alexandre mazza manual de direito administrativo 4ª ed, 2014

ISBN 978-85-02-21434-7

Mazza, AlexandreManual de direito administrativo / Alexandre Mazza. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2014.

Bibliografia.1. Direito administrativo 2. Direito administrativo Brasil I. Ttulo

CDU 35

ndices para catlogo sistemtico:

1. Direito administrativo 35

Diretor editorial Luiz Roberto CuriaGerente editorial Thas de Camargo RodriguesAssistente editorial Sirlene Miranda de SalesProdutora editorial Clarissa Boraschi Maria

Produtor multimdia William PaivaPreparao de originais Ana Cristina Garcia e Maria Izabel Barreiros Bitencourt Bressan

Arte e diagramao Isabela Agrela Teles VerasReviso de provasAna Beatriz Fraga Moreira e Wilson Imoto

Servios editoriais Camila Artioli Loureiro, Elaine Cristina da Silva, Kelli Priscila Pinto e SuraneVellenich

Capa IDE arte e comunicaoProduo eletrnica Know-how Editorial

Data de fechamento da edio: 2-10-2013

Dvidas?

Acesse www.editorasaraiva.com.br/direito

Nenhuma parte desta publicao poder ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prvia autorizao da Editora Saraiva. Aviolao dos direitos autorais crime estabelecido na Lei n. 9.610/98 e punido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.

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s minhas filhas, Duda e Lusa,

razo da minha vida.

AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer primeiramente a Deus, que me deu fora para trabalhar nasmadrugadas e concluir mais uma rdua tarefa. Muitas pessoas foram indispensveis paraa elaborao deste livro e a todas devo meus sinceros agradecimentos. Tatiana, minhaquerida esposa, pelo amor, pacincia e incentivo que no faltaram um minuto sequer. minha me, Isabel, que revisou detalhadamente cada captulo e muito me ajudou napesquisa de temas cruciais. Dudinha, minha superfilha, que viu o ppis ser roubadodas brincadeiras e cantorias durante os meses de trabalho. Ao meu assistente na Redede Ensino LFG, professor Rafael Bernardo, que me ajudou de modo competente napesquisa. Ao meu editor Jnatas e a todos os competentes funcionrios da Saraiva e daKnow-how, por acreditarem em meu trabalho. E principalmente aos meus alunos, quecobraram com muito carinho a concluso breve do meu livro, em especial aos amigos dowww.sitedomazza.com.br, aos meus seguidores do Twitter (@professormazza) e aosdedicados membros da @mafiadomazza (F e M!), na pessoa de sua presidente, aquerida Fernanda Daubian.

Sem cada um de vocs este livro no se realizaria.Muito obrigado!

Alexandre Mazza

NOTA DO AUTOR 4 EDIO

Sobre o princpio da suficinciaA impressionante acolhida da 3 edio do nosso Manual por concursandos,

graduandos, ps-graduandos, profissionais, candidatos ao Exame de Ordem, professorese por toda comunidade jurdica em geral, durante o ano de 2013, aumentou demaisminha responsabilidade para esta 4 edio.

Alm de acrescentar dois captulos novos (Interveno do Estado na PropriedadePrivada e Interveno do Estado no Domnio Econmico), foram inseridas milhares dequestes recentes de concursos e referncias jurisprudenciais.

Inseri tambm mais de trezentos temas novos, fruto de um ano incrivelmente ativo namagistrio ininterrupto do Direito Administrativo, 24 horas por dia, sete dias por semana,seja na Rede LFG, para minhas turmas de concursos pblicos, Exame de Ordem e Ps-graduao, seja pela atuao incessante no apoio aos alunos por meio das redes sociais.

A experincia de ministrar palestras, compor bancas de Mestrado e Doutorado, alm dedar aulas para pblicos muito distintos (OAB, concursos e ps-graduao), tem meobrigado a virar o Direito Administrativo do avesso com o objetivo de explicar aos meusalunos, cada vez de uma forma mais didtica, todos os detalhes desse ramo tosofisticado.

E a partir desta 4 edio a elaborao do nosso Manual segue uma estratgia ousada,baseada no princpio da suficincia. Este livro, que o querido leitor tem em mos, foifeito cuidadosamente visando dar conta de todas as questes de Direito Administrativoabordadas nos principais concursos pblicos brasileiros.

Peo ao querido leitor que me ajude! Havendo algum tema de Direito Administrativoarguido em qualquer concurso pblico relevante no Brasil, e que no tenha sido abordadoneste Manual, solicito que entre em contato comigo para que a lacuna seja corrigida naedio seguinte.

Esse o meu compromisso.Forte abrao,E bons estudos!

Alexandre MazzaTwitter: @professormazza


Na 3 edio, foram realizadas inmeras melhorias em nosso Manual de DireitoAdministrativo. Digo nosso porque este livro recebeu uma vibrante aceitao domercado no ano de 2012, entre estudantes, concursandos, professores e profissionais darea jurdica. A cada um dos leitores j adianto meu sincero agradecimento.

Fiz uma criteriosa anlise dos gabaritos, conferindo questo por questo, at ter acerteza de terem sido eliminadas eventuais incorrees existentes nas ediesanteriores.

Inclu tambm quase 200 novas questes de provas e concursos do ano de 2012,permitindo ao leitor manter-se absolutamente atualizado acerca daquilo que vem sendoperguntado nas provas mais recentes, elaboradas por todas as bancas examinadoras. Nototal, temos agora mais de 600 questes.

Acrescentei ainda mais de uma centena de informaes tericas e jurisprudenciais,enriquecendo o texto com assuntos recentes que surgiram na academia, em concursos ounos tribunais, durante o ano de 2012. A ttulo de exemplo, o Manual aborda agora ostemas: proteo confiana, teoria dos atos prprios, venire contra factumproprium, autovinculao administrativa, confiana ilegtima, tombamento de uso,reserva do possvel, lei do acesso informao, teoria da imputao volitiva,entidades subsidirias e controladas, empresas pblicas transfederativas, entre tantasoutras novidades recentes que envolvem o Direito Administrativo.

A privilegiada circunstncia de dar aulas ininterruptamente na Rede de Ensino LFG,tanto para as turmas de OAB e concursos pblicos quanto na condio de coordenador daps-graduao em Direito Administrativo, tem me permitido uma proximidade diria comaquilo que vem caindo nas provas.

Meu querido leitor, a cada edio voc ter um livro ainda mais completo!Sucesso e bons estudos.Forte abrao e muito obrigado,

Alexandre Mazza


A aceitao do meu Manual de direito administrativo entre os alunos, professores eprofissionais da rea jurdica foi emocionante. Pude presenciar sua imediata utilizaotanto por candidatos ao Exame de Ordem quanto por aqueles que se preparam para osmais exigentes concursos pblicos brasileiros. Surpreendente tambm a quantidade deFaculdades de Direito que passaram a adotar o Manual como livro de formao indicadoaos alunos de graduao.

A todos que ajudaram na primeira divulgao do livro, meus sinceros agradecimentos.Na segunda edio, alm de corrigidos alguns erros de digitao, foram feitas muitas

melhorias e ampliaes. De incio, o leitor notar a insero de um captulo sobreResponsabilidade Fiscal, includo por solicitao dos candidatos inscritos no 88Concurso do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo/2011, cujo edital cobrou a LeiComplementar n. 101/2000 dentro da programao de Direito Administrativo.

Acrescentei mais de mil informaes, entre atualizaes legislativas e jurisprudenciais,recentes questes de concursos, novos tpicos, assuntos atuais, tendncias da legislao,orientaes normativas de rgos federais e novidades doutrinrias.

Tudo isso com a colaborao dos leitores, alunos e seguidores no Twitter(@professormazza). Quero continuar cumprindo o objetivo de fazer deste Manual oprimeiro wikilivro jurdico do pas, uma obra aberta e colaborativa, cujo contedo permanentemente adaptado segundo as expectativas e necessidades dos leitores. Issoporque, meu querido e minha querida, este livro seu!

A profundidade com que os temas so abordados permite a utilizao do livro poralunos que esto cursando especializao na rea; portanto, a segunda edio foipensada tambm para atender a esses alunos, especialmente agora que coordeno aps-graduao telepresencial em Direito Administrativo na Rede de Ensino LFG.

Peo que continuem mandando sugestes e crticas para aperfeioamento do nossoManual.

Sucesso e bons estudos.Forte abrao e muito obrigado,

Alexandre Mazza


O PODER DESTE LIVRO

Este o livro da minha vida. No tenho nenhuma dvida disso e precisava comeartratando-o assim. o resultado de mais de dez anos lecionando ininterruptamente, ecom regime de dedicao exclusiva, em cursos preparatrios para concursos pblicos eexames da OAB. Graas a Deus e aos meus alunos, consegui realizar meu grande sonhode viver exclusivamente do e para o ensino do Direito. E posso afirmar que o presentelivro o ponto alto da minha carreira como professor em tempo integral.

A elaborao desta obra aconteceu ao mesmo tempo em que eu me preparava paradefesa da minha tese de doutorado, sob a orientao do professor Celso AntnioBandeira de Mello. Considero este trabalho um filho do meu doutoramento, pois julgoque no teria conseguido levar a termo a sequncia de captulos sem o amadurecimentointelectual que a concluso da minha formao acadmica proporcionou.

Agora sou Doutor e meu livro foi publicado.No exatamente um livro de doutrina. Sua utilidade principal e declarada preparar

eficazmente candidatos para enfrentar todas as questes de Direito Administrativopresentes em qualquer prova ou concurso pblico do Brasil. Aprendi a no fugir dedesafios, e elaborar o livro de Administrativo mais completo do pas para provas econcursos foi somente mais um desafio que tive de encarar de frente.

Este livro foi elaborado usando as mais modernas tcnicas grficas para assimilao docontedo:

a) texto em preto com informaes-chave destacadas em bold, permitindo ao leitoruma rpida memorizao ao viabilizar um segundo nvel de leitura, se quiser relembrarsomente o indispensvel dentro de cada tema;

b) inmeras questes de provas e concursos, em diferentes nveis de profundidade,aplicadas no prprio corpo do texto, permitindo ao leitor conferir exatamente como otema abordado pelas bancas examinadoras;

c) insero de diversos quadros sinticos, boxes, chamadas e esquemas, tambm noprprio corpo do texto, resumindo graficamente os pontos cruciais da matria;

d) incluso, ao final de cada captulo, de questes elaboradas pelas mais importantesinstituies responsveis por aplicar provas e concursos pblicos no Pas: Cespe, FCC,FGV, Esaf, Vunesp, Cesgranrio, entre outras. Os gabaritos so indicados somente ao finaldo livro para permitir que o leitor avalie precisamente seu aproveitamento em questes

extradas das provas;e) centenas de entendimentos jurisprudenciais do STF, STJ e Tribunais de Contas

inseridos no prprio corpo do texto, favorecendo a viso integrada e comparativa dedoutrina e jurisprudncia.

