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Algunas reflexiones en torno a los riesgos y oportunidades de la reforma de los programas
alimentarios en el PerúLorena Alcázar
Seminario Internacional Cambios Institucionales para un
Estado más inclusivo
10 -12 de Julio 2012GRADE
Contexto y objetivos• En un contexto de crecimiento económico, la pobreza aunque
ha mejorado aún es un problema pendiente (más aún considerando su alta heterogeneidad regional).
• Problemas pendientes y prioritarios son también la desnutrición crónica (24%) y anemia (31%) que afectan principalmente a los niños y que han disminuido menos que la pobreza.
• Oportunidad: Creación del MIDIS y reciente anuncio de cambios importantes en los programas sociales, eliminación del PRONAA y creación del Qali Warma
• Objetivo: revisar situación de principales programas (sobre la base de actualización de estudio del 2005) y plantear algunas recomendaciones y retos de su reforma, en particular del PIN
Gastos en programas alimentarios• Desde hace algunas décadas, el Estado responde a problemas de
pobreza y desnutrición con programas alimentarios y nutricionales que captan importantes recursos públicos.
• El gasto en programas alimentarios ha disminuido como porcentaje del gasto social en los últimos años, de ser 15% a 8% en el 2010.
Los programas alimentarios más importantes
Programa Objetivo Población objetivo
Vaso de Leche
Elevar el nivel nutricional de infantes, niños pequeños, mujeres embarazadas y madres lactantes. Mejorar la calidad de vida de los segmentos más pobres
de la población.
Niños menores de 6 años, madres gestantes y lactantes en situación de
pobreza, en primera prioridad.
Niños entre los 7 y 13 años y adultos mayores de 65 años en situación de
pobreza, en segunda prioridad.
Comedores Populares *
Mejorar las condiciones de acceso a la alimentación de personas de bajos
recursos, constituyéndose los comedores como agentes de cambio, con carácter comunitario, desempeño dinámico y desarrollo organizacional.
Población pobre.
PIN Escolar
Contribuir a mejorar el nivel nutricional de la población en edad escolar,
prioritariamente en zonas con alta tasa de desnutrición infantil y situación de pobreza, lo que conlleva a mejorar su
capacidad de aprendizaje y asistencia a la escuela.
Niños de zonas pobres entre 5 y 14 años que asisten a escuelas
públicas.
PIN InfantilMejorar la nutrición de niños menores de 36 meses y de sus madres en zonas de
extrema pobreza.
Niños de 0 a 36 meses y madres gestantes.
Cambios en los programas alimentarios• El programa que, desde su inicio y hasta hoy, cuenta con la mayor
participación es el VdL (34%), luego le siguen el PIN escolar (29%) y el PIN infantil (21%). Los comedores tienen el 11% y el resto de programas el restante 5%.
• Los recursos asignados a estos programas no han tenido mucha variación en el tiempo, excepto por un incremento importante en el PIN Infantil en el 2007
¿Por qué no funcionan los programas alimentarios?
• Después del diagnóstico en 2005: no ha habido mayores cambios excepto por la fusión programas en el PIN (ordenamiento) y transferencias a municipios acreditados (desde 2003 en caso de comedores y 2011 del PIN)
• Problemas de diseño: se confunden objetivos nutricionales con objetivos de alivio de la pobreza y/o fomento de la producción local (especialmente VdL). En caso del PIN actividades no son acordes con resultados esperados y hace falta articulación intersectorial
• Lo que se transfiere a los beneficiarios es muy poco en valor y/o contenido nutricional, como para lograr efectos significativos en el nivel nutricional o pobreza (con la excepción quizás de la papilla del PIN infantil).
• Superposición de objetivos y beneficiarios entre programas, aunque se logró avances de ordenamiento con la creación del PIN. En particular entre el VdL y el PIN infantil y PIN escolar (por ejemplo en el 2011, 48% de los beneficiarios del PIN infantil también lo son del VdL)
¿Por qué no funcionan los programas alimentarios?
• Debilidad de los procesos de monitoreo y evaluación. Aunque en los últimos años se ha avanzado (PPR), no existe aún un sistema ordenado de monitoreo de los programas ni se ha realizado evaluaciones de impacto.
• Problemas de focalización son muy serios en todos los programas.
• La gestión y legislación dificultan el éxito de los programas. Los programas tienen serios problemas de logística (almacenamiento y distribución) y la legislación favorece monopolios locales.
Errores de focalización Según población objetivo Según población objetivo en
pobreza extrema
Filtración Subcobertura Filtración Subcobertura
PIN escolar - Almuerzo Escolar 41.5% 61.9% 76.8% 48.3%
PIN escolar - Desayunos Escolares 48.8% 54.2% 86.6% 58.9%
Vaso de Leche 55.3% 50.1% 87.6% 54.2%
Comedores Populares 53.5% 90.8% 88.4% 92.2%
PIN infantil - Canasta 81.9% 83.4%
PIN infantil - Papilla 40.2% 83.0% 75.9% 78.8%
PIN Infantil: Retos y oportunidades de su reforma• Si bien hay consenso en cuanto a importancia de complementación de
micronutrientes, está pendiente determinar qué tipo de intervenciones son más costo-efectivas y cuáles son las condiciones necesarias para qué las intervenciones tengan éxito.
