almudena buciega arévalo uderval. dpto. de geografía
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XXX Reunión de Estudios Regionales
LA POLÍTICA REGIONAL EN LA ENCRUCIJADA
Área temática 12. Áreas rurales y de montaña. Oportunidades y retos.
“El potencial del capital social para el desarrollo de las zonas rurales”
Almudena Buciega Arévalo
UDERVAL. Dpto. de Geografía.
Universitat de València. Valencia
Resumen:
Ante la desventaja comparativa de las zonas rurales frente a las urbanas derivadas de
las dificultades que las primeras tienen para acceder a recursos que favorecen el desarrollo
(capital humano, servicios especializados, tecnologías, comunicaciones, etc.), se tiende a
explorar nuevas vías que permitan aprovechar las ventajas potenciales que pueden venir
asociadas a la existencia de otro tipo de recursos ligados a estas zonas rurales. Bryden (1998)
hace referencia al capital cultural, al capital medioambiental, al conocimiento local, y al capital
social como recursos “inmóviles” que a partir de su interacción en el contexto local se pueden
convertir en la baza fundamental para el desarrollo de estas zonas rurales. Nos queremos
centrar en el análisis de este último elemento, el capital social, que sin ser específico de los
territorios rurales sí puede constituirse como un elemento crucial al favorecer una gestión más
eficaz de los otros recursos, y por lo tanto jugar un papel decisivo en la promoción del
desarrollo económico. En esta comunicación queremos explorar las dinámicas para el
desarrollo que se generan a partir de la existencia y desarrollo de distintas formas de capital
social como son, por una parte, las redes territoriales y sectoriales dentro y fuera de la zona, y
por otra, la existencia de niveles elevados de confianza social.
1. Las aproximaciones a la problemática de los territorios rurales
Cómo acabar con los desequilibrios socioeconómicos intra e inter-
regionales ha sido desde mitad del siglo pasado un objetivo constante de la
Administración en sus distintos niveles, desde el nacional al regional, y de
forma importante desde la Unión Europea. Es especialmente ésta última la que
en los últimos años está invirtiendo más recursos humanos y financieros para
la consecución del objetivo de cohesión económica y social en todo el territorio
de la Unión; y es ésta también la que proporciona muchas de las bases
teóricas y las directrices para que desde los Estados miembros se trabaje en la
dirección de reducir los desequilibrios regionales.
Han sido varios y distintos los enfoques que desde mediados del siglo
pasado se han adoptado para intentar reducir las diferencias en los niveles de
desarrollo (económico fundamentalmente, pero más recientemente adoptando
una visión más amplia del término) alcanzados por unos y otros territorios. Pero
fundamentalmente podemos hablar de una división clara entre dos
perspectivas teóricas distintas que se nutren de distintas disciplinas: por una
parte, en el seno de la economía regional encontramos las teorías de
crecimiento económico regional que adoptan un enfoque más “macro”; y por
otra, en el marco de distintas disciplinas que se centran en el estudio de las
zonas rurales (Ej. geografía rural, sociología rural), extraemos las teorías que,
adoptando un enfoque más “micro”, se centran en analizar de forma concreta el
desarrollo económico que se da en las zonas rurales.
Partiendo de esta división, Terluin (2003) realiza un recorrido por las teorías
más relevantes que se enmarcan en cada una de estas corrientes. Así, en el
marco de la economía regional incluye: los modelos tradicionales, los modelos
puros de aglomeración, los modelos de sistemas productivos locales, y los
modelos territoriales de innovación. Según los modelos tradicionales, el capital
y la fuerza de trabajo son los determinantes de los resultados que consigue una
región. Los modelos de aglomeración coinciden en señalar estos dos factores
como clave, pero cuando se concentran en un lugar específico y permiten la
generación de economías de escala. La perspectiva cambia de modo
significativo para los modelos de los sistemas productivos locales, que explican
cómo otro tipo de factores relacionados con el contexto local inmediato influye
en los resultados que puedan conseguir el capital y la mano de obra; por
ejemplo, las habilidades de los trabajadores, el saber hacer local, o las
estructuras sociales e institucionales. Finalmente, los modelos territoriales de
innovación parten de la asunción de los factores que explican los sistemas
productivos locales, pero les añaden la difusión de innovaciones como un valor
más.
