al oficio n° 14074 - contraloría general de la república · 2017. 11. 19. · 14074 15 de...

División Jurídica

Contraloría General de la República

T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: [email protected]

http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica

Al contestar refiérase

al oficio N° 14074

15 de noviembre de 2017 DJ-1356 -2017

Licenciada Nery Agüero Montero Jefa de Área, Comisiones Legislativas ASAMBLEA LEGISLATIVA

Correo electrónico: [email protected] ; [email protected] Estimado Señora:

Asunto: Criterio sobre proyecto de ley tramitado bajo el expediente nº

20253. Dentro del plazo solicitado en nuestro oficio n° DJ-1302-2017 (13286) del 2 de noviembre de 2017, nos referimos a su memorial n° AL-CPAJ- OFI-0095-2017 mediante el cual consulta el criterio del órgano contralor, con relación al proyecto de ley que se tramita en el expediente nº 20.253 denominado “Veedurías ciudadanas para la promoción de la participación y la convivencia política”, iniciativa que fue publicada en el Alcance n° 165 a La Gaceta n° 128 del 6 de julio de 2017.

I CONSIDERACIONES GENERALES CON RELACIÓN A LA GESTIÓN PÚBLICA Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

Un primer aspecto por señalar, es que la participación ciudadana –como

elemento integrante del derecho a la buena administración y al buen gobierno- constituye, un aspecto de especial trascendencia en lo que hace a la interacción entre los entes públicos y la ciudadanía, cuyo punto de contacto viene dado por la gestión pública, la cual refiere al conjunto de acciones que ejecutan las instituciones del Estado para dar cumplimiento a los fines que les han sido asignados, esto a través del ejercicio de funciones de planificación, ejecución, control y evaluación.

Ahora bien, siendo que el concepto moderno de gestión pública se orienta a la

obtención de resultados, cada una de las funciones recién reseñadas (planificación,

http://www.cgr.go.cr/

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

División Jurídica

2




ejecución, control y evaluación) debe desarrollarse con la intención de dar cumplimiento a los mandatos que fija el ordenamiento jurídico, esto de forma no solamente oportuna, transparente y eficiente, sino también participativa en aras de potenciar la satisfacción de las necesidades de los habitantes.

Lo anterior ha llevado a postular, un modelo de gestión pública orientado a la

satisfacción de las necesidades sociales con arreglo a los principios constitucionales de eficiencia y eficacia, el fortalecimiento de los servicios públicos con mayores estándares de calidad y la identificación de oportunidades para procurar mayores espacios a la participación ciudadana.

Bajo esta inteligencia, la Declaración de la Alianza para el Gobierno Abierto, la

cual fue suscrita por Costa Rica en enero de 2012, parte del reconocimiento que los pueblos del mundo entero exigen una mayor apertura de sus gobiernos, demandan mayor participación ciudadana en los asuntos públicos y, finalmente, buscan que el aparato administrativo sea más transparente, eficaz y responsable.

A tono con lo anterior, interesa destacar que en el apartado de opiniones y

sugestiones de la Memoria Institucional de la Contraloría General correspondiente al año 2015, se subrayó el hecho de que en los Estudios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) sobre Gobernanza Pública para un Gobierno Abierto en América Latina1, se han formulado varias recomendaciones que en los términos de la participación ciudadana se centran, en la estimulación activa del movimiento ciudadano y la incorporación de la participación ciudadana en el diseño de las iniciativas de gobierno abierto, como por ejemplo la implementación de programas “alfa” o “beta”2 para que los ciudadanos expresen sus opiniones.