Alm de utilizar as mais modernas tcnicas grficas disponveis no Brasil, este livrocontm diversas inovaes que o diferenciam de qualquer outra obra existente nomercado brasileiro:

a) temas inditos: pela primeira vez, em uma obra do gnero, so abordados algunsassuntos avanados que vm sendo exigidos em provas, mas no tm registro em obrassimilares. So alguns exemplos de temas inditos: 1) a teoria do ato administrativoinexistente; 2) a concepo objetiva do desvio de finalidade; 3) a teoria da supremaciaespecial; 4) as agncias plenipotencirias; 5) as entidades pblicas transfederativas; 6)multiadjudicao etc. Acrescentei tambm um captulo inteiro dedicado s relaesjurdicas de administrao pblica e demais situaes subjetivas de DireitoAdministrativo, tema de minha tese de doutorado, assunto muito complexo, mas cadavez mais cobrado em concursos de altssimo nvel;

b) referncias internacionais: apresentando informaes bibliogrficas dos maisimportantes administrativistas de todos os tempos, municiando o leitor com informaesexclusivas sobre cultura jurdico-administrativista, que podero ser citadas em provasescritas e exames orais como um poderoso diferencial em relao aos demaiscandidatos;

c) exposio das controvrsias: alguns assuntos despertam bastante controvrsiadoutrinria. Por isso, sempre que o tema enseja algum dissenso relevante, soapontadas as opinies das quatro grandes referncias atuais de nosso DireitoAdministrativo: Celso Antnio Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, Maria SylviaZanella Di Pietro e Jos dos Santos Carvalho Filho. Sendo possvel apurar a visopredominante das bancas, apontada a corrente mais apropriada para ser defendidapelo candidato na prova.

Importante destacar que procurei dar a cada tema um tratamento bem objetivo,utilizando a tcnica dos assuntos relacionais. Procuro vincular diversos assuntos entre si,mostrando ao leitor como os variados captulos do Direito Administrativo seinterconectam formando um todo unitrio e coerente. Assim, por exemplo, ao tratar daao indenizatria (responsabilidade do Estado), mostro como a impossibilidade depropositura da ao diretamente contra a pessoa fsica do agente (jurisprudncia do STF)est relacionada com a moderna teoria do rgo (organizao administrativa) e a noode impessoalidade (princpios do Direito Administrativo). Essa compreenso relacionaldos diversos captulos do Direito Administrativo favorece a compreenso integral detemas importantes e aumenta a capacidade de responder corretamente a indagaes devis prtico, comuns em provas escritas e exames orais.

Como instrumento didtico diferenciado, fiz a insero na ntegra de diversosdispositivos legais, tornando desnecessrio interromper a leitura do texto para consultara legislao de regncia. Em temas cujas questes de prova consistem na simples

reproduo das normas legais pertinentes, como ocorre com o Estatuto do ServidorPblico Federal (Lei n. 8.112/90), optei por rearranjar o texto da legislao, evitandoacrescentar muitos comentrios, para que as informaes essenciais no se perdessementre opinies do autor e desdobramentos explicativos desnecessrios.

Por fim, solicito encarecidamente que voc, meu querido leitor, encaminhe eventuaisquestes de concurso que no foram abordadas neste livro, bem como sugesto de novostemas, para o meu site www.sitedomazza.com.br ou pelo twitterwww.twitter.com/professormazza. Assim, nas prximas edies poderei incorporar osaperfeioamentos que se mostrarem necessrios.

Esse livro feito para voc! Tudo a ver com o meu lema e objetivo de vida,parafraseando o grande Mrio Quintana: meus alunos passaro. Eu passarinho!

Sucesso!Alexandre MazzaSo Paulo, 2010.

SUMRIO

1 NOES GERAIS

1.1 Conceito de Direito Administrativo

1.2 Taxinomia do Direito Administrativo

1.3 Direito Administrativo versus Cincia da Administrao1.4 Administrao Burocrtica versus Administrao Gerencial1.4.1 Estado em rede

1.5 Caractersticas tcnicas do Direito Administrativo

1.6 Critrios para definio do objeto do Direito Administrativo

1.7 Regras, princpios e normas

1.7.1 Diferenas entre princpios e normas

1.8 Objeto imediato e mediato do Direito Administrativo

1.9 Direito Administrativo como direito comum

1.10 Pressupostos do Direito Administrativo

1.11 Autonomia do Direito Administrativo

1.12 Estado, Governo, Poder Executivo, administrao pblica, poder executivo e poder pblico

1.13 Sentidos do termo Administrao pblica

1.14 Tarefas precpuas da Administrao Pblica moderna

1.15 Interpretao do Direito Administrativo

1.16 Relao com outros ramos

1.17 Codificao do Direito Administrativo

1.18 Fontes do Direito Administrativo

1.19 Sistemas administrativos

1.19.1 Sistema da jurisdio una

1.19.2 Sistema do contencioso administrativo

1.20 Competncia para legislar

1.21 Reserva de Lei Complementar no Direito Administrativo

1.22 Iniciativa de Projetos de Lei

1.23 Funo administrativa

1.23.1 Conceito

1.24 Funo administrativa e funo de governo

1.25 Tendncias do Direito Administrativo moderno

1.26 Dez dicas tomahawk para a vspera da prova

1.27 Questes

2 PRINCPIOS

2.1 Importncia dos princpios administrativos

2.2 Dupla funcionalidade dos princpios

2.3 Princpios como mandamentos de otimizao

2.4 Regime jurdico-administrativo

2.5 Supraprincpios do Direito Administrativo

2.5.1 Princpio da supremacia do interesse pblico

2.5.2 Princpio da indisponibilidade do interesse pblico

2.6 Princpios constitucionais do Direito Administrativo

2.6.1 Princpio da legalidade

2.6.1.1 Conceito

2.6.1.2 Legalidade: sentido negativo e sentido positivo

2.6.1.3 Bloco da legalidade e princpio da juridicidade

2.6.1.4 Trplice fundamento constitucional

2.6.1.5 Legalidade privada e legalidade pblica

2.6.1.6 Excees legalidade

2.6.1.7 Teoria da supremacia especial

2.6.2 Princpio da impessoalidade

2.6.2.1 Subprincpio da vedao da promoo pessoal

2.6.3 Princpio da moralidade

2.6.3.1 Contedo jurdico da moralidade administrativa

2.6.3.2 Boa-f subjetiva e boa-f objetiva

2.6.3.3 O problema da moral paralela

2.6.3.4 Smula Vinculante n. 13 do STF (antinepotismo)

2.6.3.5 Resoluo n. 7 do CNJ (antinepotismo)

2.6.3.6 Instrumentos para defesa da moralidade

2.6.3.7 Lei de Improbidade Administrativa

2.6.4 Princpio da publicidade

2.6.4.1 Transparncia, divulgao oficial e publicao

2.6.4.2 Objetivos da publicidade

2.6.4.3 Formas de publicidade

2.6.4.4 Natureza jurdica da publicao dos atos gerais

2.6.4.5 Excees publicidade

2.6.4.6 Atos secretos e improbidade administrativa

2.6.4.7 Nova lei de acesso informao (Lei n. 12.527/2011)

2.6.5 Princpio da eficincia

2.6.5.1 Eficincia, eficcia e efetividade

2.6.5.2 Institutos correlatos

2.7 Princpios infraconstitucionais

2.7.1 Princpio da autotutela

2.7.2 Princpio da obrigatria motivao

2.7.2.1 Motivao, motivo, causa, mvel e inteno real

2.7.2.2 Abrangncia do dever de motivar

2.7.2.3 Motivao dispensada

2.7.2.4 Momento da motivao

2.7.2.5 Trs atributos da motivao

2.7.2.6 Motivao aliunde2.7.2.7 Teoria dos motivos determinantes

2.7.3 Princpio da finalidade

2.7.3.1 Teoria do desvio de finalidade

2.7.3.2 Tresdestinao lcita

2.7.4 Princpio da razoabilidade

2.7.5 Princpio da proporcionalidade

2.7.5.1 Proporcionalidade perante a lei e proporcionalidade na lei

2.7.5.2 Os subprincpios da proporcionalidade na jurisprudncia do STF: a teoria dos trs testes

2.7.6 Princpio da responsabilidade

2.7.7 Princpio da segurana jurdica: viso clssica

2.7.7.1 Segurana jurdica prevista na Constituio Federal

2.7.7.2 Boa-f, segurana jurdica e proteo confiana legtima

2.7.7.3 Princpio da segurana jurdica em sentido objetivo (rechtssicherheit). A endossegurana2.7.7.4 Proteo confiana legtima (vertrauensschutz)2.7.7.4.1 Justificativas para manuteno de atos ilegais

2.7.7.4.2 O caso da viva de Berlim

2.7.7.4.3 Confiana ilegtima?

2.7.7.4.4 Aplicaes prticas da proteo confiana

2.7.7.4.5 Requisitos para aplicao do princpio

2.7.7.4.6 Excludentes da proteo confiana

2.7.7.5 Autovinculao da Administrao

2.7.7.6 Teoria dos atos prprios (venire contra factum proprium). Requisitos para aplicao2.7.7.7 Diferenas entre a teoria dos atos prprios e o princpio da proteo confiana legtima

