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Alternativas paramejorar el sistemade bonificacionesa plazas docentesde zonas rurales yotras condicionesespeciales

5DOCUMENTO DE TRABAJO

Realizado en 1993, el Diagnóstico General de la EducaciónPeruana identificó las áreas de mayor necesidad y urgenciapara una intervención educativa. Dado este contexto, en1996 el Ministerio de Educación inicia el Programa de Me-joramiento de la Calidad de la Educación Peruana, MECEP.Cofinanciado por el Banco Mundial y dirigido a los alumnosy profesores de los centros educativos hispanohablantes denivel primario, el Programa cuenta, entre sus principales lí-neas de acción: la modernización curricular, la dotación dematerial educativo y mobiliario escolar, la capacitación do-cente, la modernización de la gestión educativa, la medi-ción de la calidad educativa, y la construcción y rehabilita-ción de infraestructura escolar. Al mismo tiempo, el Minis-terio de Educación da inicio al Plan Nacional de EducaciónBilingüe Intercultural, orientado hacia la población escolarvernaculohablante.

En el año 1997, con la suscripción de un contrato depréstamo con el BID, el Programa MECEP se extiende a laeducación inicial para los niños de cinco años. Comienza aintervenir, asimismo, en la educación secundaria y la forma-ción profesional técnica. En el primer caso, aborda los as-pectos de modernización curricular, capacitación docente ypromoción de innovaciones pedagógicas; en el segundo, lostemas relacionados con el diseño del sistema de formaciónpara el trabajo y el catálogo de títulos profesionales.

A partir del presente año, gracias a un nuevo aporte fi-nanciero del BID, se iniciará la Primera Fase del Programade Mejoramiento de la Calidad de la Educación Secundaria.Entretanto, con el apoyo técnico del Banco Mundial vienensiendo diseñadas las líneas de intervención para mejorar lacalidad de la educación rural, revalorizar la carrera magis-terial e incorporar las nuevas tecnologías de la informacióny la comunicación a la educación pública. Sin duda, las con-clusiones de la Consulta Nacional de Educación, que el Mi-nisterio de Educación actualmente convoca, perfeccionaránla ejecución de los programas en marcha y el diseño de nue-vos y alentadores proyectos.

ISBN 9972-881-04-0

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Carátula DOCUMENTO DE TRABAJO 5

Lorena Alcázar / Pierina PollaroloCoordinadorasRosa Ana Balcázar

Nancy CiezaRony CorveraCecilia Perla

OPTIMIZACIÓN DEL SISTEMA DE BONIFICACIONES A PLAZAS DOCENTESDE ZONAS RURALES Y OTRAS CONDICIONES ESPECIALES

Alternativas paramejorar el sistemade bonificacionesa plazas docentesde zonas rurales yotras condicionesespeciales

5DOCUMENTO DE TRABAJO

PROGRAMA ESPEC IAL MEJORAMIENTO

DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN PERUANA

MINISTERIO DE EDUCACIÓNREPÚBLICA DEL PERÚ

Lorena Alcázar / Pierina PollaroloCoordinadorasRosa Ana Balcázar

Nancy CiezaRony CorveraCecilia Perla

6 PR O G R A M A MECEP

© Ministerio de Educación del Perú, 2001Calle Van de Velde Nº 160, Lima 41 - PerúTeléfono 435 3900www.minedu.gob.pe

ISBN 9972-881-04-0Depósito legal Nº 1501052001-1462

DISEÑO Y CUIDADO DE EDICIÓN: Rosario Rey de CastroCOMPOSICIÓN DE TEXTOS: Nova Print Digital S.R.L.IMPRESIÓN: Tarea Asociación Gráfica Educativa

Reservados todos los derechos.Se autoriza a citar o reproducir en todo o en parte el presentedocumento, siempre y cuando se cite la fuente.

Impreso en Lima, Perú.Tiraje 1000 ejemplaresMayo del 2001

Esta investigación fue realizada en el marco del Programa Especial Mejoramiento de la Calidadde la Educación Peruana, MECEP. Su contenido es responsabilidad exclusiva de los autores y nocompromete al Programa MECEP, al Ministerio de Educación del Perú ni a las entidadescofinanciadoras.

DOCUMENTO DE TRABAJO Nº 5 7

Resumen ejecutivo 9

Introducción 17

CAPÍTULO IMarco conceptual 19

1. Teoría de incentivos 192. Teoría de la información 213. Experiencia internacional 23

CAPÍTULO IIDiagnóstico legal institucional 33

1. La carrera del profesorado según la ley y la realidad 33El régimen establecido por la Ley del Profesorado 33Las modificaciones 36

2. El sistema de remuneraciones de los docentes del sector público 40Antecedentes 41Los factores que afectan las remuneraciones 41Conceptos remunerativos vigentes 43Análisis económico del sistema de remuneraciones de los docentes 48Problemas operativos del sistema de remuneraciones 53

3. Bonificaciones por lugar de desempeño 54Descripción legal del sistema de bonificaciones por lugar de desempeño 54Análisis económico de las bonificaciones especiales por lugar de desempeño 55Costo fiscal de las bonificaciones 56Problemas en la aplicación del sistema de bonificaciones por zonadiferencial y por zona rural y de frontera 57

CAPÍTULO IIIMetodología del estudio 61

1. Definición de objetivos del estudio y supuestos iniciales 612. Los productos del estudio 613. Tipología de las zonas 624. Diseño del sistema de bonificaciones 635. Simulaciones 646. Propuesta 64

CONTENIDO


CAPÍTULO IVAnálisis de resultados 65

1. Percepciones de los docentes públicos sobre las condicionesespeciales y las compensaciones 67

Factores que afectan la conformidad de los docentes con la zona rural 67Expectativas de los docentes sobre las compensaciones 75

2. Tipología de condiciones especiales 82Identificación de variables relevantes 83Análisis de viabilidad de las variables identificadas como relevantes 94Definición de tipología de zonas de condiciones especiales deacuerdo con criterios seleccionados 97

3 . Mecanismos de compensación 99Bonificaciones monetarias 99Bonificaciones no monetarias 101

4. Simulaciones 104

CAPÍTULO VPropuestas y recomendaciones 109

1. Diagnóstico 1092. Propuestas 111

La reestructuración fundamental 111La reforma parcial 112

ANEXO 1Requisitos mínimos de los niveles magisteriales 121

ANEXO 2Niveles de la carrera docente 122

ANEXO 3Montos de bonificaciones de acuerdo con el lugar de desempeño 123

ANEXO 4Resumen de los conceptos remunerativos 124

ANEXO 5Remuneraciones de los docentes 125

ANEXO 6Lista total de variables que se incluyeron en el análisis de las localidades 127

ANEXO 7Docentes locales y no locales 128

ANEXO 8Perfil de los docentes de la muestra recolectada 129

ANEXO 9Modelo final para toda la muestra de docentes 130

ANEXO 10Ranking de variables del modelo 131

ANEXO 11Modelo final para los docentes locales 132

ANEXO 12Modelo final para los docentes no locales 133

ANEXO 13Metodología de la estimación del costo monetario del sistemade bonificaciones propuesto 134

ANEXO 14Instrumentos para la recopilación de información de campo 137

ANEXO 15Información metodológica del trabajo de campo 156


Resumen ejecutivo

El objetivo general de este estudio es la mejora del sistema de bonificaciones económicas liga-das a las plazas magisteriales rurales y otras condiciones especiales. Estas últimas pueden sergeográficas (altura, zona de frontera, rural o de selva), relacionadas con el tipo de población(zona bilingüe o multicultural) o zonas que requieren docentes con capacidades especiales(hablar la lengua de la zona).

Los principales objetivos específicos del estudio, definidos por el Instituto Apoyo conformea los términos de referencia y las reuniones con el equipo encargado, son:

• Identificar los criterios que sirvan para calificar las zonas de condiciones especiales, esdecir, las que generen disconformidad entre los docentes con su lugar de trabajo.

• Proponer un sistema de bonificaciones pecuniarias y no pecuniarias que cumpla los si-guientes objetivos:

– Elevar el grado de bienestar de los docentes que se desempeñan en zonas apartadas, demanera que éstos se sientan más conformes.

– Hacer más atractivas las plazas docentes en condiciones desfavorables, de tal maneraque los docentes más capaces y mejor preparados deseen ir y permanecer en taleslugares.

– Corregir o sustituir el sistema actual, buscando una mejor asignación de recursos ymayor equidad.

El estudio comprende cinco capítulos. El primero define un marco conceptual basado en lateoría económica respecto de los incentivos y la información, y presenta algunas experienciasinternacionales. El segundo capítulo incluye un diagnóstico legal y económico de la carreradocente y el sistema de remuneraciones. El tercero describe la metodología del estudio. En elcuarto se presenta el análisis de los resultados de las encuestas y de los grupos focales. Sobre labase de dicha información se determina la tipología de zonas de condiciones especiales y sepropone un sistema de bonificaciones monetarias y no monetarias. Además, se presenta unejercicio de simulación para determinar el número de docentes beneficiados y el costo de lasbonificaciones propuestas. Finalmente, el último capítulo contiene un resumen de los resulta-dos y los detalles de la propuesta.

La actual estructura de remuneraciones comprende dos tipos de bonificaciones (de los vein-titrés conceptos distintos que componen las remuneraciones de los docentes) que éstos recibenpor las condiciones en las que desempeñan su trabajo: (i) Bonificación diferencial para quienes


prestan servicios en seis categorías de zonas: frontera, selva, zona rural, altura excepcional,zona de menor desarrollo relativo y emergencia. La bonificación, que es pensionable, está fija-da en 10% de la remuneración total permanente (RTP) por cada uno de los supuestos, hasta unmáximo de tres. (ii) Bonificación especial por zonas rurales y de frontera a favor de los docentesque prestan servicios en dichas zonas. Esta bonificación es no pensionable y está fijada en 45soles mensuales (desde 1993 hasta la fecha).

Actualmente, casi 270 000 docentes activos y cesantes de la planilla del sector educaciónreciben alguno de estos dos tipos de bonificaciones: casi 180 000 perciben sólo la bonificacióndiferencial, alrededor de 3000 sólo la bonificación rural y 87 491 ambas simultáneamente.

El costo mensual de las dos bonificaciones asciende a 8,3 millones de soles, de los cuales4,3 corresponden a la bonificación diferencial y 3,9 a la bonificación rural. La mayor parte deestos recursos (86,3%) es percibida por docentes en actividad.

Alrededor de 200 000 de los casi 260 000 docentes activos que registran las estadísticas delMinisterio de Educación (MED) son beneficiados por alguna de las dos bonificaciones (diferen-cial y especial) por desempeñar sus funciones en lugares apartados. Sin embargo, no es razona-ble asumir que 77% de los docentes activos se encuentren en lugares apartados, por lo que esevidente que estas bonificaciones alcanzan a un número de docentes mayor de lo debido. Estose explica por cuatro razones:

• Indicios de arbitrariedad y discrecionalidad de las autoridades regionales.• Desactualización de las normas reglamentarias.• Irregularidades administrativas: docentes continúan gozando de estas bonificaciones des-

pués de haber sido reasignados a zonas urbanas.• Extensión de los beneficios por presión de los docentes.

Adicionalmente, se ha podido identificar problemas que hacen difícil y poco transparentela aplicación de estas bonificaciones:

• Falta de claridad de las normas.• Falta de actualización de las normas.• Sistemas de planillas y bonificaciones que trabajan sobre la base de pago al docente (códi-

go modular) y no de la plaza magisterial.• Falta de información y complejidad del sistema.

La metodología del estudio parte de los siguientes supuestos: (i) Existencia de dos tipos dezonas: zonas de condiciones especiales y zonas de condiciones no especiales. Las primeras sonaquellas que presentan carencias o características desfavorables con relación a otras zonas, porlo que resultan menos atractivas para el desarrollo profesional y la permanencia de largo plazo.(ii) Existencia de dos grupos de docentes: docentes no locales (no han nacido o viven en lalocalidad donde actualmente laboran menos de diez años) y docentes locales (nacidos en eldistrito donde actualmente trabajan o que han permanecido en la localidad donde se encuentrasu centro educativo por diez años o más).

Se realizaron dos tipos de encuestas: una a docentes con una muestra de 1385 encuestados,y otra a 400 directores de los centros educativos seleccionados. Sin embargo, la base sobre lacual se presentan los resultados es de 1142 casos, debido a que sólo ellos tenían observacionesen todas las variables requeridas para el modelo. Adicionalmente, se realizaron cuatro gruposfocales: dos en la ciudad de Huancavelica y dos en la ciudad de Otuzco.

El marco muestral utilizado para la aplicación de las encuestas está formado por el listadode colegios provisto por el MED, según categoría (A: Áreas de Influencia Completa, B: Áreasde Influencia Incompleta, R: Red, F: Flotantes), así como según departamento, provincia, dis-trito y centro poblado. La definición de estas categorías es: A: colegios agrupados con uncentro secundario que cuenta con matrícula en los cinco grados; B: colegios agrupados con


un centro secundario que no cuenta con matrícula en todos los grados; R: colegios primariosque no se encuentran cerca de uno secundario; y, F: todos los colegios que, principalmentepor su lejanía y difícil acceso, no pueden agruparse con otros. La muestra fue seleccionadaconjuntamente con funcionarios del MED, y es representativa según categorías (A, B, R y F) anivel nacional.

La tipología de zonas se desarrolló sobre la base de la identificación de zonas donde existenfactores, o donde se carece de ellos, que hacen que los docentes estén conformes o no con laplaza que ocupan. La información utilizada para la determinación de la tipología de zonasconsideró los siguientes tres grupos de variables: (i) características de la zona; (ii) característicasdel colegio; y, (iii) variables personales del docente (situación familiar, condición laboral, ori-gen, idiomas, entre otros) que pueden afectar su conformidad o disconformidad con el lugardonde trabaja, todo esto de acuerdo con la percepción de los docentes.

Según los resultados de la encuesta, los motivos identificados como más relevantes por losdocentes rurales para estar conformes con la zona donde trabajan son, en orden de importan-cia, los siguientes: “he vivido aquí toda mi vida” (30%), “mi familia está aquí” (18%) y acceso aservicios básicos (13%). En el caso de los docentes urbanos: “mi familia está aquí” (34%), “hevivido aquí toda mi vida” (23%) y acceso a servicios básicos (12%). Los motivos de no confor-midad para los docentes rurales son: la falta de la familia (28%), la falta de posibilidades demejorar profesionalmente en la zona (20%) y la carencia de servicios básicos (17%). En el casode los docentes urbanos los motivos de no conformidad son los siguientes: falta de posibilida-des para mejorar profesionalmente en la zona (35%), ausencia de la familia (27%) y carencia deservicios básicos (10%).

A partir del análisis de los resultados de la encuesta y de los grupos focales, se identificó loscuatro factores más relevantes para explicar la conformidad o no conformidad de los docentescon la zona en la que trabajan: (i) la cercanía a la familia y la pertenencia a la localidad; (ii) elacceso a servicios básicos; (iii) la distancia a la capital de provincia más cercana; y, (iv) lainamovilidad.

Así, el trabajo de campo demuestra que la razón más influyente en la satisfacción oinsatisfacción con su lugar de trabajo no es de carácter objetivo, sino más bien subjetivo: lapresencia o ausencia de la familia. Las razones que explicarían el deseo de los docentesurbanos y rurales de no trasladar a su familia a su lugar de trabajo podrían ser la incomodi-dad debido a la ausencia de acceso a servicios básicos, la falta de oportunidades de unamejor educación para sus hijos, las escasas oportunidades de empleo en las zonas rurales yla incertidumbre de los docentes contratados acerca de si al año siguiente continuarán tra-bajando en el mismo lugar.

Con respecto al acceso a los servicios básicos, se encontró que el servicio más escaso es eldesagüe. El 79% de los docentes vive en una localidad que carece de éste, seguido del 60%,42% y 28% de los docentes que no cuentan con los servicios de agua potable, luz eléctrica ypozo o agua entubado respectivamente.

Los resultados de las encuestas muestran que 43% de los docentes se demora menos de doshoras para trasladarse a la capital de provincia más cercana y que 16% invierte más de cincohoras. El tiempo de transporte indicaría el grado de urbanidad o ruralidad de un determinadolugar o zona. Esto implica que tengan limitado acceso a servicios básicos, que las comunidadessean dispersas y de difícil acceso, desarrollo insuficiente de las vías de comunicación, entreotras consecuencias.

Los docentes se sienten disconformes porque no logran conseguir su traslado a una zonaurbana o de mayor desarrollo. El traslado, denominado “reasignación”, no es fácil debido a lascaracterísticas del sistema de nombramientos y reasignaciones, en el que no existen mecanis-mos institucionales que faciliten la movilidad de los docentes rurales. Los docentes percibenque las reasignaciones no son transparentes.

Con relación a la bonificación monetaria que les gustaría ganar a los docentes por trabajaren una zona de condiciones especiales, según información obtenida en las encuestas y grupos


1 Debe destacarse que en los grupos focales lo que surgió en primer lugar fue la demanda generalizada de todoslos docentes, sin excepción, por un aumento de la remuneración básica.

focales1 , la mayoría demanda un monto en el rango entre 250 y 500 soles, aunque hay unconsiderable grupo de docentes no conformes que se encuentra ubicado en el rango mayor:más de 1000 soles. Cabe resaltar que la bonificación promedio requerida fue de un monto muysimilar al sueldo promedio de los docentes, y por lo tanto equivalente a una duplicación delsueldo (requerimiento principal de los docentes en los grupos focales independientemente delas condiciones de trabajo).

Con respecto a la compensación no monetaria, lo más importante para la mayoría de losdocentes rurales es su reasignación a una localidad urbana más grande donde se podría residircon la familia. Dado que la familia es lo más importante y no la quieren llevar a zonas remotas,los participantes de los grupos focales plantearon que los docentes debían tener un tiempomáximo de permanencia en las zonas rurales. Entre otras compensaciones no monetarias im-portantes está la capacitación, seguida de vivienda, alimentación, movilidad al centro educati-vo y facilidades administrativas para cobrar su sueldo.

A partir de la información recogida en las encuestas y grupos focales se diseñó una tipologíade zonas de condiciones especiales sobre la base de las variables identificadas como más impor-tantes y un análisis de la viabilidad de utilizarlas como criterios para definir las zonas especiales.

Para la definición de las zonas se decidió utilizar la participación de docentes no confor-mes respecto de los docentes conformes (valor crítico obtenido: 0,5). A las zonas que tienenuna mayor proporción de docentes no conformes (valor crítico) que el promedio nacional seles ha denominado “de condiciones especiales” y ellos tienen que ser compensados por esemotivo, mientras que las zonas cuyo valor es menor son consideradas zonas sin condicionesespeciales.

Las variables seleccionadas por su relevancia y aplicabilidad para la elaboración de unatipología de zonas son: (i) el acceso a desagüe en la localidad; y, (ii) el tiempo de transporte a lacapital de provincia más cercana.

De esta manera, la tipología determinada por el presente estudio define cuatro zonas, de lascuales dos son consideradas como de condiciones especiales (zonas 3 y 4). Los docentes que sedemoran menos de dos horas en llegar desde su centro educativo hasta la capital de provinciamás cercana pertenecen a la zona 1. Se puede inferir que estos docentes no se encuentranaislados de las ciudades y que sus centros educativos tienen las condiciones mínimas de infra-estructura y servicios que hacen que el docente esté relativamente satisfecho. Los docentes dela zona 2 se caracterizan por demorarse entre dos y cinco horas en llegar hasta la capital de laprovincia más cercana. No obstante, las localidades en las que viven tienen desagüe, y el efectode este hecho sobre su grado de conformidad es mayor que la distancia de viaje. Los docentesde la zona 3 también se demoran entre dos y cinco horas en llegar a la capital de provincia máscercana, pero además no tienen desagüe. Los de la zona 4 están ubicados a más de cinco horasde la capital de provincia más cercana. Por las desventajas que esto significa en relación con elcobro de su sueldo, la visita a familiares, los gastos en movilidad y vivienda, entre otros, estosdocentes se encuentran en condiciones menos favorables que los de las demás zonas.

La bonificación monetaria por zona especial tendría varios niveles, de acuerdo con la tipo-logía de la zona, la característica del aula (multigrado) y la condición de bilingüe del docente,en un rango entre 165 y 665 soles. Los mayores montos de bonificación entre docentes de unamisma zona los recibirían los docentes de colegios multigrado y bilingües, con lo que se generaun mecanismo adicional de diferenciación entre los docentes beneficiados para compensar aaquellos que deben laborar en condiciones excepcionales y que han tenido un tipo de expe-riencia diferente de la de los demás docentes, que es valiosa y debe ser privilegiada por el MED.Adicionalmente, los montos serían superiores para los docentes que laboran en la zona 4 (con-siderada de peores condiciones) que para aquellos que trabajan en la zona 3.


Montos propuestos para bonificaciones

Características del colegio Zona 3

Tipo de lengua del docente

No bilingüe Bilingüe

Multigrado 265 415Polidocente completo 165 315

Zona 4

Tipo de lengua del docente



Fuente: Instituto Apoyo, 2000.

Cabe resaltar que los montos propuestos son sólo referenciales y se presentan a modo deejercicio, dado que se basan principalmente en supuestos y consideraciones del estudio y sóloparcialmente en la encuesta.

Los resultados de la encuesta muestran que son los cursos de capacitación y actualización larecompensa no monetaria más solicitada por los docentes. El 24% del total de docentes los re-quiere. El segundo lugar en las preferencias generales de los docentes lo ocupa la vivienda. Sepuede apreciar, incluso, que esta compensación se hace más importante a medida que el docentese encuentra en una zona más difícil; es más: entre los docentes de la zona 4 se vuelve la compen-sación preferida (25%). La compensación por alimentación es el tercer tipo de compensacióndemandado por los docentes. Otra forma de compensación no monetaria que surgió de maneraimportante en los grupos focales fue el cambio en la política de nombramientos y reasignaciones.

Utilizando la información de la encuesta, se calculó el número de docentes que podría serbeneficiado por las bonificaciones (pertenecientes a las zonas 3 y 4). Se obtuvo un resultado dealrededor de 57% del total de docentes rurales (95 630), de los cuales el 69% pertenece a lazona tipo 3 y 31% a la tipo 4.

El costo total mensual del sistema de bonificaciones propuesto asciende a 16 488 889 soles.De este monto, 8 380 876 soles corresponden a la zona 3 y 8 108 014 soles a la zona 4.

Los cursos de capacitación y la alimentación son dos alternativas de bonificaciones nomonetarias que se han considerado para realizar el costeo. Ello debido a su importancia para losdocentes que trabajan en zonas en condiciones especiales. Tomando en cuenta la información deun curso de capacitación promedio del Plan Nacional de Capacitación Docente (PLANCAD) du-rante 1999 y el costo promedio de una canasta de víveres que reciben algunos de los hospitalesdel Ministerio de Salud (MINSA), se tiene que el costo mensual total de brindar estas dos alter-nativas de bonificaciones no monetarias es de 8 589 928 soles, distribuidos de la siguientemanera: capacitación (3 139 885 soles, que representan el 37% del total del costo mensual delas bonificaciones no monetarias), y alimentación (5 450 043 soles, que representan el 63%).

PROPUESTA Y RECOMENDACIONES

La reforma óptima tendría lugar en un esquema de reforma integral del régimen laboral delprofesorado —dentro de una reestructuración de la organización y gestión de la educación


pública en general— que tenga como principal instrumento la sustitución de los controles deprocedimientos por sistemas orientados al control de resultados.

Sin embargo, esta reforma puede ser políticamente inviable debido a que es una tareacompleja, cuyos resultados son vistos en el largo plazo y puede fracasar por la resistenciade los afectados. Por ello, muchos países no intentan emprenderla, optando más bien poraplicar pequeñas modificaciones en las áreas de régimen de personal y de remuneracionespara corregir los efectos más negativos del marco existente, y, a la vez, introducir progra-mas pilotos.

Las recomendaciones del presente documento están orientadas a introducir modificacionesparciales al régimen laboral y remunerativo de los docentes. Se han diseñado dos propuestasalternativas, aunque la primera admite la posibilidad de ensayar también la segunda bajo lamodalidad de proyectos pilotos.

Propuesta dentro de la carrera docente

Esta propuesta combina tres elementos:

• Modificar el sistema de nombramientos y reasignaciones de docentes para introducir mayormovilidad y oportunidades a los docentes rurales de ser trasladados a los lugares donde susfamilias residen.

• Bonificaciones monetarias y no monetarias para alentar a los docentes que se desempeñansatisfactoriamente a permanecer en las zonas especiales, luego de dos o cuatro años detrabajo.

• Evaluaciones periódicas del desempeño de los docentes de zonas especiales como requisi-to para la reasignación o el otorgamiento de bonificaciones, con la posibilidad de removera los que no superen los niveles requeridos.

Con esta propuesta se espera que los docentes que se desempeñan en zonas rurales, inclui-das las más remotas y de condiciones especiales, lo hagan en situación de conformidad. Ellodebido a que tendrán la certeza de que serán reasignados luego de cumplir satisfactoriamentesu trabajo si así lo desean, o de que serán recompensados adecuadamente por su labor endichas zonas.

Los docentes asignados a las plazas de condiciones especiales deberán permanecer en ellaspor un período mínimo de dos o cuatro años. Cumplido este tiempo, el docente debe ser eva-luado. Si aprueba la evaluación, podrá optar por: (i) pedir su reasignación; o, (ii) solicitar unpaquete de bonificaciones.

La propuesta requiere de la modificación de los actuales procedimientos de nombramien-tos y reasignaciones de docentes, con el objetivo de que los nuevos docentes ocupen las plazasvacantes en las zonas rurales, mientras que las plazas que se desocupan en zonas urbanas seanllenadas con los docentes rurales que hayan cumplido con los requisitos y solicitado su reasig-nación. Esto supone la eliminación de los concursos nacionales esporádicos y el desarrollo deexámenes anuales descentralizados para los nombramientos rurales.

La evaluación previa a la reasignación o al otorgamiento de bonificaciones permitirá mejo-rar el mecanismo de reclutamiento de docentes en todo el país. La evaluación se refiere a lacalidad, asistencia y responsabilidad y logros educacionales en la zona asignada durante losdos años de permanencia. Las autoridades de educación, padres de familia y comunidad debenparticipar en la evaluación del docente.

La tipología de zonas a utilizar para la determinación de zonas de condiciones especialeses la presentada líneas atrás y se basa en los siguientes criterios: (i) el tiempo de viaje a la capitalde provincia más cercana; y, (ii) la existencia del servicio de desagüe en la localidad en la quetrabajan los docentes.


Las bonificaciones aplicables para los docentes que voluntariamente permanezcan en zo-nas rurales serán:

• Las compensaciones monetarias por zona especial, las que tendrían varios niveles. La ca-racterística del aula (multigrado) y la condición de bilingüe del docente estarían en unrango entre 165 y 665 soles. Los mayores montos de bonificaciones entre docentes de unamisma zona los recibirían los docentes de colegios multigrado y bilingües.

• Las compensaciones no monetarias. Éstas son de dos tipos: acceso a programas de capaci-tación y alimentación.

El costo total mensual del paquete de bonificaciones monetarias y no monetarias propuestoasciende a 25 078 817 soles (asumiendo que el total de docentes de las zonas 3 y 4 opte por elsistema de bonificaciones, esto es, no elija la reasignación).

La propuesta se sustenta en: (i) el reconocimiento de la fuerte presión social, económica yfamiliar por migrar desde zonas rurales a las zonas urbanas, no sólo de los docentes sino de lapoblación en general, en la búsqueda de mejores oportunidades de desarrollo; y, (ii) que losdocentes que se sienten varados tengan buen desempeño pues cuentan con la seguridad de serreasignados si así lo desean.

La ventaja de esta propuesta es que permite la autoselección de acuerdo con motivos perso-nales imposibles de prever por una norma. Los docentes que deseen permanecer en la zonatomarán la bonificación monetaria luego de una evaluación, y los docentes que aspiren a vivirjunto a su familia en una zona urbana tendrán la oportunidad de ser reasignados.

La propuesta reconoce la importancia de mantener docentes calificados en las zonas decondiciones especiales, en particular docentes bilingües y con experiencia de manejo de aulasmultigrado. Por ello, las modificaciones sugeridas incluyen la opción de recibir paquetes debonificaciones monetarias y no monetarias que resulten atractivos para los docentes.

La aplicación de la propuesta requiere de un sistema de planillas del sector educación anivel nacional ordenado, transparente y actualizado. Ello implica, entre otros cambios, lasimplificación de la estructura de remuneraciones, la mejora de los sistemas de informaciónde listas y registros de los docentes y colegios de todo el país y la mejora del sistema admi-nistrativo de manejo de los sistemas de bonificaciones y de remuneraciones docentes engeneral.

Para poner en práctica las medidas propuestas se requiere, además, de una norma conrango de ley que modifique los artículos puntuales de la Ley del Profesorado en lo que se refierea nombramiento y remuneraciones. Adicionalmente, se requerirá la modificación de los aspec-tos relevantes contenidos en el Reglamento de la Ley del Profesorado y de la expedición denormas reglamentarias sobre los nuevos procesos de nombramiento, evaluaciones y reasigna-ciones. Asimismo, sería necesario eliminar el actual sistema de bonificaciones también con unanorma con rango de ley.

Propuesta paralela a la carrera docente

La experiencia de la reforma de la salud básica ofrece otro modelo que podría ser aplicado demanera progresiva en las escuelas de zonas especiales. En el sector salud se llevó adelante unatransferencia progresiva de los establecimientos de salud básica (postas y puestos) a entidadesintegradas por representantes de la comunidad, con un gran margen de autonomía administrati-va pero con claros compromisos de gestión. A continuación se describe la experiencia de losComités Locales de Administración de Salud (CLAS) para luego discutir su posible aplicación alsector educación.

La ejecución de un esquema similar al de los CLAS en el sector educación implicaría laconformación de consejos con participación de la comunidad que asuman la conducción ad-ministrativa de las escuelas rurales. El Estado proporcionaría la infraestructura, materiales y


los recursos necesarios para pagar las remuneraciones de los docentes. Los consejos se encar-garían de contratar directamente a los docentes, de controlarlos, evaluarlos y fijar sus remu-neraciones. En el capítulo 5 se destacan los aspectos más importantes y las dificultades de laaplicación de este tipo de programa para la mejora de la escuela rural.


El 1 de octubre de 1999, mediante contrato por servicios de consultoría, el Programa EspecialMejoramiento de la Calidad de la Educación Peruana (MECEP) del Ministerio de Educación(MED) encargó al Instituto Apoyo la elaboración de un estudio sobre alternativas para la optimi-zación del sistema de bonificaciones a plazas docentes rurales y otras condiciones especiales.

De acuerdo con los términos de referencia, el objetivo general del estudio es “optimizar elsistema de bonificaciones económicas ligadas a las plazas magisteriales rurales y otras condi-ciones especiales”. Los términos de referencia establecen que dichas condiciones especialespueden ser geográficas (altura, zona de frontera, rural o de selva), relacionadas con el tipo depoblación (zona bilingüe o multicultural) o zonas que requieren docentes con capacidades es-peciales (por ejemplo, hablar la lengua de la zona).

Tomando en cuenta el objetivo general, el Instituto Apoyo ha definido los siguientes objeti-vos específicos para el presente estudio:

• Identificar los criterios que sirvan para calificar las zonas “de condiciones especiales”, esdecir, las que generan disconformidad entre los docentes con su lugar de trabajo.

• Proponer un sistema de bonificaciones pecuniarias y no pecuniarias que sirva a los siguien-tes objetivos:– Elevar el grado de bienestar de los docentes que se desempeñan en zonas apartadas, de

manera que éstos estén más conformes. Se asume que un incremento en el bienestar yen la conformidad de los docentes redundará en un trabajo más motivado y un mejordesempeño, lo que elevará la calidad de la educación rural.

– Hacer más atractivas las plazas en zonas de condiciones desfavorables, de manera queprofesionales más capaces deseen ir y permanecer en tales lugares.

– Corregir o sustituir el sistema actual, buscando una mejor asignación de recursos ymayor equidad.

El presente informe se encuentra dividido en cinco capítulos. En el capítulo I se define unmarco conceptual de referencia sobre los puntos más importantes que se tratan en la teoríaeconómica respecto de los incentivos y la información, con el fin de entender las alternativasque se podrían enlazar para generar las condiciones en las que los docentes se desempeñenadecuadamente en zonas rurales y de condiciones especiales y a su vez vean a este tipo dezonas como alternativas de trabajo. El segundo capítulo incluye un diagnóstico legal e institu-cional sobre la carrera docente y el sistema de remuneraciones. Con este capítulo se busca,primero, aclarar la forma de funcionamiento del actual sistema laboral y remunerativo desde un

INTRODUCCIÓN


punto de vista legal, administrativo y económico para poner en contexto los problemas puntua-les de los docentes que se desempeñan en zonas especiales. El tercer capítulo describe la meto-dología empleada para realizar el estudio. El cuarto contiene el análisis de los resultados de lasencuestas y de los grupos focales en lo que se refiere a las condiciones especiales del lugar dedesempeño que generan disconformidad en los docentes, a las compensaciones monetarias yno monetarias que los docentes demandan por dichas condiciones especiales y a las simulacio-nes para conocer el número de docentes que serían beneficiados con el sistema de bonificacio-nes propuesto y el costo de éstos. El último capítulo es un resumen del contenido del informe ypresenta la propuesta de reforma.


capÍtulo i

MARCO CONCEPTUAL

1 TEORÍA DE INCENTIVOS

Para que la remuneración constituya un ade-cuado incentivo para los trabajadores que sedesea reclutar y mantener, ésta debería refle-jar el costo de oportunidad de esos trabaja-dores, por lo que debe ser comparable conlas remuneraciones ofrecidas por el sector pri-vado2 . Ello es casi imposible en el sector pú-blico, donde tradicionalmente, y con el fin degarantizar aspectos tales como la transparen-cia y equidad en las remuneraciones del ser-vicio civil, se tienen escalas rígidas que fijanun básico por categorías de trabajadores. Larigidez de las escalas remunerativas impideestablecer incentivos adecuados y fomenta lafalta de competitividad entre los servidores.Esto es reconocido por las propias políticasremunerativas, que intentan paliar los efectosnegativos con la introducción de una granvariedad de pagos diferentes del sueldo bási-co, que puede separarse en dos grandes gru-pos: los suplementos remunerativos y las bo-nificaciones por rendimiento. Los primeros seutilizan para compensar condiciones especia-

La teoría económica supone que las perso-nas actúan de manera racional, buscando subienestar dentro de las oportunidades dispo-nibles y las restricciones existentes. En elcampo de las restricciones que enfrentan, talvez la más importante tiene que ver con elconjunto de normas que regulan su compor-tamiento y que definen el sistema de incen-tivos ante los cuales las personas van a reac-cionar. Adicionalmente, las decisiones de unindividuo se ven afectadas por la informa-ción con que cuente, su capacidad y los re-cursos de los que disponga1.

Como parte de este análisis, dos de loscomponentes más importantes que regulan lasacciones de las personas son:

• las restricciones e incentivos que éstasenfrentan, los que pueden ser administra-dos por la política económica para hacerque actúen de una forma que se conside-re adecuada o deseada; y,

• la disponibilidad de información con quecuentan las personas al momento de to-mar las decisiones.

Ambos componentes pueden usarse parabuscar un objetivo similar: que la decisión quetome la persona sea económicamente eficien-te. En la teoría económica, el análisis de estosdos componentes se basa en dos ramas dife-rentes de ésta: la teoría de incentivos y la teo-ría de la información.

1 Véase Spence, A. M. y R. Zeckhauser: “Insurance,Information and Individual Action”, en AméricanEconomic Review, 1971, pp. 380-387; y Arrow,K.: Essays in the Theory of Risk Bearing. Chicago:Markham, 1970.

2 Reid, Gary: Public Sector Human Resource Mana-gement. World Bank, 1994.


les en las que el trabajador deba desempeñarsus labores o para premiar ciertas condicio-nes personales, buscando alentar ciertos com-portamientos. Las bonificaciones por rendi-miento buscan un mejor desempeño laboral,en un esquema que supone la constante eva-luación del trabajador. Los dos tipos de incen-tivos pueden ser monetarios (pagos adiciona-les a la remuneración básica) o no moneta-rios (concesión de años de servicio en el cóm-puto, facilidades administrativas, vivienda,oportunidades de capacitación, etcétera).

LOS SUPLEMENTOS REMUNERATIVOS

Con este tipo de pagos, lo que se hace nor-malmente es identificar las variables que seconsidera necesario compensar para luegodefinir un monto de pago por cada uno deestos conceptos. Los ejemplos de estos pagosson numerosos y variados:

• Pagos por tareas o funciones especiales,que se asignan a los cargos de responsa-bilidad o importancia: función fiscaliza-dora, función directiva, etcétera.

