accountability horizontal - o'donnell

* Este texto fue preparado originalmente para el volumen Accountability, Democratic Governance, and PoliticalInstitutions in Latin America (2003), organizado por Scott Mainwaring y Christopher Welna. Agradezco loscomentarios recibidos de los editores de ese volumen, as como los de Michael Coppedge, Ernesto GarznValds, Frances Hagopian y Gabriela Ippolito-ODonnell.Traduccin al castellano por Nicols Rodrguez Games, revisada por el autor.

Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 11, Octubre 2004, pp. 11-31

Accountability horizontal:la institucionalizacin legalde la desconfianza poltica *Guillermo ODonnell

GUILLERMO ODONNELLACCOUNTABILITY HORIZONTAL11-31

Dedico este texto a Gabriela, mi querida agencia de accoun-tability horizontal.

El artculo se ocupa de estudiar la desconfianza y sus expresiones institucionalizadas enla esfera pblica, partiendo del anlisis de la accountability horizontal. El inters en eltema parte de la ausencia o extrema debilidad de este tipo de rendicin de cuentas enbuena parte de las democracias latinoamericanas contemporneas. En esta lnea, en eltexto se discute la pertinencia de las distintas agencias de balance (control que se producecuando alguno de los grandes poderes ejecutivo, legislativo o judicial sobrepasa ile-galmente su propia jurisdiccin) y otras agencias asignadas (aquellas encargadas de enfren-tar riesgos especficos de transgresin y/o de corrupcin). Todos estos tipos de accoun-tability son importantes para el adecuado funcionamiento del rgimen democrtico.

Palabras clave: Accountability horizontal, instituciones, desconfianza poltica, democracia.

1. ODonnell (1999a). Como sealo en este texto, mi razn principal para interesarme en lo que en el mismollam accountability horizontal fue su ausencia o extrema debilidad en buena parte de las democracias lati-noamericanas contemporneas. Aunque no es ste el motivo principal del presente texto, en el mismo subsistendiversos ecos de esa preocupacin.

2. Ibid., p. 19.

3. Ibid., p. 25.

4. Shugart, Moreno y Crisp (2003).

12 GUILLERMO ODONNELL


I. INTRODUCCIN

Por buenas razones, las ciencias sociales contemporneas estn prestando muchaatencin a la confianza y a sus interacciones con las instituciones. El presente artculo,sin embargo, se ocupa de la desconfianza y de sus expresiones institucionalizadas enla esfera poltica. El tema que discuto aqu es la accountability horizontal (en adelanteAH), que comenc a analizar en un texto reciente 1. Dados mis propsitos en el presenteartculo, no necesito repetir aqu mis argumentos de aquel texto. Debo, sin embargo,transcribir la definicin que all propuse de la AH:

La existencia de instituciones estatales que tienen autoridad legal y estn fcticamentedispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hastasanciones penales o incluso impeachment, en relacin con actos u omisiones de otros agenteso instituciones del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados comoilcitos 2.

En el mismo texto distingo dos direcciones principales en las que la AH puede entraren juego:

Una consiste en la transgresin ilegal por parte de una agencia estatal de la autoridadde otra; la otra [corrupcin] consiste en ventajas ilcitas que los funcionarios obtienen paras mismos y/o sus asociados 3.

Hay un aspecto de estas citas que puede parecer obvio pero que deseo destacar.Las instituciones estatales y el/los agente(s) individual(es) interactan de muchas mane-ras. A menudo adoptan o no decisiones porque toman en cuenta las jurisdicciones, lasdecisiones, y las preferencias de otras instituciones. En este sentido, esas institucionesinteractuantes estn en una relacin de control mutuo y/o, como lo sostienen Shugarty otros 4, de intercambio. sta es una amplia categora que cubre muchos tipos de inte-racciones intraestatales. Ella no es, de acuerdo a mi definicin, la AH. La AH se refierea un subconjunto de estas interacciones. Trata exclusivamente de aquellas que compartenuna caracterstica comn: son emprendidas por una institucin estatal con el propsitoexplcito de prevenir, cancelar, reparar y/o castigar acciones (o eventualmente inaccio-

5. Para el concepto de elecciones limpias (y decisivas) vase ODonnell (2000).

6. Aludo aqu a Hirschman (1970).

ACCOUNTABILITY HORIZONTAL 13


nes) de otra institucin o agente estatal que se presumen ilegales, tanto bajo los supues-tos de trasgresin como de corrupcin. Este concepto de AH delimita un tipo especficode interaccin entre instituciones estatales, ms estrecho que el conjunto de controlese intercambios entre ellas. En todos los casos de AH, una institucin estatal dada, direc-tamente o a travs de la movilizacin de otra (a menudo un juzgado) se dirige a otrainstitucin estatal, invocando normas legales, respecto de acciones (o inacciones) pre-sumiblemente ilegales por parte de sta.

Otro punto de aclaracin es que, como menciono al principio de mi artculo citado,me interes por la AH debido a su ausencia o su grave debilidad en muchas de lasnuevas, y algunas no tan nuevas, democracias en Amrica Latina y otras partes delmundo. En muchas de estas democracias el ejecutivo se esmera por eliminar o tornarineficaces todo tipo de agencias de AH; ste es un serio defecto de estas democracias,una grave disminucin de su calidad. Pero esto no significa que considero poco impor-tante el tipo vertical de accountability provisto por elecciones razonablemente limpias 5

tanto que, si esta clase de elecciones faltara, el caso respectivo simplemente no seraun rgimen democrtico y no nos estaramos preocupando de sus defectos en trminosde AH.

II. UNA CONTRADICCIN

Toda organizacin mnimamente compleja, incluidas las polticas, est sujeta a unacontradiccin, una tensin inherente que no admite solucin final, enteramente con-sensual, o estable. Por un lado, los miembros de la organizacin normalmente deseanla provisin de ciertos bienes pblicos y la solucin de algunos problemas de accincolectiva. Esta expectativa exige que exista una autoridad capaz de tomar decisionesque sean efectivas (es decir, que generalmente producen tales provisiones y soluciones),as como colectivamente vinculantes (las decisiones se toman en nombre de los miembrosde la organizacin y se aplican a todos ellos, en principio independientemente de suopinin respecto de tales decisiones). En una empresa, en una universidad o en unsindicato puedo optar por salirme de la organizacin 6. Como miembro de un estado,tambin deseo la provisin de ciertos bienes pblicos y la solucin de diversos problemasde accin colectiva. Sin embargo, puedo discrepar con algunas polticas pblicas y/ocon los procedimientos con los cuales se adoptan; puedo incluso encontrar estas polticasofensivas de aspectos profundamente valorados de mi identidad o intereses.

