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Las entidades estatales han venido adquiriendo predios en distintasmodalidades. Una de ellas es la denominada afectación en uso, porla cual los organismos públicos pueden usar a título gratuito un predio

siempre que destinen su uso a un servicio público determinado. El autor

analiza este tipo de adquisición de inmuebles y desarrolla la tesis de que

esta modalidad no impide al Estado ejecutar proyectos de inversión públi-

ca relativos a la construcción sobre el predio en cuestión.

RESUMEN

LA AFECTACIÓN EN USO DE PREDIOS ESTATALESNO IMPIDE EJECUTAR PROYECTOS

DE INVERSIÓN PÚBLICA

Flavio F. DIOSES MENDOZA

Abogado con maestría en Gestión Pública.Experto en Saneamiento Legal del PatrimonioInmobiliario Estatal, certificado por la SBN.Docente universitario, investigador jurídicocon estudios de alta especialización enDerecho Administrativo y ProcedimientosAdministrativos; y Contrataciones con elEstado.

I. EL PROBLEMA

A lo largo de la historia las diferen-tes instituciones del Gobierno Cen-

tral, así como los Gobiernos Re-gionales y Locales, han adquirido predios (terrenos, edificios, casas,departamentos, depósitos, etc.) enlas siguientes modalidades: afecta-ción en uso, donación, comodato,transferencia interestatal; inclusive,mediante posesión o aporte regla-mentario. Asimismo, han adquiridoedificaciones (fábrica) donadas por particulares, para destinarlos ya seaal uso o servicio público confor-me a nuestro ordenamiento jurídi-

co. Entre aquellas entidades bene-ficiadas podemos citar algunas deellas, por ejemplo, el Ministerio deSalud ha recibido terrenos para des-tinarlos a Centros de Salud; EsSa-lud para construir Postas Médicas;la Policía Nacional del Perú paradestinarlos a Comisarías, Comple- jos Policiales, Unidades OperativasEspecializadas o Administrativas.

Sin embargo, las entidades men-cionadas aún a la fecha no han lo-

grado regularizar la situación legalde todo su portafolio inmobiliario, pese a existir normas legales y re-glamentarias que exigen su sanea-miento físico-legal, hecho que hadado lugar a la proliferación de

invasores y/o, traficantes de terre-nos que actúan de manera indivi-dual o asociada, para luego adjudi-cárselos vía judicial empleando unaserie de astucias jurídicas.

II. BASE NORMATIVA SOBRELA AFECTACIÓN EN USO

Considerando que la intención deeste trabajo es clarificar de mane-

ra objetiva y asertiva las dudas sobre la pregunta ¿se pueden ejecu-tar Proyectos de Inversión sobrepredios afectados en uso a favorde las diferentes entidades públi-cas? Entonces, resulta necesarioabocarnos únicamente a revisar eluniverso de los dispositivos legalessobre la materia para luego expo-nerlos en sentido lato y ver si per-miten o impiden que las entidades públicas ejecuten Proyectos de In-versión (construir) en predios que

les han sido afectados en uso, a lasentidades de la administración pú- blica que alude el artículo I del Tí-tulo Preliminar de la Ley N° 27444- Ley del Procedimiento Adminis-trativo General.

1. De la Ley N° 29151

La Ley N° 29151 - Ley General delSistema Nacional de Bienes Esta-tales (en adelante, la ley) disponeque las entidades que conformanel Sistema Nacional de Bienes Es-tatales (art. 8), se encuentran en eldeber de otorgar un eficiente usoy aprovechamiento económico y/osocial de sus bienes y de los quese encuentran bajo su administra-

ción, atendiendo a los fines y obje-tivos institucionales (art.18). Nó-tese que el espíritu de la normacitada es que las entidades públi-cas utilicen el bien para activida-des inherentes a la función propiade la institución; la menciona-da ley no establece ninguna limi-tación con relación a la necesidadde construir el predio que ha sidoasignado en la modalidad de afec-tación en uso.

2. Del Reglamento de la Ley

El Reglamento de la Ley N° 29151aprobado con Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA (en ade-lante, el Reglamento), hace lo propio al establecer que las entidades

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afectatarias de inmuebles deben ob-servar ciertos preceptos. Por ejemplo, el artículo 10 establece las fun-ciones, atribuciones y obligacionesde las entidades; atribuyéndoles

que deben procurar que los bienesinmuebles que estén a su cargo,mantengan o incrementen su valorde acuerdo a la finalidad asignada(literal c); y en el literal “g”, pre-ceptúa que son funciones de las en-tidades públicas aprobar los actosde adquisición, procurando el me- jor aprovechamiento económico ysocial de los mismos. El artículo 30sostiene que las personas naturaleso jurídicas que tengan a su cargo bienes estatales bajo cualquier mo-

dalidad deberán destinarlos a acti-vidades que no sean contrarias a losfines del Estado.