Por otra parte, en el marco de los estudios rurales, Terluin (2003) distingue tres
grandes enfoques que se aproximan al análisis del desarrollo de las zonas
rurales: El enfoque de desarrollo exógeno, el enfoque de desarrollo endógeno,
y el enfoque de desarrollo endógeno-exógeno. Las zonas rurales constituían la
periferia en un modelo ideal donde a partir de los centros dinámicos
circunscritos en regiones dinámicas, se podía fomentar la transferencia de
prácticas, tecnologías y modelos progresivos desde las regiones y sectores
dinámicos (Lowe et al, 1997). El tiempo ha demostrado las deficiencias que
vienen aparejadas a la puesta en marcha de procesos de desarrollo
dependientes fundamentalmente de factores exógenos, a lo que además se
añadía una excesiva perspectiva unidireccional a la hora de promover el
desarrollo de las actividades económicas en las zonas rurales. Centrar la
mayoría de los esfuerzos y recursos en la modernización del sector agrario, en
muchos de los casos no sirvió para fijar la población, ni tampoco para
estructurar los sistemas económicos locales.
En los años 80, a nivel político e institucional se empieza a tomar
conciencia de la situación de declive de todos esos territorios rurales que no
habían sido capaces de adaptarse a los cambios, por ejemplo, vía
especialización productiva, y que se enfrentaban a importantes problemas de
desarticulación social como consecuencia de la emigración, de
desestructuración de la economía local, y en general de regresión
socioeconómica y pérdida de calidad de vida. Así, comienza una nueva etapa
que se va a caracterizar por afrontar la problemática de estos territorios “en
declive” con un ánimo más integrador y potenciando el uso de los recursos
endógenos del territorio. El objetivo ya no es actuar únicamente sobre el sector
agrícola sino que se empieza a considerar el carácter multifuncional de los
territorios rurales y otro tipo de relaciones más allá de las meramente agrarias
(Esparcia, et al. 2002). Esta perspectiva de promoción del desarrollo endógeno,
se articula en torno a unos ejes clave: el primero y fundamental, articular la
estrategia de desarrollo en torno a los recursos físicos, culturales, sociales y
humanos que existen en la zona. Para poner en marcha este potencial, es
fundamental contar con la capacidad de los actores locales, lo que significa que
es condición fundamental la participación e implicación de la población local en
el proceso de desarrollo.
Ha sido posiblemente este enfoque del desarrollo endógeno el que más
literatura ha generado en la última década acerca de la teoría y práctica del
desarrollo rural. Una de las razones por la que esto ha sido así fue por la
materialización de todos sus preceptos en una iniciativa comunitaria: LEADER I
(1991), a la que siguió LEADER II, y LEADER Plus, actualmente en marcha.
Además, algunos estados miembros como Finlandia y España han seguido
este esquema y han desarrollado sus propios programas nacionales: POMO y
PRODER. La puesta en marcha de estos programas supuso una innovación
fundamental con respecto al modus operandi anterior donde se primaban
factores exógenos y más sectoriales. LEADER se articulaba en torno a unos
elementos clave como eran: Una base territorial, una estrategia integradora y
diversificadora, una cooperación formalizada (partenariado) entre actores
locales públicos, privados y del sector asociativo, y la necesaria participación
de la población en todo el proceso de desarrollo.
No obstante, el enfoque endógeno no está tampoco exento de críticas. Por una
parte, a pesar de que hay que reconocer que las estrategias endógenas
pueden ofrecer más oportunidades para que los elementos sociales,
económicos y culturales del contexto local determinen los procesos de
desarrollo (Slee, 1994), no podemos olvidar que básicamente seguimos
hablando de un desarrollo “dependiente”, donde se pasa de depender, valga la
redundancia, de una inversiones y aportaciones externas a unas subvenciones
y directrices también venidas de fuera del territorio. Por otra parte, no parece
demasiado útil imponer un modelo de desarrollo endógeno desde fuera (Lowe,
1997). En el proyecto PRIDE1 se detectó a partir del análisis de una muestra de
casos en Europa, que la mayoría de las cooperaciones locales (partenariados)
surgían motivadas por la presencia de una fuente de financiación externa que
les permitía poner en marcha una serie de iniciativas encaminadas a promover
1 PRIDE -Partnerships for Rural Integrated Development in Europe. Proyecto financiado por la Unión
Europea dentro de su IV Programa Marco de Investigación
el desarrollo de las zonas rurales (Esparcia et al. 1999, 2000, 2001; Cavazzani,
2001). Además, en muy pocos casos esta cooperación se construía sobre otra
ya existente, que hubiera surgido a partir de una conciencia real de crisis entre
los actores locales de un determinado territorio.
Finalmente, un tercer enfoque para la promoción y para aproximarse al
análisis del desarrollo en los territorios rurales, es el enfoque que incluye los
dos anteriores, es decir, la perspectiva endógena y la exógena. A priori, el
adoptar un enfoque mixto donde sin prejuicios se extraen las ventajas y
potencialidades de cada uno de los enfoques, parece una postura bastante
sensata, especialmente si tenemos en cuenta que uno no sustituye al otro, sino
que más bien se da una adaptación de las estructuras y los procesos de trabajo
a la nueva “metodología. En cualquier caso, la práctica parece dar la razón a la
conveniencia de aprovechar las ventajas que se derivan de ambos enfoques.
