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Módulo “A” | Universidad Mariano Gálvez de Guatemala | 2013
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Universidad Mariano Gálvez de Guatemala
Escuela de Gestión Pública
LLiicceenncciiaattuurraa eenn AAddmmiinniissttrraacciióónn PPúúbblliiccaa
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I CAROLINA SUBUYUJ GARCIA
MÓDULO “A” UNIDAD “1,2 y 3”
Semana del 04/02/2013 al
25/02/2013
Concepto de Administración Pública, Estado Moderno, Actividades Funcionales e Institucionales
La administración pública como el conjunto de operaciones, métodos, esfuerzos y desempeño de operaciones, encaminadas a cumplir o hacer cumplir la política Pública, a través de las instituciones gubernamentales. El Estado constituye una categoría histórica singular y distinta a otras formas de dominación política que le precedieron cuya índole es multifacética merced a la confluencia de ingredientes económicos, sociales y políticos Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en modalidades que acentúan algunos aspectos prominentes del Estado moderno, personificándolo opcionalmente como un Estado soberano, como un Estado nacional o como un Estado de Derecho.
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GUÍA PROGRAMÁTICA
MÓDULO “A” UNIDAD “1,2 y 3”
Semanas del 04/02/2013 al 25/02/2013
Actividades de la Unidad Tiempo estimado de realización
Plazos
L M M J V S D
04 05 06 07 08 09 10
Lectura y comprensión de documento
X X X X X x x
L M M J V S D
En Documento Word responder y enviar las siguientes preguntas.
19 20 21 22 23 24
25
1.-Que entiende usted por Administración Pública
60´ X
2.- Que entiende usted por Estado moderno
60´ X
3.- Que entiende usted por Actividades Funcionales
60´ X
4.- Que entiende usted por Actividades Institucionales
60´ X
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INTRODUCCIÓN
Escriba la introducción del documento.
El iniciar en esta gran tarea de explicar los principios que sustentan el conocimiento de la administración Pública, es tan complejo como interesante, ya que históricamente partimos que esta actividad del estado fuere tomada por grandes pensadores como en Alemania, Carlos Marx se refirió a la actividad organizadora del Estado y Lorenz von Stein a la actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos, Woodrow Wilson discernía sobre el gobierno en acción, Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall Dimock al Estado como constructor. En este primer curso de Administración Pública es menester que el estudiante conozca los conceptos conceptuales e históricos que determinan en nuestros días de cómo la actividad del estado tiene por objeto a la sociedad. Finalmente en este modulo A veremos la relación que guarda la Administración Pública con las otras
disciplinas sociales, como la Economía Política, Derecho y Sociología.
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COMPETENCIAS
Unidad “1,2 y 3”
A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A E L E S T A D O Y S U S A C T I V I D A D E S F U N C I O N A L E S E I N S T I T U C I O N A L E S
ESTABLECE UNA COMPETENCIA GERENCIAL QUE DEMUESTRA CAPACIDAD DE
RAZONAMIENTO Y ENTENDIMIENTO ENTRE LO ADMINISTRATIVO Y LO PÚBLICO.
MUESTRA INTERÉS EN COMPRENDER LOS CONCEPTOS BÁSICOS Y ESENCIALES DEL
ÁREA DE ESTUDIO
DEMUESTRA CAPACIDAD DE RAZONAMIENTO Y ENTENDIMIENTO ENTRE LO
ADMINISTRATIVO Y LO PÚBLICO.
MUESTRA INTERÉS EN COMPRENDER LOS CONCEPTOS BÁSICOS Y ESENCIALES DEL
ÁREA DE ESTUDIO
CONTRIBUYE EN LA MEJORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, VALORANDO EL
PAPEL TAN IMPORTANTE QUE JUEGA DENTRO DEL ESTADO.
Administración
Administración Pública
Estado Moderno
Actividades Funcionales
Actividades Institucionales
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CONTENIDO
A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A E L E S T A D O Y S U S A C T I V I D A D E S F U N C I O N A L E S E I N S T I T U C I O N A L E S
En su acepción amplia, la administración pública es el conjunto de operaciones
encaminadas a cumplir o hacer cumplir la política pública, la voluntad de un gobierno,
tal y como ésta es expresada por las autoridades competentes.
Es pública por que comprende las actividades que una sociedad sujeta a la dirección
política, las cuales son ejecutadas por las instituciones gubernamentales.
Es administración por que implica la coordinación de esfuerzos y recursos, mediante los
procesos administrativos básicos de planeación, organización, dirección, control y
evaluación.
La administración pública incluye la selección de los métodos más convenientes para la
prestación de los servicios públicos y hacer cumplir las leyes la dirección y supervisión de
las labores necesarias para llevar a la práctica la política pública; la realización de las
tareas rutinarias; y la solución de las disputas y demandas que origina el cumplimiento
de estas funciones.
La administración pública incluye la selección de los métodos más convenientes para la
prestación de los servicios públicos y hacer cumplir las leyes la dirección y supervisión
de las labores necesarias para llevar a la práctica la política pública; la realización de
las tareas rutinarias; y la solución de las disputas y demandas que origina el
cumplimiento de estas funciones.
De este modo, la actividad administrativa del Estado contiene actos creativos
discrecionales.
“Todo el arte del gobierno consiste en el arte de ser honesto” Thomas
Jefferson
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Supone la interrelación constante con los intereses afectados por la elaboración,
interpretación y modificación de las normas básicas. Requiere la instalación y manejo de
sistemas de información sobre el desempeño de las operaciones. Para su funcionamiento
necesita de la atención permanente a las decisiones del Ejecutivo y de los cuerpos
legislativos, así como a las presiones de los grupos de interés y a la opinión de los
medios masivos sobre las medidas tomadas o por adoptar. Exige la capacidad suficiente
para ajustar las directrices, señaladas por el gobierno, a la necesidad política
coyuntural y a la experiencia administrativa del organismo ejecutor.
