar una buena enseñanza, no sólo la longevidad” (2003, P. 124). Aparentemente en esta instancia a los colegios se les daba la autonomía de determinar los salarios de los docentes (lo que pudo haber conducido a algún incentivo por el desempeño), así como autonomía en la toma de decisiones sobre contratación y despido de docentes, pero éstos no recibían nada a cambio de esta escasa estabilidad laboral y del aumento en la accountability. Tampoco es claro en qué medida la evaluación efectiva del desempeño de los docentes hacía parte de la reforma; no hay indicación de que recibieran incentivos por un progreso en su desempeño. Mientras en el WDR04, el aumento en los recursos en sí mismo responde al problema de la baja calidad del servicio para los pobres, los recursos inadecuados, especialmente aquellos que llegan directamente a los proveedores directos del servicio, tendrán un impacto negativo en las reformas relacionadas con accountability. Aunque la falta de información disponible dificulta la evaluación de los efectos de esta etapa de la reforma educativa, (Crouch, 2005), existe evidencia que demuestra que los estudiantes no se beneficiaron de ella, especialmente los de colegios municipales (ver Schiefelbein & Schiefelbein, 2000, y Di Gropello 2004). Di Gropello encontró que la “divergencia entre los colegios había aumentado” principalmente debido al pobre desempeño en los colegios municipales (2004, P.11). Parry (1997a) resalta que los colegios mantuvieran los logros a través de los 80 a pesar de las declinaciones en sus gastos de valor real, como una indicación del aumento en la eficiencia. Sin embargo Según Tokman (2004), la creación de colegios privados subsidiados por el Estado ha conducido a aumentos continuos en el cubrimiento de 1980 a 2000 y ha ayudado a Chile a lograr niveles sobre el promedio de escolarización primaria y secundaria que los esperados por su GPD per capita, principalmente a través del aumento en el número de colegios de secundaria privados subsidiados.35

35 Aunque menor que la esperada para preescolar y postsecundaria y con calidad por debajo de la esperada (Tokman, 2004).

33


En 1991, en gran medida como resultado de los esfuerzos del sindicato nacional de docentes, que, como explica Crouch (2005), irónicamente pudo haber adquirido poder como resultado de los esfuerzos del gobierno militar por destruirla, los docentes tanto en colegios municipales (públicos) como en colegios privados subsidiados por el Estado fueron cubiertos por la Estatua (sic36) de los Profesionales de la Educación o Estatua (sic) Docente (ED). Aún cuando el ED es aplicable a los docentes de ambos tipos de colegios, se aplica para docentes públicos y privados de forma diferente. Bajo el ED, los docentes en colegios privados subsidiados por el Estado se rigen por un contrato privado regulado por el Código Laboral excepto en las áreas relacionadas con el calendario anual y la terminación de los contratos (Mizala y Romanguera, 2003) También bajo el ED, los empleadores en los colegios privados subsidiados por el Estado tienen el poder de evaluar el desempeño de los docentes antes de renovar sus contratos. Los empleadores en los colegios municipales no tienen esta prerrogativa (Mizala y Romanguera, 2003). Para los docentes de colegios municipales, el ED restableció la negociación colectiva y obstaculizó el despido de los docentes. Según Espinola (1994), bajo el ED, los docentes en los colegios municipales sólo podían ser despedidos por razones que violaran un Código Laboral de carácter nacional. También tenían la garantía de un salario mínimo equivalente al salario mínimo nacional. Los docentes de los colegios privados subsidiados por el Estado también podían recibir primas por excelencia y por asignaciones de enseñanza difíciles (Mizala y Romanguera, 2003, P.9).37 En el ED se planeó un programa de incentivos similar para el desempeño individual en los colegios públicos, pero no fue implementado hasta comienzos de la primera década del 2000 (Crouch, 2005). El ED también estableció consejos escolares, que proporcionaban un foro para la participación de los docentes en cuestiones administrativas (Espinola, 1994). A los docentes se les garantizaba un periodo de tiempo pago para participar en las reuniones del Consejo Escolar. Espinola afirma que el ED fue un movimiento hacia la descentralización de la prestación de la educación tras un proceso controversial de descentralización (1994). Aedo explica que la ordenanza “prohíbe los despidos y la reasignación de docentes a otros colegios municipales dentro de la comunidad” (1997, P.51). Los cambios en la legislación laboral llevaron según Aedo “a un personal docente superior a las necesidades de las instituciones educativas” (Aedo, 1997, P.51). En el periodo en que la ordenanza fue implementada las proporciones de estudiante / docente decrecieron significativamente en los colegios municipales, pasando de 25.6 en 1987 a 20.7 en 1993 (Aedo, 1997). En el periodo de 1982 a 1990, la asistencia en los colegios municipales se redujo en un 24% mientras que el número de docentes se redujo en un 11% (Aedo, 1997). De acuerdo al análisis de la información presupuestal del Ministerio, el ED condujo a incrementos en los gastos en educación. Conforme a información del MED del año 1994, los costos del ED (incluyendo pagos salariales e incentivos) estaban directamente asociados con los aumentos en el gasto total en educación que aumentaron de un 19% en 1992, a 24% en 1993 y 38% en 1994 (Espinola, 1994). Los hallazgos de Aedo (1997) a partir de grupos de estudio de docentes y rectores en colegios municipales y en colegios privados subsidiados por el Estado, proveen un acercamiento a las diferencias entre la forma en que la accountability de los proveedores directos del servicio funcionaba bajo el ED en los dos tipos de colegios. De

