administraÇÃo pÚblica - gestor alex fontenele aula 01 – maio 2008
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - GESTORAlex Fontenele
Aula 01 – Maio 2008
Instrutor
Alessandro ‘Alex’ Fontenele
Engenheiro Civil formado pela UFCBacharel em Direito (UnB/UFC)Mestrado em Engenharia de Produção pela COPPE/UFRJMestrado em Administração de Empresas pelo COPPEAD/UFRJEspecialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pela
ENAP/DF (1999 e 2006)Pós Graduado em Direito Público e Controle Externo pela UnB/DFMBA em Gestão de Energia CEFET/RJ
Ex-executivo da Cia de Cigarros Souza Cruz Ex- Analista do BACENEx- GestorAnalista de Controle Externo do TCU
Planejamento
15. Formação do Estado e da Administração Pública.
16. Modelos teóricos de Administração Pública: patrimonialista, burocrático e gerencial.
18. Evolução da Administração Pública no Brasil. Reformas de Estado no Brasil Recente: República Velha (1889-1930);.Reforma burocrática (1936); Período militar e a segunda reforma: decreto-lei 200 (1967); Programa Nacional de Desburocratização; Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995).
19. Ética no exercício da função pública.
Unidade I: A Evolução da Administração Pública no Brasil.
Administração Pública BrasileiraAs Reformas de Vargas
Fontes: Francisco Gaetani – Notas de Aula ENAP 2006
O Estado Brasileiro em 1930
Ausência do Estado Nacional
Ausência de instituições nacionais
Comando político das oligarquias estaduais
Ausência de alternância no poder
Prática do clientelismo em todos níveis
Fragilidade das Forças Armadas frente às forças públicas estaduais (RS, MG, SP)
O Governo ProvisórioAs primeiras iniciativas modernizantes
“O problema do funcionalismo”: A questão do Mérito
A Comissão de Compras e Materiais
O aparelhamento das Forças Armadas
A Problemática Previdenciária
A ascensão do Corporativismo
Os antecedentes das reformas
A questão dos salários das Forças Armadas
A Comissão Mista (Executivo-Legislativo)
Destaque: Simões Lopes
Objetivos da Reforma de 1937
A situação de instabilidade política de Vargas nos períodos de 1930/1934 e 1934/1937 impediu que as reformas caminhassem mais rapidamente, conquanto se percebesse os primeiros ensaios do que pudesse vir a ser uma administração burocrática. Mas, em muitos aspectos, o País ainda era o de antes de 1930.
Era necessário dar um salto que pudesse levar a:
• organização de um serviço público nacional, com a realização dos primeiros concursos públicos;
• necessária acomodação mérito & clientelismo;
• necessidade de um equacionamento da questão “pessoal” e do seu impacto orçamentário e financeiro.CRISE DO CAFÉ
As Reformas
Uma comissão funcionando no Palácio: A Comissão Federal do Serviço Público (PR)
A inspiração norte-americana
A Lei de Classificação de Cargos e Salários
As Comissões de Eficiência
As reformas paralelas
A consolidação do Ministério do Trabalho
A reforma do Ministério da Educação e Saúde
A modernização das Forças Armadas
As reformas no Ministério das Relações Exteriores
Problemas e Influências nas Reformas
A contínua criação de novos órgãos para cada novo problema: A influência intelectual do “departamentalismo”
O impasse com a área econômica (Fazenda)
INFLUÊNCIAS
Administração CientíficaA Burocracia Weberiana
A Reforma de 1937
Uma solução centralizadora por causa da Ditadura do Estado Novo A sobre-centralização inesperada: as funções legislativas e
processuais do extinto Congresso Mais órgãos e mais complexidade A hiper-centralização na Presidência: pessoal, compras, normas e
Orçamento
A difícil estruturação da área orçamentária no âmbito de um crise fiscal
Consolidação de uma agenda da administração pública e dos processos de planejamento e orçamento
A Reforma de 1937 - Balanço
A reforma de Vargas foi motivada pela necessidade da Criação de um Estado Nacional, que fosse dotado de dotado de um serviço público meritocrático, compatível com as necessidades de um Estado que estava sofrendo um processo d centralização.
A reforma de fato logrou a constituição da arquitetura administrativa do Estado brasileiro, com uma iniciante organização burocrática.