• Pagos por condiciones personales, que seotorgan por reconocer habilidades o parapremiar o alentar ciertos comportamientos;por ejemplo, bonificaciones por estudios su-periores, bonificaciones por antigüedad.

• Pagos por trabajos adicionales, que pue-den expresarse en reconocimiento de ho-ras extras o bonificaciones por labores adi-cionales.

• Pagos por condiciones especiales paracompensar situaciones desfavorables quedesalentarían a los buenos trabajadores depostular o permanecer en tales lugares,que serían las bonificaciones por desem-peño en zonas rurales o apartadas.

En la práctica, siempre existirá la posibi-lidad —y las presiones de otros grupos de tra-bajadores— para crear nuevos conceptos parabonificar3 , y será difícil determinar las carac-terísticas de la persona o cargo que sean ver-daderamente relevantes para bonificar o pre-miar. De ese modo, la estructura de la remu-neración se puede complicar al punto de queen el balance no quede claro lo que se quierealentar, premiar o compensar. Los suplemen-tos remunerativos serán entonces una colum-na más en la estructura de la remuneración,sin mayor significado para el trabajador.

BONIFICACIONES POR RENDIMIENTO

Las bonificaciones por rendimiento son unamanera de estimular un mejor desempeño enel trabajo de los docentes. Existen sistemas queintentan combinar las bonificaciones por ren-dimiento con los suplementos por zonas des-favorables. En ellos se otorgan ventajas (pun-tajes ponderados diferenciados y factores deexpansión o puntos extras) en la calificacióndel rendimiento para los trabajadores que sedesempeñan en las zonas seleccionadas.

En el campo de la educación pública, losargumentos que generalmente se presentanpara justificar las bonificaciones por rendi-miento son los siguientes:

• Los docentes que trabajan en sistemas quebonifican el rendimiento se encuentranmás motivados para realizar su trabajo.

• Los docentes que trabajan en sistemas quebonifican el rendimiento muestran unmejor desempeño.

• La calidad de la educación se eleva cuan-do los docentes trabajan más motivadosy muestran un mejor desempeño.

Estas bonificaciones también son objetode ciertas críticas. Entre éstas cabe destacarla de Vegas, Pritchett y Experton (1999), quie-nes ponen énfasis en el efecto negativo queeste tipo de bonificación puede tener para lamoral y la motivación de los docentes que noalcanzan a ser beneficiados, cuestionando,además, que puede ocurrir que muchos do-centes no cuenten con la capacidad física paradesempeñarse apropiadamente.

3 De acuerdo con Vegas, Pritchett y Experton (“At-tracting and Retaining Qualified Teachers in Argen-tina: Impact of the Structure and Level of Compesa-tion”. Documento de base para la conferencia “Tea-chers in Latin America: New Perspectives on theirDevelopment and Performance”. San José, CostaRica, 28-30 de junio de 1999), “Los límites sonfijados por la imaginación de los responsables encuanto a determinar la política salarial”.


A pesar de las críticas, es importante seña-lar que la mayor parte de países que se encuen-tran en proceso de modernización de sus apa-ratos estatales recurren a las bonificaciones porrendimiento como un instrumento importantepara mejorar la eficiencia y productividad desus servicios, en todos los ámbitos. La mayordificultad que enfrentan estos procesos son losproblemas de implementación, que es costosay lenta. Se requiere del establecimiento previode objetivos, metas y estándares de desempe-ño que hagan posible que la evaluación de losdocentes sea objetiva e incuestionable y deautoridades idóneas que apliquen el sistemaevitando la arbitrariedad y el favoritismo, queson los mayores peligros de estas políticas.

2 TEORÍA DE LA INFORMACIÓN4

Usando la teoría de la información se puedeanalizar la problemática del docente desde otraperspectiva: la asimetría de información entreel docente y su empleador con respecto a lascaracterísticas del primero y el control (o mo-nitoreo) de su desempeño. El problema se ge-nera debido a que en ambos casos una de laspartes, el docente, tiene mejor y mayor canti-dad de información que la otra, el empleador,que en este caso es el Ministerio de Educación.En este campo, la literatura define el problemacon el nombre “principal-agente”, donde elprincipal es el “actor” que delega funciones aun agente. El problema es que la estructura deincentivos no necesariamente motiva al agen-te a revelar su información y a comportarsesegún el interés del principal.

En este contexto, el problema se centraen la asimetría de la información, que puedemanifestarse a través de distintas formas: ca-racterísticas escondidas de los docentes (es de-cir, información que no se conoce sobre ellosy que refleja sus capacidades) y acciones es-condidas que se refieren al comportamientono observable de los docentes y que puedenno coincidir con los intereses del principal (Mi-nisterio de Educación, Estado o sociedad).

La teoría de la información distingue dostipos de problemas que son consecuencia dela existencia de información asimétrica y ob-jetivos incompatibles: el riesgo moral (moralhazard) y la selección adversa (adverse selec-

tion). En el primer caso, el principal (Ministe-rio de Educación) debe generar los incentivoscorrectos para que el agente adopte las ac-ciones correctas. El problema es que los do-centes pueden esconder sus acciones debidoa las dificultades que enfrenta el ministeriopara monitorear y controlar sus acciones. Alas situaciones en las que los docentes tomanacciones “equivocadas” se les denomina ries-go moral (moral hazard)5. En este sentido, losprogramas de rendición de cuentas que tras-ladan la responsabilidad del control del tra-bajo de los docentes a instancias de gobiernomenores como el municipio o la gobernación,han demostrado brindar buenos resultados6

para controlar que el docente cumpla con lasfunciones por las que se le está pagando, comoasistir al colegio, cumplir con los horarios ycontenidos de los cursos, entre otras. Tambiénmecanismos salariales que premien el mejordesempeño o penalicen un mal desempeñopueden evitar problemas de riesgo moral.

En el segundo caso, problema de selecciónadversa, existen diversos tipos de agentes (dediferente “calidad”), o potenciales docentes eneste caso, y algunos de ellos (los de menor ca-lidad relativa) tratarán de ocultar informaciónal principal (Estado o Ministerio de Educación)al momento de la contratación, por ejemplocon el objetivo de lograr mejores salarios oposiciones. Debido a ello, el principal no serácapaz de reconocer el tipo de docente o estu-diante que selecciona y sólo podrá ofrecer unsalario o condiciones de trabajo uniformes quereflejarán las características promedio de los

4 Véase Spence, Michael: “Job Market Signaling”, enQuarterly Journal of Economics, pp. 355-374 yMilgron, Paul y John Roberts: Organization andManagement. New Jersey: Prentice-Hall, 1992.

5 Ello supone que los objetivos de los docentes no secorresponden con los del Estado o Ministerio deEducación; esto es, prefieren trabajar menos, porejemplo, antes que esforzarse por mejorar la edu-cación de sus alumnos cuando se les compensaadecuadamente.

6 Por ejemplo el caso de Brasil y los Consejos Escola-res o Chile y el sistema de administración descentra-lizada hacia los municipios (véase Savedoof, WilliamD.: “Social Services Viewed trough New Lenses:Agency Problems in Education and Health in LatinAmerica”. Washington D.C.: BID, 1998. Documen-to de Trabajo R-318).


estudiantes. Así, serán los docentes de menor“calidad” relativa los que se sentirán más atraí-dos por las condiciones de contratación ofre-cidas, con lo que se genera el problema deno-minado selección adversa.

En la actualidad existen algunos indiciosde la presencia de un problema de selecciónadversa en el sector de docentes públicos.Entre éstos se puede mencionar la constata-ción de que las facultades de Educación delas universidades exigen menores puntajes queotras facultades para el ingreso, lo que estaríareflejando que esperan atraer estudiantes demenor nivel relativo. Existen indicios tambiénde que las personas que estudian la carrerade Educación tienen un nivel socioeconómi-co promedio más bajo que los de muchas delas otras carreras, lo que se puede asociar amenores niveles de rendimiento. El hecho deque la carrera de Educación atraiga a estudian-tes de “menor calidad relativa” se reflejaríatambién en los bajos resultados de los con-cursos de plazas. La teoría identifica dos me-canismos de solución para estos problemas quese diferencian principalmente en la parte quetoma la iniciativa para solucionar el problema.

El primero se denomina señalización (sig-naling). En este caso es el docente el que bus-ca demostrar que es “bueno” (estudiando máscursos, en mejores instituciones, mediante susnotas, entre otras alternativas). En el segundocaso, es el principal el que genera los meca-nismos para poder identificar a los docentes“adecuados” en el denominado mecanismode selección (screening).

En el caso del screening, el principal gene-ra un mecanismo que le permite averiguar lascaracterísticas de los agentes y puede escoger aaquellos que realmente necesita o compensar acada agente de acuerdo con sus capacidadesreales. Entre las alternativas de mecanismos para

seleccionar e identificar las características de losagentes se encuentran los tests o pruebas paraevaluar a los docentes, cursos previos que sepueden organizar para contratar al personal quemejores resultados obtenga, entre otras. Sinembargo, cabe mencionar que todos los meca-nismos existentes tienen problemas y puedenarrojar resultados equivocados.

En el caso del signaling, por el que elagente busca dar señales que muestren su tipo(o “calidad”), para que el mecanismo funcio-ne, es decir, para que las señales que ofreceel agente sean creíbles, se deben cumplir doscondiciones:

• Condición de autoselección: Esta condi-ción está asociada a que cualquier alter-nativa que pueda generar un agente de“menor calidad relativa” es más costosaque no hacer nada. Implica que las seña-les (por ejemplo, más años de educacióno mejores notas) que se pueden adoptarsean tales que a los agentes de menor “ca-lidad relativa” no les convenga o no pue-dan obtenerlas aun sabiendo que podríanengañar sobre su tipo al principal. Así, ob-tener la señal debe ser costoso en térmi-nos de esfuerzo, tiempo o dinero para di-chos agentes de menor “calidad relativa”.

• La señal deberá ser un buen indicador dela productividad o calidad del agente.

El cumplimiento de estas dos condicioneses bastante difícil. Por ejemplo, en el caso dela docencia no existe un consenso respecto decuál o cuáles son los indicadores de calidaddel docente. Así, ¿son un mayor número deaños de estudio o mejores notas un buen indi-cador de la calidad del docente o estudiante?

En los casos en los que los métodos desolución no funcionan de forma separada, esposible generar mecanismos combinados descreening y signaling. Por ejemplo, se puedeexigir requisitos a los docentes postulantes aun trabajo, como estudios de posgrado o de-terminadas notas mínimas. Adicionalmente, lacompensación salarial o los ascensos podríanestar asociados a controles anuales para me-dir el nivel del incremento salarial que deberecibir cada uno de ellos7. De esa manera seconsigue atar la solución a la falta de infor-mación de las características escondidas a in-

7 México es uno de los países que ha instaurado unode estos programas (Carrera Magisterial) desde 1994,con la particularidad de que es un sistema alterna-tivo y voluntario al sistema normal docente peroque para 1997 ya contaba con el 50% de la fuerzadocente mexicana (véase Velásquez Castañeda, Víc-tor Manuel: El sistema de evaluación del Programade Carrera Magisterial. Principales aciertos y difi-cultades. México: Secretaría de Educación Pública:Subsecretaría de Planeación y Coordinación, Di-rección General de Evaluación, 1996).


dicadores de signaling, como serían los añosde estudio o los grados obtenidos, y a indica-dores de screening como son las pruebas anua-les que determinen los aumentos salariales.

3 EXPERIENCIA INTERNACIONAL

El análisis de experiencias internacionales esimportante porque permite identificar algunaslecciones de los casos exitosos y las fallas oproblemas que pueden haber surgido en otroscasos.

En este acápite se presentará una revisiónde los siguientes casos: México, Brasil, Guate-mala y Colombia, por ser considerados comolos más relevantes para el presente estudio.

MÉXICO

Desde 1993, México está aplicando un siste-ma de remuneraciones a docentes basado enel vínculo entre el conocimiento del conteni-do y los resultados académicos. Así, se aplicanpruebas estandarizadas para medir el aprove-chamiento escolar de los alumnos cuyos maes-tros participan en la carrera magisterial (CM).Adicionalmente, los docentes que toman par-te en este programa tienen que rendir una eva-luación anual global y de esta manera sus in-crementos salariales son vinculados a los re-sultados de dichas evaluaciones. Éstas se ba-san en: evaluaciones de desempeño de docen-tes, experiencia profesional, logros educacio-nales, terminación de cursos acreditados paraactualización de experiencia y años de expe-riencia docente8. La CM implica la participa-ción y movilidad de un gran número de perso-nas e instancias a nivel estatal y nacional. Elprograma (CM)9 es voluntario para docentesde colegios primarios y secundarios.

Dicho programa representa un sistema deestímulos para los profesores mexicanos deeducación básica, y tiene el propósito de con-tribuir a elevar la calidad de la educación. Elsistema se basa en el otorgamiento de estímu-los a los maestros que realizan su labor conmayor eficiencia, el reconocimiento y apoyoa la profesionalización de los maestros y elmejoramiento de sus condiciones laborales yde vida.

El programa de CM tiene cuatro metas:

• Fortalecer la asistencia a cursos de actua-lización, capacitación y superación delmagisterio.

• Reconocer la constancia en el desempe-ño del docente y su preparación profe-sional. El reconocimiento es hacia el tra-bajo de los mejores maestros mediante laentrega de estímulos económicos.

• Promover el arraigo del docente, con es-pecial énfasis en los docentes que traba-jan en zonas de bajo nivel de desarrollo.

• Propiciar una mayor participación del do-cente, tanto en el centro educativo comoen la comunidad donde presta sus servicios.

Entre los requisitos que los docentes de-ben cumplir están:

• Enseñar a un grupo de alumnos de pri-maria o secundaria, sumado a la necesi-dad de que sus alumnos sean evaluadosen el indicador de aprovechamiento es-colar. Este indicador es de gran importan-cia y hace referencia al nivel de dominiode los conocimientos adquiridos por losalumnos, como resultado de su formaciónen la escuela; se evalúa mediante un exa-men que aplica la autoridad educativa alfinal del ciclo escolar.

• No ausentarse en forma injustificada porquince días hábiles o más. Si esto ocu-rriera no podrá participar en ese año. Lomismo se aplicará a los docentes que de-jen de enseñar a un grupo de niños porcambio de actividades.

La CM es un sistema de promoción hori-zontal que otorga un estímulo económico alos docentes que obtienen los puntajes másaltos en la evaluación global. El sistema está

8 Factores del sistema de evaluación del Programa deCarrera Magisterial: (i) antigüedad; (ii) grado aca-démico; (iii) preparación profesional; (iv) cursos deactualización y superación profesional; (v) desem-peño profesional; (vi) aprovechamiento escolar;(vii) desempeño escolar; y, (viii) apoyo educativo.

9 Programa Nacional de Carrera Magisterial: Unaalternativa de estímulo para los maestros mexica-nos. Sitio web Ministerio de Educación de México.


integrado por cinco niveles de estímulo: A, B,C, D y E. Una vez incorporados, los docentespueden promoverse al nivel inmediato supe-rior, lo que implica un desarrollo más eficazde su trabajo y reconocimientos económicoscada vez más altos10.

El programa ha logrado promover en losdocentes el interés por mejorar su labor coti-diana, su preparación, así como una mayorsuperación docente. Uno de los principaleslogros del programa ha sido contribuir a ge-nerar una cultura de la evaluación de los do-centes. Los profesores incorporados al pro-grama se esfuerzan por mejorar el servicioeducativo y promueven una educación demayor calidad en sus alumnos. Se calcula quese han incorporado al programa alrededorde 650 000 plazas docentes y se han logrado109 135 promociones11.

A mayo de 1997, las diferencias salaria-les en los estímulos que se otorgan, para elcaso de los ingresos mensuales de maestrosprimarios del Distrito Federal, van desde el28,5% hasta el 224,0%12.

Paralelamente a la CM (1993), en enerode 1995 el Gobierno de la República Mexi-cana presentó el Programa de Desarrollo Edu-cativo 1995-2000, en el que se establecíanlos objetivos, estrategias y acciones que orien-tarían la gestión educativa de ese período. Elprograma señaló como los principales desa-fíos del sector para el año 2000 la equidad, lacalidad y la pertinencia de la educación13.

Para lograr estas metas, el Programa de De-sarrollo Educativo 1995-2000 establece una se-rie de estrategias y acciones fundamentales:

• Fortalecer y ampliar el alcance de los pro-gramas compensatorios dirigidos a niñosde las escuelas con mayores rezagos, yparticipar en la puesta en práctica de es-trategias multisectoriales de combate a lapobreza extrema, en coordinación con lasautoridades de salud, nutrición y desarro-llo social, entre otras.

• Poner a prueba y actualizar permanente-mente los planes de estudio, con el fin deelevar la calidad de la enseñanza que seimparte.

• Difundir información entre maestros ypadres de familia sobre los propósitoseducativos que se persiguen en cada gra-do y nivel.

• Formar y actualizar permanentemente alos docentes.

• Contribuir a la creación de una auténticacultura de la evaluación entre los diver-sos agentes involucrados en el procesoeducativo.

• Alentar un trabajo más articulado y co-rresponsable entre los alumnos, directivos,supervisores escolares y la comunidad.

• Avanzar en la descentralización de los ser-vicios de construcción, mantenimiento yequipamiento de los espacios educativos.

• Usar intensivamente los medios de comu-nicación masiva y el manejo de informa-ción como recursos para llevar los servi-cios educativos a la población que care-ce de ellos.

Este programa considera que la poblaciónindígena y las diversas etnias y culturas delpaís son importantes para continuar avanzan-do en la construcción de un sistema de ense-ñanza bilingüe e intercultural que, al tiempoque respete las identidades particulares decada cultura, ofrezca a la población escolaroportunidades educativas para vincularse encondiciones más ventajosas con su entorno ycon el resto de la sociedad.

La educación bilingüe parte del recono-cimiento y el estímulo de la capacidad paraescribir y leer en la propia lengua indígena,como recurso didáctico y elemento de la re-valoración de la identidad cultural de estapoblación. Se la educa también en el mane-jo competente de la lectoescritura del espa-ñol, por ser éste el idioma de uso generali-

10 El salario de los docentes de educación básica estácompuesto por dos tipos de percepciones. El pri-mero es el que recibe el docente mes a mes y estáformado por ocho conceptos. El valor de estosconceptos depende, a su vez, de las funciones queel trabajador desempeñe (es decir, de su categoría)y de la zona económica en la que se localice sucentro de trabajo. El segundo está formado por lossiguientes conceptos: aguinaldo, prima vacacionalo bonos por el día del maestro e inicio de cursos.

11 Sub Secretaría de Planeamiento y Coordinación:Perfil de la educación en México. México, 1999.

12 PREAL, mejores prácticas. Carrera Magisterial.México. Sitio web.

13 Sub Secretaría de Planeamiento y Coordinación,op. cit.


zado en el país. Se ha desarrollado un mo-delo de formación inicial para aspirantes aprofesores indígenas bilingües. Éste busca ga-rantizar la posterior profesionalización dedicho personal a partir de una adecuada se-lección y de un proceso de inducción a ladocencia; con él los docentes adquieren lascompetencias básicas para atender educati-vamente a los alumnos en contextos de di-versidad cultural y lingüística. Para los do-centes en servicio, se ha planteado la moda-lidad de formación en el centro de trabajo,orientada hacia la reflexión y búsqueda dealternativas para los problemas y necesida-des concretas que los docentes enfrentan ensu práctica cotidiana.

Con la finalidad de que los niños que ha-bitan en las localidades más pobres del paístengan oportunidades para realizar sus estu-dios básicos y logren concluir exitosamentesu enseñanza, el gobierno promueve la apli-cación de esquemas de apoyo diferenciadosque atienden distintas necesidades y contex-tos de los alumnos. El instrumento fundamen-tal para llevar a cabo esta tarea son los pro-gramas compensatorios.

Gracias a estos programas, en las zonasrurales e indígenas de todo el territorio nacio-nal se distribuyen útiles y mobiliario escolara los niños. Se estimula el arraigo y el trabajode los docentes en clase y se capacita a losdistintos agentes educativos: docentes, super-visores y directores. A estas actividades sesuma la construcción y rehabilitación de loscentros educativos.

La operación de estos programas ha con-tribuido a disminuir las condiciones adver-sas que impiden a los niños un adecuadoaprovechamiento escolar y que dificultan elproceso educativo en las comunidades másmarginales.

El reconocimiento de la labor y la pre-sencia permanente del docente en las comu-nidades más aisladas y con las mayores ca-rencias constituye otro aspecto importante delos programas compensatorios. Los padres defamilia son los encargados de vigilar el des-envolvimiento de los docentes y de otorgarlos estímulos correspondientes a los maestros.

A partir de 1997 los docentes que labo-ran en las escuelas multigrado reciben una ca-pacitación especializada para desarrollar las

competencias docentes básicas y el dominiode la metodología requerida para trabajar in-tegralmente con niños de diferentes edades yniveles de conocimientos. De este modo, losdocentes adquieren las habilidades teóricas,técnicas y operativas suficientes.

Adicionalmente, los maestros vienen sien-do habilitados para integrar proyectos esco-lares en los centros educativos, para acrecen-tar la capacidad de gestión de manera que lespermita identificar y solucionar problemas dela administración y la operación escolar quecon frecuencia limitan los alcances del apren-dizaje de los niños.

Estos programas de compensación tienenla capacidad para auspiciar la formación deespacios donde los padres de familia puedenparticipar y así contribuir a mejorar las con-diciones en las que sus hijos estudian. Se tra-ta de que administren y decidan, previa ca-pacitación, sobre el destino de los recursosque pueden emplear para mejorar la infraes-tructura de las escuelas, así como el otorga-miento de estímulos destinados a alentar laasistencia regular de los docentes en comuni-dades aisladas.

BRASIL

En 1982 se inició en Brasil un proceso de di-fusión de innovaciones en gestión escolar quese basó fundamentalmente en la implantaciónde tres categorías de innovaciones: (i) transfe-rencia directa de recursos hacia los colegios;(ii) elección del director; y, (iii) creación decolegiados14. Estas innovaciones buscabanuna gestión más democrática, participativa ydescentralizada, dada la baja escolaridad dela población y la lenta expansión del sistemaeducativo. Entre las posibles razones de la ele-vada ineficiencia del sistema educacional des-tacan los problemas de gestión. Hay eviden-

14 El colegiado es una junta escolar compuesta porpadres, maestros y representantes de la comuni-dad. Los colegiados tienen diversas responsabilida-des que varían entre estados. Generalmente se en-cargan de administrar recursos para el manteni-miento de las escuelas y la adquisición de materialde enseñanza. En algunos casos también eligen aldirector de la escuela.


cias de que el mal desempeño educacionalen Brasil está más ligado a la ineficiencia enel uso de los recursos que propiamente al vo-lumen de recursos utilizados15.

Las innovaciones de la primera catego-ría tenían por finalidad estimular la autono-mía financiera de los centros educativos através de la transferencia de recursos. Estopermite a los colegios decidir sobre la mejorforma de asignar sus recursos, responsabili-zándose por hacerlo del modo más eficienteposible. Los recursos monetarios son trans-feridos directamente a la escuela que, con-secuentemente, pasa a tener pleno conoci-miento sobre su restricción presupuestal y lalibertad para asignar estos recursos de la for-ma que juzgue más conveniente, a pesar deestar sujeta a ciertas restricciones. Éstas sonde dos tipos: no está permitido utilizar estosrecursos para el pago de personal (salarios,bonificaciones u otros incentivos moneta-rios), y parte de estas transferencias están vin-culadas a proyectos específicos que puedenser tanto de iniciativa de la escuela como dela Secretaría de Educación. En este caso, losrecursos sólo pueden ser gastados en activi-dades e insumos necesarios para el desarro-llo de proyectos específicos16.

La segunda categoría está formada porlas transformaciones en la gestión escolar li-gadas a la designación del director del cole-gio. Los criterios exigidos para la elección deldirector son: (i) nivel de escolaridad; (ii) ex-periencia en el área de administración esco-lar; (iii) tiempo de magisterio o de serviciopúblico; y, (iv) inclusión en el cuadro magis-terial. Se introdujeron nuevos métodos parala selección del director de los centros edu-cativos, que variaron desde concursos hastamétodos basados en elecciones en las cua-les tanto funcionarios del colegio como los

padres de familia y alumnos mayores de 16años tienen derecho de voto.

La tercera categoría está formada por lastransformaciones dirigidas a organizar e insti-tucionalizar una gestión participativa, en lacual se incluye a los docentes, funcionarios,padres de familia, alumnos y demás miem-bros de la comunidad local. Estas innovacio-nes conducen básicamente a la implantaciónde un colegiado o consejo escolar, órgano res-ponsable de coordinar y evaluar las activida-des pedagógicas, administrativas y financie-ras de los centros educativos. Es el encargadode fiscalizar el uso de los recursos financierosde la caja escolar, supervisar las inversionesen infraestructura, el movimiento de personaly el proceso de evaluación del desempeño dela escuela.

Sin embargo, estas tres innovaciones ex-plican solamente la mitad de la modesta me-joría del desempeño educacional ocurrida enBrasil durante la década de los ochenta.

Debido a esto, el gobierno de Brasil con-tinuó haciendo reformas en el sistema educa-tivo. Así, en los últimos diez años ha dado im-portantes pasos en su sistema educativo des-de uno de los más injustos e ineficientes delmundo a uno más equilibrado. En este perío-do se han logrado impresionantes progresosen mejorar la eficiencia y calidad de la edu-cación pública.

El objetivo principal del gobierno de Bra-sil es lograr que todos los niños reciban unaeducación de calidad y garantizar que todoslos niños menores de 8 años tengan una edu-cación de aceptable calidad antes del 2015.Para tal fin se identificó al docente como eldeterminante principal del resultado estudian-til. Por tal motivo, las siguientes iniciativas hansido tomadas en cuenta:

• Incrementar el salario de los docentes.• Un nuevo plan de carrera que da ma-

yor importancia al desempeño del do-cente (demanda mayor calificación ycertificaciones).

Estas medidas han traído como conse-cuencia la reducción de la repetición estu-diantil y están reduciendo la deserción esco-lar, particularmente entre los estudiantes debajos ingresos y en las regiones pobres del

15 Paes de Barros, Ricardo y Rosane Mendonca: Elimpacto de tres innovaciones institucionales en laeducación brasileña. Washington, D.C.: BID, 1997.Documento de Trabajo R-301.

16 En general, los recursos son destinados a tres áreas:mantenimiento de edificios y equipo, materialesdidácticos y materiales de consumo. Si bien elvolumen de recursos transferidos varía según elestado, la meta es alcanzar los 300 dólares poralumno por año.


Brasil. Se ha identificado que las habilida-des, la cultura y la motivación de los docen-tes son la base para disminuir los problemasde distorsión de edad-grado y el bajo apren-dizaje de los niños.

Adicionalmente, se ha identificado que labaja calidad de los docentes y la prevalenciade las prácticas de enseñanza pobres son fac-tores que continúan contrarrestando el pro-greso educativo. Existen también grandes di-ferencias en el desempeño de los estudiantes,dependiendo de la región donde se encuen-tren y del sistema escolar (privado, estatal ymunicipios) de dicha región.

GUATEMALA

En la actualidad Guatemala17 está aplican-do el Programa Nacional de Autogestión(PRONADE), que se basa en la alianza depadres, maestros, autoridades educativas, lí-deres comunitarios y representantes de di-ferentes sectores.

Cabe destacar que este programa se ini-ció con el proyecto piloto Sab bé (en Kaqchie-kl) en 1993, con la apertura de veinte escue-las de autogestión en Chimaltenango.

La misión de PRONADE es aumentar lacobertura y mejorar la calidad de los servi-cios educativos en el área rural18 (aldeas, ca-seríos, parajes y cantones). Esto se logra do-tando de recursos financieros a comunida-des organizadas en comités educativos—COEDUCA—, los que administran el ser-vicio escolar en forma descentralizada, for-taleciendo la autogestión comunitaria.

La primera alianza entre padres y maes-tros surge de la necesidad de descentralizarla administración de las escuelas en comuni-dades dispersas. PRONADE aparece como in-termediario entre el Ministerio de Educación(MINEDUC) y los COEDUCA. Su aporte con-siste en sistematizar y coordinar todo el pro-ceso. Durante él se detecta la necesidad decontactar y contratar asistencia técnica yacompañamiento in situ para los actores lo-cales, lo que representa la formación de unaalianza con instituciones de servicios educa-tivos —ISE19—.

Una de las fortalezas del programa radi-ca en que la reflexión y análisis sobre las si-tuaciones que afectan a las comunidades se

realiza entre las personas directamente afec-tadas. El desarrollo del programa local esacompañado por instituciones educativas dediversa naturaleza que se encargan de la ca-pacitación en procesos de gestión y adminis-tración. Personal de PRONADE asume elmonitoreo y supervisión local y central.

El desarrollo de alianzas para la autoges-tión educativa en Guatemala está contribuyen-do a incrementar la cobertura con calidad enel área rural y a resolver el antiguo problemade nombramiento de maestros en forma cen-tralizada. Tal es el caso de comunidades tanaisladas que aunque el ministerio firmaba va-rias veces nombramientos para ocupar esasplazas, el cargo nunca era ocupado. A pesarde contar con edificio escolar, no se conse-guía que un maestro nombrado desde la ca-pital fuera a dar clases hasta sus dispersas al-deas o no lograban retener a los maestros quellegaban hasta ellas.

Muchas veces los maestros eran nom-brados a lugares lejanos de sus comunida-des de origen, lo que castigaba su ya bajosalario con gastos de hospedaje, alimenta-ción y transporte y repercutía en su asisten-cia regular a la escuela, por las dificultadesde movilización para visitar a su familia yretornar al trabajo. Todo esto repercutía enel aprendizaje, ya que además de la faltade presencia constante del maestro se afec-taba la pertinencia cultural pues, por lo re-gular, se trataba de docentes que procedíande diferentes departamentos, no conocíanel idioma, las costumbres ni necesidades delas localidades adonde eran nombrados des-de el nivel central.

PRONADE aplica una estrategia de des-centralización que busca la participación de

17 Castañeda, Miriam y Eva Sazo de Méndez: Alian-zas entre el sector público, sector privado y lacomunidad para el incremento de cobertura edu-cativa en el área rural. Guatemala, 1998.

18 La mayoría de estas regiones se han visto tradicio-nalmente postergadas del servicio educativo, entreotras razones por su dispersión y difícil acceso.

19 Instituciones participantes: empresas privadas,ONG, alcaldías, fundaciones locales o nacionales,organismos de cooperación internacional, fondosde inversión, asociaciones de investigación, orga-nizaciones indígenas.


los padres de familia en la administración delas escuelas mediante:

• La contratación de maestros20.• La definición del calendario y horario

escolar.• La provisión de insumos educativos.

Cada COEDUCA cuenta con personeríajurídica, lo que le permite administrar en for-ma descentralizada su servicio escolar confondos asignados por el MINEDUC para con-tratación y pago de maestros de la comuni-dad o localidades cercanas y la provisión delos servicios previstos en el convenio.

Para asegurar la calidad y pertinenciacultural de la enseñanza se desarrolló un pro-grama de actualización permanente destina-do a todos los actores sociales que partici-pan en la alianza, en especial para los do-centes de las escuelas de autogestión. Otrosbeneficios del programa son que los miem-bros de la junta directiva del COEDUCA re-ciben capacitación en procesos de autoges-tión, administración de fondos, manejo dechequeras, presentación de liquidaciones yotras actividades afines.

Además, el programa asegura la pertenen-cia cultural de la escuela, ya que se cuentacon un maestro de la localidad o de otra cer-cana, que conoce el idioma, costumbres yotras características de la comunidad; y se pro-mueven metodologías actualizadas, particu-larmente en la enseñanza de lectura, escritu-ra y matemática; manejo apropiado de aulamultigrado y grupos bilingües.

Los padres, además de apoyar el incremen-to de la cobertura escolar de los niños de sucomunidad, pueden cooperar con el procesode autogestión educativa y reducir el costo desupervisión a través de las siguientes acciones:

• Gestionar o proporcionar el local dondefuncionará la escuela y adquirir el terre-no donde podría construirse el edificio es-

colar. Además, cuidar que las instalacio-nes no representen peligro para los niñosy que cuenten con condiciones higiéni-cas mínimas.

• Informar periódicamente a la comunidaddel manejo de los fondos y la administra-ción del servicio escolar.

• Planificar el calendario y horario escolarde manera que se asegure la asistencia ypermanencia de los niños todo el año.

• Formular un plan de autogestión educa-tiva anual para mejorar progresivamen-te la calidad de los servicios y controlarsu ejecución.

• Aportar ideas y promover la interacciónde personas de la comunidad.

• Administrar recursos en forma honesta yeficiente.

Los actores de las alianzas tienen las fun-ciones específicas que se detallan en el cua-dro de la página siguiente.

Logros del programa21

• En comparación con escuelas tradiciona-les, las escuelas de este programa logranuna mayor retención de los alumnos en losprimeros grados de la enseñanza básica.

• Los alumnos leen mejor.• La mitad de los docentes trabajan con

éxito en salas multigrado y se desarrollauna mayor interacción en pequeños gru-pos de alumnos.

• Los docentes aplican una metodologíaactiva de enseñanza.

• Impacto positivo sobre la actitud de lospadres respecto de la escuela y la ense-ñanza recibida por sus hijos.

• Estas escuelas disponen de una cantidadconsiderablemente mayor de material deinstrucción.

Obstáculos importantes

• Dispersión y aislamiento de las comuni-dades rurales; éste es uno de los retos másimportantes que hay que enfrentar parabrindar el acompañamiento cercano ymonitoreo necesarios para fortalecer yconsolidar el proceso de autogestión.

• Resistencia de los sindicatos magisteria-les y de algunos supervisores oficiales ha-

20 El presupuesto de PRONADE incluye el pago desalario de maestros de acuerdo con el incrementode cobertura establecido en las metas de 1996-2000. Es decir, el gobierno central fija la remunera-ción del maestro.

21 PREAL, mejores prácticas. Guatemala. Sitio web.


cia el programa de autogestión porque es-capa a su control y tiene una organiza-ción no tradicional.

COLOMBIA

El Programa Escuela Nueva nació en Colombiaen 1975 para dar respuesta a la problemática

rural, y es una alternativa para disminuir lasdeficiencias de la escuela rural tradicional. Lasprimeras escuelas experimentales estuvieronubicadas en Pamplona (norte de Santander).

La Escuela Nueva fue organizada en 1975y se desarrolló a partir de tres etapas:

• Innovación local y departamental. Conapoyo de la Agencia para el Desarrollo

Principales funciones que cumple

• Dicta las políticas de cobertura y mejoramiento de la calidad de laeducación.

• Transfiere fondos a la unidad ejecutora para pago de maestros y ad-quisición de útiles escolares.

• Asigna fondos para la administración del programa.• Firma convenios con las ISE encargadas de proporcionar asistencia

técnica a los comités educativos y la comunidad en general.

• Aplica las políticas del MINEDUC.• Da los lineamientos generales para las escuelas de autogestión.• Determina los lugares que se cubrirán.• Califica a las ISE y evalúa su desempeño.• Evalúa los resultados del programa.• Asigna los recursos financieros y controla su ejecución.• Coordina con los actores que participan en las alianzas; supervisa y

controla los procesos y los resultados del programa de autogestión:– Financiamiento a COEDUCA a través de transferencia de fondos

del MINEDUC.– Asesoría a COEDUCA para la contratación de maestros.– Identificación, calificación y selección de ISE para identificar, or-

ganizar y legalizar COEDUCA.– Control y evaluación de resultados de los productos encargados

a las ISE.– Coordinación con otras dependencias del MINEDUC.

• Identifica comunidades sin servicio escolar e interesadas en ingresaral programa de autogestión.

• Organiza y legaliza los COEDUCA.• Monitorea a las escuelas de autogestión, fase que incluye asistencia

técnica en actividades de monitoreo, capacitación, evaluación y rea-limentación.

• Coordina con autoridades locales de educación y autoridades civiles.

• Administrativas: contrata y paga a maestros; lleva registros conta-bles y rinde cuentas al PRONADE; se encarga del mantenimiento ycontrol de la escuela y sus inventarios; se responsabiliza por el con-trol y asistencia del maestro y los niños; define el calendario y hora-rio escolar, entre otros.

• Operativas: se encarga de los traslados desde la municipalidad ydistribución local de algunos insumos (textos escolares, ayuda ali-mentaria).

• Los educadores de las escuelas de autogestión reciben capacitaciónpara formar equipo con el comité de padres y otros líderes para elfuncionamiento del servicio escolar y participar en el desarrollo deotras actividades comunitarias relacionadas con la educación.