36 El término correcto es Estatuto. 37 Como se afirmó previamente, los colegios subsidiados por el Estado mantenían una mayor flexibilidad en la contratación y despido de los docentes así como en la negociación de salarios. Los docentes en los colegios privados subsidiados eran, en general, más jóvenes y habían estudiado en universidades privadas.

34


acuerdo a los grupos de estudio conducidos a principios de los noventa, los docentes de colegios subsidiados tendían a concebir estos colegios como superiores en muchas maneras a los colegios públicos municipales. Las razones incluían “mejor infraestructura, exigencias más estrictas a los docentes (tanto por la institución en sí misma como por los padres) y mejor elección de estudiantes. Por otra parte, los docentes de colegios municipales percibían que su posición proveía `mayores beneficios´ comparativamente y advertían que los colegios municipales eran menos exigentes con los docentes” (Aedo, 1997, P. 59).38

Los grupos de estudio con rectores mostraron diferencias en la forma como los docentes eran supervisados en los colegios municipales y en los privados subsidiados. De acuerdo a los rectores de los colegios municipales, a los docentes en esos colegios tenían incentivos no monetarios para un buen desempeño tales como un mejor trato o cartas de reconocimiento. Los castigos por bajo desempeño se limitaban a discutir la forma de corregirlo. A los docentes en los colegios privados subsidiados por su parte, les ofrecían incentivos salariales por buen desempeño y castigos por bajo rendimiento que incluían la no renovación de los contratos (Aedo, 1997). Los rectores en los colegios privados subsidiados también jugaban un mayor rol en la selección de docentes. Los hallazgos comparando el rendimiento de los estudiantes en colegios subsidiados y colegios municipales durante este periodo son variados. Los resultados se presentan tras controlar los factores socioeconómicos y en algunos casos los efectos de la selección, de acuerdo a la metodología y la información empleada acerca de los estudiantes (Mizala, Romanguera y Ostoic, 2004).39 Mc Ewan y Carnoy (2000) comparan la efectividad (logros académicos en exámenes de Español y Matemáticas en cuarto grado) y la eficiencia entre colegios subsidiados por el estado religiosos y laicos y colegios privados, usando información de 1996.40 Encuentran que los colegios