La administración pública está caracterizada por atributos propiamente estatales. Dicha
administración, por principio, es una cualidad del Estado y sólo se puede explicar a
partir del Estado. Tal aseveración es aplicable a todas las organizaciones de dominación
que se han sucedido en la historia de la humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente
con ceñirnos al Estado tal y como lo denominó Maquiavelo tiempo atrás: "los estados y
soberanías que han existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o
repúblicas o principados".
La índole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la administración
pública consiste en la actividad del Estado. Tal como es observable a lo largo del
pensamiento administrativo, esta noción de administración pública ha
extraordinariamente consensual, tanto en el tiempo, como en el espacio. En Alemania,
Carlos Marx se refirió a la actividad organizadora del Estado y Lorenz von Stein a la
actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos, Woodrow Wilson discernía sobre
el gobierno en acción, Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall Dimock al
Estado como constructor.
"La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual actúa. Cuando la acción se
repite continuamente, se llama "actividad". Lo anterior sirve a Lorenz von Stein
para explicar que "esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los
órganos estatales y constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior del
Estado, es lo que se llama administración del Estado".
La administración pública -caracterizada como la actividad del Estado- tiene por objeto
a la sociedad, para la cual labora en su perpetuación y desarrollo. Por consiguiente,
dicha administración tiene su origen existencial, así como su legitimidad y justificación, en
la perpetuación y desenvolvimiento de la sociedad.
La actividad del Estado entraña una gran variedad de expresiones, lo cual no ha
facilitado que el Estado se defina por lo que hace. Max Weber, atento a esta dificultad,
optó por conceptuar al Estado con base no en sus funciones o finalidades, sino con
fundamento en su medio específico: la fuerza física territorialmente monopolizada. Sin
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embargo, la administración pública desafía esa imposibilidad, y encuentra su definición
agrupando las acciones primigenias y principales que el Estado realiza para perpetuar
y desarrollar a la sociedad.
Con base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la administración
pública constituye la actividad del Estado que está encaminada a producir las
condiciones que facilitan la perpetuación de la sociedad y crear las capacidades de
desarrollo de los elementos que la constituyen.
Los elementos constitutivos de la sociedad son de dos tipos: colectivos e individuales.
Dentro de la sociedad moderna, ambos elementos deben ser potenciados de manera
conjunta para producir su perpetuación y estimular su prosperidad. De hecho, como lo
adelantamos, la administración pública existe solamente en función de la sociedad, de
modo que es conveniente que atendamos la siguiente exposición:
"¡Qué no debe esperarse de la administración! Por sus cuidados y vigilancia se
aseguran los derechos comunes y personales, la tranquilidad reina en las familias
y la paz entre los ciudadanos; las propiedades están preservadas de la violencia
o de la astucia, la fuerza pública contribuye al mantenimiento del orden, la
industria nacional se aumenta con la industria particular, se sostiene el espíritu
público, el hombre puede gozar en seguridad de cuanto ama y posee, los
individuos se ilustran recíprocamente, y todos disfrutan de aquella seguridad que
aumenta a la existencia y de la felicidad objeto de sus deseos y trabajos".
El Estado es una asociación de dominación obligatoria y consensual. Esta paradoja
supone un punto de equilibrio donde la coerción y el consenso se concilien y coadyuven
al desenvolvimiento de una sociedad, cuya perpetuación esté fundada en la vida cívica.
Tomás Hobbes alagaba que los hombres se habían establecido en sociedad por temor a
la muerte violenta, y que ello auspició que cedieran parte de su libertad y se sometieran
a una coacción libremente aceptada. Sin embargo, el ser humano espera mucho más
que estar a salvo de la amenaza violenta de portadores privados que detentan fuerza
y aspiran a que la vida asociada contribuya a su convivencia y bienestar.
Hobbes también había advertido que el establecimiento del Estado obedeció al
carácter del hombre como animal político, pero más todavía al amor de los hombres a sí
mismos. Como el Estado se constituyó principalmente por la autoestima, no tanto por el
amor que se tiene por los semejantes, fue la utilidad el incentivo más poderoso para su
unión en la sociedad política. El grado de perpetuación de los estados ha obedecido
más al temor entre los hombres, que al amor que se inspiran; sin embargo, la unión
política no solamente se traba gracias a la coacción, sino también debido a la
persuasión que requiere estimular la ayuda mutua.
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La administración pública esencialmente consiste en una capacidad del Estado para
producir dicha utilidad, que a partir del siglo XVIII se proyectó en el impulso del
desarrollo de la sociedad. Tal capacidad ofrece un doble significado de la
administración pública y, por consiguiente, a dos definiciones, una amplia, otra estricta:
En sentido lato, administración pública es la actividad encaminada a acrecentar el poder
del Estado y expandir sus fuerzas interiores al máximo; es decir, lo hace formidable.
Constituye una capacidad que produce poder.
En sentido estricto, administración pública es la actividad que desarrolla la vida
asociada a través del orden, la seguridad y la subsistencia; es decir, auspicia la
convivencia civilizada. Consiste en una capacidad que produce civilidad.
"La administración pública no es meramente una máquina inanimada que ejecuta
irreflexiblemente el trabajo del gobierno. Si la administración pública tiene
relación con los problemas del gobierno, es que está interesada en conseguir los
fines y los objetivos del Estado. La administración pública es el Estado en acción, el
Estado como constructor".
Efectivamente: los estados más poderosos son los mejor administrados y, por
consiguiente, aquellos cuya balanza comercial es favorable, que detentan una hacienda
pública sana, y que producen lo suficiente para sostener a los habitantes del país y
traficar con el excedente; pero primordialmente son poderosos porque su administración
pública ha sido capaz de alimentar y educar a la población, brindarle salud y
asistencia, y procurarles lo necesario para facilitar la convivencia civilizada.