Actores de las alianzas

MINEDUC

Unidad ejecutora(PRONADE)

ISE

COEDUCA

Docentes


Internacional, se instalaron 500 EscuelasNuevas en tres regiones. En esta etapa,realizada entre los años 1975 y 1979, sediseñó el programa, se produjeron los ma-teriales para docentes y niños y se esta-blecieron procedimientos administrativosy financieros.

• Implementación nacional. Entre 1979 y1986, el programa se llevó a 3000 escue-las con el apoyo financiero de las regio-nes, el Banco Interamericano de Desarro-llo y organizaciones privadas de Colom-bia (Federación Nacional de Cafeteros yFundación para la Educación Superior).

• Universalización. A partir de 1987 el pro-grama se convirtió en uno de los pilaresdel plan nacional para erradicar la pobre-za, coincidiendo con la política de des-centralización en todo el país y llegó aaproximadamente las 30 000 escuelas.

Son dos las hipótesis fundamentales delPrograma Escuela Nueva. La primera, que paraintroducir cambios en la educación del niñose necesita alterar e innovar la capacitaciónde los maestros, la estructura administrativa,además de la relación con la comunidad. Lasegunda, que el diseño de un programa inno-vador debe incluir estrategias que permitan irexpandiéndose22.

El programa Escuela Nueva es un siste-ma de educación primaria que integra en for-ma sistemática los diversos componentes delproceso educativo: estrategias curriculares,capacitación docente, seguimiento, adminis-tración escolar y comunitaria, con el fin deofrecer el ciclo primario completo y produ-cir mejoras cualitativas en la educación ensectores rurales apartados. Su estrategia in-cluye el aprendizaje activo, centrado en elalumno; currículo pertinente basado en lacotidianidad del niño; calendarios y sistemasde promoción y evaluación flexibles; relaciónmás cercana entre la escuela y la comunidad;dotación a las escuelas de guías de aprendi-zaje y bibliotecas, y capitación docente paramejorar sus prácticas pedagógicas.

El programa se caracteriza por:

• El uso de materiales de instrucción espe-ciales para estimular la aplicación prácti-ca de lo que se estudia en la vida comu-nitaria rural.

• El aprendizaje se realiza entre pares; losestudiantes mayores ayudan a los másjóvenes.

• Las escuelas tienen rincones de aprendi-zaje centrados en distintas áreas de co-nocimiento y una pequeña biblioteca.

• El diseño de actividades para involucrara los padres.

• La formación de valores democráticos yparticipativos.

• La aplicación de criterios de promociónflexible, no automáticos.

• El trabajo con profesores especialmentecapacitados.

• La adecuación del currículo a la reali-dad rural.

Los colegios Escuela Nueva son multi-grado; en ellos, uno o dos maestros se en-cargan de todos los grados de primaria. Losmaestros son responsables de la enseñanzade los alumnos en los diferentes grados, danal profesor mayor flexibilidad en las salas declase para atender a los estudiantes que ne-cesitan ayuda adicional y los textos de ins-trucción se convierten en una herramientainvalorable. Adicionalmente, esto tambiénpermite tener tiempo extra para dedicárseloal primer grado, cuyos alumnos están apren-diendo a leer y escribir.

Los objetivos de Escuela Nueva son trans-formar mediante una innovación educativadesarrollada por pedagogos colombianos lasdesventajas de la escuela rural (material es-caso, aula única y uno o dos maestros paraalumnos de edades y niveles diferentes) en unaexperiencia positiva, desarrollando en los ni-ños la autonomía, la responsabilidad y el tra-bajo en equipo.

El programa se basa en los siguientes dospilares:

• La capacitación docente. Se busca cam-biar el papel del docente transformándo-lo en guía, orientador y evaluador de losprocesos de aprendizaje, evitando gas-

22 Herrera, Martha Cecilia: Modernización y EscuelaNueva en Colombia, 1992. Serie Educación y Cul-tura.


tar tiempo innecesario en instruccionesrutinarias.

• La participación de la comunidad en ac-tividades de la escuela.

La palabra clave del método es el au-toaprendizaje, supuestamente posible graciasa las guías, que cubren matemática, cienciasnaturales, ciencias sociales y lenguaje. Los es-tudiantes avanzan a su propio ritmo y progre-san según sus capacidades y el tiempo de quedisponen, deteniéndose en los temas que másles interesan o que les resulta difícil entender.Cuando llega la época de cosecha puedenausentarse para ayudar a sus padres y reto-mar luego el curso donde lo habían dejado.Esto ha permitido reducir el número de repe-tidores y limitar la deserción escolar, un fenó-meno corriente en las pequeñas comunida-des rurales, donde la mitad y a veces hasta75% de los niños no frecuentan la escuela ola abandonan al cabo de dos años.

La gran ventaja es que las guías puedenser replicadas fácilmente por maestros con pocacalificación y dan a los alumnos un gran mar-gen de autonomía. La capacitación de los pro-fesores es un punto fundamental del sistema,pues deben aprender a aplicar un material edu-cativo nuevo que estimula la participación delos alumnos y de la comunidad, y abandonarel papel tradicional del maestro autoritario ymero transmisor de conocimientos. Otro de lospilares de Escuela Nueva es que la enseñanzase adapta a la situación local y al modo de vida

de la comunidad. Los padres y otros miembrosdel pueblo participan regularmente en las acti-vidades escolares, mejorando las instalaciones,aportando materiales didácticos e incluso ase-sorando al maestro en los cursos.

Diversas experiencias indican que EscuelaNueva ha hecho aportes significativos a laexpansión de la educación rural, la reducciónde la deserción escolar y ha tenido un impac-to positivo significativo en los aprendizajes delos estudiantes. De hecho, los alumnos de estaescuela obtuvieron en 1998 mejores resulta-dos que los de las escuelas urbanas de ciuda-des pequeñas23. Se observa también que enestas escuelas la participación de la comuni-dad es significativamente superior a la encon-trada en escuelas tradicionales y que los re-sultados positivos se han logrado a un costounitario por estudiante semejante al de lasescuelas tradicionales. Sin embargo, paramejorar los resultados de la Escuela Nueva esnecesario considerar el salario de los profe-sores y sus condiciones de trabajo.

Por sus resultados en el mejoramiento dela práctica pedagógica y la motivación de losmaestros, así como por sus logros en la cuali-ficación de los aprendizajes de los niños, haservido de referencia e inspiración en la defi-nición de políticas educativas en varios paí-ses de la región.

23 PREAL, mejores prácticas. Proyecto: Escuela Nue-va, Colombia. Sitio web.


1 LA CARRERA DEL PROFESORADOSEGÚN LA LEY Y LA REALIDAD

El régimen laboral de los docentes está esta-blecido en la Ley del Profesorado (Ley 24029,de 1984, modificada por la Ley 25212, de1990) y su Reglamento (DS 19-90-ED del 19de julio de 1990), aplicándose también de ma-nera supletoria las disposiciones del DL 276(1984), Ley de Bases de la Carrera Adminis-trativa del Sector Público. Se trata de un siste-ma jerarquizado al que los profesores debeningresar cumpliendo determinadas formalida-des por el nivel más bajo de la carrera para irascendiendo a lo largo de su vida profesio-nal, durante la cual gozan de estabilidad la-boral absoluta en su puesto de trabajo.

EL RÉGIMEN ESTABLECIDO POR LA LEYDEL PROFESORADO

Las normas más importantes del régimen es-tablecido por la Ley del Profesorado y su Re-glamento son las siguientes:

Ingreso a la carrera docente

De acuerdo con la ley y su reglamento, el in-greso a la carrera se realiza por nombramientoluego de un proceso de evaluación a cargo decada repartición desconcentrada del MED, queal momento de expedirse la ley eran las direc-ciones departamentales de educación. Cada

instancia encargada del nombramiento debíaconformar un comité de evaluación, en los quetenía que participar un representante de las or-ganizaciones sindicales. Estos comités evalua-ban a los postulantes y resolvían los reclamospor los resultados.

Los órganos desconcentrados debían de-terminar las plazas vacantes para las cualesse realizarían nombramientos. Después de laevaluación se asignarían las plazas, para locual la ley dispone una ventaja para los pos-tulantes que al graduarse hubieran ocupadolos dos primeros puestos en el instituto supe-rior: ellos deben tener preferencia para esco-ger la plaza disponible de su jurisdicción.

La ley dispone que las plazas a ser cubier-tas con nombramientos son principalmente lasubicadas en las zonas rurales o urbanas de me-nor desarrollo relativo de la región de origen delprofesor (artículo 34-L), entendiéndose que lasplazas ubicadas en las zonas urbanas se cubríande preferencia con reasignaciones a solicitud dedocentes que ejercían en zonas del interior. Deese modo, la ley respondía a lo que ha sido latradición en el magisterio nacional: los docen-tes ingresaban a la carrera ocupando primero ysólo por unos años las plazas disponibles en laszonas más apartadas, para luego solicitar su rea-signación a centros urbanos.

Estructura de la carrera y los ascensos

La carrera docente reconoce cinco niveles(véase cuadro 1). El inicio se da en el Nivel I

Capítulo II

DIAGNÓSTICO LEGAL INSTITUCIONAL


del Área de la Docencia y concluye en el Ni-vel V de aquélla o del Área de la Administra-ción de la Educación24. Para un docente, laimportancia de los niveles radica en que acada nivel le corresponde una remuneracióndiferente y la posibilidad de asumir cargos másimportantes (los cargos de director y subdi-rector requieren de docentes de determinadonivel). El nivel en el que se encuentra un do-cente depende principalmente de sus años deservicio, debido a que existen períodos míni-mos de permanencia dentro de cada uno deéstos. El ascenso del Nivel I al Nivel II es au-tomático después de cinco años de permanen-cia, mientras que los ascensos después delNivel II se otorgan a solicitud de los docentesy de manera selectiva (artículo 43-L), previaevaluación del cumplimiento de requisitostales como haber aprobado cursos de perfec-cionamiento o de especialización (artículo 44-L), además de un tiempo mínimo de años deservicios. Según las normas, las evaluacionespara ascender deben realizarse en los meses

de setiembre y octubre, asignándose el nue-vo nivel el 1 de enero del año siguiente (artí-culo 191-R).

Cabe señalar que la carrera es por nive-les y no por cargo; por ello, los ascensos noimplican un cambio de función. Para la ocu-pación de cargos directivos (director y sub-director de centros educativos) la ley esta-blece un procedimiento por el cual, una vezdeclarados vacantes los cargos, se debe con-vocar a concurso, a cargo de un comité deevaluación, que debe llevarse a cabo en dosfases. En la primera fase, a realizarse en no-viembre de cada año, tienen derecho a par-ticipar sólo los profesores del mismo centroeducativo. En la segunda fase, a efectuarseentre febrero y marzo, participan los profe-sores en servicio procedentes de cualquierlugar del país (artículo 150-R).

El requisito del título pedagógico

De acuerdo con el Reglamento de la Ley delProfesorado, sólo se permite el ingreso de pro-fesores no titulados en las circunstancias enlas que no se puede cubrir los puestos vacan-tes con docentes titulados (artículo 268-R). Entales casos, los docentes ingresan por “nom-bramiento interino”, luego de una evaluación,que debe constar de una prueba escrita.

Los docentes no titulados con nombra-miento interino se agrupan en cinco niveles,que se identifican con las letras “A” hasta la“E”, en función del grado de estudios logrado(véase cuadro 2). De esa manera, los docen-tes que, habiendo terminado la carrera, toda-vía no han llegado a obtener su título profe-sional, pertenecen al grupo que se identificacon la letra “A” y se convierten en el grupode mayor jerarquía dentro de éstos, mientrasque aquellos que se desempeñan como do-centes pero que sólo cuentan con secundariacompleta tienen asignada la letra “E”, que esla menor calificación que permite la ley a unapersona reconocida como docente.

Aunque estos docentes no pertenecen ala carrera, gozan de casi todos los derechoscontenidos en la Ley del Profesorado “quesean compatibles con su situación de docen-tes sin título pedagógico” (artículo 67-L), comopor ejemplo vacaciones, reconocimiento detiempo de servicios y otros25. Estos docentes

Cuadro 1Niveles de la carrera pública del

profesorado para los docentes titulados

Nivel Tiempo mínimo de permanencia

I 5 añosII 5 añosIII 5 añosIV 5 añosV Indefinido

Fuente: Reglamento de la Ley del Profesorado (DS 19-90-ED).

24 Esta área involucra un ascenso adicional de losdocentes que les permite llegar a desempeñarsecomo especialistas en educación, sistemas de esta-dística, inspectoría, investigación, planificación,racionalización y personal en los aparatos admi-nistrativos de la educación (Ministerio, Direccio-nes Regionales y USE). En la práctica, los mejoreselementos son llevados a la administración de laeducación para engrosar la burocracia.

25 El artículo 67 de la Ley declara expresamente queestos docentes tienen derecho a todas las garantíascontenidas en el Capítulo IV del Título II, quecontiene los derechos y deberes de los docentespertenecientes a la carrera.


rrera al Nivel III si cuentan con más de cator-ce años de servicio y al Nivel II si cuentancon siete a catorce años de servicio. Las re-muneraciones de estos docentes se regulan poruna escala especial según los grupos estable-cidos por el artículo 278-R.

Reasignaciones

La reasignación es el cambio a otra área geo-gráfica, manteniéndose el mismo nivel de lacarrera. Según el reglamento, las reasignacio-nes tienen lugar siempre previa publicaciónde plazas vacantes (artículo 224-R). Salvo loscasos de excepción27, las reasignaciones siem-pre se realizan a solicitud del docente, deacuerdo con las siguientes causales:

• Interés personal. La aplicación de estacausal de reasignación requiere de laevaluación del expediente del docente.Si éste desea su traslado a una capitaldel departamento, requiere haber cum-plido por lo menos tres años de serviciosdocentes. Si quiere ser reasignado a Limao el Callao necesita contar con cincoaños de servicios.

• Unidad familiar. Pueden recurrir a estacausal los cónyuges, los padres viudos olos hijos que son el sostén de padres an-cianos o incapacitados que tengan comolugar de residencia uno distinto del dela plaza del docente. Se exige que el do-cente tenga un año de servicio en supuesto.

• Razones de salud. Esta causal procedeen tres supuestos: cuando la enferme-

Cuadro 2Niveles de la carrera pública delprofesorado para los docentes

no titulados

Nivel Estudios requeridos

A Estudios pedagógicos concluidosB Título profesional no pedagógicoC Estudios pedagógicos no concluidosD Estudios no pedagógicos del nivel su-

perior educativoE Secundaria completa*

* Su contratación se da en caso excepcional y sólo en zonasrurales.Fuente: Reglamento de la Ley del Profesorado (DS 19-90-ED).

tienen derecho a ser reubicados en las vacan-tes que se produzcan (artículo 67-L) y adquie-ren estabilidad laboral a los tres años de pres-tar servicios en zonas rurales, cinco en capi-tales de provincias y diez en Lima (artículo271-R).

La diferencia principal entre los docen-tes no titulados y los titulados está relacio-nada con sus remuneraciones. Así, la mayorremuneración que puede recibir un docenteno titulado es equivalente a la menor remu-neración que puede recibir un docente titu-lado (que es la correspondiente al grupo ocu-pacional técnico de la administración públi-ca, grupo de menor nivel que el Nivel I delos docentes con título). Existe el caso excep-cional de los docentes bilingües26 sin título,que pueden llegar a recibir una remunera-ción similar a la del Nivel I de los docentestitulados mientras enseñen en centros de edu-cación bilingüe.

Una diferencia adicional que se encuen-tra entre estos dos grupos de docentes tieneque ver con las facilidades que se les brin-dan para su reasignación. El sistema esta-blece más trabas para el movimiento de do-centes no titulados. Así, sólo se pueden mo-vilizar dentro del área rural después de tresaños de servicios; a una capital de provin-cia después de cinco años de servicios; y, aLima o el Callao, sólo después de diez añosde servicios.

Los docentes no titulados que obtengansu título durante su servicio ingresan a la ca-

26 La ley define a un docente bilingüe como aquel“que, además del Castellano, domina la lenguavernácula de los educandos del Centro o ProgramaEducativo donde labora desarrollando programascurriculares de Educación Bilingüe”.

27 Las reasignaciones que se efectúan sin pedido deldocente son calificadas por las normas como ex-cepcionales, y se dan por dos razones: (i) por racio-nalización, como consecuencia de un proceso dereestructuración, supresión o adecuación total oparcial del centro educativo; y, (ii) como medidadisciplinaria, luego de un proceso administrativocontra los docentes que hayan provocado situacio-nes “que alteren el clima organizacional”.


dad impide al servidor el desempeño delcargo en el lugar de origen y requiereatención médica permanente en el lu-gar de destino; cuando el docente hahecho uso máximo de doce meses delicencia por la enfermedad y a pesar deello requiere asistencia médica en un lu-gar distinto; y por necesidad de aten-ción médica especializada del docen-te, cónyuge, hijos o padres. Esta reasig-nación puede tener lugar en cualquierépoca del año, previa calificación de lascausas que la motivan, realizada por losmédicos de los órganos de origen y dedestino.

• Evacuación de emergencia. El reglamen-to señala que el profesorado “tiene dere-cho a reasignación por evacuación encasos de emergencia por causas de aten-ción impostergable de carácter políticosocial y desastre de la naturaleza que po-nen en peligro la integridad física del pro-fesor”. Esta causal de reasignación fuepensada más para la emergencia políticaque para aquélla motivada por causasnaturales. El reglamento fue aprobado en1990, cuando los docentes rurales de lasierra y ceja de selva eran víctimas delterrorismo.

• Representación sindical. Procede a soli-citud de la parte interesada y a propuestade la organización sindical.

El reglamento establece la prioridad quetiene la reasignación de los docentes que la-boran en zonas de menor desarrollo relativo,de emergencia o zonas de frontera. Con el finde atender prioritariamente estas solicitudes,se debe destinar anualmente 20% de las pla-zas (artículo 236-R).

Las normas reglamentarias expedidas porel MED ratifican estas disposiciones. La RM1174-91-ED, Reglamento de Reasignacionesy Permutas, establece hasta 30 puntos adicio-nales para los docentes provenientes de zo-nas especiales. Esta norma señala un detalla-do procedimiento para realizar las asignacio-nes, en el que destaca la exigencia de reali-zar un acto público para adjudicar las plazasvacantes a los docentes solicitantes que fue-ron evaluados.

LAS MODIFICACIONES

Aspectos muy importantes del marco nor-mativo establecido por la Ley del Profeso-rado y su Reglamento han sido modificados,aunque no de manera expresa, por el efec-to de leyes posteriores y las distintas prácti-cas administrativas que se aplican en el in-terior del país.

Leyes posteriores

Las leyes que modifican la Ley del Profesora-do y su Reglamento son principalmente las le-yes anuales de presupuesto, que año a añocontienen distintas normas que afectan de ma-nera importante el sistema de nombramientos,ascensos y remuneraciones (véase cuadro 3).Las disposiciones contenidas en la ley anualde presupuesto tienen vigencia sólo duranteun año. Así, nadie puede saber qué tipo dedisposición contendrá la ley de presupuestodel siguiente año.

Por otro lado, el sistema de nombramien-tos ha sido afectado también por las sucesi-vas leyes que autorizan al MED para convo-car directamente a concurso para la cober-tura de todas las plazas vacantes disponibles,en un procedimiento distinto del estableci-do por la Ley del Profesorado. La expediciónde estas leyes no es algo que ocurra de ma-nera regular, pues responde a iniciativas delCongreso.

El cuadro 3 muestra las leyes expedidasen los últimos cinco años que tienen conse-cuencias sobre aspectos centrales del régimende carrera docente.

Prácticas administrativas diversas

También alteran de manera importante estemarco legal las distintas prácticas y normati-vas especiales que adoptan las direcciones deeducación del interior del país, en muchoscasos desconociendo el reglamento y las di-rectivas del MED. Según los funcionarios delMED que fueron entrevistados, las divergen-cias se concentran especialmente en los pro-cedimientos que se siguen para las reasigna-ciones y contrataciones temporales. Ello sedebe a que la sede central del ministerio tie-ne una autoridad limitada sobre las direccio-


Cuadro 3Relación de leyes expedidas en los últimos cinco años

Año Leyes de presupuesto Leyes de concursos ynombramientos

1994 Ley 26268: Se prohíben los nombramientos y reasigna-ciones en plazas vacantes en todo el sector público, perose exonera expresamente el caso de los docentes.

Ley 26368 (20/10/94): Autorizaal MED a nombrar automática-mente a los profesores contra-tados y a convocar a concursopara nombrar docentes en lasplazas restantes.

1995 Ley 26404: Se prohíben los nombramientos y reasigna-ciones en todo el sector público, pero se exonera expre-samente el caso de los docentes.Se permite contratar a personal de guardianía, portería ylimpieza para centros educativos.El Poder Ejecutivo regula por decreto supremo los reajus-tes de las remuneraciones, bonificaciones y beneficios.

1996 Ley 26553: Se prohíbe efectuar nombramientos y rea-signaciones de personal, excepto por ascensos y reem-plazo de cargos directivos vacantes.Se permite renovar contratos existentes con docentes y ce-lebrar nuevos para los lugares donde resulten necesarios.Se permite contratar personal de guardianía, portería ylimpieza para los centros educativos.El Poder Ejecutivo regula por decreto supremo los reajus-tes de las remuneraciones, bonificaciones y beneficios.

1997 Ley 26706: Se prohíbe efectuar nombramientos. Se per-mite la “celebración de contratos de personal” (contra-tar personal de manera temporal) sólo si se cuenta conel financiamiento correspondiente.Los docentes contratados al 31/12/96 pueden suscribirnuevos contratos a partir del 1/3/97.El MEF aprueba por decreto supremo los reajustes de lasremuneraciones, bonificaciones y beneficios laborales.

1998 Ley 26894: Se prohíbe efectuar nombramientos y se re-piten normas similares a las del año anterior.Se añade: las acciones de personal de todo tipo (ascen-sos, reasignaciones, etcétera) sólo pueden efectuarse con-siderando la asignación presupuestaria prevista sin ge-nerar demandas adicionales con cargo a la Fuente deFinanciamiento Recursos Ordinarios.

Ley 26815 (21/6/97): Autoriza alMED a convocar a concurso pú-blico para cubrir las plazas do-centes orgánicas vacantes de cen-tros educativos a nivel nacional.(Nota: Las plazas docentes or-gánicas vacantes son las ocupa-das por docentes contratados.)

Ley 26974 (11/9/98): Autoriza alMED a convocar concurso pú-blico a nivel nacional para cu-brir las plazas docentes orgáni-cas vacantes en todos los cen-tros educativos del país.

1999 Ley 27013: Se prohíbe efectuar nombramientos y se re-piten las normas citadas de la ley del año anterior.Ley 27209 (31299): Nueva Ley de Gestión Presupuesta-ria. Todos los reajustes e incrementos de remuneracio-nes se fijan por decreto supremo refrendado por el Mi-nisterio de Economía y Finanzas.

Ley 27142 (18/6/99): Como laanterior, autoriza al MED a con-vocar a concurso similar al delaño anterior para cubrir las pla-zas docentes orgánicas vacan-tes en todos los centros educa-tivos del país.

2000 Ley 27212: Se prohíbe efectuar nombramientos y se re-piten las normas citadas para el año anterior.


nes regionales, como resultado de la situaciónindefinida del aparato estatal del interior delpaís en todos los sectores.

Las direcciones regionales de educacióndependen presupuestalmente de los Conse-jos Transitorios de Administración Regional(CTAR). Los CTAR se crearon en 1992 comoresultado de la intervención del GobiernoCentral sobre los disueltos Gobiernos Regio-nales, que habían sido creados durante elproceso de descentralización ejecutado porel gobierno anterior. El proceso asignaba alos ministerios un papel estrictamente nor-mativo para que los gobiernos regionales asu-mieran todas las funciones ejecutivas. Porello, toda la organización del MED en el in-terior del país fue transferida y se desvinculóde la sede central. Los CTAR se crearon comoorganismos transitorios para administrar elaparato estatal del interior del país, y fueronadscritos al Ministerio de la Presidencia comomedida provisional en tanto se definiera laestrategia de descentralización. En 1998, laLey Marco de Descentralización, Ley 26922,dispuso la incorporación de los órganos des-concentrados sectoriales a los respectivos mi-nisterios, por lo que toda la organización delsector educación del interior del país debíaregresar al MED, para su control directo comoórganos desconcentrados. Sin embargo, an-tes de que se inicie el proceso de transfe-rencia, el Decreto de Urgencia 030-98 or-denó mantener las direcciones en el ámbitode los CTAR.

Actualmente los CTAR son reguladospor el DS 010-98-PRES (1/8/98), norma queseñala que las direcciones regionales sec-toriales son “órganos desconcentrados delCTAR, responsables de ejecutar, orientar, su-pervisar y evaluar las acciones que en ma-teria sectorial les corresponde asumir deacuerdo a ley” (artículo 30) y que “tienenrelación técnico-normativa con los ministe-rios correspondientes y administrativa conel CTAR departamental de su ámbito”. Deacuerdo con ello, los directores regionalesde educación son designados por resoluciónsuprema del sector educación, entre unaterna propuesta por el presidente del CTARrespectivo (artículo 27, g). En caso de queun presidente de CTAR no envíe una terna,el MED designa, por resolución ministerial,

a un director regional interino. Aunque elMED está facultado para remover a los di-rectores regionales, debe actuar con caute-la y consideración debido a la dependenciaadministrativa de la dirección regional frenteal presidente del CTAR.

A continuación se describen las modifi-caciones más importantes en materia de in-greso, ascensos, reasignaciones y contratos.

Ingreso a la carrera

Las prohibiciones de nombrar nuevo perso-nal contenidas en las leyes de presupuesto delos últimos años han cerrado el acceso a lacarrera administrativa por la vía regular esta-blecida por la Ley del Profesorado, que era elnombramiento en una plaza rural. Ahora losdocentes sólo pueden ingresar a prestar servi-cios al sector público de la educación a tra-vés de contratos temporales o esperar que seconvoque un concurso nacional e intentar elacceso directo a cualquier plaza.

Este sistema de ingresos a través de con-cursos esporádicos ha eliminado el caminopor el cual los docentes entraban al serviciocumpliendo unos años de sacrificio en zonasdesfavorables con la expectativa de ser tras-ladados de manera preferencial cuando soli-citaran una reasignación. Los postulantes a losconcursos pueden, si obtienen un buen pun-taje, acceder a la plaza que elijan, aunque seubiquen en capitales de provincias y departa-mento. Lo que ha ocurrido en todos los con-cursos es que se llenan primero las plazas ur-banas y después las rurales, muchas de lascuales quedan vacantes y deben ser ocupa-das por docentes contratados que por lo ge-neral son postulantes que no aprobaron elexamen.

Los concursos se han llevado con grantransparencia y limpieza, así como los pro-cesos de adjudicación de plazas que siguenluego de la evaluación. Así, en el últimoconcurso se presentaron 110 000 postulan-tes para 23 000 plazas vacantes orgánicas(es decir, las plazas no ocupadas por nom-brados), sin que se registren quejas ni pro-testas. El cuestionamiento a los concursosperiódicos se refiere a las consecuencias delargo plazo de este método de captación depersonal.


En particular, para los docentes rurales larealización periódica de concursos tiene unimpacto negativo en dos aspectos. En primerlugar, los docentes rurales nombrados estánimpedidos de participar en ellos28. En segun-do lugar, los concursos ocasionan la suspen-sión de los procesos de reasignación, con elfin de que las autoridades de educación pue-dan efectuar un inventario de las plazas orgá-nicas vacantes. Todo ello contribuye a hacer-los sentir “varados”, como señalaron los do-centes en los grupos focales.

Reasignaciones

A pesar de los esfuerzos de la sede centraldel MED para uniformar las reasignacionesa nivel nacional, cada dirección regional tie-ne sus propias prácticas y procedimientos.Así, el MED expidió la directiva 56-99-OAAEpara regular la reasignación de docentes entodo el país en el año 2000, estableciendoel cronograma de fechas para la publicaciónde plazas, recepción de solicitudes, evalua-ción, etcétera. La directiva indica como baselegal vigente para estos procesos las normasdescritas en la sección anterior de este do-cumento. Sin embargo, esta directiva no seha cumplido en todos los lugares. En los gru-pos focales los docentes referían la existen-cia de irregularidades, como por ejemplo quelas autoridades locales no realizan evalua-ciones formales de las solicitudes de los do-centes, sino que asignan las pocas plazas quequedan después de los concursos por favori-tismo y otros criterios.

Ascensos

Las normas del sistema presupuestario de losúltimos años no prohíben explícitamente losascensos, pero los impiden. Requieren quecualquier reajuste o incremento remunerati-vo sea autorizado por decreto supremo delMinisterio de Economía y Finanzas (MEF).Dado que los ascensos implicarían un incre-mento remunerativo, éstos deberían ser auto-rizados por el MEF, lo que no ocurre pues elMED tampoco lo solicita.

Por otro lado, las directivas a través delas cuales el MEF instruye a todos los organis-mos del sector público sobre cómo formular

el presupuesto anual, indican que en materiade remuneraciones las previsiones para el si-guiente año deben formularse sobre la basede la planilla de junio. Por tal razón, ni el MEDni los CTAR pueden contemplar el tema delos ascensos al momento de efectuar las pre-visiones presupuestarias.

Según lo informado por funcionarios delMED, algunos CTAR han intentado —sin éxi-to— obtener la autorización del MEF paraefectuar ascensos. Otros han decidido promo-ver ascensos a pesar de estas disposiciones.

Contratos temporales

Los contratos temporales no están contempla-dos por la Ley del Profesorado, pero existenpor autorización de las leyes de presupuesto,que usualmente permiten la “realización decontratos de personal” para resolver de algu-na manera los problemas generados por laprohibición de efectuar nombramientos quetambién las leyes de presupuesto introducenaño a año como medida de austeridad en elgasto público.

Los profesores contratados, con título osin él, se rigen por las condiciones estableci-das en sus respectivos contratos. Estos profe-sores no tienen derecho a estabilidad laboral.Sus contratos son renovados anualmente ysólo si existe plaza presupuestada vacante queno pueda ser cubierta por un docente nom-brado. Según los funcionarios del MED, la re-muneración de los docentes contratados titu-lados es equivalente a la del Nivel I de losdocentes nombrados.

Hasta antes de la expedición de la Ley27257, los docentes contratados permane-cían en la plaza por un año escolar, de abrila diciembre. Si había concurso y se nombra-ba un docente para la plaza ocupada por uncontratado, el contrato no se renovaba. Si no

28 Este impedimento no está contenido en las leyesque autorizan al MED a convocar estos concursos,sino en las normas reglamentarias del concurso.Por ejemplo, la directiva 001-99-CN, que reguló elconcurso autorizado por la Ley 25962 establece,en su sección 5.7, que “los docentes nombrados encualquier lugar del país podrán postular únicamen-te a una plaza vacante de director o sub-director,no así a una plaza vacante docente”.


había nombramiento y el número de alum-nos ameritaba el mantenimiento de la seccióny la necesidad del docente, entonces se reno-vaba el contrato por el siguiente año. Sólo siel contrato era renovado el docente percibíala remuneración de enero a marzo. La Ley27257 ordena la renovación automática de loscontratos a partir del 1 de enero del año si-guiente, con lo cual se resolvió el problemade las remuneraciones no pagadas durante elverano, pero se ha otorgado estabilidad a loscontratados, tanto de zonas rurales como ur-banas. Por ello, un efecto negativo de la nor-ma es que dificultará las reasignaciones solici-tadas de docentes rurales hacia zonas urbanas.

Las características del régimen de la carre-ra docente pueden resumirse en las siguientes:

• Improvisado, inestable e impredecible.El régimen laboral resultante no es pro-ducto de los planes y propuestas delMED, sino del manejo presupuestariodel MEF y, en lo que se refiere a los nom-bramientos, de las iniciativas del Con-greso. Ni los docentes ni las autorida-des de educación saben si los nombra-mientos o contrataciones estarán prohi-bidos al siguiente año presupuestal y sise convocará o no a un concurso. Asi-mismo, la aplicación de ciertos aspec-tos del régimen es diversa según lasprácticas administrativas que adoptenlas direcciones regionales.

• Poco transparente. La gran masa de do-centes continúan utilizando la Ley del Pro-fesorado y su Reglamento como referen-cia para conocer sus deberes y derechos,sin disponer de información correcta so-bre los aspectos modificados y los alcan-ces de los cambios. La práctica de legis-lar a través de derogaciones tácitas y di-rectivas de limitada circulación puede te-ner la conveniencia de no generar pro-testas inmediatas entre los afectados. Sinembargo, es perjudicial para el largo pla-

zo, pues fomenta falsas expectativas ygenera desaliento entre los docentes.

• Carente de racionalidad. La Ley del Pro-fesorado, que requería de una profundareforma, ha sido modificada en aspectosmuy importantes, pero los cambios no hanrespondido a la instalación de una nuevaracionalidad, que debería ser la introduc-ción de mecanismos que alienten la com-petencia y el mejor desempeño laboral.

2 EL SISTEMA DE REMUNERACIONESDE LOS DOCENTES DEL SECTORPÚBLICO29

La literatura especializada identifica dos tiposde problemas centrales que generalmente sepresentan en relación con los incentivos a losdocentes30:

• El bajo nivel remunerativo de los docen-tes, que impide reclutar a los mejoresalumnos a la carrera de pedagogía y des-alienta a la siguiente generación de jóve-nes para elegir la profesión docente.

• La distribución uniforme de los salarios,que impide discriminar entre áreas de en-señanza y aplicar premios al mejor des-empeño.

Estos dos problemas se registran en elPerú. Se calcula que el salario promedio deun docente es de 728,26 soles (211 dóla-res). Los docentes titulados reciben en pro-medio un salario más alto que los no titula-dos: 787,88 soles (228 dólares) y 668,64soles (194 dólares) respectivamente. Las di-ferencias entre cada nivel remunerativo sonpoco importantes. Por otro lado, el sistemade remuneraciones no discrimina entre es-pecialidades o áreas de enseñanza y tam-poco contempla incentivos por mejor des-empeño.

En esta sección se analiza el sistema re-munerativo de los docentes del sector públi-co. En la primera parte se examina cada unode los conceptos que forman la remuneraciónsegún las disposiciones legales vigentes. En lasegunda parte se discuten las remuneracionesque reciben los docentes desde un punto devista económico, para luego señalar los pro-

29 Un resumen de los conceptos remunerativos seencuentra en el anexo 4.

30 Basado en Cohn, E.: “Methods of Teacher Remune-ration: Merit May and Carrer Ladders, en Becker yBaumol, editores: Assessing Educational Practices:The Contribution of Economics. The MIT Press, 1996.


blemas administrativos y de aplicación que seregistran en la realidad.

ANTECEDENTES

El régimen remunerativo de los docentes delsector público se enmarca en el sistema esta-blecido por el DL 276, Ley de Carrera Admi-nistrativa, y su Reglamento. Además, la Ley delProfesorado (Ley 24029, de 1984), modificadapor la Ley 25212 (19/5/90) y su Reglamento(DS 19-90-ED, del 27/7/90), contiene normasespeciales para los docentes. Estas normas es-tablecieron los beneficios remunerativos quecorresponden a los servidores públicos en ge-neral y a los docentes en particular respectiva-mente. Sin embargo, normas posteriores varia-ron algunos de los conceptos, agregaron otros(en cuanto a monto o base de cálculo) y otor-garon incrementos remunerativos.

El DL 276 estableció el Sistema Único deRemuneraciones para todo el sector público,que, en cumplimiento del mandato constitu-cional vigente en esa época, se dirigía a ho-mologar todas las remuneraciones del sectorpúblico. Esta homologación tiene dos aspec-tos. En primer lugar, se trataba de estandari-zar las remuneraciones de todos los servido-res del sector público de acuerdo con catego-rías similares. El otro aspecto de la homolo-gación era la integración al haber básico detodos los conceptos remunerativos. Así, el DL276 dispone que todos los trabajadores de unmismo nivel y categoría deben percibir unaremuneración básica y bonificaciones igua-les, excepto las fijadas por criterio de antigüe-dad, situación familiar o ciertas característi-cas especiales del cargo desempeñado (boni-ficación familiar, personal y diferencial). Comoa la fecha de expedición del DL 276 las re-muneraciones de los distintos grupos de ser-vidores públicos comprendían muchos con-ceptos diferentes (existían bonificaciones porcondiciones de trabajo, riesgo de vida y unaserie de bonificaciones especiales por fun-ción), se estableció que la homologación de-bía ser gradual.