O fato de o Estado da era Vargas ser fruto de grande período de autoritarismo e centralização, levou o serviço público brasileiro a ter forte característica de formalismo excessivo, notando-se também a persistência do clientelismo e do patrimonialismo característicos da República velha.
Administração Pública Brasileira1937-1963 – As reformas abortadas
O processo de redemocratização
Com a redemocratização, perdeu-se algo do trabalho de Simões Lopes. O momentum da reforma foi perdido. Tanto era assim que se considera que as reformas da época de Varas acabaram abortadas, muito embora não tivesse havido um desmonte da administração pública.
A perda de momentum
Enfraquecimento mas não desmonte
A criação da Fundação Getúlio Vargas
O ciclo dos institutos previdenciários
A associação do mérito e da modernização com o governo autoritário
As reformas do início dos anos 50
As novas formas de organização do Estado via empresas estatais
O Estatuto de Funcionalismo Público de 1952
A reforma administrativa abortada de 1953
A criação da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo
A criação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Os programas de formação em parceria com Universidades Norte-Americanas
As reformas da segunda década dos anos 50
O Prestígio da ADM Indireta
A COSB e Hélio Beltrão: A questão da simplificação
A CEPA e Simões Lopes
A gestação do domínio do planejamento
O Plano de Metas
Os Grupos Executivos
O protagonismo do BNDES
A recorrência do clientelismo
O Breve Governo João Goulart
O Plano Trienal de Celso Furtado
O Ministério Extraordinário da Administração
Mas há a politização da reforma
Foco em estruturas
O aprofundamento do clientelismo
A administração pública Antes da Revolução de 1964
A hiper-centralização no topo do executivo
A rigidez e inadequação das estruturas
O fracasso do projeto modernizadorA fragmentação da Administração DiretaA resiliência do clientelismoA politização da administração
A mudança inconclusa para Brasília
Administração Pública Brasileira1964-1969 A modernização sem consenso
A reforma prioritária de Castelo BrancoOs primeiros momentos
Com os Governos militares, notadamente na década de 60, grande ênfase foi dada ao Planejamento e à estruturação da administração pública. Não houve, no entanto, consenso entre os condutores da reformas da administração pública: Teixeira Dias, Hélio Beltrão e, ainda, Simões Lopes.
A criação do Ministério Extraordinário do Planejamento e Coordenação Geral
A convergência entre Castelo Branco e Roberto Campos (e entre este e seu auxiliar Teixeira Dias)
A prioridade dada à reforma administrativa pede um novo projeto, mais ambicioso e abrangente
O ciclo Simões Lopes
1936-1937 – A Lei de Classificação e o DASP
1944 – Criação da Fundação Getúlio Vargas
Missões Norte Americanas
Estatuto do Funcionalismo (1939 – 1952)
Reforma de 1953
CEPA 1956
A Reforma Administrativa de 1963
A trajetória de Hélio Beltrão
Primeiro Lugar no Primeiro Concurso Nacional
Presidente do IAPI (1945)
American University
Diretor da Petrobrás
COSB
Secretário de Planejamento do Estado da Guanabara (Descentralização)
A trajetória de Teixeira Dias
Comissões de Eficiência do Ministério da Viação
A formação no Ministério da Agricultura Norte-Americano
Diretor de Recursos Humanos do DASP
A Diretoria da Petrobrás
O convívio com Roberto Campos
A passagem pela UNESCO
A experiência nas multinacionais
COMESTRA
Em 1964, o governo Castelo Branco instituiu comissão especial (Comestra) para cuidar da reforma administrativa, ungida de grande prestígio, pois seu presidente não era o ministro-extraordinário para a Reforma Administrativa, mas sim o ministro-extraordinário para o Planejamento e Coordenação, Roberto Campos. A Comissão tratou de rever todas as propostas existentes para a área desde o governo Kubitschek, tendo, inclusive, retirado projetos de lei em tramitação no Congresso. Ao final de 36 meses de trabalho, apresentou um anteprojeto que se transformou no Decreto-lei no 200, de 25/2/67.