2.7.7.8 Segurana jurdica e estabilizao de benefcios ilegais

2.7.7.9 Teoria do prospective overruling2.7.8 Princpio da boa administrao

2.7.9 Princpio do controle judicial ou da sindicabilidade

2.7.10 Princpios da continuidade do servio pblico e da obrigatoriedade da funo administrativa

2.7.11 Princpio da descentralizao ou especialidade

2.7.12 Princpio da presuno de legitimidade

2.7.13 Princpio da isonomia

2.7.14 Princpio da hierarquia

2.7.15 Outros princpios

2.8 Princpios de meio e princpios finalsticos

2.9 Art. 2o, pargrafo nico, da Lei n. 9.784/99

2.10 Questes

3 ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

3.1 Introduo

3.2 Concentrao e desconcentrao

3.2.1 Espcies de desconcentrao

3.3 Centralizao e descentralizao

3.4 Relaes entre os dois fenmenos

3.5 Comparao entre desconcentrao e descentralizao

3.6 Teoria do rgo pblico

3.6.1 Teoria da imputao volitiva de Otto Gierke

3.6.1.1 Previso constitucional da teoria da imputao volitiva

3.6.1.2 Desdobramentos da teoria da imputao volitiva

3.6.2 Espcies de rgos pblicos

3.6.2.1 rgos administrativos despersonalizados anmalos

3.6.2.2 Natureza especial dos Tribunais de Contas, do Ministrio Pblico e das Defensorias Pblicas

3.6.3 Conceitos de rgo, entidade e autoridade na Lei n. 9.784/99

3.7 PERSONALIDADE ESTATAL

3.7.1 Entidades federativas versus Entidades pblicas da Administrao Indireta3.8.1 Autarquias

3.8.1.1 Caractersticas

3.8.1.2 Espcies de autarquias

3.8.1.2.1 Natureza jurdica da Ordem dos Advogados do Brasil

3.8.2 Fundaes pblicas

3.8.3 Agncias reguladoras

3.8.3.1 Cronologia de criao das agncias federais

3.8.3.2 Natureza jurdica

3.8.3.2.1 Quarentena

3.8.3.2.1.1 Caractersticas da quarentena brasileira

3.8.3.3 Diretorias colegiadas

3.8.3.3.1 Existe liberdade absoluta na escolha dos dirigentes das agncias?

3.8.3.4 Classificao das agncias reguladoras

3.8.3.5 Poder normativo

3.8.3.6 Superviso ministerial e recursos hierrquicos imprprios

3.8.4 Agncias executivas

3.8.4.1 Histrico


3.8.4.3 Comparao entre agncias executivas e agncias reguladoras

3.8.5 Associaes pblicas

3.8.6 Empresas estatais

3.8.6.1 Empresas pblicas

3.8.6.1.1 Caractersticas

3.8.6.2 Sociedades de economia mista

3.8.6.2.1 Caractersticas

3.8.7 Outras caractersticas das empresas pblicas e sociedades de economia mista

3.8.7.1 Empresas subsidirias e empresas controladas

3.8.8 Fundaes governamentais de direito privado

3.8.9 Empresas subsidirias

3.8.10 Fundaes de apoio

3.9 Entes de cooperao

3.9.1 Entidades paraestatais


3.9.2 Terceiro setor

3.9.2.1 Organizaes sociais

3.9.2.2 Oscips

3.9.2.3 Comparao entre organizaes sociais e Oscips

3.10 Questes

4 ATOS ADMINISTRATIVOS

4.1 Funo dogmtica da teoria do ato administrativo

4.2 Atos administrativos e demais atos jurdicos

4.3 Conceitos doutrinrios

4.4 Nosso conceito

4.5 Fato administrativo

4.6 Atos da Administrao

4.7 Silncio administrativo

4.8 Atributos do ato administrativo

4.8.1 Presuno de legitimidade

4.8.1.1 Presunes de validade, legalidade, veracidade, legitimidade e licitude

4.8.2 Imperatividade ou coercibilidade

4.8.3 Exigibilidade

4.8.4 Autoexecutoriedade

4.8.5 Tipicidade

4.8.6 Outros atributos

4.9 Existncia, validade e eficcia

4.9.1 Existncia ou perfeio do ato administrativo

4.9.1.1 Teoria do ato administrativo inexistente

4.9.2 Validade do ato administrativo

4.9.3 Eficcia do ato administrativo

4.10 Mrito do ato administrativo

4.10.1 Controle judicial trplice sobre o mrito do ato administrativo

4.10.2 Grave inoportunidade e grave inconvenincia

4.11 Requisitos do ato administrativo

4.11.1 Corrente clssica (Hely Lopes Meirelles)

4.11.2 Corrente moderna (Celso Antnio Bandeira de Mello)

4.11.3 Diferentes teorias sobre a nulidade do ato

4.12 Vcios em espcie

4.13 Classificao dos atos administrativos

4.13.1 Atos discricionrios e atos vinculados

4.13.2 Atos simples, compostos e complexos

4.13.3 Outras classificaes dos atos administrativos

4.13.3.1 Quanto aos destinatrios

4.13.3.2 Quanto estrutura

4.13.3.3 Quanto ao alcance

4.13.3.4 Quanto ao objeto

4.13.3.5 Quanto manifestao de vontade

4.13.3.6 Quanto aos efeitos

4.13.3.7 Quanto ao contedo

4.13.3.8 Quanto situao jurdica que criam

4.13.3.9 Quanto eficcia

4.13.3.10 Quanto exequibilidade

4.13.3.11 Quanto retratabilidade

4.13.3.12 Quanto ao modo de execuo

4.13.3.13 Quanto ao objetivo visado pela Administrao

4.13.3.14 Quanto natureza da atividade

4.13.3.15 Quanto funo da vontade administrativa

4.14 Espcies de ato administrativo

4.14.1 Atos normativos

4.14.2 Atos ordinatrios

4.14.3 Atos negociais

4.14.4 Atos enunciativos

4.14.5 Atos punitivos

4.14.6 Espcies de ato quanto forma e quanto ao contedo

4.15 Extino do ato administrativo

4.15.1 Revogao

4.15.1.1 Competncia para revogar

4.15.1.2 Objeto do ato revocatrio

4.15.1.3 Fundamento e motivo da revogao

4.15.1.4 Efeitos da revogao

4.15.1.5 Natureza do ato revocatrio

4.15.1.6 Forma do ato revocatrio

4.15.1.7 Natureza da revogao

4.15.1.8 Caractersticas da competncia revocatria

4.15.1.9 Limites ao poder de revogar

4.15.1.10 Revogao de atos complexos

4.15.1.11 Anulao da revogao: possibilidade

4.15.1.12 Revogao da revogao: polmica

4.15.1.13 Revogao da anulao: impossibilidade

4.15.1.14 Anulao da anulao: possibilidade

4.15.1.15 Revogao e dever de indenizar

4.15.2 Anulao ou invalidao

4.15.2.1 Competncia para anular

4.15.2.2 Objeto e natureza do ato anulatrio

4.15.2.3 Efeitos da anulao

4.15.2.3.1 Modulao dos efeitos anulatrios

4.15.2.4 Forma do ato anulatrio

4.15.2.5 Natureza da competncia anulatria

4.15.2.6 Anulao e indenizao

4.15.2.7 Limites ao dever anulatrio

4.15.2.8 Comparao entre revogao e anulao

4.15.3 Cassao

4.15.4 Caducidade ou decaimento

4.15.5 Contraposio

4.15.6 Extines inominadas

4.16 Convalidao

4.16.1 Teoria dos atos sanatrios

4.17 Converso

4.18 Questes

5 PODERES DA ADMINISTRAO

5.1 Poderes-deveres

5.2 Poder vinculado

5.3 Poder discricionrio

5.4 Poder disciplinar

5.5 Poder hierrquico

5.5.1 Delegao de competncia

5.5.2 Avocao de competncia

5.6 Superviso ministerial

5.7 Poder regulamentar

5.7.1 Espcies de regulamento

5.7.2 Regulamentos autnomos ou independentes

5.7.3 Poder regulamentar e previso legal

5.8 Poder de polcia ou limitao administrativa

5.8.1 Poder de polcia: sentido amplo e sentido estrito

5.8.2 Conceitos doutrinrios

5.8.3 Conceito legal de poder de polcia

5.8.4 Nosso conceito

5.8.5 Poder de polcia: vinculado ou discricionrio?

5.8.6 Caractersticas

5.8.7 Polcia administrativa versus polcia judiciria5.8.8 Alcance tripartite do poder de polcia

5.9 Questes

6 RESPONSABILIDADE DO ESTADO

6.1 Introduo

6.2 Evoluo histrica

6.2.1 Teoria da irresponsabilidade estatal (at 1873)

6.2.2 Teoria da responsabilidade subjetiva (1874 at 1946)

6.2.3 Teoria da responsabilidade objetiva (1947 at hoje)

6.3 Evoluo da responsabilidade estatal no direito positivo brasileiro

6.4 Linha do tempo

6.5 Responsabilidade na Constituio de 1988

6.5.1 Art. 37, 6, da CF e a teoria da imputao volitiva de Otto Gierke

6.5.2 As cinco teorias decorrentes do art. 37, 6, da CF

6.6 Fundamentos do dever de indenizar

6.7 Risco integral e risco administrativo

6.8 Caractersticas do dano indenizvel

6.9 Responsabilidade por atos lcitos

6.10 Danos por omisso

6.10.1 Tese da reserva do possvel

6.11 Relaes de custdia

6.12 Ao indenizatria

6.13 Denunciao lide

6.14 Ao regressiva

6.15 Responsabilidade do servidor estatutrio federal na Lei n. 8.112/90

6.16 Responsabilidade dos concessionrios de servios pblicos

6.17 Responsabilidade por atos legislativos, regulamentares e jurisdicionais

6.18 Responsabilidade dos notrios e registradores

6.19 Danos causados por agente fora do exerccio da funo

6.20 Responsabilidade pr-negocial

6.21 Responsabilidade subsidiria versus responsabilidade solidria6.22 Questes

7 LICITAO

7.1 Introduo

7.2 Finalidades da licitao


7.4 Nosso conceito

7.4.1 Anlise dos elementos conceituais

7.5 Natureza jurdica


7.7 Normatizao infraconstitucional

7.8 Natureza jurdica da lei n. 8.666/93

7.9 Fundamento constitucional do dever de licitar

7.10 Pressupostos da licitao

7.11 Extenso material do dever de licitar: objeto da licitao

7.12 Extenso pessoal do dever de licitar

7.12.1 Organizaes sociais

7.12.2 Organizaes da sociedade civil de interesse pblico

7.12.3 Entidades paraestatais

7.12.4 Conselhos de classe

7.12.5 Ordem dos Advogados do Brasil

7.12.6 Empresas estatais exploradoras de atividade econmica

7.12.7 Entidades que no se sujeitam ao dever de licitar

7.13 Princpios especficos da licitao

7.14 Incidncia dos princpios gerais

7.15 Tipos de licitao

7.16 Modalidades licitatrias

7.16.1 Concorrncia

7.16.2 Tomada de preos

7.16.3 Convite

7.16.4 Concurso

7.16.5 Leilo

7.16.6 Consulta

7.16.7 Prego

7.16.7.1 Bens e objetos comuns

7.16.7.2 Hipteses de vedao

7.16.7.3 Modalidades

7.16.7.4 Procedimento do prego

7.16.8 Comparativo entre as modalidades

7.16.9 Licitao de servios de publicidade prestados por intermdio de agncias de propaganda(Lei n. 12.232/2010)

7.17 Registro de preos

7.17.1 Carona em registro de preos

7.18 Registros cadastrais

7.19 Comisso de licitao

7.20 Fases da concorrncia

7.20.1 Instrumento convocatrio

7.20.2 Habilitao

7.20.3 Classificao

7.20.4 Homologao. Anulao e revogao. Responsabilidade pr-negocial

7.20.5 Adjudicao

7.21 Contratao direta

7.21.1 Dispensa de licitao

7.21.2 Inexigibilidade

7.21.3 Licitao vedada ou proibida

7.21.4 Licitao dispensada

7.21.5 Responsabilidade por superfaturamento

7.22 Crimes na lei n. 8.666/93

7.23 Regime diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC) Lei n. 12.462, de 5 de agosto de 2011

7.24 Questes

8 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

8.1 Introduo


8.3 Nosso conceito


8.5 Contratos da Administrao e contratos administrativos

8.6 Contratos versus convnios8.7 Prvia licitao

8.8 Normas aplicveis

8.9 Caractersticas dos contratos administrativos

8.10 Diferenas em relao aos contratos privados

8.11 Sujeitos do contrato

8.12 Contratos em espcie

8.12.1 Contrato de obra pblica

8.12.2 Contrato de fornecimento

8.12.3 Contrato de prestao de servio

8.12.4 Contrato de concesso

8.12.4.1 Concesso de servio pblico

8.12.4.1.1 Base legislativa

8.12.4.1.2 Natureza jurdica (controvrsia)

8.12.4.1.3 Conceito legislativo

8.12.4.1.4 Nosso conceito