A partir de la vigencia del DL 276 las nor-mas reglamentarias sobre remuneraciones eincrementos se sucedieron con objetivos yorientación contrarias. Por un lado, se apro-

baban decretos que pretendían cumplir conel proceso de homologación, para unificarel sistema remunerativo e imponerlo a todaslas entidades del sector público, inclusive alas municipalidades. Por otro lado, y debidoa la inflación y a los distintos grados de pre-sión por incrementos remunerativos prove-nientes de diversos sectores, se aprobabanincrementos y bonificaciones especiales porfunción, que neutralizaban los intentos dehomologación y simplificación de la estruc-tura remunerativa de los servidores públi-cos. Así, en los períodos de inflación se otor-garon numerosos incrementos en forma deasignaciones que, al no elevar el haber bá-sico, debían consignarse en la planilla encolumna separada.

Por ello, el sistema remunerativo se hizomás complejo y poco transparente. La remu-neración se compone de una serie de concep-tos que son poco significativos en monto y queno constituyen la misma base de cálculo paraotros beneficios, para pensiones y para des-cuentos en planilla. El grueso de la remune-ración está comprendido en las bonificacio-nes especiales que aparecen en columnas se-paradas de la planilla. En 1991, luego de lahiperinflación y el ajuste económico, se rea-lizó el último intento por ordenar y simplifi-car la estructura remunerativa. Sin embargo,en los años siguientes se aprobaron nuevasbonificaciones dirigidas a elevar o mantenerel poder adquisitivo de los servidores públi-cos sin elevar el haber básico. La motivaciónde esta práctica es evitar que otros beneficiosestablecidos por la Ley del Profesorado y laLey de Carrera Administrativa se eleven juntoa la remuneración mensual: la bonificaciónpersonal, la compensación por tiempo de ser-vicios (CTS), el subsidio por luto y la asigna-ción por tiempo de servicio, son conceptosque fueron empequeñeciéndose con el trans-curso del tiempo al calcularse sobre bases queno se incrementaron.

LOS FACTORES QUE AFECTAN LASREMUNERACIONES

A continuación se describen las diversas si-tuaciones que afectan las remuneraciones delpersonal del sector educación.


Nivel en la carrera magisterial31

La carrera magisterial de los profesores nom-brados tiene cinco niveles, del I al V32. La re-muneración básica y otros conceptos remu-nerativos, así como la mayor parte de incre-mentos, han sido establecidos sobre la basede los niveles de carrera magisterial.

La ley permite el nombramiento o la con-tratación de personal no titulado para desem-peñarse como profesores o auxiliares. Estepersonal no titulado, sea nombrado o contra-tado, no pertenece a la carrera magisterial. Laremuneración que le corresponde es regula-da por una escala de cinco niveles (de E a A),según la instrucción alcanzada.

Situación contractual

Además del personal nombrado, que está in-cluido en la carrera magisterial o que tienederecho a estarlo apenas obtenga su título,existen profesores contratados de maneratemporal. Los profesores contratados sólopueden ingresar a la carrera cuando se reali-za un concurso público para cobertura deplazas, en el que deben competir con otrospostulantes.

Los profesores contratados que tienen tí-tulo perciben remuneraciones similares a lasde los profesores nombrados del Nivel I. Losprofesores contratados que no tienen títuloperciben remuneraciones similares a los de laescala respectiva (de E a A, según su instruc-ción). De acuerdo con la información propor-cionada por el MED, los docentes contrata-dos reciben los siguientes conceptos: contra-to y costo de vida, que son equivalentes a laremuneración principal y a la transitoria porhomologación respectivamente.

Jornada laboral

La jornada laboral de un docente puede serde 24, 30 ó 40 horas pedagógicas de 45 mi-nutos, dependiendo del nivel educativo:

Educación Inicial 30 horasEducación Primaria Menores 30 horasEducación Primaria Adultos 30 horasEducación Secundaria Menores 24 horasEducación Secundaria Adultos 24 horasEducación Ocupacional 24 horasEducación Especial 30 horasEducación Superior Diurna 40 horasEducación Superior Nocturna 30 horas

El personal directivo de un centro educa-tivo (directores, subdirectores, asesores, etcé-tera) tiene como jornada laboral 40 horas.

La jornada laboral del personal adminis-trativo es de 40 horas.

Los contratos por horas en Educación Se-cundaria y en Educación Ocupacional pue-den darse hasta un máximo de 24 horas, y eninstitutos hasta 20 horas.

Sin embargo, en la práctica los profeso-res no trabajan necesariamente 24, 30 ó 40horas. Los docentes pueden trabajar más omenos que éstas, pero el sueldo se les pagade acuerdo con las horas que aparecen en laplaza. La remuneración no está fijada por ho-ras. Si se divide el sueldo del docente de 40horas entre 40 no se va a obtener el mismovalor por hora que el que se le paga a losdocentes de 30 ó 24 horas. Por otro lado, lajornada que cumplen los docentes de 40horas no es de 8 horas diarias. En la mayorparte de centros educativos de secundaria lajornada dura 5 horas, durante las cuales seimparten 7 clases. De ello resulta que lashoras pedagógicas son, en la práctica, de sólo30 minutos.

Tipo de funciones

Los profesores pueden desempeñar funcionesdocentes (funciones educativas en relacióndirecta con los alumnos, incluyendo los car-gos de director, subdirector, asesor, coordina-dor u otro cargo jerárquico en un estableci-miento educativo) o administrativas (funcio-

31 Para mayores detalles, véase el anexo 2.32 El ingreso se efectúa por el primer nivel, y el tiem-

po mínimo de permanencia en cada nivel es decinco años. Sin embargo, las normas del sistemapresupuestario han suspendido las regulaciones so-bre ascensos, razón por la que los docentes conser-van su nivel desde hace varios años. (Para másdetalle, véase la sección de la carrera del docentepúblico.)


nes técnico-pedagógicas, administrativas, te-leducación y de investigación en la sede cen-tral del MED, en los organismos descentrali-zados, organismos desconcentrados y órganosde ejecución).

Los directores y subdirectores percibenbonificaciones adicionales por función de di-rección. Los docentes que desempeñan fun-ciones administrativas continúan gozando delas remuneraciones que corresponden a sunivel de carrera.

Régimen previsional

El personal activo puede estar sujeto a tresregímenes previsionales:

• Régimen previsional a cargo del Estado,conocido como DL 20530 o cédula viva:docentes nombrados antes del 31 de di-ciembre de 1980.

• Régimen de jubilación y pensiones delDL 19990: docentes ingresados despuésdel 1 de enero de 1981.

• Sistema Privado de Pensiones (SPP): docen-tes que optaron voluntariamente por tras-ladarse al régimen privado de pensiones.

Por otro lado, el personal que se afilió alSPP hasta el 18 de julio de 1995 recibió unaumento del 10,23% más 3% de la remune-ración que venía percibiendo al momento dela afiliación. El personal que permaneció afi-liado a la ONP recibió un incremento del3,3% a partir del 1 de agosto de 1995.

CONCEPTOS REMUNERATIVOS VIGENTES

En total, existen veintitrés conceptos distintosque componen las remuneraciones de losdocentes30. Sólo con fines explicativos, se losha separado en dos grandes grupos: concep-tos de aplicación general y conceptos espe-ciales, que se asignan sólo por las caracterís-ticas de la persona o del cargo.

Conceptos de aplicación general

Esta categoría incluye todos los conceptos re-munerativos que le corresponden a un docen-te per se y que dependen del nivel de la ca-

rrera magisterial (de I a V) o del nivel en elque se encuentre el docente por su tipo decalificación en caso de no contar con título(de E a A).

Remuneración total permanente (RTP)

Base legal: DS 051-91-PCM.Este concepto fue creado en 1991, cuan-

do se reordenó la estructura de las remunera-ciones de todos los servidores públicos. Estáintegrada por los siguientes conceptos: remu-neración principal, remuneración transitoriapara homologación, bonificación por refrige-rio y movilidad, bonificación personal y bo-nificación familiar. Estas dos últimas no sonde aplicación general, pues dependen de losaños de servicios, en el primer caso, y delnúmero de dependientes, en el segundo. Porello la explicación acerca de estas bonifica-ciones ha sido incluida en el acápite “Los fac-tores que afectan las remuneraciones” de esteestudio (p. 41).

Aunque la intención de la norma quecreó este concepto fue simplificar la estruc-tura de las remuneraciones, la RTP sólo agru-pa a cinco conceptos de aplicación general34

(varios de los cuales fueron modificados pos-teriormente).

■ Remuneración principal

Base legal: DS 057-86-PCM, DS 028-89-PCMy DS 051-91-PCM.

Esta remuneración fue creada por el DS 057,que fue el primer intento por ordenar la es-tructura de las remuneraciones. La remunera-ción principal comprende la remuneraciónbásica y todas las bonificaciones por costo devida que hasta ese momento habían sido otor-gadas y que fueron consolidadas en la “remu-neración reunificada”.

33 Si se toma en cuenta que la remuneración princi-pal es la suma de la básica y de la reunificada, setendrían sólo veintidós conceptos.

34 Como la remuneración principal es la suma de laremuneración básica y de la remuneración re-unificada, se tendría que el número de concep-tos, al incluir a estos dos, hace que la RTP estéconformada por siete conceptos de aplicacióngeneral.


La remuneración principal sirve de basepara calcular la compensación por tiempo deservicios (una remuneración por cada año deservicio que recibe el servidor público cuan-do cesa).

Remuneración básica

Base legal: DL 276 y DS 028-89-PCM.El DL 276 establecía como base de la re-

muneración del servidor público el haber bá-sico, que se debía fijar anualmente para cadanivel, utilizando un porcentaje de la unidadremunerativa pública (URP). El reajuste de laURP implicaba el reajuste del haber básico.Posteriormente se eliminó el criterio de la URPpara establecer escalas para cada tipo de ser-vidor público asignando un monto en dineropara cada nivel. Actualmente se encuentra vi-gente la escala fijada en 1989, por lo que enel nivel más alto de la escala este conceptoasciende a siete céntimos de sol (S/. 0,07), yen el más bajo a tres céntimos de sol (S/. 0,03).La remuneración básica sirve como base decálculo para la bonificación personal creadapor el DL 276.

Remuneración reunificada

Base legal: DS 057-86-PCM y DS 051-91.Después de su creación en 1986, este con-

cepto fue incrementado sucesivamente. Actual-mente se encuentra vigente la escala aproba-da por el DS 051. Para el nivel más alto de laescala, este concepto asciende a 32,69 soles.

■ Transitoria por homologación

Base legal: DS 051-91 y DS 154-91-PCM.El origen de este concepto está en una

disposición transitoria del DL 276, que esta-

bleció que, mientras se ejecutara la progresi-va homologación de remuneraciones, todoslos montos especiales que hubieran estadopercibiendo en ese momento los servidorespúblicos que “sobraran” —es decir, que no seadecuaran a lo que les correspondía según sunivel de acuerdo con la norma general—, de-bían consignarse en una remuneración tran-sitoria por homologación (TPH). Estos mon-tos, conocidos también como “saldos de lahomologación”, servirían para “financiar” losincrementos generales futuros al haber bási-co (es decir, el servidor no percibiría un in-cremento, sino que el monto establecidocomo aumento general se trasladaría de lacolumna TPH al básico).

Posteriormente se le dio a la TPH otrautilidad. Por disposición del DS 057-86-PCM, los incrementos por costo de vida quese otorgaron durante el proceso inflaciona-rio debían consignarse en esa columna, tam-bién con la idea de que en un futuro losmontos incluidos en la columna TPH “finan-ciaran” los incrementos al básico. En algu-nos casos, buscando consolidar varios au-mentos y bonificaciones, se ordenó sumartodos los conceptos percibidos, tomar lacantidad necesaria para financiar una nue-va remuneración principal y trasladar el so-brante a la columna TPH.

El DS 051-91-PCM dispuso que la TPHformara parte de la remuneración total per-manente, que es el concepto que sirve comobase de cálculo para la mayor parte de boni-ficaciones y beneficios.

En la práctica, el concepto de TPH dalugar a diversas interpretaciones y discrepan-cias entre el MED y las unidades ejecutoras.Así, el MED ha dispuesto que se incluyen eneste concepto sólo los saldos de la homolo-gación del año 91 (DS 154) y los 5,00 soles

Cuadro 4Aportes que realiza el personal de acuerdo con su régimen de pensiones

Régimen de pensiones Porcentaje por descuento

DL 20530 6% de la remuneración asegurableDL 19990 13% de la remuneración asegurableDL 25897 (AFP) 12-12,99% de la remuneración asegurable


que se les otorgó a los docentes de institutosdel V Nivel Magisterial. Sin embargo, en lamayor parte del interior del país, el montode la TPH no coincide con esos valores. Ellose debe a la inclusión de otros saldos por ho-mologación, a las diferencias necesarias paramantener la remuneración del personal quebajó de nivel por examen, o a errores dedigitación.

■ Bonificación por refrigerio y movilidad

Base legal: DS 264-90-PCM.Asciende actualmente a 5,00 soles men-

suales para todos los niveles y escalas.

■ Bonificación personal

Base legal: Ley 24029 (artículo 52) y DL 276(artículo 51).

Los docentes perciben una bonificaciónde 2% de su remuneración básica por cadaaño de servicio. En el caso de los servidoresno docentes del sector, esta bonificación esdel 1% por cada año de servicio, que se pagapor quinquenio, con un máximo de ochoquinquenios.

Para aplicarla se toma como base de cálcu-lo la remuneración básica establecida en elDS 028-89-PCM.

■ Bonificación familiar

Base legal: DL 276 (artículo 52) y DS 051-91-PCM (artículo 11).

El DL 276 estableció esta bonificación sindeterminar su monto ni la fórmula de cálcu-lo, y señaló que debía ser fijada anualmen-te por decreto supremo. El último decretoque fijó el monto de esta bonificación es elDS 051-91-PCM, que la estableció en 3,00soles mensuales hasta por cuatro miembrosde familia a cargo del trabajador y 0,50 solespor cada miembro adicional. Esta norma dis-puso, además, que la bonificación familiarsólo es percibida por los servidores nombra-dos, no por los contratados.

Bonificación por Palmas Magisteriales

Base legal: Ley 24029 (artículo 26, inciso d);DS 19-90-ED, artículo 111.

Las Palmas Magisteriales fueron creadashace casi 50 años por el DL 11192, como unreconocimiento al trabajo de los docentesdestacados. La Ley del Profesorado recogióesta institución como uno de los estímulos alque pueden acceder los docentes, pero agre-gó que “dan lugar a la bonificación que seña-le el Reglamento“. El Reglamento de la Leydel Profesorado precisó que la bonificaciónmensual vinculada a las Palmas Magisterialesse relacionaba con una referencia remunera-tiva vigente en ese entonces, el sueldo míni-mo vital, de acuerdo con el grado del reco-nocimiento. Así, el Amauta recibiría tres suel-dos mínimos vitales, el Maestro dos y el Edu-cador uno.

La bonificación mensual nunca se llegó aaplicar, porque no existía un listado de todoslos docentes titulares del beneficio. Luego elproceso hiperinflacionario ocasionó la elimi-nación del sueldo mínimo vital como referen-cia remunerativa, lo que dejó sin significadoeconómico la bonificación creada por el Re-glamento35.

En 1997 el MED aprobó el Reglamento dela Condecoración de Palmas Magisteriales(DS 002-97-ED, del 24/7/97), aunque esta nor-ma no resuelve el problema de la bonificación.No se modifica la referencia remunerativa delsueldo mínimo vital por otra, ni se estableceotro sistema para fijar la bonificación. Este esun tema legal pendiente para el MED.

El MED se encuentra en proceso de re-construcción de la base de datos, revisandocada una de las resoluciones supremas expe-didas. Según la información proporcionadapor la Secretaría General, en los últimos diezaños se ha reconocido a 53 amautas y aproxi-madamente a 300 maestros y 800 educado-res. Si se presume que en los períodos ante-riores se otorgaron 1500 premios en cada dé-cada, se tendría un número máximo de 6000,que podría ser inferior si se consideran los fa-llecimientos.

35 La “remuneración mínima vital” (RMV) de los tra-bajadores sujetos al régimen laboral de la actividadprivada, fijada actualmente en 410 soles, es unconcepto completamente distinto al “sueldo míni-mo vital (SMV)”. No es posible interpretar que elSMV ha sido sustituido por la RMV.


Otros conceptos

Bonificación por preparación de clase

Base legal: Ley 24029 (artículo 8) y DS 051-91-PCM (artículo 12).

El artículo 8 de la Ley del Profesoradodispuso una bonificación especial mensualpor preparación de clases y evaluación equi-valente al 30% de la remuneración total36.El mismo artículo estableció que el personaldirectivo y jerárquico percibía, además, unabonificación adicional de 5% por el desem-peño de su cargo y por la preparación de do-cumentos de gestión. De esa manera, la bo-nificación especial del sector educación eradel 30% para los docentes y del 35% paralos directores.

Posteriormente esta bonificación quedódentro del ámbito del artículo 12 del DS 051-91, que creó una bonificación especial de30% y 35% para sustituir todas las de “carác-ter sectorial ya otorgadas”. Esta bonificaciónse calcula sobre la remuneración total perma-nente y tiene efectos pensionables.

Asignaciones por incrementos especialespara el sector educación

Sucesivamente se han aprobado normas queotorgan bonificaciones extraordinarias a lostrabajadores del sector educación, en la ma-yor parte de casos junto a los de salud y fuer-zas armadas y policiales. Las normas promul-gadas por este concepto para el profesoradoson las siguientes:

DS 261-91-PCM

Establece una asignación de 17,25 soles paratodos los niveles de la escala.

DSE 021-92-PCM (21/3/92)

Esta norma amplió los efectos del DS 276-91-EF, que había fijado una asignación para losservidores del sector público excluyendo a los

de educación. El DSE 021 incluyó en los al-cances del incremento a todo el personal ac-tivo y cesante del sector educación, y esta-bleció que el monto de la asignación sería ladiferencia entre la asignación ordenada porel DS 276 y una bonificación especial para elsector educación que había sido aprobada enjulio de 1991 (DS 154-91-EF).

DL 25671 (18/8/92)

Esta norma otorgó una asignación de igual mon-to (60 soles) para todo el personal del sectoreducación. Tiene el carácter de pensionable.

DS 081-93-EF (10/5/93)

Otorga una asignación de 70 soles para todoslos docentes titulados y de 60 soles para losdocentes no titulados. La norma indica queno constituye base de cálculo para otras bo-nificaciones y pensiones.

DS 19-94-PCM (28/3/94)

Establece un incremento para cada nivel dela escala, indicándose que el concepto no esbase de cálculo para otras bonificaciones ypensiones.

DU 080-94 (14/10/94)

Dispone un incremento para cada nivel de laescala, señalándose que el concepto no esbase de cálculo para otras bonificaciones nipara efectos pensionables.

Asignaciones por incrementos para todoel sector público

El objetivo de este tipo de asignaciones es me-jorar la capacidad adquisitiva de los servido-res del sector público. Se consignan por se-parado, pues no forman parte de la remune-ración total permanente. Estas bonificacionesson pensionables, salvo que el dispositivo legalque la otorga disponga lo contrario. Están envigencia las siguientes: DU 90-96 (18/11/96),DU 73-97 (3/8/97) y DU 11-99 (14/3/99).

En los tres casos se otorgó una bonifi-cación especial de 16% sobre la remunera-ción: la remuneración total permanente y

36 Como se explica más adelante, esta remuneraciónse calcula sobre la remuneración total permanentey tiene efectos pensionables.


todas las bonificaciones expresamente se-ñaladas por cada decreto. Según la Oficinade Informática del MED, ninguna de las nor-mas que ordenaron los incrementos consi-dera dentro de la base de cálculo la bonifi-cación diferenciada (véase el último concep-to del siguiente grupo); sin embargo, en lamayor parte de regiones se incluye esta bo-nificación dentro de la base de cálculo deestos tres incrementos.

Conceptos remunerativos especiales

Conceptos remunerativos especiales porcaracterísticas personales37

■ Incrementos por sistema de pensiones

Estos conceptos son de aplicación general paracualquier trabajador del sector público o pri-vado, y tienen que ver con los aportes quedeben realizar por su pensión de jubilación.

Incremento para el Sistema Privado dePensiones

Base legal: Ley 25897.Esta ley otorgó al personal del sector pú-

blico o privado que se afiliara al SPP un in-cremento para compensarlo por los mayoresaportes asociados a su afiliación. En 1995 seestableció que los empleadores deben asumirel aporte al SPP, por lo que se eliminó el in-cremento para las afiliaciones formalizadas apartir del 18 de julio de dicho año.

La base de cálculo del incremento de-pende de la remuneración asegurable quevenía percibiendo el trabajador a la fecha dela afiliación.

Para calcular el incremento otorgado pordicho concepto se siguen los siguientes pasos:

Paso 1: Se calcula el 10,23% de la remune-ración asegurable del trabajador.

Paso 2: Se suma el monto calculado en elpaso anterior a la remuneración ase-gurable.

Paso 3: Se aplica el 3% a la suma anterior,siendo éste el monto del incremento.

La aplicación de esta norma es irregularen el interior del país. Por no conocerla, en

algunos lugares no se otorgó el incremento,lo que podría dar lugar a reclamos de docen-tes y servidores para demandar su reintegro.En otras regiones el aumento continuó otor-gándose a los servidores que solicitaron sutraslado después de julio de 1995.

Incremento para el Sistema Nacional dePensiones

Base legal: Ley 26504.Esta norma otorgó un incremento salarial

del 3,3% a todos los trabajadores del sectorpúblico y privado asegurados obligatorios delSistema Nacional de Pensiones, es decir, paratodos los no afiliados al Sistema Privado dePensiones y los no sujetos al DL 20530. Esteconcepto debe ser suprimido cuando el ser-vidor se traslada al Sistema Privado de Pen-siones, lo que no ocurre en todos los casos.

Conceptos remunerativos especiales porcaracterísticas del cargo

Estos conceptos se aplican por característi-cas del cargo que ocupa circunstancialmen-te el servidor. Su aplicación depende de lasgestiones que el interesado realice frente alas autoridades de la USE, que deben verifi-car el cumplimiento de los supuestos esta-blecidos por las normas respectivas. En es-tos casos, la incorporación de los conceptosremunerativos se realiza manualmente. En-tonces, es posible que el interesado pierda,por traslado o reasignación, las característi-cas que dieron lugar a la aplicación de labonificación, en cuyo caso la autoridad ad-ministrativa de educación debe cumplir deoficio el procedimiento administrativo paraeliminar de la remuneración el concepto noaplicable.

37 La bonificación personal y la bonificación familiar(asignación familiar) también pueden considerarsedentro de este grupo; sin embargo, debido a lopoco representativo de sus valores, en este estudiose consideran dentro de los conceptos de caracte-rísticas generales. La bonificación personal es en laactualidad de 0,01 soles por cada año de trabajo,mientras que la familiar es de 3 soles para unafamilia de cuatro miembros (menos de 1 dólar altipo de cambio de S/. 3,45 por dólar).


■ Bonificaciones por dirección

La Ley del Profesorado establecía, en su ar-tículo 48, que los directores percibían, ade-más de la bonificación especial mensual de30% aplicable a todos los profesores dispues-ta por el mismo artículo, una bonificación del5%. Buscando la simplificación y homologa-ción de las planillas de los servidores del Es-tado, el DS 051 eliminó las bonificaciones sec-toriales especiales y las consolidó en el con-cepto “bonificación especial” de 35% parafuncionarios y directivos y 30% para profe-sionales, técnicos y auxiliares.

Posteriormente, sin embargo, se estable-cieron dos bonificaciones especiales para losdirectores y subdirectores:

Bonificación por dirección

Base legal: DS 154-91-EF (artículo 5).6% de la remuneración total permanen-

te para todos los directores y subdirectores.No es percibida por los directores y subdi-rectores encargados, es decir, los no nombra-dos. Esta bonificación es pensionable y estáafecta a los descuentos por sistemas de sa-lud y pensiones.

Bonificación por encargo de dirección

Base legal: DSE 077-93-PCM.Esta bonificación es aplicable a los direc-

tores y subdirectores de los centros educati-vos de todos los niveles (incluyendo a los delos Institutos Superiores de Educación NoUniversitaria) que ocupen el cargo y plaza encalidad de nombrados o encargados. La bo-nificación se otorga de la forma siguiente:

DIRECTORES DE CENTROS EDUCATIVOS

CE con 35 o más aulas osecciones S/. 75,00CE con 16 a 34 aulas osecciones S/. 60,00CE con menos de 16 aulas osecciones S/. 45,00

DIRECTORES DE INSTITUTOS SUPERIORES DE

EDUCACIÓN NO UNIVERSITARIA

Institutos con 20 o mássecciones S/. 75,00Institutos con 10 a 19secciones S/. 60,00Institutos con menos de 10secciones S/. 45,00

La bonificación no está afecta a cargassociales (descuentos por Fonavi, sistema depensiones y sistema de salud). Y, para el casode los directores nombrados, esta bonifica-ción se suma a la bonificación por dirección:DS 154-91-EF (artículo 5).

■ Bonificaciones por lugar de desempeño

Finalmente, existe un último tipo de bonifica-ción que está asociado a las condiciones espe-ciales donde labora el docente. En la actuali-dad existen dos pagos por este concepto: bo-nificación diferenciada (DL 29029) y bonifica-ción por zona rural y de frontera (DL 25951).Debido a que estas bonificaciones son el obje-to central del presente estudio, se las analizacon particular detalle en la siguiente sección.

ANÁLISIS ECONÓMICO DEL SISTEMA DEREMUNERACIONES DE LOS DOCENTES

En esta sección se examinan los conceptos re-munerativos más relevantes, principalmentebuscando determinar su importancia económi-ca, para luego analizar en detalle las bonifica-ciones especiales por lugar de desempeño.

A. Descripción económica general delsistema remunerativo

Como se puede apreciar en el cuadro 538, lamayor remuneración posible que puede re-cibir un docente del régimen público es de855,42 soles, correspondiente a un docentedel Nivel V con jornada de 40 horas sema-nales. De los docentes titulados, la menor re-muneración la reciben los del Nivel I con 24horas de dedicación semanal, con 726,92 so-les, lo que da una diferencia máxima de17,7% entre el salario que puede conseguirun docente titulado al inicio de su carrera y38 Véase también el anexo 5.


al final de ésta. Por otro lado, midiendo ladispersión con respecto a los docentes no ti-tulados, la menor remuneración se diferen-cia en 24,9% de la mayor posible que puederecibir un docente.

Adicionalmente, puede verse que existemuy poca dispersión entre las remuneracio-nes que recibe un docente entre dos nivelescontiguos de la carrera magisterial. Por ejem-

39 Este ascenso es el único automático y se produce alcumplir cinco años de servicio.

Cuadro 5Conceptos generales de la remuneración de un docente

(En nuevos soles)

Niveles y RTP Otros Asignaciones especiales Incrementos para Remuneraciónhoras conceptos para el sector educación el sector público total

40 83,09 24,00 436,15 312,18 855,42V 30 80,26 23,15 430,64 306,82 840,87

24 73,81 21,21 404,71 287,17 786,90

40 76,75 22,10 427,76 302,55 829,16IV 30 74,92 21,55 420,98 297,24 814,69

24 70,56 20,24 398,09 280,91 769,80

40 71,83 20,62 420,43 294,60 807,48III 30 69,56 19,94 415,32 289,91 794,73

24 66,08 18,89 392,94 274,53 752,44

40 68,19 19,53 413,35 287,78 788,85II 30 66,29 18,96 408,28 283,39 776,92

24 62,90 17,94 387,86 269,20 737,90

40 64,50 18,42 408,26 282,05 773,23I 30 62,58 17,84 404,21 278,24 762,87

24 59,44 16,69 385,55 265,24 726,92

40 57,85 16,43 374,00 251,44 699,72A 30 57,27 16,25 371,40 249,53 694,45

24 55,35 15,68 358,11 240,56 669,70

40 57,31 16,26 367,65 247,44 688,66B 30 56,72 16,09 365,24 245,63 683,68

24 54,82 15,52 353,92 237,78 662,04

40 56,76 16,10 362,30 244,00 679,16C 30 56,18 15,92 360,09 242,31 674,50

24 54,28 15,35 348,72 234,42 652,77

40 56,22 15,94 355,95 239,99 668,10D 30 55,64 15,76 353,93 238,41 663,74

24 53,75 15,20 344,52 231,65 645,12

40 55,35 15,68 349,60 235,75 656,38E 30 53,47 15,11 347,77 233,27 649,62

24 53,21 15,03 343,25 230,51 642,00

Fuente: Normas legales, Unidad de Informática del MED.Elaboración: Instituto Apoyo.

plo, al pasar del Nivel I al Nivel II39, un do-cente nombrado, con 24 horas de dedicación,sólo recibiría un incremento de 1,51%, y, alascender al Nivel V, un docente del Nivel IV,con 30 horas de dedicación, alcanza un in-


Cuadro 6Estructura de la remuneración de un docente por conceptos generales

(Porcentaje promedio de acuerdo con los niveles de la carrera docente)

Porcentaje RTP Otros Asignaciones especiales Incrementos para el Total*

conceptos para el sector educación sector público

Promedio 8,60 2,45 52,75 36,20 100Mínimo 8,18 2,30 50,99 35,90 97Máximo 9,71 2,81 53,53 36,49 102

* Los valores no suman 100% debido a que son promedios de los diferentes niveles de la carrera docente.Fuente: Normas legales, Unidad de Informática del MED.Elaboración: Instituto Apoyo.

cremento de 3,21%. Estas diferencias tan pocosignificativas entre niveles puede ser la causade la falta de reclamos por la suspensión delos ascensos desde hace varios años.

Sin embargo, cuando un docente opta portitularse, el incremento que percibiría es bas-tante más significativo. Un docente del NivelA que pasa al Nivel I tiene en promedio unincremento de 9,63%. Si su dedicación es de40 horas, el incremento que recibe llega a10,51%; si tiene una dedicación de 30 horas,a 9,85%; y con dedicación de 24 horas, esteincremento es de 8,54%.

Es importante destacar que la retribucióntotal permanente para un docente que se en-cuentre dentro del escalafón, sin diferenciarentre titulados y no titulados, representa sóloel 8,60% de su remuneración total40 (véasecuadro 6). Este concepto debería ser el másimportante en la remuneración total. Igual-mente, las bonificaciones por preparación declase representan en promedio 2,45% de suremuneración.

Por otro lado, los incrementos especialespara el sector educación otorgados en formade asignación representan en promedio, paraun docente del escalafón, el 52,75%, mien-tras que los incrementos generales para el sec-tor público, el 36,20%.

Debido a que no existe mucha disper-sión entre las remuneraciones de los diferen-tes niveles del escalafón, los valores máxi-mos y mínimos que alcanzan estos concep-tos se encuentran muy cercanos de sus valo-res promedios.

Adicionalmente, algunos docentes se pue-den ver beneficiados por conceptos especialesdebido a características específicas de su régi-men laboral, de los puestos que ocupan o delas condiciones de las zonas donde se encuen-tran enseñando. Por ejemplo, un director decolegio rural o de frontera que esté en el V Ni-vel de la carrera magisterial, trabaje 40 horasen el colegio y se encuentre afiliado al SistemaPrivado de Pensiones tendría seis conceptosadicionales a su sueldo que estarían formadoscomo se aprecia en el cuadro 7.

Debido a su condición de director, reci-biría 4,99 soles, que equivalen al 6% de suRTP, mientras que si el colegio tiene más de35 aulas o secciones, recibiría un monto fijoadicional de 75,00 soles.

Por encontrarse en el Sistema Privado dePensiones, percibiría el aumento de 13,54%de su remuneración total18, debido a que alpasar al Sistema Privado de Pensiones susaportes son mayores que los del Sistema Na-cional; por ese concepto el director recibiría115,82 soles más.

Finalmente, por trabajar en zona rural lecorresponde recibir una bonificación de 45soles y un incremento adicional de 16% desu RTP debido a que cumple con uno de losrequisitos para recibir la bonificación por tra-bajar en zona diferenciada. Como esta últimala puede obtener por cumplir hasta con tresde los conceptos que definen esa norma, el

40 La remuneración total de un docente está formadapor los conceptos generales que éste recibe. Esdecir, la suma de su RTP, otros conceptos (prepara-ción de clase), las asignaciones especiales para elsector educación y los incrementos para el sectorpúblico.

41 Formada por los conceptos generales.


Cuadro 7Conceptos especiales de la remuneración de un docente

(En nuevos soles)

Incrementos por Sistema Bonificaciones por dirección Bonificaciones por lugarde Pensiones de desempeño

Niveles y Ley 25897 Ley 26504 DS 154-91 DSE 77-93-PCM Diferenciada DL 25951horas por SPP (3,3% sobre (6% RTP) (por tamaño del DL 29029 (zona rural y

(13,54% sobre remuneración colegio) (10% RTP)* frontera)remuneración total)

total)

40 115,82 28,23 4,99 75,00 8,31 45,00V 30 113,85 27,75 4,82 60,00 8,03 45,00

24 106,55 25,97 4,43 45,00 7,38 45,00

40 112,27 27,36 4,61 75,00 7,68 45,00IV 30 110,31 26,88 4,50 60,00 7,49 45,00

24 104,23 25,40 4,23 45,00 7,06 45,00

40 109,33 26,65 4,31 75,00 7,18 45,00III 30 107,61 26,23 4,17 60,00 6,96 45,00

24 101,88 24,83 3,96 45,00 6,61 45,00

40 106,81 26,03 4,09 75,00 6,82 45,00II 30 105,19 25,64 3,98 60,00 6,63 45,00

24 99,91 24,35 3,77 45,00 6,29 45,00

40 104,70 25,52 3,87 75,00 6,45 45,00I 30 103,29 25,17 3,75 60,00 6,26 45,00

24 98,42 23,99 3,57 45,00 5,94 45,00

40 94,74 23,09 3,47 75,00 5,79 45,00A 30 94,03 22,92 3,44 60,00 5,73 45,00

24 90,68 22,10 3,32 45,00 5,54 45,00

40 93,24 22,73 3,44 75,00 5,73 45,00B 30 92,57 22,56 3,40 60,00 5,67 45,00

24 89,64 21,85 3,29 45,00 5,48 45,00

40 91,96 22,41 3,41 75,00 5,68 45,00C 30 91,33 22,26 3,37 60,00 5,62 45,00

24 88,39 21,54 3,26 45,00 5,43 45,00

40 90,46 22,05 3,37 75,00 5,62 45,00D 30 89,87 21,90 3,34 60,00 5,56 45,00

24 87,35 21,29 3,23 45,00 5,38 45,00

40 88,87 21,66 3,32 75,00 5,54 45,00E 30 87,96 21,44 3,21 60,00 5,35 45,00

24 86,93 21,19 3,19 45,00 5,32 45,00

* La reciben los docentes que trabajan en zona de selva, frontera, rural, altura, zona menos desarrollada y zona de emergencia.Fuente: Normas legales, Unidad de Informática del MED.Elaboración: Instituto Apoyo.

valor que puede recibir en promedio ese do-cente sería de 8,31 soles.

Todos esos incrementos permiten que undocente con esas características reciba en to-tal 277,35 soles adicionales a su sueldo, esdecir, 32,42%.

B. Análisis por conceptos remunerativos

Para analizar la estructura de las remuneracio-nes, este estudio diferencia los conceptos re-munerativos en dos grandes grupos: concep-tos de aplicación general y conceptos especia-


les. Diecisiete de los veintitrés conceptos se hanagrupado en la categoría de aplicación gene-ral, y representan la remuneración total de undocente, y seis como conceptos especiales. Acontinuación se analiza brevemente cada unode éstos para poder comprender su importan-cia dentro del sistema de remuneraciones.

Conceptos de aplicación general

La remuneración total permanente (RTP)

A pesar de que la intención inicial de esteconcepto fue simplificar el sistema de remu-neraciones, con el transcurso del tiempo laRTP perdió importancia frente a la introduc-ción de nuevos conceptos (la RTP agrupa sie-te conceptos remunerativos42 de un total deveintitrés). Así, representa una baja participa-ción (menos del 10%) de la remuneración to-tal del docente.

La bonificación por preparación de clases

Es usual que las políticas salariales para losdocentes se organicen sobre la base de lashoras de dictado de clases o de otras activi-dades que pueden contabilizarse. Ello, sinembargo, no permite reconocer el valor deldía de trabajo docente, que incluye otras ocu-paciones que involucran tiempo. Vegas, Prit-chett y Experton43 destacan que se deberíaprestar atención al día de trabajo del docentey que el tiempo pagado debe incluir no sóloel tiempo en que enseña en el aula, sino tam-bién aquel dedicado a la preparación de cla-ses, interacción con otros docentes, reunio-nes con estudiantes fuera del aula, tareas ad-ministrativas escolares y actividades de desa-rrollo profesional.