1 OCDE (2015), Gobierno Abierto en América Latina, Estudios de la OCDE sobre

Gobernanza Pública, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264225787-es 2 Son programas que el Reino Unido y Chile implementaron para que el ciudadano exprese

sus opiniones con relación a los lineamientos y estándares técnicos de plataformas de datos abiertos y sus interfaces. Al efecto se puede consultar la página 216 del documento de la OCDE titulado “Políticas y Lineamientos de Gobierno Abierto en Costa Rica” en la siguiente dirección web: https://books.google.co.cr/books?id=4Wp7BgAAQBAJ&pg=PA216&lpg=PA216&dq=programas+%E2%80%9Calfa%E2%80%9D+o+%E2%80%9Cbeta%E2%80%9D+para+que+los+ciudadanos+expresen+sus+opiniones&source=bl&ots=7ZfbdpkOSh&sig=4Z9-NZfGGZJHnXxhpHL8uTakC-I&hl=es&sa=X&ved=0ahUKEwiH7O3PsZvXAhVM6yYKHTa3AfUQ6AEIJjAA#v=onepage&q=programas%20%E2%80%9Calfa%E2%80%9D%20o%20%E2%80%9Cbeta%E2%80%9D%20para%20que%20los%20ciudadanos%20expresen%20sus%20opiniones&f=false


https://books.google.co.cr/books?id=4Wp7BgAAQBAJ&pg=PA216&lpg=PA216&dq=programas+%E2%80%9Calfa%E2%80%9D+o+%E2%80%9Cbeta%E2%80%9D+para+que+los+ciudadanos+expresen+sus+opiniones&source=bl&ots=7ZfbdpkOSh&sig=4Z9-NZfGGZJHnXxhpHL8uTakC-I&hl=es&sa=X&ved=0ahUKEwiH7O3PsZvXAhVM6yYKHTa3AfUQ6AEIJjAA#v=onepage&q=programas%20%E2%80%9Calfa%E2%80%9D%20o%20%E2%80%9Cbeta%E2%80%9D%20para%20que%20los%20ciudadanos%20expresen%20sus%20opiniones&f=false







División Jurídica

3




Vale mencionar, en lo que toca a la innovación de los procesos públicos y el aprovechamiento del conocimiento e información que se genera en el Sector Público, que la participación ciudadana también es vista como la implicación de los ciudadanos y otros actores en la tarea de gobernar, lo cual demanda la existencia de espacios para incidir en la emisión de políticas públicas y en los procesos de toma de decisiones3, así como la posibilidad de transmitir a las autoridades gubernamentales los beneficios de la experticia colectiva4.

Ahora bien, en línea con lo que viene siendo indicado es importante apuntar,

que mediante el expediente legislativo n° 13409 iniciado el 4 de octubre de 1998, la entonces diputada Joycelyn Sawyers Royal y otros nueve legisladores presentaron ante la Asamblea Legislativa, un proyecto de ley tendiente a reformar parcialmente el párrafo primero del numeral 9 de la Constitución Política. En la respetiva exposición de motivos se indicaron las razones que inspiraron dicha reforma en los siguientes términos:

“la reforma constitucional propuesta, trata -con fundamento en lo anterior- de la forma de gobierno: “popular, representativo, participativo, alternativo y responsable” y de los derechos de los ciudadanos: “lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí [...]” ”…Con ello queda claro que el ejercicio del poder, es un derecho ciudadano inalienable, y que este emana o se origina en el ciudadano mismo, aunque en algunas circunstancias -por su decisión directa y soberana- pueda delegarlo, designando representantes que tomen en su nombre las decisiones o expidan las normas que habrán de ser de acatamiento obligatorio para todos los habitantes del país. De ahí la célebre frase del ex Presidente Lincoln de los Estados Unidos de América: gobierno del pueblo, para el pueblo y por el pueblo. En la definición del sistema político que nos rige, es importante establecer de manera indubitable, que es el pueblo, en el ejercicio de su poder ciudadano, el que gobierna…” (La negrita es del original)

3 Goberna. Guía práctica para abrir gobiernos – Manual de “Open Government” para

gobernantes y ciudadanos. Instituto Universitario de Investigación Ortefa y Gasset. Fundación José Ortega y Gasset-Gregorio Marañón. Escuela de Política y Alto Gobierno. 2014. 4 Véase el Memorando de Transparencia del Gobierno de los Estados Unidos de América

(2009) que se considera el antecedente de la Alianza para el Gobierno Abierto. https://www.whitehouse.gov/the_press_office/ TransparencyandOpenGovernment.


https://www.whitehouse.gov/the_press_office/

División Jurídica

4




Tal y como se advierte, los promotores de la iniciativa – finalmente aprobada en el mes de junio de 2003- fueron especialmente claros, en la intención de transformar el modelo democrático representativo en uno que fuera también participativo, incorporando en la Carta Magna el derecho participativo directo de la ciudadanía en la dirección de los asuntos públicos.