8.12.4.1.5 Caractersticas da concesso de servio pblico

8.12.4.1.6 Direitos e obrigaes dos usurios

8.12.4.1.7 Encargos do poder concedente

8.12.4.1.8 Encargos da concessionria

8.12.4.1.9 Interveno

8.12.4.1.10 Formas de extino da concesso

8.12.4.1.11 Subconcesso

8.12.4.1.12 Servios pblicos passveis de concesso

8.12.4.1.13 Reverso de bens

8.12.5 Permisso de servio pblico

8.12.6 Concesso precedida de obra pblica

8.12.7 Concesso de uso de bem pblico

8.12.8 Contrato de gerenciamento

8.12.9 Contrato de gesto

8.12.10 Termo de parceria

8.12.11 Parceria pblico-privada (PPP)

8.12.11.1 Abrangncia da Lei n. 11.079/2004

8.12.11.2 Conceito e caractersticas

8.12.11.3 Diretrizes legais

8.12.11.4 Vedaes celebrao de PPPs

8.12.11.5 Garantias

8.12.11.6 Modalidades

8.12.11.7 Sociedade de propsito especfico (art. 9o)

8.12.12 Consrcio pblico

8.12.12.1 Consrcios pblicos da Lei n. 11.107/2005

8.12.12.1.1 Conceito e atribuies

8.12.12.1.2 Procedimento para celebrao do consrcio

8.12.12.1.3 Regras especiais sobre licitaes

8.12.13 Contrato de convnio

8.12.14 Contrato de credenciamento

8.12.15 Contrato de trabalhos artsticos

8.12.16 Contrato de emprstimo pblico

8.12.17 Contrato de servios de publicidade prestados por intermdio de agncias de propaganda(Lei n. 12.232/2010)

8.13 Formalizao dos contratos administrativos

8.14 Clusulas exorbitantes

8.14.1 Exigncia de garantia

8.14.2 Alterao unilateral do objeto

8.14.3 Manuteno do equilbrio econmico-financeiro

8.14.4 Inoponibilidade da exceo do contrato no cumprido

8.14.5 Resciso unilateral

8.14.6 Fiscalizao

8.14.6.1 Terceirizao de mo de obra

8.14.7 Aplicao de penalidades

8.14.7.1 Existe ordem legal de penalidades?

8.14.7.2 Competncia para aplicao da pena

8.14.8 Ocupao provisria (art. 58, V)

8.15 Estudo do equilbrio econmico-financeiro

8.15.1 Circunstncias excepcionais que autorizam a reviso tarifria

8.15.2 Novos benefcios tarifrios e equao econmico-financeira

8.16 Durao e execuo dos contratos em geral

8.16.1 Extino

8.17 Extino do contrato e dever de indenizar

8.18 Anulao do contrato e indenizao

8.19 Crimes

8.20 Questes

9 AGENTES PBLICOS

9.1 Agentes pblicos

9.2 Agentes polticos

9.3 Ocupantes de cargos em comisso

9.4 Contratados temporrios

9.5 Agentes militares

9.6 Servidores pblicos estatutrios

9.7 Empregados pblicos

9.8 Particulares em colaborao com a Administrao (agentes honorficos)

9.9 Acumulao de cargos, empregos e funes pblicas

9.10 Concurso pblico

9.10.1 Conceito e natureza jurdica

9.10.2 Fundamentos

9.10.3 Concurso como princpio e suas excees

9.10.4 Tipos de concurso

9.10.5 Direito sumular

9.10.6 Pressupostos para abertura do concurso

9.10.7 Validade do concurso

9.10.8 Direitos do candidato aprovado no concurso

9.10.9 Aprovao em concurso: expectativa de direito ou direito subjetivo nomeao?

9.10.9.1 Resumindo os fatos jurdicos conversores

9.10.9.2 Instrumento processual apropriado para garantir o direito nomeao

9.10.10 Provimento em lotao com vacncia potencial no futuro

9.10.11 Recusa de vaga e alocao no final da fila de aprovados

9.10.12 Concurso pblico e teoria da perda da chance

9.10.13 Princpio do livre acesso aos cargos pblicos

9.11 Reserva de vagas para portadores de deficincia

9.11.1 Arredondamento de vagas

9.12 Anlise do regime estatutrio federal (Lei n. 8.112/90)

9.12.1 Linha do tempo

9.12.2 Conceito de cargo pblico e provimento

9.12.2.1 Nomeao

9.12.2.2 Promoo

9.12.2.3 Readaptao

9.12.2.4 Reverso

9.12.2.5 Aproveitamento

9.12.2.6 Reintegrao

9.12.2.7 Reconduo

9.12.3 Posse

9.12.4 Exerccio

9.12.5 Estgio probatrio

9.12.6 Confirmao

9.12.7 Estabilidade

9.12.7.1 Tipos de estabilidade (art. 19 do ADCT)

9.12.7.2 Disponibilidade

9.12.8 Sada do cargo

9.13 Vacncia

9.14 Remoo

9.15 Redistribuio

9.16 Direitos e vantagens do servidor

9.17 Vencimento e remunerao

9.17.1 Regime de subsdios

9.18 Indenizaes

9.19 Retribuies, gratificaes e adicionais

9.20 Frias

9.21 Licenas

9.22 Afastamentos e concesses

9.23 Direito de petio

9.24 Direito de greve

9.25 Tetos remuneratrios

9.25.1 Exceo ao teto remuneratrio

9.26 Previdncia dos servidores

9.27 Regime disciplinar

9.28 Deveres do servidor

9.29 Proibies aplicveis ao servidor

9.30 Sxtupla responsabilidade dos servidores pblicos

9.31 Processo disciplinar

9.31.1 Requisitos para composio da comisso processante

9.31.2 Penalidades

9.31.3 Competncia para aplicao das sanes disciplinares

9.31.4 Reabilitao. Reviso. Proibidos de retornar ao servio pblico

9.32 Questes

10 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

10.1 Introduo

10.2 Base constitucional

10.3 Defesa constitucional da moralidade administrativa

10.4 Competncia para legislar sobre improbidade administrativa

10.5 Abrangncia e natureza da Lei n. 8.429/92

10.6 SUjeito passivo do ato de improbidade

10.7 Sujeito ativo do ato de improbidade

10.7.1 A questo dos agentes polticos

10.8 Espcies de ato de improbidade

10.8.1 Atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilcito (art. 9o)

10.8.1.1 Sanes cabveis

10.8.2 Atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao errio (art. 10)


10.8.3 Atos de improbidade que atentam contra os princpios da administrao pblica (art. 11)


10.9 Categorias de atos de improbidade

10.10 Declarao de bens

10.11 Improbidade administrativa e princpio da insignificncia. meras irregularidades

10.11.1 Improbidade tentada

10.12 Procedimento administrativo. Cautelas preparatrias

10.13 Ao judicial de improbidade

10.13.1 Ao de improbidade e independncia das instncias

10.14 Dosimetria da pena. A funo das penas cveis (STJ)

10.15 Improbidade e devido processo legal

10.16 Prescrio

10.17 A questo da necessidade de dolo nas condutas

10.18 Condenao por improbidade e Lei da Ficha Limpa

10.19 Danos morais na ao de improbidade

10.20 Questes

11 RELAO JURDICA DE ADMINISTRAO PBLICA

11.1 Introduo

11.2 Vantagens da teoria


11.3.1 Critrio subjetivo

11.3.2 Critrio misto

11.3.3 Critrio formal

11.4 Nosso conceito

11.5 Diversas classificaes das relaes jurdico-administrativas

11.5.1 Quanto ao alcance

11.5.2 Quanto estrutura

11.5.3 Quanto presena da Administrao

11.5.4 Quanto ao objeto

11.5.5 Quanto durao

11.5.6 Quanto s partes envolvidas

11.5.7 Quanto reciprocidade

11.5.8 Quanto aos efeitos

11.5.9 Quanto posio das partes

11.5.10 Quanto ao nvel de organizao

11.5.11 Quanto ao regime jurdico

11.6 Status11.7 Situaes subjetivas no Direito Administrativo

11.8 Diversas modalidades de poderes

11.8.1 Direito subjetivo

11.8.2 Potestade ou poder stricto sensu11.8.3 Interesse legtimo

11.8.4 Interesse simples

11.8.5 Expectativa de direito

11.8.6 Poderes-deveres

11.8.7 Prerrogativas funcionais

11.8.8 Direito adquirido

11.9 Diversas modalidades de deveres

11.9.1 Obrigao

11.9.2 Dever stricto sensu11.9.3 Sujeio

11.9.4 Encargo

11.9.5 nus

11.9.6 Carga

11.10 Nascimento das relaes jurdico-administrativas

11.11 Modificao das relaes jurdico-administrativas

11.12 Extino das relaes jurdico-administrativas

11.13 Questo

12 BENS PBLICOS

12.1 Divergncia conceitual

12.2 Disciplina no Cdigo Civil

12.3 Domnio pblico

12.4 RES NULLIUS12.5 Bens pblicos da Unio

12.6 Bens pblicos dos Estados

12.7 Bens pblicos do Distrito Federal

12.8 Bens pblicos dos Municpios

12.9 Bens pblicos dos Territrios Federais

12.10 Bens pblicos da Administrao Indireta

12.11 Bens pblicos de concessionrios e permissionrios

12.12 Classificao

12.12.1 Bens de uso comum do povo

12.12.2 Bens de uso especial

12.12.3 Bens dominicais

12.13 Bens pblicos necessrios e bens pblicos acidentais

12.14 Atributos

12.15 Requisitos para alienao dos bens pblicos

12.16 Afetao e desafetao

12.17 Patrimnio pblico disponvel e patrimnio pblico indisponvel

12.18 Formas de uso

12.19 Concesso, permisso e autorizao

12.20 Aforamento pblico

12.21 Formas de aquisio e alienao

12.22 Questes

13 INTERVENO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA

13.1 Fundamento geral

13.2 Requisitos para cumprimento da funo social

13.3 Formas supressivas e formas no supressivas de domnio

13.4 Formas ilcitas de interveno estatal na propriedade?

13.5 Procedimentos, atos e fatos interventivos na propriedade privada

13.6 Autointerveno na propriedade?

13.7 Desapropriao

13.8 Confisco

13.9 Perdimento de bens

13.10 Poder de polcia (limitao administrativa)

13.11 Servido administrativa

13.11.1 Poder de polcia versus servido administrativa13.12 Tombamento

13.12.1 Tombamento de uso

13.13 Requisio

13.13.1 Requisio com perda de domnio?

13.14 Ocupao temporria

13.15 Quadro comparativo dos instrumentos de interveno

13.16 Questes

14 DESAPROPRIAO

14.1 Introduo

14.2 Fundamentos jurdico-polticos

14.3 Competncias para legislar, desapropriar e promover desapropriao

14.4 Base constitucional

14.5 Normatizao infraconstitucional


14.7 Nosso conceito

14.8 Forma originria de aquisio da propriedade

14.9 Institutos afins

14.10 Fundamentos normativos da desapropriao

14.10.1 Necessidade pblica

14.10.2 Utilidade pblica

14.10.3 Interesse social

14.11 Objeto da desapropriao

14.12 Excees fora expropriante

14.13 Espcies de desapropriao

14.13.1 Desapropriao para reforma agrria (art. 184 da CF)

14.13.1.1 Procedimento da desapropriao rural

14.13.2 Desapropriao para poltica urbana (art. 182, 4, III, da CF)

14.13.3 Desapropriao de bens pblicos

14.13.4 Desapropriao indireta ou apossamento administrativo

14.13.5 Desapropriao por zona

14.13.6 Desapropriao ordinria

14.13.7 Desapropriao confiscatria

14.14 Fases da desapropriao

14.15 Ao de desapropriao e imisso provisria

14.16 Retrocesso (art. 519 do CC)

14.17 Indenizao

14.17.1 Indenizao do locatrio pela perda do fundo de comrcio

14.18 Desistncia da desapropriao

14.19 Direito de extenso

14.20 Questes

15 ESTATUTO DA CIDADE

15.1 Introduo

15.2 Natureza jurdica do Estatuto da Cidade

15.3 Diretrizes gerais da poltica urbana

15.4 Instrumentos da poltica urbana

15.4.1 Parcelamento, edificao ou utilizao compulsria

15.4.2 IPTU progressivo no tempo

15.4.3 Desapropriao urbanstica

15.4.4 Usucapio especial de imvel urbano

15.4.5 Direito de superfcie

15.4.6 Direito de preempo

15.4.7 Outorga onerosa do direito de construir

15.4.8 Operaes urbanas consorciadas

15.4.9 Transferncia do direito de construir

15.4.10 Estudo de impacto de vizinhana

15.4.11 Plano diretor

15.5 Gesto democrtica da cidade

