An Alliance to Make Cities Work for the Poor as well.

ALIANZA CORDAID - IHS

MAPEO DE PROCESOS EN LIMA

Informe Final

por

Reinhard Skinner

29 de febrero de 2004

Índice

1. OBJETIVOS 2

2. METODOLOGÍA DE TRABAJO 3

3. MARCO INSTITUCIONAL 5

4. EL MAPEO DE PROCESOS: LOS ACTORES PRINCIPALES 8

4.1. El gobierno nacional 8

4.2. El gobierno local 9

4.3. Las organizaciones sociales de base (OSB) 9

4.4. Las ONG 10

4.5. El sector privado 14

4.6. Los cooperantes 15

5. EVALUACIÓN DE LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS 17

5.1. Problemas generales 17

5.2. Los Distintos Procesos Participativos 19

6. LAS OPINIONES DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE ACERCA DE SU PARTICIPACIÓN EN LOS PROCESOS DE LA GESTIÓN URBANA LOCAL 24

7. RECOMENDACIONES 27

8. CONCLUSIONES 35

ANEXO 1: DOCUMENTOS Y PUBLICACIONES CONSULTADOS 37

ANEXO 2: TALLERES CON LAS ORGANIZACIONES SOCIALES

DE BASE 41

ANEXO 3: AGENDA DE ACTIVIDADES 1

ANEXO 4: PERSONAS CONTACTADAS PRINCIPALES 4

ANEXO 5: ONG NO - ALIADAS QUE TRABAJAN EN TEMAS URBANOS RELEVANTES A CORDAID 7

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1. OBJETIVOS El presente estudio se ha realizado para conocer el potencial y los obstáculos para los procesos participativos en la gestión urbana en Lima y el papel que Cordaid puede ejercer en fortalecer dichos procesos a través de su apoyo a las ONG de la ciudad. Se pretende así identificar oportunidades para mejorar su apoyo en este sentido con el fin de contribuir a promover la participación de los pobres en la gestión urbana. El informe será discutido en un taller final para personal y aliados de Cordaid en los Países Bajos. Las conclusiones de estas discusiones resultarán en la elaboración de ajustes en el programa de trabajo de Cordaid en Lima en el futuro. Es preciso explicar lo que entendemos por el término “participación”. Existe un sinnúmero de artículos sobe el tema de la participación y su definición. Discusiones de le escalera de la participación ciudadana y los niveles y esferas de la participación demuestran que es un término controvertido. Para algunos significa nada más que un actor esté actuando en un evento o proceso (sea como dirigente de estos o como mero contribuidor de fondos o mano de obra); para otros el término sólo tiene sentido si se refiere a un grado de control sobre la toma de decisiones acerca de una actividad de parte del ‘participante’. Es esta última definición que utilizaremos en el presente documento. Sin embargo se hará referencia a procesos que se llaman “participativos” oficialmente sin significar necesariamente que estamos de acuerdo con esta nomenclatura. El intento en este documento es analizar los procesos participativos (realmente o supuestamente, según nuestra definición) en cuanto a sus beneficios para la población de menores ingresos en la ciudad de Lima.

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2. METODOLOGÍA DE TRABAJO La información presentada a continuación se obtuvo durante dos misiones a Lima en los meses de junio y octubre – noviembre de 2003. Las actividades realizadas fueron las siguientes. • Una reunión inicial en Lima en junio de 2003 con todas las ONG colaboradoras

de Cordaid, en la cual se explicó el propósito de la misión y se coordinó un programa de actividades y reuniones. Se realizó una segunda reunión a los comienzos de la segunda misión en octubre para pedir sus opiniones sobre los resultados preliminares especialmente respecto a los papeles futuros potenciales de las ONG mismas y de Cordaid.

• Reuniones con organizaciones sociales de base (OSB), inclusive sus dirigentes,

y funcionarios (inclusive concejales) en los conos norte, sur, este y el centro. Además se reunió con las ONG trabajando en los distintos conos, conjuntamente y, en varios casos, individualmente. Esta metodología se sugirió en la reunión de inicio con las ONG colaboradoras. La metodología se mostró muy productiva. Se había previsto antes de la misión enfocarse en el trabajo de las ONG de tres sectores (a elegirse entre vivienda y desarrollo urbano, participación ciudadana, el apoyo a las microempresas y medio ambiente; los ejes transversales serían alianzas, participación de la mujer y los jóvenes, y el fortalecimiento de las organizaciones de base). Sin embargo la nueva metodología permitió conocer las actividades y actores de prácticamente todas las ONG colaboradoras de Cordaid.

• Varias visitas de campo a proyectos o actividades de las ONG colaboradoras de

Cordaid. • Durante la segunda misión se realizaron visitas de seguimiento a los proyectos o

actividades de, y se entrevistaron con, tres de las ONG (SEA, DESCO y Edaprospo), esto para llenar vacíos en la información obtenida durante la primera misión.

• Reuniones con nueve ONG no – aliadas de Cordaid (Foro Ciudades para la

Vida, Tecnología Intermedia, Plan, CIDAP,CENCA, Oxfam, Ciudad, Ideas y CARE).

• Entrevistas con varios informantes claves: la ONG NEXOS (representante de

Cordaid en el Perú), personal del proyecto PROPOLI de la Unión Europea en dos oportunidades, el consultor Julio Calderón, el arquitecto y ex-regidor de Lima Metropolitana, Jorge Ruiz de Somocurcio y le consultor al Instituto Metropolitana de Planificación, Roberto Arroyo.

• Observación del Seminario Internacional Ciudad Participativa y Renovación

Urbana. • Observación de una reunión de la Comisión Económica de la Mesa de

Concertación para la Lucha contra la Pobreza del Cono Este y una reunión de la Mesa de Lima Centro en Barrios Altos.

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• Observación de una reunión del Consejo Nacional de Desarrollo Social, una agrupación nacional amplia de organizaciones sociales y individuos (sindicatos, ONG, el sector académico, ambientalistas).

• Entrevistas con representantes de la cooperación internacional: la Delegación de

la Unión Europea, del Proyecto Lucha Contra la Pobreza (o Construyamos Futuro) del Banco Mundial, y el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID).

• Una entrevista con el Director de la agrupación de ONG, la Asociación Nacional

de Centros (ANC). • Una entrevista con el Director de Urbanismo del Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento. • Una entrevista con representantes de la Cámara Peruana de Construcción

CAPECO. • Entrevistas con representantes de entidades de creación de capacidad: la

Escuela Mayor de Gestión Municipal, la Escuela Superior de Administración de Negocios (ESAN), el Grupo Pachacamac (de la ANC), y la Escuela de Líderes (Alternativa).

(Para mayor información sobre la programación de las actividades véase Anexo 3). Las misiones contaron con el apoyo máximo de todas las ONG contactadas así como una buena colaboración de parte de las otras personas e instituciones entrevistadas.

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3. MARCO INSTITUCIONAL 3.1. El Marco Institucional y Legal 3.1.1. La Historia El Perú tiene una rica tradición de participación popular al nivel de barrios desde el gobierno militar de Juan Velasco (1968-1975). Este creó ONDEPJOV (la Oficina Nacional de Pueblos Jóvenes) y luego SINAMOS (el Sistema Nacional de Movilización Social). Ambos pretendieron, con bastante éxito, promover la participación de los sectores pobres de la nación y de Lima. La forma de participación bajo estas figuras ha sido criticado en varias análisis, principalmente por el control que el gobierno intentó ejercer sobre las movilizaciones promovidas así como sobre los movimientos sociales en general. El caso más famoso en Lima es probablemente el del entonces pueblo joven, Villa El Salvador donde el gobierno apoyó sus planes de desarrollo pero igualmente pretendió incorporar la organización comunal (CUAVES: Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador) bajo su bandera política. Esto formó parte de un modelo social y político de la época que a veces se ha llamado corporativista. En la Ley de Municipalidades (1979) se habla por primera vez de la participación formal de las juntas vecinales en la planificación local. Luego, con el restablecimiento de la democracia municipal en 1983, se puede detectar varios procesos de planificación y gestión participativa. El Alcalde de Lima, Alfonso Barrantes a partir de 1983 estableció las Juntas de Planificación y Desarrollo en cada uno de los 3 conos de Lima. Pero se convirtieron en foros de reclamos de los distintos partidos políticos y de los alcaldes locales y finalmente lograron poco. El Alcalde Del Castillo (1987-89) creó cuatro ‘ciudades’ dentro de Lima (una en cada cono así como en el centro) lo cual llamó la ‘modularización urbana’. Las cuatro ciudades se dividieron en micro-áreas de desarrollo social de 25,000 habitantes cada una como base para la organización vecinal. El presupuesto municipal se dividió entre las micro-áreas para que se utilicen en el desarrollo de proyectos pequeños. En la misma época en Villa El Salvador la administración del alcalde local, Michel Azcueta, introdujo otros mecanismos participativos como el presupuesto participativo, utilizando el mundialmente conocido modelo de Porto Alegre, Brasil. Sin embargo, Villa ya tenía su propia experiencia de planificación participativa a través de su organización comunitaria desde 1971. En 1996 el Instituto Metropolitana de Planificación sintetizó varias clases de planificación participativa (inclusive la planificación estratégica) y creó un modelo de Plan Integral de Desarrollo (Ordenanza 0-99 de Noviembre de 1996). Así esta técnica fue normada como la forma de elaborar los planes de desarrollo local que todos los municipios en Lima tenían que utilizar. El gobierno nacional de Alberto Fujimori (1990 - 1999) pretendió restablecer el centralismo y con este fin buscó debilitar a los gobiernos locales, así como a los partidos políticos. Recortó los recursos y competencias de los gobiernos locales. Simultáneamente instaló procesos directos de participación entre el ciudadano y el gobierno, evitando los gobiernos locales, así como a los partidos políticos. La

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llamada democracia participativa reemplazaría la democracia representativa. Se creó durante esta administración mucha participación pero poca institucionalización de ella. 3.1.2. La Actualidad Cuando Fujimori se huyó del país en 2000 el gobierno interino de Valentín Paniagua (2000-01) estableció las mesas de concertación para la lucha contra la pobreza. Estas se han continuado desde 2001 bajo la administración actual de Alejandro Toledo. Las mesas son: un espacio de toma de decisiones donde participan instituciones del Estado y de la sociedad civil, con el fin de concertar …. sobre la forma más transparente, justa y eficiente de luchar contra la pobreza en cada departamento, provincia y distrito del Perú. (Perú, n.d. 1) Las mesas son sólo un ejemplo de los nuevos procesos participativos. Existen en Lima muchas oportunidades para la participación ciudadana pero poca experiencia como se puede organizar o aprovechar. A este problema volvemos abajo. El marco institucional y legal de la participación ciudadana es amplio y consiste principalmente en lo siguiente: • La Constitución Política del Perú de 1993 • La Ley de Participación Ciudadana (Ley 26300, 1996), que prevé la revocación

de los alcaldes y la consulta ciudadana. • La Ley de Veeduría Ciudadana (c.2000). • La Ley de Bases de la Descentralización (junio de 2002) • La Ley Orgánica de Municipalidades de mayo de 2003 Los detalles más relevantes para este estudio de las leyes más importantes se explican a continuación. En la sección 5 se evalúan las leyes. 1. La Constitución Política del Perú de 1993 que, en su Artículo 191º, prevé que los gobiernos locales (alcaldes y regidores) serán elegidos por sufragio directo. La Constitución determina también sus competencias, entre ellas la planificación del desarrollo local y la ejecución de los planes y programas correspondientes (artículo 192o). Además se hace referencia a la descentralización y a derechos ciudadanos que fueron posteriormente articulados en forma de leyes tales como el derecho de revocación de funcionarios públicos, de la transparencia y el acceso a la información. 2. La Ley de Participación Ciudadana prevé la revocación de los alcaldes y la consulta ciudadana1. 3. La Ley de Veeduría Ciudadana prevé la fiscalización de parte de la ciudadanía de la municipalidad. 4. La Ley de Bases de la Descentralización estipula que los gobiernos locales son “obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública”. 1 En la sección 5 analizamos con más detalles los distintos mecanismos de participación, inclusive las consultas ciudadanas, las mesas de concertación, los presupuestos participativos y los Comités de Coordinación Local.

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Además, para facilitarlo “deberán garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la información pública, con las excepciones que señala la ley, así como la conformación y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y rendición de cuentas” (Capítulo IV, Artículo 17º). Obliga también a los gobiernos locales elaborar presupuestos participativos anuales en concordancia con los planes de desarrollo concertados. (Capítulo V, Artículo 20.1). 5. La Ley Orgánica de Municipalidades promulgada en mayo de 2003 es de suma importancia. Obliga a las municipalidades: • realizar la planeación local con “la participación ciudadana a través de sus

vecinos y organizaciones vecinales” (artículo IX), y • elaborar presupuestos participativos que “tienen un carácter orientador de la

inversión, asignación y ejecución de los recursos municipales. [Pero que] son aprobados por los respectivos consejos municipales.

Además estipula que: “Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local” (artículo 97) Un elemento muy importante de la Ley es la creación de los Consejos de Coordinación Local (CCL) que son: órgano de coordinación y concertación de las Municipalidades Distritales, integrado por el Alcalde Distrital que lo preside….., los regidores distritales….., los representantes de las organizaciones sociales de base ……, asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales, juntas vecinales y cualquier otra forma de organización de nivel distrital …… La proporción de los representantes de la sociedad civil será del 40%, …… elegidos democráticamente, por un período de 2 (dos) años, de entre los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel distrital, (artículo 102º). Entre las funciones del CCL son la coordinación y concertación del Plan de Desarrollo Municipal Distrital Concertado y del Presupuesto Participativo Distrital. Además puede proponer la elaboración de proyectos de inversión y de servicios públicos locales (artículo 104) La misma ley (artículo 1130) define los derechos de participación vecinal así: - Derecho de elección a cargos municipales. - Iniciativa en la formación de dispositivos municipales. - Derecho de referéndum. - Derecho de denunciar infracciones y de ser informado. - Cabildo Abierto, conforme a la ordenanza que lo regula. - Participación a través de Juntas Vecinales, comités de vecinos, asociaciones

vecinales, organizaciones comunales, sociales u otras similares de naturaleza vecinal.

- Comités de gestión. No es necesario para nuestros propósitos entrar en detalle en estos. Lo importante es la amplitud de las previsiones de la ley.

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4. El mapeo de procesos: los actores principales En el ámbito urbano limeño hay seis actores principales: el gobierno central, los gobiernos locales (tanto de Lima Metropolitana como de los distritos), las organizaciones sociales (las organizaciones sociales de base de los barrios populares así como de la sociedad civil en general), las organizaciones no-gubernamentales (ONG) que se distinguen de las demás organizaciones sociales por los objetivos del presente estudio, la empresa privada y la cooperación internacional. En las siguientes páginas estudiaremos estos seis, señalando la naturaleza de sus intervenciones, específicamente respecto a la gestión urbana participativa.