El Estado constituye una categoría histórica singular y distinta a otras formas de
dominación política que le precedieron, desarrollada gracias a su configuración externa,
es decir, la formación y delimitación del Estado frente a otros estados, así como a las
transformaciones en su existencia interior. Esto atañe a la magnitud, la estructuración y la
trabazón organizativa, así como la composición social del Estado.
El Estado moderno contiene una singularidad histórica configurada con un conjunto de
rasgos o caracteres distintos a las formas de dominación que le precedieron, cuya índole
es multifacética, merced a la confluencia de ingredientes políticos, económicos, sociales y
jurídicos.
Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en modalidades que acentúan algunos
aspectos prominentes del Estado moderno, personificándolo opcionalmente como un
Estado soberano, como un Estado nacional o como un Estado de Derecho.
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Este último, el Estado de Derecho, no constituye un fenómeno histórico concreto, sino un
conjunto de rasgos característicos que identifican al Estado moderno de manera peculiar.
En muchos estados han regido y rigen las leyes, pero la índole de la ley en el Estado de
Derecho tiene un carácter distintivo.
El Estado de Derecho externa con toda nitidez su configuración individualista por cuanto
que, al mismo tiempo, protege el derecho objetivo y las pretensiones jurídicas subjetivas
de la ciudadanía. Vela tanto por la vida pública, como por la vida privada; se
preocupa por igual del ciudadano, que del el individuo.
El Estado de Derecho se formó a partir de que el despotismo ilustrado incorporó al
derecho romano para legitimar a la monarquía absolutista y dar pauta a la protección
de la esfera privada de los súbditos.
Este fue un hecho extraordinariamente significativo, porque "Roma supo dar a la cultura
el elemento jurídico gracias al cual han podido enlazarse las tradiciones e instrumentos
políticos heredados de Grecia", además de que "quedó montado el adjetivo de
'publicus' como calificador de aquel sistema".
Tocó a los juristas fungir como portadores del Derecho Romano, sobre cuya base se
construyeron la Administración Pública y la Administración Judicial. Los centros educativos
que revolucionaron a la organización de los gobiernos absolutistas de entonces, fueron
las Universidades de Bolonia, en Italia, Leipzig, en Alemania y Salamanca, en España.
Aunque la tradición imperante establecía que los juristas se desempeñaran en la
organización judicial, a principio del siglo XVI ocurrió uno de los cambios más
trascendentales en la cultura política occidental: los hombres de leyes comenzaron a ser
reclutados preferentemente para la administración pública, en especial para los
Consejos, las Cancillerías y las Secretarías.
Así como el Derecho Romano sirvió de materia prima para la configuración de los
cimientos del Estado moderno, también propició una nueva vinculación entre el Estado y
los funcionarios: el contrato, que inspirado en la noción contractual de arrendamiento de
servicios romano, significó una forma nueva de relación jurídico-privada. El contrato
estableció a los derechos y obligaciones de los funcionarios, por un lado; y la percepción
de un salario determinado, por el otro, toda vez que se estipuló el tiempo delimitable de
los servicios.
En paralelo, se racionalizó el procedimiento judicial y la organización de los tribunales.
El reconocimiento y protección de los derechos subjetivos fueron poderosamente
impulsados por la Revolución puritana en Inglaterra, y promovidos extensivamente por
los despotismos ilustrados europeos, principalmente en Francia, antes de plasmarse en la
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Constitución de los Estados Unidos y la Declaración de los Derechos del Hombre y el
Ciudadano.
El Estado moderno está caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de la
administración pública al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales judiciales,
por la violación de los derechos individuales por los actos de la misma. La
administración pública es supeditada íntegramente a la ley, bajo el principio de
legalidad. La idea de un control tan intenso, es explicable por el rechazo a los rasgos
monárquicos aún perceptibles en el servicio público, durante los primeros años de los
regímenes republicanos.
La Constitución política está identificada con la idea de constitución del individualismo,
de modo que Estado de Derecho y Estado constitucional suelen identificarse. Tal
individualismo refleja un mundo de libertades: personal, privada, de contratación, de
trabajo e industria, de comercio y otras más. La esencia del orden constitucional así
diseñado, es que la esfera de libertad individual es por principio ilimitada, en tanto que
la facultad del Estado para invadirla es limitada por principio. Junto a la promoción de
tales derechos, el desarrollo y extensión de las constituciones representativas se
convirtieron en un elemento primordial del Estado moderno, cuyo saldo fueron las
constituciones políticas que adoptaron el principio de la división de poderes.
Las constituciones modernas cuidan meticulosamente de acotar las competencias de
la administración pública, partiendo de lo que Karl Schmitt definió como la
mesurabilidad de todas las manifestaciones del poder del Estado, en la cual
descansan el control y la contabilidad de los actos del Poder Ejecutivo, además de
la competencia y el papel del Poder Judicial. Estado de Derecho es aquél que
interviene en la esfera individual, mediante permiso legal; Estado de Derecho es
aquél que establece la independencia judicial: "El Estado burgués de Derecho se
basa en el 'imperio de la ley'. Es un Estado legalitario". Por consecuencia, el
concepto de ley no es igual al prevaleciente en cualquier organización de
dominación que se rigió por leyes. Aquí, no consiste en un mandato de los
gobernantes, porque sería igual a la voluntad del mandante, sino en el
sometimiento a la ley a partir del legislador mismo.
Schmitt, Carl. Teoría de la Constitución. México, Editora Nacional. 1961. pp. 152-
153.
El desarrollo del Estado de Derecho ha significado un proceso progresivo por el cual, a
partir del siglo XIX, su antigua condición de Estado liberal de Derecho ha ido dando
paso al Estado social de Derecho. Esto es particularmente visible en los países altamente
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desarrollados, donde las constituciones democráticas han tenido un amplio
desenvolvimiento.