15.6 Questes

16 SERVIOS PBLICOS

16.1 Servios pblicos e domnio econmico

16.2 Conceito de servio pblico

16.3 Servios pblicos uti universi e uti singuli16.4 Nosso conceito

16.5 Titularidade do servio pblico

16.6 Servios pblicos federais, estaduais, municipais e distritais

16.6.1 Servios notariais e de registro

16.7 Princpios do servio pblico

16.8 Servios essenciais

16.9 Formas de prestao

16.10 Responsabilidade do prestador de servios pblicos

16.11 Formas de remunerao

16.12 Classificao dos servios pblicos

16.13 Direitos do usurio

16.14 Questes

17 INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO

17.1 Servio pblico versus atividade econmica17.2 Conceitos de domnio econmico e ordem econmica

17.3 Princpios da ordem econmica

17.4 Natureza tripartite das atividades econmicas

17.5 Regime jurdico da atividade econmica

17.6 Funes do Estado na ordem econmica

17.6.1 A fora interna vinculante do planejamento estatal

17.7 Atividades estatais interventivas no domnio econmico

17.7.1 Explorao direta de atividade econmica pelo Estado

17.7.1.1 Personificao e exerccio direto

17.7.2 Polcia da economia

17.7.2.1 Tributos interventivos. Cides

17.7.3 Fomento a setores econmicos

17.8 Atividades econmicas sob monoplio

17.9 Infraes contra a ordem econmica

17.10 Questes

18 CONTROLE DA ADMINISTRAO

18.1 Conceito

18.2 Objetivos

18.3 Natureza jurdica

18.4 Classificao

18.5 Controle administrativo

18.5.1 Recurso hierrquico prprio e imprprio

18.6 Controle legislativo

18.6.1 Tribunais de Contas

18.6.1.1 Natureza jurdica dos Tribunais de Contas

18.6.1.2 Simetria de regime entre os Tribunais de Contas e o Poder Judicirio

18.6.1.3 Indispensabilidade da funo dos Tribunais de Contas

18.6.1.4 Caractersticas do processo de controle

18.6.1.5 Alcance da imputao de dbito

18.6.1.6 Competncia fiscalizadora e corretiva em procedimentos licitatrios

18.7 Controle judicial

18.8 Prescrio no Direito Administrativo

18.9 Coisa julgada administrativa

18.10 Questes

19 PROCESSO ADMINISTRATIVO

19.1 Processo administrativo na CF/88

19.2 Lei do Processo Administrativo n. 9.784/99

19.2.1 Incidncia da Lei n. 9.784/99 sobre outras entidades federativas

19.3 Processo ou procedimento administrativo?

19.4 Espcies de processo administrativo

19.5 Princpios do processo administrativo

19.6 Conceitos de rgo, entidade e autoridade

19.7 Direitos do administrado

19.8 Deveres do administrado

19.9 Instaurao do processo

19.10 Legitimados para o processo administrativo

19.11 Da competncia

19.12 Impedimentos e suspeio no processo administrativo

19.13 Forma, tempo e lugar dos atos do processo

19.14 Comunicao dos atos

19.15 Instruo do processo

19.16 Dever de decidir

19.17 Desistncia

19.18 Recursos administrativos

19.18.1 Permisso da reformatio in pejus19.19 Dos prazos

19.20 Questes

20 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LEI COMPLEMENTAR N. 101/2000)

20.1 Justificativa

20.2 Bases constitucionais

20.3 Contexto histrico

20.4 Compatibilidade com a Lei n. 4.320/64

20.5 Objetivos da LRF e pressupostos da responsabilidade fiscal

20.6 Natureza jurdica e mbito de aplicao da LRF

20.7 Conceito de receita corrente lquida

20.8 Planejamento e sistema oramentrio na LRF

20.9 Previso e arrecadao da receita pblica

20.10 Renncia de receita

20.11 GErao de despesa pblica

20.12 Despesa obrigatria de carter continuado

20.13 Despesas com pessoal

20.14 Controle da despesa total com pessoal

20.15 Questes

GABARITO

BIBLIOGRAFIA

1NOES GERAIS

1.1 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Ex i s te divergncia entre os doutrinadores quanto ao conceito de DireitoAdministrativo. Na verdade, cada autor escolhe certos elementos que considera maissignificativos para chegar ao conceito, como se pode notar nos exemplos abaixo.

Repare que o conceito de Celso Antnio Bandeira de Mello enfatiza a ideia de funoadministrativa: o direito administrativo o ramo do direito pblico que disciplina afuno administrativa, bem como pessoas e rgos que a exercem.[1]

Hely Lopes Meirelles, por sua vez, destaca o elemento finalstico na conceituao: osrgos, agentes e atividades administrativas como instrumentos para realizao dos finsdesejados pelo Estado. Vejamos: o conceito de Direito Administrativo Brasileiro, parans, sintetiza-se no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, osagentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente osfins desejados pelo Estado.[2]

Maria Sylvia Zanella Di Pietro pe em evidncia como objeto do DireitoAdministrativo: rgos, agentes e as pessoas integrantes da Administrao Pblica nocampo jurdico no contencioso: o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos,agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, aatividade jurdica no contenciosa que exercer e os bens de que se utiliza para aconsecuo de seus fins, de natureza pblica.[3]

Bastante inovador, o conceito de Jos dos Santos Carvalho Filho que gira em tornodas relaes jurdico-administrativas: o conjunto de normas e princpios que, visandosempre ao interesse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos doEstado e entre este e as coletividades a que devem servir.[4]

Para concursos pblicos, o conceito mais adequado parece ser o que combina os trselementos mencionados pelos referidos autores: a natureza de direito pblico; ocomplexo de princpios e normas; e a funo administrativa, que engloba os rgos,

A prova de Assistente Administrativo elaborada pela Fepese/SC considerou CORRETA a afirmao: O direito administrativosintetiza-se no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos e as atividades pblicas tendentes a realizarconcreta, direta e indiretamente os fins desejados do Estado.

A prova de Tcnico da Receita Federal/2003 feita pela Esaf considerou CORRETA a afirmao: No conceito de DireitoAdministrativo, pode-se entender ser ele um conjunto harmonioso de normas e princpios, que regem relaes entre rgospblicos, seus servidores e administrados, no concernente s atividades estatais, mas no compreendendo a regncia deatividades contenciosas.

agentes e pessoas da Administrao.Assim, Direito Administrativo o ramo do direito pblico que estuda[5]

princpios e normas reguladores do exerccio da funo administrativa.

1.2 TAXINOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Taxinomia a natureza jurdica de determinado instituto do direito. Indicar anatureza jurdica consiste em apontar a qual grande categoria do direito o institutopertence. Quando se trata de um ramo do direito, a indagao sobre sua naturezajurdica resume-se em classific-lo como ramo do Direito Pblico ou do Direito Privado.

Os ramos do Direito Pblico estudam a disciplina normativa do Estado. So de DireitoPblico os seguintes ramos: Administrativo, Tributrio, Constitucional, Eleitoral, Penal,Urbanstico, Ambiental, Econmico, Financeiro, Internacional Pblico, InternacionalPrivado, Processo Civil, Processo Penal e Processo do Trabalho.

Por outro lado, pertencem ao Direito Privado os ramos voltados compreenso doregramento jurdico dos particulares. Atualmente, enquadram-se nessa categoria oDireito Civil, o Empresarial e o do Trabalho.[6]

No h dvida de que o Direito Administrativo ramo do Direito Pblico namedida em que seus princpios e normas regulam o exerccio de atividades estatais,especialmente a funo administrativa.

1.3 DIREITO ADMINISTRATIVO VERSUS CINCIA DA ADMINISTRAO

Em que pese a proximidade entre os dois ramos do conhecimento, importante noconfundir Direito Administrativo com a Cincia da Administrao. Esta consiste noestudo das tcnicas e estratgias para melhor planejar, organizar, dirigir econtrolar a gesto governamental. O certo que o Direito Administrativo define oslimites dentro dos quais a gesto pblica (Cincia da Administrao) pode servalidamente realizada.

Quadro comparativo entre Direito Administrativo e Cincia da Administrao

Direito Administrativo Cincia da Administrao

Ramo jurdico No ramo jurdico

Estuda princpios e normas de direito Estuda tcnicas de gesto pblica

Cincia deontolgica (normativa) Cincia social

Fixa limites para a gesto pblica Subordina-se s regras do Direito Administrativo

1.4 ADMINISTRAO BUROCRTICA VERSUS ADMINISTRAO GERENCIAL

Exigida em alguns concursos pblicos recentes, a diferena entre o modelo deadministrao burocrtica e o modelo de administrao gerencial no propriamente

A prova da Magistratura/PE considerou CORRETA a afirmao: Entre os ramos da cincia jurdica, o Direito Administrativopertence ao Direito Pblico Interno.

tema do Direito Administrativo, mas da Cincia da Administrao. O interesse dasbancas de concurso nessa distino baseia-se no pressuposto de que os institutostradicionais do Direito Administrativo brasileiro refletem o modelo deadministrao burocrtica,[7] marcado pelas seguintes caractersticas: a) todaautoridade baseada na legalidade; b) relaes hierarquizadas de subordinao entrergos e agentes; c) competncia tcnica como critrio para seleo de pessoal; d)remunerao baseada na funo desempenhada, e no pelas realizaes alcanadas; e)controle de fins; f) nfase em processos e ritos.

Com o advento da reforma administrativa promovida pela Emenda Constitucional n.19/98[8] e fortemente inspirada em uma concepo neoliberal de poltica econmica,pretendeu-se implementar outro modelo de administrao pblica: a administraogerencial.

CUIDADO: Saiba que o modelo da administrao gerencial, inspirador da Emenda n. 19/98, acusado por muitos administrativistas de servir como pretexto para diminuir os controlesjurdicos sobre a Administrao Pblica. Aparentemente simptica, a ideia de administraogerencial pressupe administradores pblicos ticos, confiveis, bem-intencionados... umararidade no Brasil!

A administrao gerencial (ou governana consensual) objetiva atribuir maior agilidadee eficincia na atuao administrativa, enfatizando a obteno de resultados, emdetrimento de processos e ritos, e estimulando a participao popular na gesto pblica.Diversos institutos de Direito Administrativo refletem esse modelo de administraogerencial como o princpio da eficincia, o contrato de gesto, as agncias executivas, osinstrumentos de parceria da Administrao, a reduo de custos com pessoal,descentralizao administrativa etc.

A noo central da administrao gerencial o princpio da subsidiariedade peloqual no se deve atribuir ao Estado seno as atividades de exerccio invivel pelainiciativa privada.