La bonificación por preparación de clasestendría el objeto de compensar a los docentespor las horas dedicadas al trabajo fuera del ho-rario, lo que se justifica desde el punto de vistaconceptual en un sistema que organiza las re-muneraciones sobre la base de horas de dicta-

do de clases. Sin embargo, la baja participaciónde este concepto dentro de la remuneración to-tal del docente hace suponer que no tiene efec-tos motivadores. El valor más alto posible poreste concepto se da para un docente que se en-cuentre en el V Nivel de la carrera magisterial yque dedique 40 horas semanales a la docencia,en cuyo caso la bonificación representa sólo2,81% de la remuneración total, mientras queel valor más bajo se da para un docente queapenas ingresa a la carrera magisterial, en cuyocaso representa 2,30%.

Asignaciones especiales para el sectoreducación e incrementos generales parael sector público

Estos incrementos (conceptos remunerativos)fueron otorgados con el único fin de elevarlas remuneraciones de los docentes y com-pensarlos en alguna medida por la pérdida delvalor real de sus salarios. Desde 1991 hasta1999 el gobierno ha otorgado nueve aumen-tos (de los cuales seis corresponden a aumen-tos específicos al sector educación y tres aaumentos generales al sector público), un pro-medio de uno por año, que implican que casiel 89% de la remuneración total de un do-cente provenga de este tipo de concepto.

Conceptos especiales

Bonificaciones por dirección

Este tipo de concepto remunerativo se encuen-tra dentro del campo de las bonificaciones portareas específicas que buscan compensar mo-netariamente el esfuerzo que significa para losdocentes la realización de labores adicionales.

Si se considera que la RTP representa sóloel 10% de la remuneración total, y que undocente puede llegar a percibir por la bonifi-cación por dirección 8,68% adicional, se po-dría concluir que esta bonificación no es sig-nificativa para el docente y, por lo tanto, noañade un atractivo a la función de dirección,que tiene mayores responsabilidades.

Incrementos por el Sistema de Pensiones

Adicionalmente, un docente puede recibir dosgrupos más de conceptos especiales para su

42 Son siete debido a que se contabilizan en formaseparada la remuneración principal, la remunera-ción básica y la remuneración reunificada, siendola primera la suma de las otras dos.

43 Op. cit.


remuneración: los aumentos relacionados conel Sistema Privado de Pensiones y las bonifi-caciones por el lugar donde se desempeña.Los primeros se dieron por la necesidad dealentar el traslado de trabajadores del Siste-ma Nacional de Pensiones al Sistema Privadode Pensiones, compensándolos por la reduc-ción de ingresos que sufrirían como conse-cuencia del pago de aportes al nuevo sistemade pensiones.

Finalmente, las bonificaciones por el lugarde desempeño son analizadas de forma inde-pendiente en la sección que lleva ese subtítulo.

PROBLEMAS OPERATIVOS DEL SISTEMA DEREMUNERACIONES

A continuación se describen algunos de losproblemas más importantes identificadoscon relación a la aplicación del sistema re-munerativo.

a) Las normas se interpretan de manera di-versa, ya sea en perjuicio o en beneficiodel docente, porque:

• Faltan directivas claras emitidas por laautoridad central: la aplicación de lasconfusas normas no es guiada por instruc-ciones claras del MED hacia las unidadesejecutoras.

• Falta comunicación entre el MED y lasunidades ejecutoras. La intermediacióndel CTAR no favorece una efectiva coor-dinación entre la sede del MED y las uni-dades ejecutoras. Los CTAR no consultansus dudas al MED y, en muchos casos,aprueban sus propias directivas adoptan-do criterios diferentes.

• Existe poca difusión de las normas y sucorrecta aplicación. Por su parte, el MEDno ha dedicado recursos financieros y hu-manos para fortalecer su relación con lasunidades ejecutoras en lo que se refiere ala elaboración de planillas. El MED no pro-duce manuales de procedimientos ni dis-tribuye legajos de normas que orienten lasacciones del personal del interior del país.Quienes manejan las planillas, los “técni-cos de planillas”, poseen un conocimien-to altamente especializado que, al no es-

tar contenido en libros o manuales, no esfácilmente transmisible.

b) Las planillas no se elaboran de maneramecanizada. En muchas etapas intervienela mano y el criterio de los funcionarios,lo que da lugar a errores y omisiones pordescuido, distracción o dolo en cuanto a:

• Digitación de números.• Cálculo de algunos conceptos.• Aplicación de resoluciones de carácter

particular que afectan la percepción deconceptos específicos, ya sea para incluir-los en la liquidación o para eliminarlosdebido a que el docente pierde el supues-to que originaba la bonificación, comopor ejemplo haber sido reasignado a unazona urbana o haberse trasladado al sis-tema privado de pensiones.

En algunos casos, los funcionarios de pla-nillas operan con un excesivo celo administra-tivo que perjudica a los docentes. En otros ca-sos, los funcionarios trabajan con el criterio de“toda duda favorece al trabajador”, por lo quesus interpretaciones son siempre extensivas debeneficios. En cualquiera de los dos casos laconsecuencia se manifiesta en situaciones irre-gulares muy difíciles de subsanar. Si se ha es-tado pagando más de lo debido, el docente ale-gará que tiene derechos adquiridos sobre lasbonificaciones y que, en todo caso, la nulidaddel acto que le otorgó la bonificación o unmonto más elevado de lo debido no puede serdeclarada unilateralmente por la administra-ción, sino que debe ser discutida judicialmen-te. Si se ha estado pagando menos de lo debi-do, el docente exigirá la restitución de todoslos montos no pagados con los intereses lega-les correspondientes.

Según lo referido por los funcionarios delMED que revisaron las planillas en todo el país,la mayor parte de irregularidades se concentraen la aplicación de los conceptos remunerati-vos más complejos y los que demandan unaaplicación personalizada:

• La remuneración transitoria para homo-logación: se encuentran montos mayoresque los que corresponden según los cál-culos del MED.


• La bonificación por preparación de cla-ses: se encuentran muchos montos queno corresponden al nivel de la escala.

• La bonificación ordenada por el DS 021-92-PCM: este es el incremento más com-plejo de todos, pues se dio en forma de ladiferencia resultante entre una norma (elDS 154-91) y otra (el DS 276-91). Se handetectado montos mayores de los corres-pondientes y, en muchos casos, la percep-ción de doble incremento debido a laconfusión con el DS 276.

• El incremento por Sistema Privado de Pen-siones: en muchos lugares este incremen-to continúa concediéndose a docentesque se trasladan al Sistema Privado dePensiones, a pesar de que el aumento tie-ne vigencia sólo para quienes lo hicieronantes de julio de 1995.

• El incremento por Sistema Nacional dePensiones: en la mayor parte de casos esteincremento no es eliminado cuando elservidor se traslada al Sistema Privado dePensiones.

• La bonificación diferencial y la bonifica-ción creada por el DL 25591.

El hecho de que muchas de las irregulari-dades estén vinculadas a conceptos remune-rativos que sirven de base de cálculo para in-crementos otorgados en forma porcentual—como por ejemplo la TPH—, hace que losproblemas se arrastren y afecten a cada nue-va bonificación que no sea otorgada bajo laforma de monto fijo e independiente de la re-muneración.

3 BONIFICACIONES POR LUGARDE DESEMPEÑO

En esta sección se analiza de forma separa-da el actual sistema de bonificaciones docen-tes por lugar de desempeño, debido a queconstituye el tema central del estudio. Se pre-senta primero una descripción, básicamentelegal, de los sistemas existentes por este con-cepto. Luego se realiza un análisis prelimi-

nar, se analiza el impacto económico de es-tas bonificaciones y finalmente se presentauna breve discusión de los problemas ope-rativos del sistema.

DESCRIPCIÓN LEGAL DEL SISTEMA DEBONIFICACIONES POR LUGAR DEDESEMPEÑO

En la actual estructura de remuneraciones sepueden identificar dos tipos de bonificacio-nes que reciben los docentes debido a las con-diciones en las que desempeñan su trabajo:

Bonificación diferencial

Base legal: Ley 24029 (artículo 48) y RM 761-91-ED.

La Ley del Profesorado estableció unabonificación denominada “por zona diferen-ciada” para quienes prestaran servicios en seiscategorías de zonas: frontera, selva, zona ru-ral, altura excepcional, zona de menor desa-rrollo relativo y emergencia. La bonificaciónse fijó en 10% de la remuneración44 por cadauno de los supuestos, hasta un máximo de tres.

El Reglamento (RM 761-91-ED) precisólos criterios para aplicar la bonificación:

• Zona de selva: los departamentos de Lo-reto, Ucayali, San Martín, Amazonas yMadre de Dios, y un listado de provin-cias de otros departamentos.

• Zona de frontera: dentro de los 50 kiló-metros de la línea de frontera.

• Zona rural: centros poblados dispersoscuyas actividades predominantes sean lasagrícolas, ganaderas o extractivas.

• Altura excepcional: mayor a 2800 msnm.• Zona de menor desarrollo relativo: pro-

vincias y distritos que, de acuerdo con elINEI, correspondan al estrato I y II de ca-lidad de vida, incluidos en el anexo de lanorma; y asentamientos humanos urba-nos marginales.

• Zona de emergencia (lugares declaradosen emergencia).

Estas bonificaciones deben dejar de serpercibidas cuando el docente sea reasignadofuera de dichas zonas. Además, son pensio-

44 Posteriormente se aclaró que la base de cálculo de estabonificación es la remuneración total permanente.


nables, lo que significa que el docente quecesa gozando de esta bonificación continúapercibiéndola, independientemente del lugardonde resida.

Existe divergencia de opiniones respectoa la vigencia de esta bonificación. La Unidadde Personal del MED ha opinado que la boni-ficación diferencial quedó derogada por el DL25951 en el año 1992, que creó otra bonifi-cación para sustituirla. En ese sentido, no sedebería aplicar a los docentes activos sino sóloa los pensionistas que cesaron mientras lapercibían. Esta posición es cuestionable porlas siguientes razones:

• La bonificación diferencial no fue dero-gada explícitamente. El DL 25951 no haceninguna referencia a esta bonificación,sino que crea una nueva.

• La bonificación creada por el DL 25951es diferente de la bonificación diferencialen dos aspectos: (i) se aplica sólo a zonasrurales y de frontera, pero no contemplalos demás supuestos (selva, altura, menordesarrollo relativo y zona de emergencia);y, (ii) no es pensionable.

Cualquiera que sea la opinión legal pre-valeciente, en los hechos esta bonificación seestá pagando a un número muy importantede docentes.

Bonificación especial por zonasrurales y de frontera

Base legal: DL 25951 y DS 011-93-ED.El DL 25951 estableció a favor de los do-

centes que prestan “efectivamente servicios enzonas rurales o de frontera” una bonificaciónno pensionable denominada “Bonificaciónadicional por servicio efectivo en zonas rura-les y de frontera”. Posteriormente el reglamen-to aclaró que esta bonificación no puede serpercibida de manera simultánea por zona ru-ral y frontera.

La norma definió zona rural como las fi-jadas como tales por el Instituto Nacional deEstadística e Informática (INEI), y como zonasde frontera “aquellas poblaciones de menosde 5000 habitantes que se encuentren ubica-das a menos de cincuenta kilómetros de dis-tancia de las fronteras nacionales”.

La norma ordenaba al MEF fijar anual-mente el monto de la bonificación, que debíaser equivalente al 25% de la remuneracióntotal promedio percibida por los docentes ru-rales al 31 de diciembre del año anterior. Sinembargo, una disposición transitoria del de-creto fijó la bonificación para el año 1993 en45 soles mensuales, cifra que se ha manteni-do vigente hasta la fecha.

El DS 011-93-ED (23/4/93) estableció queel MED, en coordinación con el INEI, debíaidentificar los centros poblados que pertene-cen tanto a zonas rurales cuanto a zonas defrontera. Posteriormente se fueron aprobandoresoluciones ministeriales que identificaron loscentros rurales y de frontera para efectos dela bonificación en cada región:

• RM 0381-93-ED: Región Arequipa.• RM 0391-93-ED: Región Ucayali.• RM 0419-93-ED: Región Inca.• RM 420-93-ED: Región Andrés Avelino

Cáceres.• RM 433-93-ED: Región San Martín.• RM 537-93-ED: Región Los Libertadores

Wari.• RM 537-93-ED: Departamento de Lima.• RM 613-93-ED: Región Chavín.• RM 000-93-ED: Región Loreto.• RM 690-93-ED: regiones José Carlos Ma-

riátegui, La Libertad y Nor Oriental delMarañón.

• RM 706-93-ED: algunas provincias de laRegión Chavín.

• RM 768-93-ED: algunas provincias de laRegión Inca, Los Libertadores Wari y An-drés Avelino Cáceres.

• RM 832-93-ED: amplía listado de regio-nes Andrés Avelino Cáceres, Chavín,Grau, Inca, José Carlos Mariátegui, La Li-bertad, Los Libertadores Wari, Lima y NorOriental del Marañón.

ANÁLISIS ECONÓMICO DE LASBONIFICACIONES ESPECIALES POR LUGARDE DESEMPEÑO

Como se indicó anteriormente, existen dosbonificaciones por el desempeño en zona ru-ral o en zonas de condiciones especiales (zo-nas de frontera, selva, altura excepcional, me-


nor desarrollo relativo, emergencia y rural): labonificación diferencial45 y la bonificación es-pecial por zonas rurales y de frontera46. En esteestudio la primera bonificación será denomi-nada bonificación diferencial, y la segunda,bonificación rural.

Ambas bonificaciones, asumiendo que losdocentes reciben sólo una bonificación porzona diferenciada, representan aproximada-mente un incremento de 7,2% sobre la remu-neración total, monto que podría ser mayor siel docente percibe la bonificación por más deuna zona diferenciada. Por ello, en teoría,podría considerarse un incentivo interesantepara los docentes. Sin embargo, otros facto-res anulan este incentivo, pues los docentesno desean permanecer en las plazas que per-ciben esta remuneración.

COSTO FISCAL DE LAS BONIFICACIONES47

Actualmente, de los casi 270 000 docentesactivos y cesantes a cargo de la planilla delsector educación que reciben alguno de es-tos dos tipos de bonificaciones, casi 180 000perciben sólo la bonificación diferencial, al-rededor de 3000 sólo la bonificación rural ylínea muy suelta 87 491 las dos simultánea-mente. Debido a que sólo la bonificación di-

ferenciada es pensionable, no hay casos decesantes que reciban la bonificación rural.

Como se puede apreciar en el cuadro 9,el costo mensual de las dos bonificacionesasciende a 8,3 millones de soles, de los cua-les 4,3 corresponden a la bonificación dife-renciada y 3,9 a la rural. La mayor parte deestos recursos (86,3%) es percibida por do-centes en actividad. El pago de la bonifica-ción diferenciada a los cesantes representael 13,7% del total de recursos destinado aestas bonificaciones.

Cabe destacar, sin embargo, que estas ci-fras presentan algunas inconsistencias. Porejemplo, con relación a la bonificación de 45soles por zona rural, no coinciden los valoresentre el total pagado por este concepto y loque se debería pagar de acuerdo con el nú-mero de docentes que perciben la bonifica-ción. El valor promedio pagado en todo el paíspor este concepto es menor en casi un sol48.Sólo en cuatro departamentos49 estas cifrascoinciden. En seis departamentos50 los docen-tes reciben por este concepto 0,50 soles me-nos de lo que deberían; en Ucayali, 1,3 soles,y en Tacna 17,4 soles menos. De esta mane-ra, el Estado estaría dejando de pagar cadames alrededor de 88 000 soles.

Como se puede apreciar en el cuadro 10,a nivel nacional es el departamento de Punoel que tiene los mayores gastos por conceptode pagos de las bonificaciones por lugar dedesempeño, con un presupuesto mensual de780 128 soles que se dedica en su mayoría alpago de los docentes que se encuentran enactividad (86,2%). El segundo lugar lo ocupael departamento de Cajamarca con 772 594soles y el tercero Ancash con 676 058 soles.

Cabe resaltar que el cuarto lugar corres-ponde al departamento de Lima (con un gastode 406 890 soles), lo que sorprende debido aque estas bonificaciones tienen como objetivocompensar a los docentes de zonas con con-diciones especiales. Este resultado puede de-berse a que Lima tiene muchos docentes (9042)que están recibiendo esa bonificación (sóloCajamarca presenta un mayor número de re-gistros por concepto de bonificación rural(9753)51, lo que podría indicar que muchos deellos están percibiendo las bonificaciones sinque les correspondan. Es preciso señalar, sinembargo, que la población docente pública de

45 10% de la remuneración total permanente por pres-tar servicios en zona de frontera, selva, zona rural,altura excepcional, zona de menor desarrollo rela-tivo y emergencia definidas por las normas regla-mentarias, hasta un máximo de tres supuestos.

46 45 soles por prestar servicios en las zonas definidaspor normas reglamentarias como rurales o de fron-tera. No se pueden percibir de manera simultánealos dos conceptos.

47 No incluye información de los docentes activos deldepartamento de Junín, debido a que al momentode la preparación del presente informe no se con-taba con ella.

48 El valor exacto es de 0,975 soles.49 Los cuatro departamentos son: Amazonas, Ica, Lam-

bayeque y Lima.50 Estos seis departamentos son: Ancash, La Libertad,

Madre de Dios, Moquegua, Tacna y Ucayali.51 Si bien no se puede asumir que el número de

registros sea igual al de docentes debido a la exis-tencia de docentes con plazas compartidas princi-palmente, sí es un buen indicador de la cantidadde docentes dentro de cada departamento.


Cuadro 8Docentes que reciben bonificaciones de acuerdo con su lugar de desempeño

Tipo de bonificación Estado de los docentesEn cantidad

Activo Cesante Total

Sólo bonificación diferencial 111 517 67 705 179 222Sólo bonificación rural 3 201 0 3 201Ambas bonificaciones 87 491 0 87 491

Total 202 209 67 705 269 914

Fuente: MED.Elaboración: Instituto Apoyo.

Cuadro 9Monto de bonificaciones de acuerdo con el lugar de desempeño

Estado del docente

Activo Cesante Total

Monto Monto MontoCantidad (en nuevos Cantidad (en nuevos Cantidad (en nuevos

soles) soles) soles)

Total zonadiferenciada 199 008 3 204 527 67 705 1 143 760 266 713 4 348 286Total zona rural 90 692 3 992 750 0 0 90 692 3 992 750Total general 289 700 7 197 276 67 705 1 143 760 357 405 8 341 036

Fuente: MED.Elaboración: Instituto APOYO.

desempeñar sus funciones en lugares aparta-dos. Dado que no es razonable asumir quecasi el 77% de los docentes activos del paísse encuentren en lugares apartados, es eviden-te que estas bonificaciones alcanzan a unmayor número de docentes de lo debido. Estadesproporción se explica por cuatro razones:

• Indicios de arbitrariedad y discrecionali-dad de las autoridades regionales. Por logeneral, en el interior del país la regla quesiguen las administraciones es la de otor-gar la bonificación diferencial hasta elmáximo a todos los que se desempeñanfuera del casco urbano de la sede depar-tamental de educación. Esta situación seda, entre otras causas, debido a las pre-

Lima asciende a un total de 56 521 frente a los15 413 de Cajamarca. De acuerdo con ello,sólo el 16% de la población docente de Limapercibe el beneficio, mientras que en Cajamar-ca la cifra llega al 63,3%.

PROBLEMAS EN LA APLICACIÓN DELSISTEMA DE BONIFICACIONES POR ZONADIFERENCIAL Y POR ZONA RURAL Y DEFRONTERA

Según las cifras de los docentes que percibenlas bonificaciones referidas en la sección an-terior, más de 200 000 docentes activos, delos 258 419 docentes activos que registra laestadística del MED, son beneficiados por


Cuadro 10Bonificaciones por lugar de desempeño a nivel nacional

Activo Cesante Total general

Departamento Registros Monto Registro Monto Registros Monto(en nuevos (en nuevos (en nuevos

soles) soles) soles)

Puno 24 503 672 231 4 370 107 897 28 873 780 128Cajamarca 25 768 715 834 3 843 56 760 29 611 772 594Ancash 21 875 570 972 5 080 105 086 26 955 676 058Lima 21 310 544 000 4 113 57 203 25 423 601 203Cusco 16 962 439 583 5 023 108 834 21 985 548 417Piura 22 026 502 558 3 671 41 661 25 697 544 219Loreto 22 062 467 747 3 626 61 254 25 688 529 001Ayacucho 13 907 363 975 n.d. n.d. 13 907 363 975San Martín 11 967 273 833 2 867 59 942 14 834 333 775Huánuco 10 873 295 427 1 831 37 051 12 704 332 477Apurímac 9 904 282 433 1 483 32 453 11 387 314 886Arequipa 13 620 236 439 6 007 71 066 19 627 307 505Huancavelica 9 007 265 681 925 18 479 9 932 284 160La Libertad 7 608 228 418 2 828 47 656 10 436 276 074Tacna 8 168 225 084 1 603 37 807 9 771 262 892Ica 8 596 176 513 4 851 64 722 13 447 241 235Amazonas 7 859 207 586 1 110 18 186 8 969 225 771Lambayeque 11 378 174 184 5 054 38 097 16 432 212 281Pasco 6 806 184 609 610 10 690 7 416 195 298Junín n.d. n.d. 6 875 136 253 6 875 136 253Ucayali 4 876 116 249 1 098 15 750 5 974 131 999Tumbes 3 909 86 022 837 16 912 4 746 102 934Moquegua 3 907 85 856 n.d. n.d. 3 907 85 856Madre de Dios 2 809 82 044 n.d. n.d. 2 809 82 044Total 289 700 7 197 276 67 705 1 143 760 357 405 8 341 036

En los casos de los departamentos que falta información (Ayacucho, Junín, Moquegua y Madre de Dios) se ha decidido poner n.d.(no disponible).Fuente: MED.Elaboración: Instituto Apoyo.

siones de las que son objeto las autorida-des regionales por los docentes cuandose enteran de que un grupo que trabaja“cerca” de ellos ha recibido un incremen-to en su remuneración sin necesidad desaber bien a qué se debe.

• Desactualización de las normas reglamen-tarias. Muchas localidades que fueroncalificadas como rurales por las normasreglamentarias en su momento ya sonzonas urbanas marginales, debido al cre-cimiento de las ciudades. Asimismo, elestado de emergencia ya ha sido levanta-do. En ambos casos, correspondería queel MED dictara un dispositivo reglamen-

tario que ordene a las USE la eliminaciónde las respectivas bonificaciones.

• Irregularidades administrativas. Los fun-cionarios del MED que han revisado lasplanillas manifiestan haber detectado mu-chos casos de profesores que continúangozando de esta bonificación después dehaber sido reasignados a zonas urbanas.Por ejemplo, en Lima, 271 personas de laUSE 1 (con jurisdicción en San Juan deMiraflores y otros distritos) perciben estabonificación.

• Extensión de los beneficios por presión delos docentes. Por ejemplo, algunos docen-tes de Andahuaylas comentaron a los eva-


luadores que fueron a realizar la encues-ta piloto que ellos recibían la bonificaciónrural debido a que presionaron a las au-toridades locales.

Además, durante las entrevistas con losfuncionarios del MED se señalaron otros pro-blemas que hacen difícil y poco transparentela aplicación de estas bonificaciones:

• Falta de claridad de las normas. Debidoa que algunos especialistas del MED con-sideran que la norma que otorga las bo-nificaciones rurales deroga la bonificacióndiferenciada, se tendría que una parteimportante de los 4 348 286 soles men-suales que se asignan al pago de 266 713docentes quedarían disponibles para rea-lizar los pagos que compensen a los do-centes que trabajan en zonas de condi-ciones especiales (en ese caso sólo rura-les y de frontera). No se puede asumir quetodo este monto quede disponible, debi-do a que los 67 705 docentes cesantesque perciben 1 143 760 soles seguiránrecibiendo este pago en virtud de que setrata de un derecho ya adquirido.

• Falta de actualización de las normas. Talvez el mayor problema para la correctaaplicación de estas normas tiene que vercon la falta de un sistema de actualiza-ción, lo que se ve agravado por las pocasposibilidades que tiene el MED de depu-rar las localidades que deberían dejar depercibir las bonificaciones. Con el creci-miento de las ciudades los nuevos docen-

tes que optarán por esos derechos van aser más. Cuando éstos consiguen el reco-nocimiento del pago generan una mayorpresión fiscal y hacen que empeore la si-tuación de los docentes que deberían es-tar siendo beneficiados debido a que im-piden que el Estado pueda asignar sus re-cursos de una manera adecuada.

• Automatización de los sistemas de plani-llas y administrativos. Cada vez que el do-cente se desplaza a otra zona existe el pro-blema de que su código modular no tras-lada mayor información que permita iden-tificar quién es él, por lo que los avisos alos encargados para que dejen de pagarlas bonificaciones tienen que partir del pro-pio docente. Esto es incompatible con susincentivos, debido a que dejaría de perci-bir una parte de sus ingresos. No se cuen-ta con estimaciones confiables del montoque está pagando injustificadamente elEstado a los docentes que no laboran enzonas de condiciones especiales. Si exis-tiese un sistema de seguimiento de los do-centes que permita hacer cruces de su zonade trabajo con los montos que vienen re-cibiendo, se tendría que la depuración delos docentes que no deberían recibir esasbonificaciones sería inmediata.

• Finalmente, existe un problema de infor-mación y complejidad del sistema debi-do a que los docentes normalmente nosaben qué se les está pagando y sólo sefijan en que tienen colegas que ganan másque ellos, por lo que presionan para reci-bir las mismas ganancias.


1 DEFINICIÓN DE OBJETIVOS DELESTUDIO Y SUPUESTOS INICIALES

Como se señala en la introducción, el objeti-vo de este trabajo es diseñar un sistema debonificaciones, tanto monetarias como no mo-netarias, que cumpla de una manera más apro-piada que el existente con los objetivos de unsistema de incentivos como el siguiente:

• Que eleve el grado de bienestar de los do-centes que se desempeñan en zonas apar-tadas para que se sientan más conformes.

• Que haga más atractivas las plazas en zo-nas de condiciones desfavorables, de ma-nera que profesionales más capaces de-seen ir y permanecer en tales lugares.

• Que corrija o sustituya el sistema actualde bonificaciones, buscando una mejorasignación de recursos y mayor equidad.

Se partió del supuesto de que existendos tipos de zonas: zonas de condicionesespeciales y zonas de condiciones no espe-ciales. Las zonas de condiciones especialesson aquellas que presentan carencias o ca-racterísticas desfavorables con relación aotras, por lo que resultan menos atractivaspara el desarrollo profesional y la perma-nencia de largo plazo. Por ello es necesarioofrecer a los docentes que se desempeñanen esas zonas beneficios especiales, mone-tarios o no monetarios, por el solo hechode trabajar allí.

2 LOS PRODUCTOS DEL ESTUDIO

Para poder cumplir con los objetivos del es-tudio se desarrollaron tres productos:

(i) Diagnóstico de la carrera docente y delsistema de remuneraciones.

(ii) Tipología de zonas.(iii) Planteamiento de un sistema alternati-

vo de bonificaciones monetarias y nomonetarias.

El primer producto describe y analiza elestado actual de la carrera de los docentes ysus remuneraciones desde el punto de vista ad-ministrativo, económico y legal. Con este diag-nóstico se buscó identificar los problemas queenfrenta el sistema de remuneraciones de losdocentes en la actualidad y, en especial, losconceptos relacionados con compensacionespor trabajar en zonas de condiciones especia-les: la bonificación rural y la bonificación dife-renciada. Este diagnóstico fue elaborado sobrela base de la recopilación y sistematización dela legislación vigente y de entrevistas con fun-cionarios del MED acerca de la aplicación delmarco normativo en la práctica e informaciónestadística proporcionada por él.

El segundo producto permitió identificarlos criterios relacionados con las zonas decondiciones especiales que los docentes con-sideran que es necesario compensar. El análi-sis de estos criterios permite realizar la clasi-ficación de las zonas (tipología).

capítulo III

METODOLOGÍA DEL ESTUDIO


El tercer producto consiste en la propues-ta para el desarrollo del sistema de bonifica-ciones monetarias y no monetarias que res-pondiera a las expectativas de los docentes.

Los productos (ii) y (iii) fueron elabora-dos sobre la base de encuestas y grupos foca-les. Para la encuesta a docentes se tuvo enprincipio una muestra de 1385 personas. Sinembargo, la base sobre la cual se presentanlos resultados es de 1142 casos, debido a queen este caso se tenían observaciones en todaslas variables requeridas para el modelo.

El marco muestral utilizado para la apli-cación de las encuestas está formado por ellistado de colegios provisto por el MED, se-gún categoría (A: Áreas de Influencia Com-pleta; B: Área de Influencia Incompleta; R:Red; F: Flotantes), departamento, provincia,distrito y centro poblado.

Las categorías de los colegios se basan enla clasificación que está desarrollando el Pro-yecto de Mejoramiento de la Calidad de la Edu-cación Rural (PMCER) del MED. Esta clasifica-ción para estratificar la muestra es un trabajoanterior a este estudio e independiente de él, yen ella se definen los procesos de organizaciónde los centros educativos de acuerdo con lapresencia de centros educativos primarios o se-cundarios, de la siguiente manera:

• Establecimientos de áreas de influencia decentros educativos secundarios que pue-den brindar servicios a centros educati-vos de nivel primario.

• Establecimiento de redes educativas con-formadas únicamente por centros educa-tivos de nivel primario.

Tomando en cuenta estos conceptos, sedefinen las categorías utilizadas:

A: Colegios agrupados con un centro secun-dario que cuente con matrícula en los cin-co grados.

B: Colegios agrupados con un centro secun-dario que no cuente con matrícula en to-dos los grados.

R: Colegios primarios que no se encuentrancerca de uno secundario.

F: Son todos los colegios que, principalmen-te por su lejanía y difícil acceso, no pue-den agruparse con otros.

La selección de la muestra se realizó con-juntamente con funcionarios del MED, y esrepresentativa de las categorías (A, B, R y F) yno del número total de docentes ni centroseducativos a nivel nacional. Dicha muestra,de acuerdo con los objetivos del estudio, fuesesgada hacia zonas rurales (se sobrerrepre-sentó a los colegios de las categorías redes,R, y flotantes, F).

LIMITACIONES DEL MARCO Y LA SELECCIÓNMUESTRALES

A continuación se señalan las principales ob-servaciones o limitaciones del diseño muestral:

• El universo del estudio conformado porel listado de centros educativos —basede datos— proporcionado por el MEDno ha sido validado, por lo que podríadarse el caso de que la clasificación delos centros educativos según categorías(A, B, R y F) no sea necesariamente lacorrecta.

• En el universo del estudio —base de da-tos— provisto por el MED, donde cadauno de los centros educativos debería es-tar clasificado según categoría (A, B, R,F), existe un 10% del universo que no hasido clasificado en ninguna de éstas —enla base de datos, en la columna cuya va-riable es “COD-RED”, aparecen ceros oespacios en blanco—.

En cuanto a los grupos focales, se reali-zaron cuatro: dos en la ciudad de Huanca-velica y otros dos en la ciudad de Otuzco.Se conversó con cerca de cuarenta docen-tes, quienes reforzaron, especificaron y al-gunas veces complementaron los temas quese habían propuesto en la encuesta y sugi-rieron otros nuevos.

3 TIPOLOGÍA DE LAS ZONAS

La tipología desarrollada se basa en la identi-ficación de zonas en las que existen o no fac-tores que hacen que los docentes no esténconformes con la plaza que ocupan y, por lotanto, puedan trabajar de una manera pocoadecuada (zonas de condiciones especiales)


y zonas en las que los docentes estén confor-mes (zonas de condiciones no especiales).

Para la identificación de dichos factoresse establecieron como variables pertinenteslas características de la zona o del colegio yotras variables personales del docente (situa-ción familiar, condición laboral, origen, idio-mas, etcétera) que pueden afectar su confor-midad o no conformidad con el lugar dondetrabaja, todo esto de acuerdo con su propiapercepción.

El proceso para hallar las variables másimportantes consistió en el desarrollo de unmodelo probit sobre la variable conformidaddel docente con la zona en la que trabaja conrespecto de los tres grupos de variables defi-nidos (características de la zona, colegio yvariables personales).

Conformidad = C Características Características del Variablesde la zona colegio (plaza o personales

puesto de trabajo) docente

Se desarrolló este tipo de modelos debidoa que la variable de estudio —conformidad—es una variable discreta con valores 1 y 0 de-pendiendo, respectivamente, de la respuestaque da el docente de su conformidad o no con-formidad con la zona en la que trabaja. El mo-delo permite identificar las variables relevan-tes observando su peso como variable expli-cativa de la conformidad de los docentes.

Una vez identificados los criterios, el si-guiente paso fue analizar la viabilidad desu aplicación, es decir, las condiciones quedeberían cumplir para poder ser llevados ala práctica. Las tres condiciones más impor-tantes que tenían que cumplir estos criteriosfueron:

• Ser poco numerosos, de tal forma que denorigen a un sistema simple y de fácil ma-nejo administrativo.

• Disponer de información, lo que está re-lacionado con la facilidad para contarcon la información de los criterios a ni-vel nacional y con fuentes de datos quese vayan actualizando de manera perió-dica, tales como la Encuesta Nacional deHogares, ENAHO (cada año) o la Encues-ta Nacional de Niveles de Vida, ENNIV(cada tres años). Una fuente adicional deinformación, muy importante para la cla-

sificación de las zonas y de los centroseducativos, son las estadísticas básicasdel MED.

• Confiabilidad de la información: la infor-mación requerida para el otorgamiento delas bonificaciones debe ser de fácil medi-ción y fiscalización.

• Aplicabilidad: los criterios deben ser fá-cilmente reconocibles, de tal manera quelas oportunidades de manejos irregularesde la bonificación queden reducidas almínimo.

El paso final del desarrollo de una tipolo-gía consiste en definir las zonas de condicio-nes especiales de acuerdo con los criterios se-leccionados.

4 DISEÑO DEL SISTEMA DEBONIFICACIONES

Una vez identificados los criterios determinan-tes de la conformidad o no conformidad y de-sarrollada la tipología de las zonas a partir dedichos criterios, se procedió a determinar lasbonificaciones monetarias y no monetariasque demandan los docentes por trabajar enzonas de condiciones especiales.

Las compensaciones monetarias fueronevaluadas a través de la encuesta, mediantepreguntas directas a los docentes por el mon-to que ellos requerían para trabajar en unazona en la que no estarían conformes. Se te-nían dos opciones, que dependían de la res-puesta del docente respecto a la conformidadcon la zona en la que está trabajando:

• Si el docente respondía que estaba con-forme, se le preguntaba cuál era el mon-to que lo haría trasladarse a una zona conmenores facilidades que las de la zona enque se encontraba en ese momento.

• Si respondía que no se encontraba con-forme, se le preguntaba por el monto quequisiera recibir para quedarse en la zonaen la que está trabajando.

Para determinar los montos se hallaronpromedios de las compensaciones requeridas(en las preguntas anteriores) por los docentespara cada zona definida por la tipología.

[ [


Las compensaciones no monetarias seevaluaron a través de la encuesta y de los gru-pos focales a docentes. En la encuesta se lespedía que escogiesen entre las opciones con-tenidas en una lista elaborada con la informa-ción obtenida en la encuesta piloto. Así, porejemplo, se incluyeron como posibles bene-ficios no monetarios: cursos de actualizacióny capacitación, dar valor a los años de servi-cio en zonas apartadas para efecto de los as-censos, vivienda/traslado, jubilación anticipa-da, movilidad hasta el colegio, alimentación,premios o reconocimiento a su trabajo, reco-nocimiento de años de servicio adicionales ymateriales educativos.

Los grupos focales se utilizaron para com-plementar la información con características es-pecíficas de cada una de las alternativas quese estaban estudiando (por ejemplo, el tipo decapacitación que los docentes desean recibir)y con información sobre alguna otra opción queno había sido considerada por la encuesta.

Se analizó además la viabilidad de lascompensaciones no monetarias seleccionadasy se realizó un costeo aproximado de cadauna de estas opciones.

5 SIMULACIONES

Se realizó un ejercicio de clasificación de losdocentes del país de acuerdo con los tipos dezonas de condiciones especiales de la tipolo-gía definida. Con ello se podría tener una ideade la magnitud del número de las localidadesy del número de docentes que requerirán debonificación.

Sin embargo, debido a que la clasifica-ción de cada una de las zonas del país deacuerdo con las tipologías definidas está fue-ra del alcance del estudio, y a que incluso enel caso de que se realizara el MED no dispo-ne de bases de datos que permitan relacionarlas diferentes zonas con los docentes que tra-

bajan en cada una de ellas, no fue posible de-terminar el número exacto de docentes quese verían beneficiados por el sistema de boni-ficaciones propuesto.

Por ese motivo, se decidió hacer unaaproximación del número de docentes apli-cando los porcentajes de los docentes ruralesbeneficiados en la encuesta sobre el total dedocentes rurales que existen en el país.