“Embora a constituição tivesse sido promulgada um mês antes, Castello Branco baseou-se, ainda, nos poderes extraordinários conferidos pelo Ato Institucional no 4, de 7/12/66, para editá-lo (As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos. Olavo Brasil de Lima Junior. RSP Ano 49, Número 2, Abr-Jun 1998)”
COMESTRA
Os Melhores e Mais Brilhantes: Simões Lopes, Hélio Beltrão, Carlos Medeiros, Jorge Flores, Arantes, Roberto Campos/Teixeira Dias, representantes das Forças Armadas
Três visões em conflito:
Simões Lopes – Centralidade do DASPHélio Beltrão – Descentralização e delegaçãoCampos/Dias – Instrumentalização
33 reuniões, cinco versões e crescentes impasses
A Visão Prevalente (ASESTRA)
Pode-se afirmar que houve uma prevalência das teses de Campos e Dias, tanto que o DASP perde o seu protagonismo centralizador e Beltrão vai para a iniciativa privada. Nota-se a grande preocupação em prestigiar os técnicos em detrimento dos políticos, situação facilitada pela ditadura.
Campos e Dias sempre tiveram a preocupação de interação entre planejamento e administração, com o prestígio a um “embrionário núcleo duro” de tomadores de decisão e de formuladores de planos. Os principais pontos da proposta podem ser sintetizados como:
• A institucionalização do planejamento
• A institucionalização do orçamento programa, com cuidado com a dimensão financeira
• Descentralização e delegação horizontais e verticais
• A redefinição do papel do DASP (serviço público da administração direta)
ASESTRA
Campos retoma a reforma e cria ASESTRA
O diálogo com os americanos, franceses e ingleses
O desenho de um “embrionário núcleo duro”
A preocupação com uma composição entre indicados politicamente e os quadros de carreira
A permanente preocupação com a interação entre planejamento e administração
Os principais pontos da proposta
A institucionalização do planejamento
A institucionalização do orçamento programa
A dimensão financeira
Descentralização e delegação horizontais e verticais
A desenhada simbiose de dois “policy domains”: administração e planejamento
A reformulação da função controle
A redefinição do papel do DASP (serviço público da administração direta)
A reformulação do controle
A divisão do controle interno do controle externoA criação do controle interno
A resistência do TCU
O fim do controle ex-ante
A Entrada de Costa e Silva
A incorporação das propostas de Beltrão
O alinhamento de Beltrão com Costa e Silva
O novo texto constitucional e o Decreto Lei 200/67
O antagonismo de Beltrão com Roberto Campos
A visão de Beltrão sobre a Administração Pública
A ascensão da visão tecnocrática economicista
A persistência do DASP
Dec Lei 200/67
“DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967.
Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.
(...)
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987”
Curiosidades (Reforma de 64-67)
A prioridade dada à reforma
A reforma no Ministério da Fazenda com o apoio da FGV
A resiliência do DASP
O paradoxal papel de Beltrão
A visão estratégica de Campos e Teixeira Dias
A atualidade da proposta de então
O diálogo com a comunidade internacional
A Reforma de 1967 - Balanço
A reforma de 1967 foi feita para dotar o Brasil de condições para crescer, já que outros países já haviam conseguido conjugar o binômio Administração & desenvolvimento, conseguindo altas taxas de crescimento, principalmente depois da segunda guerra. Era a prevalência da administração científica.
Assim, a reforma objetivava combater a disfuncionalidade e paralisia da administração federal, criando as condições necessárias para a emergência do Estado Desenvolvimentista.
A reforma investiu fortemente na criação das condições para a descentralização da Administração Direta, passando muitas das funções desempenhadas pelo Estado para sociedades de economia mista e autarquias, mas também desconcentrando atribuições para os Estados Membros e mesmo para municípios.
O esvaziamento do núcleo do estado e a expansão descontrolada da administração indireta, no entanto, foram algumas das consequências negativas da Reforma militar.