Quadro comparativo entre a administrao burocrtica e a administrao gerencial

Administrao burocrtica Administrao gerencial

Perodo-base Antes de 1998 Aps 1998

Norma-padro Lei n. 8.666/93 Emenda n. 19/98

Paradigma A lei O resultado

Valores-chave Hierarquia, forma e processo Colaborao, eficincia e parceria

Controle Sobre meios Sobre resultados

Institutosrelacionados

Licitao, processo administrativo, concursopblico e estabilidade

Contrato de gesto, agncias executivas eprincpio da eficincia

Caracterstica Autorreferente Orientada para o cidado

1.4.1 Estado em rede

A teoria do Estado em rede foi criada como uma tentativa de aperfeioamento no

modelo da administrao pblica gerencial. Superando a simples busca porresultados, o Estado em rede visa realizar uma gesto para a cidadania,transformando os indivduos de destinatrios das polticas pblicas em protagonistas nadefinio das estratgias governamentais. Seu principal desafio incorporar aparticipao da sociedade civil organizada na priorizao e na implementao deestratgias governamentais, fomentando a gesto regionalizada e a gestoparticipativa.

1.5 CARACTERSTICAS TCNICAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Analisando o Direito Administrativo francs, Jean Rivero[9] identificou trscaractersti-cas tcnicas fundamentais do referido ramo:[10]

a) o Direito Administrativo um ramo recente: desenvolveu-se somente a partir dosculo XIX;

b) o Direito Administrativo no foi codificado: na Frana, pas de Rivero, assim como noBrasil, o Direito Administrativo no est unificado em um cdigo prprio, e simdisciplinado em leis esparsas. Entretanto, temos no Brasil alguns diplomas normativosque se caracterizam como verdadeiras codificaes parciais: conferem sistematizao agrupos especficos de assuntos, como o caso do Cdigo Aeronutico (Lei n. 7.565/86),Cdigo de guas (Decreto n. 24.643/34) e Lei do Processo Administrativo (Lei n.9.784/99);

c) o Direito Administrativo largamente jurisprudencial: ao apresentar essacaracterstica, Rivero tem em vista o sistema francs do contencioso administrativo,bastante diferente do modelo adotado no Brasil. Na Frana, as causas de interesse daAdministrao Pblica no so julgadas no Poder Judicirio, mas por um complexoautnomo de rgos administrativos cujas decises ajudaram a desenhar a feio que oDireito Administrativo tem no mundo moderno. A influncia da jurisprudncia docontencioso administrativo francs sobre o Direito Administrativo no Brasil foi bastantesignificativa, especialmente em temas como teoria do desvio de poder, teoria dosmotivos determinantes, contratos administrativos e responsabilidade do Estado. Porm,no Brasil, onde no existe o contencioso administrativo, j que todas as causas sodecididas pelo Poder Judicirio (modelo ingls da jurisdio una), o DireitoAdministrativo baseia-se diretamente na lei, sendo bem menos expressiva ainfluncia das decises judiciais para a compreenso das questes de DireitoAdministrativo.

Adaptando as consideraes de Rivero nossa realidade, podemos concluir que oDireito Administrativo no Brasil possui quatro caractersticas tcnicasfundamentais:

1) um ramo recente;2) no est codificado, pois sua base normativa decorre de legislao

esparsa e codificaes parciais;

A prova da Magistratura Federal da 1 Regio considerou CORRETA a afirmao: Costuma-se indicar o stio histrico do adventodo Direito Administrativo, como ramo autnomo, entre o fim do sculo XVIII e o incio do sculo XIX.

3) adota o modelo ingls da jurisdio una como forma de controle daadministrao;

4) influenciado apenas parcialmente pela jurisprudncia, uma vez que asmanifestaes dos tribunais exercem apenas influncia indicativa.

1.6 CRITRIOS PARA DEFINIO DO OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Embora no adote o contencioso administrativo, o Direito Administrativo brasileiro foiamplamente influenciado pela experincia francesa em relao a esse modelo. As causasde interesse da Administrao, na Frana, no so julgadas pelo Poder Judicirio, maspor um complexo autnomo de rgos administrativos. Por isso, naquele pas, a busca deum critrio especfico capaz de identificar os temas peculiares ao direito da administraopblica constitui um problema fundamental para definir as competncias do PoderJudicirio e do contencioso administrativo. Alm dessa razo de ordem prtica, a procurapor um critrio definidor do objeto do Direito Administrativo foi indispensvel para oreconhecimento do status de ramo jurdico autnomo. Segundo Diogenes Gasparini,[11]podem ser mencionadas seis correntes principais dedicadas a apresentar um critriounitrio para a conceituao do Direito Administrativo e consequentemente a definiode seu objeto:

1) corrente legalista: considera que o Direito Administrativo resume-se ao conjunto dalegislao administrativa existente no pas. Tal critrio reducionista, pois desconsiderao papel fundamental da doutrina na identificao dos princpios bsicos informadores doramo;

2) critrio do Poder Executivo: consiste em identificar o Direito Administrativo como ocomplexo de leis disciplinadoras da atuao do Poder Executivo. Esse critrio inaceitvel porque ignora que a funo administrativa tambm pode ser exercida forado mbito do Poder Executivo, como ocorre nas tarefas administrativas desempenhadaspelo Legislativo e pelo Judicirio (funo atpica) e tambm cometidas a particulares pordelegao estatal (exemplo: concessionrios e permissionrios de servio pblico);

3) critrio das relaes jurdicas: com base nesse critrio, pretende-se definir o DireitoAdministrativo como a disciplina das relaes jurdicas entre a Administrao Pblica e oparticular. A insuficincia do critrio clara, pois todos os ramos do Direito Pblicopossuem relaes semelhantes e, alm disso, muitas atuaes administrativas no seenquadram no padro convencional de um vnculo interpessoal, como o caso daexpedio de atos normativos e da gesto de bens pblicos;

4 ) critrio do servio pblico: muito utilizado entre autores franceses na metade dosculo passado, tal critrio considera que o Direito Administrativo tem como objeto adisciplina jurdica dos servios pblicos. O critrio mostra-se, atualmente, insuficiente namedida em que a Administrao Pblica moderna desempenha muitas atividades que nopodem ser consideradas prestao de servio pblico, como o caso do poder de polcia

A prova de Procurador da AGU elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmao: Em face da realidade da administraopblica brasileira, juridicamente correto afirmar que o critrio adotado para a conceituao do direito administrativo no pas ocritrio do Poder Executivo.

e das atuaes de fomento (incentivo a determinados setores sociais);5 ) critrio teleolgico ou finalstico: considera que o Direito Administrativo deve ser

conceituado a partir da ideia de atividades que permitem ao Estado alcanar seus fins.Essa concepo inconclusiva em razo da dificuldade em definir quais so os fins doEstado;

6 ) critrio negativista: diante da complexa tarefa de identificar o objeto prprio doDireito Administrativo, alguns autores chegaram a sustentar que o ramo somente poderiaser conceituado por excluso, isto , seriam pertinentes ao Direito Administrativo asquestes no pertencentes ao objeto de interesse de nenhum outro ramo jurdico. Talmodo de analisar o problema insatisfatrio por utilizar um critrio negativo(cientificamente frgil) para estabelecer a conceituao.

Atualmente, tem predominado a adoo do critrio funcional, segundo o qual oDireito Administrativo o ramo jurdico que estuda a disciplina normativa da funoadministrativa, independentemente de quem esteja encarregado de exerc-la:Executivo, Legislativo, Judicirio ou particulares mediante delegao estatal.

A partir desses diferentes critrios utilizados para conceituar o objeto do DireitoAdministrativo, Diogo de Figueiredo Moreira Neto elabora um quadro evolutivo do temaidentificando diversas escolas:[12]

1) Escola Francesa: tambm chamada de Escola Clssica ou Legalista, propunha umsentido limitativo ao conceito de Direito Administrativo, restringindo-o ao estudo dasnormas administrativas de determinado pas.

2) Escola Italiana: igualmente adepta de uma conceituao limitativa, entendia oDireito Administrativo como o estudo dos atos do Poder Executivo. Seus grandesexpoentes foram Lorenzo Meucci, Oreste Ranelletti e Guido Zanobini.

3) Escola dos Servios Pblicos: considerava o Direito Administrativo como oestudo do conjunto de regras disciplinadoras dos servios pblicos. Teve entre seusadeptos Lon Duguit e Gaston Jze.

4) Escola do Interesse Pblico: entendia que a noo fundamental para conceituaro Direito Administrativo era a ideia de bem comum ou interesse pblico, cuja proteoseria a finalidade ltima do Estado.

5) Escola do Bem Pblico: defendida por Andr Buttgenbach, entendia que a noo-chave para conceituao do Direito Administrativo seria a de bem pblico.

6) Escola dos Interesses Coletivos: sustentava que a defesa dos interessescoletivos era a base para conceituar o Direito Administrativo.

7) Escola Funcional: procurou associar o contedo do Direito Administrativo aoestudo da funo administrativa.

8) Escola Subjetiva: defendida no Brasil por Ruy Cirne Lima e Jos Cretella Jnior,centralizava a conceituao do Direito Administrativo nas pessoas e rgos encarregadosde exercer as atividades administrativas.

9) Escolas Contemporneas: as escolas mais atuais tendem a utilizar diversoscritrios combinados para oferecer um conceito mais abrangente de DireitoAdministrativo capaz de incluir todas as atividades desempenhadas pela Administrao

Pblica moderna.

1.7 REGRAS, PRINCPIOS E NORMAS

Ao conceituar Direito Administrativo, afirmamos que o ramo que estuda princpios enormas. Cabe aqui um esclarecimento. Os estudos clssicos sobre o ordenamentojurdico tendem a adotar a expresso regra jurdica como um gnero que comportaduas espcies: os princpios e as normas.[13] Assim, a regra jurdica seria todo comandode conduta estabelecido pelo Direito. Tais regras, por sua vez, seriam de dois tipos: a)princpios regras gerais norteadoras de todo o sistema jurdico; b) normas comandosespecficos de conduta voltados disciplina de comportamentos determinados.

Autores mais modernos, entretanto, tm preferido abordar o problema de formadiversa.[14] Norma jurdica seria um gnero, dividido em duas espcies: a regra(norma especfica disciplinadora de comportamentos especficos) e o princpio (regrageral de contedo mais abrangente do que o da norma).

A divergncia no tem grande importncia prtica, mas preciso reconhecer que estaltima forma de classificar os comandos jurdicos tem uma vantagem: reforar a ideia deque, assim como as regras especficas, os princpios administrativos tambm sonormas dotadas de fora cogente capaz de disciplinar o comportamento daAdministrao Pblica.

Portanto, desde que no se questione a fora cogente dos princpios jurdicos (possuemfora cogente mxima), no faz diferena denominar os comandos mais especficos comonormas ou regras.

1.7.1 Diferenas entre princpios e normas

O Direito uma linguagem prescritiva, pois regula os comportamentos humanoscomunicando regras obrigatrias. Essa linguagem prescritiva pode ser entendida em doisnveis diferentes: o plano do texto e o plano da regra. O texto a forma; a regranormativa o contedo do texto. As leis (texto) veiculam regras jurdicas (contedo). Pormeio da interpretao, o operador do direito extrai a regra a partir do texto. Assim, ums diploma legal (por exemplo, o Estatuto do Servidor Pblico Federal Lei n. 8.112/90)contm inmeras regras. Essa distino entre forma e contedo indispensvel paracompreender muitos problemas de Direito Administrativo, como a diferena entre decreto(forma) e regulamento (contedo). O decreto o continente (texto); o regulamento, ocontedo (regra).

DICA: Artigos, pargrafos, incisos e alneas so partes integrantes do texto (forma), eno da norma (contedo). Por isso, em exames orais ou provas escritas, evite falar o art. xprescreve isso ou aquilo. D preferncia por afirmar que a norma do art. x prescreve issoou aquilo: tecnicamente mais correto.