Adicionalmente, se estimó dentro de losdocentes beneficiados a los docentes de co-legios multigrado y bilingües con la finalidadde que puedan generarse estímulos diferen-ciados entre este tipo de docentes y el restodebido a las dificultades y a la experiencia quetienen los docentes por trabajar en ese tipode colegios.

Finalmente, se simula el costo total delas bonificaciones monetarias y no moneta-rias propuesto multiplicando el estimado delnúmero de docentes que recibirían bonifi-caciones por los montos hallados en el tra-bajo de campo, para las bonificaciones mo-netarias, y con la información de los costosunitarios de cada una de las alternativas nomonetarias.

Cabe destacar que, debido a las limita-ciones de la muestra, que es representativade las categorías del centro educativo —áreade influencia (A, B), redes (R) y flotante (F)—y no del número de docentes a nivel nacio-nal, los resultados de las simulaciones pre-sentadas no reflejan con precisión el núme-ro de docentes o centros educativos que de-berían recibir las bonificaciones por condi-ciones especiales.

6 PROPUESTA

Finalmente, se presenta la propuesta concre-ta de acuerdo con todo lo discutido anterior-mente y se analiza su viabilidad desde el puntode vista legal, económico y administrativo.


Esta sección analiza los resultados de las en-cuestas y de los grupos focales en lo que serefiere a las condiciones especiales del lugarde desempeño que generan no conformidaden los docentes y a las compensaciones mo-netarias y no monetarias que éstos demandanpor dichas condiciones especiales. En la pri-mera parte se identifican y analizan los resul-tados más importantes de acuerdo con la per-cepción de los docentes, luego de una revi-sión y análisis de los resultados del trabajo decampo. En la segunda se presentan los resulta-dos de las estimaciones econométricas median-te las cuales se define la tipología de zonas decondiciones especiales. En la tercera parte semuestra la estimación de los montos específi-cos de compensación monetaria y los meca-nismos seleccionados de compensación no mo-netaria. Y en la última se presentan los resulta-dos de un ejercicio de simulación que estimael costo de las bonificaciones sugeridas.

Las encuestas han sido analizadas utilizan-do la siguiente clasificación de los docentes:

• Urbano/rural.• Categoría de la localidad donde se en-

cuentra ubicado el centro educativo: ca-pital de distrito, centro poblado/pueblo,o caserío/anexo/comunidad/comunidadnativa.

• Local/no local.

El criterio urbano/rural se ha definido se-gún el INEI, que considera como centro po-

blado urbano a aquellos que tienen comomínimo 100 viviendas agrupadas contigua-mente. Los centros poblados rurales son aque-llos que tienen menos de 100 viviendas agru-padas contiguamente o más de 100 viviendaspero dispersas. Sin embargo, la clasificacióndel INEI considera también como centro po-blado urbano a todas las capitales de distrito,cumplan o no con el requisito de tener comomínimo 100 viviendas agrupadas.

La muestra de docentes utilizada en el pre-sente trabajo incluye como sector urbano prin-cipalmente a centros educativos localizadosen capitales de distrito. Más aún: las capitalesde distrito incluidas en la muestra presentanun sesgo hacia zonas alejadas, las que pue-den tener condiciones similares e incluso in-feriores que las de las zonas rurales incluidasen la muestra. Por lo tanto, es importante sub-rayar que en este estudio el grupo de docen-tes perteneciente a la categoría “urbana” noes representativo del total de docentes urba-nos en el ámbito nacional.

Adicionalmente, con el fin de separar losresultados de acuerdo con una clasificaciónmás desagregada de lejanía y condiciones devida, el estudio consideró inicialmente utilizarla clasificación de docentes según la categoríadel centro educativo obtenida de la base dedatos proporcionada por la Oficina de Planifi-cación Estratégica del MED. Esta clasificaciónagrupa a los centros educativos de acuerdo conla influencia que puedan tener respecto de otroscentros educativos de la siguiente manera:

capítulo iV

ANÁLISIS DE RESULTADOS


A: Colegios primarios agrupados con un cen-tro secundario que cuente con matrículaen los cinco grados.

B: Colegios primarios agrupados con un cen-tro secundario que no cuente con matrí-cula en todos los grados.

R: Colegios primarios que no se encuentrancerca de uno secundario.

F: Son todos los colegios que, principalmen-te por su lejanía y difícil acceso, no pue-den agruparse con otros.

Sin embargo, el trabajo de campo reali-zado como parte de este estudio mostró quela base de datos del MED de acuerdo con laclasificación de categoría de colegio (A, B, R,y F) presentaba una serie de problemas. De-bido a ello, se decidió utilizar la categoría dela zona según el INEI (capital de distrito, cen-tro poblado/pueblo, o caserío/anexo/comuni-dad/comunidad nativa)52, la que permitiríauna aproximación un poco más exacta al gra-do de ruralidad de cada una de las zonas don-de los docentes trabajan.

Cabe mencionar que los criterios urbano/rural y categoría de la zona, aunque frecuen-temente utilizados por estudios económicosy sociológicos, muchas veces no generan todala información pertinente y necesaria o disi-mulan alguna peculiaridad de un conjunto dedocentes que se busca resaltar.

Por otro lado, la información preliminardisponible al inicio del trabajo indicaba quela percepción, grado de conformidad y expec-tativas de los docentes acerca de su lugar detrabajo podían ser significativamente distin-tos según fueran propios o extraños de la zona.Por ello, se planteó la distinción entre docen-te local y docente no local. Se esperaba que,por ejemplo, los docentes locales estuvieranmás conformes en promedio con su lugar detrabajo y pidieran una menor compensaciónpor trabajar en zonas rurales que los docen-tes no locales. Para clasificar a un docente

Cuadro 13Distribución de la muestra según

docentes locales y no locales

Casos %

No locales 735 64Locales 407 36Total 1142 100

Fuente: Encuesta a docentes. Instituto Apoyo, 2000.

Cuadro 12Distribución de la muestra según

categoría de la zona

Casos %

Caserío/anexo/comunidad/comunidad nativa 739 65Centro poblado/pueblo 159 14Capital de distrito 244 21Total 1142 100

Fuente: Encuesta a docentes y directores. Instituto Apoyo, 2000.

Cuadro 11Distribución de la muestra según zona

de residencia

Número de encuestas %

Urbano* 387 34Rural 755 66Total 1142 100

* Los docentes urbanos de la muestra no son representativosde los docentes urbanos en el ámbito nacional, debido a queen su mayoría pertenecen a capitales de distrito de zonas leja-nas (clasificadas como urbanas por el INEI).Fuente: Encuesta a docentes y directores. Instituto Apoyo, 2000.

52 Directorio Nacional de Centros Poblados segúncódigo de ubicación geográfica. INEI, 1994.

53 Para mayores detalles metodológicos de la separa-ción entre estos dos tipos de docentes véase elanexo 7.

como local, se planteó que éste debería satis-facer al menos una de las siguientes condi-ciones: haber nacido en el distrito donde la-bora o haber permanecido en la localidaddonde se encuentra su centro educativo pordiez años o más53.

La muestra está formada por 1142 docen-tes que trabajan en uno de los centros educa-tivos seleccionados, distribuidos como semuestra en el cuadro 11.


Cuadro 15Motivos por los que no está conforme en el lugar donde trabaja de acuerdo

con el tipo de zona: urbano/rural(Porcentajes)

Urbano Rural Total

Mi familia no está acá 27 28 28No hay posibilidad de mejora profesional 35 20 25No hay servicios básicos 10 17 15No me acostumbro a la zona 8 8 8No me alcanza el dinero, la vida es muy costosa 3 4 4Falta apoyo de la comunidad 2 4 3El centro educativo no tiene equipo suficiente 3 3 3La infraestructura del centro educativo no es adecuada 1 4 3Ya estuve mucho tiempo en la zona 3 3 3No tengo acceso a otros ingresos 2 2 2Otros* 6 7 6Total 132 287 419

* Otros: el trato que le da el director no es bueno, deserción escolar, no existen viviendas para alquilar.Fuente: Encuesta a docentes. Instituto Apoyo, 2000.

Cuadro 14Motivos por los que el docente está conforme en el lugar donde trabaja: urbano/rural

(Porcentajes)

Urbano Rural Total

Mi familia está acá 32 18 23He vivido aquí toda mi vida/me gusta vivir aquí 24 30 27Acceso a servicios básicos 12 12 13Mejora o superación profesional/actualización/capacitación 6 5 6Vocación 5 10 8La infraestructura del centro educativo es adecuada 4 2 2Brinda ayuda a gente del campo 4 5 5Se encuentra en mejor situación que antes 4 8 6Tiene acceso a otros ingresos 3 1 1El centro educativo tiene equipo suficiente 2 1 1Otros* 5 9 8Total 255 468 723

* Otros: la comunidad o APAFA colabora, las autoridades brindan apoyo, cerca de casa, buen alumnado, los niños responden,acceso a pago rural; gasta poco, el costo de vida es menor; necesita dinero, quiere trabajar, al menos tiene trabajo; su trabajo esvalorado en la comunidad.Fuente: Encuesta a docentes. Instituto Apoyo, 2000.

1 PERCEPCIONES DE LOSDOCENTES PÚBLICOS SOBRE LASCONDICIONES ESPECIALES Y LASCOMPENSACIONES

FACTORES QUE AFECTAN LA CONFORMIDADDE LOS DOCENTES CON LA ZONA RURAL

En la primera parte de esta sección se analiza elconjunto de factores que explican la conformi-dad y no conformidad de los docentes con la

zona en la que trabajan. En este caso sólo sepresentan los resultados obtenidos de la encuestaa docentes según su clasificación: urbano/rural54.

54 Los docentes urbanos de la muestra no son repre-sentativos de los docentes urbanos en el ámbitonacional debido a que en su mayoría pertenecen acapitales de distritos de zonas lejanas que son cla-sificadas como zonas urbanas por el INEI.


Cuadro 17Motivos por los que el docente no está conforme en el lugar donde trabaja de acuerdo

con la categoría de la zona(Porcentajes)

Caserío/anexo/ Centro Capital de Totalcomunidad/ poblado/ distritocomunidad pueblo

nativa

Mi familia no está acá 27 27 31 28No hay posibilidad de mejora profesional 21 41 29 25No hay servicios básicos 18 3 12 15No me acostumbro a la zona 8 3 10 8No me alcanza el dinero, la vida es muy costosa 5 6 2 4Falta apoyo de la comunidad 4 3 2 3El centro educativo no tiene equipo suficiente 3 3 3 3La infraestructura del centro educativo no es adecuada 4 6 1 3Ya estuve mucho tiempo en la zona 3 0 4 3No tengo acceso a otros ingresos 2 0 3 2Otros* 5 8 3 6Total 284 34 101 419


Cuadro 16Motivos por los que el docente está conforme en el lugar donde trabaja de

acuerdo con la categoría de la zona(Porcentajes)

Caserío/anexo/ Centro Capital de Totalcomunidad/ poblado/ distrito

comunidad nativa pueblo

Mi familia está acá 17 32 35 23He vivido aquí toda mi vida/me gusta vivir aquí 29 23 24 27Acceso a servicios básicos 12 11 14 13Mejora o superación profesional/actualización/capacitación 6 7 3 6Vocación 10 5 4 8La infraestructura del centro educativo es adecuada 2 4 1 2Brinda ayuda a gente del campo 5 4 4 5Se encuentra en mejor situación que antes 7 5 3 6El centro educativo tiene equipo suficiente 1 3 0 1Otros* 11 6 12 9Total 455 125 143 723


Luego se analiza cada uno de los factoresrelevantes para explicar la conformidad ono conformidad de los docentes con la zonaen la que trabajan según criterio urbano/rural, categoría de la zona y docente local/no local.

Cuando se analizan los motivos que losdocentes mencionan para estar conformescon la zona donde trabajan, no se encuen-tran mayores diferencias entre las catego-rías de urbano y rural. Para los docentes dezonas rurales, el orden de importancia de


los motivos es: “he vivido aquí durante todami vida/me gusta el lugar” (30%); “mi fami-lia está aquí” (18%); y, en tercer lugar, ac-ceso a servicios básicos (13%). En el casode los docentes urbanos, se aprecia que elprimer factor es la familia, con el 34%, se-guido de “he vivido aquí durante toda mivida/me gusta el lugar” (23%) y de acceso aservicios básicos (12%).

Por el lado de las razones que dan losdocentes para no estar conformes con su lu-gar de trabajo, para el caso de los docentesrurales la falta de la familia es el principalmotivo (28%), seguido de la falta de posibi-lidades de la zona (20%) y de la carencia deservicios básicos (17%). En el caso de losdocentes urbanos, el principal motivo es lafalta de posibilidades de la zona para mejo-rar profesionalmente (35%), seguido de lafalta de la familia (27%) y de la ausencia deservicios básicos (10%).

Cabe resaltar que el hecho de que los do-centes “urbanos” afirmen que el primer fac-tor para no estar conformes con su zona es“la falta de posibilidades”, confirma la apre-ciación realizada anteriormente de que si bienvarias de las capitales de distrito están catalo-gadas como urbanas, en realidad muchas seencuentran alejadas y no tienen las caracte-rísticas de una zona urbana.

A continuación se presenta y analizacada uno de los factores más relevantes paraexplicar la conformidad o no conformidadde los docentes con la zona en la que tra-bajan. La selección de factores que se pre-senta corresponde en realidad a la consta-tación a lo largo de todo el estudio de queson ellos los más importantes (se está de-jando de lado, con fines de simplificación,el análisis de varios factores que resultaronmenos importantes).

La cercanía a la familia y la pertenenciaa la localidad

Un factor que preocupa por igual a todos losgrupos de docentes en su apreciación sobresu conformidad o no conformidad con el lu-gar en el que se desempeñan es el aspectofamiliar. El trabajo de campo demuestra demuchas maneras que la razón más influyenteen su satisfacción o insatisfacción con su lu-

gar de trabajo no es de carácter objetivo, sinomás bien subjetivo: la presencia o ausenciade su familia.

La razón más citada por la cual los do-centes rurales manifiestan estar conformescon la zona en la que se desempeñan con-siste en que se encuentran junto a su fami-lia. El grupo que más importancia le da a lascuestiones familiares es el de los docenteslocales, con 37%.

Por el contrario, quienes se declararon noconformes son los que viven lejos de su fami-lia. El principal motivo de no conformidadpara los docentes locales y no locales es laausencia de la familia (28% y 27% respecti-vamente). En este tema los resultados son losmismos sea cual fuere el criterio que se tome(urbano/rural, categoría de la zona, local/nolocal).

Los cuadros 18, 19 y 20 muestran la im-portancia del motivo “familia” en la confor-midad y no conformidad de los docentes55.

En la investigación realizada por el Insti-tuto de Estudios Peruanos (La escuela rural)56

se concluye lo siguiente:

Para los maestros de origen urbano, enseñar enuna escuela rural representa el inicio de su carre-ra docente. De acuerdo con esta imagen, tras unosaños de trabajar en las zonas más apartadas lescorresponderá acercarse cada vez más a su lugarde origen. En todo caso, esperan que la carrera losvaya llevando a donde les gustaría vivir o a dondeviven (ya) sus familiares. El que se cumpla o noesta proyección marcará la actitud del docentehacia las comunidades en las que le toque traba-jar. Así, al inicio de la carrera hay mayores posibi-lidades de que —pese a las difíciles condicionesde trabajo— el o la docente tenga hacia la comu-nidad una mejor actitud que la que tendrán luegode varios años de trabajar en una zona muy pobrey de difícil acceso.

55 Es importante resaltar que el motivo familia formaparte de un conjunto de factores que se consideranen la conformidad y no conformidad de los docen-tes, por lo que la suma vertical de los datos noresulta 100%.

56 Montero, Carmen; Patricia Oliart; Patricia Ames;Zoila Cabrera y Francesca Uccelli: La escuela ru-ral: Estudio para identificar modalidades y prio-ridades de intervención. Documento de TrabajoNº 2. Lima: MED-MECEP, 2001, pp. 102-103.


Cuadro 20Importancia del motivo “familia”: no local-local

(Porcentajes)

Motivos de No locales Locales Totalconformidad

Conforme Mi familia está acá 14 37 23No conforme Mi familia no está acá 27 28 28

La base de las observaciones es la siguiente: docentes locales, 407; docentes no locales, 735.Fuente: Encuesta a docentes. Instituto Apoyo, 2000.

Cuadro 19Importancia del motivo “familia”: categoría de la zona

(Porcentajes)

Motivos de Caserío/anexo/ Centro Capital de Totalconformidad comunidad/ poblado/ distrito

comunidad nativa pueblo

Conforme Mi familia está acá 17 31 35 23No conforme Mi familia no está acá 26 26 31 28

La base de las observaciones es la siguiente: capital de distrito, 739; centro poblado/pueblo, 159; caserío/anexo/comunidad/comu-nidad nativa, 244.Fuente: Encuesta a docentes. Instituto Apoyo, 2000.

Cuadro 18Importancia del motivo “familia”: urbano/rural

(Porcentajes)

Motivo de Urbano Rural Totalconformidad

Conforme Mi familia está acá 34 18 23No conforme Mi familia no está acá 27 28 28

La base de las observaciones es la siguiente: rural, 755; urbano, 387.Fuente: Encuesta a docentes. Instituto Apoyo, 2000.

Esto demuestra la importancia del moti-vo familia para los docentes que trabajan enzonas remotas y alejadas de su familia; asítambién, la conformidad está relacionada conel tema de la reasignación57 esperada por losdocentes después de un determinado núme-ro de años. La reasignación les permitirá te-ner acceso a mejores condiciones de vida yestar cerca de su familia.

Los docentes no locales y parte impor-tante de los locales no desean que su familiaviva en zonas remotas, probablemente porincomodidad debido a la falta de acceso aservicios básicos tales como posta médica,agua potable, alumbrado eléctrico, desagüe,entre otros. En los grupos focales se recogie-ron declaraciones como la siguiente: “La rea-lidad de mi caserío es dura; no hay centrode salud, y tenemos que trasladarnos lejospara comprar una pastilla. Por otro lado, notenemos comunicación, no podemos llamara nuestras familias, estamos lejos”. Otra ra-

57 El tema de la reasignación se desarrollará másadelante.


zón que explicaría el deseo del docente deno trasladar a su familia a su lugar de trabajopodría ser la falta de oportunidades de unamejor educación para sus hijos, ya que enlas zonas rurales alejadas sólo existen cen-tros de educación primaria. Los centros edu-cativos secundarios e instituciones superio-

res están ubicados principalmente en la ca-pital de provincia.

La búsqueda de niveles superiores de edu-cación para los hijos y oportunidades de tra-bajo para el cónyuge u otros miembros con-fluyen para explicar los deseos de trasladarsea zonas urbanas que manifiestan la mayor par-

Cuadro 21Rural/urbano

Categoría Conformes Razones No conformes Razones(%) (%)

Rural 18 Mi familia está acá 28 Mi familia no está acá30 Me gusta vivir aquí/he 20 No es posible mejorar

vivido aquí toda mi vida profesionalmente13 Acceso a servicios 17 No tengo acceso a servicios

Urbano 34 Mi familia está acá 35 No es posible mejorarprofesionalmente

23 Me gusta vivir aquí/he 27 Mi familia no está acávivido aquí toda mi vida

12 Acceso a servicios 10 No me acostumbro a la zona

La base de las observaciones es la siguiente: rural, 755; urbano, 387.Fuente: Encuesta a docentes. Instituto Apoyo, 2000.

Cuadro 22Categoría de la zona

Categoría Conformes (%) Razones No conformes (%) Razones

Capital de distrito 35 Mi familia está acá 31 Mi familia no está acá24 Me gusta vivir aquí 29 No es posible mejorar

profesionalmente14 Acceso a servicios 12 No tengo acceso a

servicios

Centro 31 Mi familia está acá 41 No es posible mejorarpoblado/pueblo profesionalmente

24 Me gusta vivir aquí 26 Mi familia no está acá11 Acceso a servicios 6 Infraestructura del CE

es inadecuada

Caserío/anexo/ 17 Mi familia está acá 26 Mi familia no está acácomunidad/ 29 Me gusta vivir aquí 21 No es posible mejorarcomunidad nativa profesionalmente

12 Acceso a servicios 18 No tengo acceso aservicios

La base de las observaciones es la siguiente: capital de distrito, 739; centro poblado/pueblo, 159; caserío/anexo/comunidad/comu-nidad nativa, 244.Fuente: Encuesta a docentes. Instituto Apoyo, 2000.


te de docentes, tanto los locales como los nolocales. Al no conseguirlo, deben resignarsea vivir largos períodos en zonas remotas, ale-jados de su familia.

Un tercer motivo que podría impulsar alos docentes a no trasladar a su familia a sulocalidad de trabajo está relacionado con lasescasas oportunidades de empleo en las zo-nas rurales. Según los resultados de la encuestarealizada, 78% de los docentes no se dedicaa otra actividad económica aparte de la do-cencia. En los grupos focales, los docentes se-ñalaron como razones de ello la falta de tiem-po (“si tuviera otro trabajo no tendría tiempopara preparar las clases y cumplir las laboresque exige la comunidad”)58 , pero ademástambién la dificultad para conseguir un em-pleo, debido a la pobreza de la zona rural.Por su parte, los resultados obtenidos por laencuesta del IEP muestran que con frecuen-cia los docentes de zonas rurales se ven en lanecesidad de recurrir a otras actividades paracompletar o mejorar sus ingresos mensuales.Sin embargo, la posibilidad de hacerlo es muy

reducida. Así, se observa que apenas 11% deellos desarrolla otras actividades, y que de estepequeño porcentaje la mayoría se dedica a laagricultura y el comercio.

Para un grupo importante de docentes queno son nombrados sino sólo contratados, unmotivo adicional para no instalar a su familiaes la inestabilidad. Los docentes contratados,que en la encuesta ascienden al 26%, no sa-ben si al siguiente año continuarán trabajan-do en el mismo lugar o no. En muchos casoslos docentes contratados alquilan una habita-ción pequeña y tienen lo mínimo indispensa-ble para vivir.

A partir de los resultados obtenidos de sutrabajo de campo, el estudio del IEP59 sostie-ne que lo común es que no exista una vivien-da adecuada para el docente en las comuni-dades rurales. Por lo general usan una habita-ción improvisada que no brinda las condicio-nes necesarias para el descanso reparador nipara el trabajo requerido fuera de las horasde clase.

Entre otras condiciones adversas para eltrabajo del docente y que contribuyen a ungeneralizado sentimiento de desaliento, están:la pobreza de las familias, el bajo nivel edu-cativo y el sentimiento de soledad del docen-te en la tarea educativa.

Adicionalmente, el estudio del IEP haidentificado algunos factores que podrían in-fluir en la decisión de los docentes para no

58 Testimonio recogido en el grupo focal 1 en Otuz-co-La Libertad: “... a veces hacemos campañas,porque si hay alguna epidemia, los niños se conta-gian y faltan al colegio. Hacemos bastantes cosaspor la comunidad”.

59 Montero et al., op. cit.

Cuadro 23Local y no local

Categoría Conformes (%) Razones No conformes (%) Razones

Local 37 Mi familia está acá 29 No es posible mejorarprofesionalmente

30 Me gusta vivir acá 28 Mi familia no está acá8 Acceso a servicios 10 No tengo acceso a servicios7 Superación 6 Ya estuve mucho tiempo

profesional en la zona

No local 26 Me gusta vivir acá 27 Mi familia no está acá16 Acceso a servicios 23 No es posible mejorar

profesionalmente14 Me familia está acá 17 No tengo acceso a servicios10 Vocación 10 No me acostumbro a la zona

La base de las observaciones es la siguiente: docentes locales, 407; docentes no locales, 735.Fuente: Encuesta a docentes. Instituto Apoyo, 2000.


trasladar a su familia a la zona donde ellostrabajan:

Podemos afirmar, de manera general, que las con-diciones de vida de los maestros rurales son du-ras, particularmente en las comunidades aparta-das de la sierra y de la selva: sin servicios básicos,sin vivienda adecuada, con dificultades para elabastecimiento de víveres y materiales de trabajo,y con desplazamientos costosos y extenuantes. Aello se añade que la situación en que llegan losniños a las aulas son deficientes y las posibilida-des de complementar el aprendizaje en los hoga-res resultan muy limitadas.60.

El acceso a servicios básicos

Los docentes, en general, mencionaron la fal-ta de servicios básicos como tercer elementode no conformidad (15%), después de la au-sencia de la familia y de no tener posibilida-des de mejorar o superarse profesionalmente.

Para analizar con mayor detalle la varia-ble acceso a servicios básicos, se dividió lamuestra en dos grupos de docentes: no con-formes y conformes. Dentro de cada grupo de

docentes, los servicios básicos más mencio-nados por su ausencia en la localidad fueronlos que aparecen en los cuadros 24 y 25.

En los cuadros se puede apreciar que tantoen el grupo de docentes no conformes comoen el de conformes, 87 y 75% respectivamentede las localidades donde trabajan los docen-tes no tienen acceso a desagüe. La carenciade este servicio básico fue la más menciona-da por los maestros.

En general, tomando en cuenta la mues-tra total, los resultados de las encuestas per-miten apreciar que el servicio más escaso esel desagüe. El 79% de los docentes viven enuna localidad que carece de éste, seguido del60, 42 y 28% de los docentes que no cuentancon los servicios de agua potable, luz eléctri-ca y pozo o agua entubado respectivamente.

Adicionalmente, se hizo una distinciónentre docentes locales y no locales para sa-ber cuál de los servicios básicos es el másimportante como factor de no conformidad.

Cuadro 24Docentes no conformes: 419 casos

Servicios Tiene No tiene Totalbásicos % %

Casos %

Desagüe 13 87 419 100Agua potable 36 63 419 100Luz eléctrica 57 43 419 100Agua entubada y pozo de agua 75 25 419 100


Cuadro 25Docentes conformes: 723 casos

Servicios Tiene No tiene Totalbásicos % %

Casos %

Desagüe 25 75 723 100Agua potable 39 60 723 100Luz eléctrica 58 42 723 100Agua entubada y pozo de agua 70 30 723 100


60 Ibid., p. 114.


La evidencia empírica muestra que entre losdocentes no conformes el 89% de docentesno locales no tiene acceso al servicio de des-agüe. Otros servicios básicos mencionadosfueron: agua potable (67%), luz eléctrica(42%) y agua entubada (23%). Del mismomodo que en los casos anteriores, el serviciode desagüe es el factor más importante.

Considerando la muestra (1142 observa-ciones), los docentes no locales sienten de ma-nera más intensa la falta de servicios básicos,pero el que les hace mayor falta con relacióna los docentes locales es el desagüe: 69% delos docentes no locales no tienen acceso a esteservicio, mientras que 54% de los locales tie-nen acceso al mismo servicio. Ello puede de-berse a que los no locales tienden a vivir encondiciones más precarias o transitorias quelos locales, quienes pueden haber decididoinvertir en mejorar sus servicios.

Distancia a la capital de provincia máscercana

En general, se supone que mientras menor seala distancia desde un lugar determinado —ca-serío, anexo, comunidad, pueblo, entre otros—a una ciudad más desarrollada —capital deprovincia—, la localidad contará con mayoresy mejores servicios que aquellas zonas más dis-tantes o alejadas. Por este motivo, se conside-ró analizar la variable tiempo de transporte queel docente invierte para trasladarse desde la lo-calidad donde se encuentra el centro educati-vo donde trabaja a la capital de provincia máscercana.

Los resultados de las encuestas muestranque 43% de los docentes se demoran menos dedos horas para trasladarse a la capital de pro-

Cuadro 29Tiempo de transporte a la capital de

provincia más cercana:conformidad del docente con el lugar

donde trabaja

No conforme Conforme Total

Menos de 2 horas 34 48 43Entre 2 y 5 horas 46 38 41Más de 5 horas 20 14 16Total 419 723 1142


Cuadro 26La localidad donde trabaja cuenta con

servicio de desagüe:no locales-locales

Sí tiene No tiene Total

No locales 46 69 64Locales 54 31 36Total 236 906 1142



provincia más cercana

Casos %

Menos de 2 horas 487 43Entre 2 y 5 horas 469 41Más de 5 horas 186 16Total 1142 100



provincia más cercana:no locales-locales

No locales Locales Total

Menos de 2 horas 40 48 43Entre 2 y 5 horas 45 33 41Más de 5 horas 15 19 16Total 735 407 1142


vincia más cercana y que el 16% invierte másde cinco horas. El tiempo de transporte estaríaindicando el grado de ruralidad de un determi-nado lugar o zona: mientras más alejada se en-cuentre de una capital de provincia, más ruralserá. Esto implica un acceso limitado a servi-cios básicos; que las comunidades sean disper-sas y de difícil acceso; un insuficiente desarro-llo de las vías de comunicación, entre otras.


El tiempo de transporte es un factor que losdocentes no locales consideran importante. Así,el 36% de los docentes que no están conformescon el lugar donde trabajan y se demoran entredos y cinco horas para trasladarse a la capitalde provincia más cercana, son no locales.

Según los resultados de las encuestas, losdocentes se encuentran más conformes cuan-do el tiempo de traslado a la capital de pro-vincia más cercana es menor. Así, 48% de losdocentes conformes con la zona donde tra-bajan demoran menos de dos horas en llegara la capital de provincia. Por otro lado, el 46%de los docentes no conformes tiene que in-vertir entre dos y cinco horas.

La inamovilidad

Salvo una parte de docentes locales, todos losprofesores no están conformes porque no lo-gran conseguir su traslado a una zona urbanao de mayor desarrollo. El traslado, denomi-nado técnicamente “reasignación”, no es fá-cil debido a las características del sistema denombramientos y reasignaciones, en el queno existen mecanismos institucionales que fa-ciliten la movilidad de los docentes rurales.El descontento con el sistema de asignaciónde plazas surgió de manera consistente en losgrupos focales donde los docentes manifesta-ban que se sentían “varados”, y que el siste-ma no consideraba su antigüedad y sacrificio.

Todos los docentes participantes de losgrupos focales compartían una visión similarde la carrera del profesorado, en la que lospostulantes deberían ingresar a la carrera ocu-pando primero una plaza rural e ir “acercán-dose” progresivamente a zonas urbanas másdesarrolladas, lo que puede ser atribuido prin-cipalmente al factor familiar (véanse tambiénlas conclusiones del estudio de Montero et al.ya citado presentadas en la discusión del fac-tor familiar).

En opinión de los participantes de los gru-pos focales, el actual sistema de nombramien-tos y reasignaciones desalienta la postulaciónpara plazas rurales, debido a que una vez queson asignados a una de éstas es casi imposiblemoverse de esa zona. Por ejemplo, una docentemanifestó: “En dos oportunidades quise trasla-darme a Otuzco, pero por malos manejos dela USE no he podido hacerlo. Ahorita es impo-

sible una reasignación pues están dando prio-ridad a los profesores que concursaron en laevaluación del MED. Cuando se abren plazasnuevas, se las ofrecen primero a los que saca-ron más puntaje, y no a los profesores que te-nemos más años de servicio, y encima que es-tamos en zonas alejadas”. Otra docente afir-mó que a una colega suya le habían denegadosu reasignación a pesar de que tenía motivosmédicos suficientes para sustentar su pedido.

Además, los docentes perciben que las de-cisiones sobre las reasignaciones no son trans-parentes, que los funcionarios favorecen a susconocidos. Un docente llegó a sostener: “siyo quisiera una plaza y tuviera la plata nece-saria la conseguiría ahorita”. Es muy proba-ble que la mayoría de docentes locales queno está conforme con su plaza responda a esteperfil, es decir, que sea un docente que hacemás de diez años se encuentra “varado” enun centro educativo rural y no puede ser rea-signado por la estructura del sistema vigente.

Los docentes participantes de los gruposfocales señalaron que las dificultades paraobtener una reasignación son mayores paraquienes cumplen la función de director delcolegio, por lo que muchos profesores noaceptan ocupar las plazas vacantes de direc-tor en zonas alejadas.

Cabe señalar que durante los grupos fo-cales también surgió otro aspecto de la faltade movilidad en la carrera docente: el “des-plazamiento vertical”. Los participantes nom-brados expresaron el desaliento que ocasio-na en todos los docentes, no sólo en los rura-les, la suspensión de los procesos de ascensodesde hace varios años. Manifestaron quedesde hace mucho tiempo se encuentran enel mismo nivel, y que no ascienden porqueno se evalúan sus expedientes. Ello genera des-contento, no tanto por el incremento salarialque implica pasar de un nivel a otro —que espoco significativo—, sino por la necesidad dereconocimiento de su trabajo.

EXPECTATIVAS DE LOS DOCENTES SOBRELAS COMPENSACIONES

En la siguiente sección se presentan los bene-ficios —monetarios y no monetarios— que alos docentes les gustaría percibir por trabajar


Cuadro 31Compensación monetaria a los docentes que están conformes con su lugar de trabajo

para quedarse: categoría de la zona. (Porcentajes)

Caserío/anexo/comunidad/comunidad nativa Centro poblado/pueblo Capital de distrito Total

Menos de 100 soles 4 3 4 4Entre 100-250 soles 22 18 20 21Entre 250-500 soles 27 26 25 26Entre 500-1000 soles 13 11 16 13Más de 1000 soles 21 23 18 20No le interesa el dinero 6 2 4 5No se movería 4 13 9 7NS/NO 3 4 4 4Total 455 125 143 723


en una zona rural según la información obte-nida en las encuestas y grupos focales.

Compensaciones monetarias

Los docentes participantes de los grupos foca-les no se mostraron muy interesados en las bo-nificaciones especiales dirigidas a compensarcondiciones difíciles, pues no manifestaron deforma espontánea la necesidad de una com-pensación por ello. Lo que surgió en primerlugar fue la demanda generalizada por un au-mento de la remuneración básica de todos losdocentes sin excepción. Cuando se habló debonificaciones, inicialmente se refirieron a lasbonificaciones en general, que en su opinióndebían dirigirse a compensar por vivienda,movilidad al centro educativo y alimentación.Cabe señalar que un grupo de participantesfavorecía un sistema de compensación por des-empeño y capacidad. Este desinterés por lasbonificaciones especiales puede estar relacio-nado con las aspiraciones de movilidad de losdocentes, que no desean permanecer en lazona más que unos cuantos años, durante loscuales están dispuestos a sacrificarse a cambiode una plaza en una zona urbana.

Sólo cuando se planteó específicamenteel tema de las bonificaciones por zonas decondiciones difíciles, los participantes de losgrupos focales opinaron sobre ello. En primerlugar, se confirmó una de las conclusiones deldiagnóstico legal sobre el sistema remunera-tivo vigente, calificado de complejo y pocotransparente. Se pudo apreciar que la mayo-ría de los docentes no distingue las bonifica-ciones (diferencial y por zona rural) de los

otros conceptos por los que son remunerados.Esto muestra que, en realidad, las compensa-ciones no cumplen la función motivadora parala cual fueron concebidas, pues los docenteslas confunden con el resto de su sueldo. Entrelos docentes que sí las identificaban, huboconsenso en calificar su monto como muyreducido, y señalaron que una bonificaciónentre 200 y 300 soles sería lo justo.

Por otro lado, en la encuesta se les pre-guntó a los docentes cuál sería la compensa-ción monetaria que deberían recibir por tra-bajar en una zona de condiciones especiales.Se hizo la distinción entre dos grupos de do-centes: conformes y no conformes.

Según los resultados de la encuesta, en elrango entre 250 y 500 soles se encuentra la ma-yoría de los docentes de los diferentes grupos.

Docentes conformes

Cuadro 30Compensación monetaria a los docentes

que están conformes con su lugar detrabajo para quedarse: urbano/rural

(Porcentajes)

Urbano Rural Total

Menos de 100 soles 4 4 4Entre 100-250 soles 20 22 21Entre 250-500 soles 26 27 26Entre 500-1000 soles 14 12 13Más de 1000 soles 19 21 20No le interesa el dinero 3 6 5No se movería 10 5 7NS/NO 4 3 4Total 255 468 723



Cuadro 33Compensación monetaria a los docentesque no están conformes con su lugar de

trabajo para quedarse: no local-local(Porcentajes)

No local Local Total



Docentes no conformes

Cuadro 32Compensación monetaria a los docentesque no están conformes con su lugar de

trabajo para quedarse: urbano/rural(Porcentajes)

Urbano Rural Total



Si bien la mayoría de los docentes se en-cuentra concentrado en el rango entre 250 y500 soles, hay un considerable grupo de do-centes no conformes ubicados en el rango ma-yor: más de 1000 soles. Los porcentajes dedocentes no locales, de docentes cuya resi-dencia es la zona rural y de docentes cuyocentro educativo está ubicado en un caserío/anexo/comunidad/comunidad nativa son ma-yores. Los cuadros 32, 33 y 34 muestran estasdiferencias.