4.1. El gobierno nacional El papel principal del gobierno nacional es de ejercer poder sobre el marco institucional que define los ámbitos y límites de la participación ciudadana. Arriba hemos visto que distintos gobiernos nacionales, desde Velasco hasta Fujimori y Toledo, han tenido un impacto positivo y/o negativo importante en este respecto. De igual manera hemos descrito en breve las leyes principales, promulgadas al nivel nacional, que pretenden promover la participación ciudadana en la gestión urbana. El gobierno actual ha manifestado su apoyo a los procesos participativos en el Acuerdo Nacional, suscrito el 22 de julio de 2002, donde una gama amplia de representantes de la sociedad civil se pusieron de acuerdo con el gobierno a seguir un proceso de diálogo para lograr veintinueve políticas de estado. Entre ellas las más relevantes para el presente estudio se encuentran Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado (que incluye entre sus consideraciones la participación ciudadana y la descentralización), Descentralización Política, Económica y Administrativa para Propiciar el Desarrollo Integral, Armónico y Sostenido del Perú (que se dedica a la transferencia progresiva de competencias y recursos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales “con el fin de eliminar el centralismo”), Reducción de la Pobreza, y Afirmación de un Estado Eficiente y Transparente (que hace referencia a la participación de la población en la gestión de políticas públicas y sociales, así como en la regulación de los servicios). Uno de los ministerios más vinculadas a los procesos participativos es el de Economía y Finanzas (MEF). Es responsable para la ejecución de la planificación participativa especialmente respecto a los presupuestos participativos. Un organismo que ha sido creado por la Ley de Bases de la Descentralización para coordinar el proceso de descentralización del estado es el Consejo Nacional de Descentralización (CND). La más importante de sus funciones es la transferencia a partir del ejercicio fiscal 2003, a los gobiernos regionales y locales de los programas sociales de lucha contra la pobreza. Esta actividad comenzó a finales de octubre de 2003 con la emisión del Decreto Supremo 088-2003-PCM cuando fueron transferidos varios proyectos entre ellos los del PRONAA (Programa Nacional de Alimentos) a los gobiernos locales. La relación del gobierno central con las ONG no es completamente cordial. Por ejemplo, el gobierno actualmente está debatiendo una nueva ley sobre las ONG. Esta, si fuera promulgada, permitiría al gobierno controlar las actividades de las ONG en términos, entre otros, de la aprobación de la clase de actividades que realizan con fondos recibidos del exterior (véase Toche, 2003 para una discusión de la propuesta ley así como un análisis de intentos similares de parte de los gobiernos nacionales anteriores).

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Otro ejemplo de una cierta hostilidad se encontró durante una entrevista con el Director Nacional de Urbanismo del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Se manifestó muy negativamente dispuesto a las ONG. Aunque dice que hay algunas excepciones (entre ellas DESCO) las ve como críticos feroces de lo que hace el Ministerio, que no se mueven para colaborar sino “subversivamente”, cuyos estudios raramente se convierten en acciones y que no han intentado de participar en la formulación de la política. Finalmente las criticó por no asumir el papel de brazo técnico de los municipios.

4.2. El gobierno local Esta actitud no se encuentra en los gobiernos locales donde la apreciación de las ONG es muy positiva. Los gobiernos locales distritales tienen la obligación de elaborar sus planes de desarrollo integral y presupuesto participativos. Enfrentan debilidades importantes en este sentido. El proceso de descentralización les ha dejado con un número de responsabilidades mayores sin los recursos financieros para desempeñarlos efectivamente. La transferencia de los programas sociales por el CND que se mencionó arriba es un ejemplo. Además, los procesos participativos que se están iniciando son por la mayor parte novedosos, y el personal municipal no cuenta con los recursos humanos para realizarlos. Por lo tanto dependen significativamente del apoyo de las ONG para permitirse desempeñar este papel. Como resultado las relaciones entre las municipalidades y las ONG son positivas. En todas las entrevistas con funcionarios de los municipios esta apreciación ha sido reflejado. En dichas entrevistas los funcionarios opinaron que las ONG tenían un papel muy importante respecto a la asesoría a la municipalidad en cuanto a la planificación. Algunos, cuando se preguntó cuando sería posible que los gobiernos locales dejarían de necesitar este apoyo, opinaron que sería una necesidad permanente. Esta dependencia es reconocido por algunos de los representantes de las ONG aliadas que ven la necesidad en el largo plazo de crear una situación donde los municipios serían suficientemente fortalecidos para no depender de las ONG. Las relaciones entre la municipalidad y la comunidad son menos positivas. En los talleres con las organizaciones sociales de base (OSB) se encontró varias críticas de la capacidad, agilidad y interés de sus administraciones locales en responder a las inquietudes de la comunidad. Los gobiernos locales se ven como lentos y faltando la coordinación interna para responder a las demandas ciudadanas. En cambio las ONG son consideradas muy ágiles y sensibles a los deseos comunales. Un problema que perjudica el fortalecimiento de la capacidad de los municipios es la alta rotación de su personal, especialmente con los cambios de administración cuando hay un reemplazo total de los funcionarios en posiciones de confianza del nuevo alcalde. Así se pierde la memoria institucional y una gran parte del valor de las capacitaciones que se están recibiendo. En cambio las ONG continúan. Por lo tanto se ha opinado que las ONG tienen mayor institucionalidad que los propios gobiernos locales. A los temas del fortalecimiento y la capacitación volvemos más adelante.

4.3. Las organizaciones sociales de base (OSB) Las OSB tienen una larga historia de lucha y reivindicación con las autoridades nacionales y locales. Sin embargo, la época actual es relativamente pragmática y los movimientos sociales y políticos de los años ‘70 y comienzos de los ’80 que se

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apuntaron a cambiar las estructuras que generan la pobreza se han convertido en organizaciones dedicadas a lograr la sobrevivencia o a mejorar las condiciones de vida cotidiana. Un ejemplo es las federaciones de pueblos jóvenes que desaparecieron a los finales de la década de los ‘80 y comienzos de los ‘90 debido a la violencia política y posiblemente, según una entrevistada, porque muchos pueblos jóvenes se habían consolidado y mejorado físicamente y la lucha no se consideró tan necesaria. Todos las ONG entrevistadas al respecto están de acuerdo que estas formas de organización popular no volverán. En su lugar han surgido organizaciones basadas en las reivindicaciones sectoriales y geográficas (como jóvenes y la tercera edad). La participación de las OSB al nivel regional y nacional es poca pero al nivel distrital es alta. Entre las actividades donde participan son los programas de vaso de leche y comedores populares que se han federado a los niveles metropolitano y regional. Algunas mesas de concertación se han federado también. Se puede observar nuevas formas de federación como las cooperativas distritales en el Cono Norte (de ahorros y créditos, previsión social, alcancías comunales). Como ya ha sido explicado, son varios los canales formales de participación popular. Entre ellos figuran las mesas de concertación para la lucha contra la pobreza. Esta es un modelo de concertación y coordinación de los distintos actores que ha sido adoptado como figura participativa de luchar contra la pobreza como tal y sus varios aspectos. Por lo tanto se encuentran mesas diversas como de género, entre otras. Un ejemplo de alianza entre las OSB y otros actores que ha sido promovido por una de las ONG colaboradoras de Cordaid, Alternativa, es el Consejo de Desarrollo Económico del Cono Norte (CODECON). Une a los micro, pequeñas y medianas empresas con el municipio. La participación de las OSB es fuerte (tanto territoriales como temáticas). La ONG presta asesoría técnica. Los planes de desarrollo distrital participativos y los presupuestos participativos, a los cuales ya se hizo referencia, son otros espacios de participación para las OSB. Más adelante se evaluará estos procesos.

4.4. Las ONG Ya se refirió arriba a las buenas relaciones que existen entre las ONG y los gobiernos municipales con los cuales trabajan. Es importante saber qué es que los funcionarios de los municipios valoran de las ONG. Todos están de acuerdo que las ONG desempeñan un papel colaborador muy importante. Tienen conocimientos técnicos que no se encuentran en el gobierno local. Los apoyan en varias formas: con la coordinación de mesas de concertación y los demás procesos participativos de planificación local, con la capacitación de funcionarios, con el levantamiento de estudios y de proyectos en conjunto así como en la evaluación de estos. Además las ONG presentan experiencias de otros países que pueden ser aplicables en Lima. Las ONG frecuentemente tienen más institucionalidad que los gobiernos locales: estas cambian de administración y de personal mientras las ONG continúan2. 2 La misma lógica nos haría suponer que las OSB también podrían tener una mayor institucionalidad que los gobiernos locales si tuvieron un papel importante en la planificación local.

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4.4.1. El desarrollo del papel político de las ONG3

El papel de las ONG ha cambiado durante los 20 últimos años. Durante el período de la movilización social en la época del gobierno militar (1968-1975) muchas estuvieron vinculadas al proceso. En 1975 con el golpe del General Morales Bermúdez, más conservador que su antecesor Juan Velasco, muchos funcionarios reformistas fueron despedido. Entre ellos varios formaron sus propias ONG. Las ONG fundadas en este período fueron caracterizadas por su ideología de solidaridad con las comunidades pobres en su lucha contra el estado. Algunas ONG también fueron partidarios involucrados en los movimientos sociales que ellas acompañaron. Al comienzo de la década de los 80 el socialista, Alfonso Barrantes, fue elegido Alcalde de Lima metropolitana así como socialistas en algunos de los demás distritos de la capital. Estos se declararon a favor de cambio social, lo cual abrió la posibilidad a las ONG de colaborar con el estado en lugar de estar en su contra. Sin embargo, a la mitad de la década el Perú enfrentaba una fuerte crisis económica y un auge de violencia política. El movimiento guerrillero maoista Sendero Luminoso amenazó y mató a muchos líderes comunales y a trabajadores de las ONG. La crisis económica provocó medidas de apoyo a los grupos pobres de parte de la Alcaldía metropolitana como, por ejemplo, el Programa de Vaso de Leche (bajo el cual cada niño pobre recibió un vaso de leche gratuito). Simultáneamente había una tendencia en la cooperación internacional hacia la economía de los pobres en lugar de su concientización. Su nueva promoción del sector informal enfatizó la auto-ayuda y económia. Las dos influencias de violencia interna y cambios en la política de la cooperación llegaron a que muchas ONG volvieron a ser más técnicas y menos políticas en su trabajo con los sectores pobres. En los años 80 el fracaso de la izquierda (en parte debido a sus divisiones internas y su imposibilidad de aliarse) y del APRA (por su manejo desastroso de la economía) causó una caída en la legitimidad de los partidos políticos. Esto ayudó a Alberto Fujimori ser elegido Presidente sin afiliación a ningún partido político tradicional en 1990. El nuevo Presidente acordó un programa de ajuste estructural con el FMI para, entre otros, combatir la híperinflación que azotaba la economía. Sin embargo el mismo programa agudizó la situación de pobreza. La respuesta del gobierno fue de establecer programas sociales directamente ejecutados por el estado, tal como FONCODES. Con esta metodología el gobierno intentó pasar por encima de las ONG, así como los gobiernos locales, los cuales consideró rivales para la lealtad de la ciudadanía. De parte de las organizaciones sociales de base su respuesta a la crisis consistió en establecer programas de sobrevivencia, tales como los comedores populares y nuevos programas de salud básica. Las ONG también se dedicaron en gran parte a proyectos dirigidos a la economía popular como la promoción y apoyo de microempresas. Las ONG también se alejaron de los partidos políticos. Simultáneamente las agencias internacionales se acercaron a las ONG viéndolas como aliados potenciales. Con la promoción de las ONG de esta forma el estado comenzó a forjar alianzas con ellas aunque es probable que, al nivel central, nunca ha sido completa. Hoy las ONG siguen querer cambiar la sociedad pero utilizando otras maneras de hacerla que a través de la política. Una de estas es apoyar los procesos

3 Una fuente útil respecto a este tema y que ha sido utilizada aquí es Sahley y Pratt (2003: 64-68).

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participativos y el brindar apoyo a los municipios y las organizaciones sociales de base para que puedan participar y promover la participación efectivamente4. 4.4.2. La incidencia de las ONG en la política hoy Si las ONG no se afilian con la política partidaria se puede preguntar si participan en la creación o cambio de políticas5. Es claro que algunas ONG están muy metidas en actividades dirigidas hacia influir y cambiar las políticas. Por ejemplo, CIDAP (Centro de Investigación, Documentación y Asesoría Poblacional) asesora a la Coordinadora Vecinal para la Renovación Urbana, Destugurización y Defensa de los Inquilinos y Ocupantes de Lima Metropolitana. En noviembre de 2003 CIDAP coordinó el IV Seminario Internacional: Ciudad Participativa y Renovación Urbana6 donde presentó la Coordinadora un Anteproyecto de Ley de Renovación Urbana y Destugurización a un panel que incluyó el Director Nacional de Desarrollo Urbano. Este último declaró que habría una nueva ley retomando dicho anteproyecto. El día siguiente lo presentaron al Congreso7. De igual manera DESCO ha liderado una iniciativa contra la propuesta ley de ONG bajo la cual comisionó un análisis (Toche, 2003). El evento de lanzamiento en junio de 2003 fue presenciado por una Ministra de Gobierno, Anel Townsend, quien participó en un debate acerca del control de las ONG y sus responsabilidades y derechos. La ONG CENCA señala que su metodología consiste en la siguiente serie de pasos: elaboración de proyectos, su sistematización, elaboración de políticas en el campo de los proyectos y el montaje de campañas para que las políticas sean adoptadas por gobierno. Otro ejemplo de la incidencia exitosa en la política es le de Centro IDEAS. Según Sahley and Pratt (2003) fue la primera ONG que trabajó en la elaboración de planes participativos con la comunidad y la municipalidad en el municipio de Ate-Vitarte a partir de 1985. Logró reformar las políticas municipales en cuanto a realizar planes de desarrollo participativos. Además, CIDAP y otras ONG son parte de la red ANC (Asociación Nacional de Centros) el cual, según su Director, Federico Arnillas, ha contribuido a generar espacios entre las ONG y incidir en la política. Por ejemplo, ha participado durante los años 2002 y 2003 en las discusiones acerca del Acuerdo Nacional y sus 29 políticas y de la reforma tributaria. Además ha sido contratado por el Ministerio de Economía y Finanzas para elaborar materiales de capacitación para sus capacitaciones sobre la planificación participativa. Se declara también tener acceso directo a muy altos niveles de toma de decisiones, inclusive el Presidente de la República, ministerios como el MEF, el Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social (MIMDES), el ejecutivo de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza, y la Presidencia del Congreso.