Como todo ramo jurdico, o Direito Administrativo possui dois tipos de regras cogentes:os princpios e as normas. Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade eEficincia so exemplos de princpios administrativos (art. 37, caput, da ConstituioFederal):

A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dosEstados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.Diante da sua direta previso no Texto Constitucional, esses cinco princpios so

chamados de princpios expressos ou explcitos.Pelo contrrio, o disposto no art. 40, 1, II, da CF, segundo o qual os servidores

pblicos so aposentados compulsoriamente aos 70 anos de idade, uma regra.Podemos diferenciar princpios e normas a partir de vrios critrios:a) quanto abrangncia: os princpios disciplinam maior quantidade de casos

prticos; enquanto as normas so aplicveis a um nmero menor de situaes concretas;b) quanto abstrao do contedo: os princpios possuem um contedo mais geral

dotado de acentuado nvel de abstrao; j as normas tm um contedo reduzido disciplina de certas condutas;

c) quanto importncia sistmica: os princpios sintetizam os valoresfundamentais de determinado ramo jurdico; enquanto as normas no cumprem tal papeldentro do sistema, apenas regulam condutas especficas;

d) quanto hierarquia no ordenamento jurdico: como consequncia da distinoanterior, os princpios ocupam posio hierarquicamente superior perante as normas,prevalecendo sobre elas em caso de conflito; as normas posicionam-se abaixo dosprincpios na organizao vertical do ordenamento, tendo a validade de seu contedocondicionada compatibilidade com os princpios;

e) quanto tcnica para solucionar antinomias:[15] os princpios enunciamvalores fundamentais do ordenamento jurdico de modo que, havendo coliso entredois ou mais princpios, emprega-se a lgica da cedncia recproca, aplicando-seambos, simultaneamente, mas com os contedos mitigados; enquanto no conflito entrenormas surge uma questo de validade, utilizando-se da regra do tudo ou nada, demodo que uma norma aplicada afastando a incidncia da outra;

f) quanto ao modo de criao: os princpios jurdicos so revelados pela doutrinanum processo denominado abstrao indutiva, pelo qual as regras especficas sotomadas como ponto de partida para identificao dos valores fundamentais inerentes aosistema (princpios). Desse modo, o papel desempenhado pelo legislador na criao deum princpio jurdico indireto, pois, aps criar as diversas normas do sistema, cabe doutrina identificar os princpios fundamentais ali contidos; ao contrrio das normas, queso criadas diretamente pelo legislador;

g) quanto ao contedo prescritivo: os princpios tm contedo valorativo que,muitas vezes, no prescreve uma ordem especfica para regulao de comportamentos;enquanto o contedo das normas sempre se expressa por meio de um dos trs modaisdenticos existentes: permitido, proibido e obrigatrio. Toda norma jurdica permite,probe ou obriga determinada conduta humana.

Modais denticos so os contedos lgicos possveis de uma norma jurdica: permitido(representado, em termos lgicos, pela letra P), proibido (letra V, inicial de verboten,palavra alem que significa proibido) e obrigatrio (O).

Podemos sintetizar as semelhanas e diferenas entre princpios e normas na seguintetabela comparativa:

Comparao entre princpios e normas

Princpios Normas

Fora cogente Fora cogente mxima Fora cogente mxima

Abrangncia Atingem maior quantidade de casosprticos Disciplinam menos casos

Abstrao do contedo Contedo mais geral Contedo mais especfico

Importncia sistmica Enunciam valores fundamentais dosistema Somente disciplinam casos concretos

Hierarquia no ordenamento Hierarquia superior Hierarquia inferior

Tcnica para solucionarantinomias Cedncia recproca Lgica do tudo ou nada

Modo de criao Revelados pela doutrina Criadas diretamente pelo legislador

Contedo prescritivo Podem no ter modal denticoSempre tm no contedo um modaldentico: permitido, proibido ouobrigatrio

Importante destacar que, segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, os princpios

so capazes de produzir as seguintes espcies de eficcia:1) eficcia imediata dirimente: consiste em suprimir a produo de efeitos de normas e

atos concretos incompatveis com o princpio;2) eficcia imediata impediente ou redutora: impede em parte a produo de efeitos

de normas e atos concretos parcialmente incompatveis com o contedo do princpio;3) eficcia mediata axiolgica: afirma na ordem jurdica os valores por ela protegidos;4) eficcia mediata monogentica: ao reforar determinados fundamentos finalstico-

valorativos, o princpio contribui para a formao de novos princpios e preceitosespecficos;

5 ) eficcia mediata otimizadora: orienta a interpretao de preceitos normativos,permitindo a mais ampla e completa aplicao de seu contedo valorativo;

6 ) eficcia mediata sistmica: interconecta o contedo de todos os preceitos doordenamento, garantindo unidade e coerncia ao sistema;

7) eficcia mediata integrativa: diz respeito ao preenchimento de lacunas.

1.8 OBJETO IMEDIATO E MEDIATO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo um ramo cientfico que estuda uma parcela das normascomponentes do ordenamento jurdico, a saber: as normas que disciplinam o exerccio dafuno administrativa. Assim, o objeto imediato do Direito Administrativo so osprincpios e normas que regulam a funo administrativa. Por sua vez, as normas e osprincpios administrativos tm por objeto a disciplina das atividades, agentes, pessoase rgos da Administrao Pblica, constituindo o objeto mediato do DireitoAdministrativo.

1.9 DIREITO ADMINISTRATIVO COMO DIREITO COMUM

A complexidade das relaes sociais e o desenvolvimento do conhecimento jurdico sofatores fundamentais para o processo de especializao dos ramos do direito. Com opassar do tempo, um nico ramo jurdico vai se subdividindo e dando origem a novasramificaes. Cumpre relembrar que o direito em si uno e indivisvel, masdidaticamente as matrias podem ser organizadas em blocos separados para facilitar seuestudo.

Aps o desmembramento e a criao de uma nova disciplina jurdica, o ramo-mepermanece servindo de referncia externa para a soluo de questes que no possamser resolvidas pela tcnica prpria do ramo especializado. Os casos mais importantesenvolvem problemas de integrao normativa. Integrao o processo tcnico-jurdicoutilizado para preencher lacunas em determinado ramo. Lacunas so hiatos na lei,espaos em branco, ausncia de norma apropriada para resolver um caso concreto. Fala-se tambm na integrao como o processo de colmatao (colmatao a soluo deum caso concreto mediante o preenchimento da lacuna jurdica) das lacunas. Nessecontexto, surge o conceito de direito comum fonte qual se deve recorrerpara suprir lacuna existente em ramo especializado. Por ser o nascedouro detodos os ramos privatsticos, o Direito Civil o direito comum dos ramos de DireitoPrivado. Assim, por exemplo, havendo uma lacuna no Direito Empresarial incapaz de serpreenchida mediante solues internas desse ramo, cabe ao operador do direito recorrers regras anlogas de Direito Civil.

Ocorre que conhecida repartio didtico-cientfica do Direito em dois blocos, DireitoPblico e Direito Privado, cria uma ressalva nesse processo de importao de solues(integrao). Assim, se um ramo de Direito Pblico, no faz sentido recorrer s normasanlogas presentes no Direito Civil. As solues jurdicas aplicveis a problemas privadosno servem de modelo para dirimir adequadamente controvrsias que envolvem oEstado. So s normas e aos princpios administrativos que o operador do direito deverecorrer na hiptese de lacuna nos ramos juspublicsticos. O Direito Administrativo odireito comum dos ramos do Direito Pblico.

1.10 PRESSUPOSTOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O surgimento do Direito Administrativo, entendido como complexo de regrasdisciplinadoras da atividade administrativa, somente foi possvel devido a doispressupostos fundamentais: 1) a subordinao do Estado s regras jurdicas,caracterstica surgida com o advento do Estado de Direito e 2) a existncia de divisode tarefas entre os rgos estatais. Dito de outro modo, a noo de Estado deDireito e a concepo da Tripartio de Poderes tm status de conditio sine qua non paraa existncia do Direito Administrativo.

Historicamente no havia sentido falar em um Direito Administrativo durante a IdadeMdia, perodo caracterstico do Estado Absolutista (ou Estado de Polcia), em queinexistiam regras jurdicas colocadas acima da vontade dos monarcas. Foi somente apsa Revoluo Francesa, em 1789, que o fortalecimento dos Parlamentos crioucondies para estabelecerem-se regras limitadoras da atuao da administrao pblica.

Ocorrida pouco antes da Revoluo Francesa, no mesmo sculo XVIII, tem sido tambmapontada pelos estudiosos como decisiva para o nascimento da ideia de um DireitoAdministrativo a publicao da obra O esprito das leis (Lesprit des lois, 1748), deCharles-Louis de Secondat, ou Charles de Montesquieu, mais conhecido como Baro deMontesquieu, na qual o autor defendeu a necessidade de uma distribuio do poderestatal entre rgos distintos como um antdoto contra a concentrao de poderes e osabusos que caracterizavam as monarquias absolutistas. Segundo Montesquieu, aexperincia dos povos evidencia que quem tem o poder possui uma tendncia a deleabusar, pondo em risco a liberdade do homem. Assim, torna-se necessrio frear essainclinao natural por meio de um sistema de controle do poder pelo poder. Muitosautores afirmam que Montesquieu no teria sido o primeiro a idealizar a tripartio depoderes, sendo comum apontar A repblica (sculo IV a.C.), de Plato, e os Tratadossobre governos civis (1689), do empirista ingls John Locke, como as verdadeiras origensda famosa teoria. Parece inegvel, todavia, que a aceitao universal da repartio dospoderes estatais entre rgos distintos, admitida como eficiente instrumento deconteno de abusos, somente foi possvel devido obra de Montesquieu.

1.11 AUTONOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Atualmente no existe mais controvrsia sobre a autonomia didtica e cientfica doDireito Administrativo diante dos demais ramos jurdicos. A existncia de um objetoprprio (regras de direito disciplinadoras do exerccio da funo administrativa) e aexistncia de princpios especficos (legalidade, impessoalidade, moralidade etc.) sofatores suficientes para conferir status de ramo autnomo.

1.12 ESTADO, GOVERNO, PODER EXECUTIVO, ADMINISTRAO PBLICA, PODER EXECUTIVO E PODERPBLICO

O domnio dos conceitos de Estado, Governo, Poder Executivo, AdministraoPblica, administrao pblica (com minscula) e poder executivo (com minscula) indispensvel para compreenso de diversos temas do Direito Administrativo.

Estado um povo situado em determinado territrio e sujeito a um governo. Nesseconceito despontam trs elementos: a) povo a dimenso pessoal do Estado, oconjunto de indivduos unidos para formao da vontade geral do Estado. Povo no seconfunde com populao, conceito demogrfico que significa contingente de pessoas que,em determinado momento, esto no territrio do Estado. diferente tambm de nao,conceito que pressupe uma ligao cultural entre os indivduos; b) territrio a basegeogrfica do Estado, sua dimenso espacial; c) governo a cpula diretiva do Estado.Indispensvel, tambm, lembrar que o Estado organiza-se sob uma ordem jurdica queconsiste no complexo de regras de direito cujo fundamento maior de validade aConstituio. A soberania refere-se ao atributo estatal de no conhecer entidadesuperior na ordem externa, nem igual na ordem interna (Jean Bodin).