Administração Pública Brasileira1970-1984 A modernização sem consenso
Médici/Geisel/Figueiredo
A ascensão do planejamento
O declínio e as subordinação e da esfera da administração pública à esfera econômica
O crescimento da administração indireta O descontrole da expansão da administração indireta
A visão de modernização do regime autoritário e a questão da corrupção
A impossibilidade de accountability em regime fechado
O esvaziamento da administração direta
O atrofiamento da comunidade de administração pública (vis a vis o clímax no final dos anos 60)
A questão do mérito
O abandono do tentativa de se implantar reformas meritocráticas na administração direta: A consolidação da dicotomia direta & indireta
As diferentes formas de tratamento da questão do mérito na administração indireta
O desinteresse acadêmico pela administração direta
A ascensão e consolidação da tecnocracia desenvolvimentista em enclaves: Ilhas de excelência, autonomia e insulamento burocrático
A falta de estatísticas e de instrumental teórico para analisar, destrinchar e compreender a problemática do mérito
A Volta de Hélio Beltrão (Final do Governo de Figueiredo)
Beltrão se incorpora ao Ministério da Abertura: Um ministro a serviço da população
Uma força tarefa a cargo da desburocratização
A conexão direta com o cidadão e com o empresariado
O apoio do Presidente e a localização na Presidência
Simplificação como tarefa permanente e Confiança como premissa da administração
Beltrão antecipou vários elementos da Nova Gestão Pública, tanto em 67-69 quanto quem 79-82
Fim do Regime Militar: Administração Direta era um quadro desolador
Ausência de estatísticas
Proliferação de quadros e regimes
Desinformação generalizada
Descontrole e corrupção
Absoluta predominância dos quadros indicados politicamente, mesmo que técnicos
Obsolescência do DASP
Descolamento do debate internacional
Administração Pública Brasileira1985-1989 A Reforma da Re-democratização
Tancredo Neves Presidente
Beltrão ingressa na Comissão de Transição, possivelmente seria criado um ministério da descentralização
Blindar e proteger a PETROBRAS
Aluizio Alves se integra à equipe de Tancredo
Aluizio Alves convence Tancredo a assimilar Sarney
Tancredo convida Aluizio Alves a assumir DASP
DASP é transformado em Ministério Extraordinário da Administração Pública
Sarney Presidente
Aluizio Alves e Sarney eram velhos conhecidos
Aproximação Aluizio Alves e João Sayad
Criação do Grupo de Trabalho da Reforma
Criação de Sub-Grupos Temáticos
Participação de acadêmicos, especialistas, Arantes, Vicente Paula Mendes (FJP) e outros
Sarney
Merece destaque o fato de o DASP ser transformado em Ministério Extraordinário da Administração Pública. O Governo Sarney tentou fortalecer a administração direta, mantendo a descentralização e a delegação, mantendo também a dicotomia entre administração direta e indireta.
São criados neste período a STN, a ENAP, a SEPLAN – PR. Também são criadas importantes carreiras do Serviço Público brasileiro, como as de Gestor, AFC e APO. Iniciam-se também aqui os estudos e projetos para Planos de Carreira e para o Regime Jurídico Único - RJU.
A Administração Pública e a Redemocratização
Com redemocratização, antigos debates, antes ocultos na ditadura militar voltam à tona:
• Políticos x Técnicos
• Democracia x Corrupção x accountability
• A revanche dos outros poderes
• O contágio da questão previdenciária
• A extensão do regime estatutário
• O fim das fundações públicas
• Mérito versus populismo
A Administração Pública e a Redemocratização - Balanço
A reforma de Sarney foi feita num ambiente de transição democrática, de Crise fiscal do Estado e de Hiperinflação e num Estado inchado, ingovernável, não accountable, permeado por interesses políticos e corporativos.
Seu objetivo primordial era o de restabelecer as normas de funcionamento do Estado de Direito Democrático, promovendo a redemocratização do funcionamento da administração pública.
A redemocratização do funcionamento da administração pública de fato ocorreu, mas à custa do enrigecimento excessivo, das regras de transição desastrosas e do retorno do formalismo.