Tomando como referencia distintas zonas de estudio en Europa, Terluin (2003)
testa la capacidad de las diversas teorías dentro de los enfoques endógeno,
exógeno y mixto para explicar el desarrollo económico de territorios rurales. La
conclusión es que la eficacia la mayoría de teorías expuestas bajo el enfoque
endógeno y el enfoque endógeno-exógeno se ven apoyados por la evidencia
empírica observada en los estudios de casos. También en PRIDE se concluyó
que el éxito de los programas de desarrollo en las zonas rurales dependía de
“la capacidad de ciertos territorios de saber integrar el uso de los recursos
endógenos y exógenos, de motivar la aparición y consolidación de redes de
cooperación dentro y fuera del territorio, y de la existencia de una estrategia a
corto, medio y largo plazo que permite llevar a cabo actuaciones coordinadas e
integradas” (Esparcia, et al. 2002).
2. El potencial de las zonas rurales para su desarrollo
En su análisis, Terluin (2003) demostraba que, partiendo de un contexto
en que hay disponibilidad de capital y de mano de obra, además del enfoque
“desarrollo endógeno-exógeno”, otras teorías unidas al enfoque del desarrollo
endógeno se mostraban válidas para explicar los procesos de desarrollo en
zonas rurales. Estas teorías son: por una parte, la referida a desarrollo
comunitario, en el que se ensalzan las virtudes de la participación y liderazgo
de la comunidad local en el proceso de desarrollo en zonas rurales; y por otra
parte, la teoría desarrollada por Bryden (1998) sobre el potencial de los
recursos “inmóviles” para generar ventajas competitivas en las zonas rurales.
Ante la importancia de ciertos recursos que perfilan las actuales relaciones
económicas a nivel global, y que son de fácil acceso para territorios
económicamente competitivos pero no para la mayoría de zonas rurales, éstas
deben ser capaces de diseñar sus estrategias de desarrollo a partir de otro tipo
de recursos a los que sí tienen acceso. Así, señala Bryden, frente a la elevada
movilidad de recursos como el capital, la fuerza de trabajo cualificada, o la
información, la ventaja competitiva de las zonas rurales reside en recursos
como el capital social, el capital cultural, el capital medioambiental, y el saber
hacer local. La falta de capital humano cualificado, a priori constituye una de las
desventajas más importantes a las que tienen que hacer frente las zonas
rurales, como resultado de los graves procesos de despoblamiento que han
sufrido. No obstante, hemos incluido este elemento en el marco de los factores
clave para el desarrollo de las zonas rurales (ver figura 1) por dos razones: por
una parte, porque sí existe un capital humano en los territorios rurales que es
capaz de poner en marcha determinados procesos, y que está profundamente
enraizado en el saber hacer y la cultural local; y por otra parte, porque el capital
humano es clave en cualquier proceso de desarrollo, y en el contexto de los
territorios se debe analizar las características de la presencia de nuevos
actores externos a la zona, que aprovechando las nuevas oportunidades
ligadas a los territorios rurales y a las nuevas demandas que sobre ellos se
originan, están jugando un papel fundamental en estos procesos.
En un contexto global de creciente competitividad son muchos los
territorios rurales europeos que por una parte, no tienen acceso a determinados
recursos clave para ser más competitivos (infraestructuras de comunicación,
capital humano especializado, capital económico, etc.), y por otra parte
tampoco presentan unas características sociodemográficas que los hagan
atractivos para la atracción de capital externo frente a países del tercer mundo.
Sin embargo estos territorios sí disponen de unos valores que además en
muchos casos responden a las actuales y crecientes demandas por parte de
los consumidores urbanos. Nos estamos refiriendo a lo que Bryden
denominaba “recursos inmóviles”, o lo que Copus y Spikerman (2003)
denominan “factores blandos” del desarrollo. De entre todos estos factores, en
esta comunicación queremos centrarnos en el papel del capital social como
elemento que puede favorecer el desarrollo económico en los territorios rurales.
Figura 1. Recursos inmóviles para el desarrollo de los territorios rurales
Fuente: Buciega, A. (2004)
3. El capital social: El concepto
A pesar de que el conjunto de estudios sobre capital social es cada vez
más voluminoso, no por ello parece existir un consenso acerca de a qué nos
estamos refiriendo cuando hablamos de este término, y mucho menos acerca
de cómo medirlo. Se ha discutido si se trata de un medio o un fin (Woolcock,
1998), si estamos hablando de redes, o únicamente de los beneficios que se
derivan de esas redes (Burt, 2000a, 2001; Lin, 1999), se cuestiona incluso la
idoneidad o no de utilizar el concepto “capital” (Castle, 1998, cit. en Robinson et
al, 2002:1), cuando en realidad nos estamos refiriendo a algo más bien
“intangible”, que no se acumula (Solow, 2000). Ni que decir tiene que las
CAPITAL HUMANO
CAPITAL CULTURAL
CAPITAL SOCIAL
EXÓGENO ENDÓGENO
CAPITAL AMBIENTAL
definiciones, los indicadores y el modo de tratarlo varían además dependiendo
de la disciplina desde el que lo consideremos: la economía, la ciencia política,
la sociología, etc.