• Resultados de evaluaciones inconclusos: posiblemente por problema de dilución de la papilla
• Componente educacional, no ha sido implementado significativamente (en el año 2011, no alcanzó ni el 5% del presupuesto)
• Falta de articulación con otras intervenciones de nutrición (registros de beneficiarios paralelos, otros criterios de identificación, otros programas de capacitación).
• Problemas de focalización : solo 16% de los niños menores de 3 años en situación de pobreza recibían el servicio y solo el 22% de los niños menores de 3 años en situación de pobreza extrema.
PIN Infantil: Recomendaciones• Hoy es básicamente un gran operador encargado de la compra y distribución
de productos (papilla y canastas) a los EESS. Más aún, enfrentando problemas de demora de procesos y entrega incompletas.
• Se recomienda eliminar el PIN infantil como programa en sí mismo y trasladarlo como componente a otro programa con una mirada más intersectorial y completa del problema de la nutrición (una alternativa es su inserción en el propio MINSA desde donde se maneja una buena parte PAN).
• De optarse por mantener la distribución de micronutrientes y alimentos fortificados se debe reconocer que se trata de un componente más dentro de una estrategia de lucha contra desnutrición, por tanto, su diseño y operación deben estar claramente insertados en dicha estrategia.
• Además, se deben realizar los estudios y evaluaciones necesarios para establecer si la papilla, actualmente distribuida, es la alternativa más costo efectiva para enfrentar la desnutrición infantil.
PIN Escolar: Retos y oportunidades de su reforma
• Pendiente encontrar una ración costo efectiva, considerando aceptabilidad de los productos (cansancio de los estudiantes por el consumo continuo de los mismos productos y preferencias regionales).
• Problemas de adquisiciones de legislación del PRONAA (además de confusión de objetivos con promoción de la producción local).
• Los criterios de focalización del programa no se aplican y se atiende inercialmente a las IIEE que en su momento lograron la inclusión al programa (49% subcobertura y 54% de filtración en el 2011).
• No se distribuyen raciones suficientes, se opta por entregar menos alimentos por ración (ajuste adoptado a nivel de IIEE) o cubrir menos días escolares (ajuste adoptado a nivel del PRONAA).
• Las raciones que se distribuyen varían entre regiones y distritos en cuanto a contenidos y costos. Por ej. la región con más beneficiarios y mayores tasas de filtración (Lima) recibe la ración más cara (1.10 soles) mientras que Amazonas o Cajamarca reciben raciones de menos de 0.7 soles (costo 38% menor).
Qali Warma: Retos y Oportunidades• Definir claramente los objetivos: ¿nutricional, de reducción de hambre a
corto plazo, incentivar asistencia escolar y/o promover la producción local (rendimiento no es factible)? – Tomar en cuenta que un objetivo importante es atención en clase
(reducción de hambre de c.p.) por lo tanto es mejor desayunos que almuerzos
• El diseño y modelo de gestión debe tomar en cuenta los objetivos y las capacidades en las diferentes instituciones involucradas y las posibilidades de rendición de cuentas y control.
• Se debe tener en cuenta que los comités de alimentación escolar de las IIEE son en muchos casos instituciones inexistentes o muy débiles.
• Modelo de gestión puede no ser único: Por ej. comprar centralmente algunos productos no perecibles claves y compras locales ( o a nivel de IE) de algunos productos perecibles (modelo en India) .
• Revisar experiencias internacionales: Brasil (modelo descentralizado a nivel de distrito), Chile (terciarización), República Dominicana (modelo diferenciado que contempla compras locales en zonas rurales, compras centrales en zonas urbanas y de frontera).
Qali Warma: Retos y Oportunidades• Evaluar a través de un piloto las posibilidades de implementar un modelo de
transferencias en dinero en efectivo (en vez de raciones alimentarias) directamente a las IIEE (estudio previo encuentra algunas dificultades)
• Asegurar raciones de contenido adecuado en términos de costo efectividad, nutrición y aceptabilidad. Considerar menús alternativos de acuerdo a las preferencias y oferta de las diferentes zonas.
• Asegurar sistemas de monitoreo y definir claramente estándares que permitan una adecuada rendición de cuentas (tomar en cuenta lecciones aprendidas del programa del Vaso de Leche).
• Riesgo: VdL (corrupción a nivel local, difícil de controlar, se pierde objetivo nutricional, se depende mucho de “voluntariado” de beneficiarios)
• Riesgo: crecer demasiado y muy rápido y luego no poder retroceder RECOMENDACIÓN PRINCIPAL: Dado que los cambios sugeridos implican importantes riesgos, diseñar, probar, e ir de a pocos