7. John Dunn, quien califica esta cuestin como un acertijo (conundrum), la discute en trminos diferentespero convergentes: La democracia [...] busca proveer, si bien con xito siempre imperfecto, al menos algngrado de remedio para [los peligros derivados del poder poltico], como alternativa de simplemente abandonarla prctica de la accin pblica. A diferencia del anarquismo, [la democracia] abre paso a la prctica de laaccin pblica porque considera el estado de naturaleza [...] como genricamente mucho ms peligroso quela sujecin vertical a dicha autoridad (Dunn, 1999: 229 y 331).



El otro polo de la contradiccin resulta de la creencia extensamente compartida deque es peligroso dotar a los individuos de demasiado poder. Este peligro parece crecergeomtricamente cuando estos individuos tienen autoridad para tomar decisiones colec-tivamente vinculantes respaldadas con la supremaca en el control de los medios decoercin en una organizacin un estado de la cual es muy difcil o costoso salirse.Incluso si se confa en que un dado gobernante no abusar de su posicin, no hay garantade que esto no suceder con futuros gobernantes. La conclusin es que de alguna maneraese poder tiene que ser controlado. Sin embargo, la misma conclusin vale para cualquiersolucin a ser adoptada: ya que no hay seguridad de que algunos de nosotros seamos(y seguiremos siendo) altruistas, las motivaciones de los que controlan a los poderososson tambin sospechosas. La vieja frmula Quis custodiet ipsos custodes? resume esteproblema. En un mundo en el cual no todos son pillos pero donde no muchos puedenser considerados realmente altruistas y, especialmente, donde nadie puede presumir serinmune a las tentaciones del poder, cmo pueden establecerse controles efectivos?

sta es, rigurosamente, una contradiccin. Ella aparece, por un lado, entre mi deseode vivir fuera de un estado de naturaleza hobbesiano, bajo arreglos polticos que proveenbienes pblicos bsicos y soluciones colectivas, y, por el otro, mi temor de los peligrosque acechan detrs del gran poder que debe ser constituido si tales bienes y solucioneshan de ser provistos. sta es una tensin insoluble entre dos deseos igualmente racio-nales: uno, que aquellos que tomen las decisiones colectivamente vinculantes lo hagancon efectividad (es decir, con suficiente poder como para lograr los fines deseados)y, otro, que existan suficientes controles sobre los decisores para protegerme de con-secuencias que puedo encontrar seriamente nocivas para mis intereses o identidad. Eldeseo simultneo de alta decisividad y efectivo control es tan racional como contra-dictorio.

Dada la contradiccin que es, para ella no hay ni habr solucin clara, estableo enteramente consensual. Las tiranas inclinan fuertemente la balanza en una direccin,mientras que regmenes decisoriamente paralizados, democrticos o no, la inclinan enla otra. Muchos otros regmenes se ubican en algn punto entre estos extremos. Peroninguno de ellos ha alcanzado un equilibrio perdurable; todos los regmenes oscilanperpetuamente entre perodos donde se demanda liderazgo y polticas decisivos y otrosen los que se reclaman fuertes barreras contra el intervencionismo estatal 7.

Por supuesto, las democracias contemporneas no han solucionado esta contradic-cin, pero su diseo institucional es el intento ms complejo y, generalmente, ms exitoso

8. Elster (1999) discute estos controles; para detalles vase Hansen (1991).

9. Wood (1992: 104) lo expresa correctamente: De acuerdo con la tradicin republicana, el hombre era pornaturaleza un ser poltico, un ciudadano que alcanz su ms grande realizacin moral participando en unarepblica auto-gobernante [...]. La libertad era lograda cuando los ciudadanos eran virtuosos esto es, dis-puestos a sacrificar sus intereses privados en pos de la comunidad [...]. La virtud pblica era el sacrificiode los deseos e intereses privados por el inters pblico.

10. Vase Waley (1988) para ms detalles, incluyendo la fascinante figura del Podest, probablemente la mejorexpresin jams encontrada de la desconfianza hacia los detentadores del poder poltico.



de aliviarla. En mi citado artculo (1999a) sostengo que las democracias contemporneas(o poliarquas) son la compleja destilacin de tres grandes corrientes histricas, quese han combinado en varios grados en diversos pases y perodos histricos. Mencionoahora, de manera esquemtica, lo que estas corrientes significan en trminos de la con-tradiccin que estoy marcando aqu:

1. Democracia: En sus orgenes en Atenas, la idea bsica de la democracia es mons-tica. No postula una divisin tajante entre la esfera pblica y la esfera privada o, entodo caso, no le reconoce a esta ltima entidad propia, excepto para dotar a algunosindividuos, los ciudadanos (masculinos), con el tiempo y recursos necesarios para dedi-carse a la vida pblica. La democracia es tambin fuertemente mayoritaria; en ltimainstancia lo que la mayora decide se implementa sin obstruccin de derechos indivi-duales o pre-polticos. Esto, por supuesto, como la memoria de Scrates lo atestigua,es peligroso. Por otra parte, los muy cortos plazos de desempeo en los cargos pblicos(muchos de ellos por apenas un da), la inspeccin post-facto de la conducta de lostitulares de los cargos ms importantes, el ostracismo y la siempre presente posibilidadde sufrir severas sanciones bajo acusacin de haber propuesto decisiones contrarias alas leyes bsicas de Atenas establecieron algunos controles contra los, en Atenas, siempresospechosos titulares de posiciones de poder pblico 8.