Administração Pública Brasileira1990 – 1994 Desmanche & Truncamento
Collor de Mello
A retórica anti-Marajás
A criação da Secretaria de Administração Federal ligada diretamente ao Presidente
Downsizing sem planejamento
O ministério da Economia (Planejamento e Fazenda juntos)
Desestruturação, descontinuidade e desorganização da memória administrativa
A retirada do Plano de Carreiras
A marcha inexorável do RJU - aprovação por consenso em dezembro 90
A descontinuidade das reformas
A ausência de concursos
A regeneração interrompida (APO, AFC, EPPGG)
A problemática re-integração dos colocados em disponibilidade
O Governo Itamar
A recriação da SAF e o breve experimento da Gestão Erundina/Cahim
A re-incorporação dos colocados em disponibilidade
A recomposição salarial
A Lei 8666
Os impactos da estabilização macro-econômica:o fim das mágicas com saláriosa clarificação das contas da Previdência
Administração Pública Brasileira1995-1999 A Reforma Gerencial de Bresser Pereira
Os Primeiros Passos
A criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado
O discurso de posse: a preocupação com o terceiro setor, flexibilidade, eficiência e mérito
A ascensão da reforma do Estado à agenda das Reformas Constitucionais
A opção pela estratégia de “constitucionalização”, não de “limpeza” da Constituição
O desenho da Reforma Bresser
O contato com o debate internacional
A opção pelo diálogo com os britânicos
A opção cega pela Nova Gestão Pública
O desenho de uma nova estrutura para o Estado Brasileiro
O Plano Diretor da Reforma do Estado
Estatísticas e transparência
A retomada parcimoniosa de alguns concursos
O Plano Diretor da Reforma do Aparato do Estado
A delimitação da reforma ao aparato estatal
A comparação com o mercado de trabalho do setor privado
A publicação de dados sobre os três poderes
O conceito de atividades típicas do Estado
O conceito de público mas não estatal
Agências Executivas e Organizações Sociais
A visão linear da evolução da administração pública: patrimonialismo, burocracia, gerencialismo
A Reforma Bresser - Balanço
A reforma ocorreu num ambiente de consolidação democrática e de Estabilização macro-econômica. Foi fortemente inspirada na Nova Gestão Pública, em voga no Reino Unido.
A reforma visava combater a paralisia e desestruturação da administração pública. Flexibilizando a administração pública de modo a torná-la mais eficiente, principalmente com a criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na Administração Federal.
A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais, principalmente as agências executivas e as organizações sociais foram pontos negativos dessa importante reforma.
Reformas de Gestão Pública no Brasil Moderno – BalançoModelo de Gaetani
Tipo de Reforma x Regime Político
Ciclo Autoritário Ciclo Democrático
Reforma Burocrática 1937 1988
Reforma Gerencial 1967 1998
O que explica as mudanças
Novas idéias
Novo contexto social e econômico
Sclerosis de velhas estruturas
Redefinição de como os interesses interagem
A ação de empreendedores de políticas públicas
As Reformas dos anos 30
Contexto econômico e social
Brasil rural – Sociedade oligárquica – Estado fragmentado – Baixa complexidade
Idéias Reforma orçamentária e do serviço público norte-americano
Sclerosis Erosão das bases de poder oligárquicas – exacerbação do clientelismo - disfuncionalidade
Interesses Classes médias – setores industriais – militares
Empreendedores Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes
As reformas de 1967-Castelo Branco
Contexto econômico e social
Polarização política – crise econômica – industrialização e urbanização desequilibradas
Idéias Administração & desenvolvimento – PPBS – UK, US e França
Sclerosis Disfuncionalidade e paralisia da administração federal
Interesses Classes médias – tecnocracia – militares – empresariado moderno
Empreendedores José Nazareth Teixeira Dias
Roberto Campos e Hélio Beltrão
A reforma do Estado da Redemocratização (1988)
Contexto econômico e social Transição democrática – Crise fiscal do Estado–Hiperinflação
Idéias “Progressive Public Administration” – França
Sclerosis Um Estado inchado, ingovernável, não accountable
Interesses Administrativistas - Políticos – Outros Poderes – Corporativos
Empreendedores Assembléia Constituinte
Aluisio Alves
Gileno Marcelino
A Reforma Gerencial de Bresser Pereira
Contexto econômico e social
Consolidação democrática – Estabilização macro-econômica – Consenso de Washington
Idéias Nova Gestão Pública – Reino Unido
Sclerosis Paralisia e desestruturação da administração pública 1988-1994
Interesses Equipe econômica – Governadores
Empreendedores Luiz Carlos Bresser Pereira
O objetivo da reforma
Reforma Visão do problema
1937 Criação de um Estado Nacional dotado de um serviço público meritocrático
1967 Criação das condições necessárias para a emergência do Estado Desenvolvimentista
1988 Restabelecer as normas de funcionamento do Estado de Direito Democrático
1998 Flexibilizar a administração pública de modo a torná-la mais eficiente
As conquistas de cada reformaReforma Os pontos positivos
1937 A constituição da arquitetura administrativa do Estado brasileiro
1967 A criação das condições para a descentralização da Administração Direta
1988 A redemocratização do funcionamento da administração pública
1998 A criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na Administração Federal
Os principais problemas das reformasReforma Os problemas derivados
1937 Autoritarismo e centralização – Formalismo excessivo – Persistência do clientelismo
1967 O esvaziamento do núcleo do estado – Isomorfismo organizacional - A expansão descontrolada da adm. indireta
1988 O enrigecimento excessivo e isonômico - As regras de transição desastrosas – O retorno do formalismo – O desbalanceamento dos poderes
1998 A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais - Sustentabilidade
A Reforma de Bresser: mérito, flexibilidade e
responsabilização 1. A crise do Estado Brasileiro Na visão de Bresser Pereira, o mundo assiste a um debate acalorado
sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia.