38En un análisis de una encuesta nacional de docentes, Mizala y Romanguera (2003) no observaron diferencias significativas en la satisfacción de los docentes con su profesión y en la opinión acerca del ambiente laboral entre los docentes de los colegios privados subsidiados por el Estado y los colegios municipales. 39 En uno de los estudios más recientes y estadísticamente sólidos a la fecha, Mizala, Romanguera y Ostoic (2004) miden los efectos del estatus socioeconómico de los estudiantes y de los colegios en los logros en Matemáticas a nivel de estudiantes y de colegios a través del uso de un modelo jerárquico lineal. El modelo permite a los autores medir la influencia del efecto del estatus socioeconómico de los colegios, que consideran es más poderosa que la del estatus socioeconómico individual del estudiante. Encuentran, como Aedo (1997) y Espinola (1994) que los estudiantes de colegios privados donde se paga una tarifa tienden a tener mejores puntajes en los exámenes de matemáticas independientemente de su status socioeconómico, seguidos por los estudiantes de colegios privados subsidiados por el Estado, mientras los estudiantes de los colegios municipales tienen los puntajes más bajos, con indiferencia de su estatus socioeconómico. Los autores explican que esta diferencia puede ser explicada porque los colegios privados con tarifa le cobran a los padres un valor tres veces más alto que el recibido por los colegios municipales. Adicionalmente, los dos tipos de colegios privados atienden una población más homogénea. Los autores también encuentran que los colegios municipales son más eficaces educando niños de estatus socioeconómico bajo que los colegios privados subsidiados. Ellos explican que, “Las diferencias en el ambiente de los colegios pueden explicar este resultado ya que los colegios públicos pobres pueden tener más apoyo académico del Ministerio y el municipio que los colegios privados subsidiados” (Mizala, Romanguera y Ostoic 2004, P. 14). A través del programa P900 introducido al inicio de la década de los noventa, los 900 colegios con menor rendimiento recibieron apoyo adicional del ministerio (Tokman, 2004). 40 En el análisis, los autores distinguen entre colegios públicos pertenecientes a la burocracia municipal y aquellos que son casi autónomos de ella, colegios privados subsidiados católicos y protestantes, colegios privados subsidiados laicos y colegios enteramente privados. (McEwan y Carnoy, 2000, P. 217).

35


públicos son más eficaces en el logro de puntajes más altos en los exámenes tomando poblaciones similares de estudiantes (P. 227) que los colegios laicos subsidiados por el Estado, aunque menos eficientes.41

De acuerdo a Di Gropello, hay evidencia de que la reforma pudo haber influido positivamente los logros a través de la competencia entre colegios. Los hallazgos revisados de Di Gropello (2004) que mostraban tendencias relacionadas con cambios en los logros en los tres tipos de colegios durante los noventa mostraron que “las tasas de matriculación aumentaron” junto con el “promedio de puntajes en los exámenes para todas las subcategorías” y hubo un movimiento hacia una mayor equidad en la calidad de la educación pues “hay una convergencia entre todas las categorías de colegios” (P. 11) Di Gropello (2004) atribuye estos cambios a un aumento en la competencia entre los colegios. En 1996, se implementó en Chile el Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño de los Establecimientos Educacionales Subvencionados (SNED).42 El SNED es un incentivo para el desempeño de los colegios individualmente considerados. EL premio SNED se entrega de acuerdo a un índice. Los indicadores primarios incluidos en este índice (listados en orden de impacto en el índice) son los resultados estandarizados en exámenes de Matemáticas y Lenguaje (37%), el grado de ascenso en los puntajes de los exámenes estandarizados (28%). y la igualdad de oportunidades dentro del colegio efectuando esta medición con la tasa de deserción y la tasa de promoción de estudiantes, entro otros indicadores (22%) (Contreras et. al, 2004). Los colegios compiten por el incentivo con otros colegios que sirven a poblaciones similares de estudiantes (rurales y urbanas). El premio es compartido entre los docentes de los colegios ganadores. El 90% del incentivo va para los salarios de los docentes. Los colegios tienen discrecionalidad para la asignación del 10% restante. El incentivo está destinado tanto a los colegios privados subsidiados como a los municipales. El incentivo es otorgado hasta a un 25% de los colegios (nacionalmente alrededor de un 20%) y en el año lectivo 2002-2003 aproximadamente el 30% de los docentes recibieron el premio. El incentivo es significativo. El galardón constituye alrededor de “87% del salario mínimo mensual de los docentes y poco más que medio salario adicional anual para un docente que trabaja 36.3 horas a la semana” (Mizala y Romanguera, 2004, P.750). En el caso del SNED, el sindicato de docentes, que se había mostrado anteriormente como una fuerza poderosa, estuvo involucrado en la creación de la reforma y jugó un papel en su implementación (Crouch 2005). Aunque los sindicatos de docentes no están en el triángulo de accountability, se han evidenciado como una fuerza