En cualquier caso, lo que sí parece cierto es que el capital social aparece con
fuerza para tratar de completar el puzzle de los factores que intervienen en el
desarrollo. El planteamiento parece ser el siguiente: si factores clásicos como
los físicos, los humanos o los económicos no acaban de explicar los diferentes
niveles de desarrollo alcanzados por distintas zonas, incorporamos al análisis
elementos como las relaciones sociales, la confianza y la eficacia institucional
(ver figura 2). Por otra parte, no se traba más que de “conceptualizar” una serie
de factores sociales a los que se reconocía su influencia en los procesos
económicos, pero que no habían sido incorporados en el análisis de un modo
sistemático. En 1985 Granovetter afirmaba que toda acción económica estaba
inherentemente enraizada en las relaciones sociales. Por otra parte, que la
implicación y participación en grupos puede tener consecuencias positivas para
el individuo y para la comunidad es una noción que ya queda establecida con
Durkheim en el siglo XIX, cuando presentaba la vida grupal como antídoto para
la anomia y la autodestrucción.
Por lo tanto, no se ha inventado nada con el capital social, únicamente se han
sistematizado conceptos en el marco del desarrollo económico, y se ha
presentado el capital social como uno de los elementos explicativos del mayor
o menor grado de éxito o fracaso de los procesos de desarrollo en unos
territorios y otros. Esto puede constituirse en un arma de doble filo; por una
parte, resulta muy positivo que por fin se incorpore al análisis económico,
elementos de tipo social e institucional que ayuden a explicar los procesos de
desarrollo económico, y de desarrollo en un sentido más amplio. Se abre ahí un
camino interesante para explorar cómo fomentar y desarrollar las relaciones,
normas y actitudes que favorecen capital social para el desarrollo. Pero por otra
parte, el capital social también se podría convertir en la excusa perfecta para
justificar el fracaso de programas de desarrollo promovidos desde instancias
institucionales y públicas, al delegar en las comunidades locales cierta
responsabilidad en los procesos de desarrollo, puesto que está en sus manos
la puesta en práctica y buen funcionamiento de los mecanismos y procesos
que a priori pueden ayudar a conseguir mejores resultados.
Figura 2. Marco de desarrollo para los territorios rurales
Fuente: elaboración propia
Son distintas Las aproximaciones y los enfoques adoptados para
analizar el capital social. Herreros y de Francisco (2001), distinguen dos
grandes tipos de definiciones del capital social: (a) las definiciones
estructurales y (b) las definiciones culturales, las primeras más en el marco de
la sociología, y la segunda dentro del campo de los estudios políticos.
DDEESSAARRRROOLLLLOO IINNTTEEGGRRAADDOO YY SSOOSSTTEENNIIBBLLEE
Cultura empresaria
l
CAPITAL HUMANO
Formación Recursos humanos
CAPITAL SOCIAL
Redes externas
Eficacia institucion
al Redes internas
Confianza – cohesión social
CAPITAL ECONÓMICO
Inversión interna / local
Externa
Ayudas públicas
Inversión
CAPITAL CULTURAL Patrimonio
histórico-artístico-
arquitect
Bagaje cultural
CAPITAL FÍSICO
Infraestructuras
Medio ambiente
Patrimonio construido
Servicios
Saber hacer
EXÓGENO
ENDÓGENO
(a) Las definiciones estructurales hacen hincapié en la importancia de
las redes sociales, mientras que las definiciones culturales articulan su análisis
del capital social bajo el concepto de “confianza social”. Bourdieu, Coleman y
Putnam son los máximos exponentes en el desarrollo de la definición
estructural del capital social, aunque existen ciertos matices en cuanto al modo
en que cada autor concibe las relaciones que conforman el capital social.
Coleman define el capital social como “…la estructura de relaciones entre
actores que facilita la actividad productiva…(Implica) una estructura en la que
se puede contactar con otros, formar de modo seguro obligaciones y
expectativas, compartir información, y aplicar sanciones” (Coleman, 1998: 98).