A mayor abundamiento, en el dictamen rendido por la comisión legislativa

especial nombrada al efecto por el Plenario Legislativo para analizar la iniciativa de interés, no solamente se mencionaron los conceptos antes indicados sino también se refirió al nuevo contexto “de la integración de la economía mundial y la propagación de la democracia” y de cómo las nuevas y diferentes competencias del Estado “han desbordado por completo su capacidad de cumplir con los ciudadanos (…) las deficiencias del sector estatal para adaptarse a las cambiantes circunstancias y alcanzar los nuevos objetivos que se ha visto forzado a asumir, han creado un vacío, incluso en aquellas áreas en que se actuación parecía haber sido satisfactoria (…) Esto lleva a un replanteamiento fundamental de las responsabilidades del Estado, y a la interacción entre ciudadanos y gobiernos. Lo anterior por cuanto en países desarrollados se ha establecido que la eficacia del Estado es mayor, cuando se escuchan las opiniones de la ciudadanía y su propicia su participación en la determinación y aplicación de las políticas públicas. A contrario sensu, cuando los gobiernos carecen de mecanismos para escuchar estas opiniones, no responden a los intereses de la población y por ende, no pueden satisfacer las necesidades colectivas en forma eficiente”.

Bajo esta tesitura, la reforma aplicada al artículo 9 Constitucional vino a

expandir el modelo democrático costarricense, extendiéndolo en forma completa a toda la institucionalidad pública y sus mecanismos de actuación. En ese sentido, la Sala Constitucional ha señalado en lo que interesa lo siguiente:

“(…) la reforma del artículo 9º constitucional, por obra de la Ley nº 8364 de 1º de julio de 2003, ha incorporado el principio de participación en el gobierno de la República, con lo cual, se ha operado una modificación sustancial en la forma del poder. La incorporación de ese principio en el artículo 9º implica mucho más que un asunto formal, puramente adjetivo, de añadir un nuevo calificativo al Gobierno, entendido como conjunto de los poderes públicos (v. sentencia Nº 919-99); se trata de un cambio sustancial en el diseño de la democracia y amplía radicalmente el contenido del principio democrático reconocido en el artículo 1º y desplegado en toda la Constitución Política, al sumar al principio y mecanismos


División Jurídica

5




de representación en los que ha descansado tradicionalmente nuestra democracia, el elemento de la participación ciudadana. (Sala Constitucional, resolución n° 2005-14654 de las 14:24 horas del 21 de octubre de 2005)5 (Se agregó el subrayado)

Ahora bien, no puede dejarse de lado que el derecho a la participación política

se ha ido consolidando y extendiendo en diversas declaraciones e instrumentos internacionales, como parte de los cuales se pueden citar algunos ejemplos:

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, firmada en la Conferencia Internacional Americana del 2 de mayo de 1948, la cual señaló en su artículo XX que: “Toda persona legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres”.

La Declaración Universal de Derechos Humanos suscrita por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1948, la cual dispone en su ordinal 21 que: “Toda

5 A mayor abundamiento, la Sala Constitucional en una reciente resolución se refirió a la

participación ciudadana en los siguientes términos “(…) la participación ciudadana directa en los asuntos públicos o el manejo de la cosa pública, es un evidente principio constitucional (artículo 9° de la Constitución) que debe ser actuado por el ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional. La participación ciudadana, como principio general del Derecho Constitucional, se proyecta en el terreno político o de gobierno y el meramente administrativo, para la toma de decisiones fundamentales. En la dimensión política o de gobierno, el tema se desarrolla a través de instrumentos como la regulación de los procesos de elección popular, el referéndum legislativo y la iniciativa popular en la formación de la ley. En el plano estrictamente administrativo, el principio de participación de los administrados debe ser desarrollado de manera paulatina y según la materia y sector, por cuanto, no toda decisión administrativa fundamental, debe estar, necesariamente, precedida, de participación ciudadana, puesto que de ser así se ralentizaría la gestión administrativa que debe ser, por aplicación de los principios constitucionales de eficacia y eficiencia, fluida y dinámica. Nuestra Constitución política, no enuncia ni señala los mecanismos de participación de los administrados en la adopción de las decisiones administrativas fundamentales, esto es, no se ocupa de tal extremo. El ordenamiento infraconstitucional, esencialmente, legal será el que vaya determinando aquellos sectores y materias donde debe haber una mayor participación (v. gr. en materia de elaboración de reglamentos, ambiental, de protección del consumidor, de planificación urbana, regulación y fijación de tarifas en servicios de interés general, realización de consultas populares a nivel municipal como cabildos abiertos y referendos, etc. (…)”. (Resolución n° 1163 de las 9:40 horas del 27 de enero de 2017)