41 A nivel de colegios, miden la eficiencia en relación con los costos por estudiante que están fuera del control de los oficiales de los colegios como “niveles de salida, precios de entrada, características del estudiante y ubicación” comparándolos con otros colegios con características similares (P. 220). Los autores encontraron que los colegios privados laicos subsidiados cuestan de 13 a 17% menos que los colegios municipales, después de controlar los factores externos, mientras que los colegios privados católicos subsidiados son menos eficientes. Ellos consideran que la diferencia puede estar determinada parcialmente por salarios más altos en el sector público, principalmente de los docentes y menor flexibilidad para fondos e infraestructura. Los colegios privados católicos subsidiados por el Estado aunque menos eficientes “obtuvieron resultados de evaluaciones más altos entre estudiantes similares” (P.227)- 42 Acerca del tema de la imposibilidad de la mayoría de los sistemas educativos para proporcionar incentivos, el WDR04 afirma, “Un ausencia total de conexión entre los incentivos y el rendimiento permite que docentes excelentes trabajando en circunstancias adversas y aquellos que nunca asisten reciban el mismo salario. Esto mina la moral de los buenos docentes y los conduce a abandonar la profesión (P. 124).

36


importante en la representación de los docentes en la compacta a lo largo de las reformas relacionadas con accountability en Latinoamérica. En Chile, el sindicato también estuvo involucrado en la creación de un sistema de incentivos posterior que ofrecía incentivos a los docentes premiados de acuerdo a las evaluaciones de sus colegas sobre su rendimiento. En los dos casos, la aprobación del sindicato creció gracias a un periodo de aumentos salariales significativos antes de la implementación del SNED y aumentos continuos tras su implementación. Aunque Crouch (2005) también atribuye la implementación exitosa del esquema de incentivos a otros factores adicionales al aumento salarial, es claro que en este caso la aceptación fue enormemente acrecentada por el aumento salarial. Según Mizala y Romanguera (2004), el sistema de incentivos del SNED actúa como un factor de motivación para los docentes y como una fuente de valiosa información para los clientes acerca de la calidad de los colegios. El sistema de información permite a los clientes comparar el desempeño de los colegios individualmente considerados con grupos de colegios rurales y urbanos y colegios que atienden poblaciones socio económicas diferentes. El SNED tiene el potencial de servir como una manera de aumentar la habilidad de los clientes chilenos para tomar mejores decisiones acerca de los colegios, así como de incentivo para que los docentes optimicen su rendimiento. El efecto del SNED en el aprendizaje, junto con otros incentivos a los docentes en Chile, todavía debe ser evaluado a profundidad. Un estudio de Contreras et. al encuentra que la introducción del SNED ha tenido un impacto positivo en el rendimiento de los estudiantes en los exámenes, sin embargo, “Los colegios con condiciones externas adversas se benefician menos del incentivo monetario del SNED” (2005, P. 4). También existe el temor de que el incentivo pueda no estar teniendo los resultados que se esperan, “porque la habilidad de los docentes para responder a los incentivos puede no ser lo suficientemente fuerte” (Crouch, 2005, P. 7). El caso chileno es útil para ilustrar la manera en que los docentes responden a diferentes circunstancias dentro de la compacta y el movimiento en la educación chilena, para encontrar un equilibrio entre exigir a los docentes mayor accountability y proveerlos de los incentivos adecuados para que sean receptivos a los cambios. El resultado es un sistema que permite el uso de un método innovador de incentivos a los docentes y salarios más altos que en otros países con un ingreso estatal similar. Sin embargo, persisten inquietudes acerca de la calidad, pues el rendimiento de Chile en diversas evaluaciones internacionales permanece por debajo de los estándares internacionales (De acuerdo al GDP per capita) (Tokman, 2004). Queda ver si Chile puede hacer que los incentivos junto con otros programas innovadores que aumenten la accountability, se traduzcan en una mejoría en la calidad de la educación, especialmente en un aumento en los logros de los estudiantes pobres. Conclusión