Para Bourdieu, capital social es “el agregado de los recursos reales o
potenciales que están unidos a la posesión de una red duradera de relaciones
más o menos institucionalizadas de reconocimiento mutuo, – o en otras
palabras, a la pertenencia a un grupo (...)” Bourdieu (1986:248). De este modo,
el conjunto de relaciones sociales que mantiene un individuo le permite acceder
a un conjunto de recursos, a los que sin estas relaciones no accedería o le
resultaría mucho más costoso. Los recursos a los que Coleman y Bourdieu se
están refiriendo pueden ser, entre otras cosas, el acceso a información,
obligaciones de reciprocidad derivadas de la participación en sistemas de
confianza mutua, o el aprovechamiento de normas sociales cooperativas. El
carácter instrumental que proporciona al capital social el enfoque estructuralista
deja patente dos ideas: por una parte, el capital social es un fin, en tanto que
está relacionado con el acceso a unos recursos que reportan unos beneficios al
individuo o grupo; por otra parte, en tanto que reporta unos beneficios, los
individuos o grupos invertirán únicamente o al menos de forma especial, en
aquellas relaciones que les permitan acceder a este fin.
(b) En el marco de los estudios políticos, el capital social es un
fenómeno subjetivo, compuesto por los valores y las actitudes de los individuos
que determinan cómo se relacionan unos con otros. Para los autores que
defienden este enfoque el elemento central es la confianza, es decir, se trata
de un “juicio moral” que lleva a los individuos a pensar que la mayor parte de la
gente es digna de confianza. Bajo este enfoque, se considera clave la
producción de expectativas de confianza generalizadas a partir de la
participación en asociaciones voluntarias, y en este sentido el trabajo de
Putnam (1993) sobre el capital social en Italia es de los más influyentes. Sin
embargo, no parece existir una relación axiomática entre la participación en
asociaciones y resultados sociales positivos derivados del capital social, así
como tampoco entre la existencia de confianza en el seno de asociaciones
voluntarias y la generalización de confianza al conjunto de la comunidad, y es
este aspecto el más criticado de su trabajo.
Teniendo en cuenta estas definiciones, y en el marco del desarrollo
económico y territorial adoptamos una definición del capital social en un sentido
bastante amplio: entendemos el capital social como los recursos (valiosos para
el individuo o grupo) que se derivan de la pertenencia a determinadas redes
sociales de tipo formal e informal. En esta definición tiene una consideración
fundamental “la confianza”, pero no entendida como confianza social
generalizada sino más bien particularizada, es decir, como un beneficio que se
deriva de la participación en determinadas relaciones sociales, y que a su vez,
es capaz de generar otros beneficios; por ejemplo, una mayor aceptación de
las normas sociales, una mayor fluidez de las transacciones informales,
cooperación, etc.
Esta definición lleva implícita dos consideraciones fundamentales: la primera,
las relaciones sociales por sí mismas no son capital social; segunda, el capital
social útil para el desarrollo se deriva únicamente de determinadas relaciones,
es decir, de aquellas que proporcionen o faciliten a los actores locales el
acceso a unos recursos que contribuirán al desarrollo del territorio, por ejemplo,
información, innovación, experiencia, contactos personales, etc.
Se nos podría acusar de defender una visión del capital social como un recurso
que se deriva de actitudes individuales totalmente egoístas, es decir, los
individuos cultivan aquellas relaciones que les van a aportar beneficios claros.
Sin embargo, aquí debemos hacer una diferenciación: el capital social
constituye un elemento de análisis muy interesante para abordar el análisis de
los procesos de desarrollo en los distintos territorios, no obstante, perdería todo
su valor explicativo si adoptáramos una visión muy amplia donde tuvieran
cabida prácticamente todas las relaciones sociales por el simple hecho que
cualquier relación aporta algo al individuo. Los actores se embarcan
continuamente en relaciones sociales de distinto tipo, algunas ya vienen dadas
(por ejemplo, las familiares), otras (por ejemplo, los amigos) las elegimos
siendo conscientes de que se trata de relaciones recíprocas en las que el otro
esperará de nosotros al menos lo que nosotros esperamos de él. Todo este
tipo de relaciones son valiosas porque pueden generar un tipo de capital social
en la comunidad que facilita la convivencia diaria, el civismo, las transacciones,
la cooperación, etc. Sin embargo, también existe otro tipo de relaciones que
los actores desarrollan explícitamente porque les van a reportar unos
beneficios claros y concretos, a cambio de cierta “aportación” también por su
parte. Ésta puede consistir en pagar una simple cuota anual esperando recibir
ciertos servicios a cambio de su condición de socio, o en pasar a trabajar en un
clima de confianza donde se intercambien abiertamente experiencias y se
trabaje de forma coordinada para conseguir un objetivo común. Claramente, los
beneficios que se derivan de esta mayor implicación serán también más
importantes, y constituyen capital social para el desarrollo.