4 Según Silvia de los Ríos de la ONG CIDAP, con la caida del muro de Berlín hubo un cambio de perspectiva de las ONG. Comenzaron a creer que se puede lograr los cambios sociales que siempre han querido dentro del mercado (por ejemplo a través del apoyo a la microempresa). 5 Un entrevistado hizo la observación que el gobierno debe de creer que las ONG tienen influencia ya que la propuesta ley de ONG pretende controlarlas.] 6 Este evento fue patrocinado por Misereor, El Instituto Goethe, y el HIC (Habitat International Coalition) 7 Una provisión de este anteproyecto de ley es la compraventa de los tugurios a sus inquilinos.

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Otro ejemplo es el de Foro Ciudades para la Vida, una red que coordinó en febrero de 2002 un seminario internacional de alto nivel sobre "El Presupuesto Participativo y Gobiernos Locales", con la participación de alcaldes y personajes de la región latinoamericana con el fin de convencer al gobierno incorporar el presupuesto participativo obligatoriamente en los procesos de planificación local. Es posible que tenía una influencia en le Ley Orgánica de Municipalidades que fue promulgada en mayo de 2003 donde efectivamente aparecen las previsiones solicitadas. Existen muchas redes a las cuales pertenecen las ONG, inclusive las colaboradoras de Cordaid. No hay red de todas las ONG sino sólo redes sectoriales. Algunas son más activas que otras. Por ejemplo, la Comisión Hábitat de la cual DESCO es socio ahora está muy débil. El motivo es la falta de recursos para asumir el papel de secretariado con el término del apoyo financiero de MISEREOR y CEBEMO con el cual había podido contar anteriormente. Ha funcionado como espacio de discusión entre las ONG y municipios para mejorar las condiciones habitacionales. Otras redes importantes son las que aparecen en la Casilla 1 a continuación. Casilla 1: Algunas Redes Importantes de ONG en Lima CONADES (Conferencia Nacional de Desarrollo Social): tiene aproximadamente 30 redes temáticas (tales como vivienda y educación). Socios incluyen Alternativa, Calandria, y Edaprospo. RED – Perú: se trata del tema de los procesos de concertación para el Desarrollo Local. Pretende apoyar los nuevos procesos de desarrollo local y de facilitar la introducción de métodos innovadores en los gobiernos locales. Lanzó en 2003 una campaña nacional de sensibilización, información y creación de capacidades respecto al presupuesto participativo. Participó oficialmente en discusiones sobre el texto de la Ley de Municipalidades. Participa en esta campaña, entre otros, Calandria. COPEME (Consorcio de Organizaciones Privadas de Promoción al Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa): promueve y ejecuta actividades orientadas a desarrollar el sector de la micro y pequeña empresa, inclusive influir las políticas públicas. Entre sus 50 socios se encuentran Edaprospo (Consejo Directivo) y Alternativa. PROMUC (Promoción de la Mujer y Comunidad): red de instituciones de microcréditos dirigidos hacia las mujeres. Está sistematizando experiencias de las distintas organizaciones de la red. Monta cursos. No incide mucho en la política. SEA es socio de esta red. Propuesta Ciudadana: toca el tema municipal – urbano a través de la descentralización aunque tiene más interés en lo regional que lo distrital. DESCO es socio. Entre otros, elabora propuestas de ley. Foro Ciudades para la Vida: una red interinstitucional sin fines de lucro integrado por 97 instituciones de 26 ciudades peruanas. Objetivo: promover acciones concertadas para solucionar problemas críticos urbano-ambientales que padecen las poblaciones vulnerables. Campaña por el Derecho a la Vivienda Digna para Todos y Todas: moviliza y sensibiliza a las autoridades nacionales, regionales y locales sobre las graves condiciones de habitabilidad que padecen más de un millón doscientos mil familias en el Perú. Ha logrado la probable promulgación de Reforma Constitucional que reincorpora el derecho a la Vivienda, así como ha logrado la incorporación de una Política de Estado referida a la vivienda en el Acuerdo Nacional (Objetivo 2: Equidad y Justicia Social, compromiso 2.6). Miembros incluyen Alternativa, Cepromur, DESCO y SEA. Las ONG están bien ubicadas, como aliados de las administraciones municipales, para influir las políticas locales. Según Sahley y Pratt ( 2003, 120) se puede hacer "lobby" más efectivamente si se promueve un enfoque tecnócrata ante un problema y se elabora políticas alternativas muy claras. “Esta estrategia, como el caso peruano nos sugiere, es más efectiva cuando las ONG se presentan como asesores/expertos [ante el estado] en cuanto a los problemas de desarrollo”. Según

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estos investigadores, entre los características más importantes que encontraron en las ONG en cinco ciudades mundiales, son las de neutralidad partidaria y los contactos con distintos niveles de gobierno (ibid., 121).8

4.5. El sector privado No existe una tradición de orientación social de la parte de la empresa privada en el Perú. Existen fundaciones creadas por la empresa privada pero su orientación es cultural o deportiva. No es social como es el caso de sus homólogos en algunos otros países como el vecino Colombia, por ejemplo, donde la empresa privada se subscribe a la lema “Sin sociedad no hay empresa”9. De igual manera la empresa privada peruana efectivamente no se involucra en los procesos participativos o de concertación. Por ejemplo en cuanto a la Mesa de Concertación Para la Lucha Contra la Pobreza al nivel nacional no participa en el Comité Ejecutivo ni en ninguno de los grupos de trabajo ni coordina ninguna mesa departamental del país10. Parece que la empresa privada aún tiene poca idea de la posibilidad de tomar parte en los procesos de planificación en conjunto con otros actores. Representantes de CAPECO me contaron que sabían poco de estos procesos y aún menos de como se puede vincular a ellos. Expresaron su interés en formar una alianza con las ONG con el fin de trabajar en el sector social si fueran informados como. Agregaron que desean quitar la imagen que existe de CAPECO como nada más que un club de constructores ricos. Existen excepciones donde una empresa trabaja con la comunidad o demuestra una responsabilidad social pero normalmente son empresas extranjeras. Por ejemplo, AMANCO, un fabricante internacional grande de tuberías, ha realizado varias acciones a favor de sus empleados y sus comunidades, y las comunidades donde la empresa funciona. Estas incluyen talleres de cocina y manualidades para las esposas y madres de sus empleados y trabajadores, una losa deportiva en El Agustino al costado de su planta y la implementación de un sistema de riego alternativo comunal aplicado en el Parque “Príncipe de Asturias” en Villa El Salvador. Estos últimos casos se realizan en zonas donde están trabajando ONG colaboradoras de Cordaid y sugiere que probablemente existe una voluntad más amplia de parte de la empresa privada de participar en acciones y/o proyectos a favor de sus poblaciones metas. Otra excepción es la Fundación AVINA, fundada y financiada por un filántropo suizo. Apoya a líderes (inclusive de algunas ONG) y los apoyan en promover sus proyectos. La fundación destaca que: Buscamos vincular a líderes de la sociedad civil y del sector privado, porque cuando trabajan juntos logran desarrollar soluciones de largo plazo para sus comunidades. (www.avina.net) 8 Las otras características son: capacidad analítica o investigadora, una dirección políticamente astuta, capacidad para traducir el aprendizaje práctico en enfoques políticos, capacidad para formar alianzas, capacidad para entender los vínculos entre lo micro y lo macro y conocimiento del marco legal y procesos legislativos. 9 Entre las fundaciones con fines sociales en Colombia entre los más conocidas son la Fundación Corona, Fundación Social y Fundación Carvajal. Los fondos de cada una provienen de la gran empresa. 10 En principio la Mesa debería estar integrada por “representantes de los Ministerios, las municipalidades, los organismos no gubernamentales de desarrollo, las iglesias …. el sector privado empresarial, las organizaciones sociales de base y los organismos cooperantes en materia de lucha contra la pobreza” (Perú (n.d. 1, pág. 4). Todos los demás mencionados ocupan cargos en la Mesa.

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Al nivel local la participación de la empresa privada existe pero es limitada. Dos casos nos sirven de ejemplo. El primero es el trabajo ambiental de IPES en Villa El Salvador donde, entre otros, se ha montado un proyecto para la recolección de lubricantes usados. Los participantes principales son IPES y la Municipalidad. Su trabajo con los empresarios que producen los aceites es de sensibilización acerca del problema, pero se prevé una mayor participación de su parte en el futuro en liderar el proyecto. El segundo caso se trata del Consejo de Desarrollo Económico del Cono Norte (CODECON), una alianza entre los micro, pequeñas y medianas empresas con el municipio y las OSB, al cual las ONG, como Alternativa, prestan asesoría técnica. Aunque estos casos son pocos demuestra la potencialidad de obtener la participación de la empresa privada y que queda mucho por hacer respecto a aumentar el papel que desempeña en la gestión urbana y los procesos de planeamiento. Las ONG, funcionarios municipales y representantes de la empresa privada entrevistados concuerdan al respecto. Es un tema que se puede y debe trabajarse más. Una posibilidad sería la creación de alianzas con la empresa privada para mejorar la calidad de vida de los vecinos en las zonas donde trabajan las ONG aliadas de Cordaid. Mario Zolezzi de DESCO explicó que en el Cono Sur de Lima la fábrica de cementos, Cementos Lima, construirá un ducto de 7 kilómetros de largo desde el mar. También el puerto al costado de Villa El Salvador emite carbón. No se discute el problema con la población. En ninguno de los casos están las ONG o municipios acercándose a las empresas para iniciar diálogos. Un motivo es que no tienen experiencia como. Sin embargo se opina que es importante cambiar esta situación.

4.6. Los cooperantes Son tres los cooperantes que trabajan en el área de la promoción de la gestión urbana participativa. El primero es la Unión Europea a través de su cofinanciación del Programa de Lucha Contra la Pobreza en Zonas Urbano - Marginales de Lima (PROPOLI). Este proyecto se inició en enero de 2003 y terminará en enero de 2008. Trabaja en diez zonas pobres de la capital.11 De sus cuatro componentes uno es la Participación Ciudadana y Fortalecimiento Institucional que incluye programas y acciones de “apoyo a la descentralización y transferencia de los programas sociales a las municipalidades distritales”, a los “procesos participativos de desarrollo y lucha contra la pobreza” y el “desarrollo de capacidades institucionales para liderar el desarrollo local y luchar contra la pobreza.”12 Incluirá acciones de capacitación de las OSB para la administración y vigilancia de la calidad de los servicios básicos. Según el experto europeo entrevistado la mayor parte de los fondos se destinan hasta ahora a la capacitación de funcionarios para la cual va contratar a las ONG. Busca trabajar con las ONG en estas actividades y ya se ha realizado sus primeras licitaciones al respecto. Edaprospo ha ganado una de estas. Mientras PROPOLI es un proyecto del gobierno central que trabaja en los conos de Lima, el Proyecto Lucha Contra la Pobreza (o Construyamos Futuro), financiado por el Banco Mundial, es de la Municipalidad Metropolitana que trabajará al nivel de

11 Las zonas son: Ventanilla, Puente Piedra y Comas (Cono Norte), Ate-Vitarte y San Juán de Lurigancho (Cono Este), Pachacamac, Lurín, Villa el Salvador, San Juán de Miraflores y Villa Maria del Triunfo (Cono Sur). 12 PROPOLI, presentación PowerPoint, 29 de junio de 2003.

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Lima. Es un proyecto nuevo que inició sus labores a finales del año 2003. Los dos programas tienen vínculos de coordinación: el Comité Técnico de Construyamos Futuro incluye a la Codirectora de PROPOLI. Según un funcionario del programa del Banco Mundial se espera que permitirá elaborar una política para Lima Metropolitana, el cual las ONG no hacen, las cuales trabajan muy enfocadas en los conos de la capital. No habían datos disponibles sobre las actividades propuestas de este programa al momento de realizar la segunda misión de investigación13. El tercer miembro de la cooperación es el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) del Reino Unido. Aunque la énfasis de su trabajo se encuentra es las zonas rurales tiene algunos proyectos estratégicos en Lima: la planificación participativa en Pachacútec, Cono Norte (con Alternativa) y con la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza para formar comités de vigilancia ciudadana en 17 distritos de Lima y elaborar instrumentos para la vigilancia.

13 Sin embargo, existe una página web en construcción donde se podrá obtener la información requerida en el momento que sale: www.construyamosfuturo.pe

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5. Evaluación de los procesos participativos En este capítulo primero consideramos de forma general algunos de los problemas globales de los procesos participativos en la gestión urbana. Luego evaluamos los aspectos positivos y negativos de algunos de los procesos participativos específicos. Durante las dos misiones se entrevistaron con las ONG aliadas de Cordaid y las OSB y funcionarios de las zonas donde operan, así como con otras ONG no-aliadas, contactos claves expertos en la gestión urbana y/o procesos participativos y representantes del sector público y la empresa privada. Sus observaciones se pueden agrupar de la forma siguiente.

5.1. Problemas generales 5.1.1. Novedad, rapidez y amplitud. Aunque en algunos distritos se habían experimentado procesos participativos desde los años 70 (notoriamente en Villa El Salvador y Huaycán) por la mayoría los procesos son nuevos. Por lo tanto son débiles y no es ninguna sorpresa que se ejecutan mal en muchos casos. Además la rapidez y envergadura de los procesos de participación que los municipios son legalmente obligados a ejecutar son tales que pocos funcionarios los entienden o tienen las capacidades para implementarlos. Se están abriendo oportunidades pero no se sabe como aprovecharlas. Mucho está cambiando en el marco legal y todos los actores están todavía en un proceso de aprendizaje. 5.1.2. Experiencia y capacidad Además del conocimiento de los nuevos procesos muchos funcionarios locales, inclusive algunos de los propios alcaldes, nunca han tenido experiencia de gerencia y les falta la capacidad de gestión. Por lo tanto no es sorprendente que en varios distritos las administraciones dependen mucho de las ONG. Un representante de una ONG no aliada de Cordaid opinó “El Distrito no dirige el proceso de las mesas de concertación en el Cono Norte; esto lo hace Alternativa”. 5.1.3. Información La información oficial necesaria a las administraciones para ejecutar los nuevos procesos es limitada. Esto aplica tanto a los procesos mismos como a las funciones, etapas y procedimientos de planificación, etc.). Algunas de las ONG están llenando este vacío con publicaciones especialmente las utilizadas en las capacitaciones que montan. Si los gobiernos locales no tienen la información que requieren algunas organizaciones sociales de base se quejan de que los gobiernos locales tampoco informan suficientemente a la gente sobre lo que son los procesos participativos (por ejemplo el presupuesto participativo y planificación participativa). (Taller con las OSB, Cono Norte, 25 de junio de 2003).