El artículo 97 define a la afectaciónen uso, de la siguiente manera: “Porla afectación en uso solo se otorgael derecho de usar a título gratuitoun predio a una entidad para que lodestine al uso o servicio público yexcepcionalmente para fines de in-terés y desarrollo social. Las con-diciones específicas de la afecta-ción en uso serán establecidas en laResolución que la aprueba o en susanexos, de ser el caso”. La redac-ción de este artículo orienta que laafectación se puede dar en dos supuestos: el primero, exclusivamen-te para entidades públicas cuan-do el inmueble sea destinado parauso o servicio público; y el segun-do, para aquellas que son públicas,excepcionalmente para fines de in-terés y desarrollo social.

Aún, el segundo supuesto invocado

no precisa en qué casos de interésy desarrollo social se puede dar laafectación en uso.

La descripción de la norma regla-mentaria no indica que la afecta-ción en uso deba recaer solamenteen terrenos o predios con edifica-ción, hecho que deja en clara evi-dencia que dicha afectación se pue-de dar en ambos casos.

El artículo 101 señala que: “Laafectación en uso es a plazo deter-

minado o indeterminado, de acuer-do a la naturaleza del proyecto para el uso o servicio público, de- biendo establecerse el mismo en la

resolución aprobatoria bajo sanciónde nulidad. La entidad que apruebael acto podrá modificar el plazo deacuerdo con la naturaleza del uso o

servicio público, para lo cual, emi-tirá la respectiva resolución susten-tatoria”. Recién en este extremo lanorma reglamentaria se pronunciasobre el proyecto.

3. De la Directiva N° 05-2011-SBN

En cuanto a prórrogas, la Directi-va N° 05-2011-SBN, en su numeral2, inciso 1.7, sostiene que “las afec-taciones en uso aprobadas a plazodeterminado podrán ser objeto de prórroga, previa evaluación de la

unidad orgánica competente”. Ob-viamente que esa evaluación impli-ca que la entidad afectataria al mo-mento de solicitar prórroga, debesustentar documentadamente la ne-cesidad de continuar con la afec-tación en uso, haciendo ver que el predio viene cumpliendo con la fi-nalidad asignada en congruenciacon los fines institucionales y en ar-monía con el respectivo Plan Ope-rativo Institucional y las políticassectoriales, articuladas con las po-líticas de Estado establecidas en elAcuerdo Nacional.

Revisada en su conjunto la direc-tiva in comento, encontramos quecuando la entidad afectataria cons-truya deberá efectuar la declarato-ria de fábrica de las obras ejecuta-das en el predio afectado, a favordel Estado o la entidad propietaria(numeral 2, inciso 1.14); sin embargo, no se encontró prohibiciones para la ejecución de Proyectos de

Inversión sobre predios afectadosen uso. La aludida directiva indi-ca el procedimiento administrativoque debe cumplirse para solicitar la

afectación en uso y, señala los do-cumentos que debe contener dichasolicitud, infiriéndose de la mis-ma que, en caso se trate de terre-no a construir y destinarlo ya sea

para uso o servicio público, la en-tidad solicitante deberá presentar:el plano perimétrico del predio ensistema de coordenadas UTM, conindicación de área, linderos, ángu-los y medidas perimétricas, autori-zado por ingeniero o arquitecto co-legiado; asimismo, presentará laMemoria Descriptiva indicando laubicación, el área, los linderos, lasmedidas perimétricas y la zonifica-ción (con los nombres de los colin-dantes, si los hubiere) autorizado

por ingeniero o arquitecto colegia-do; de igual manera presentará elanteproyecto de la obra y la facti- bilidad económica. Por consiguien-te, sí se pueden ejecutar Proyectosde Inversión en inmuebles afecta-dos en uso.

III. DE LA LEY YREGLAMENTO DEL SNIP

1. De la Ley N° 27293, Ley delSistema Nacional de InversiónPública (SNIP)

La ley sostiene que la viabilidad deun proyecto es requisito previo a lafase de inversión y se aplica a unProyecto de Inversión Pública quea través de sus estudios de prein-versión ha evidenciado ser social-mente rentable, sostenible y compatible con los lineamientos de política. En ese sentido, la declara-ción de viabilidad de un proyectosolamente podrá otorgarse, si este

cumple con los requisitos técnicosy legales establecidos por la norma-tiva del Sistema Nacional de Inver-sión Pública.

2. Del Reglamento

El Reglamento de la Ley del Siste-ma Nacional de Inversión Pública(en adelante, el Reglamento), aprobado con Decreto Supremo N° 102-2007-EF, resalta que, “la declara-ción de viabilidad de un proyectosolamente podrá otorgarse, si este

cumple con los requisitos técnicosy legales establecidos por la norma-tividad del Sistema Nacional de In-versión Pública”.