5. Capital social y desarrollo
Para conocer cuál es la aportación del capital social al desarrollo de un
territorio es necesario primero saber qué aspectos son los que queremos
analizar. Uno de los problemas a los que se enfrenta el análisis del capital
social el situarse en un nivel micro o en un nivel macro del análisis. Autores
como Burt, Portes o Nan Lin se centran en el individuo y su mayor o menor
posesión de capital social dependiendo de su posición en la red, y por tanto su
capacidad para acceder a unos recursos. Por el contrario, para Putnam la
fuente del capital social son las relaciones que se dan dentro de las
asociaciones voluntarias; mientras que Coleman da un paso más, e introduce
una visión del capital que tiene en cuenta las relaciones que se pueden dar
entre distintos grupos o redes sociales, no únicamente dentro de ellas. Esta
visión más amplia y global del capital social que introduce Coleman, es
completada por Michael Woolcock, (1998) al ofrecer un planteamiento que
pone en relación ciertos tipos de capital social (medido fundamentalmente a
partir de tipos de relaciones), con la consecución de unos logros de desarrollo
económico por parte de una sociedad. Resulta tremendamente útil y
comprehensivo el enfoque que adopta Woolcock (1998), puesto que permite
adaptarlo al análisis de distintas realidades en las que se quiera observar el
papel del capital social2.
De acuerdo con este planteamiento, y en el marco del desarrollo de los
territorios rurales, consideraremos cuatro tipos de capital social que se dan en
niveles distintos:
(i) los vínculos o relaciones estrechas que existen dentro de la
comunidad; puede ser una población entera, un sector de ella (Ej. el
empresarial);
(ii) las relaciones que se dan fuera de la comunidad, entre las
estructuras locales y otras estructuras o actores fuera del territorio
que se analiza;
(iii) las relaciones entre las instituciones3, y los actores y grupos locales;
(iv) la capacidad y credibilidad institucional; es decir, cómo de eficaces
son las instituciones que tienen que jugar un papel en el desarrollo, y
cómo son valoradas por la sociedad.
Según Woolcock (1998), es la combinación de todas estos tipos de capital lo
que permite, o al menos lo que va a favorecer, a las sociedades situarse en
unos u otros estadios de desarrollo. Ni que decir tiene que el nivel óptimo lo
consigue aquella sociedad con elevados niveles de cada uno de los cuatro
tipos de capital social.
De este marco teórico se pueden extraer varios aspectos interesantes
para el desarrollo de un territorio. En primer lugar, el análisis de las relaciones
que se dan dentro de una comunidad o grupo es importante puesto que se trata
frecuentemente de relaciones estrechas y frecuentes, informales sobre todo en
el marco de las zonas rurales, que contribuyen a sentar las bases de la acción
2 Moyano, E. (2002) ha aplicado este enfoque para la evaluación de LEADER II en Andalucía. 3 Fundamentalmente nos referimos a instituciones públicas, de ámbito local y supralocal.
colectiva y la cooperación a nivel local en fases iniciales del proceso de
desarrollo. La confianza es también un elemento que nos gustaría incluir en
este análisis, como un valor que se genera a partir de las relaciones sociales.
El reto reside en estudiar si la confianza que se genera entre los miembros de
un grupo se generaliza al resto de la sociedad, es decir, si tal y como defiende
Putnam (1993) cuando habla de la pertenencia a asociaciones voluntarias, se
da el paso de una confianza particularizada a una confianza generalizada, y
bajo qué circunstancias. Más esfuerzo supondría analizar si existen y cuáles
son los elementos del bagaje histórico y cultural de una comunidad que hacen
que sus miembros sean más “confiados”.
A priori es de esperar que unas condiciones sociales favorables mejorarán los
resultados que pueda esperar cualquier acción o política para el desarrollo a
nivel local, así como el propio funcionamiento del mercado. “Hoy esta
universalmente aceptado que el mercado para funcionar de manera adecuada
tiene necesidad tanto de normas compartidas como de instituciones y estilos de
comportamiento que reduzcan el coste de las transacciones, garanticen el
cumplimiento y la ejecución de los contratos y resuelvan con rapidez las
controversias y desacuerdos. Si a esto se añade confianza recíproca, sentido
de pertenencia a una comunidad que comparte unos valores y conductas, así
como participación en las decisiones públicas, se genera un clima de
responsabilidad, cooperación y sinergia que evidentemente aumenta la eficacia
de los factores productivos, estimula la creatividad general y hace más eficaz el
suministro de bienes públicos” (Camagni, 2003: 43).