La mutación de las características del Estado moderno como Estado de Derecho, dando
cabida a los rasgos sociales, ha superado la antigua idea de separación absoluta entre
la esfera pública y el ámbito de los derechos individuales.
Bajo esta noción, el Estado social de Derecho se identifica primordialmente por rasgos
tales como la seguridad social, la co-administración de lo público, y la disminución de los
riegos sociales de los obreros y los asalariados en general. El Estado social de Derecho,
en contraste a su liberal ancestro, se caracteriza por organizar democráticamente no
sólo al Estado, sino también a la sociedad, con la idea de ofrecer oportunidades reales
de igualdad para las clases trabajadoras dentro del proceso económico.
La generalización de la Policy social en los estados industrializados, principalmente en
países tales como Prusia e Inglaterra a finales del siglo XIX, obedeció a la necesidad de
superar las irregularidades sociales que estaban entorpeciendo el crecimiento económico
y estimulaban los conflictos sociales. El corolario de estas transformaciones fue la
conversión de los derechos liberales en derechos sociales, definidos principalmente por el
derecho a la participación democrática en la vida económica.
Luego de varias décadas de evolución hacia el presente, a pesar de las fuertes críticas a
que se ha sometido al Estado social de Derecho, los saldos ofrecidos al bienestar social
es considerado como muy elevado. Inclusive, el desempeño de funciones sociales por el
Estado ha sido considerado como una prueba de modernidad, para contrastarlo de
aquellos otros estados cuya vestustez está reflejada por la prominencia de tareas
primigenias, tales como la hacienda o la defensa.
La administración pública está caracterizada por atributos propiamente estatales. Dicha
administración, por principio, es una cualidad del Estado y sólo se puede explicar a
partir del Estado. Tal aseveración es aplicable a todas las organizaciones de dominación
que se han sucedido en la historia de la humanidad.
Jurídicamente, el concepto de administración pública se usa más frecuentemente en
sentido formal, el cual en palabras de Rafael Bielsa, no denota una persona jurídica,
sino un organismo que realiza una actividad del Estado.
En este sentido, si decimos "responsabilidad de la Administración" se quiere significar
que el acto o hecho de la Administración es lo que responsabiliza al Estado.
Así pues, en realidad es el Estado la parte en juicio, a ese título tiene la administración
pública el privilegio de lo contencioso administrativo (Enrique Sibaja Núñez).
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Actualmente el modelo de administración habitual es el modelo burocrático descrito por
Max Weber. Se basa en la racionalidad instrumental y en el ajuste entre objetivos y
medios.
Hemos adelantado que la administración pública es la actividad del Estado. Agrandes
rasgos, dicha actividad puede clasificarse en dos grandes tipos: actividades funcionales
y actividades institucionales.
Las actividades funcionales son las que tienen como propósito dirigir la realización del
trabajo que es el objeto vital de la administración pública; en tanto que las actividades
institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y operación de la
administración pública, por cuanto que constituye un organismo.
Las actividades funcionales entrañan un territorio de infinitas variedades, un abanico de
actos estatales de un orden tan diverso como lo han sido las responsabilidades del
Estado a lo largo de la historia.
Max Weber había advertido acerca de que difícilmente habría una tarea que no
hubiera tenido alguna relación con el Estado, pero que al mismo tiempo se le
considerara perpetuamente de su monopolio.
Esto es cierto, pero desde el siglo XVIII es evidente que el Estado ha monopolizado
actividades funcionales que le son inherentes, tales como las relaciones exteriores,
defensa, hacienda, justicia e interior.
Las actividades institucionales, por su parte, son aquellas que están involucradas en
Policies específicas, la seguridad y mantenimiento de la planta física, el reclutamiento y
manejo de personal, así como la contabilidad y la información.
Todas estas actividades, que tienen un carácter esencial, son distintas sustancialmente de
las actividades funcionales no sólo por cuanto a clase, sino por el hecho que no son
realizadas como un fin en sí mismo, sino como medios para alcanzar los propósitos a
cargo de aquellas.
El alcance de la administración pública, por consiguiente, llega al límite donde la
necesidad de la realización de los fines del Estado lo demanda. No hay, pues, más
límites que esas necesidades.
"La administración pública está relacionada con el qué y el cómo del gobierno. El qué
es el objeto, el conocimiento técnico de un campo que capacita al administrador para
realizar sus tareas. El cómo son las técnicas de dirección, los principios de acuerdo a los
cuales se llevan a cabo exitosamente los programas cooperativos. Cada uno es
indispensable; juntos forman la síntesis llamada administración".
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En administración pública todo está preñado de estatalidad, pero no todo lo estatal es
administrativo. De hecho, lo administrativo es un fenómeno tan antiguo como el Estado,
pero fue hasta el siglo XVIII que obtuvo la diferenciación y singularidad que la definió
dentro del mundo gubernamental.
Tal como es observable, la voz administración pública está integrada por dos palabras:
administración y pública.
En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias
gubernamentales tales como la justicia, la economía, las finanzas y los asuntos políticos
en general. Por este motivo, cada organización del gobierno tenía una índole
plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas, jurisdiccionales y
financieras.
Quizá el antecedente más antiguo de la personificación de un ente propiamente
administrativa, lo sea la Secretaría del Despacho de España establecidas en1621para
la" resolución de consultas y el manejo de papeles ".Hay que destacar que el concepto
mismo de Despacho surgió del propio oficio, más que disposiciones formales previstas de
antemano, debido a la exigencia de implementación de los asuntos corrientes de la
administración pública. Se trata de una dependencia esencialmente administrativa, con
un fuerte acento gestionador.