División Jurídica

6




persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país directamente o por medio de representante libremente escogidos. Toda persona tiene el derecho a acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; está autorizada se expresa mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto”; también señala que: “Todos los seres humanos y toda comunidad tienen derecho a participar activamente en los asuntos públicos y a disfrutar de una administración democrática en todos los niveles de gobierno”6.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos firmado el 16 de diciembre de 1966, el cual señala en su artículo 25 que: “Todo ciudadano tiene derecho de participar en la dirección de los asuntos públicos, el derecho a votar y ser elegido, y el derecho de tener acceso a la función pública”.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos firmada el 22 de diciembre de 1969, la cual prescribe en su artículo 23: “Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades; a) de participar en la dirección de asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes libremente electos”.

Finalmente, nos permitimos señalar que en el memorial de esta Contraloría

General n° DJ-0132-2013 (02020) del 25 de febrero de 2013 –del cual adjuntamos copia electrónica-, emitido en atención a la solicitud de criterio que nos fue dirigida con relación al texto sustitutivo del proyecto de ley denominado “Ley de promoción de la participación ciudadana en el control de las actividades del Estado”, el órgano contralor formuló una serie de consideraciones generales en torno a dicha temática.

II EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL CONTEXTO DE LAS ENTIDADES DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR.

6 Este derecho incluye: “4. El derecho a ser consultado, que garantiza el derecho de todos los seres humanos a ser consultados colectivamente en las decisiones que les afecten. / 5. El derecho a la participación, que implica el derecho de toda persona y comunidad a participar, mediante cauces ágiles y eficaces, en la adopción y control de decisiones públicas en las materias que les conciernan, así como a impugnar ante los tribunales aquellas decisiones respecto de las que aleguen un derecho o un interés directo o indirecto como fundamento de su legitimación.”


División Jurídica

7




La implementación de prácticas efectivas de participación ciudadana en el control sobre el manejo de los recursos públicos no son extrañas en el contexto regional, esto a través de instancias de cooperación societal-estatal con atribuciones claramente delimitadas, en las que se definen los ámbitos de incidencia de los ciudadanos interesados, así como las reglas y vías bajo las que se concretará tal participación.

De acuerdo con el diagnóstico de buenas prácticas de participación

ciudadana, impulsado por las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalización Superior (OLACEFS), estas experiencias se caracterizan por:

➢ Proyectos específicos y guiados: cuando se realizan proyectos puntuales

que involucran a la sociedad civil, la institución los conduce de principio a fin, brindando un acompañamiento permanente que involucra grandes esfuerzos de formación y capacitación.

➢ Proyectos propios de las funciones contraloras: los proyectos de incidencia

directa de la ciudadanía tratan específicamente sobre los temas de fiscalización de la hacienda pública.

➢ Presupuesto específico: consiste en la atención de una necesidad

específica, para lo cual la EFS debe contar con el presupuesto y los recursos necesarios (humanos y técnicos) para emprender el proyecto.

➢ Impacto: se reportan beneficios como un aumento de la transparencia de las

instituciones, mayor rendición de cuentas, mejor imagen del trabajo de auditoría, ciudadanos mejor formados para ejercer control social, incremento en la legitimidad de las acciones de fiscalización y enriquecimiento de los informes de auditoría por los aportes de la ciudadanía.