Compensaciones no monetarias

Reasignación

Con respecto a lo no monetario, lo más im-portante para la mayor parte de docentes ru-rales es el deseo de su reasignación a una lo-calidad urbana más grande en la que residesu familia. Dado que ésta es lo más importan-te y no la quieren llevar a zonas remotas, de-sean residir en el mismo lugar donde está sufamilia.

Con relación a este tema, el estudio reali-zado por el IEP61 afirma:

A todos los profesores se les preguntó si se encon-traban satisfechos con el lugar en el que estabantrabajando y si habían solicitado su reasignación.Tanto las respuestas a la encuesta como a las en-trevistas sugieren que un factor determinante es el

Cuadro 34Compensación monetaria a los docentes que no están conformes con su lugar de trabajo

para quedarse: categoría de la zona. (Porcentajes)

Caserío/anexo/comunidad/comunidad nativa Centro poblado/pueblo Capital de distrito Total

Menos de 100 soles 2 3 2 2Entre 100-250 soles 26 32 22 26Entre 250-500 soles 27 35 45 32Entre 500-1000 soles 14 6 11 12Más de 1000 soles 22 15 16 20No le interesa el dinero 4 2 3No se movería 2 1 1NS/NO 3 9 1 3Total 284 34 101 419


61 Montero et al., op. cit., p. 123.


Cuadro 35Docentes rurales nombrados que pedirán su reasignación para 1999

(Porcentajes)

Sexo RegiónTotal

Hombre Mujer Costa Sierra Selva

Sí 66,9 65,3 68,7 51,0 72,3 63,3No 32,3 34,7 29,6 46,1 27,3 36,7No responde 0,8 1,7 2,9 0,5Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00Base 1136 609 527 192 721 223

Fuente: Montero et al., op. cit.Encuesta a docentes rurales 1998. Base: 1500 docentes encuestados.

lugar de residencia de la familia del docente y, demanera secundaria, sus años de servicio. Podría-mos decir que cuanto más distante está la escueladel lugar donde vive su familia, mayor será su in-satisfacción y su deseo de ser reasignado.

Como alternativa al actual sistema dereasignaciones, los participantes de los gru-pos focales plantearon que los docentes ten-gan un tiempo máximo de permanencia enlas zonas rurales: “Yo creo que nadie estácontento en las zonas rurales; por la laborque desarrollamos tenemos que seguir ahí,pero no creo que nadie quiera quedarse mástiempo, ya cumplimos un ciclo, ya hemosestado varios años”. En los grupos focales seles preguntó a los docentes dónde pediríanser reasignados. Todos contestaron que pe-dirían estar cerca de su familia, donde estu-dian sus hijos.

Sin embargo, se debe destacar que estasatisfacción o insatisfacción de los docentesdependerá de la zona en la que se encuen-tren trabajando. Así, según el estudio sobre laescuela rural realizado por IEP62 , los docen-tes de las escuelas de la costa, debido a quelas condiciones de transporte son bastanteaceptables y las distancias cortas, se encon-traban en general satisfechos con su lugar detrabajo.

Por otro lado, los docentes de la sierra es-tudian Educación y ven el tránsito por una es-cuela rural como un hecho temporal, un pasoprevio a enseñar en zonas urbanas. Dado quelos criterios de asignación de plazas no estánclaramente establecidos, hay quienes piensanque nunca tendrían que pasar por la experien-cia de enseñar en una escuela rural. Como elproceso es percibido como una escala en laque el peldaño más bajo es la escuela rural,cuando se da el caso de que alguien que en-señaba en una zona urbana es asignado a unazona rural hay un gran desconcierto. Cuandoesto le ocurre a un docente, vivirá esperandosu cambio. Si éste demora, se desarrolla en élla sensación de haber sido castigado con esetrabajo.

La encuesta realizada por el IEP63 a finesde 1998 arroja los resultados que figuran enlos cuadros 35 y 36 con relación al porcenta-je de docentes rurales de las diferentes regio-nes del país que desean ser reasignados y ellugar donde les gustaría que los envíen. Cua-renta y cinco de cada cien docentes ruralesde la costa desearían trabajar en una escuelaurbana. Cincuenta de cada cien de los de lasierra tienen las mismas expectativas, mien-tras que en el caso de los de la selva esta as-piración alcanza el 40%.

En los grupos focales realizados por esteestudio en las ciudades de Huancavelica yOtuzco, los docentes manifestaron repeti-damente su deseo de que el Estado cumplacon las leyes que promulga —que se haga

62 Ibid.63 Ibid.


Cuadro 36Lugar donde le gustaría trabajar al docente rural en 1999

(Porcentajes)

Sexo RegiónTotal


En la misma escuela donde estoy 37,7 38,5 36,9 47,9 31,9 46,3En otra escuela rural 15,6 17,7 13,3 7,2 18,3 14,2En una escuela de zona urbana 46,6 43,8 49,7 44,7 49,8 39,5No responde 0,0 0,0 0,3Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00Base 1500 791 709 234 914 352


realidad lo establecido por la Ley del Profe-sorado—; si fuera así, los docentes se senti-rían conformes: “Quiero que el gobiernocumpla con todo lo que se ha escrito en laley; hay muchas normas que no se cumplenen la actualidad”.

Vivienda, alimentación y gastos demovilidad

Según los resultados de las encuestas y gru-pos focales, otras compensaciones no mone-tarias consideradas como importantes son: lacapacitación, vivienda, alimentación y mo-vilidad al centro educativo. Se debe mencio-nar que las compensaciones por capacita-ción, vivienda, alimentación y movilidadque se proponen en el presente estudio ha-cen referencia a los productos o bienes ensí y no a compensaciones o bonificacionesmonetarias.

Como se muestra en los cuadros 37 y 38,las preferencias por compensaciones no mo-netarias haciendo la distinción entre docen-tes conformes y no conformes y entre docen-tes no locales y locales, no varían.

Los docentes señalaron, tanto en la encues-ta como en los grupos focales, que la vivienda,la alimentación y el transporte son conceptosque deben ser compensados, ya que la mayo-ría de ellos tienen que gastar en el alquiler deuna habitación en la localidad donde trabajan,en alimentación y transporte.

Según la encuesta realizada a 1500maestros64, el docente que pasa la semanaen la comunidad y vuelve a su casa los fi-nes de semana vive en las condiciones me-nos adecuadas. En tales casos, algunas ve-ces los docentes ocupan un ambiente de laescuela que puede ser un aula en desuso,un pabellón destinado a ser la vivienda delos docentes, o inclusive la dirección, cuan-do se trata de escuelas unidocentes. Estosambientes suelen tener piso de tierra o ma-dera, escasa iluminación, mobiliario preca-rio y los servicios higiénicos son muy rarosy, cuando existen, son inadecuados. Cuan-do la escuela no ofrece un lugar aparentepara ser habitado, los docentes se ven en lanecesidad de alquilar una habitación en lacomunidad, o aceptan la hospitalidad dealguna familia. En ambos casos sus condi-ciones de vida tienden a ser precarias du-rante la semana de clases.

En escasas oportunidades la escuelacuenta con una casa para el maestro. Segúnla encuesta, 10% de los docentes que debenpermanecer en las comunidades tienen unacasa que es de la escuela. Comparativamen-te, la situación de los docentes que hacenuso de estas casas es muy superior a la delresto de sus colegas en la misma situación.Cuentan con un espacio con ambientes dife-

64 Ibid.


renciados, lo que les permite más orden yposibilidades de trabajar, atenderse y descan-sar mejor.

En cuanto a la alimentación de los do-centes, su calidad y variedad depende de lacomunidad en la que trabajen —de la rique-za o pobreza de la comunidad— y de la dis-tancia de la escuela de centros poblados—ubicación geográfica— con mayor diversi-dad de productos. Muchas veces se suponeque las comunidades pueden hacerse cargo

de la alimentación del docente, pero en aque-llas en situación de extrema pobreza esto noes posible. Si el docente quiere tener una die-ta algo mejor que la que consumen las comu-nidades en las que enseña, debe comprar susprovisiones.

Con respecto al transporte, el estudio yacitado realizado por el IEP señala que se debedistinguir según la zona donde el docente tra-baje. Los docentes que enseñan en comuni-dades de la costa son los que menos proble-

Docentes conformes

Cuadro 37Compensación no monetaria para que el docente se traslade: no local y local

(Porcentajes)

No local Local Total

Cursos de actualización y capacitación 19 17 18Alimentación 17 18 17Vivienda/traslado 16 17 17Movilidad hasta el colegio 16 11 14Materiales educativos 8 7 8Otros 12 16 13Ninguno 10 13 11NS/NP 2 1 2Base 429 294 723


Docentes no conformes

Cuadro 38Compensación no monetaria para que el docente permanezca en el

lugar donde trabaja: local-no local(Porcentajes)

No locales Locales Total

Cursos de actualización y capacitación 28 35 30Vivienda/traslado 19 14 18Movilidad hasta el colegio 13 8 12Alimentación 10 12 10Materiales educativos 9 11 9Otros 17 14 16Ninguno 3 4 4NS/NP 1 2 1Base 306 113 419



mas tienen en cuanto al transporte debido aldesarrollo de las carreteras y la disponibili-dad de transporte público. En la sierra los do-centes que están en una zona cercana a uncentro poblado grande no tienen tampocomayores problemas. Por el contrario, para losdocentes que trabajan en comunidades de laselva y en las comunidades de altura de lasierra el transporte representa uno de los pro-blemas que afecta su motivación para traba-jar en esas escuelas. Muchos de estos luga-res no cuentan con transporte público direc-to. Las caminatas para llegar son bastantelargas, y se realizan incluso luego de haberviajado ya en uno o dos medios de transpor-te y por varias horas. Estos desplazamientosse hacen aún más pesados cuando los do-centes deben llevar sus provisiones y mena-je a las comunidades.

Facilidades administrativas de cobranza

Otro tema señalado en materia de compen-saciones no monetarias fue el de las dificulta-des que enfrentan para cobrar sus sueldos. Lasalternativas que tienen para cobrar se redu-cen a dos: acercarse a una oficina del Bancode la Nación a cobrar el cheque, o, a travésde un cajero automático del mismo banco,sacar el dinero de la cuenta en la que se le

deposita su remuneración. El problema paralos docentes que se desempeñan en las zonasmás alejadas es que deben viajar todos losmeses hasta los centros urbanos donde existeuna agencia del Banco de la Nación o un ca-jero automático —Multired—, lo que es cos-toso y toma tiempo que el docente resta a susdías laborales.

Una alternativa por la cual han optadoalgunos docentes, sobre todo de la selva,donde los viajes pueden tomar varios días,es pagarle a un comisionista que realiza elviaje hasta la ciudad y le cobra el sueldo.Así, cada mes el comisionista parte a la ciu-dad cargado de las tarjetas del cajero auto-mático de un grupo de docentes, y les entre-ga días después su sueldo, luego de cobrarsu respectiva comisión. Esta comisión puedellegar al 10 ó 15%, lo que anula completa-mente el efecto de las bonificaciones queactualmente perciben los docentes por des-empeñarse en zonas apartadas. Además, loscomisionistas se vinculan comercialmentecon los docentes, pues son los que llevanprovisiones a la localidad y prestan dinero ala familia que vive en el centro urbano cuan-do lo necesita, todo lo cual lleva a muchassituaciones de abuso en las que el docenteno percibe nada o recibe muy poco de suremuneración.

Cuadro 39Lugar donde se alojan los docentes rurales que viven en la comunidad

(Porcentajes)

RegiónTotal

Costa Sierra Selva

En un ambiente de la escuela 19,3 7,3 25,4 10,8Con una familia de la comunidad 20,0 27,8 19,9 18,5En una casa especial para el maestro 17,6 5,4 12,3 30,2En casa propia 16,3 44,1 13,3 15,2En una vivienda que le da la comunidad 15,6 5,7 15,3 18,6En un cuarto alquilado 10,0 7,6 12,4 6,2En el local de la posta médica 1,1 1,9 1,4 0,5Total 100 100 100 100Base 863 66 519 279



En los resultados de la encuesta a docentesse encontró que 89% cobra su sueldo personal-mente. Del 11% que encarga a algún familiar oapoderado la cobranza de su sueldo, 71% tie-ne que pagar alguna comisión a esta persona.

Capacitación

Adicionalmente, se pudo apreciar que la ca-pacitación es un beneficio muy valorado porlos docentes rurales al cual no pueden acce-der por la lejanía y las dificultades adminis-trativas. Los docentes declararon dos tipos deproblemas. Por un lado, los cursos de capaci-

tación se dictan siempre en las ciudades, loque impide participar a los docentes ruralesporque se requiere tiempo y dinero. Por otrolado, pidieron que la capacitación esté enmanos de instituciones adecuadas para queel dictado y contenido de los cursos sean debuena calidad y sobre temas de interés paraellos: “A veces hay capacitaciones, pero loscapacitadores no son buenos, y muchas ve-ces los materiales no llegan. Muchas veces loscapacitadores nos dicen cómo tenemos quellenar nuestras notas y evaluar a los alumnos,pero la USE nos da otras instrucciones, y nosdicen que si no la presentamos así como ellosdicen, no las aceptan. Así que la capacitaciónno nos sirvió de nada”.

Los docentes propusieron que se les asig-ne un monto de dinero para capacitación queellos pudieran aplicar de acuerdo con sus in-tereses y conveniencias. Es probable que estapropuesta se sustente más en una percepciónnegativa acerca de la capacitación que brin-da el Estado (el hecho de que no se capacitea los docentes rurales, o que las acciones decapacitación sean de mala calidad) que a unafán de aprovecharse de la situación (desti-nar el dinero extra que recibirían a una acti-vidad distinta de la capacitación). Un elemen-to que hay que tomar en cuenta es que enmuchos aspectos los docentes declaran pre-ferir beneficios no monetarios en lugar de au-mentos remunerativos.

Se puede constatar que los cursos de ca-pacitación adecuados, los materiales y elacompañamiento son altamente valorados porlos docentes, y los resultados de este tipo deintervención se pueden percibir en las aulas,tanto por el trato que un docente “atendido”da a sus alumnos como por la mejor compren-sión que los propios docentes logran sobre lasconsecuencias de su trabajo. Los proyectosque apoyan escuelas les brindan a los docen-tes un mínimo de recursos pedagógicos y per-sonales que los motivan y les dan mayor se-guridad en su trabajo.

2 TIPOLOGÍA DE CONDICIONESESPECIALES

En esta parte se analizan los resultados de lasencuestas y de los grupos focales en lo que se

Cuadro 40Persona que cobra el sueldo del docente

Casos Porcentaje

El mismo docente 1018 89Familia/amigos 41 4Apoderado 78 7Total 1137 100


Cuadro 42Persona que cobra el sueldo del docente

y recibe algún tipo de comisión

Cobro de comisiónTotal

Sí No

Familia/amigos 15 79 33Apoderado 85 21 67Total 83 34 117


Cuadro 41Pago de comisión a la persona que le

cobra el sueldo

Casos Porcentaje

Sí 83 71No 34 29Total 117 100



en forma individual y que son las que máscontribuyen a explicar la conformidad ono conformidad del docente.

• Para la regresión se utilizó la informaciónrecogida en las encuestas a docentes. Seutilizaron 1142 encuestas. Del total de1385 encuestas recogidas, sólo 1203 te-nían observaciones en todas las variablesque se requerían para el modelo. Además,se decidió eliminar de la muestra a losdocentes de zonas que se pueden clasifi-car como de condiciones adecuadas ycuyo análisis de conformidad correspon-de a un modelo diferente (61 casos, co-rrespondientes a la información de losdocentes de capitales de provincia).

• Se incluyó la variable docente local (quedistingue entre locales y no locales) comouna variable explicativa del modelo. Serealizaron, además, regresiones separadaspara ambos grupos, ya que el estudio su-pone que estos dos grupos de docentespueden responder a diferentes criteriospara explicar su conformidad o no con-formidad.

Como resultado de la regresión y del pro-ceso de selección mencionado, se identificaronlas siguientes variables, no presentadas en or-den de importancia, como las más relevantespara explicar su conformidad o no conformi-dad con la zona en la que trabajan, de acuerdocon la percepción de los propios docentes67.

Variables relacionadas con lascaracterísticas de la zona

Dentro de este grupo se tienen todas las va-riables que brindan información sobre la im-portancia de las características de la zona

refiere a las condiciones especiales del lugarde desempeño que generan no conformidaden los docentes.

El objetivo de esta sección es determinar,a partir de la información recogida en el tra-bajo de campo, una tipología de zonas de con-diciones especiales. En primer lugar, se iden-tifican las variables que son más relevantespara explicar la conformidad o no conformi-dad de los docentes con la localidad en la quetrabajan. Luego se analiza la viabilidad de uti-lizar estas variables como criterios para defi-nir las zonas especiales, considerando que elmanejo del sistema sea fácil y transparente.Finalmente, se determinan las zonas conside-radas como especiales de acuerdo con los cri-terios seleccionados en las partes anteriores.

IDENTIFICACIÓN DE VARIABLESRELEVANTES

Para la identificación de las variables (crite-rios que explican la conformidad o no con-formidad de los docentes) se tomaron en cuen-ta los siguientes aspectos metodológicos:

• Se utilizó un análisis econométrico esti-mando una regresión tipo probit que re-lacione la variable conformidad/no con-formidad del docente con la zona en laque trabaja (variable dependiente) conuna serie de variables explicativas (44 entotal) que se pueden dividir en tres gru-pos: características de la zona, caracte-rísticas del colegio (plaza o puesto de tra-bajo) y otras variables personales del do-cente (de tipo objetivo y subjetivo) quepuedan contribuir a explicar la conformi-dad o no conformidad (variables relacio-nadas con la familia, edad, condicióncontractual, conocimiento del quechua,entre otras)65.

• El proceso para seleccionar las variablesmás importantes se basó en el nivel designificancia estadística de cada variabley en su contribución a la significancia delmodelo global. Así, se seleccionaron lasvariables significativas al 5% que expli-can en conjunto el mayor Likelihood ra-tio66. De esa manera, el modelo final in-cluye las variables que son significativas

65 La lista completa de variables que se incluyó en elanálisis de la conformidad se encuentra en elanexo 6.

66 Es el ratio de máxima verosimilitud. Esta tasa se hallacomo: Likelihood ratio = 1 – (Log likelihood modelorestringido/Log likelihood modelo sin restringir).Este índice define el grado de aproximación delmodelo evaluado respecto de una situación en laque no se utilizara ninguna variable para explicarlo.

67 Los resultados de la regresión probit estimada sepresentan en los anexos 9 y 10.


en la conformidad/no conformidad del do-cente con su zona de trabajo. Su importan-cia se encuentra en que, dentro de los su-puestos del presente estudio, la clasificaciónde las zonas se debe basar en este tipo devariables.

• Tiempo de transporte a la capital deprovincia más cercana

El tiempo de transporte hacia la capital deprovincia más cercana resulta un factor ne-gativo para la conformidad de los docentescon la zona en la que laboran68. Mientrasmás lejana se encuentra esa capital de pro-vincia, la disconformidad de los docenteses mayor.

En el cuadro 43 se puede apreciar quecuando los docentes demoran más tiempo enllegar a las capitales de provincias más cerca-nas —“centros de influencia”— se encuentranmenos conformes con la zona en la que tra-bajan. Así, por ejemplo, sólo 14% de los do-centes conformes se demoran más de cincohoras de viaje, mientras que ese porcentajellega a 48% cuando se demoran menos de doshoras.

La explicación del comportamiento deesta variable es obvia: un mayor tiempo detransporte indica que la localidad es más re-mota y de difícil acceso. Esto puede generarvarios problemas para los docentes. En pri-mer lugar, la lejanía implica normalmente quela zona no cuenta con servicios básicos paralos docentes o que su provisión no cumplecon las condiciones adecuadas, ya sea en tér-minos de horas disponibles del servicio o entérminos de la calidad de éste. En segundolugar, la lejanía es la causa, en la mayor partede los casos, de que el docente no viva consu familia. La información recogida en los gru-pos focales mostró que los docentes optan porno llevar a sus familias con ellos cuando sonasignados a zonas remotas debido a que és-tas no cuentan con servicios adecuados o noofrecen buenas oportunidades de estudio o

trabajo para sus familiares. Por ello, los do-centes deben viajar periódicamente para rea-lizar visitas a su familia.

Por tal razón, esta variable es más relevantede lo que parece, ya que puede ser la causa dela gran importancia de las variables relaciona-das con la familia. Como se explicará más ade-lante, los docentes están más conformes cuan-do sus familias residen en la localidad dondetrabajan. Esta situación no es la más común enlas zonas especiales. Así, en los resultados dela encuesta se pudo apreciar que 73% de losque viven en la localidad en la que se encuen-tra el colegio tienen familiares (pareja, hijos opadres) que viven fuera de la localidad en laque se encuentra el colegio y a los que tienenque visitar de manera frecuente.

• Existencia de desagüe en la localidad

De acuerdo con nuestro modelo, otra de lasvariables relacionadas con las característicasde la zona que permiten explicar la confor-midad/no conformidad del docente con lazona en la que trabaja es la existencia de des-agüe dentro de la localidad. Se tiene que lavariable es significativa al 5% de confianza, yla no tenencia de este servicio provoca unefecto negativo sobre la conformidad del do-cente. Esto quiere decir que cuando la locali-dad no tiene desagüe, un docente se va a sentirmenos conforme de trabajar en esa zona quesus colegas que trabajen en localidades quesí cuentan con este servicio.

El modelo permite descubrir que los do-centes que trabajan en una localidad que tie-ne este servicio van a tener un índice de con-

68 Este factor, al igual que todos los de la regresión, hasido evaluado a un nivel de 5% de confianza paraser aceptado.


provincia más cercana y conformidaddel docente con el lugar donde trabaja

(Porcentajes)


Menos de 2 horas 34 48 43Entre 2 y 5 horas 46 38 41Más de 5 horas 20 14 16Base 419 723 1142



formidad69 de 0,756, mientras que los docen-tes que trabajan en una zona en la que no secuente con este servicio van a tener un índicede 0,641. Así, la disminución que provoca lafalta de este servicio para la conformidad deun docente promedio es de 0,115.

Como se puede apreciar en el cuadro 44,el mayor porcentaje de docentes que no es-tán conformes con la zona en la que traba-jan no tiene desagüe en su localidad (87%).Una característica adicional del servicio dedesagüe, dentro de los servicios básicos, esque tiene el menor número de casos en losque los docentes reconocen contar con suprovisión. Sólo 21% de los docentes afirmatener este servicio, siendo más saltante elcaso de los docentes de las zonas de menorcategoría (caserío/anexo/comunidad/comuni-dad nativa) donde ese porcentaje sólo llegaal 5%, es decir, casi nadie reconoce tener esteservicio.

• Considera la existencia de serviciosbásicos como factor principal parasu conformidad/no conformidad

Un último factor seleccionado como determi-nante de la conformidad o no conformidadde los docentes con la zona en la que labo-ran es la mención del acceso o carencia a ser-vicios básicos como causa principal de suconformidad o no conformidad. La relaciónde servicios básicos contemplada en la en-cuesta a docentes y directores estaba confor-mada por: luz eléctrica, agua potable, des-agüe, agua entubada o pozo de agua, entrelas principales.

Se aprecia que los docentes que mencio-nan esta variable tienden a estar menos con-

formes con su zona de trabajo que los docen-tes que no la mencionan. De los docentes quemencionan esta variable (13%), 41% de losdocentes no conformes con la zona en la quetrabaja mencionó esta variable como la prin-cipal, mientras que sólo 36% de los docentesque no la mencionan no están conformes.

Esta variable es significativa al 5% de con-fianza y, dependiendo de si el docente la men-ciona o no, tiene un efecto de 0,183 puntos másdentro en su índice de conformidad. Cuandolos docentes mencionan este factor, el índicealcanza el valor de 0,511 de conformidad, mien-tras que si no menciona este factor tiene un ín-dice de 0,693 de conformidad con su zona.

Variables relacionadas con la familia

En este grupo están las variables que dan in-formación sobre la importancia de la familiadentro de la conformidad/no conformidad deldocente con el lugar o zona donde desempe-ña la docencia. Su peso se encuentra en quela variable familia ha resultado ser uno de losmotivos más importantes por el cual los do-centes están conformes/no conformes, sien-do incluso más importante que las condicio-nes especiales en las que los docentes se des-empeñan.

• Visita a familiares que viven fuera dela localidad

La primera variable relacionada con la fami-lia que se seleccionó es: “visita a familiaresdirectos que viven fuera de la localidad don-de se encuentra ubicado el centro educativodonde trabaja”. Esta variable es significativaal 5% de confianza y tiene un efecto positivosobre la conformidad del docente.

Los docentes que no tienen que visitar enforma frecuente a familiares fuera de su loca-lidad están más conformes que los docentesque sí tienen esta necesidad. En ese sentido,el comportamiento de la variable guarda co-

Cuadro 44El acceso a servicio de desagüe y la

conformidad del docente(Porcentajes)

Conforme No conforme Total

Tiene 25 13 21No tiene 75 87 79Base 723 419 1142


69 El índice de conformidad es la proyección del mo-delo obtenido sobre los datos para medir el gradode conformidad/no conformidad de un docente. Suvalor máximo es 1, docentes conformes; y su valormínimo 0, docentes no conformes.


Cuadro 45

Considera la existencia de Conformidad del docente con la zona en la que trabajaservicios básicos como factorprincipal para su No conforme Conforme Totalconformidad/no conformidad Número de % Número de % Número de %

casos casos casos

Sí 63 41 90 59 153 100No 356 36 633 64 989 100Total 419 37 723 63 1142 100


rrespondencia con lo esperado respecto de suefecto en la conformidad de los docentes consu zona de trabajo.

Según el modelo, los docentes que visi-tan a su familia directa van a tener un índi-ce de conformidad de 0,626, mientras quelos docentes que no deben visitar a algúnfamiliar fuera de la localidad donde traba-jan van a tener un índice de 0,743. Así, elaumento que provoca no visitar a un fami-liar para la conformidad de un docente pro-medio es de 0,117.

Otra muestra de la importancia de estavariable es que se aprecia que del total de do-centes encuestados (1142), 736 tienen algúnfamiliar directo al que visitan de forma fre-cuente y vive fuera de su localidad, que es el64% de la muestra. Además, que el 41% delos docentes que tienen que visitar familiaresno se encuentran conformes en su localidadde trabajo, mientras que esa cifra sólo alcan-za el 28% para el caso de los docentes queno tienen que visitar familiares.

Como se puede apreciar en los cuadros47 y 48, según los resultados del estudio rea-lizado por el IEP sobre la escuela rural antescitado, sólo 14,8% de las familias de los do-centes rurales viven en la localidad donde eldocente trabaja. Sin embargo, casi 60% de losdocentes ve a su familia diariamente, lo queindica que muchos suelen vivir fuera de lalocalidad en la que trabajan. Así, el estudioencuentra que cuando las comunidades sondistantes y el profesor proviene de o reside enun lugar diferente en el que tiene casa y fami-lia, lo frecuente es que permanezca de lunesa viernes en la comunidad en la que se en-cuentra la escuela, y que salga el fin de sema-na a su lugar de residencia. En estos casosocurren las mayores irregularidades en cuan-to a la asistencia y adecuado uso del tiempoen la escuela, ya que cualquier gestión que eldocente tenga que hacer de manera personalimplica su ausencia del aula (trámites, cobrode sueldo, enfermedades de los familiares,fiestas y celebraciones, entre otras).

Cuadro 46

Visita a familiares que viven Conformidad del docente con la zona en la que trabajafuera de la localidad


Número de % Número de % Número de %casos casos casos

Sí 304 41 432 59 736 100No 115 28 291 72 406 100Total 419 37 723 63 1142 100



Cuadro 47Relación entre el lugar de trabajo y el lugar de residencia de la familia

(Porcentajes)

Sexo RegiónTotal


Mi familia vive en el lugar donde trabajo 14,8 14,9 14,7 16,0 10,7 24,5Mi familia vive en otro poblado cercano 53,9 50,8 57,3 73,3 55,5 36,7Mi familia vive en centro poblado lejano 31,4 34,0 28,0 10,6 33,8 38,8Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0


• Si llegó solo a la localidad en la queestá el colegio

Otra de las variables relacionadas con la fa-milia y que permiten explicar la conformidad/no conformidad del docente con la zona enla que trabaja es si el docente llegó solo a lalocalidad en la que se encuentra ubicado elcolegio donde actualmente labora. De igualforma que las variables anteriores, ésta es sig-nificativa al 5% de confianza.

De acuerdo con los resultados de la en-cuesta, los docentes que no llegan solos alas localidades en las que tienen que traba-jar se sienten más conformes que los docen-tes que llegaron solos. Estos últimos tienenun índice de conformidad de 0,586, mien-tras que los primeros presentan un valor de0,732.

• Considera a la familia como factorprincipal para su conformidad/no conformidad

La variable es significativa al 5% de confian-za y la no mención de este factor tiene un efec-to positivo sobre la conformidad del docente.Cuando el docente menciona que su familiaes la razón principal que explica su confor-midad o no conformidad, muestra una menorconformidad que aquellos que no lo hacen.

Los docentes que mencionan a la familiatienen un índice de conformidad de 0,52, mien-tras que los docentes que no la mencionan tie-nen un índice de 0,716. Así, el aumento queprovoca la no mención del factor familia parala conformidad del docente es de 0,196.

Cuando los docentes no mencionan a lafamilia entre los motivos para estar conformes

Cuadro 48Frecuencia con que visita o duerme en la casa de su familia

(Porcentajes)

Sexo RegiónTotal


Diariamente/están cerca 59,3 53,2 66,1 85,3 56,8 48,6Una vez a la semana/los fines de semana 20,4 25,1 15,2 5,4 25,2 18,1Cada quincena 6,5 8,0 4,9 2,6 6,1 10,2Una vez al mes 12,6 12,5 12,6 6,2 10,9 21,1Menos de una vez al mes 1,2 1,1 1,2 0,5 1,0 2,0Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0



Cuadro 49

Conformidad del docente con la zona en la que trabaja

Llegada No conforme Conforme Total


Llegó solo a la localidad 230 45 284 55 514 100No llegó solo a la localidad 189 30 439 70 628 100Total 419 37 723 63 1142 100


o no conformes con trabajar en zonas desfa-vorables, están más conformes con su lugar detrabajo, pero aquellos docentes que tienen pre-sente a la familia tienden a encontrarse menosconformes con el lugar al cual han llegado. Deacuerdo con los resultados, se puede observarque entre los docentes que mencionan a su fa-milia como motivo de conformidad, 60% estáconforme; mientras que entre los docentes queno mencionan a su familia el nivel de confor-midad aumenta hasta 65%.

Status del docente en la carrera docente

En este caso, el grupo de variables que se des-cribe a continuación está relacionado con elstatus del docente en la carrera docente: títuloprofesional, nombramiento y años de servicio.

Obtención de título profesional

Del mismo modo que en los casos anteriores,esta variable es significativa al 5% de confian-

za y la no obtención de un título profesionaltiene un efecto positivo sobre la conformidaddel docente. Cuando el docente no tiene títu-lo profesional se encuentra más conforme conla zona donde trabaja que aquellos docentesque sí lo tienen.

Del modelo se desprende que los docen-tes que no tienen título presentan un índicede conformidad igual a 0,745, mientras queel índice de los docentes que tienen título pro-fesional es de 0,647. La disminución que pro-voca la posesión del título para la conformi-dad del docente es de 0,098.

Esta variable mantiene un comportamien-to esperado debido a que los docentes no ti-tulados se encuentran más conformes que lostitulados en las zonas en las que laboran talvez porque sus aspiraciones son menores.

Se aprecia que 74% de los docentes notitulados se encuentra conforme con la zonaen la que trabaja, mientras que ese valor sóloalcanza 60% en el caso de los titulados. Esecomportamiento parece estar asociado a un

Cuadro 50

Considera a la familia como Conformidad del docente con la zona en la que trabajaun factor para su conformidad/no conformidad No conforme Conforme Total


Sí 115 40 169 60 284 100No 304 35 554 65 858 100Total 419 37 723 63 1142 100



sentimiento de que el trabajo de docente eslo único que tienen, y no se atreven a consi-derar la posibilidad de quejarse de éste “pormiedo a perderlo”.

• Nombramiento en la carreramagisterial

La segunda variable relacionada con el statusdel docente es el nombramiento en la carreramagisterial. Esta variable es significativa al 5%de confianza y tiene un efecto positivo sobrela conformidad del docente.

El nombramiento dentro de la carrera ma-gisterial tiene un comportamiento similar alde la obtención del título profesional, en elsentido de que actúa como status de la situa-ción del docente, por lo que los docentes conmenos “prestigio” se sienten más conformesen las zonas en que están trabajando queaquellos con más “prestigio”.

En este caso, los docentes contratados tie-nen un índice de conformidad igual a 0,756,

mientras que los nombrados presentan un ín-dice de 0,638. Así, los contratados tienen 0,118más de conformidad que los nombrados.

En ese sentido, son los docentes contra-tados los que tienen una mayor propensión aestar conformes con su zona de trabajo, mien-tras que los nombrados muestran una tenden-cia a no estar conformes.

El porcentaje de conformidad para los do-centes contratados llega al 74%, en tanto quepara los nombrados al 60%. El grado de noconformidad de los docentes nombrados escasi el doble que el de los contratados, lo queindica que posiblemente existe miedo de es-tos últimos de quejarse debido a que “pue-den perder su trabajo”.

• Número de años de trabajoen el colegio

Esta variable presenta también el signo espe-rado: durante los primeros años de enseñan-za en el colegio los docentes son, hasta cierto

Cuadro 51

Obtención Conformidad del docente con la zona en la que trabajade título



Titulado 349 40 523 60 872 100No titulado 70 26 200 74 270 100Total 419 37 723 63 1142 100


Cuadro 52

Nombramiento en la Conformidad del docente con la zona en la que trabajacarrera magisterial



Nombrado 341 40 502 60 843 100Contratado 78 26 221 74 299 100Total 419 37 723 63 1142 100

Fuente: Encuesta a docentes y rectores. Instituto Apoyo, 2000.


senta una alternativa de compensación porconsiderar. Sin embargo, antes de optar poresta solución se debe analizar con cuidadolas causas que originan que los docentes eli-jan vivir fuera de la localidad donde trabajan.En primer lugar, pueden preferir residir fueraporque encuentran relativamente cerca unamejor zona para vivir, en cuyo caso sería sufi-ciente compensarlos por el transporte. Puedeser también que la decisión no esté asociadaa que el docente no tiene las condiciones deinfraestructura adecuadas en la zona en la quese encuentra el colegio, sino que su familiavive en una localidad cercana. En ese caso, laconstrucción de una vivienda para el docen-te en la zona llevaría a un gasto probablemen-te ineficiente debido a que éste seguiría via-jando todos los días porque quiere estar consu familia.

En este caso, los porcentajes de no con-formidad con la zona de los docentes que seven obligados a viajar todos los días respectode los que tienen residencia estable en ellapresentan diferencias menos considerablesque en los casos anteriores: 39% para los pri-meros y 36% para los segundos.

• Conocimiento del quechua

Esta variable está definida mediante el cono-cimiento que el docente declara tener delquechua: “habla, lee o escribe”. Así, los do-centes que no conocen el quechua se encuen-tran más conformes que los docentes que sílo conocen. Esta situación parece deberse aque muy probablemente los docentes queconocen el quechua están asignados a las

Cuadro 53Número de años que el docente lleva

trabajando en el colegio yconformidad con tal situación


Menos de 5 años 35 65 638Entre 5 y 10 años 38 62 290Más de 10 años 39 61 214Base 419 723 1142


punto, indiferentes a la zona en la que traba-jan, mientras que con el paso de los años to-dos sienten que se están quedando “estanca-dos” o “varados”, por lo que muestran unamayor propensión a estar no conformes conla zona en la que trabajan.

Otras

• Residencia en la localidad en la queestá el colegio

Los docentes que tienen que trasladarse to-dos los días para ir a dictar clases al colegiose encuentran menos conformes que los do-centes que viven en la zona donde trabajan.Esto se aprecia en el índice de conformidad:los docentes que viven en la localidad tienenun índice de 0,698, mientras que el de los queno viven en la localidad es de 0,596.

La importancia de esta variable podría in-dicar que la creación o asignación de vivien-das para los docentes en los colegios repre-

Cuadro 54

Residencia en la Conformidad del docente con la zona en la que trabajalocalidad en la queestá el colegio No conforme Conforme Total


Sí 289 36 522 64 811 100No 130 39 201 61 331 100Total 419 37 723 63 1142 100



zonas más alejadas del país, mientras que losque no lo conocen se encuentran en “mejo-res” zonas. Por tal razón, esta variable posi-blemente no está reflejando la importancia delidioma, sino que el resultado sólo expresa laasociación de la variable con la lejanía de lalocalidad.