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5.1.4. Compromiso político La participación de los actores en la gestión urbana se basa en principio en la creencia que la ciudadanía tienen un aporte valioso que puede contribuir a ella, y no sólo los tecnócratas de los municipios. Esta filosofía no se comparte por todos los alcaldes y funcionarios quienes, o no son convencidos de los beneficios de la participación, o creen que van a perder su poder. Son estos que están dispuestos a ejecutar los procesos, los cuales les obliga la ley pero lo hacen con un mínimo de compromiso. Esto puede resultar en la no convocatoria de ciertos grupos de la población o la toma de decisiones que no reflejan los acuerdos supuestamente logrados. Como opinó un miembro de la comunidad “Muchos funcionarios entienden la participación comunitaria como que la gente hace lo que les digan” (Taller OSB, Cono Norte, junio de 2003). Esto refleja también la predominancia de la cultura política tradicional del autoritarismo en el Perú. Es significativo que al día 11 de noviembre de 2003, día de la finalización de la segunda misión, el Alcalde de Lima Metropolitana no había convocado a la ciudadanía a ningún proceso participativo. En su lugar trata directamente con la Asociación Nacional de Centros (ANC). 5.1.5. Coordinación Existen defectos en la coordinación de los procesos participativos. Por ejemplo, no todas las administraciones saben que los presupuestos participativos deberán basarse en los planes de desarrollo concertados con el resultado que ha sucedido que las prioridades del presupuesto participativo contradicen, y reemplazan, las del plan de desarrollo local. Al nivel del marco legal también existe cierta incertidumbre sobre la relación entre las varias leyes. Por ejemplo, con la creación de los Comités de Coordinación Local algunos miembros de las ONG creen que las mesas de concertación quedan superfluos y deben desaparecer. Sin embargo no existe directivo legislativo al respecto. Existe el peligro que habrán duplicaciones de funciones y, por lo tanto, una pérdida de esfuerzos y posiblemente confusión. 5.1.6. Representatividad Existen dudas legítimas acerca de la representatividad de algunos mecanismos de participación. Ya se hizo referencia a los casos donde ciertos grupos de la población deliberadamente no son convocados. En otros casos, como el del presupuesto participativo en Villa El Salvador esto puede suceder por razones técnicas y no políticas. En este caso sólo la población organizada fue convocada siendo esto más práctico dentro de una población de aproximadamente 300,000 habitantes aunque perjudicó a su representatividad (Chambi, G. y L. Marulanda, 2001). En la ciudad en general las organizaciones sociales de base son débiles relativas a las de Villa El Salvador. Todavía no cuentan con suficiente poder para ejercer su derecho a la participación. Las mesas de concertación para la lucha contra la pobreza, se ha notado, pierden la asistencia de los sectores D y E. Si en algún momento participaron no siempre sigue así a lo largo del tiempo. En las dos oportunidades que yo tenía de observar mesas

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la población de base prácticamente no asistió14. En otros casos las reuniones se programan cuando la gente trabajadora no pueden asistir por sus obligaciones laborales. Existe un peligro que espacios como las mesas se convierten, no necesariamente a propósito, en reuniones de un grupo técnico que incluye principalmente a los funcionarios y las ONG. Finalmente se ha opinado que algunos sectores específicos son especialmente poco representados en los procesos participativos, por ejemplo jóvenes y la tercera edad15.

5.2. Los Distintos Procesos Participativos Si se pueden detectar problemas en el proceso de introducción de una gestión urbana participativa, de igual manera es posible señalar defectos en los mecanismos específicos, aunque también se pueden encontrar aspectos positivos. 5.2.1. La Ley Orgánica de Municipalidades obliga a las municipalidades realizar la planeación local participativa (los planes de desarrollo local concertados o integrales, y los presupuestos participativos). Además establece los Consejos de Coordinación Local (CCL). Según la revista Participa Perú es una ley imperfecta, entre otros: no se ha creado contrapesos políticos ni sociales contra la tendencia de los alcaldes ser autoritarios (Junio de 2003: 3). La revista opina que por lo tanto se requiere un seguimiento del funcionamiento de la nueva ley y que esto podría ser un papel para las ONG. 5.2.2. Las Consultas Ciudadanas son las formas que existen para convocar a la población para participar en procesos de planificación. Pueden referir a la planificación estratégica o de más corto plazo. En la Casilla 2, miramos un caso significativo en Lima, el de Villa El Salvador. 5.2.3. Los Planes de Desarrollo Integrales (PDI) son la forma básica de planificación al nivel distrital. Son la base de otros procesos como el presupuesto participativo y, como definición de las prioridades de desarrollo. Deben hacer más fácil decidir la repartición de los fondos en el presupuesto participativo. Sin embargo los PDI no han logrado todavía ser instrumentos de gestión. Como ya mencionado, en la práctica muchas veces se olvidan las prioridades establecidas en el PDI y se comienza de nuevo la priorización con el presupuesto participativo. Según Marina Irigoyen, anterior Directora de la ONG Ideas, los planes no están todavía en la conciencia de la gente; por ejemplo si se cambia el alcalde la gente no defiende su plan y se deja que el nuevo alcalde elabora nuevo.

14 Los dos casos fueron: Barrios Altos (20 de junio de 2003) y la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza del Cono Este, Ate Vitarte (4 de noviembre de 2003) 15 Si es cierto esta afirmación no siempre es así. En el caso de la consulta ciudadana en Villa El Salvador las organizaciones de jóvenes opinaron que fue una experiencia a la cual se habían vinculado bien (Calderón, J. y L. Marulanda, 2001). .

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Casilla 2: Las consultas ciudadanas - caso Villa El Salvador Se realizó una consulta ciudadana en Villa El Salvador en noviembre de 1999, varios años antes de la primera legislación sobre la participación ciudadana. Es un caso que fue dirigido por la municipalidad (no una ONG) aunque contó con el apoyo de Calandria, DESCO y FOVIDA en su Comité Técnico. Participaron más de 48,000 pobladores mayores de 16 años. Se logró elaborar una visión y 5 objetivos estratégicos. Según los investigadores Calderón y Marulanda (2001) se logró también una mayor comprensión y relación entre la municipalidad y las OSB, la sensibilización de las OSB para un plan, superando el inmediatismo y la revitalización del tejido social organizativo. La participación de jóvenes y las mujeres fue marcada (una federación de estas últimas describió el proceso como un empoderamiento). Finalmente creó los cimientos para la elaboración del presupuesto participativo en el año 2000. Calderón y Marulanda identificaron los siguientes problemas, entre otros: algunos dirigentes sintieron que muchas propuestas ya venían preparadas; la población en general fue consultada sólo por encuesta y por lo tanto la consulta misma no logró recoger bien las opiniones de los pobladores en general; la convocatoria no fue suficientemente representativa; no hubo participación de los partidos políticos ni del gremio de los microempresarios. En cuanto a estas observaciones se puede concluir que los defectos reflejaron errores de ejecución y no de diseño, esperando que en el futuro se podrán solucionar. En cambio DESCO es más crítico. Según ellos el proceso consultivo es aún débil y lo prometido no es lo que realmente se ha hecho. No se ha avanzado en el Plan de Desarrollo y no existe continuidad en los representantes de la población. Haber logrado aprobar una visión y cinco objetivos estratégicos es poco. También considera que el tiempo político no coincidió con el tiempo técnico, pues la necesidad de mostrar resultados concretos ha interferido el trabajo técnico planificado y la aplicación de las herramientas de gestión. 5.2.4. El presupuesto participativo debe ser la implementación del Plan de Desarrollo Integrado16. Es una herramienta de gestión que puede contribuir a la mayor eficiencia y eficacia del uso de los recursos económicos locales de acuerdo a criterios claros y concertados de inversión. Pero también es potencialmente un proceso para fortalecer la democracia, la transparencia y la legitimidad de los gobiernos locales. Otros beneficios que se han identificado incluyen: • el fortalecimiento de la conciencia tributaria ya que los ciudadanos ven en que se

invierten los impuestos es lo que ellos mismos han decidido. • el mejoramiento de las relaciones entre gobierno municipal y organizaciones

sociales (que surge de un trabajo compartido) • el aprendizaje de parte de los dirigentes de las OSB en enmarcar sus propuestas

dentro del presupuesto limitado en lugar de reclamar y protestar. • el mayor conocimiento de parte de los ciudadanos de la problemática distrital • la dinamización de las organizaciones sociales que se han involucrado en el

proceso. • el desarrollo de parte de los pobladores de las necesidades del Distrito y no sólo

de su barrio (una visión más amplia)

16 Una página web útil para la discusión sobre el presupuesto participativo, así como los demás procesos participativos es la de la revista Participa Perú : www.participaperu.org.pe

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(Chambi.y Marulanda, 2001) De las limitaciones hasta ahora se han identificado son las siguientes: • la falta de normas claras y reglas del juego. Esto ha llegado a la utilización de

metodologías muy heterogéneas • la resistencia de parte de algunas autoridades municipales, por ejemplo en

cuanto a la convocatoria pública: en algunos casos ha salido en periódicos de circulación restringida en la mañana del mismo día que se habría que inscribirse como participantes. En otros casos se han convocado a dirigentes cercanos de la administración para “repartir la torta”.

• capacidad limitada de las organizaciones involucradas (Red-Perú, Boletín, 10, Julio/Agosto 2003, pág. 1) Participa Perú (junio de 2003, 15) hace la observación que el Instructivo del presupuesto participativo (Instructivo No. 002-2003-EF/76.01) prevé el acceso da la información por parte de la ciudadanía. Esto debería permitir a la ciudadanía usarla para participar mejor en el proceso. Sin embargo, se señala, hay poca experiencia ciudadana en el acceso y análisis crítico de la información pública. Por lo tanto se requiere una estrategia activa de difusión de esta información y de construcción con la población de una cultura de uso de la misma, lo cual por el momento no existe. En el estudio que realizaron sobre el presupuesto participativo de Villa El Salvador en 2000, Chambi y Marulanda (2001) definieron dos limitantes y dificultades. La primera fue que los grupos no organizados de la población quedaron fuera del proceso, y la segunda que había insuficiente publicidad, sensibilización y capacitación sobre el proceso, como y porque se realizaba. Concluyeron que muchos pobladores no interiorizaron ni entendieron el proceso. Un aspecto del presupuesto participativo que cabe mencionar es que no es participativo en su totalidad, ni siquiera en principio. El caso de Villa El Salvador nos ayuda a entender esto. En el año 2000, los ingresos totales de la municipalidad fueron aproximadamente S/. 23 millones (soles peruanos). De este monto más de S/. 15 millones provinieron de fuentes donde el uso ya quedó definido, sea por ley (por ejemplo el caso de la venta de terrenos industriales en Parque Industrial que se destinaron únicamente a la promoción de micro y pequeñas empresas, o del Ministerio de Economía y Finanzas que se destinaron al programa de Vaso de Leche), por convenio (con donantes) o por decisión previa de parte de la municipalidad (caso de sus propios ingresos que se designan a gastos operativos y mantenimiento). Los casi S/. 8 millones que quedaron provinieron del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) del MEF, fondos que el gobierno central transfiere a los gobiernos locales en general. De este monto se restan los compromisos municipales (por ejemplo, obras comprometidas del año anterior, necesidades de urgencia como limpieza publica y obras de Importancia como un complejo deportivo, la pavimentación de acceso al hospital y la educación infantil). Lo que queda es S/.2 millones de soles, lo cual se destina al presupuesto participativo. Entonces, la participación se realiza sobre menos de 9% del presupuesto total de la municipalidad. (Chambi & Marulanda, 2001: 26-28)

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5.2.5. La Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (o “la Mesa” como se conoce generalmente) es una figura que ya definimos en sección … como un espacio de toma de decisiones donde participan instituciones del Estado y de la sociedad civil, con el fin de concertar …. sobre la forma más transparente, justa y eficiente de luchar contra la pobreza en cada departamento, provincia y distrito del Perú. (Perú, n.d. 1) Al nivel de Lima la Mesa se compone de 15 miembros; su Secretaria Ejecutiva actual es la Directora de Alternativa. Se reúne una vez a la semana con la asistencia de uno a dos representantes de los tres conos y el Centro de Lima para informarse de las actividades de sus respectivas zonas. Sirve para la socialización de la información. Cada cono, así como el Centro también tiene sus propias Mesas. Según un integrante de la Mesa del Cono Este, David Venegas (Edaprospo), clave para que funcionen es que haya un eje temático en el cual todos tiene un interés. Si hay demasiado ejes se pierde momento. La Mesa del Cono Este tiene tres comisiones cada una con su eje principal: el económico (que se trata principalmente de las licitaciones públicas y como facilitar el acceso de las micro-empresas a ellas), el social (transferencia de los programas sociales a las municipalidades), y el de la gobernabilidad (enfocada en el presupuesto participativo). Las mesas conales con sus comisiones son útiles para coordinar las acciones de los actores locales. Sus temas son importantes y requieren esta clase de coordinación con los gobiernos locales. Es además un canal por el cual las ONG pueden asesorar a los municipios. Sin embargo, padecen de varios problemas. Algunos tienen que ver con recursos financieros: las mesas tienen que ser prácticamente autosuficientes. La Mesa de Lima recibe fondos del gobierno de S/.5,000 mensuales (menos de €1.200) para cubrir los gastos de lasa mesas de los tres conos y el Centro. Entonces en la práctica casi todo se paga por los asistentes a las reuniones. Otro problema tiene que ver con los recursos humanos insuficientes. El número de personal es poco y ad-honorem. Esta situación puede ser un peligro para la sostenibilidad de las mesas. De los demás problemas los principales se pueden resumir a continuación así: El número de mesas lo hace imposible que se asista a todas las que son de interés para uno. David Venegas, entre otros, sugirió una simplificación. Esto puede suceder si las CCL reemplazan a las mesas como piensan algunos. La participación de los distintos actores es desigual, como ya observado respecto a los procesos participativos en general. En los casos de las mesas del Cono Este y de Barrios Altos que asistí se encontró una asistencia casi inexistente de las OSB siendo representados principalmente las ONG y personal de los gobiernos distritales. La aceptación o legitimidad de la mesa se ha dudado respecto al gobierno central y los políticos. Un miembro de la Mesa Nacional opinó que tenía miedo de los partidos políticos y que querría evitar la participación de los alcaldes y regidores. Por lo tanto estos rechazan las propuestas de la Mesa. Al nivel de Lima y de los distritos se ha observado que el gobierno nacional y las organizaciones del estado no están muy interesados en concertar. Los delegados que se envían no son de alto nivel y no tienen poder de decisión, por lo tanto la