2. Republicanismo: Establece una distincin tajante entre las esferas privada y pbli-ca, afirmando que es en esta ltima donde el autntico florecimiento del ser humano(nuevamente, ciudadanos masculinos) puede ser alcanzado. La virtud es dedicarse albien pblico, sin permitir que intereses privados o faccionales interfieran en ello 9. Lomismo que la democracia, el republicanismo puede ser peligroso, ya que conduce fcil-mente al elitismo y la oligarqua: por qu aquellos que dicen ser virtuosos deberanrepresentar, o siquiera escuchar, a los que estn sumergidos en la mezquindad de susocupaciones privadas? La tirana de Savonarola y la crueldad de Robespierre son recor-datorios de este peligro. Por otro lado, la insistencia del republicanismo en la dedicacinvirtuosa al bien pblico y, consecuentemente, los celosos controles a los titulares delpoder que se establecieron donde esta corriente fue ms fuerte, las repblicas italianasmedievales 10, pusieron barreras a la persecucin de intereses privados o faccionalesde la esfera pblica.

11. Para un argumento pertinente acerca del costo de los derechos y su dependencia del proceso poltico,vase Holmes y Sunstein (1999).

12. Las ambigedades de John Locke en esta materia son emblemticas; vanse, especialmente, Scott (2000)y Zuckert (1996).



3. Liberalismo: El liberalismo es la nica de estas grandes corrientes que es, engran pero no exclusiva medida, manifestacin directa de la desconfianza hacia el poderpoltico. El liberalismo, lo mismo que el republicanismo, postula una distincin entrela esfera pblica y la privada, pero invierte su valencia. Es en las mltiples actividadesde la esfera privada comenzando, histricamente, con la libertad de contrato y decreencia religiosa donde pueden alcanzarse las mejores potencialidades del ser huma-no. Las libertades privadas resultantes (que llamar civiles) son consideradas, comoconsecuencia de algn contrato social, o consenso, o derecho natural, como anterioresy/o superiores a la esfera pblica, la que debe de existir bsicamente para proteger,y eventualmente fomentar, esos derechos.

En sntesis, tanto la democracia como el republicanismo tienden hacia el polo deuna alta decisividad, o efectividad, del poder poltico. Pero, por otro lado, como losque implantaron las versiones histricamente originales de estas corrientes desconfiabanprofundamente de aquellos a los que dotaron de poderes potencialmente amenazantes,la democracia y el republicanismo establecieron mecanismos institucionales algunosde ellos adoptados posteriormente por las Constituciones democrticas modernas conintencin de disminuir este riesgo. La mayora de estos mecanismos eran horizontales,ya que consistan de instituciones o individuos ubicados en la esfera pblica, dirigidasa controlar o supervisar otras instituciones o individuos situados en la misma esfera.Esta ubicacin es consecuente con la negacin por parte de la democracia de darleentidad substantiva a la esfera privada y con la asercin del republicanismo de quela esfera pblica es la privilegiada.

En cambio, el liberalismo tiende al polo de la proteccin, centrado en la esfera pri-vada. Sin embargo, la proteccin efectiva de las libertades valoradas por el liberalismoexige la construccin de un poder poltico fuerte que, entre otras cosas, maneje impor-tantes recursos econmicos y establezca un complejo sistema de tribunales e institucionesauxiliares para dirimir conflictos respecto de estos derechos, tanto entre ciudadanosprivados y el estado, como entre los primeros 11. Como resultado, una de las marcasdistintivas del liberalismo es su posicin ms ambivalente que la democracia y el repu-blicanismo respecto a la contradiccin que estoy comentando: para obtener la proteccinefectiva de estos derechos, el liberalismo, en los hechos ya que no en su propsito,tiene que dotar al estado de grandes y, consecuentemente, siempre amenazantes pode-res 12.

13. J. Madison, El Federalista, nm. 48: 210 [traduccin propia].

14. Como expres Hamilton (El Federalista, nm. 70: 297): Al definir un buen gobierno, uno de los elementosprincipales debe ser un enrgico Ejecutivo [traduccin propia].

15. Lijphart (1984).



III. DISEO CONSTITUCIONAL

La contradiccin recin sealada y la conveniencia de alcanzar un cierto equilibrioentre decisividad y proteccin eran evidentes para los individuos que enfrentaron eldesafo histricamente nico de crear, prcticamente ex novo, una unidad poltica que,para complicar an ms la cuestin, deba estar basada en el consentimiento de susmiembros. ste es el desafo que enfrentaron los diseadores de la Constitucin deEstados Unidos. Nadie reconoci ms claramente esa contradiccin, y propuso solu-ciones parciales ms influyentes, que James Madison en El Federalista. En esta grancoleccin de escritos se puede ver cmo opera la contradiccin. Madison, mientras tra-taba de crear una unidad poltica que funcionara efectivamente, estaba preocupado porel hecho de que el poder es naturalmente invasivo y se lo debera refrenar en susintentos de transgredir los lmites que le son asignados 13. En cambio, Hamilton 14,aunque tambin advirtiendo sobre los peligros de la trasgresin, argument que la crea-cin de una unidad poltica efectiva requera un gobierno ms afirmativo que el queMadison contemplaba. En parte debido a esta tensin operando en el fondo del pen-samiento de sus creadores y defensores ms influyentes, la Constitucin de EstadosUnidos es una mezcla compleja y en varios sentidos contradictoria de elementos decontrol y de decisividad. Esta mezcla da a la poltica de la interpretacin constitucionalsu interminable vitalidad y conflictividad. Esto tambin es cierto respecto de todas lasdems Constituciones democrticas, aunque algunas de ellas (como la britnica no escri-ta, la presente Constitucin francesa, y muchos de los presidencialismos latinoameri-canos) tienden ms que la de Estados Unidos hacia el polo de la decisividad, mientrasque otras (genricamente identificables bajo la categora de las democracias consen-suales o consociativas) 15 tienden hacia el polo del control. Sin embargo, ninguna deestas Constituciones ha podido disolver la contradiccin subyacente; su continua osci-lacin a lo largo del tiempo hacia uno u otro polo es un inherente componente dela vida poltica. Adems, aunque estas cuestiones a veces se discuten en trminos alta-mente agregados (como, por ejemplo, en tiempos recientes, estado vs. mercado), nor-malmente las preferencias individuales respecto de polticas pblicas varan a lo largode diversas issues, cada una de las cuales puede moverse hacia el polo de la decisividado del control con bastante independencia de las otras. La imposibilidad de agregar colec-tivamente las preferencias individuales a lo largo de estas reas, identificada por la lite-