RAÍCES ETIMOLÓGICAS DE LA VOZ ADMINISTRACIÓN
La voz Administración tiene el mismo significado en los idiomas derivados del latín; del
igual modo, en los países donde se hablan estas lenguas ha tenido su mayor desarrollo
la Ciencia de la administración Pública (incluyendo a Alemania).
Dicha voz tiene una exacta correlación con el fenómeno conceptuado, lo que puede
observarse evocando su raíces: administración derivada de la voz latina administratio
compuesta por ad (a) y ministrare (servir, cuidar), que era empleada entre los romanos
para referir el acto o la función de prestar un servicio a otras personas. El foco de la
palabra administratio la ocupa el vocablo ministrare, que deriva del sustantivo minister
("el que sirve o ayuda"). Minister, a su vez, proviene de minis, voz referida a lo "menor",
como contraste de magis: lo "mayor". Por consiguiente, el minister era el funcionario
subordinado a la autoridad del magister, cuya tarea se circunscribía a la realización de
funciones subalternas. En suma: administrare significaba entre los romanos la satisfacción
de las necesidades de la sociedad, con un esfuerzo extra por parte de los oficiales: ad
ministrare.
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La precoz emergencia de ese tipo de instituciones, precedió el ímpetu reformista que
inundó a Europa e incitó un formidable movimiento de definición de lo propiamente
administrativo, que hacia el siglo XVIII se plasmó en el concepto de Policía. Esta
categoría sintetizó la esencia de la idea de administración, entrañado de suyo su
carácter público.
En Alemania, Johann Huiriche Gottlob von Justi explicaba que la voz Policía (Policey)
tenía dos sentidos diferentes, uno estricto, otro lato. El primero, "comprende todo lo que
puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente a la conservación del
orden y de la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la vida más cómoda, a
procurarles las cosas que necesitan para subsistir". Con respecto al segundo, afirmaba
que "se comprende bajo el nombre de Policía, las leyes y reglamentos que conciernen al
interior de un Estado, que tiran a afirmar su poder, a hacer un buen uso de sus fuerzas, a
procurar la felicidad de los súbditos".
Durante el siglo XIX la policía se transformó en administración pública, y del tal modo se
comenzó a desarrollar la materia administrativa dentro de los asuntos gubernamentales.
Tal como lo explicó un pensador "administrando se lleva con regularidad de los servicios
públicos. Estos servicios determinan la materia administrativa (...) los servicios públicos
que determinan a la materia administrativa corresponden a las diversas necesidades
sociales colectivas o sociales".
La materia administrativa ha consistido de antaño un campo del Estado, cuyo referente
definitorio esencial es su naturaleza pública.
Es pues evidente que la administración no toma su principio en convenios humanos, sino
que es un fenómeno procedente de la existencia misma de la sociedad, sin que los
convenios o leyes sirvan más que para organizarla, es decir, para determinar su modo
de existir, pues su existencia procede de los mismos principios que de la sociedad" .(...)"
Definiré pues la administración pública: es una potencia que arregla, corrige y mejora
cuanto existe, y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas".
Tal es la razón por la cual el orden jurídico no instituye a la sociedad ni a la
administración pública, sino solamente establece a su organización. Debido a que la
administración pública debe su vida al proceso social, dichas leyes únicamente le dan su
impulso vital en determinada dirección.
Con base en estas ideas, Carlos Juan Bonnin estableció desde principios del siglo XIX, los
principios de la administración pública:
1) Que la administración nació con la asociación o comunidad;
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2) que la conservación de ésta es el principio de la administración;
3) que la administración es el gobierno de la comunidad;
4) que la acción social es su carácter, y su atribución la ejecución de leyes de interés
general.
En sus cometidos, la administración pública relaciona a la comunidad con los individuos,
además de todo aquello que tiene que ver con su vida, goces y actividades. A ella
corresponde atender las necesidades públicas, tiene una índole propiamente pública.
La voz pública, igual que el vocablo política, tienen la misma raíz etimológica a histórica:
ambas palabras derivan de la raíz pul (multiplicidad, amplitud); de ella derivó en el
griego la palabra polis (ciudad, Estado), origen del concepto de política, y en el latín,
populus (pueblo), que es un sustantivo producido por la reduplicación de la voz pul.
El sustantivo populus se adjetivó en puplicus y luego en publicus, de donde derivó la
palabra público.
Así, política y pública, además de este parentesco etimológico, tienen un significado
conceptual común: ambas se refieren a lo colectivo, comunitario, conjunto. Es muy
significativo que entre los griegos y los romanos se identificara el Estado por su carácter
comprensivo y colectivo: Polis y República.
Es la palabra pública la que marca, con precisión inequívoca, el campo de problemas y
responsabilidades de la administración pública.
"Cuando un gobierno es organizado para la consecución de los negocios de la
comunidad, tenemos lo que ha sido llamada la administración pública".
Por consiguiente, la administración pública es más que una técnica y dirección eficientes,
se interesa primordialmente por los problemas de la sociedad. La asociación de
voluntades para la solución de un problema en común, es la que forja los rudimentos de
la administración pública. Esta no es un fin en sí mismo, sino un instrumento del gobierno y
una servidora de la comunidad. "La administración pública, desde el principio hasta el
final, tiene relación con los problemas sociales y económicos concretos, tales como la
salud, obras públicas, planeación regional y todos aquellos campos relacionados con la
actividad gubernamental".
Para White Leonard D. en su obra: Introducción al estudio de la Administración Pública
señala:”De manera bastante curiosa, quienes comentan las instituciones políticas
estadounidenses nunca han presentado un análisis sistemático de nuestro sistema
administrativo, salvo desde el punto de vista del abogado.
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Hasta hace pocos años, aun los libros de texto habían mantenido obstinadamente
cerrados los ojos ante este terreno enorme, lleno de problemas gubernamentales de
primera magnitud y fascinante interés, e incluso hoy despachan este tema con un simple
capítulo casual. Pero por cierto nadie sostendrá que es posible dejar de lado la
administración "como detalle práctico que algunos empleados podrán arreglar después
de que los doctores hayan convenido en los principios".