Cabe mencionar en cuanto al tipo de proyectos, que la mayoría no

involucran directamente a la ciudadanía en los procesos de fiscalización, entre otras razones por temas de presupuesto, recursos y tiempo que esto demandaría. Por eso, se echa mano de mecanismos como la atención de denuncias (divulgación y mejoramiento de la atención de denuncias), la disponibilidad de los productos de fiscalización (a través de sistemas, uso de la tecnología, audiencias públicas, medios de comunicación colectiva, etc.) y la capacitación a diferentes segmentos de población.


División Jurídica

8




Siempre sobre el particular, interesa traer a colación varias experiencias de EFS que han realizado proyectos que involucran directamente a la ciudadanía en sus labores de control:

1. Control Social Juvenil o Auditorías Juveniles (Colombia y Perú): consiste en formar veedurías de estudiantes y profesores. Las etapas básicas son: capacitación, organización de la veeduría, incidencia (proyecto específico en alguna institución comunal a fiscalizar), audiencia pública para divulgar resultados y seguimiento de las recomendaciones. 2. Capacitación y promoción de veedurías ciudadanas (Paraguay): se ofrecen módulos de capacitación a ciudadanos organizados y organizaciones de la sociedad civil interesados en formarse en control y fiscalización. Luego se realizan auditorías articuladas en instituciones de interés de los veedores, quienes apoyan a los equipos de la EFS. 3. Auditorías articuladas (Colombia – Paraguay y Honduras): se hace un trabajo mancomunado con organizaciones de la sociedad civil que tengan interés en algún tema de fiscalización de la EFS. Con algunas variantes entre países, estas organizaciones participan en las siguientes etapas: definición de las líneas de auditoría, participación en mesas de trabajo, discusión del borrador del informe, seguimiento al plan de mejora que se plantea al fiscalizado. Se enfatiza en la importancia de dar una adecuada capacitación a estas organizaciones previo el trabajo de auditoría.

Huelga apuntar, que ante la XXVI Asamblea General de OLACEFS en Punta Cana, se presentó la propuesta para la “Promoción de Participación Ciudadana para seguimiento y fiscalización de los ODS Agenda 2030”, la cual se aprobó y se firmó el 19 de octubre de 2016, generando el compromiso de cada EFS de promover progresiva y gradualmente la participación ciudadana en el desarrollo de sus tareas de fiscalización. Así, desde la individualidad de cada EFS se sumarán esfuerzos para promover un futuro en beneficio de la población global.

A mayor abundamiento, interesa mencionar como muestra de estas vías de

expresión ciudadana el caso de Ecuador y Colombia, países en los cuales existen las “veedurías ciudadanas” que cuentan con una regulación específica en punto a la función de control que desarrollan, así como respecto a su sostenimiento y promoción.


División Jurídica

9




Ahora bien, llevando lo dicho al proyecto en consulta y dado que el mismo impulsa a los habitantes, a organizarse y generar insumos que coadyuven a que el aparato estatal se administre con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, nos parece que se trata de una propuesta que suma en la línea de lo que viene siendo indicado y, en todo caso, compatible con lo dispuesto en los artículos 9 y 11 de nuestra Carta Fundamental, los cuales apuntan a un gobierno cada vez más participativo y con mecanismos efectivos de rendición de cuentas.

Así las cosas, en la medida en que se pretende reconocer formalmente, la importancia de las veedurías ciudadanas como mecanismo para impulsar la participación de los habitantes en la gestión pública en cada una de sus etapas (planificación, ejecución, control y evaluación), la iniciativa propuesta viene a constituir un avance importante en miras a potenciar una gestión de las entidades estatales, acorde con la legalidad y con pleno aseguramiento de los principios de eficacia, eficiencia y transparencia.

Por último, no puede dejarse de lado que cualquier decisión orientada a

impulsar un medio de control social como el que nos ocupa, debe considerar necesariamente la estructura del Estado, las prioridades y áreas de interés, la vinculación estratégica con otros tipos de control existentes y, no menos importante su sostenibilidad, de ahí que el dictado de la norma por emitir exige claridad en su regulación, parámetros para su adecuado funcionamiento y flexibilidad para atender los diferentes ámbitos políticos, sociales, económicos en los que se desenvuelve el Estado globalmente considerado.