No obstante, también es cierto que diferentes formas de capital social pueden
resultar en un momento u otro beneficiosas o perjudiciales para el desarrollo o
bienestar de una comunidad. Es decir, la acción colectiva que se favorece con
el capital social no siempre va encaminada a conseguir resultados positivos,
sino que también puede tener efectos perversos. Un ejemplo clásico es el de
las redes densas asociadas a la mafia, o las redes muy estrechas dentro de
una comunidad que pueden impedir el desarrollo personal de miembros con
más ambiciones. Grootaert y van Bastelaer (2002) también apuntan a los
militares Hutu en Ruanda que hicieron uso de las rápidas redes de información
y de los elevados niveles de confianza mutua para llevar a cabo un genocidio
terroríficamente eficiente.
En el marco de los territorios rurales, al potencial que reside en las redes
de relaciones intensas y frecuentes que se dan dentro de una comunidad o
grupo, debemos añadir otro tipo de relaciones: las que se establecen con
estructuras externas al territorio. Se trata de relaciones menos intensas y que
tienen lugar con menor frecuencia que las primeras, pero cuya aportación al
desarrollo es muy valiosa. A pesar de pertenecer a dos corrientes teóricas
distintas, e incluso enfrentadas, consideramos fundamental para el avance de
un proceso de desarrollo contar la integración de ambas puesto que son
complementarias. Las redes densas dentro de una comunidad pueden ser
fundamentales para generar confianza, y facilitar la participación; necesaria
para el desarrollo, tanto en fases iniciales como más avanzadas. Sin embargo,
por otra parte, las relaciones que tienen lugar entre actores de forma
esporádica, que no llegan a ser intensas ni tampoco muy frecuentes, pueden
generar más oportunidades derivadas de un mayor acceso a información útil
para el procesos de desarrollo (innovación, experiencias, contactos, etc.).
Para completar el análisis del capital social y su contribución al
desarrollo incluimos el marco institucional, en tanto que es un componente que
va a favorecer o restringir el desarrollo del capital social en la sociedad. Las
instituciones, a los distintos niveles, pueden promover políticas y diseñar
programas que generen el marco de apoyo necesario para que los actores o
grupos pongan en marcha sus proyectos para el desarrollo. Es importante tener
en cuenta distintos factores: Por una parte, en qué medida las instituciones son
capaces de articularse como instrumentos eficaces para la promoción del
bienestar general; esto implica dar respuesta a las necesidades de la sociedad
y conseguir objetivos encaminados a ello. Por otra parte, las relaciones que
estas instituciones establecen con grupos locales, es decir, en qué medida se
coordinan con grupos y estructuras sociales para trabajar por el desarrollo.
Finalmente, y relacionado con lo anterior, cómo son percibidas estas
instituciones por los actores locales, básicamente se trata de saber si tienen
confianza en las mismas. Y esto es especialmente relevante porque las
economías con unas reglas del juego sólidamente establecidas están en
mejores condiciones de soportar transacciones más complejas y
potencialmente mas arriesgadas que otras economías con normativa menos
desarrolladas o de menor fiabilidad (Camagni, 2003)
6. Los mecanismos para la promoción del capital social en territorios
rurales
Algunos autores defienden que el capital social se encuentra en cada
territorio, y que siendo éste el que lo genera, no puede ser inducido desde
fuera. Según Paldam (2000), por ejemplo, la cooperación entre actores locales
como una forma de capital social se puede dar por diversos motivos, pero éstos
siempre vienen dados por elementos internos al grupo; cuando esta
cooperación viene inducida desde fuera ya no se podría considerar capital
social. Según nuestro punto de vista, cada territorio tiene sus propias reservas
de capital social, que le vienen dadas por su propio bagaje histórico, cultural y
social, y por las características de las relaciones sociales que se dan en el
mismo. Hay comunidades donde tradicionalmente se ha favorecido desde
todas las instancias una mayor participación de la población; comunidades
donde el sentimiento de unión y compromiso hacia el territorio es muy grande,
frente a otras que no han sido capaces de superar las rencillas de antaño; o
poblaciones donde el aislamiento físico ha motivado el desarrollo de unas
redes sólidas de cooperación empresarial, etc. En definitiva, son muchos los
factores del contexto que determinan que una sociedad tenga mayor o menor
capital social, y lo que es más importante cuáles son las características de ese
capital social. Sin embargo, si tenemos en cuenta que el capital social no es un
recurso fijo e inamovible, se pueden poner en marcha mecanismos y procesos
que contribuyan a transformar el capital social existente, e incluso a generar un
tipo de capital social hasta el momento ausente en el territorio. Estos
mecanismos podrían generarse dentro de la propia comunidad, pero estamos
hablando de procesos sociales que requieren mucho tiempo. La presencia de
factores exógenos (por ejemplo, la llegada de nuevos residentes, la puesta en
marcha de un programa específico con financiación exterior, etc.) puede tener
un impacto mucho más importante y a más corto plazo.