16. El Federalista, nm. 51: 220-221 [traduccin propia].

17. J. Madison, El Federalista, nm. 47.

18. J. Madison, El Federalista, nm. 51: 222.

19. Para este tema, vase Manin (1994); por supuesto, el federalismo y una legislatura nacional bicameralfueron otras importantes precauciones auxiliares adoptadas en esta Constitucin. Sobre las importantes dife-rencias entre los modelos institucionales de gobierno mixto, de separacin de poderes y de frenos y contrapesos,vase M. J. Vile (1967).



ratura contempornea de public choice, es otra de las razones de la insolubilidad deesta contradiccin.

IV. LGICAS INSTITUCIONALES

La desconfianza del poder, especialmente del poder que puede movilizar una coer-cin abrumadora en su apoyo, es tan vieja como la sociedad humana. Vimos que yaen sus orgenes la democracia y el republicanismo compartieron esta desconfianza, einventaron varios controles institucionales. Estos controles estn basados en la idea dedividir, y en la medida de lo posible balancear, varias agencias ubicadas en el picede ese algo (sea reino, imperio, repblica o estado) que puede emitir decisiones colec-tivamente vinculantes y respaldarlas con la supremaca de la coercin. La idea de quela divisin y el balance pueden producir controles mutuos entre los temidos podereses tan vieja como Aristteles y Polibio, pero nadie lo expres mejor que Madison:

La ambicin debe ponerse en juego para contrarrestar la ambicin [...]. Quizs sea unreflejo de la naturaleza humana que este recurso sea necesario para controlar los abusosdel gobierno. Pero qu es el gobierno sino el mejor reflejo de la naturaleza humana?[...]. Al organizar un gobierno que ha de ser administrado por los hombres sobre los hom-bres, la gran dificultad estriba en esto: primeramente hay que capacitar al gobierno paracontrolar a los gobernados; y luego obligarlo a que se controle a s mismo [...]. Este criteriode suplir, por medio de intereses rivales y opuestos, la ausencia de mejores motivos, puedeencontrarse en todo el sistema de los asuntos humanos, tanto privados como pblicos 16.

Adems, por medio de una brillante innovacin ejecutada en oposicin a la visindel orculo 17 Montesquieu y el sentido comn de los tiempos, Madison propuso otrasprecauciones auxiliares 18: ya que estaba persuadido que una simple separacin depoderes no era suficiente garanta, propugn que estos poderes mejoraran su mutuocontrol si cada uno de ellos tena jurisdiccin sobre algunas importantes decisiones delos otros. Por lo tanto, contrariamente a lo que suele creerse, lo que esta Constitucincre no fue divisin de poderes sino interpenetracin parcial de poderes relativamenteautnomos y equilibrados 19.

20. J. Madison, El Federalista, nm. 48.

21. ODonnell (2000).



En algunos de sus escritos Madison expres, de manera inconsistente con los supues-tos que inspiraron su diseo institucional, la esperanza de que de todas maneras gober-naran virtuosos republicanos. Pero sta no era la creencia que guiaba sus propuestas:sera extremadamente imprudente disear instituciones polticas ignorando que los sereshumanos son proclives a abusar del poder que esas instituciones les confieren. Peroninguno de los controles institucionales diseados por Madison impide que una con-fabulacin entre los poderes relevantes pueda arrasar con los derechos de sus sujetos.Es aqu donde el liberalismo erige otras barreras: afirma que hay derechos que ningnpoder poltico puede ignorar o anular, porque ellos son superiores y/o anteriores a aquelpoder. Por cierto, los filsofos polticos y morales han ofrecido diversas maneras dejustificar o negar esta posicin. A pesar de estos desacuerdos, el constitucionalismo,las declaraciones de derechos y la revisin judicial o constitucional expresan el propsitode proteger algunos derechos contra el estado, las mayoras y otras constelaciones depoder colusivas o abusivas. Pero, como lo ilustra la historia de Amrica Latina, a pesarde su consagracin en Constituciones estas protecciones pueden no ser ms que barre-ras de pergamino 20 si los tribunales, y eventualmente otras agencias, no tienen unfirme compromiso de proteger esos derechos. La historia y la poltica comparativa nosensean que, aun con las barreras que el liberalismo ha erigido en pocas modernas,no existe garanta ltima contra el abuso del poder poltico.

V. LEGALIDAD

Los atenienses formularon una idea que en su tiempo era totalmente contraintuitiva:el poder poltico no es solamente para sus sujetos sino tambin de ellos. Despus deun prolongado proceso de democratizacin y de asignacin universalista de varios tiposde derechos que he detallado en otro trabajo 21, la idea bsica de la democracia polticacontempornea, o poliarqua, es que el poder poltico (ms precisamente, la autoridadpara ejercer ese poder) proviene de los ciudadanos, por ejemplo, la gran mayora delos adultos que habitan el territorio delimitado por un estado. Los ciudadanos son indi-viduos con derechos. stos incluyen el derecho de participar en los procesos que con-ducen al acceso a roles gubernamentales, y por lo menos un conjunto mnimo de dere-chos civiles, habitualmente llamados en este contexto derechos polticos (especialmentede libre expresin, asociacin, acceso a la informacin y circulacin) sin los cuales talparticipacin sera ficticia. La razonable efectividad de esos derechos es condicin nece-saria para la existencia del poder poltico democrtico y de su autoridad para gobernar.

22. Este costado positivo de los derechos es impugnado por autores influyentes, prominentemente Rawls (1993).Lo incluyo, sin embargo, porque, a pesar de que no puedo fundamentar mi posicin aqu, estoy persuadidoque estas posiciones neutralistas son errneas.