Emanuela di Gropello (2004) utiliza el marco de accountability del WDR04 para examinar las reformas de descentralización en América Latina y concluye que la forma en que las relaciones de accountability funcionan en ciertas reformas de descentralización es el factor más importante para determinar su éxito o fracaso. Nuestro análisis pretende por una parte basarse en el elaborado por Di Gropello y por otra tomar prestado el de “Crouch and Fish” (2004) para mostrar, en tres países, la importancia que jugaron las relaciones de accountability en determinar la implementación exitosa de las reformas de descentralización; creando las condiciones institucionales en las cuales los diseñadores de políticas, políticos y proveedores organizacionales y directos sean motivados a proporcionar servicios de calidad a la

37


población pobre. Asimismo, examinamos los impedimentos para la implementación exitosa de dicho esquema, así como las complicaciones de las relaciones de accountability que van más allá del simple esquema presentado en el WDR04. El papel de la bi-direccionalidad, la relación de dar y recibir entre los miembros de las relaciones de accountability, es un elemento clave de accountability que no fue presentado de manera explícita en el WDR04. Este aspecto es ilustrado ampliamente mediante el papel que juegan los sindicatos de docentes en los acuerdos entre los diseñadores de políticas y los proveedores directos de servicios. Aunque los sindicatos de trabajadores se han presentado como un obstáculo frente a las reformas de descentralización en América Latina, éstos terminan aceptando dichas reformas una vez se han involucrado en el proceso de planeación, o como en los casos en que éstas al aumentar la responsabilidad incluyen recompensas como el incremento salarial. Tal fue la situación dada en la reformas en las Escuelas Autónomas en Nicaragua (V. Gershberg 2004) en la cual las promesas de aumentar los salarios como consecuencia del pago, compraron la aceptación del sindicato de docentes, aprobando una reforma que otorga a los directores de escuela y tutores la facultad de contratar y despedir docentes43. En su evaluación formativa sobre la reforma Rivarola y Fuller encontraron que “los docentes en áreas empobrecidas, se quejan del `aumento de responsabilidades´ con la autonomía, sin mayor salario” (1999, P. 515). En Chile la cooperación del sindicato nacional de docentes fue por una parte aumentada por un periodo de incrementos salariales directamente anterior a la implementación del Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño de los Establecimientos Educacionales Subvencionados (SNED) y por otra por promesas de aumentos futuros posteriores a la implementación del incentivo (Crouch, 2005). Asimismo el sindicato estuvo involucrado en el proceso de planeación en la creación de incentivos individuales para el rendimiento de los docentes (Crouch, 2005). Acuerdos similares sirvieron para lograr la aprobación de las reformas por parte del sindicato en Minas Gerais (Grindle and Mason, 2004). En Colombia, el sindicato nacional de docentes aceptó un programa de incentivo salarial una vez que el 80% del fondo para el programa fuera destinado al incremento general de salarios (Herrán, C, and Uribe, C., 2004). El autoritario sindicato mexicano de docentes aceptó la reforma de descentralización después de proponer tanto un incremento salarial como reglas respecto a condiciones laborales mínimas para los docentes. Por el lado negativo, tales acuerdos entre los diseñadores de políticas y los sindicatos de docentes, pueden ser vistos a su vez como clientelistas. Lo cierto es, sin embargo, que los sindicatos de docentes han demostrado constantemente que juegan un papel clave en el triangulo de accountability al representar, por lo menos en parte, los intereses de los docentes en conjunto. Aunque los sindicatos puedan estar en ocasiones más interesados en servir sus propios intereses antes que los de los docentes que representan y ser más una carga para el sistema más que cualquier otra cosa, la verdad es que los sindicatos de docentes desempeñan una importante labor de promoción de los intereses de los docentes en América Latina. Estos intereses incluyen incrementos salariales, decisivos en países latinoamericanos como Nicaragua, donde los docentes devengan salarios que escasamente los sitúan por encima del nivel de pobreza. A su vez, los sindicatos