En los dos últimos decenios se ha producido una voluminosa literatura que trata del
aspecto administrativo del gobierno. Este volumen representa un intento por unir los
hechos sobresalientes de la experiencia y la observación estadounidenses y hacerles
frente en forma analítica y crítica. Realizarlo dentro de los límites de un solo volumen no
es tarea fácil, ya que implica el constante peligro de caer víctima de la Escila del
detalle indiscriminado, o del Caribdis de la generalización no debidamente apoyada.
La absoluta falta de un paso conocido a través de estas aguas inexploradas aumenta
mucho los peligros de la aventura.
El libro se basa al menos en cuatro suposiciones. Presupone que la administración es un
solo proceso, sustancialmente uniforme en sus características esenciales desde cualquier
punto que se le observe y, por tanto, evita el estudio de la administración municipal, la
administración estatal o la administración federal como tales. Además, supone que el
estudio de la administración debe partir de la base administrativa y no de los
fundamentos del derecho, y por ello se interesa más en los asuntos de la Asociación
Estadounidense de Administración que en las decisiones de los tribunales.
Además, presupone que la administración sigue siendo básicamente un arte, pero
atribuye importancia a la considerable tendencia que hay de transformarla en una
ciencia. Estamos presuponiendo que la administración se ha vuelto y seguirá siendo el
meollo del problema del gobierno moderno.
LA ADMINISTRACIÓN Y EL ESTADO MODERNO
La administración ha ido transformándose gradualmente en una profesión. Su tarea ha
aumentado en dificultad, responsabilidad y complejidad, hasta que hoy toca todas las
ciencias, desde la química y la mecánica hasta la psicología y la medicina. Por tanto,
necesita a su servicio a hombres y mujeres poseedores de tacto y de ideales, con la más
alta preparación científica y con una gran capacidad de organización y liderazgo. Está
empleando juristas y médicos, contadores y artistas, y al dirigir sus profesiones está
formando por sí misma una profesión suprema, con todas las implicaciones consiguientes
de semejante línea de progreso sobre sus normas, condiciones, aprendizaje y técnica.
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1. Alcance y naturaleza de la administración pública
Existe una unidad esencial en el proceso de la administración, ya sea que se le observe
en los gobiernos de ciudades, estados o federales, que impide toda clasificación
"estratificada" del tema. Tratarla como si fuese administración municipal, administración
estatal o administración nacional es dar por sentada una distinción que en realidad no
existe. Los problemas fundamentales, como el desarrollo de la iniciativa personal, la
seguridad de la competencia individual y la integridad, responsabilidad, coordinación,
supervisión fiscal, liderazgo y moral son, de hecho, los mismos; y casi todos los temas de
administración desafían las limitaciones políticas del gobierno local y el estatal. La
administración de la salud, la licencia a los practicantes de las ciencias médicas, el
control del comercio o la reclamación de tierras baldías tienen en realidad poca relación
[real] con las ciudades, los condados o los estados como tales. Y tampoco las respectivas
fases del gobierno de ciudad, estatal o federal presentan alguna variación considerable
en sus técnicas de administración.
Por consiguiente, de entrada nos parece importante insistir en que el proceso
administrativo es una unidad, y no concebirlo como administración municipal, estatal o
federal, sino como proceso común a todos los niveles de gobierno.
La administración pública es la administración de hombres y de materiales para realizar
los propósitos del Estado. Esta definición subraya la fase empresarial de la
administración y minimiza su aspecto legal y formal. Relaciona la dirección de los asuntos
gubernamentales con la dirección de los asuntos de cualesquiera otras organizaciones
sociales, comerciales, filantrópicas, religiosas o educativas, en todas las cuales se
reconoce que la buena administración es elemento esencial para el éxito. Deja en pie la
pregunta de hasta qué punto la administración misma participa en formular los
propósitos del Estado y evita toda controversia sobre la naturaleza precisa de la acción
administrativa.
El objetivo de la administración pública es la utilización más eficiente de los recursos
puestos a disposición de funcionarios y de empleados. Estos recursos no sólo incluyen las
actuales asignaciones y equipo material en forma de edificios públicos, maquinaria,
carreteras y canales, sino también los recursos humanos encarnados en los cientos de
miles de hombres y mujeres que trabajan para el Estado. En todos sentidos, una buena
administración intenta eliminar todo despilfarro, conservar material y energía y el logro
más rápido y completo de los propósitos públicos congruentes con la economía y el
bienestar de los trabajadores.
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El funcionamiento real de esta rama del gobierno tal vez pueda presentarse con mayor
realismo mediante una descripción de lo que ocurre en el curso de un día en un gran
departamento. Como ilustración, bastará el departamento de salud en una gran ciudad.
El trabajo comienza a las nueve de la mañana, cuando la mayoría de los trabajadores
están sentados ante sus escritorios. Al entrar en la oficina, firman una hoja o van al reloj
marcador, dejan sus ropas de calle en los vestidores, intercambian comentarios con sus
vecinos y se sientan para despachar el trabajo del día.
Se desarrolla toda una continua corriente de asuntos; llamadas telefónicas de los
ciudadanos, de los inspectores en el campo y de todo detalle en especial; los clientes [en
las ventanillas] llaman a propósito de una gran variedad de temas, grandes y pequeños;
llegan informes telegráficos de una ciudad vecina, donde amenaza una epidemia; hay
conferencias dentro de las oficinas; conferencias entre oficinas; los mensajeros corren en
todos sentidos; policías de las estaciones loca-les de salubridad traen muestras para
análisis y ciudadanos ansiosos buscan los resultados de las muestras traídas ayer; llega
una delegación de los agentes de pompas fúnebres a protestar contra el estado de la
morgue en los hospitales; un concejal pide cita para uno de sus partidarios locales; una
veintena de prostitutas aguardan en la sala de espera a ser examinadas antes de
aparecer en el tribunal; un vendedor protesta contra la entrega de un contrato de
suministro a los laboratorios; un puñado de holgazanes susurra en grupos formados al
azar en los corre-dores, y a la mirada del no iniciado todo parece el colmo de la
confusión y del desorden.