Sin hacer ningún tipo de referencia al concepto capital social, desde los años
1990 se viene trabajando en distintas vías para la promoción de las zonas
rurales que en definitiva promueven la creación de capital social para el
desarrollo. La Iniciativa comunitaria LEADER para las zonas rurales, al igual
que otras como por ejemplo INTERREG, promueve una “metodología” de
trabajo o una serie de medidas que contribuyen a generar capital social.
LEADER, además de introducir en su momento otras novedades importantes,
hacía hincapié por una parte, en la importancia de implicar a la población local
en el proceso de desarrollo; es decir, la población debe estar informada del
proceso y participar plenamente en el mismo. Al pretender esto, se espera
conseguir una mayor articulación y organización de la sociedad alrededor de
intereses e inquietudes comunes, y una mayor cohesión e identidad territorial.
Pero por otra parte, LEADER también ha hecho hincapié en establecer redes
de cooperación entre distintos territorios en Europa, y para este objetivo se
dedicó específicamente una de las medidas: “cooperación transnacional”.
Básicamente, con todo esto lo que LEADER intenta es, por una parte, fomentar
y organizar las redes sociales existentes dentro del territorio para promover la
participación social encaminada a una acción colectiva común, y por otra parte,
potenciar las redes del territorio con el exterior para una mejor difusión del
conocimiento y de la experiencia.
Si intentamos analizar el papel de LEADER como elemento exógeno en la
promoción del capital social en los territorios rurales, los resultados no dejan de
ser contradictorios. Por una parte, a estas alturas nadie pone en duda el papel
fundamental que ha jugado LEADER en la promoción del desarrollo en las
zonas rurales, al promover la constitución de redes formales dentro de los
territorios (de ámbito sectorial y de ámbito territorial) y fuera del mismo (redes
transnacionales de cooperación e intercambio de experiencias). Sin embargo,
no deja de ser cierto que el potencial de LEADER para la generación de capital
social y otro tipo de procesos para el desarrollo no se ha aprovechado al cien
por cien. El discurso de la cooperación local “... parece haber calado entre
todos aquellos directamente implicados en los procesos de desarrollo, bien sea
porque realmente lo consideran un enfoque útil para el éxito de las estrategias
de desarrollo en los territorios rurales o porque se está convirtiendo en un
requisito fundamental para un mejor acceso a fuentes de financiación externas”
(Esparcia, et al. 2002:71). No cabe duda que estos procesos necesitan tiempo,
pero la dirección parece ser la correcta.
7. Conclusiones
Son muchos los territorios rurales con sociedades muy desvertebradas,
poblaciones envejecidas y un tejido económico muy débil. A pesar de que
estos territorios rurales cuentan con una importante red de relaciones familiares
y vecinales muy estrechas que hacen la convivencia y la sociabilidad más fácil,
este tipo de capital social no es suficiente por sí sólo para generar desarrollo.
Es necesario un capital social basado en las relaciones con el exterior, y con
las instituciones; un capital social que además se vea apoyado por la eficacia y
la credibilidad de éstas. La experiencia en distintos territorios rurales ha
demostrado la mayor eficacia de enfoques de desarrollo endógeno frente a los
exógenos; aproximaciones en las que se hace hincapié en recursos como el
capital social, los recursos propios del territorio, y el papel de los actores
locales. Pero también se viene observando que la aplicación de este enfoque
endógeno no puede dejar de lado elementos exógenos que contribuyen a
enriquecer el proceso y conseguir mejores resultados. El propio concepto de
“capital social”, que en un principio puede parecer como algo intrínseco y
profundamente enraizado en una comunidad o en un territorio, tiene un
importante componente exógeno que le viene dado por esas relaciones con el
exterior, y que resultan especialmente necesarias cuando queremos analizar
los procesos desarrollo en zonas rurales.
El capital social completa el puzzle de los elementos que contribuyen a
la generación de desarrollo, y en el contexto de los territorios rurales cobra
especial importancia para promover y reforzar las acciones encaminadas al uso
y transformación de esos otros recursos “inmóviles”. El patrimonio histórico y
cultural, los espacios verdes, la tradición, el saber hacer local, etc. todos estos
elementos constituyen recursos únicos y diferenciados que son cada vez más
demandados en el contexto urbano. No obstante, también es alta la
competencia entre territorios rurales; respondiendo a su nuevo papel de
espacios “multi-funcionales” la mayoría se ha lanzado a la oferta de servicios
dirigidos a los consumidores urbanos (por ejemplo, el turismo rural). El capital
social puede constituir el elemento que marque la diferencia entre distintos
territorios, la competitividad territorial puede venir dada por la capacidad de
estas zonas para consolidar redes internas y externas para el desarrollo.
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