43 Posteriormente cuando las promesas de aumento de salarios no fueron cumplidas, la baja motivación amenazó el éxito de la reforma.

38


abogan por más intereses generales tales como mejores condiciones de las escuelas y más recursos para materiales. Nuestro análisis de igual forma expone cómo la descentralización por si misma no es un remedio para el clientelismo, tal como sucedió en Colombia en las primeras etapas de la reforma. Revisamos los trabajos elaborados por Montenegro (1995), Duarte y Limas (1998) que muestran como la descentralización traslada el problema del clientelismo entre los diseñadores de políticas del centro a los niveles locales, impidiendo la prestación efectiva. El caso muestra la importancia de revisiones transparentes y efectivas sobre la efectividad de los políticos en proporcionar los servicios de manera equitativa a fin de consentir con el cliente para mayor efectividad del la voz del cliente. Análisis cuantitativos tales como aquel hecho por Paes de Barros y Mendoςa (1998) en el caso de Brasil, y, Galiano, Gertler y Schargrodsky (2005) en el caso de Argentina, presentan algunos de los problemas vinculados a las reformas de descentralización relativos a la equidad que pueden surgir con la implementación de la accountability. En el caso de Brasil, en los análisis de los cambios en los indicadores asociados con la reforma relacionados con la calidad del colegio tales como asistencia escolar, tasas de repetición, resultados de exámenes y variables pertenecientes a la autonomía escolar, se redujeron en importancia estadística una vez fueron controlados por variables socioeconómicas. Igualmente, en Brasil los recursos son asignados de manera diferente entre las regiones y entre el Estado y el municipio, lo cual ha derivado en serias desigualdades tanto en la calidad como en los fondos de financiación. Galiano, Gertler y Schargrodsky (2005) en sus estudios sobre el efecto que la descentralización produjo respecto a logros académicos en escuelas de secundaria en Argentina, encontró que tras la descentralización los puntajes en los exámenes mejoraron en comunidades menos pobres, pero descendieron en las comunidades más pobres donde la gente no se encuentra capacitada para asumir las nuevas responsabilidades asignadas por la reforma. Estos estudios evidencian que los clientes en comunidades menos pobres tienen mayores aptitudes para beneficiarse de las reformas de accountability en el sentido que poseen una voz más poderosa, mayores capacidades para manejar las nuevas responsabilidades y tomar las decisiones que las requieran. Es claro entonces, que los elementos críticos de tales reformas son abordados en comunidades pobres a fin de mejorar la capacidad, combatir el clientelismo y finalmente, proporcionar información importante y accesible a la comunidad. Nuestro estudio a su vez muestra algunos métodos relacionados con accountability para abordar asuntos que puedan torpedear la efectividad de las reformas de descentralización, tales como el clientelismo y la ausencia de capacidad en comunidades pobres. En el caso de Brasil, las elecciones locales para rectores de colegios, al menos en parte, se separó el nombramiento del aspecto político. Esta característica permitió mejorar el rendimiento en aquellos estados que emprendieron dichas reformas al compararlos con aquellos que no las asumieron o lo hicieron después (Paes de Barros y Mendoςa, 1998). El papel del ministerio en Colombia quien estableció criterios nacionales para la asignación de recursos y recolección de datos e informes, así como la asignación de un encargado y evaluador en departamentos y municipios, permite por una parte, asegurar de manera más eficiente el uso de los recursos y por otra, la reducción del clientelismo (López, 2005). Finalmente, pese a que se los hallazgos iniciales son esperanzadores (Contreras et. al, 2004), se requiere un examen más exhaustivo respecto a la influencia de los incentivos a los docentes en Chile, con el objetivo de determinar su impacto.