23. Para elaboracin de estos temas vanse Krygier (1997) y ODonnell (1999b y 2000).

24. Como expres Ulrich Preuss (1996: 24): La calidad de las constituciones como leyes, i. e., como generadorasde obligaciones legales de los gobernantes, es esencial. Slo si el vnculo entre gobernantes y gobernados obligaal gobernante [...] y si no puede ser revocado unilateralmente por el gobernante, es posible crear una estructurainstitucional confiable de gobierno en la que los gobernados son reconocidos como la fuente ltima de laautoridad poltica [traduccin propia].



Consecuentemente, el ejercicio de este poder debe estar guiado negativamente porla restriccin de no infringir estos derechos, y positivamente 22 de fomentar su difu-sin y goce.

Agrego que el mantenimiento de estos derechos requiere de bastante ms que reglaslegales que los promulguen. Requiere tambin la efectividad de un sistema legal, esdecir, de una red de normas legales y de instituciones legalmente autorizadas que, almenos en trminos de los derechos que he mencionado, los aplique consistentementeen el territorio de un estado. En un Rechsstaat democrtico, o estado Democrtico deDerecho, nadie es de legibus solutus 23. En lenguaje corriente, bajo este tipo de estadonadie est por encima o ms all de someterse a las obligaciones establecidas por elsistema legal (la Constitucin por supuesto incluida) 24. Advirtamos que ste es un coro-lario de la proteccin de derechos civiles y de participacin; si no fuere as, subsistirael riesgo de que los que ocupan posiciones de poder estatal puedan anular esos derechosexactamente lo que la desconfianza en los detentadores de ese poder desea prevenir.

VI. AGENCIAS DE BALANCE Y ASIGNADAS

La discusin precedente entraa la construccin de sucesivas barreras institucionalescontra una excesiva decisividad del poder poltico. Ellas fueron primero erigidas porla democracia y el republicanismo dentro de la esfera pblica; bajo el liberalismo, tam-bin fueron construidas en algunos de los sitios ms privados de la sociedad los dere-chos que mencion anteriormente. Debido al carcter parcialmente divergente deestas tres corrientes, y a los conflictos e incertidumbres que rodean la construccin delas barreras en cada caso especfico, no hay manera de que su contenido y sus con-secuencias puedan ser enteramente consistentes entre s, aun durante un solo perodoen un solo pas. A pesar de las ambigedades resultantes, un sistema legal democrticoestablece que no slo los individuos, sino tambin los ms poderosos y amenazantespoderes del estado, estn sujetos a sus reglas. Las Constituciones democrticas con-

25. Digo contemporneas porque slo despus de la segunda guerra mundial las Constituciones de Europacontinental, bsicamente por medio de la promulgacin de varios tipos de revisin judicial o constitucional,cancelaron la supremaca formal de la legislatura. De esta manera las diferencias que a este respecto existenentre regmenes presidencialistas y parlamentarios han sido mitigadas; vanse Guarnieri y Pederzoli (1996),Pasquino (1998), Stone (1992 y 2000) y Vanberg (1998). Despus del fin del comunismo, los pases de Europaoriental y central tambin han adoptado varios tipos de revisin judicial o constitucional; vanse Magalhes(1999) y Schwartz (1993). Esto es vlido tambin para nuevas democracias en otras partes del mundo; vanseMaddex (1995) y Tate y Valloder (1995).

26. Sobre este tema, vase nuevamente Manin (1994).

27. Acerca de este aspecto positivo y facilitador de las jurisdicciones legalmente delimitadas de agencias esta-tales, vanse Holmes (1995) y Waldron (1999).

28. Como ya anot, con la relativa excepcin del Reino Unido, esto es verdad tanto respecto de los regmenespresidencialistas como de los parlamentarios, luego de la adopcin por la mayora de stos de diversos tiposde revisin judicial o constitucional.



temporneas 25, ya sean presidencialistas, parlamentarias o mixtas, otorgan relativa auto-noma a estos poderes por medio de su divisin e interpenetracin parcial, y les asignanjurisdicciones que son cuidadosamente especificadas mediante normas legales, inclu-yendo las constitucionales. Segn lo ya observado, muchas de las relaciones resultantespueden ser concebidas como instancias de control mutuo o de intercambio, dependiendodel caso. Estas relaciones estn basadas en la idea de que la jurisdiccin de las agenciasestatales tiene lmites legalmente definidos que ellas no deben transgredir. Esta idearige incluso para casos como los que Madison dise, donde la jurisdiccin de un poderestatal dado penetra en la de otro 26. De estas reglas surge un mapa de la jurisdiccinde las instituciones estatales, incluyendo a las tres preeminentes, ejecutivo, legislativoy judicial. ste no es slo un sistema de controles mutuos. Tambin organiza el flujode poder y autoridad en el gobierno y el estado; cuando funciona adecuadamente, pro-duce una divisin del trabajo entre las instituciones pblicas relevantes, a las que porende facilita el desempeo de sus respectivas responsabilidades 27.

Algunas de esas relaciones intraestatales, sin embargo, se originan en que una ins-titucin dada considera que otra ha sobrepasado ilegalmente su propia jurisdiccin ytransgredido la de la primera (o de una tercera, segn los casos). Cuando se trata deuna situacin de este tipo, estamos frente a un caso de accountability horizontal de balan-ce. La denomino de esta manera porque esta clase de AH es ejercida por alguno delos grandes poderes (ejecutivo, legislativo o judicial) a los que las Constituciones con-temporneas intentan aproximadamente balancear 28. Originalmente, en Estados Unidosy en otros pases, el principal temor radicaba en la presumible supremaca de la legis-latura; sin embargo, a lo largo del tiempo, con el crecimiento del aparato estatal resultque a menudo la amenaza ms seria consiste en la trasgresin y/o corrupcin por partedel ejecutivo y por burcratas estatales no electos.