Para Bresser Pereira, a crise do Estado teve início nos anos 70, mas só nos anos 80 se tornou evidente. Tornou-se claro afinal que a causa da desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu era a própria crise do Estado, que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas.
No Brasil, como de resto nos países periféricos, a crise do Estado define-se então como uma crise fiscal, caracterizada
a) pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa;
b) pelo esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo, e o estatismo nos países comunistas; e
c) pela superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática.
Para superar a crise por ele assim diagnosticada, Bresser entendia que seriam inadiáveis:
(1) o ajustamento fiscal duradouro;
(2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competição internacional;
(3) A reforma da previdência social;
(4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e
(5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas.
2. As três formas de Administração Pública Bresser afirma que, historicamente, a administração pública brasileira
evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública
patrimonialista, a burocrática e a gerencial.
Estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. Administração Pública Gerencial emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado.
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas.
A res publica não é diferenciada das res principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado.
Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável.
A Administração Pública Burocrática surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento
a profissionalização,
a idéia de carreira,
a hierarquia funcional,
a impessoalidade,
o formalismo,
O poder racional-legal.
Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
A Administração Pública Gerencial emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior.
A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial.
A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.
A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática.
Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático.
A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.
Na administração pública gerencial há uma busca para que haja
(1) a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade,
(2) a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e
(3) o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.
Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
3. O diagnóstico e a solução: Responder (1) O Estado deveria permanecer realizando as mesmas atividades? Algumas delas
poderiam ser eliminadas? Ou deveriam ser transferidas da União para os estados ou para os municípios? Ou ainda, devem ser transferidas para o setor público não-estatal? Ou então para o setor privado?
(2) Por outro lado, dadas as novas funções, antes reguladoras que executoras, deveria o Estado criar novas instituições?
(3) Para exercer as suas funções o Estado necessitaria do contingente de funcionários existente? A qualidade e a motivação dos servidores eram satisfatórias? Dispunha-se de uma política de recursos humanos adequada?
(4) As organizações públicas operavam com qualidade e eficiência? Seus serviços estavam voltados prioritariamente para o atendimento do cidadão, entendido como um cliente, ou mais orientadas para o simples controle do próprio Estado?
No esforço de diagnóstico da administração pública brasileira centrou-se a atenção, de um lado, nas condições do mercado de trabalho e na política de recursos humanos, e, de outro, na distinção de três dimensões dos problemas:
(1) a dimensão institucional-legal, relacionada aos obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado;
(2) a dimensão cultural, definida pela coexistência de valores patrimonialistas e principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e
(3) a dimensão gerencial, associada às práticas administrativas.
As três dimensões estavam inter-relacionadas. O plano era o de promover de imediato a mudança da cultura administrativa e reformar a dimensão-gestão do Estado, enquanto se providenciava a mudança do sistema legal, que seria feita via emenda constitucional.
4. Mérito, Flexibilização e Responsabilização Bresser admitia que a cultura burocrática havia superado,
embora não destruído, o patrimonialismo. Mas ele também afirmava que o modelo burocrático implantado no país somava aos defeitos inerentes à administração pública burocrática com a carência de mecanismos auto-reguladores e era refratária às inovações.
Sua capacidade de resposta aos novos e constantes estímulos era limitada, fato que a tornava arcaica e ineficiente.
O mecanismo por excelência de motivação, na administração pública burocrática, é o da promoção por mérito em carreiras formalmente estabelecidas.
Através desse mecanismo, em que o tempo, além dos cursos, a avaliação de desempenho e os exames são essenciais, o administrador ascende lentamente na sua profissão. Mas, dada a dinâmica do desenvolvimento tecnológico das sociedades contemporâneas, esse sistema de carreira foi se tornando crescentemente superado, pois os jovens administradores não estão dispostos a esperar o alcance dos 50 anos para ocuparem cargos de direção.