39


El caso colombiano a su vez ilustra dos cosas: la importancia de niveles de capacidad local en las reformas de descentralización y cómo dichos esfuerzos pueden ser menoscabados por el clientelismo. En las primeras etapas de la reforma, el clientelismo condujo a constantes despidos de trabajadores del servicio civil posteriores a las elecciones a nivel local y departamental, perjudicando la capacidad y malgastando los recursos destinados a la capacitación de los trabajadores del servicio civil a nivel local. Un factor importante de las últimas reformas dadas en Bogotá fue someter a concurso a trabajadores del servicio civil en aras de reducir el clientelismo y asegurar que los candidatos estuvieran capacitados para los cargos. Otra lección de nuestro estudio es la importancia del intercambio de información así como el desarrollo de capacidades en la construcción un marco más sólido de accountability. En el caso de Colombia, al inicio de las reformas, en el año 1992, los administradores descentralizados no tenían la posibilidad de conocer cuántos docentes había o cuántos se encontraban empleados (Lemus, 1998). Igualmente tampoco tenían los medios para monitorear el rendimiento de las escuelas. Posteriormente en Bogotá, gracias a la recopilación y divulgación de información respecto a la inscripción y el número de docentes empleados, se logró una distribución más eficiente y equitativa de los docentes en la ciudad. Todos, clientes, proveedores organizacionales y diseñadores de políticas, deben tener acceso a la información en lo concerniente al rendimiento de escuelas individuales y de proveedores de vanguardia a fin de complementar sus perfiles de conformidad al esquema de accountability. Crear metas y objetivos claros relacionados con el desempeño de aquellos involucrados en la prestación y sistemas de intercambio de información para monitorear el desempeño en el camino a esos logros y objetivos son cruciales para construir accountability. También es importante avanzar en la creación de una fuerza laboral de servicio civil con la capacidad de usar la tecnología de intercambio de información y la motivación para monitorear la implementación. El intercambio de información también es crítico para las reformas enfocadas en la ruta corta. En el caso de las reformas enfocadas en accountability de la ruta corta cuando los padres de familia se encuentran a cargo del manejo de los colegios o tienen el poder para elegir entre colegios como en Chile, es esencial un método comprensible y asequible para juzgar su desempeño. El caso del informe escolar en el Estado de Paraná, Brasil que incorporó información de encuestas de padres acerca de la calidad de los colegios, es un ejemplo de un método que puede hacer que el nivel de información de los colegios sea más significativo para los padres y más útil para promover la accountability. Como se mostró en los casos de estudio, el marco de accountability del WDR04 proporciona un modelo útil para estudiar las reformas sobre descentralización e identificar las fortalezas y debilidades dentro de las reformas que juegan roles importantes para afectar la prestación. Como se muestra, el WDR04 es ideal para las relaciones de accountability y aunque eficaz cuando se implementa correctamente es enormemente difícil de lograr y se complica por una serie de factores que van más allá del simple marco.