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capacidad para concertar queda limitada. Un entrevistado opinó que el gobierno nacional ve la Mesa como un espacio para la sociedad civil y no para el gobierno donde sería sólo un actor más. 5.2.6. Consejo de Coordinación Local (CCL) La Ley Orgánica de Municipalidades promulgada en mayo de 2003 estableció la figura de Consejo de Coordinación Local (CCL). No se había establecido ninguno antes del término de la segunda misión de investigación. Además no hay un plazo fijo para su conformación. Es tan reciente que es difícil evaluarlo. Sin embargo se puede entender su importancia potencial ya que la Ley los prevé como órgano de coordinación y consulta entre autoridades municipales y organizaciones de la población, la sociedad civil respecto a los planes de desarrollo (integrales) concertados y los presupuestos participativos. Sus integrantes incluyen el Alcalde distrital, los regidores, y representantes de las organizaciones de la sociedad civil (OSB, productores, gremios y juntas vecinales). Aunque no se mencionan las ONG es probable que serán incluidos en el futuro (existe la flexibilidad necesaria para permitirlo al nivel del gobierno local). Es también posible que reemplazarán a las mesas de concertación para la lucha contra la pobreza ya que, si no, habría una cierta duplicación de funciones. La representación de la sociedad civil en los CCL será de 40% con una mayoría en las manos de las autoridades estatales, nombrados por el alcalde, lo cual puede permitir una manipulación del mecanismo. Sin embargo, lo mismo aplica a los procesos existentes. 5.2.7. La Ley de Bases de la Descentralización de 2002 prevé la participación ciudadana no sólo en la formulación sus planes de desarrollo y presupuestos sino también en el control y evaluación. Esto refuerza lo que ya se había previsto en la Ley de Veeduría Ciudadana (2000). Sin embargo, no será fácil ejecutarlo. En primer lugar, no hay tradición de responsabilidad de los políticos en el Perú ni de retroalimentación hacia los electores. Segundo, Perú es un país muy centralista comparado con otros países de la región como, por ejemplo, Colombia. Las decisiones se toman en Lima lo cual significa que toda la documentación necesaria se encuentra también en Lima. Sin embargo, con la descentralización de la toma de decisiones esta situación cambiará. Aún ahora respecto a los gobiernos distritales de Lima, el problema de distancia no es tan pertinente. No existen todavía normas muy claras sobre que es una vigilancia o como funcionará. Sin embargo, una población que participa en la elaboración de sus planes de desarrollo probablemente tiene un interés en asegurar que se cumplan. En este sentido pueden haber lecciones a aprender de las experiencias de otros países como las de Bolivia (y su Comités de Vigilancia) y Colombia con sus Veedurías Ciudadanas. Este último es especialmente interesante debido a la amplia participación de los distintos actores sociales en diversas formas de seguimiento de tanto de los planes distritales como los del gobierno metropolitano17.

17 El Proyecto Bogotá Como Vamos es un ejemplo de la participación de la Cámara de Comercio y fundaciones sociales, entre otros, en el seguimiento. Véase Skinner (2004).

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6. Las opiniones de las organizaciones sociales de base acerca de su participación en los procesos de la gestión urbana local Se realizaron talleres cortos con representantes y miembros de las organizaciones sociales de base (OSB) en los tres conos: sur, norte y este; en el Centro se logró realizar una reunión informal con ciudadanos que no eran representantes. La opinión de las ONG con las cuales están colaborando es muy positiva, especialmente comparado con los organismos de estado que se ven muchas veces como muy lentos y que no siempre responden bien a las necesidades de las comunidades. 6.1. Los beneficios de la participación Los beneficios que identificaron los participantes de las reuniones son muchos, en términos económicos, de mejoras físicas en la comunidad, de capacitación (para desempeñar mejor su papel como líder), para conocer mejor sus derechos sociales y civiles, de empoderamiento, para lograr una concertación con los actores políticos en beneficios a las bases, y el auto-estima de la mujer. Los participantes valoran la participación que ha sido facilitada por las ONG. Se considera que el trabajo de las ONG les ha ayudado enfrentar su participación con mayor capacidad y confianza18. Específicamente los beneficios principales que se mencionaron se pueden clasificar de la siguiente manera. 6.1.1. Empoderamiento En todas las comunidades se opinaron que habían sido empoderado a través de su vínculo con las ONG. Se habían relacionado con diversas instituciones privadas y políticas tales como los gobiernos locales para tratar sus inquietudes y para concertar acciones "en igualdad de condiciones". En el Cono Este estas acciones incluyeron la constitución de la red ambiental de Santa Anita y la participación en la mesa de concertación distrital. En el Cono Norte se hizo hincapié en el conocimiento de sus derechos legales y sociales, por ejemplo la orientación al niño/a y adolescente a conocer sus derechos y deberes. En Villa El Salvador los dirigentes especificaron el mayor conocimiento de los derechos y deberes ciudadanos, una mayor auto confianza, auto estima y capacidad de actuar como líder ante la Municipalidad. 6.1.2. Mayor participación de la comunidad El apoyo de las ONG aliadas ha sido importante para promover la participación de los beneficiarios. Los entrevistados/ talleristas opinaron que les han ayudado tomar conciencia de sus derechos, valores y autoestima lo cual prepara al individuo participar con confianza (específicamente las madres del Cono Este). De igual manera el apoyo en conocer sus derechos, quienes son los actores e instituciones relevantes en su campo de interés (por ejemplo, la prevención en la salud, Cono Este). 18 Es preciso recordar que no todas las ONG aliadas de Cordaid están trabajando en los procesos participativos ni en la gestión urbana. Por ejemplo, MANTHOC trata de la formación técnica, la cual es su misión.

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La facilitación de la participación no se restringe al exterior sino también se ha evidenciado dentro de las comunidades. Se ha concientizado a los pobladores en la participación con sus propios dirigentes, les han apoyado en obtener el reconocimiento de ellos (un líder de jóvenes en el Cono Sur), y les han motivado a formar una asociación civil. Como expresó un tallerista del Cono Norte " Nos orientan a ser partes del desarrollo local". Se especificaron el mejoramiento de la localidad y la generación de ingresos. 6.1.3. Fortalecimiento de la organización comunal A través de su trabajo con sus líderes así como con la comunidad en general las ONG han facilitado el fortalecimiento de las organizaciones sociales de base. Han promovido las concertaciones con los actores políticos en beneficio a las bases y así fortalecido a sus jefaturas. Con su apoyo a los procesos locales de participación legitiman a las OSB. Un tema que las ONG tienen en común es la capacitación. Esta actividad ha sido bien recibido por los beneficiarios. Específicamente se hace referencia a la capacitación de dirigentes, inclusive los juveniles. Sienten que han mejorado su capacidad de líder: la orientación general de sus papeles respecto a otros actores del desarrollo local, la creación de confianza, el aprendizaje de nuevas metodologías (por ejemplo de la planificación distrital, y resolución de conflictos) y capacitaciones o asesorías especializadas según prioridad o necesidad (por ejemplo sobre el manejo de los espacios públicos, y la organización del programa del vaso de leche.). El apoyo de las ONG a las OSB ha sido también económico tales como para editar sus revistas y el suministro de materiales impresos informativos. 6.1.4. Otros: logros específicos, concretos Además de los procesos de participación los entrevistados y talleristas señalaron su satisfacción con el aporte de las ONG en cuanto a sus acciones concretas. Entre ellos figuran la ampliación y el mejoramiento de parques, el montaje de campañas preventivas de salud y la formación de promotoras de salud, el otorgamiento de créditos a microempresas y la creación de una cultura de ahorro. Lo que no salió de los talleres fue como los participantes ven su participación en los procesos de gestión urbana al nivel metropolitano. 6.2. Los costos (y problemas) de la participación No siempre fue fácil explicar el significado del término “costo” de la participación. Para algunos no hay costos, solo beneficios. Por lo tanto se cambió la pregunta en “Problemas” de la participación, lo cual no es lo mismo; sin embargo resultó en sacar más ideas de los participantes. En cuanto a los costos o problemas de la participación, se mencionó la economía personal (por ejemplo, el costo de pasajes, el costo oportunidad), el escaso tiempo, deficiencias en las OSB (por ejemplo, la envidia entre los dirigentes, y la falta de comunicación entre los dirigentes y las bases) y incapacidades en las instituciones municipales (la falta de recursos financieros y humanos, y la falta de coordinación inter-institucional, entre otros).

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6.3. El concepto de la participación al nivel local Algunos participantes entendieron la participación como derecho, otros la consideran más en términos prácticos. No nos debe sorprender que entre los primeros se cuentan con los dirigentes del Cono Sur (Villa El Salvador) donde DESCO está trabajando en el fortalecimiento de las organizaciones de base, y los últimos incluyen zonas donde el trabajo de las ONG ha sido más específico y concreto (por ejemplo en el Cono Este). Los primeros hablan de la “libertad y derechos básicos humanos”, de los derechos garantizados por la ley y de la constitución mientras estos últimos lo ven más en términos de derechos de superarse (individual o comunalmente). Se debe considerar si es oportuno buscar una mayor comprensión de la participación como derecho ciudadano y político y no sólo como medio de mejorar la vida.

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7. Recomendaciones Con base a los resultados del estudio, inclusive el análisis del marco legal de la gestión urbana participativa y sus actores principales, así como la evaluación de los procesos participativos, se pueden identificar debilidades y oportunidades para el trabajo de las ONG y para el apoyo de Cordaid. A continuación se presentan las estrategias y acciones de apoyo identificadas como resultado del estudio. 7.1. El papel de las ONG, el apoyo de Cordaid 7.1.1. Fortalecimiento de los gobiernos locales Se ha notado en este estudio que hay una cierta dependencia de parte de los gobiernos locales en las ONG. Aunque esto puede ser una etapa en el desarrollo de los gobiernos locales antes de asumir todas sus responsabilidades para manejar los procesos participativos, existe también la posibilidad que las ONG estén asumiendo papeles que son competencia (o deben ser) de los gobiernos locales respecto a la promoción y facilitación de los procesos participativos19. Mucha dependencia en las ONG es dañina si uno de los propósitos de la descentralización es crear la capacidad local de planificación. Por lo tanto se debe buscar fortalecer a los gobiernos locales para que dejen de ser tan dependientes de las ONG respecto a liderar los procesos participativos. Las ONG deben de participar en esta creación de capacidades y de verdad varias de ellas lo están haciendo en sus capacitaciones. Además varios centros de capacitación lo están haciendo también (véase Casilla 2 abajo). Parte de este fortalecimiento consistiría en sensibilizar y influir a los altos mandos para que entiendan los beneficios de la planificación participativa (es decir, que promueve no solo la democracia sino también la eficiencia) para que realmente creen en la planificación participativa y la promuevan. Las acciones de capacitación que actualmente se realizan por cada ONG podrán ser más concertadas y coordinadas entre ellas. Así se puede aprovechar espacios de capacitación que cruzan los límites distritales y que permiten intercambio de ideas. Estas capacitaciones se pueden incorporar además en un sistema más amplio con las universidades, ESAN, y otras instituciones. De todos modos el proyecto tendría que ser coordinado con el CND que ya tiene un plan nacional de capacitación municipal. Papel de Cordaid: Cordaid debería apoyar a las ONG en aumentar el conocimiento de los alcaldes acerca de los nuevos procesos de participación que se están abriendo. De una mano se puede preguntar si corresponde a Cordaid apoyar a los alcaldes de esta forma. No son su grupo meta sino de otras entidades como la VNG (Asociación de Municipios Holandeses). Por la otra, como han argumentado las ONG colaboradoras, los municipios pobres no perciben fondos del gobierno central.para su capacitación. El cambio de actitudes y aumento de conocimientos entre los líderes locales y funcionarios promovería los procesos participativos locales. 19 Algo parecido ha pasado en Bolivia cuando se promulgó la Ley de Participación Popular (1994). Según Kohl (2003, 319), desde entonces son las ONG y consultores que han elaborado la mayoría de los planes municipales de desarrollo ya que los gobiernos locales no tienen la capacidad.

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7.1.2. Apoyar a los centros capacitadores Hay varias entidades de capacitación que pueden servir muy bien la capacitación de funcionarios públicos al nivel distrital. A continuación, en la Casilla 2, se presentan las principales entre las cuales se propone que una o más sean apoyadas por Cordaid. Hay mucha demanda para la capacitación entre los municipios. Pero no hay una oferta coordinada ni demanda organizada. Casi todas las ONG tiene su proyecto o programa independiente de capacitación. Esto comenzará a cambiar cuando el CND (Consejo Nacional de Descentralización) ejecuta su plan nacional de capacitación municipal. Cuando sucede esto se espera que las entidades aquí mencionadas serán contratadas. Sin embargo, ya que no es seguro, se presenta como propuesta la siguiente hasta que se sepa que no sea necesario. Casilla 2: Entidades de capacitación de los funcionarios públicos

ESAN (Escuela Superior de Administración de Negocios) Ha ofrecido cursos de capacitación para los funcionarios municipales por todo el país desde los años 80. Entre enero de 1996 y marzo de 1999 la ESAN montó, con el auspicio de la USAID, el Proyecto Desarrollo de Gobiernos Locales (PDGL). Se realizaron actividades de capacitación en 214 municipalidades del país. Capacitaron a más de 15,000 participantes, realizaron 21 talleres de formación de capacitadores y montaron 95 acciones de asistencia técnica en el fortalecimiento institucional y planeamiento estratégico. Sus capacitados han incluido 304 alcaldes, 1.258 regidores, 1,623 funcionarios y 2.094 líderes locales; de estos 2,212 son mujeres. Hoy en día ESAN tiene Programa de Gestión Municipal donde, según el entrevistado, prácticamente todos el personal de las ONG que trabaja en los temas municipales ha sido capacitado. Según ESAN un municipio más avanzado podría capacitar a otros de forma multiplicadora. Fuente: Romero-Lozada, 1999, págs. 95-97; entrevista José Ventura.

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La Escuela Mayor de Gestión Municipal

Objetivos Propone contribuir a la democratización del Estado y la sociedad, impulsando las iniciativas de descentralización, regionalización, participación ciudadana con equidad (en la elaboración de planes de desarrollo local y presupuestos participativos), concertación local, vigilancia ciudadana y fortalecimiento institucional de los gobiernos locales. Objetivos estratégicos: • Mejorar la calidad de la gestión de los Gobiernos Locales, particularmente en zonas de extrema

pobreza • Fortalecer el rol de los gobiernos locales como agentes de desarrollo económico • Contribuir a disminuir la fragmentación de la Sociedad Civil, apoyando su articulación al Estado • Apoyar y fortalecer las asociaciones municipales Las actividades que realiza para lograr sus objetivos son la capacitación, asistencia técnica profesional e información a las autoridades locales y a los funcionarios y funcionarias municipales. Sus enfoques temáticos son: Desarrollo Local y Participación Ciudadana Planificación del Desarrollo y Concertación Desarrollo Económico Local Coordina con Alternativa en el Norte de Lima y con DESCO en el Sur. En Puente Piedra está colaborando con Alternativa y el Ayuntamiento de Madrid en un programa de fortalecimiento institucional y de la sociedad civil y en el DEL. Abrirá una oficina en la municipalidad aunque Alternativa lo ve como arriesgado.