Sin embargo, una observación más detenida disipa la primera impresión; los diversos
tipos de trabajo se separan y asignan a hombres y mujeres que han recibido una
preparación especial; ciertos tipos de investigaciones o quejas se atienden por medio de
métodos preestablecidos; se llenan machotes y se envían por el camino apropiado a su
resolución final; algunos negocios corren por cuenta de un empleado y otros se remiten al
subjefe de la oficina, de modo que el trabajo rutinario va a parar a las filas inferiores
del servicio por un proceso de selección, mientras que los asuntos de importancia se
turnan a la atención de los altos funcionarios.
Así procede de manera ordenada todo el complicado ajetreo de la oficina; algunos se
pasan el día llenando formas, otros atendiendo correspondencia, otros contestando a
quejas telefónicas y dirigiendo a inspectores; algunos más dictan correspondencia, hacen
análisis bacteriológicos, inspeccionan sistemas de ventilación, otorgan licencias, llenan
machotes, mientras que a la cabeza de la oficina el comisionado de salud pública
mantiene la necesaria conexión del departamento con el consejo y el alcalde de la
ciudad, con la organización del partido, con el comité de finanzas, con el público y con
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las autoridades sanitarias del estado y del gobierno federal, sin dejar de asegurarse de
la adecuada operación de las muchas fases de trabajo del departamento mismo.
Todo esto está muy lejos del amanuense egipcio que escribía trabajosamente a mano en
su rollo de papiro, pero la historia natural de la administración conecta sus formas
antiguas y modernas en una secuencia ininterrumpida de desarrollo. En realidad, el
proceso de especialización ha producido una prodigiosa transformación de los métodos,
pero los deberes administrativos esenciales relacionados con asuntos militares, con las
finanzas, con el personal doméstico del "rey" se siguen desempeñando con los mismos
objetivos que antaño. Lo que diferencia al funcionario público moderno del escriba de la
Antigüedad es el maravilloso equipo material con el que trabaja y las aportaciones que
la ciencia ha hecho y sigue haciendo a su profesión.
Vemos así que la administración pública es la ejecución de los negocios públicos; el
objetivo de la actividad administrativa es la realización más expedita, económica y
completa de los programas públicos. Esto, obviamente, no es el único objetivo del Estado
como unidad organizada; la protección de los derechos privados, el desarrollo de la
capacidad cívica y el sentido de responsabilidad civil, el debido reconocimiento de las
múltiples fases de la opinión pública, el mantenimiento del orden, la aportación de un
mínimo de bienestar nacional: todo ello exige la inmediata atención del Estado. La
administración debe correlacionarse con otras ramas del gobierno, además de ajustarse
a la inmensa cantidad de esfuerzo privado que en los Estados Unidos, mucho más que en
ningún otro lugar, complementan toda iniciativa pública. El capítulo siguiente trata de
estos ajustes, pero aquí cabe distinguir entre los campos adyacentes de la administración
y del derecho administrativo.
Se dice que "el derecho administrativo es aquella parte del derecho público que fija la
organización y determina la competencia de las autoridades administrativas, e indica los
remedios individuales por la violación de sus derechos".
Esa definición indica atinadamente que el tema corresponde al ámbito del derecho, y
señala su mayor objetivo: la protección de los derechos privados. El objetivo de la
administración pública es la eficiente dirección de los asuntos públicos.
Estas dos metas no sólo son diferentes, sino que muchas veces entran en conflicto. Desde
luego, la administración se rige por las reglas del derecho administrativo, así como por
los requerimientos del derecho constitucional; pero dentro de unos límites así fijados,
busca la realización más eficaz de los propósitos públicos. Todo el asunto ha sido bien
formulado por el profesor Freund.
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El pensamiento de los interesados en la administración pública parece preocupado
principalmente, de momento, por problemas de eficiencia. Esto es fácil de comprender.
Con la rápida expansión del control gubernamental sobre todo tipo de asuntos
importantes, en general nos hemos aferrado a la teoría del autogobierno de la
organización administrativa, que no produce el más alto grado de conocimientos y
capacidad de los expertos.
Sin embargo, mayores poderes administrativos exigen mayores salva-guardas contra sus
abusos, y mientras exista la posibilidad de error oficial, de parcialidad o de exceso de
celo, la protección del derecho privado será un objeto tan importante como la aplicación
de alguna política gubernamental.
Los estudiosos del gobierno están familiarizados ya con la tradicional división de las
actividades gubernamentales en legislativas, ejecutivas y judiciales.4 Es importante
comprender que todo el trabajo de la administración incluye los tres tipos de actividad,
aunque una aplicación estricta de la teoría de la separación de poderes parecería
confinarla a los asuntos "ejecutivos". Después de señalar que la comisión administrativa
ejerce una autoridad que es en parte ejecutiva, en parte legislativa y en parte judicial,
Croly afirma que "simplemente es un medio de consolidar las actividades divididas del
gobierno, con ciertos propósitos de prácticas sociales", y pasa luego a hacer una
defensa razonada de esta fusión de poderes .5 La administración tiende cada vez más,
de hecho, a invadir los campos establecidos de la legislación y de la asignación,
planteando problemas importantes que serán el tema de estudio de capítulos
posteriores.