Por outro lado, a instabilidade do sistema político e administrativo brasileiro dificultou adicionalmente desenvolvimento de carreiras. O sistema de premiação e motivação dos funcionários públicos foi crescentemente identificado com a ocupação de cargos em comissão.
Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivação dos servidores públicos brasileiros, relacionado-a com a missão do servidor, reconhecendo o mérito daqueles que melhor desempenho apresentam. Para o servidor público é mais fácil definir esse sentido do que para o empregado privado, já que a atividade do Estado está diretamente voltada para o interesse público, enquanto que a atividade privada só o está indiretamente, através do controle via mercado.
Entretanto, em momentos de crise e de transição, o papel do Estado e do servidor público ficam confusos. A idéia burocrática de um Estado voltado para si mesmo está claramente superada, mas não foi possível ainda implantar na administração pública brasileira uma cultura de atendimento ao cidadão-cliente. A meritocracia na administração pública brasileira está apenas começando.
Mas a implantação de uma meritocracia na Administração Pública brasileira não viria desacompanhada da flexibilização de nossas pesadas estruturas, herança da burocracia. Ele indicou que a modernização da gestão se faria através da implantação de laboratórios especialmente nas autarquias voltadas para as atividades exclusivas do Estado, visando iniciar o processo de transformação em agências autônomas, ou seja, em agências voltadas para resultados, dotadas de flexibilidade administrativa e ampla autonomia de gestão.
Primeiramente seria implementada uma ação de avaliação institucional, com o objetivo de identificar a finalidade de cada órgão da administração pública no sentido de promover o (re)alinhamento com o objetivos maiores do Estado. Depois, seria elaborada uma sistemática de avaliação, a partir da construção de indicadores de desempenho, para mensurar os graus de consecução dos objetivos pretendidos.
Em paralelo, seriam implementadas ações na área de recursos humanos, que permitissem o aperfeiçoamento das capacidades gerenciais e técnicas do setor público, através de recrutamento de pessoal estratégico, a partir de concursos e processos seletivos públicos anuais caracterizando, desta forma, um processo permanente de atualização dos quadros do aparelho do Estado.
O conjunto de ações na área de recursos humanos tem por objetivo, a valorização do servidor público eficiente, através do reconhecimento por parte do cidadão de seu trabalho e, da conseqüente mudança de imagem perante a sociedade, envolvendo maior grau de autonomia, iniciativa e responsabilização, diminuindo controles formalistas e incentivando a adoção de uma política que seja conseqüente tanto com o bom desempenho quanto com o mau desempenho.
5. Críticas à Reforma Bresser A despeito de sua reconhecida importância, a reforma Bresser não deixou de ser alvo
de pesadas críticas. A maior delas foi a de que a Administração Pública Gerencial não conseguiu romper com o neopatrimonialismo e com as tendências autoritárias da gestão pública brasileira.
Bresser imaginava a existência de diversos controles democráticos para garantir a cooperação desinteressada dos burocratas públicos, mas esses controles sugeridos não se manifestam na realidade, pois os burocratas continuaram escapando ao controle pela sociedade.
Além disso, acusam a reforma pela fragmentação do Aparelho de Estado, pois os novos formatos organizacionais sugeridos (agências executivas e reguladoras e o terceiro setor) pela reforma não substituíram os antigos (autarquias, fundações públicas), havendo uma convivência de ambos. A causa disso foi o fracasso do projeto das agências executivas e das organizações sociais, que não alcançou a extensão esperada por Bresser.
Uma outra série de críticas refere-se à elitização do modelo proposto por Bresser, já que não houve efetivamente uma participação popular na reforma, que foi idealizada e realizada de forma top-down. As decisões estratégicas são tomadas por um pequeno grupo (insulamento burocrático) que se situa fora do controle político e do escrutínio público, gerando o isolamento dos decisores, ou seja, a administração pública continua sustentando a centralização do poder e o idealismo tecnocrático (autoritarismo e neopatrimonialismo).
O modelo preconizado por Bresser preza o ideal tecnocrático e valoriza mais as carreiras ligadas ao núcleo estratégico em detrimento aos servidores públicos que prestam serviços diretamente ao cidadão, revivendo outras épocas em que a administração direta era desprestigiada.