40


Tabla 1 Mecanismos para aumentar la Accountability y retos a la implementación exitosa Mecanismos para aumentar la Accountability

Cómo aumenta la accountability

Retos a la implementación exitosa

LACs que han implementado mecanismos

Autonomía Escolar - Mayor flexibilidad en la implementación y réplica. - Comunidad local en una mayor posición para monitorear la prestación - Puede permitir que la prestación esté más acorde con las necesidades de la comunidad

- Ausencia de capacidad a nivel local para monitorear y administrar - Mayor oportunidad para unos grupos que para otros - La participación debe verse como algo significativo e importante - Los proveedores directos del servicio deben asimilar la participación como un apoyo más que un castigo

Brasil El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

Elección entre colegios/vales

- Los colegios reciben un incentivo para ser responsables frente a las necesidades de los clientes y su nivel de satisfacción - Los colegios reciben un incentive para ser eficientes- para producir al ritmo requerido por el Estado

- a menudo los padres en comunidades rurales pobres no tiene elección respecto a la prestación - algunos padres están en mayor capacidad y motivación de tomar mejores decisiones que otros - La falta de información significativa acerca del rendimiento de los colegios puede limitar la habilidad de los padres para tomar buenas decisiones

Chile Colombia

Fortalecimiento de la voz del cliente a través de los medios, coaliciones, auditorías, ONGs y tecnología de comunicación

- Proporciona, según la fuerza de la coalición/mensaje y el escenario político, un incentivo para reaccionar a los políticos y los diseñadores de políticas

- Los clientes deben tener la voluntad y la capacidad de organizarse - a menudo es más efectivo para abordar problemas tangibles específicos que otros más amplios y complejos

Bogotá, Colombia Paraná, Brasil

Descentralización política

- Proporciona a los políticos y a los diseñadores de políticas mejor información y mayor incentive para afrontar los problemas

- El gobierno local debe tener la capacidad de monitorear y afrontar los problemas - A veces ciertos grupos se benefician más que otros gracias a una mayor capacidad de acceder a los recursos - El clientelismo puede afectar negativamente la prestación pues los políticos y los diseñadores de políticas locales pueden mostrar favoritismo hacía ciertos grupos

Argentina Brasil Chile Colombia México

Creación o mejoramiento de sistemas de evaluación de la prestación del servicio y de intercambio de información

- Proporciona a los políticos y a los diseñadores de políticas la información necesaria para monitorear efectivamente la prestación - Proporciona a los clientes mayor información acerca

- Los líderes deben estar en capacidad de interpretar la información proporcionada y la autoridad para actuar de acuerdo a ella. - Evaluar algo tan complejo como la prestación del servicio de educación es difícil - Debe existir la capacidad para evaluar eficazmente la prestación

Brasil Chile Colombia

41


de la prestación para que así puedan influir mayor a través de la voz y el poder del cliente

Construir a través de la capacitación la capacidad de los diseñadores de políticas locales y los proveedores organizacionales

- Permite a los actores locales estar en mayor capacidad de abordar necesidades locales

- Los proveedores a veces no está motivados a participar en las capacitaciones - En casos donde la posición depende de la designación política y el reemplazo es frecuente, puede ser ineficiente

Colombia

Contratación - Sirve para evadir burocracias difíciles de reformar - el contratista en ciertos casos puede operar de forma más eficaz y eficiente

- La calidad de la prestación depende enormemente de la calidad de la entidad contratada - El gobierno debe cumplir la tarea de monitorear la implementación y asegurar que la entidad está cumpliendo su labor - El gobierno debe asegurarse que la entidad contratada esté prestando los servicios equitativamente pues puede no existir un incentivo directo para hacerlo

El Salvador Guatemala Colombia

* Ofrecemos ejemplos que se incluyen en este estudio. Nuestra lista no es exhaustiva.

42

accountability de la reforma educativa en amrica latina · accountability de la reforma educativa...

Documents