III

OBSERVACIONES EN CUANTO AL ARTICULADO DEL PROYECTO EN CONSULTA.

Con el objetivo de apoyar en la discusión del proyecto y con la intención que

sean consideradas durante el análisis y debate legislativo, procedemos a formular algunas consideraciones relacionadas con su articulado.

En primer lugar y a modo de observación general, nos interesa rescatar el

aporte de una iniciativa que reconoce la importancia de la participación ciudadana, en el control de la gestión pública a la luz de lo que la normativa, los principios generales y las sanas prácticas establecen, gracias a la cual y al regular la existencia y funcionamiento de las denominadas veedurías ciudadanas, se implementa en nuestro medio una figura ya existente en otros países.


División Jurídica

10




De igual manera, resulta positivo que se ampare el derecho de las personas que escojan actuar en condición de veedoras, a requerir capacitación no solo de la Defensoría de los Habitantes, sino también de otros entes como el Ministerio Público, el Instituto Contra las Drogas, la Comisión Nacional de Emergencias, la Contraloría General, las Auditorías Internas, etc.

En igual sentido, destaca la obligación en cabeza de todas las entidades

públicas, de contar con políticas dirigidas a incentivar la participación ciudadana en el control del andamiaje institucional a través del cual el Estado cumple con sus diversas funciones, esto de forma complementaria a los esfuerzos que ya realizan entes como la Defensoría de los Habitantes, esta Contraloría General, etc.

Ahora bien, no queda claro sin embargo la extensión que quiere dársele a

las funciones de las veedurías. En ese sentido y aunque se está ante una figura naturalmente legitimada –al igual que cualquier ciudadano individualmente considerado- para requerir información de interés público, interponer denuncias y promover espacios de formación, capacitación y diálogo entre la ciudadanía y las instituciones del Estado, en el artículo 10 se propone otorgarles la atribución de elaborar informes, los cuales amén de documentar los hallazgos de sus actividades, podrían contener recomendaciones que se dirigirían tanto a la Defensoría de los Habitantes como a las instituciones públicas que hayan sido objeto de vigilancia.

En cuanto a este último aspecto, aunado a que el proyecto no brinda

mayores elementos para comprender cómo se ejercería esta atribución que refiere a la investigación sin establecer ningún tipo de alcance o límite, el órgano contralor considera que el otorgamiento de dicha competencia necesariamente debe ser repensado, ya que como resultado se podrían estar emitiendo recomendaciones sin una base técnica y objetiva de respaldo, lo cual lejos de potenciar puede más bien traducirse en un grave entorpecimiento de la gestión pública.

Ligado a lo anterior, nótese que se habla de recomendaciones –que por su

naturaleza no son vinculantes- pero al mismo tiempo se establecen, sanciones disciplinarias y civiles para los funcionarios públicos que transgredan las disposiciones de la norma por emitir, lo cual comprendería la no atención y cumplimiento de las recomendaciones que formule una veeduría.

En todo caso, el régimen de responsabilidades que plantea el proyecto es

bastante confuso, al punto que se alude al superior jerárquico y a un procedimiento administrativo, pero luego menciona multas impuestas por un juez sin que se indique en qué momento o de qué manera se daría la intervención de un juez, esto sin dejar de lado –desde luego- lo llamativo que resulta proponer que un órgano


División Jurídica

11




judicial sea el que imponga una multa por violación a las disposiciones de la norma que se pretende dictar.

De igual forma, esta Contraloría General estima innecesario la conformación

de la red institucional a la que refiere el artículo 22 del proyecto -con el objetivo de apoyar con capacitación y asesoría a las veedurías-, habida cuenta del amplio respaldo que se pretende les otorgue la Defensoría de los Habitantes, aunado a que si se trata de garantizar el acceso a registros e información de interés público, el mismo ya está garantizado constitucionalmente a favor de cualquier ciudadano.

Nótese también, que esta red institucional no cuenta con ningún tipo de

organización y que la participación del Ministerio Público hace que no se tenga claro el alcance que pretende dársele a las veedurías, hasta dónde pueden llegar y cuál es su orientación.