No existe normalegal, reglamentariao directiva queimpida construir en

terreno afectadoen uso a favor deentidad pública.


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3. De la Directiva General delSistema Nacional de In-versión Pública - DirectivaN° 01-2011-EF/68.01

Esta directiva establece las funcio-

nes y responsabilidades de la Uni-dad Formuladora (UF); señalandoasí, que la UF tiene entre sus responsabilidades “verificar que secuenta con el saneamiento físico le-gal correspondiente o se cuenta conlos arreglos institucionales respec-tivos para la implementación delPIP, cuando corresponda, a efec-tos de asegurar la sostenibilidaddel PIP”. De lo anotado, se apre-cian dos supuestos que disyunti-vamente constituyen requisito parala ejecución del Proyecto de Inver-sión Pública. El primero, se re-fiere al saneamiento físico-legal que, comprenderá todas las accio-nes destinadas a lograr que en losRegistros Públicos figure inscrita larealidad jurídica actual del bien sobre el cual se ejecutará el proyec-to, y con ello, garantizar que el mis-mo sea rentable y sostenible en eltiempo; el segundo, corresponde alos arreglos institucionales, es de-cir, la formalidad que deben obser-var las entidades que participan enmaterialización de la afectación enuso; en sentido estricto, la entidadafectataria debe contar con la respectiva Resolución que aprueba laafectación en uso, la cual le permi-ta ejercer el derecho de usar el pre-dio afectado.

IV. ANÁLISIS

Hemos visto que ninguna de lasnormas invocadas prohíbe ejecu-tar proyectos de inversión en pre-dios estatales. El espíritu de la leydel Sistema Nacional de Bienes Es-tatales es que a los bienes estata-les se les otorgue un eficiente usoy aprovechamiento económico,

atendiendo los fines instituciona-les. Lo propio hace la ley del SNIP,al sostener que la viabilidad de un proyecto debe ser socialmente ren-table, sostenible y compatible conlos lineamientos de política.

En efecto, los Proyectos de Inver-sión deben desarrollarse en el mar-co de las políticas sectoriales arti-culadas con las políticas públicas.Claro está, que cuando se afecta enuso un predio –puramente terreno–es porque la entidad pública que losolicita tiene la necesidad de inver-tir en el mismo, caso contrario, laafectación no tendría razón de ser;lo mismo sucede en el caso de laafectación de un predio con edifica-

ción que en el transcurso del tiem- po y conforme a las necesidades dela entidad, requiere ser demolido para erigir nueva edificación queresponda a sus requerimientos.

La entidad que solicita la demoli-ción debe ejecutar inmediatamenteuna nueva edificación adecuada alas necesidades de la finalidad paralo cual se le entregó el bien, salvoque la causa de la demolición sea por estado ruinoso, la que se sus-tentará con un informe de la auto-ridad responsable y/o competenteen la jurisdicción del bien. En esteúltimo caso, el predio deberá serrestituido a la entidad conceden-te del derecho respectivo. La deci-sión de proceder con la demolición

de inmuebles estatales se formalizamediante Resolución del Gobier-no Regional o la SBN, de acuer-do con sus respectivas competen-cias, sin perjuicio de los trámites y

requisitos exigidos por la autoridadmunicipal.

Toda afectación en uso transita porla posibilidad de que puede ser ma-teria de extinción; y, en su caso, elReglamento de la Ley N° 29151 se-ñala que la misma se produce por:

1. Incumplimiento y/o desnaturali-zación de su finalidad.

2. Renuncia a la afectación.

3. Extinción de la entidad afecta-

taria.4. Destrucción del bien.

5. Consolidación del dominio.

6. Cese de la finalidad.

7. Otras que se determinen pornorma expresa.

Cuando la norma se refiere a con-solidación del dominio, se entien-de que la titularidad de la propie-dad ha sido trasladada a la entidadafectataria.

V. CONCLUSIÓN

Considerando que no existe nor-ma legal, reglamentaria o Directivaque impida construir sobre terrenoafectado en uso a favor de entidad pública, cabe recordar que la Cons-titución Política del Estado, establece: “nadie está obligado a hacerlo que la ley no manda, ni impedi-do de hacer lo que ella no prohíbe”.Entonces, es de resaltar que, en tan-to la entidad pública beneficiadacon la afectación en uso cumpla lafinalidad asignada, existe abierta-mente la posibilidad de la consoli-dación del dominio, sin importar latemporalidad.

El espíritu de laley del SistemaNacional de BienesEstatales es que a

los bienes estatalesse les otorgue uneficiente uso yaprovechamientoeconómico.

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