A prova de Tcnico de Administrao/PA elaborada pelo Cespe considerou CORRETA a afirmao: O Estado brasileiro um entepersonalizado formado pelos elementos povo, territrio e governo soberano.

Governo um conceito que sofreu importante alterao de contedo. A concepoclssica considerava que governo era sinnimo de Estado, isto , a somatria dos trsPoderes: Legislativo, Executivo e Judicirio. Atualmente, porm, governo, em sentidosubjetivo, a cpula diretiva do Estado, responsvel pela conduo dos altosinteresses estatais e pelo poder poltico, e cuja composio pode ser modificadamediante eleies. Nesse sentido, pode-se falar em governo FHC, governo Lula. Naacepo objetiva ou material, governo a atividade diretiva do Estado.

Poder Executivo o complexo de rgos estatais verticalmente estruturados sobdireo superior do Chefe do Executivo (Presidente da Repblica, Governador ouPrefeito, dependendo da esfera federativa analisada). Junto com o Legislativo e oJudicirio, o Executivo compe a tripartio dos Poderes do Estado.

Administrao Pblica (com iniciais maisculas) um conceito que no coincidecom Poder Executivo. Atualmente, o termo Administrao Pblica designa o conjunto dergos e agentes estatais no exerccio da funo administrativa,independentemente se so pertencentes ao Poder Executivo, ao Legislativo, aoJudicirio, ou a qualquer outro organismo estatal (como Ministrio Pblico e DefensoriasPblicas). Assim, por exemplo, quando o Supremo Tribunal Federal constitui comisso delicitao para contratar determinado prestador de servios, a comisso e seus agentesso da Administrao Pblica porque e enquanto exercem essa funo administrativa.

MUITO IMPORTANTE (conceito fundamental): Administrao Pblica o conjunto de rgose agentes estatais no exerccio da funo administrativa, independentemente do Poder a quepertenam.

Administrao pblica (com iniciais minsculas) ou poder executivo (comminscula) so expresses que designam a atividade consistente na defesa concretado interesse pblico.

DICA: Escrita com iniciais maisculas Administrao Pblica um conjunto de agentes ergos estatais; grafada com minsculas, a expresso administrao pblica designa aatividade consistente na defesa concreta do interesse pblico.Por isso, lembre: concessionrios e permissionrios de servio pblico exercem administraopblica, mas no fazem parte da Administrao Pblica.

J o conceito de Poder Pblico em sentido orgnico ou subjetivo, segundo Diogo deFigueiredo Moreira Neto, o complexo de rgos e funes, caracterizado pela coero,destinado a assegurar uma ordem jurdica, em certa organizao polticaconsiderada.[16] Pode-se dizer que o autor considera Poder Pblico, em sentido

A prova de Promotor de Justia/PR considerou CORRETA a afirmao: Segundo o esclio de Celso Ribeiro Bastos Estado aorganizao polt ica sob a qual vive o homem moderno (...) resultante de um povo vivendo sobre um territrio delimitado egovernado por leis que se fundam num poder no sobrepujado por nenhum outro externamente e supremo internamente. Combase nesta definio podemos afirmar que os elementos fundamentais Povo, Territrio e Governo (Poder) ainda so oscomponentes bsicos na constituio do Estado, segundo a doutrina.

A prova de Analista de Finanas elaborada pela Esaf considerou CORRETA a afirmao: O poder polt ico de um Estado composto pelas funes legislativa, executiva e judicial e tem por caractersticas essenciais a unicidade, a indivisibilidade e aindelegabilidade.

subjetivo, como sinnimo de Estado. Porm, na acepo funcional ou objetiva,poder pblico significaria a prpria coero caracterstica da organizao estatal.

1.13 SENTIDOS DO TERMO ADMINISTRAO PBLICA

A expresso Administrao Pblica pode ser empregada em diferentes sentidos:[17]1 Administrao Pblica em sentido subjetivo ou orgnico o conjunto de

agentes, rgos e entidades pblicas que exercem a funo administrativa;2 Administrao Pblica em sentido objetivo, material ou funcional, mais

adequadamente denominada administrao pblica (com iniciais minsculas), aatividade estatal consistente em defender concretamente o interesse pblico.

1.14 TAREFAS PRECPUAS DA ADMINISTRAO PBLICA MODERNA

O grande nmero e a diversidade das atribuies cometidas ao Estado, nos dias atuaisda chamada ps-modernidade,[18] no impedem a doutrina de identificar as trs tarefasprecpuas da Administrao Pblica moderna, cuja ordem abaixo indicada reflete asequncia histrica exata em que as tarefas foram sendo atribudas ao Poder Pblicodurante os sculos XIX e XX:

1) o exerccio do poder de polcia: foi a primeira misso fundamental conferida Administrao, ainda durante o sculo XIX, perodo do chamado Estado-Polcia[19] ouEstado-Gendarme. O poder de polcia consiste na limitao e no condicionamento, peloEstado, da liberdade e propriedade privadas em favor do interesse pblico;

2) a prestao de servios pblicos: na primeira metade do sculo XX,especialmente aps a Primeira Guerra Mundial (1914-1918), as denominadasConstituies Sociais (mexicana, de 1917, e alem, ou de Weimar, de 1919) passaram aatribuir ao Estado funes positivas (o poder de polcia funo negativa, limitadora) deprestao de servios pblicos, como o oferecimento de transporte coletivo, guacanalizada e energia eltrica;

3) a realizao de atividades de fomento: j na segunda metade do sculo XX, aAdministrao Pblica passou tambm a incentivar setores sociais especficos,estimulando o desenvolvimento da ordem social e econmica.

LEMBRAR: As trs tarefas fundamentais da Administrao Pblica moderna so: poder depolcia, servio pblico e fomento.

1.15 INTERPRETAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito constitui uma linguagem prescritiva criada para disciplinar oscomportamentos humanos, tornando possvel a vida em sociedade. O cumprimento das

A prova da Esaf para Promotor de Justia/PE 2002 deu como CORRETA a afirmao: A expresso Administrao Pblica emsentido objetivo, material ou funcional, designa a natureza da atividade exercida pelas pessoas jurdicas, rgos e agentespblicos.

A prova de Fiscal do Trabalho elaborada pela Esaf considerou CORRETA a afirmao: A funo executiva, por meio da qual oEstado realiza atos concretos voltados para a realizao dos fins estatais e da satisfao das necessidades coletivas, compreende afuno de governo, relacionada com atribuies polt icas, colegislativas e de deciso, e a funo administrativa, da qual se vale oEstado para desenvolver as atividades de interveno, fomento, polcia administrativa e servio pblico.

condutas determinadas pelo ordenamento jurdico reforado pela previso de sanes.Ao contrrio das normas morais, estticas e religiosas, a violao das normas jurdicasimpe ao sujeito a aplicao de sano externa e institucionalizada. A sano jurdica externa porque imposta ao sujeito pela sociedade; institucionalizada porquantoaplicada por rgos estatais criados com essa finalidade.

O veculo introdutor de normas e sanes no Direito o texto jurdico. Porm, para queas normas sejam cumpridas e compreendidas suas sanes, torna-se necessrio extra-las do texto legal. Interpretao o processo tcnico que revela, a partir dotexto legal, o sentido e o alcance das normas e sanes jurdicas. Hermenutica a parte da Filosofia do Direito que estuda a interpretao de normas jurdicas.

A interpretao das regras do Direito Administrativo est sujeita aos princpioshermenuticos gerais estudados pela Filosofia do Direito e, subsidiariamente, s regrasinterpretativas prprias do Direito Privado.

Entretanto, atento s caractersticas peculiares da funo administrativa, Hely LopesMeirelles[20] indica trs pressupostos que devem ser observados na interpretao denormas, atos e contratos de Direito Administrativo, especialmente quando utilizadosprincpios hermenuticos privados para compreenso de institutos administrativos:

1) a desigualdade jurdica entre a Administrao e os administrados: ao contrrio doque ocorre no Direito Privado, a relao jurdica bsica no Direito Administrativo marcada pelo desequilbrio entre as partes ou verticalidade da relao;

2) a presuno de legitimidade dos atos da Administrao: tal atributo tem o poder deinverter o nus da prova sobre a validade do ato administrativo, transferindo aoparticular o encargo de demonstrar eventual defeito do ato administrativo;

3 ) a necessidade de poderes discricionrios para a Administrao atender aointeresse pblico: a lei confere ao agente pblico, na competncia discricionria, umamargem de liberdade para que decida, diante do caso concreto, qual a melhor maneirade defender o interesse pblico. Essa pluralidade de comportamentos vlidos, presentena prtica de atos administrativos discricionrios, deve ser levada em considerao nainterpretao das normas de Direito Administrativo, especialmente para compreensodos limites traados pela lei para o exerccio das competncias administrativas.

Desde que observados esses trs pressupostos, a interpretao de normas do DireitoAdministrativo regida pelos princpios hermenuticos da Filosofia do Direito e,subsidiariamente, do Direito Privado.

1.16 RELAO COM OUTROS RAMOS

O Direito Administrativo um ramo do Direito Pblico porque estuda a regulaojurdica de atividades tipicamente estatais. Tem autonomia didtica e cientfica comocampo especfico do saber humano e princpios e tcnicas prprios para compreenso doseu objeto. Entretanto, no h dvida de que o Direito Administrativo, emboraautnomo, possui diversos pontos de conexo com outros ramos jurdicos, conforme sedemonstrar a seguir.

Direito Constitucional: a relao entre o Direito Constitucional e o DireitoAdministrativo profunda. A Constituio de 1988 dedicou um captulo inteiro (Captulo

VII do Ttulo III) ao regramento da atividade administrativa, denominado DaAdministrao Pblica. O Texto de 1988 disciplina, entre outros, os seguintes temas deDireito Administrativo: a) desapropriao (art. 5, XXIV); b) requisio de bens (art. 5,XXV); c) gratuidade de certides (art. 5, XXXIV); d) princpios do processoadministrativo (art. 5, LIV e LV); e) ao popular contra ato lesivo ao patrimnio pblicoe moralidade administrativa (art. 5, LXXIII); f) gratuidade na prestao de serviospblicos (art. 5, LXXVI); g) competncia para prestao de servios pblicos (arts. 21,25 e 29); h) princpios gerais do Direito Administrativo (art. 37, caput); i) regime jurdicodos cargos, empregos e funes pblicas (art. 37); j) organizao administrativa (art. 37,XIX); k) licitaes e contratos (art. 37, XXI); l) responsabilidade do Estado (art. 37, 6);m) poltica urbana (arts. 182 e 183); n) reforma agrria (arts. 184 a 191).

Direito Civil: o Direito Administrativo surgiu, nas decises do contenciosoadministrativo francs, como um conjunto de regras e tcnicas derrogadoras do regimeprivado. Temas especficos, como atos da Administrao e contratos estatais, at entodisciplinados pelo Direito Civil, passaram a sujeitar-se a regras novas, compatveis com ostatus privilegiado que o Poder Pblico gozava na condio de defensor dos interesses dacoletividade. Assim, ao longo do sculo XIX, era construdo o Direito Administrativo comoum ramo autnomo em relao ao Direito Civil ( poca, o direito comum). Essacircunstncia histrica de passado em comum mantm o Direito Civil e o DireitoAdministrativo relaci

alexandre mazza manual de direito administrativo 4ª ed, 2014

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