La Escuela de Líderes de Alternativa En 2001 Alternativa consolidó sus capacitaciones en la forma de una escuela con sus distintos programas. Un programa dura aproximadamente 5 meses y se dirige a los regidores, funcionarios y trabajadores. Hay sólo un programa por año. Es preciso mencionar que 70 por ciento de los capacitados son personal estable del municipio. Lo cual garantiza una continuidad de conocimiento. Los temas incluyen el contexto económico y político de la descentralización, la planificación y gestión municipal y la elaboración de presupuestos. Se realizan en alianza con la Municipalidad de Lima Metropolitana y la Universidad Nacional de San Marcos. Hay una colaboración también en Puente Piedra con la Escuela Mayor de Gestión Municipal y el Ayuntamiento de Madrid. Cordaid la ha apoyado, entre otros, en cursos sobre la planificación participativa aunque esto ya ha terminado. Los entrevistados identificaron áreas donde el apoyo adicional de Cordaid sería muy útil, es decir en la ampliación de los cursos para que alcancen más adecuadamente a la demanda, y en la prestación de asistencia técnica en el diseño y montaje de los programas. Hay mucha demanda: se han recibido 200 solicitudes para 50 cupos en el último curso. Esto porque, según dos coordinadores de la escuela, sólo 3% de los profesionales de los municipios son preparados para sus cargos municipales. Esta demanda crecerá con la transferencia progresiva de funciones del gobierno central a las municipalidades, tales como los programas sociales que fueron transferido en octubre de 2003. Se esperan todavía la transferencia de la responsabilidad para los servicios de salud y educación, entre otros.

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ANC: Grupo Pachacamac Formado en 1996 por la ANC y 20 ONG (ahora son 18). Es diferente a las anteriores capacitadoras porque capacita a las ONG (y no a los funcionarios) para mejorar sus capacidades de trabajar en el proceso de descentralización. Los módulos de capacitación son: Gestión de Proyectos Gestión Legal Gestión Administrativa Sociedad Civil. Sus socios incluyen: Alternativa, Edaprospo y IPES. 7.1.3. Fortalecer a las OSB. Las OSB son los actores locales que representan al grupo meta de Cordaid, los pobres. Las ONG deben de ser apoyado en enfocarse en actividades de fortalecimiento de las OSB. Este fortalecimiento debe construir una capacidad en las OSB de exigir sus derechos participativos y defenderlos así como adquirir las técnicas de participación. La forma más segura de garantizar que las comunidades pobres tomen las decisiones que inciden en su vida es que se convenzan de la importancia de su propia organización, su capacidad para definir prioridades y elaborar planes de desarrollo y los resultados positivos de tales actividades. Algunas ONG ya están trabajando en esto pero debe constituir un objetivo más prioritario entre más de ellas. Entre las actividades que se debe apoyar es el intercambio entre las OSB a nivel de ciudad. Ya se hace de forma limitada entre el Centro y el Norte. Es una manera para combatir la fragmentación de la ciudad. Temas que se puede tratar en el intercambio son derechos de vivienda; como viven en otros barrios; como es la organización y que han ganado y como en otras zonas. Papel de Cordaid: apoyar a las ONG en estas actividades de fortalecimiento y invitar propuestas de esta forma. Apoyar la formación de redes entre las OSB y los intercambios entre ellas. 7.1.4. Fortalecimiento de la participación y relaciones entre los actores interesados 1. Fortalecimiento de las relaciones comunidad - municipio

La evaluación positiva de parte de los beneficiarios comunitarios de las ONG se complementa en algunos casos con una visión menos favorable del municipio. Si la participación en procesos de desarrollo local se concibe en términos de concertación y colaboración se requiere un grado de respeto mutuo entre los actores. La misión no trae pruebas fuertes que no existe esto pero sí tiene algunas dudas al respecto. Una manera de generar el respecto sería la participación eficaz de los actores. También sería beneficioso una mayor sensibilidad y agilidad de parte de los municipios hacia sus ciudadanos. Ambos requieren una capacitación y sensibilización de todos los involucrados.

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2. Fortalecimiento del papel de la empresa privada. Hemos visto que existe un recurso casi no explotado en el desarrollo local en la forma de la empresa privada. Parece que existen buenas oportunidades para su participación y que la empresa privada tiene interés en ser un aliado. Las ONG ven su papel potencial positivamente. Un papel de las ONG sería elaborar formas de acercamiento a la empresa privada para capturar su participación. Papel de Cordaid: invitar y apoyar propuestas de desarrollo local con la participación de las ONG, comunidad y la empresa privada. 7.1.5. Fortalecimiento de las redes de ONG El trabajo de las ONG no debe restringirse a los conos donde tienen sus actividades actuales trabajando al nivel de barrios, sino deben también trabajar más al nivel de la ciudad, el de Lima Metropolitana. Se requieren acciones de fortalecimiento de los procesos a este nivel también. El aporte de cada ONG sería mejor aprovechado a través de redes. Estas dejarían de restringirse a temas (por ejemplo, vivienda, microempresas) y se ampliarían hacia la gestión urbana popular. Pero esto no se va realizar sin un apoyo significativo ya que no existen fondos en los presupuestos de las ONG. En el presente documento se ha destacado la importancia, real y potencial, de las redes así como se ha mencionado que varias de ellas son muy débiles. Para esto habría que crear un sentido de colaboración y no de rivalidades entre las ONG. El autor no lo observó pero varios de las ONG entrevistadas mencionaron que existen celos entre las ONG que dificulta la colaboración, por ejemplo en red. Como superar esto sería cuestión que las mismas ONG tienen que enfrentar. Papel de Cordaid: apoyar el fortalecimiento de redes; promover un foro para debatir cuestiones claves de las ONG como esta. Se puede suponer que las ONG deben dedicarse al trabajo en red como parte de su trabajo normal, cuyo financiamiento sería pagado por gastos corrientes o similar. Sin embargo en la práctica el trabajo en red es un lujo aunque se reconoce su valor. Cordaid puede apoyar mucho con la financiación de su secretariado que puede ubicarse en casa de un socio. Otra clase de apoyo al nivel de Lima Metropolitana sería apoyar la creación de un Grupo de Donantes al nivel de Lima (que existe al nivel nacional). El enfoque es sobre la coordinación de estrategias, no el control de los fondos. Roberto Arroyo, consultor del Instituto Metropolitano de Planificación y funcionario del programa del Banco Mundial Construyamos Futuro, ha sugerido esta participación de parte de Cordaid, así como una posible participación en el Comité Técnico de este último programa. 7.1.6. Crear papel de vigilancia de parte de la sociedad civil y las OSB En el futuro, si los gobiernos locales se fortalezcan de forma sustentable, el papel de las ONG tendrá que cambiar. No será tan demandada su asesoría. Algunas prevén que su enfoque será más la vigilancia o, mejor dicho, en capacitar a las OSB en la vigilancia de los procesos participativos. Estas tendrían la responsabilidad para asegurar que los procesos se realicen adecuadamente. Este papel puede extenderse hacia los demás actores sociales, como el sector privado.

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Las ONG pueden aprender y difundir las experiencias de otros países donde se han establecido mecanismos de vigilancia o veeduría ciudadana. Las ONG también podrían ejercer este papel, solo que tendrían que dejar de participar en los procesos de planificación que serían vigilados, para evitar ser juez y parte. Papel de Cordaid: debe apoyar iniciativas en este respecto y promover propuestas de sus aliados en este tema. 7.1.7. Desempeñar papel de interlocutor con el mundo externo Otro papel que mantendrán las ONG es el de identificar las innovaciones globales en la gestión urbana participativa en su sector y canalizarlas hacia la sociedad peruana. Esto puede tratar de metodologías de trabajo municipal pero también, entre otros, técnicas de planificación para mejorar los barrios populares o de introducir nuevas tecnologías de procesamiento de alimentos o del tratamiento de aguas servidas. Papel de Cordaid: ninguno. Es parte del trabajo normal que se espera de las ONG. 7.1.8. Luchar por la representatividad a favor de los grupos pobres Otras cuestiones importantes a las cuales las ONG tendrán que dirigirse en el futuro cercano son la ampliación de la representatividad de las instituciones locales, que actualmente son limitadas a ciertos grupos sociales, y la creación de mecanismos para asegurar la sostenibilidad de los futuros logros de los procesos participativos (entre otros, la elaboración del presupuesto participativo, la amplia participación de la mujer en la toma de decisiones, la creación de alianzas entre los actores y la capacidad aumentada de los gobiernos locales). Lo cual se hace con la participación popular. Según la revista Participa Perú la Ley Orgánica de Municipalidades no se ha creado contrapesos políticos ni sociales contra la tendencia de los alcaldes ser autoritarios (Junio de 2003: 3). La revista opina que por lo tanto se requiere un seguimiento del funcionamiento de la nueva ley y que esto podría ser un papel para las ONG. Como ya mencionado la misma revista (pág. 15) hace la observación que hay poca experiencia ciudadana en el acceso y análisis crítico de la información pública. Por lo tanto se requiere una estrategia activa de difusión de esta información y de construcción con la población de una cultura de uso de la misma, lo cual por el momento no existe. Esta sería otra actividad que las ONG pueden asumir como parte del establecimiento de la veeduría ciudadana. En esta nueva agenda se debe buscar cambios en el marco legal para asegurar que los alcaldes tienen que convocar a la sociedad civil y no, como a veces sucede, principalmente los funcionarios y/o las ONG. Hay que luchar por instrumentos legislativos que insisten que se ejecuten los procesos de forma participativa y prever sanciones en caso contrario. Si no cambia esta situación continuará siendo verdad la opinión de un entrevistado que "En el Perú no hay descentralización sino desconcentración."20 20 La descentralización propiamente dicho requiere una descentralización de poder político lo cual se manifiesta en la toma de decisiones representativa, democratización y autonomía. En cambio la desconcentración se limita a la descentralización administrativa, donde los procesos administrativos y

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Papel de Cordaid: ninguno. Es parte del trabajo normal que se espera de las ONG. 7.1.9. Adoptar una posición más combativa a favor de los intereses de los pobres Se ve potencial en un papel de las ONG que actualmente se demuestra muy débil, es decir ser críticas en nombre de la sociedad civil de las políticas de gobierno y sus fallas. Las relaciones constructivas que las ONG tienen con los alcaldías no deben prevenirlas cuestionar las políticas y medir las actividades de los gobiernos locales y nacional (por ejemplo, número de beneficiarios, costos de los servicios, impacto, accesibilidad). Pueden tomar la bandera a nombre de los derechos ciudadanos y oponerse a acciones del gobierno si infraccionan las leyes o los derechos democráticos. Durante la segunda misión hubo un escándalo sobre el cambio de la zonificación de áreas agrícolas en el Distrito de Carabayllo en el Cono Norte de parte del alcalde distrital en coordinación con el alcalde de Lima Metropolitana y Ministro de Vivienda para iniciar un proyecto habitacional en este último valle de Lima. Se tomó la decisión haciendo caso omiso de la ley, ya que la Ordenanza 134-97/MML y la Ley de Municipalidades requieren que todo cambio de zonificación tiene que ser consultado con la ciudadanía, lo cual no fue. Cuando se formó un grupo de trabajo en el Congreso para investigar el caso fue en parte por la presión de prensa difundiendo las protestas de la asociación de regantes de la zona, apoyada por la ONG CIPUR (solamente). Esta clase de apoyo a la sociedad civil en contra del autoritarismo oficial que perjudica los procesos participativos es un campo natural para las ONG21. Papel de Cordaid: promover una discusión entre las ONG acerca del tema e invitar propuestas que podría financiar. 7.1.10. Seguir buscando y aumentar la incidencia en la política Aunque hemos visto que existen ciertos esfuerzos entre las ONG aliadas de Cordaid para incidir en la política queda mucho por hacer. Existen casos donde se realiza, como el de la Campaña por el Derecho a la Vivienda Digna para Todos y Todas pero son relativamente escasos. Por aprovechar, correctamente, la oportunidad de influir en las políticas locales a través de sus relaciones constructivas con los gobiernos locales se puede fácilmente ignorar este papel natural que las ONG pueden ejercer. El papel se puede ejercer también a través de las redes y por una participación más amplia en CONADES. Actualmente los socios entre las aliadas de Cordaid en este último son Alternativa, Calandria, y Edaprospo. Para proponer políticas alternativas es preciso contar con experiencias de las alternativas que gobierno puede adoptar. Para esto es imprescindible sistematizar las experiencias. Aunque algunas ONG lo están haciendo (por ejemplo NEXOS) se debe ampliar hacia todas. Se lo puede hacer individualmente por cada ONG pero sería más racional utilizar una red.

la toma de decisiones se delegan a funcionarios locales. Este no implica ninguna participación del ciudadano en estos procesos. 21 Las fuentes para el caso de Carabayllo son Caretas (9.10.03: 34-35), (23.10.03:30-31) y (6.11.03:79); Expreso (4.11.03: A4), (8.11.03:A5) y (16.10.04:1). Además se entrevistó con el arquitecto Jorge Ruiz de Somocurcio, anterior regidor de Lima Metropolitana y actualmente asesor de CIPUR.

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Una acción política que se puede intentar lograr es la simplificación y normativación de los procesos participativos. Papeles de Cordaid: apoyar propuestas de incidencia en la política y trabajo en redes. Es indispensable esta clase de apoyo si Cordaid quiere apoyar en vincular los niveles micro (de los proyectos concretos que está financiando) con los meso y macro. Requerir indicadores de resultados de las ONG que incluyen incidencia en la política pública (y otros impactos sociales). Financiar la sistematización de experiencias (o por lo menos promoverlo). 7.1.11. Entrar en el debate político local y nacional Una extensión de pretender influir las políticas y aliarse con los intereses de los grupos pobres es entrar plenamente en el debate político. Las ONG aún podrían buscar oficio político, como regidores o alcaldes. Se lo ha hecho en el pasado, como en el caso de CIPUR y otras, y sería una excelente plataforma para concretar lo que desean las ONG y sus beneficiarios respecto a la popularización de la toma de decisiones. Tendrían que estar seguros que su financiamiento no se recortaría. Por lo tanto tienen que continuar recibiendo el apoyo de los donantes, como Cordaid, si optaran por este camino. Es por el mismo motivo que habría que seguir luchando contra legislación anti-democrática como la propuesta para controlar las ONG. De este planteamiento surge un dilema para las ONG que están trabajando como asesores a los gobiernos locales. Su éxito depende en parte en su neutralidad política. Sin embargo, si se involucran más en el debate político es casi seguro que volverán inaceptables a ciertas administraciones y así se pondrá en peligro la continuidad de su trabajo al nivel local. Pero esto es cuestión que las mismas ONG sabrán discutir y solucionar mejor que nosotros. Papel de Cordaid: no puede ejercer ningún papel directa pero debe seguir financiando los proyectos de las ONG que toman posiciones políticas consistentes con los objetivos de Cordaid.