A modo de propuesta y en lugar de hablar de una red, se podría establecer que las entidades públicas en general están en el deber de prestar su colaboración a la Defensoría de los Habitantes en la atención de las veedurías, pues en suma a lo indicado no puede dejarse de lado que el esquema público ya está suficientemente disperso, como agregar nuevas comisiones o grupos interdisciplinarios. Finalmente, la imposición de deberes tan amplios, abiertos e indeterminados a entes con una independencia funcional como es el caso de la Contraloría General, puede exponer a la norma a un vicio de inconstitucionalidad.

Bajo esta inteligencia, si bien se comparte plenamente la necesidad de garantizar la participación ciudadana, como un medio para potenciar una gestión pública eficaz, eficiente y transparente, también es cierto que esa tutela y aseguramiento debe darse de una manera ordenada y acorde con el bloque de legalidad, en especial cuando se entra en relación con órganos constitucionales como esta Contraloría General, con una competencia natural definida por la Carta Magna respecto a la vigilancia de la Hacienda Pública.

Por otra parte, al momento de regular la figura que aquí nos atañe, debe

tenerse un especial cuidado de no estructurar la regulación a tal punto, que se pueda terminar limitando la espontaneidad de una o un grupo de personas -formalmente organizadas o no- para interponer una denuncia, proponer una iniciativa o requerir determinada información de interés público ante un ente u órgano estatal o un sujeto particular.

En ese sentido, nos parece importante analizar con detenimiento la

conveniencia de mantener el requisito de inscripción ante la Defensoría de los


División Jurídica

12




Habitantes y, más aún, la sujeción de las veedurías a los criterios que dicha entidad llegue a emitir de cara al registro y operación de las mismas, ya que esto puede ser percibido como una burocratización, y una traba al actuar voluntario y espontáneo de los habitantes individual o colectivamente organizados o, peor todavía, como un obstáculo al libre ejercicio del derecho a una buena administración y un buen gobierno.

Siempre sobre el particular, bien puede valorarse la posibilidad que la

inscripción ante la Defensoría de los Habitantes sea voluntaria, además de revisar si a los interesados se les deben exigir otros requisitos adicionales que no sean el nombre, número de documento de identidad, medio para recibir notificaciones, descripción de la situación que desea informar o que le genera disconformidad y que aporte las pruebas que tenga respecto a la circunstancia que desea que se investigue, revise o se le informe.

Véase además y sin perjuicio –claro está- de lo indicado líneas atrás, que en

el artículo 10 se establece como una de las funciones de las veedurías, elaborar informes y comunicar a la ciudadanía de manera semestral los avances y resultados del proceso de vigilancia, lo cual puede constituir un desincentivo a la participación en organizaciones colectivas que nacen para promover la rendición de cuentas de las entidades públicas, pero que la propia iniciativa convierte en sujetos pasivos de dicho deber en favor de destinatarios –en todo caso- indeterminados y sin que se establezca a través de qué medios deberá hacerse dicha comunicación.

A tono con lo que se viene indicando y sin perjuicio de algunos elementos

esenciales que –de manera saludable- la normativa debe contener, en miras a garantizar el funcionamiento óptimo de las veedurías, debe quedar claro que cualquier persona que quiera dirigirse a las organizaciones de control mencionadas -Defensoría de los Habitantes, Contraloría General, Ministerio Público, Auditorías Internas, Contralorías de Servicios etc.-, no necesita estar formalmente organizada como veeduría para plantear una gestión, una queja por el mal funcionamiento de un servicio público o dirigir un requerimiento de información sobre determinado asunto de interés público.

En igual sentido, debe precisarse que la interposición de una denuncia por

parte de una persona, un grupo –formalmente organizado o no- o incluso una veeduría ante la Administración Activa, la Auditoría Interna u otros órganos de control superior, no está supeditada ni condicionada al cumplimiento de los requisitos de inscripción y admisibilidad de veedurías que llegue a establecer la Defensoría de los Habitantes y, menos aún, que las denuncias únicamente pueden presentarse ante dicho órgano con exclusión de cualquier otro ente público.