En vista de estas amenazas, la AH de balance sufre varias limitaciones. Una es quelas instituciones de balance (ejecutivo, legislativo y judicial) tienden a actuar de manera



reactiva y, por lo tanto, intermitente frente a presuntas transgresiones de otras insti-tuciones estatales. Una segunda limitacin es que las acciones proclives a la AH delas instituciones de balance tienden a ser muy dramticas; ellas suelen crear conflictosaltamente visibles y costosos entre las supremas instituciones estatales. Estos conflictosse agudizan ms an cuando, en los regmenes presidencialistas, involucran poderesel ejecutivo y legislativo que comparten legitimidad electoral. En tercer lugar, losactores en estos conflictos son a menudo percibidos como motivados por razones par-tidarias, lo que contribuye al agravamiento de las dificultades de solucionar el conflictodado. Finalmente, debido a sus propias funciones especficas y, consecuentemente, alfoco de atencin de sus lderes, las instituciones de balance son un instrumento de controldemasiado tosco para la creciente complejidad de las agencias estatales y sus polticas.

La verificacin de estas limitaciones para la efectividad de la AH condujo, prc-ticamente en todas partes aunque en diferentes perodos y con diferentes caractersticas,a la creacin de agencias de accountability horizontal asignada. stas son las varias agen-cias (Ombudsmen, auditoras, controladores, conseils dEtat, fiscalas, contraloras y simi-lares) encargadas de supervisar, prevenir, disuadir, promover la sancin y/o sancionaracciones u omisiones presuntamente ilegales de otras instituciones estatales, nacionaleso subnacionales. Estas agencias no fueron creadas intentando, como las anteriores,balances generales de poder, sino confrontar riesgos ms especficos de trasgresin y/ode corrupcin. En principio, las agencias asignadas tienen varias ventajas respecto delas de balance. Una es que pueden ser proactivas y continuas en su actividad. Otraes que, por esta razn, pueden ser eficaces en prevenir o disuadir acciones ilegales delas instituciones estatales que supervisan. Otra ventaja es que para sus acciones las agen-cias asignadas pueden invocar criterios profesionales antes que partidarios o polticos.Finalmente, por su carcter continuo y, al menos en principio, profesionalizado, estasagencias pueden desarrollar capacidades que les permiten examinar complejas cues-tiones de polticas pblicas. Dicho esto, me apresuro a agregar que, idealmente, lasagencias asignadas no deben ser concebidas como sustitutos de las instituciones de balan-ce una democracia que funcione adecuadamente encuentra en las asignadas un tilcomplemento y refuerzo de las de balance. Veremos, por otra parte, que en demo-cracias que funcionan deficientemente, las agencias asignadas pueden ser importantespara facilitar e incluso promover varios tipos de accountability vertical.

Antes de discutir otros asuntos, quiero recalcar aqu dos puntos. Uno, la promul-gacin de la AH est implicada por la prohibicin de de legibus solutus. Dos, esta pro-hibicin est a su vez implicada por una concepcin de la democracia que incluye laproteccin de al menos algunos derechos de participacin y civiles bsicos parala existencia de un rgimen democrtico.




VII. UN MAPA

Propongo una imagen. Es un espacio marcado por una serie de fronteras, entre lascuales la ms grande yace entre una esfera pblica y una privada, segn lo postulado(aunque, como vimos, con diversas valencias) por el republicanismo y el liberalismo.Empricamente ste es un lmite borroso, especialmente despus de que nuevos patronesde polticas pblicas y de organizacin social han creado numerosas zonas grises, pbli-cas/privadas mixtas. Pero a pesar de su imprecisin este lmite sigue siendo importante,pues separa los que pueden movilizar los poderes colectivamente vinculantes y en ltimainstancia coercitivos del estado, de los que tienen derechos que estos poderes tienenprohibido atropellar o anular. En otra parte del mapa, en el terreno del estado, vemosuna serie de instituciones, incluyendo las que se ocupan, de manera reactiva e inter-mitente (balance), o proactiva y continua (asignadas), de las cuestiones de AH. Pre-cisamente porque, como vimos, las instituciones de balance estn diseadas para inter-penetrarse parcialmente, la idea de lmites legalmente definidos es extremadamenteimportante. La trasgresin ocurre cuando una institucin estatal sobrepasa los lmitesde su propia jurisdiccin e invade los de otras; la reparacin de la trasgresin entraareestablecer esos lmites y eventualmente castigar a sus autores. En otra parte de nuestromapa, al nivel de la sociedad, existen las mltiples fronteras interpuestas por los derechosde individuos y de varios tipos de asociaciones. Algunos de estos lmites son slidos,pues consisten de derechos que son extensamente respetados y, en caso de necesidad,reconocidos por los tribunales. Otros lmites pueden ser dbiles, sea porque los res-pectivos derechos son legal o polticamente problemticos o porque, como he argu-mentado, es el caso de no pocas nuevas democracias 29, esos derechos de hecho rigenselectivamente a lo largo de diversas regiones y categoras de ciudadanos(as).

Vuelvo ahora a un argumento que necesita ser recalcado. Para que la AH funcioneefectivamente no solamente es necesario que para una cuestin dada una cierta agenciaestatal est legalmente autorizada y dispuesta a actuar. Tambin es necesario que existauna red de agencias estatales, culminando en los tribunales superiores, comprometidasen la preservacin y acatamiento de la AH, en caso de necesidad contra los ms altospoderes del estado. Si no es as, las investigaciones de las auditoras, fiscalas y otrassimilares pueden alimentar las crticas de la opinin pblica, pero no suelen alcanzarresolucin apropiada. Segn ya observ, en una democracia el sistema legal se suponeque debe ser tal sistema, uno que cierra, en el sentido que nadie est exento de susreglas. Este sistema consiste no solamente en reglas legales, sino tambin en institucionescomprometidas con el cumplimiento de las mismas. Seguramente, la prueba ms severade la existencia de este tipo de sistema es si se aplica o no en trminos de AH a losms altos poderes del estado, especialmente el ejecutivo.

30. Smulovitz y Peruzzotti (2000 y 2002).

31. Por una serie de razones ligadas a los sistemas de partidos, as como a la legislacin electoral y partidaria;vase sobre todo Mainwaring (1999).