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8. Conclusiones Todas estas recomendaciones confluyen hacia el logro de los objetivos de Cordaid elaborados en su plan estratégico 2003 -2006, especialmente respecto al eje de Habitabilidad Urbana. Este término se define de la siguiente manera: …… el conjunto de las circunstancias, las actividades y las interacciones que se dan en el contexto urbano, que conjuntamente y en estrecha relación se encargan de la mejora de la calidad de vida de los pobres y los grupos marginados de las ciudades. (Cordaid 2002a: 6). El objetivo general de la habitabilidad urbana es: La puesta en marcha de un proceso en el que las comunidades pobres, las ONG, las autoridades locales y demás actores de la ciudad — de forma conjunta y a un mismo nivel — trabajen en la mejora de la situación física, social, económica y políticoinstitucional de los ciudadanos más faltos de recursos. (Loc. cit.) En la estrategia a adoptarse se hace hincapié en la emancipación y organización de los pobres, su autonomía y su participación en el desarrollo y la toma de decisiones. Se aclara que esta estrategia significa: que las intervenciones no sólo desembocan en un resultado determinado… sino que impulsan la aparición de grupos de vecinos u asociaciones de barrio…...[y que] al mismo tiempo, también es indispensable que las ONG y las organizaciones de barrio expongan sus problemas … a las autoridades nacionales e internacionales (lobby y presión política). Para ello es necesario el trabajo en red de las ONG de norte y sur y los donantes. (Ibid.; paréntesis agregada) La estrategia entonces espera que las ONG trabajen para fortalecer las OSB y que llevan este trabajo al nivel de presión política nacional y aún internacionalmente. Es en el mismo sentido que se han elaborado las recomendaciones arriba expuestas. Toman como punto de partida la estrategia de habitabilidad urbana, la que se interpreta ampliamente, pero consistentemente. Lo entiende necesario apoyar las actividades que fortalecen las organizaciones de los pobres para que puedan no solamente participar en la agenda como lo encuentran sino como lo quieren y lo crean. Es derecho de los ciudadanos pobres exigir una participación en la toma de decisiones en lo que les parece apropiado y relevante y no sólo donde y en los casos que han sido convocado. Esta posición prevé un papel de las OSB en la definición de las políticas y la elaboración de las leyes. Es un papel que no será entregado sin presiones y lucha. Cordaid percibe las ONG como los aliados naturales de las comunidades pobres. Espera que las ONG trabajen para facilitar la mayor participación en la toma de decisiones de parte de los grupos pobres y su consecuente empoderamiento. Esto requiere no sólo que trabajen directamente con ellos (por ejemplo, fortaleciendo las OSB) sino que creen las condiciones donde su participación sea facilitado y donde tenga más impacto. Por lo tanto las ONG trabajarían en fortalecer el ambiente de los procesos participativos para que tengan más valor y efecto: fortalecimiento de los gobiernos locales, y el fortalecimiento de la participación y relaciones entre los actores interesados. Esto requiere también que las reglas se apliquen y que los derechos populares sean respetados, lo cual supone un papel de las ONG en luchar

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por la representatividad a favor de los grupos pobres y la creación de la vigilancia de parte de la sociedad civil y las OSB. Las ONG serán más capaces de realizar estas funciones si las redes con las cuales podrían trabajar fueran más fuertes. Pero el impacto de estas acciones requieren también que se trabaja al nivel del marco de la participación y no sólo en su ambiente. En este sentido estamos hablando de la incidencia en la formulación y cambio de las políticas que influyen los procesos, la adopción de una posición combativa a favor de los intereses de los pobres y aún entrar en el debate político local y nacional. Para contestar la objeción de parte de varias ONG que “Habitabilidad Urbana” es demasiado micro y concreto y al nivel de barrio se debe demostrar que comprende también las políticas y los procesos al nivel de la ciudad. Se sugiere la convocación de un evento en Lima con la participación de Cordaid y las ONG que colaboran con ellas para discutir el presente documento. El objetivo sería lograr un acuerdo sobre las direcciones futuras a adoptar, incluyendo las existentes así como las nuevas propuestas aquí. Es probable que habrá una definición de estrategias de mediano y largo plazo así como de acciones de corto término. De dicho evento se debe esperar (a) estimular un análisis de la dirección del trabajo de las ONG mismas, y (b) esbozar un marco de colaboración en el futuro entre Cordaid y las ONG. Se sugiere invitar al evento otros actores relevantes como la cooperación internacional y algunas ONG que no son actualmente aliadas de Cordaid pero que trabajan en el mismo campo de la gestión urbana participativa. La ampliación hacia otros actores claves, las OSB, la empresa privada y los gobiernos locales es importante. Cómo y en qué momento se los involucran es algo para discutir todavía. El IHS puede participar en una discusión al respecto así como las ONG peruanas mismas22.

22 En el transcurso de la investigación se entrevistó con varias ONG que actualmente no son aliadas de Cordaid aunque en el pasado algunas lo eran. En el Anexo 6 se las presentan para que Cordaid considere si convendría vincularse con una o más de ellas.

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Anexo 1: Documentos y Publicaciones Consultados Alternativa (c 2000), Manual de Participación Ciudadana, Lima: Alternativa. Alternativa (sin fecha a), Democracia y Participación Ciudadana, Lima: Alternativa. Alternativa (sin fecha b), Planificación y Gestión Participativa para el Desarrollo Local, Lima: Alternativa. Módulo de capacitación. Alternativa (2003), Gobiernos Locales, Naturaleza, Competencias y Funciones, Lima: Alternativa. Módulo de capacitación. ANC (sin fecha), Tejiendo Sociedad Civil. Plan de Trabajo, Enero - Diciembre 2003, Lima, Asociación Nacional de Centros. Azcueta, M. (2003), Democracia, Gobernabilidad y Ciudadanía: el Espacio Local en América Latina, ponencia elaborada para Conferencia Internacional Democratización, Gobernancia y Bienestar en las Sociedades Globales, Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona 27-29 de noviembre. Barrenechea, C. y J. Díaz, compiladores (1999), Desarrollo Local. Visiones y Propuestas en el Marco de la Globalización y la Descentralización, Lima, ESAN - USAID. Calderón, J. y L. Marulanda (2001), Evaluación del Proceso Consultivo Ciudadano en Villa El Salvador, Lima, Perú, Santa Cruz, Bolivia: Programa SINPA, noviembre. Calderón, J. (2000), El Proyecto Especial Renovación Urbana y Recuperación Ambiental con Participación de la Sociedad Civil (PRORRUA), Lima: Embajada Real de los Países Bajos y CORDAID. Mimeo. CCDVDTT, Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) & CENCA (2003), Sistema descentralizado de Apoyo a la Producción Social de la Vivienda y la Ciudad. Informe de Avance, Lima, February. Córdova Herrera, M. (2003), Mujeres Organizadas con Visión de Futuro. Bancos Comunales. Una Experiencia en El Agustino y Santa Anita, Lima, SEA. COPEME (2002), El Futuro de Nuestras Decisiones Presente. Plan Estratégico 2002-2006, Lima. Cordaid (2002a), Habitabilidad Urbana. Resumen de las opciones políticas, La Haya, Cordaid. Documento Básico Urbano (kadernota), mayo. Cordaid (2002b), Estrategia 2003-2006, La Haya, Cordaid. Cordaid (2002c), Cordaid Jaarplan 2003, La Haya, Cordaid, Diciembre. Chambi, G. y L. Marulanda (2001), Desarrollo Local con Gestión Participativa. Presupuesto Participativo. Villa El Salvador, Perú, Santa Cruz, Bolivia: Programa SINPA, noviembre

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SEA (2003), Juntos Construyendo Una Vida Plena Con Los Pobladores de El Agustino, resumen histórico de 35 años de trabajo de la Parroquia La Virgen de Nazaret y los 25 años de trabajo de SEA en El Agustino. SEA (2000), Servicios Educativos El Agustino, Lima, SEA, mayo. Presentación institucional de SEA.

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Anexo 2: Talleres con las Organizaciones Sociales de Base 2a: Cono Este Fecha: 26. 6. 03 Participaron 14 dirigentes ( 3 hombres + 11 mujeres; 3 de Santa Anita , 1 de La Molina, 1 de San Luis, 4 de El Agustino, 2 de Canto Grande, 1 de Caja de Agua, 1 de Ate, 1 de Vitarte) Logros de la Participación Empoderamiento El espacio concertar con instituciones privadas y políticas p.e. gobiernos locales Constitución de la red ambiental de Santa Anita Relaciones con diversas instituciones relacionadas a la salud en igualdad de condiciones Acuerdo de gobernabilidad y mesa de concertación distrital. Vaso de leche – personería jurídica R. como OSB El Agustino. [sic] Mayor participación de la comunidad Se concientiza más a los pobladores en la participación con sus dirigentes Logra una concertación con los actores políticos en beneficios a las bases Se agrupan personas y se apollan en la comunidad en parroquia en centro de salud (talleres) Derechos, valores Lograr que las madres tomen conciencia de sus valores y autoestima Que conocen derechos, actores , instituciones y prevención en la salud. Logros específicos, concretos Organización de vaso de leche. Talleres de capacitación con las instituciones. Más parques y mejor mantenidos. Campañas preventivas con diferentes instituciones. Contar con un grupo de 65 promotoras de salud. Problemas de la participación Económicos – financieros (personales) La falta de economía, muy bajo. Economía Dificultades económicas (trabajan ad-honorem) El problema es el nivel socioeconómico (capacidad de participar) Falta de recursos económicos (logísticos) [p.e. pasajes a pagar no permiten que llegan a asambleas] Ingreso: tienen que ganar algo [entonces no pueden dar el tiempo a la participación] Económicos – financieros (municipales)Problemas con la Municipalidad por falta de economía (fondos municipales) Tiempo

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Falta de tiempo (algunas compañeras trabajan y no pueden acudir a las charlas) Tiempo Tiempo: solo disponen determinadas horas Capacidad de las Organizaciones Sociales de Base Dificultades de invidia (entre los dirigentes) produce menos participación Impuntualidad Deficiente organización en bases sociales (buenas organizaciones existen con malos dirigentes respecto a capacidad como dirigente o honestidad) Falta de comunicación con los dirigentes [información sobre problemas de parte de dirigentes para que pobladores puedan participar] Capacidad de las Instituciones (inc. falta de coordinación inter-institucional) Falta de contribuir con la seguridad ciudadana a nivel municipio y policial Empezando con las mismas organizaciones e instituciones (p.e. falta de delegación de autoridad) Reglamentación de nuestra ley no se cumple (p.e. Ley 25307) Soluciones Fortalecimiento de las organizaciones sociales de base (OSB) Enseñanza de planeamiento estratégico a las OSB Asignar pequeño presupuesto logístico para las OSB Lograr la unión y desarrollar trabajos conjuntos (mejor coordinación) Capacitación permanente en las OSB En coordinación con la PNP crear talleres de seguridad ciudadana por zonas. Capacitación para formación de microempresas y puedan generar sus ingresos. Capacitar a las bases en temas de generación de ingresos. Crear talleres para generar recursos. Capacitación para generar un ingreso económico – microempresas con OSB y ONG. Generan empleos que venga industrias. Estar siempre en coordinación con las instituciones para un mejor trabajo Más comunicación en la comunidad y los dirigentes. Capacitación a la comunidad sobre limpieza y enfermedades.. Actores responsables para las soluciones

Actores No. de la solución 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Gobierno central Gobierno local ONG OSB PNP Gobernación Gente (pobladores) ¿? Empresa privada (SENATI)

No fue discutido Observación hecha: trabajo de OSB con gobierno local muy burocrático y enredado; con las ONG es muy rápido y fácil.

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2b: Cono Sur, Villa el Salvador – Dirigentes 21 de junio de 2003 (13.00 – 14.30) Participaron 12 dirigentes de distintas zonas y funciones de VES. [Paréntesis cuadradas] representan mis aclaraciones o comentarios posteriores al evento. ¿Cómo participan en los proyectos con DESCO? Fue difícil ubicar las formas de participación en sus categorías en parte porque los participantes en el taller no representaron un solo proyecto, lo cual hubiera permitido pedir respuestas más detalladas y así facilitar su ubicación. La naturaleza general de las respuestas refleja también el hecho de que la mayoría, si no todos, los proyectos de DESCO involucran a los participantes en cada etapa desde la priorización de necesidades hasta monitoreo (o más allá). Esto afirmaron los participantes. Planificación Ejecución Monitoreo Mantenimiento/

Sostenibilidad Actividades de coordinación con las organizaciones del comercio y de la comunidad del 4o sector de VES Participa en el fortalecimiento de este espacio de concertación, realizando la labor técnica de asesoramiento, planificación y apoyando en su ejecución: - Congreso educativo - Diagnóstico educativo de VES - Elaboración PCA educativo Elaboración de proyecto para agua y desagüe

Acciones de promoción juvenil

Impulso del fortalecimiento organizativo.

Trabajo con adolescentes MGT en parque metropolitana (priorización de actividades)

Talleres de capacitación

Participamos en la ejecución y gestión de la alameda

Talleres de capacitación sobre: - manejo de residuos

sólidos - manipulación de

alimentos - liderazgo

Participamos en los diseños de cada \parque en conjunto con los vecinos.

Talleres de capacitación – PBT.

Editamos revistas para informar y orientar en temas educativos

Mi relación con DESCO data desde el 2000 en los talleres territoriales por el presupuesto participativo y como dirigente vecinal.