De hecho, quienes estudian los asuntos públicos gradualmente están tomando conciencia
de que la administración se ha convertido en el corazón del moderno problema del
gobierno. En una época anterior y más sencilla, los cuerpos legislativos tenían tiempo
para hacer frente a las cuestiones principales, cuyo carácter era apropiado para las
deliberaciones de la mentalidad de los legos; eran básicamente problemas que incluían
juicios sobre cuestiones importantes de ética política, como otorgar el voto a los
ciudadanos aboliendo las exigencias de propiedad, la disposición de las tierras
públicas, la privación del apoyo a la Iglesia anglicana o la liberación de un Estado
monárquico. Los problemas que aquejan a los cuerpos legislativos de hoy a menudo
están enredados con cuestiones técnicas o se tornan exclusivamente técnicos, y el lego
sólo puede tener esperanzas de manejarlos empleando los servicios del experto.
El control del gobierno local, la regulación de las utilidades, la aplicación de la
enmienda de prohibición, la asignación de fondos para una marina, la organización de
un departamento de salubridad, el mantenimiento de un servicio nacional de
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investigación agrícola: todas ellas son cuestiones que sólo podrán ponerse en los
estatutos con ayuda de hombres que conozcan los detalles operativos en cada caso.
Descubrimos así en el servicio administrativo a un funcionario que sabe todo lo que se
puede saber acerca del control de las enfermedades trasmitidas por el agua, otro que
tiene en la punta de los dedos toda la información disponible sobre el añublo del trigo y
otro al que nadie puede superar en asignaciones para el servicio de parques nacionales.
Estos hombres no sólo son útiles para unos legisladores abrumados por la creciente
inundación de propuestas de ley; simplemente, son indispensables. Ellos son el gobierno.
Hasta podríamos sugerir que la tradicional mención de la legislatura como la agencia
fundamental del triunvirato gubernamental está destinada a ser remplazada en fecha
no muy lejana por un análisis más realista, que establecerá el gobierno como la tarea
de administración, operando dentro de las esferas que puedan quedar circunscritas por
legislaturas y tribunales.
2. El surgimiento de la administración Desde luego, fue de la Gran Bretaña de donde los
Estados Unidos derivaron sus instituciones administrativas. Nuestros gobiernos locales
siguen las pautas del modelo inglés del siglo XVII. Descentralizados, auto-gobernados y
dominados por la "squire-arggía", demostraron ser fácilmente adaptables a las
condiciones económicas y sociales del Nuevo Mundo. Aún hoy, las líneas principales de
nuestra estructura administrativa están profundamente influidas por su origen inglés; en
las comunidades estadounidenses no puede encontrarse en parte alguna el prototipo del
intendente continental o de su sucesor, el prefecto.
Pero los medios social y económico moderno en que opera la administración y la
insistente demanda de un grado cada vez mayor de intervención del Estado imponen la
cuestión de si un Estado industrial e intervencionista moderno puede actuar sobre la
limitada base de un esfuerzo voluntario y, sustancialmente, de aficionados que
caracteriza nuestra herencia administrativa. Los problemas a los que hoy deben
enfrentarse todos los funcionarios son tan variados, de carácter tan técnico, de tan
apremiante solución, que apenas parece posible que el Estado pueda sostenerse, salvo
que adopte al menos algunas de las características esenciales de una administración
burocrática.
Hoy, es imperativo que los Estados democráticos aprovechen la ventaja de un servicio
civil caracterizado por la permanencia en el cargo, la preparación especial para cargos
oficiales, el interés profesional de parte del funcionario público y la lealtad exclusiva a
los intereses del Estado. Nadie interpretará esta sugerencia diciendo que hablamos en
favor de las instituciones autocráticas en contraste con las democráticas. Pero las
democracias pueden tomar con provecho de sistemas administrativos más organizados
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aquellos elementos que se puedan adaptar bien a sus instituciones políticas
fundamentales, con objeto de hacer más eficaces los logros de sus propios propósitos y
programas.
El hecho es que el papel de la administración en el Estado moderno se ve muy afectado
por el medio político y cultural general de la época. La escuela de laissez faire de
filosofía social, que exigía restringir al mínimo las actividades del Estado para limitarlas
a la protección externa y la policía, creó una situación en que la administración era de
poco alcance y débil operación. Se consideraba que los funcionarios no eran sino un mal
necesario, y la burocracia un peligro omnipresente. En el continente europeo, gobiernos
irresponsables, capaces en gran medida de desafiar los deseos del pueblo y a menudo
carentes de programas de mejora social, contribuyeron en mucho al argumento filosófico
en favor de la no intervención del Estado.
La Revolución Industrial y sus muchas consecuencias sociales, económicas y políticas fueron
fundamentalmente responsables de la nueva filosofía social y del nuevo concepto de
administración pública. El laissez faire ha sido abandonado por filósofos y estadistas por
igual, y con el siglo XX se inauguró una nueva era de actividad colectiva. La expansión
de la industria en escala nacional e internacional, el aumento del transporte por
ferrocarril, autobús y aeroplano, la transformación de la comunicación por los modernos
sistemas postales, la prensa, el telégrafo, el teléfono, la comunicación inalámbrica y la
radio, la movilidad enormemente intensificada de personas e ideas, la urbanización de
los Estados industriales y la cristalización de poderosas clases sociales e intereses
económicos no sólo han ensanchado el área y la intensidad de la actividad
administrativa, sino que también han añadido nuevos tipos de problemas y amplificado
la importancia y la dificultad de los antiguos.
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BIBLIOGRAFÍA
Omar Guerrero. Principios de Administración Pública
Calderón M., Hugo H. (1996) Derecho Administrativo I
White Leonard D. Introducción al estudio de la Administración Pública
http://inep.org Potenciado por Joomla! Generado: 30 January, 2009, 23:54
Justi, Johann Heinrich Gottlob von. Elementos Generales de Policía. Barcelona, por Eulalia Piferrer, Viuda,
Impresora del Rey nuestro Señor. Plaza del Ángel. Año 1784. p. XI.