32. En ODonnell (1998).



VIII. ACCOUNTABILITY SOCIETAL VERTICAL

Recientemente, Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti han propuesto un conceptoque encuentro muy til, un tipo de accountability vertical pero no electoral que llamansocietal. La definen de la siguiente manera:

La accountability societal es un mecanismo no electoral, pero vertical, de control deautoridades polticas que descansa en las acciones de un mltiple conjunto de asociacionesde ciudadanos y de movimientos, accin que tiene como objetivo exponer errores guber-namentales, traer nuevas cuestiones a la agenda pblica o activar el funcionamiento deagencias horizontales de accountability. Emplea herramientas institucionales y no institu-cionales. La activacin de demandas legales o reclamos ante agencias de control es unejemplo de recursos institucionales; las movilizaciones sociales y exposs ilustran las noinstitucionales 30.

Estos autores argumentan convincentemente que es incorrecto limitar el conceptode accountability vertical a las elecciones. Existen numerosas acciones, individuales ycolectivas, que ocurren en la sociedad en cualquier momento entre elecciones. Partede estas acciones est dirigida a reparar, impedir y/o sancionar acciones, y a veces omi-siones, de individuos electos en cargos nacionales o subnacionales, as como de fun-cionarios estatales no electos, tambin nacionales o subnacionales. Especialmente enpases donde, como en Amrica Latina, la accountability vertical electoral funciona demanera bastante deficiente 31, la versin societal de la accountability vertical pasa a serextremadamente importante para el funcionamiento y, eventualmente, incluso para lasupervivencia de un rgimen democrtico.

Este concepto mejora y elabora provechosamente mis observaciones origina-les 32 sobre la importancia de las interrelaciones entre las dimensiones horizontales yverticales de la accountability. Por un lado, una sociedad alerta y razonablemente orga-nizada y medios de comunicacin que no se inhiben de sealar casos de trasgresiny corrupcin proporcionan informacin crucial, apoyos e incentivos polticos para lasdificultosas batallas que las agencias de AH pueden emprender contra poderosos trans-gresores o corruptos. Por otro lado, la disponibilidad percibida de AH para emprenderesas batallas alienta emprender acciones de accountability societal vertical. Estos efectos,respectivamente, de estimulacin de AH y de induccin de accountability societal vertical,son extremadamente importantes para entender la dinmica de la poltica democrtica,especialmente en pases donde, como ya coment, la accountability vertical electoral

33. Manin, Przeworski y Stokes (1999: 50) [traduccin propia].



funciona de manera bastante deficiente. Adems, las acciones de accountability societalparticularmente si son vigorosas, sostenidas y obtienen extensa atencin pblicapueden enviar fuertes seales para la atencin de polticos que desean ser electos oreelectos.

Estas interacciones verticales/horizontales, hasta ahora muy escasamente percibidas,son una importante frontera para futuras investigaciones. En particular, dichas inte-racciones pueden contribuir a paliar las consecuencias de los hallazgos de una extensaliteratura acerca del voto, las elecciones y la agregacin de preferencias. Vale la penaen este sentido transcribir las conclusiones alcanzadas por Manin, Przeworski y Stokesen un reciente estudio de estas cuestiones:

[L]a conclusin de este anlisis debe ser que el control del ciudadano sobre los polticoses en el mejor de los casos sumamente imperfecto en la mayora de las democracias. Laselecciones no son un mecanismo suficiente para asegurar que los gobiernos harn todolo posible para maximizar el bienestar de los ciudadanos(as) [...]. Pero si las responsa-bilidades estuvieren claramente asignadas, si los malos gobiernos pueden ser castigadosy los buenos ser electos, si los votantes estn bien informados acerca de las relacionesentre los polticos e intereses especiales, y si el comportamiento egosta (rent-seeking) delos polticos es bien supervisado, aun as las elecciones no son un instrumento suficientede control sobre los polticos. Los gobiernos toman miles de decisiones que afectan el bie-nestar individual; los ciudadanos(as) tienen slo un instrumento para controlar estas deci-siones: el voto. No es posible controlar mil objetivos con un solo instrumento 33.

Es, precisamente, la intuicin y la experiencia de las deficiencias de la accountabilityelectoral lo que ha invitado en todos los pases ms o menos democratizados a la adicinde otros tipos de accountability, vertical y horizontal.

IX. ARTICULACIONES E INTERRELACIONES

De la precedente discusin sigue que todos los tipos de accountability son importantespara el adecuado funcionamiento de un rgimen democrtico. Entre stos, la verticalelectoral tiene prioridad lgica, debido al hecho elemental de que sin elecciones limpiasy, con ellas, la posibilidad de desplazar a los gobernantes en la siguiente ronda de elec-ciones, simplemente no existira, por definicin, un rgimen democrtico. Pero es err-neo equiparar prioridad lgica con preeminancia fctica. En el estado actual de nuestrosconocimientos, la nica afirmacin que creo podra ser sustentada con confianza es quelos efectos ms importantes en la prctica de las democracias, y ms interesantes comotema de investigacin, son aquellos a ser encontrados en las interacciones entre variostipos de accountability. Por supuesto, demasiado de algo bueno puede ser malo. Por


35. Insisto en esta observacin porque, a pesar de que lo hice explcito en mi artculo recin citado, algunoslectores han interpretado que all afirmo que los gobernantes delegativos son prcticamente omnipotentes.El grado en que, a pesar de la visin de su propio poder, estos gobernantes tropiezan con relaciones depoder que los restringen debe ser empricamente establecido en cada caso y perodo.

36. Y, en Atenas, las deliberaciones mismas.

37. Bobbio (1989) y Garzn Valds (1993) analizan tilmente estos y otros aspectos de la publicidad de lademocracia.



ejemplo, una excesiva AH corre la situacin hacia el polo de la parlisis decisoria y,

por lo tanto, de muy baja efectividad o decisividad. Pero estamos en un terreno que

puede invitar a conclusiones simplistas. Consideremos lo que he llamado democracia

delegativa 34. Sin entrar en las discusiones que este concepto ha generado, observo

que una concepcin y una prctica delegativa del poder poltico est basada centralmente

en la negacin de la pertinencia de lmites entre las instituciones estatales. Para una

visin delegativa, las instituciones de balance y las asignadas son un enorme fastidio,

impedimentos impuestos por las formalidades del sistema legal contra la alta deci-

sividad que los gobernantes delegativos reclaman ejercitar como su derecho y deber.