Aportes más importantes de DESCO [Los rubros han sido agregadas posteriormente por mí; la información por supuesto proviene de los participantes] Financiamiento • Financiamiento

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• Financiamiento de las acciones que benefician a la comunidad. • Aporta económicamente en la construcción • Económicamente en reordenamiento de mercados

Capacitación • Capacitaciones • Transmisión de metodologías a los dirigentes juveniles • Orientación a dirigentes • Concientización y fortalecimiento de los actores • DESCO fortalece mi organización mediante capacitación especializada • DESCO aporta … capacitaciones para el fortalecimiento de la participación y

organización vecinal. • DESCO apoyaba con auspicio económico para editar las revistas • Nos preparaban en capacitación para conocer lo que eran espacios públicos. • Fortaleza y aporte capacitación dirigentes y comunidad…. Apoyo logístico • Apoyo logístico • DESCO aporta apoyo logístico…. para el fortalecimiento de la participación y

organización vecinal. Otros • Fortaleza y aporte … la participación de la comunidad. • Facilita en la identificación de prioridades. • Resolución de conflictos • Materiales impresos sobre programas [información] ¿Si hubieran, cuáles serían los aportes adicionales que le pedirían de DESCO? • Orientación (sobre como garantizar la sostenibilidad de los proyectos) • Financiera • Inversiones productivas [no solo intangibles] • Más autonomía en la toma de decisiones [‘lo que dice DESCO siempre tiene que

aceptarse como lo correcto’] Lo que han ganado por su trabajo con DESCO • Derechos/ deberes ciudadanos [mayor conocimiento de] • Auto confianza • Auto estima • Mejor conocimiento de como acercarse a la Municipalidad • Mayor capacidad ¿Quién dice que tienen derecho a la participación? • Libertad y derechos básicos humanos • Ley de Participación Ciudadana • Tradición de VES • Constitución política del Perú • Normas y ordenanzas. Lo que han ganado por su participación [Categorías en itálicos agregadas posteriormente por mí]

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Fortalecimiento de la organización en la comunidad. • Concientizar que solo organizados avanzamos. • A través de la revista hemos sensibilizado y concientizado la participación y la

interrelación escuela – comunidad. • En unir 3 comités y formar una asociación civil. • Reconocimiento por parte de otros dirigentes [líder de jóvenes] Mejorar su trabajo como dirigente • Llegar con más confianza y ser más positiva. • Formación como ciudadano útil para mi comunidad. • Ser un referente útil para mi comunidad. • Tener una visión más clara de los aportes que puedo dar para el desarrollo. • Me permite mejorar mi interrelación con otros actores del desarrollo local. • He logrado participar en el fortalecimiento de la organización vecinal como

poblador y dirigente comunal. • Integrar a la población a su organización • Conocimiento del mundo juvenil. Lograr mejoras físicas/ económicas • Participar en la realización de obras. • Logré que COFOPRI titulara mi mercado mediante mi defensa ante sus vocales. • Logramos hacer una alameda los jardines. Comentarios en el almuerzo después del evento • La participación de la gente es alta pero no es total. • La participación hoy no es más ni menos sino diferente [a la de hace 10-15

años]: los dirigentes son mejor preparados. • El presupuesto participativo: los participantes son de muy diferentes niveles lo

cual perjudica su calidad. • La comunicación debe ser mejorada: la información sobre un sector de actividad

se difunde bien dentro del sector pero los demás no saben nada de lo que está pasando.

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2c: Cono Norte – OSB Fecha: 25. 6. 03 Participaron 9 dirigentes (4 hombres + 5 mujeres; 2 de San Martín de Porres, 1 de Carabayllo, 2 de Comas, 3 de Los Olivos, 1 inscripción ilegible) Beneficios de la participación [Hablan más de beneficios que reciben de participación en proyectos de las ONG] Económicos - financieros ONG (EDAPROSPO) nos facilita el dinero para capitalizarnos propiamente. Nos ayuda a desempeñarnos como algo útil para el apoyo a nuestro hogar. Solventar capital a nuestro negocio; nos da facilidades de pago; tenemos un porcentaje en ahorra. Capacitación Capacitación en el manejo de casos niños y adolescentes. Beneficio a la comunidad Capacitación en liderazgo y proyectos de desarrollo. Capacitación y manejo de desarrollo del distrito. El beneficio es para la comunidad para su desarrollo. Nos orientan a ser partes del desarrollo local [mejoramiento de la localidad, generación de ingresos] Derechos Conocimiento de derechos [sociales] que nos protegen Orientando al niño niña y adolescente a conocer sus derechos y deberes Costos de la participación [Esta idea no fue nada fácil explicar. Los participantes dijeron que no existían costos ni negativos de la participación. Tuve que dar ejemplos ficticios y insistir que todo beneficio lleva su propio costos aunque sea pequeño. En otros talleres con organizaciones de base lo pregunté en forma de “dificultades encontradas en la participación”]. A pesar de lo dicho a continuación todos enfatizaron que los beneficios fueron mucho más grandes que los costos. Dinero Recursos (cotización institucional) Hay que dejar de comprar otras cosas porque hay que ahorrar. Recurso personal Tiempo No tengo tiempo para distraerme. Falta de tiempo El tiempo Tiempo y recursos Otros La rutina diaria

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El cansancio. Derechos de Participar [¿Quién dice que tiene derecho a participar? Se entendió como ¿cuál es el derecho que tiene …? ] [No son muy claras las respuestas] Es un derecho social que requiere la comunidad [existen normas] Derecho de aprender nuevas formas de participar en el proceso de desarrollo social. Derecho a superarse. Si es un derecho porque es por voluntad propia y nos sentimos capacitados para realizarlo. Es mi derecho de aprender y dar mis conocimientos a los demás. Es un derecho porque como ciudadanos debemos participar en nuestro progreso. Por ser componentes, integrantes de una comunidad a la cual aportamos ya sea económicamente como intelectualmente.

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Anexo 3: Agenda de Actividades Primera Misión (15 de junio a 1 de julio de 2004) Lunes Martes Miércoles Jueves Viernes Sábado Domingo 15

11.15: salida AMS 18.55: llegada Lima

16 Fijar citas y preparar Reunión: Liliana Miranda (Foro Ciudades para la Vida)

17 Entrevista: Pedro Ferraras (ITDG) Reunión y presentación: las ONG colaboradoras de Cordaid Lanzamiento de libro sobre Microempresas en Lima (EDAPROSPO)

18 Lanzamiento de libro sobre propuesta ley de ONG (DESCO)

19 Reunión: todas las ONG aliadas del Cono Este Entrevista: Julio Calderón (contacto clave)

20 Reunión: todas las ONG aliadas del Cono Sur Observación de reunión de la Mesa, Barrios Altos.

21 Visita a proyecto de panadería de MANTHOC en San Juan de Miraflores Entrevista con IPES y funcionarios de la municipalidad, Villa El Salvador). Taller con líderes de las OSB, Villa El Salvador.

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23 Reunión: todas las ONG aliadas del Cono Norte Entrevista: NEXOS (Elsa Zuloaga; E. Neira). Entrevista: Liliana Miranda (Foro Ciudades para la Vida)

24 Entrevista: Luis Castro, Jefe de Oficina de Campo (Plan). Asistencia a actividad de terreno de EDAPROSPO en San Juan de Lurigancho. Observación de taller de beneficiarios de EDAPROSPO en Vitarte.

25 Entrevista: Roberto Arroyo, Instituto Metropolitano de Planificación. Entrevistas: funcionarios municipales, Villa El Salvador. Entrevistas: regidores, Cono Norte. Entrevista: beneficiario empresario de IPES. Taller: dirigentes de las OSB, Cono Norte.

26 Taller: dirigentes de las OSB, Cono Este . Entrevistas: regidores, Cono Este.

27 Entrevistas: funcionarios, Municipalidad de Lima Metropolitana Entrevista: CEPROMUR. Entrevistas: beneficiarios de CEPROMUR.

28 Entrevista: Jorge Ruiz de Somocurcio (contacto clave)

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30 Segunda entrevista: Roberto Arroyo Entrevistas: Marco Letto, proyecto de la UE, PROPOLI, y José Ventura (asesor del proyecto). 20.25: salida de Lima

1 17.45: llegada Amsterdam

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Segunda Misión (28 de octubre a 12 de noviembre de 2004) Lunes Martes Miércoles Jueves Viernes Sábado Domingo OCTUBRE 28

10.50: Salida Amsterdam 19.45: Llegada Lima

29 Preparación de las reuniones de la semana

30 Preparación de presentación Reunión con ONG aliadas de Cordaid Reunión Gina Chambi (INP) & Carlos Escalante (CENCA)

31 Reunión NEXOS Asistencia a Feria para ONG y Líderes para el Desarrollo Sostenible (Universidad Católica).

NOVIEMBRE 1 Lectura de documentación

2 Elaboración informe

3 Entrevistas, Delegación de la UE Seminario, Revitalización de los Centros Urbanos (CIDAP) Entrevista: Carlos Escalante (CENCA)

4 Entrevista: David Vanegas (Edaprospo) Observación Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza, Cono Este. Entrevista: Mario Zolezzi (DESCO) Entrevista: directores de SEA

5 Entrevista: Federico Arnillas, ANC Entrevista: Roberto Arroyo, (Proyecto Construyamos Futuro, Banco Mundial). Observación reunión de CONADES.

6 Entrevistas: Cámara Peruana de la Construcción, CAPECO. Entrevista: Silvia de los Rios (CIDAP)

7 Entrevistas personal del Programa de Jóvenes, SEA. Entrevista: Michel Azcueta, Escuela Mayor de Gestión Municipal. Entrevista: Martin Beaumont, Oxfam. Entrevista: Luis Tagle, Director de Urbanismo, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Reunión: Elsa Zuluaga, NEXOS

8 Entrevista: Jorge Ruiz de Somocurcio Lectura de documentos recibidos..

9 Recorrido de Villa El Salvador con Michel Azcueta (ex-Alcalde del Distrito)

10 Entrevista: Margarita Farrán, PROPOLI. Entrevista: Arturo Yep, Director de Urbanismo, Municipalidad de Lima Metropolitana. Entrevistas: Escuela de Líderes, Alternativa. Entrevista: J. Ventura, ESAN. Charla: IMP

11 Entrevista: Marfil Francke, DFID. Entrevista: Carlos Cruz, Ciudad. Entrevista de seguimiento: Jorge Ruiz de Somocurcio. 21.30: Salida de Lima

12 17.35: Llegada a Amsterdam

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Anexo 4: Personas Contactadas Principales Nombre Cargo y Afiliación Gobierno Central

Arq. Luis Tagle Pizarro Director Nacional de Urbanismo

Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

211- 7930 (ext. 1810 – 1820)

Ltagle@vivienda .gob.pe

Gobiernos distritales

Gina Chambi Instituto Metropolitano de Planificación 9-9204690 463-5501 gchambi@bonus.com.pe

ONG Carlos Escalante Director, Instituto de Desarrollo Urbano

CENCA Coronel Zegarra 426 Jesús María -Lima 11 471-2034 98539238 http://www.chez.com/cenca/index.htm

Martín Beaumont Jefe del Programa Perú OXFAM UK 264-1223 Mbeaumont@oxfam.org.pe

Sonia Rodriguez Jefa, Departamento de Hábitat y Medio Ambiente Alternativa 481-5801/ 481-1585 Sonia@alter.org.pe

Silvia de los Rios Directora

CIDAP Av. Ricardo Bentín 763, Jesús María, Lima 25 Teléfono: (511) 381-0080 481-4704 / Fax: 463-0776 381-0080, 481-4704

silviasdlr@terra.com.pe

www.cidap.org.pe

Carlos Cruz Vidarte Director Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Urbano, Ciudad

Horacio Ballón 277

Urbanización Jacaranda

San Borja

346-1056

iduciudad@terra.com.pePedro Ferradas Gerente,

Programa de Prevención de Desastres y Gobernabilidad Local

ITDG

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Av. Jorge Chávez 275

Miraflores

+51-1-447-5127 / 446-7324

pedrof@itdg.org.pe

www.itdg.org.peLiliana Miranda Presidenta

Ecociudad Vargas Machuca 408 San Antonio Lima 18 241-488 446-8560 foro@ciudad.org.pe FCPV: Dirección como Ecociudad www.cuidad.org.pejdiaz@ciudad.org.pe

Oscar Espinoza Director, Gestión Ambiental IPES (Promoción del Desarrollo Sostenible) +51-1-421-6684 www.ipes.org

Elsa Zuloaga Presidenta NEXOS Consultoría para el Desarrollo Av. Las Camelias No. 790 Ofic. 505 San Isidro Lima 27 +51-1-221-7259 ezuloaga@nexos.org.penexos@nexos.org.pe

Carmen Rosa Uceda Técnica, Area Técnica,

CEPROMUR (Centro de Promoción Urbana)

+51-1-225-7612

www.cepromur.com.peEmpresa privada Dipl.-Ing. José Luis Ayllón Director Técnico

Instituto de la Construcción

Cámara Peruana de la Construcción

441-7032/ 7042

jayllon@capeco.org

www.capeco.org

Cooperación Internacional

Manuel de Rivera Lamo de Espinosa Sección Ayuda

Delegación de la Unión Europea

415-0813

manuel.de-rivera-lamo@cec.eu.int

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Margarita Farrán Co-Directora Europea

Proyecto PROPOLI

444-1001/ 0996

propoli@propoli.org

Marfil Francke

Asesor para el Desarrollo Social

DFID

617-3070

m-francke@dfid.gov.uk

Roberto Arroyo www.construyamosfuturo.orgEntidades Capacitadoras

Michel Azcueta Presidente Escuela Mayor de Gestión Municipal 264-6653 www.emayor.edu.peemayor@chavin.rcp.net.pe

Rodolfo Alva Coordinador, Programa de Descentralización y Reforma del Estado (Jefe, Escuela de Líderes) Alternativa 481-8826 rodolfo@alter.org.pe

ESAN www.esan.edu.peinformes@esan.edu.peAlonso de Molina 1652 Monterrico 317-7226

Personal de las ONG Aliadas de Cordaid Nombre ONG Número telefónico Correo electrónico Martha Delmaison Cendipp 461-7010 cendipp@chavin.rep.net.peElber Alarcón MANTHOC 276-1202; 9-8354968 manthoc@com.peMariana Llona DESCO 493-2168 mariana@urbano.org.peMario Zolezzi DESCO 493-2168 mzolezzi@desco.org.peDavid Vanegas Edaprospo 463-4173 david@edapr.org.peMicaela Pesantes NEXOS 221-7259 mpesantes@nexos.org.peOscar Espinoza IPES 440-6099 oscar@ipes.org.peSofia Hidalgo Alternativa 481-5801 sofia@alter.org.peElizabeth Quiroz Calandria 265-9665 liz@calandria.org.peCarmen Roblas SEA 327-0784 sea@amauta.rcp.net.peAurea Obregón Cepromur 225-7612 cepromur@terra.com.pe

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Anexo 5: ONG No - Aliadas que Trabajan en Temas Urbanos Relevantes a Cordaid Nombre de la ONG Campos de acción (de

relevancia a Cordaid) Observaciones

IDEAS

Sistematización de procesos de concertación

Su importancia como actor urbano ha disminuido en recientes años por motivos financieros. Cuenta con personal urbano permanente de 2.3 ETC. Hoy en día sólo trabaja en zonas urbanas a través de Red-Perú.

Foro Ciudades para la Vida

Gestiones estratégicas y participativas en la promoción del desarrollo sostenible.

Es una red de gobiernos locales, universidades, ONG, organizaciones sociales, gremios empresariales y colegios profesionales

CENCA

Desarrollo urbano, especialmente de la vivienda popular. Desarrollo de capacidades: escuela de líderes, gerencia para microempresarios.

CIDAP

Microplanificación participativa. Fortalecimiento de capacidades de las OSB (para líderes: la planificación).

Trabaja en el Norte y Centro Histórico.

CIPUR Planificación urbana; vivienda popular

Ciudad Vivienda popular

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