División Jurídica

13




Esto último se señala, habida cuenta que la iniciativa pretende reformar la Ley de la Defensoría de los Habitantes, con el objetivo de establecer que dicha entidad: “(…) será la responsable de promover, coadyuvar, acreditar, capacitar, asesorar y atender las denuncias planteadas por las veedurías ciudadanas” (El

subrayado es nuestro). Por otra parte, estimamos necesario consultar el proyecto con la Defensoría

de los Habitantes, ejercicio que permitirá ponderar bajo una adecuada perspectiva, la capacidad instalada de dicho órgano para atender la importante cantidad de nuevas competencias que se le estarían otorgando (capacitación, conformación de un registro, etc.) y, por supuesto, los recursos financieros y humanos que –desde luego- se requerirán para acometer el ejercicio de tales atribuciones, todo esto en el contexto de un severo déficit fiscal y unas finanzas públicas que vienen sufriendo un deterioro significativo según lo viene advirtiendo el órgano contralor de manera reiterada.

Ahora bien, un aspecto sobre el cual esta Contraloría General se permite

llamar especialmente la atención es el contenido del artículo 17, a través del cual se pretenden atribuir al órgano contralor varias competencias en lo que hace a las donaciones que puedan recibir las veedurías, al punto de tener que autorizar la recepción de donaciones y, además, revisar tanto los informes que las veedurías le remitan respecto a la inversión de sus recursos como lo que la iniciativa denomina los “informes económicos finales de las proveedurías ciudadanas”.

Con relación a este aspecto y al estimar que se trata de atribuciones, que

desbordan la competencia natural de la Contraloría General, delimitada por la Carta Magna a la vigilancia de la Hacienda Pública, estimamos necesario revalorar este extremo de la iniciativa y suprimir el encargo de funciones que -además de implicar el ejercicio de un control previo-, se alejan de un modelo de control que aspira a la eficiencia y coadyuvar a un fortalecimiento de la gestión pública.

Nótese también, que de conformidad con el artículo 17 las veedurías podrán

recibir donaciones -las cuales es razonable suponer que provengan fundamentalmente de sujetos privados-, sin embargo y sin que las veedurías sean órganos públicos se estaría encargando a esta Contraloría General, la función de autorizar donaciones en favor de sujetos privados provenientes de personas de igual naturaleza, así como revisar informes que lleguen a emitir tales sujetos sin que exista de por medio un manejo y disposición de fondos públicos.

A mayor abundamiento y en caso que lleguen a darse donaciones por parte

de entidades públicas, nótese que mediante la ley n° 8823 “Reforma de varias leyes


División Jurídica

14




sobre la participación de la Contraloría General de la República para la simplificación y el fortalecimiento de la gestión pública”, se suprimieron normas que establecían como función del órgano contralor, revisar la idoneidad de sujetos privados para recibir fondos públicos, esto bajo la consideración que los concedentes de los recursos, son los llamados a implementar los controles necesarios a fin de asegurar la idoneidad de los beneficiarios.

Así las cosas y sin detrimento de la fiscalización superior que pueda llevar a

cabo la Contraloría General con arreglo a su independencia funcional, solicitamos de manera respetuosa que se eliminen las funciones que el artículo 17 de la iniciativa establece al órgano contralor.

Finalmente, no omitimos advertir que en el Transitorio I del proyecto se

dispone, que la Defensoría de los Habitantes deberá emitir el reglamento de la presente ley, competencia que es propia y exclusiva del Poder Ejecutivo al corresponderle la emisión de los reglamentos ejecutivos de las normas legales que dicte la Asamblea Legislativa.

En los términos anteriores dejamos atendido el requerimiento planteado a la

Contraloría General. Atentamente,

Lic. Luis Diego Ramírez González Lic. Jaínse Marín Jiménez GERENTE DE DIVISIÓN GERENTE ASOCIADO

Mag. Esteban Villalobos Fernández FISCALIZADOR

EVF/JMJ/LDRG Adjunto: oficio n° DJ-0132-2013 (02020) del 25 de febrero de 2013. G: 2017003337-1 CI: DESPACHO CONTRALOR


al oficio n° 14074 - contraloría general de la república · 2017. 11. 19. · 14074 15 de...

Documents