Por su lado, los gobernantes autoritarios son ms radicales que los delegativos: intrn-

secamente hostiles a todo tipo de accountability, ellos anulan las normas legales que

la establecen y, adems, hacen que la efectividad de los derechos civiles dependa de

su conveniencia de legibus solutus. Pero nada de esto, deseo recalcar, hace a los gober-

nantes autoritarios, y menos an a los delegativos, omnipotentes. A menudo estos gober-

nantes encuentran restricciones en sus relaciones de poder con otros actores en su rgi-

men poltico y con poderosos actores sociales. Aun as, en contraste con la AH, estas

restricciones no resultan de la vigencia de reglas legalmente promulgadas, sino de crudas

relaciones de poder 35.

Adems de las relaciones mutuas de estmulo e induccin ya mencionadas, otro aspec-

to de la AH horizontal provee un importante vnculo con la accountability vertical. Tal

y como ya fue concebido en Atenas, si los ciudadanos son la fuente de autoridad del

poder poltico, entonces ellos tienen derecho de ser informados de las decisiones de

este poder. Sigue de esto que las decisiones de las autoridades democrticas deben ser

pblicas, en el doble sentido de que las razones y contenido de esas decisiones deben

ser hechas pblicas, y que los procedimientos 36 que conducen a estas decisiones sean

especificados en reglas legales que tambin estn pblicamente disponibles 37. En verdad,

ninguna democracia ha cumplido plenamente con este requerimiento, y an entre las

ms establecidas hay importantes variaciones en esta materia. Pero el contraste persiste

con el sigilo con el que, entre otros, los regmenes autoritarios rodean muchas deci-

38. Al punto del absurdo de las leyes (o decretos) secretas promulgadas por el estalinismo, por algunasdictaduras militares y, desgraciadamente, por los gobiernos contemporneos de la Argentina, pocas cosas puedenser consideradas tan antagnicas con un adecuado ejercicio de la democracia como sta.

39. Dahl (1989: 120).



siones 38. En este sentido, la AH es una importante generadora de informacin quese torna disponible pblicamente. Por s mismas, las relaciones entre las institucionesde balance generan importantes flujos de este tipo de informacin. Por su parte, algunasagencias asignadas pueden hurgar en los que a veces son mbitos recnditos de lasagencias que supervisan. Generalmente, esto aporta informacin pblica que circulalibremente. Esta informacin puede ser utilizada por aquellos que estn ejerciendoaccountability vertical, no slo electoral sino tambin para acciones de accountabilitysocietal. Poca de esta informacin existira si no fuera por el funcionamiento de la AH.De hecho, la disponibilidad pblica de esta informacin es un efecto lateral, no nece-sariamente planeado, del funcionamiento de instituciones de balance y asignadas. Esteefecto provee eslabones que al menos potencialmente fortalecen la accountability elec-toral y la societal. Esto fomenta la disponibilidad de fuentes de informacin alterna-tivas que Robert Dahl correctamente enumera como una de las caractersticas centralesde una democracia poltica, o poliarqua 39.

Un comentario final sobre la AH nos aleja de sus interacciones y nos inserta enel misterioso pero relevante mundo de los no-eventos. Presumiblemente (pero, creo,con alta verosimilitud) una parte nada menor de la importancia de la AH, en la medidaen que es efectiva y es percibida como tal, consiste en las transgresiones y corrupcionesque disuade. No tenemos informacin emprica en esta materia, pero es razonable creerque la funcin decisoria de un potencial transgresor o corrupto ser fuertemente influen-ciada por la probabilidad que atribuye a ser detectado y sancionado. Bien puede serque la efectividad de la AH, tanto de balance como de asignacin, sea curvilineal. Estoes, la AH funciona correctamente cuando hay pocas transgresiones y corrupcin, y tam-bin funciona correctamente cuando algunas agencias ponen al frente de la agenda pbli-ca, y sancionan, importantes o frecuentes transgresiones o corrupciones perpetradas porotras instituciones estatales.

X. ALGUNAS CONCLUSIONES

La AH es una interaccin legalmente fundada y activada entre agencias estatalesen vista de acciones u omisiones presumiblemente ilegales (transgresin o corrupcin).La AH es, por lo tanto, un subconjunto de las mltiples interacciones que las agenciasestatales emprenden entre s. La importancia de la AH consiste no slo de las accionesque genera, sino tambin de las que disuade. Inversamente, si las responsabilidades

40. Aqu aludo al tema de las zonas marrones y del estado de derecho truncado que discut en ODonnell(1993).

41. Shugart et al., op.cit.: 213.



de la AH existen en la letra de ley, pero las agencias respectivas son neutralizadas porpoderes superiores (estatales o privados), la consecuencia no slo es facilitar transgre-siones o corrupcin de estos poderes, sino tambin el descrdito de las agencias deAH ste es un costo gravsimo para un rgimen democrtico.

Cabe agregar que la AH no se extiende solamente a los funcionarios nacionales elec-tos; incluye a funcionarios electos subnacionales y a miembros no electos de las buro-cracias estatales, nacionales y subnacionales. El nivel subnacional de AH es particu-larmente importante en pases donde el sistema legal funciona con alguna efectividaden algunas regiones pero no en otras 40. En todos estos niveles, la AH es un importantecomponente de un rgimen democrtico, per se y debido a sus articulaciones, realesy potenciales, con la accountability vertical electoral y societal. Estas articulaciones nece-sitan mucha investigacin, entre otras razones porque pueden identificar oportunidadesestratgicas para mejorar el funcionamiento actualmente tan deficiente de muchasdemocracias. Por otra parte, estoy de acuerdo en que una reforma partidaria y electoralprofunda es condicin necesaria para mejorar la calidad de la democracia en laregin 41. Pero los esfuerzos en esta direccin deben ser complementados por persis-tentes esfuerzos para solucionar el serio dficit de AH que existe en muchos nuevos,y algunos no tan nuevos, regmenes democrticos. Cualquier visin que afirme unila-teralmente la preeminencia de una sola dimensin de la accountability no ser muyprovechosa. Es en las interacciones de estas tres dimensiones de la accountability dondepuede encontrarse una de las llaves para mejorar la calidad de la democracia en AmricaLatina y, por cierto, en otras partes.

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