Al analizar la variable dentro del modelose concluye que es significativa al 5% de con-fianza y que el índice de conformidad de undocente es de 0,601 para los que conocen elquechua y de 0,737 para los que no lo cono-cen. Esto implica que exista una diferencia de0,136 puntos de conformidad a favor de losdocentes que no conocen el quechua.

Como se puede apreciar en el cuadro 55,en el grupo de los docentes no conformes yque conocen el quechua el mayor númerose encuentra en un caserío/anexo/comuni-dad/comunidad nativa (197 casos de un to-tal de 279). Al parecer, esos docentes “estánsiendo asignados” a enseñar en esas zonasdebido a que conocen el idioma. Por el ladode los docentes no conformes pero que noconocen el quechua, el total de éstos alcan-za sólo 140 casos.

• Considera la oportunidad desuperación como causa principal desu conformidad/no conformidad

Una variable adicional personal del docenteque permite explicar su conformidad o noconformidad con la zona en la que trabaja es

si considera la oportunidad de superación pro-fesional que le ofrece la localidad donde tra-baja como factor principal para su conformi-dad. Los docentes que no mencionan esa va-riable como un elemento que determina susatisfacción o insatisfacción ante la plaza ru-ral tienden a estar más conformes que los do-centes que sí la mencionan.

Del mismo modo que en los casos ante-riores, esta variable es significativa al 5% deconfianza, y el índice de conformidad de undocente es de 0,267 para aquellos que men-cionan la oportunidad de superación comocausa principal de su no conformidad, mien-tras que el índice de conformidad es de 0,724para los docentes que no la mencionan. Estavariable es la más importante estadísticamen-te, ya que alcanza una variación de 0,457en el índice de conformidad de los docentesque les permite variar de un estado a otro deconformidad.

Se observa que 72% de los docentes quemencionan esta variable no se encuentra con-forme con la zona en la que trabaja. Por otrolado, los docentes que no mencionaron las opor-tunidades de superación profesional como unfactor para su conformidad o no conformidadtienen un alto porcentaje de conformidad (68%),mientras que los docentes que lo mencionaronsólo alcanzan al 28% de conformidad. Estos re-sultados refuerzan la importancia de desarro-llar más y mejores programas de capacitacióncomo una forma de compensar a los docentes ylograr que se sientan más satisfechos.

Cuadro 55

Conformidad del docente con la zona en la que trabaja(En número de docentes)

No conformes Conformes Total

Categoría Conoce No lo Total Conoce el No lo Totalel quechua conoce quechua conoce

Caserío/anexo/comunidad/comunidad nativa 197 88 285 210 244 454 739Centro poblado/pueblo 10 23 33 28 98 126 159Capital de distrito 72 29 101 74 69 143 244Total 279 140 419 312 411 723 1142



Local

• Distinción entre docentes locales yno locales70

El estudio planteó como hipótesis que eraimportante separar a los docentes entre loca-les y no locales, debido a que se espera queestos dos grupos de docentes se comportende manera diferente, en especial con relacióna las variables que consideran relevantes paraexplicar su conformidad.

El modelo permitió comprobar la importan-cia de esta variable para explicar la conformi-dad/no conformidad de los docentes. La varia-ble es significativa al 5% de confianza, y la per-tenencia de un docente al grupo local originaque estén más conformes de trabajar en esaszonas, mientras que si un docente pertenece algrupo no local tiende a estar menos conformecon esa zona. El modelo permite deducir que,en promedio, los docentes locales tienen 0,149puntos más de conformidad que los docentesno locales. Un docente promedio local presen-

ta un índice de conformidad de 0,760, en tantoque un docente no local tiene un valor de 0,611.

El resultado que se ha obtenido con elcomportamiento de esta variable lleva a con-siderar la separación entre docentes locales yno locales al diseñar el sistema de bonifica-ciones. (Su aplicabilidad se considera másadelante.) Adicionalmente, al analizar el mo-delo separando los casos de docentes localesy no locales se comprueba la existencia defactores diferentes que explican la conformi-dad de cada uno de estos grupos de docentescon las zonas en las que trabajan.

Docentes locales

Los docentes locales71, al estar más “compro-metidos” con la zona en la que trabajan, sesienten menos propensos a considerar factoresde la zona o del colegio como determinantesde su conformidad; sin embargo, el tiempo quellevan trabajando en el colegio se convierte enun factor que va desalentando su conformidadcon la zona debido principalmente a que sien-ten que se están quedando “varados” en ella yno tienen forma de reubicarse en otra con me-jores condiciones de vida72.

Docentes no locales

En el caso de los docentes no locales73, al estarmenos “comprometidos” con la zona tienen unamayor propensión a tomar en cuenta los facto-res identificados en el modelo global, algunosde los cuales son relevantes sólo para ellos.

Primero, debido a que los no localesmuestran una mayor propensión a tener a su

70 Un mayor detalle de esta definición, que es unsupuesto del estudio, se encuentra en el capítuloIII, Metodología del estudio, y en los anexos 7 y 8.

71 En el anexo 11 aparece la regresión final del mode-lo para el caso de los docentes locales.

72 En algunos de los grupos focales se obtuvo que losdocentes mayores decían que ellos tenían la nece-sidad de irse a zonas con más facilidades cuandopasa el tiempo debido, principalmente, a que sushijos crecen y tienen que ver por opciones que lespermitan superarse.

73 En el anexo 12 aparece la regresión final del mode-lo para el caso de los docentes no locales.

Cuadro 56

Considera la oportunidad de Conformidad del docente con la zona en la que trabajasuperación como un factor parasu conformidad/no conformidad No conforme Conforme Total


Sí 103 72,0 41 28,0 144 100,0No 316 32,0 682 68,0 998 100,0Total 419 36,7 723 63,3 1142 100,0



familia —o parte de ésta— fuera de la locali-dad donde ellos viven, la consideración de lafamilia se convierte en un factor determinan-te de su conformidad. En un segundo caso, eldocente va a considerar su status como do-cente en términos de su título profesional ode su nivel de contratación dentro de la ca-rrera magisterial para reclamar trabajar enzonas con mejores condiciones tanto de vidacomo de trabajo, por lo que el mayor statusprofesional de este docente va a determinaruna menor conformidad de trabajar en zonasrurales o de condiciones especiales.

Finalmente, al ser un docente menos“comprometido” con la zona, va a tomar enconsideración las facilidades en cuanto a ser-

vicios básicos que le brinde la zona. En estecaso se pueden presentar dos situaciones:

• La primera es aquella en la que el docen-te proviene de una zona con mejores con-diciones que la actual, por lo que la faltade servicios básicos, o una provisión noadecuada de ellos, le resulta muy dificul-tosa para realizar su trabajo, mientras quela provisión adecuada de los servicios lees indiferente para su conformidad.

• La segunda es aquella en la que el do-cente viene de una zona con peores con-diciones que la actual, de manera que laprovisión de servicios básicos se convier-te en un factor para su conformidad,

Cuadro 57

Factores relevantes*

Variables determinantes de la conformidadde un docente con su zona de trabajo Factores específicos Factores comunes

Local No local

Tiempo de transporte a la capital de provinciamás cercana

Existencia de desagüe en la localidad ✔

Docente local o no local

Obtención de título profesional ✔

Nombramiento en la carrera magisterial ✔

Número de años de trabajo en el colegio ✔

Residencia en la localidad en la que está el colegio ✔

Visita a familiares que viven fuera de la localidad ✔

Conocimiento del quechua ✔

Si llegó solo a la localidad en la que está el colegio ✔

Considera a la familia como un factor para suconformidad/no conformidad ✔

Considera la oportunidad de superación como unfactor para su conformidad/no conformidad ✔

Considera la existencia de servicios básicos como ✔un factor para su conformidad/no conformidad

* Los factores se han hallado evaluando el modelo final con las variables determinantes de la conformidad de un docente con suzona de trabajo, filtrando los casos de docentes locales y no locales respectivamente, hasta obtener el mejor modelo tanto a nivelde significancia grupal como individual.Fuente: Encuesta a docentes y directores. Instituto Apoyo, 2000.


mientras que la falta de los servicios lees indiferente.

ANÁLISIS DE VIABILIDAD DE LAS VARIABLESIDENTIFICADAS COMO RELEVANTES

El análisis de la viabilidad de las variables (cri-terios para definir la tipología de zonas) bus-ca realizar una nueva selección de variablesde la lista presentada en la sección anterior,pero esta vez de acuerdo con criterios de apli-cabilidad y transparencia del sistema a pro-poner. A continuación se mencionan las ca-racterísticas de algunos de estos criterios:

• Deben ser pocos, de tal forma que sepuedan identificar, medir y verificar fá-cilmente.

• Han de ser simples, de manera que seantransparentes y de fácil manejo y se mini-micen las posibilidades de manejos irre-gulares, y de tal forma que los docentessepan por qué se les compensa.

• Deben corresponder a características dela plaza y no del docente. Un docentesólo debe recibir la bonificación mientrasocupe una plaza magisterial que se en-cuentra en una zona clasificada como decondición especial.

• La información requerida para identificarlas condiciones especiales debe ser de re-lativamente fácil acceso y fiscalización,de tal forma que se minimicen las posibi-lidades de ineficiencias y manejos irregu-lares del sistema de compensaciones.

El objetivo de esta sección consiste, ade-más, en identificar las fuentes de informaciónde las variables o criterios seleccionados. Enlos casos en que no se conozca una fuenteoficial, se identifican proxis alternativas y lasprincipales limitaciones que éstas tendrían.

A continuación se analiza la aplicabilidadde las variables seleccionadas en la secciónanterior.

Variables relacionadas con lascaracterísticas de la zona

Las variables de las características de la zona(tiempo de transporte a la capital de provin-

cia más cercana, existencia de desagüe en lalocalidad y si considera los servicios básicoscomo factor principal para su conformidad/no conformidad) han sido seleccionadas comolas más importantes para el desarrollo de latipología de zonas de condiciones especiales.

Dentro de la regresión probit, la existen-cia de desagüe en la localidad surgió comouna de las variables más importantes; sin em-bargo, los demás servicios no mostraron sig-nificancia estadística. Una explicación a estasituación podría ser que los docentes en rea-lidad se están refiriendo a desagüe cuandomencionan la falta de servicios básicos. Cabemencionar que la pregunta de la encuesta ala que nos referimos no permitía mencionarúnicamente el desagüe.

En virtud de que son las más relevantespara realizar la clasificación de las zonas, es-tas variables van a ser analizadas más delanteuna por una.

Variables relacionadas con la familia

Estas variables (visita a familiares que vivenfuera de la localidad, si llegó solo a la locali-dad en la que está el colegio y si considera ala familia como un factor para su conformi-dad/no conformidad) fueron claramente iden-tificadas como muy relevantes tanto en elanálisis de los resultados de la encuesta comoen los grupos focales. Sin embargo, su apli-cabilidad como criterios para otorgar com-pensaciones presenta diversos problemas. Enprimer lugar, son de muy difícil medición yfiscalización. Se podría ofrecer una compen-sación por condición especial sólo si el do-cente no está con su familia, por ejemplo,pero ello sería muy costoso y difícil de iden-tificar y controlar.

Adicionalmente, se comprobó que los do-centes quieren estar con su familia pero noque ésta vaya a vivir a las zonas en las queellos están trabajando cuando éstas son muyremotas y ofrecen menores servicios y opor-tunidades de desarrollo. Sin embargo, las ra-zones por las que la familia no se encuentracon el docente pueden ser de diversa índoley no estar relacionadas con el problema decondiciones especiales.

Cabe además recordar que, como ya semencionó, estas variables están asociadas a


las características de la zona en términos decondiciones especiales. Esto es, en muchoscasos la familia no está con el docente por-que la zona presenta condiciones especiales(falta de servicios, por ejemplo), por lo que sise definen los criterios de compensación deacuerdo con características de la zona se estácompensando también por la falta de la fami-lia, que puede ser en realidad una consecuen-cia de lo anterior.

Hay que destacar que si bien este gru-po de variables no ha sido considerado parala propuesta de la tipología, sí se utiliza parasustentar la bonificación no monetaria rela-cionada con la reasignación y para las re-comendaciones que se presentan en el acá-pite 3 (pp. 99 y ss.).

Variables relacionadas con el status enla carrera docente

Las variables de status en la carrera del do-cente tienen como principal limitación que serefieren a características específicas de los do-centes, por lo que tomarlas en consideraciónpara la tipología de zonas no respondería alas características de la zona o de la plaza.Estas variables (nombramiento, título y añosque trabaja en el colegio), aunque no presen-tan problemas de información, representan ca-racterísticas de los docentes que los llevan apercibir las condiciones especiales de diferen-te manera, pero no las condiciones especia-les en sí mismas.

Sin embargo, sí es relevante considerar elimportante efecto que la posición del docen-te en su carrera tiene como factor explicativode su conformidad. Así, estas variables nos in-dican que son los docentes más nuevos en lacarrera (contratados, no titulados y con po-cos años de experiencia) los que están másdispuestos a trabajar en zonas de condicio-nes especiales y, por lo tanto, son ellos enquienes debería concentrar la atención un sis-tema de asignaciones y compensaciones azonas de condiciones especiales.

Cabe destacar que si bien este grupo devariables no ha sido considerado para la pro-puesta de la tipología, sí se utiliza para sus-tentar la bonificación no monetaria relacio-nada con la reasignación y para las recomen-daciones que se presentan en el acápite 3.

Otras variables

Adicionalmente, se tiene un grupo de otrasvariables que son importantes para definirla conformidad/no conformidad de los do-centes. En este grupo se encuentran: si eldocente reside en la localidad donde estáel colegio, su conocimiento del quechua ysi considera la oportunidad de superacióncomo un factor que explica su conformidad/no conformidad. Estas tres variables son di-fíciles de utilizar como criterios para tipifi-car las zonas debido a que presentan los si-guientes problemas:

• La información de residencia del docen-te en la localidad en la que se encuentrael colegio es muy difícil de medir y con-trolar, debido a que los docentes puedenestar cambiando constantemente de resi-dencia y a que el lugar que éste definacomo residencia no tiene por qué respon-der a que la zona es de condiciones es-peciales sino que puede deberse a otrasrazones (familiares, por ejemplo).

• En el caso del conocimiento del quechua,hay indicios de que esta variable no indi-ca en forma directa la existencia de zo-nas de condiciones especiales, sino queexplicaría que hay zonas en las que seestá obligando a trabajar a los docentesmás tiempo del que ellos quieren debidoa que conocen el idioma.

• Finalmente, el reconocimiento del do-cente de la oportunidad de superacióncomo un factor que explica su confor-midad/no conformidad depende muchode su percepción, por lo que es muy di-fícil de medir e implicaría que se tengaque estar realizando constantes encues-tas para validar el uso de las tipologíasdebido a que este tipo de informaciónpuede estar cambiando de manera rela-tivamente rápida.

Distinción entre docente local y no local

La distinción que plantea el estudio es impor-tante para explicar la conformidad de los do-centes con la zona en la que se encuentrantrabajando; sin embargo, existe un problemaoperativo en la aplicación práctica de esta ti-


pología de docentes debido a que se tendríadocentes trabajando en un mismo colegio olocalidad que podrían recibir o no la bonifi-cación por condiciones especiales. Ello, su-mado a las grandes dificultades y costos dedefinir, medir y controlar a los docentes quepertenecen a cada grupo, daría lugar a un sis-tema complejo, poco objetivo y transparente,y, por lo tanto, de muy difícil manejo y sujetoa irregularidades e ineficiencias.

No obstante, es importante considerar lasgrandes diferencias encontradas entre las per-cepciones y modelos a los que responde cadagrupo de docentes. La consideración de estaconstatación es posible de diversas maneras.En primer lugar, se ha podido comprobar quelos docentes locales tienden a estar confor-mes con las zonas donde trabajan, por lo quese podrían concentrar esfuerzos en asignar do-centes locales a zonas de condiciones espe-ciales. En segundo lugar, se pueden ofrecerpaquetes alternativos de compensacionesorientados a los dos grupos, de tal manera quelos docentes escojan el paquete que más lesconvenga y que represente mejor sus percep-ciones y preferencias.

Variables seleccionadas

Una vez que se tienen presentes las consi-deraciones antes mencionadas, las variablesrelevantes y factibles de aplicación para laelaboración de una tipología de zonas son:acceso a desagüe en la localidad y tiempode transporte a la capital de provincia máscercana.

Acceso a desagüe

La existencia de desagüe dentro de la locali-dad es una variable de fácil disposición y con-trol para el MED, debido a que se cuenta conesta información en el Padrón de Centros Edu-cativos con Estadísticas Básicas 1998. Esafuente de datos permite saber, por ejemplo,que 60% de los colegios del país se encuen-tran dentro de centros poblados que tienen elservicio de desagüe.

Con esta fuente de información es muysimple identificar a los colegios que deben en-contrarse dentro de cada clasificación. Sinembargo, en la actualidad las bases de datos

del MED no permiten relacionar la cantidadreal de docentes con su distribución geográfi-ca. Esta limitación se mantiene en forma in-dependiente de la fuente de datos que se quie-ra usar.

Tiempo de transporte

La otra variable importante para la clasifica-ción es el tiempo de viaje a la capital de pro-vincia más cercana. Tal como se encuentradefinida esta variable, en la actualidad no exis-te una base de datos que permita hallarla; sinembargo, se considera de posible medición yque contar con dicha información es funda-mental para cualquier tipo de clasificación.La separación que existe entre una zona y uncentro de influencia es determinante paramuchas de sus características (acceso a servi-cios, cercanía a familiares, facilidades de co-bro y, en particular, oportunidades de desa-rrollo, educación y trabajo) y su nivel de de-sarrollo en general.

Como no existe una base de datos quepermita contar con esa información, se reali-zan algunas estimaciones basadas en los da-tos de la encuesta sobre el número de docen-tes que se encuentran en localidades en dife-rentes rangos de tiempo de transporte. Los re-sultados, en porcentajes, pueden ser aplica-dos luego a todo el país.

Los resultados de la encuesta para el tiem-po de transporte a la capital de provincia máscercana aparecen en el cuadro 59.

Sin embargo, existen algunos problemascon el uso de esta variable directamente de laencuesta y que afectan la pertenencia a undeterminado tipo de zona de los docentes,centros educativos y localidades. Las limita-

Cuadro 58Colegios en los que el centro poblado

tiene el servicio de desagüe

Desagüe Número de colegios %

Tiene 36 308 60No tiene 24 319 40Total 60 627 100

Fuente: Estadísticas Básicas del MED.Elaboración: Instituto Apoyo, 2000.


ciones se deben principalmente a que la va-riable estimada por la encuesta correspondea la percepción del docente. Ello ha origina-do que, por ejemplo, se den casos en los quealgunos docentes den información de tiem-pos diferentes que los provistos por sus cole-gas del mismo colegio y de colegas de cole-gios de la misma localidad. Algunas de las másimportantes limitaciones que se pueden men-cionar y que se deben a que la informaciónprovenía de la percepción del docente son lassiguientes:

• Diferentes formas de transporte. Al pre-guntarles a los docentes por el tiempo deviaje se tiene información de diferentesmedios de transporte: a pie o en carro,por ejemplo.

• Tiempos diferentes entre docentes de unamisma localidad.

• Tiempos de transporte que no pueden serverificados.

A pesar de estos problemas, la separa-ción de los tiempos de viaje en tramos per-mite solucionarlos, debido a que es muy pro-bable que los docentes tengan distintas per-cepciones sobre los tiempos, pero es muy di-fícil que sean muy diferentes. De esta mane-ra, el mismo ranking que se ha hecho a lostiempos se convierte en un mecanismo na-tural de solución de las limitaciones mencio-nadas anteriormente.

En el caso de que se opte por la construc-ción de una base de datos para la distanciade las diferentes localidades a las capitales deprovincias, el MED cuenta con una experien-cia previa en la recolección de tiempos entrecolegios hecha para la clasificación de los co-

legios por categorías (A, B, R y F). Adicional-mente, por ejemplo, en 1996 el Instituto Apo-yo realizó el cálculo de los tiempos de des-plazamiento promedio entre los distritos ju-diciales a nivel nacional74 que contiene in-formación similar a la que se necesita paraesta clasificación. Sin embargo, ese estudio nollegó hasta el nivel de localidad, necesariopara este caso.

DEFINICIÓN DE TIPOLOGÍA DE ZONAS DECONDICIONES ESPECIALES DE ACUERDOCON CRITERIOS SELECCIONADOS

La tipología de condiciones especiales bus-ca definir zonas en las cuales los docentesse encuentran conformes con la localidad enla que trabajan y zonas en las que los do-centes no se encuentran conformes. Para ladefinición de las zonas se decidió utilizar laparticipación de docentes no conformes res-pecto de los docentes conformes. A las zo-nas que tienen una mayor proporción de do-centes no conformes que el promedio nacio-nal se les denomina de condiciones especia-les y tienen que ser compensadas por esemotivo, mientras que las zonas que tienenuna menor proporción son las zonas sin con-diciones especiales.

La definición de los diferentes tipos dezonas se basa en los criterios identificados enlas secciones anteriores: tiempo de transportea la capital de provincia más cercana y acce-so a servicios de desagüe.

De acuerdo con lo anterior, la clasifica-ción de las zonas que el estudio plantea es laque se muestra en el cuadro 60.

El cuadro 61 presenta la relación entrela tipología definida y los porcentajes de con-formidad. Así, se puede comprobar si los por-centajes de conformidad corresponden alporcentaje definido como crítico: 0,50; aque-llas zonas que superan ese valor son clasifi-cadas como zonas de condiciones especia-les, mientras que si tienen un valor menor

Cuadro 59

Tiempo de transporte a Número de docentes %la capital de provinciamás cercana

Menos de 2 horas 487 43De 2 a 5 horas 428 37Más de 5 horas 227 20Total 1142 100


74 Instituto Apoyo: “Nueva demarcación de los distri-tos judiciales. Informe presentado a la SecretaríaEjecutiva de Proyectos del Poder Judicial”. Lima:Instituto Apoyo, 1996.


Cuadro 60Zonificación de acuerdo con la lejanía y la presencia o ausencia de desagüe

Zona Definición

Tiempo de transporte a la Desagüe Tipo de zona capital de provincia más cercana

Zona 1 Menos de 2 horas Pueden contar o no contar con el Sin condicionesservicio en su localidad especiales

Zona 2 Entre 2 y 5 horas Tienen el servicio en su localidad

Zona 3 Entre 2 y 5 horas No tienen el servicio en su localidad De condicionesZona 4 Más de 5 horas Pueden contar o no contar con el especiales

servicio en su localidad

Cuadro 61Clasificación de las zonas*

(En número de casos)

Zona 1 Zona 2 Zona 3 Zona 4 Zona 5

¿Está conforme en el No 178 8 115 77 378lugar donde trabaja? Sí 437 66 173 88 764Total 615 73 288 165 1142Índice de conformidad 0,41 0,12 0,67 0,87 0,50

* Cuadro ponderado por factor de ajuste para representar valores a nivel nacional.Fuente: Encuesta a docentes y directores. Instituto Apoyo, 2000.

son consideradas zonas sin condiciones es-peciales. Se aprecia que las zonas 1 y 2 co-rresponden a zonas sin condiciones especia-les, en tanto que las zonas 3 y 4 son zonasde condiciones especiales.

Los docentes que se demoran menos dedos horas en llegar desde su centro educa-tivo hasta la capital de provincia más cer-cana pertenecen a la zona 1. Se puede infe-rir que estos docentes no se encuentran ais-lados de las ciudades y que sus centros edu-cativos tienen las condiciones mínimas deinfraestructura y servicios que hacen queestén relativamente satisfechos. Por sus par-ticularidades, los docentes de esta zona nonecesitan ser bonificados por trabajar encondiciones desfavorables.

Los docentes de la zona 2 se caracteri-zan por estar ubicados a una mayor distan-cia de la capital que los de la zona 1; ellosse demoran entre dos y cinco horas en hacer

ese viaje. No obstante, las localidades en lasque viven tienen desagüe y el efecto de latenencia de desagüe sobre su grado de con-formidad es mayor que la distancia de viaje.Esto origina que los docentes de estas zonasestén relativamente más conformes y no ne-cesiten de compensaciones especiales portrabajar allí.

Por otro lado, los docentes de la zona 3también se demoran entre dos y cinco horasen llegar a la capital de provincia más cerca-na, pero tienen la desventaja de no contar condesagüe. Debido a tal desventaja, estos docen-tes deberían recibir algún tipo de bonificación.

Finalmente, las zonas tipo 4 se caracte-rizan porque están ubicadas a más de cincohoras de la capital de la provincia. Por lasdesventajas que esto significa en relacióncon el cobro de su sueldo, la visita a fami-liares, los gastos en movilidad y vivienda,entre otras, estos docentes se encuentran en


condiciones menos favorables que los de lasdemás zonas. Por ello, ya no es necesariotomar en cuenta la presencia o ausencia dedesagüe para clasificar a las zonas. Sin duda,este grupo de docentes debe recibir unacompensación.

Cabe mencionar que los datos que apa-recen en el cuadro 61 presentan una limita-ción debido a las discrepancias en las respues-tas de los docentes con respecto al tiempo detransporte a la capital de provincia más cer-cana. Se tienen casos de docentes que perte-necen a la misma localidad o colegio queaparecen clasificados en diferentes zonas. Porejemplo, de acuerdo con la información dela encuesta, 98 colegios (27% del total anali-zado) tienen a sus docentes catalogados endiferentes zonas, mientras que si se toma encuenta la pertenencia a la misma localidad,101 localidades (33% de las analizadas) tie-nen a sus docentes catalogados en diferenteszonas.

3 MECANISMOS DECOMPENSACIÓN

En esta última parte se analizan los resultadosde las encuestas y de los grupos focales en loque se refiere a las compensaciones moneta-rias y no monetarias que los docentes deman-dan por dichas condiciones especiales.

El objetivo de esta sección es, a partir dela información recogida en el trabajo de cam-po, determinar los montos y mecanismos es-pecíficos de compensación monetaria y nomonetaria que los docentes esperarían reci-bir para trabajar en zonas de condiciones es-peciales. Además, se incluye una parte espe-cial dentro de las bonificaciones no moneta-rias respecto de las políticas de nombramien-to y reasignación.

Debido a que esta parte incluye informa-ción sobre los mecanismos que se deberíanaplicar en todo el país, los valores (montos,números de docentes y porcentajes de prefe-rencias) que se presentan resultan de la pon-deración de los resultados de la encuesta porun factor de ajuste, de tal forma que los resul-tados que aparecen en esta sección son re-presentativos en el nivel nacional. La muestracon la que se trabajó, de acuerdo con los ob-

jetivos del estudio, fue sesgada hacia zonasrurales (se sobrerrepresentó a los colegios delas categorías redes, R, y flotantes, F).

BONIFICACIONES MONETARIAS

La determinación de los montos de bonifica-ción monetaria se realizó de acuerdo con latipología de zonas definidas en las seccio-nes anteriores y que se presenta en el cua-dro 62. El cuadro muestra el porcentaje dedocentes conformes y no conformes segúnla zona a la que pertenecen. Los docentesque se encuentran en las zonas 3 y 4 son losque presentan mayor porcentaje de no con-formidad (40 y 47% respectivamente), y sonlos docentes a los que se destina la bonifica-ción y los que se espera se sentirán mejor alrecibirla.

En el cuadro 62 también se puede obser-var que el grupo de docentes que pertenece ala zona 2 es reducido: 73; mientras que en lazona 3, también a más de dos horas de dis-tancia pero sin desagüe, hay casi el cuádru-ple: 288 docentes. Esto es un indicio de queuna vez que la localidad se encuentra a másde dos horas de la capital de provincia, la pro-babilidad de que posea desagüe es muy re-mota. A pesar de que el desagüe es el serviciomás solicitado por los docentes, el número delocalidades que cuentan con ese servicio esmuy reducido.

Una vez que se contó con esa diferencia-ción por grupos, fue posible encontrar losmontos que los docentes esperarían recibir

Cuadro 62Conformidad o no conformidad del

docente por zonas*

(Porcentajes)

Zona 1 Zona 2 Zona 3 Zona 4

No conformes 29 10 40 47Conformes 71 90 60 53Total 100 100 100 100Base 615 73 288 165

* Cuadro ponderado por factor de ajuste para representar va-lores a nivel nacional.Fuente: Encuesta a docentes. Instituto Apoyo, 2000.


para ser compensados por trabajar en cadauna de las zonas a través del promedio de lascantidades que ellos pedían —montos reco-gidos a través de la encuesta a docentes—.

En el cuadro 63 se puede apreciar el mon-to promedio que los docentes quisieran reci-bir por trabajar en cada una de las zonas, deacuerdo con las demandas que plantearon enla encuesta.

Cabe destacar algunas observaciones y li-mitaciones de los datos estimados. En primerlugar, parecería que la reducción que se ob-serva de las cantidades demandadas a medi-da que los docentes pertenecen a zonas másrurales es contraria a lo esperado. Sin embar-go, ello no es así, ya que los docentes queviven en zonas más alejadas de las ciudadestienen menores aspiraciones de remuneracióny cuentan con mayor poder adquisitivo rela-tivo que los docentes de las ciudades. Estaapreciación fue también constatada en los gru-pos focales, donde los docentes manifestaronque no requieren compensaciones monetariaspor trabajar en zonas alejadas.

Otro aspecto importante se refiere a la di-ficultad de aislar los requerimientos de com-pensación monetaria por condiciones espe-ciales de los requerimientos de aumento desueldo en general. En los grupos focales, losdocentes plantearon como queja principal lanecesidad de aumentos sustanciales de sussueldos, por lo que veían la bonificación mo-netaria más como una forma de elevar el suel-do que como una compensación por el tra-bajo en determinadas condiciones. Evidenciade ello es que los resultados de la encuestadan un estimado promedio de una compen-sación mensual de 621 soles, monto que equi-vale al incremento de sueldo general deman-dado por los docentes en los grupos focales.El sueldo promedio de un docente se encuen-tra alrededor de los 700 soles, y de acuerdocon la evidencia de los docentes fluctúa en-tre los 1200 y los 1500 soles. Así, una com-pensación de 621 soles resultaría en un suel-do de 1321 soles, monto perfectamente com-patible con las demandas de sueldo plantea-das por los docentes.

Adicionalmente, se recogió evidencia deque los docentes no identifican ni recono-cen la bonificación rural actual como unacompensación por el trabajo en condiciones

especiales. Ello debido a la complejidad delsistema remunerativo en general y a que supreocupación principal es el monto final quereciben y que consideran muy reducido. Así,un aumento de sueldo a todo el magisteriocumpliría los mismos objetivos para los do-centes y tendría mejores resultados en térmi-nos de simplicidad de aplicación y adminis-tración que el manejo de un sistema de bo-nificaciones que no cumple con sus finesespecíficos. Además, los docentes reclamanun sistema simple y transparente de pagos,en el cual ellos puedan discriminar cuálesson los conceptos por los que son remune-rados. Esta mejora en el sistema de pagosestá más allá del tema de este estudio, perono debe olvidarse que es uno de los elemen-tos que genera descontento y confusión en-tre los docentes.

Otro problema relacionado con los an-teriores, derivado del uso de los montos debonificaciones estimados, es que su obten-ción a través de la encuesta puede presentarun sesgo hacia solicitar bonificaciones mo-netarias. Luego de preguntar a los docentessi estaban o no conformes con el lugar don-de trabajaban y las razones de ello, se lespreguntó cuánto requerirían para quedarsesi no estaban conformes o para irse si esta-ban conformes. El total de docentes respon-de a la pregunta con un monto (es muy im-probable que un docente diga “no gracias,no quiero recibir ninguna compensaciónmonetaria”). Cualquier bonificación mone-taria aumenta la utilidad del docente y será,por lo tanto, bien recibida por él, aunque nocumpla con su objetivo específico. Por ejem-plo, puede ser que los docentes sigan igual-mente no conformes con la localidad en laque están asignados aunque reciban unacompensación monetaria por ello, debido aque sus principales motivos de descontento—ausencia de la familia, por ejemplo— per-sisten. En estos casos los docentes no deman-dan una compensación monetaria sino otrotipo de soluciones, como por ejemplo unamejora del sistema de reasignaciones queasegure al docente que su permanencia enuna zona alejada de su familia no será muylarga. Este enfoque será desarrollado en elsiguiente punto, que se refiere a las bonifi-caciones no pecuniarias.


Debido a todas las limitaciones presenta-das hasta aquí, se optó por tomar sólo comoreferencia los montos obtenidos en la encues-ta. Así, la determinación de los montos de lasbonificaciones monetarias propuestas se basóen las siguientes consideraciones y supuestos:

• La zona 4 es considerada de peores con-diciones que la zona 3.

• Se busca incentivar a los docentes de co-legios multigrado en mayor medida quea los docentes de colegios polidocentescompletos dentro de una misma zona.

• En una misma zona, los docentes de co-legios bilingües deben ganar más que losdocentes de colegios que no lo son.

• De lo anterior se desprende que son losdocentes de colegios multigrado, bilingüesy de zona 4 los que deben recibir unamayor bonificación, y los docentes de co-legios polidocentes completos, no bilin-gües y de zona 3 los que van a recibir elmenor monto de bonificación monetaria.

• Se parte del supuesto de que los docentescon peores condiciones (docentes de cole-gios multigrado, bilingües y de zona 4) de-berían recibir un monto de bonificacionesque les permita duplicar su sueldo76. Sesugiere un descuento de 100 soles por serdocente de colegio polidocente comple-to, además de un descuento de 150 solespor ser docente de colegio no bilingüe. Losvalores de 100 y 150 soles son de referen-cia, con la finalidad de generar dispersiónentre los diferentes grupos de docentes.Cabe resaltar que los montos propuestos

son sólo referenciales y se presentan a modo

de ejercicio, dado que se basan en supuestosy consideraciones y no, debido a las razonesexpuestas, en los resultados obtenidos en laencuesta. De acuerdo con las observacionesy supuestos anteriores, los montos halladosson los que aparecen en el cuadro 64.

BONIFICACIONES NO MONETARIAS

Esta parte se va a dividir en dos: (i) descrip-ción de los costos de las alternativas másimportantes dentro de las bonificacionesno monetarias analizadas en la encuesta; y,(ii) las alternativas planteadas en los gruposfocales: nombramientos y reasignación.

Alternativas planteadas en la encuesta

El estudio analizó la preferencia de los docen-tes por una lista de nueve alternativas de bonifi-caciones no monetarias entre las cuales cadauno de los docentes podía escoger la que másquisiera77. Para poder analizar las alternativaspreferidas por los docentes, se generó un ran-

Cuadro 63Monto promedio75 que los docentes esperarían recibir por trabajar en

cada una de las zonas*

Número de docentes Monto mínimo en soles Monto máximo en soles Promedio en soles

Zona 1 521 5 7500 650Zona 2 64 100 2000 748Zona 3 258 20 3000 610Zona 4 153 45 9000 489Total 995 8 9000 621

Los datos no incorporan a los docentes que no especificaron un monto (“NS/NO”, 44 casos, y “No le interesa el dinero”, 43 casos)o no quieren cambiar su lugar de trabajo (“No me movería”, 60 casos).* Cuadro ponderado por factor de ajuste para representar valores a nivel nacional.Fuente: Encuesta a docentes. Instituto Apoyo, 2000.

75 Los montos utilizados son los obtenidos en la en-cuesta a docentes, preguntas Nº 51 y 55.

76 Según Sigfredo Chiroque Chunga (Políticas necesa-rias para el desarrollo magisterial en el Perú. Docu-mento preparado para el seminario internacional“Perspectivas y propuestas para el desarrollo ma-gisterial”. Lima, 8-10 de setiembre de 1999), elsueldo promedio de un docente para agosto de1999 es de 665 soles.

77 Un mayor detalle sobre las alternativas evaluadasse encuentra en el capítulo III, correspondiente a lametodología del estudio.


king de éstas separando a los docentes de acuer-do con su pertenencia a cada grupo de la clasi-ficación de las zonas (véase el cuadro 65).

Los resultados de la encuesta destacanque son los cursos de capacitación y actuali-zación la recompensa no monetaria más soli-citada por los docentes. Como se muestra enel cuadro 65, 24% del total de docentes losrequiere. Sin embargo, cuando se observan laspreferencias de acuerdo con la clasificaciónpor zonas, se encuentran algunas diferenciasimportantes. En la zona de condiciones no es-peciales (zonas 1 y 2) existe un 27% que de-manda capacitación pero, según el esquemaplanteado, no accederían a ella. Por el ladode las zonas con condiciones especiales, enla zona 3 el 23% prefiere cursos de capacita-ción, pero en la zona 4 la capacitación esmencionada en tercer lugar (por 14% de losdocentes), luego de vivienda y movilidad hastael colegio. Es en esta zona —que, según la

definición, se encuentra en peores condicio-nes de infraestructura y más alejada de la ciu-dad— donde parecen existir problemas másurgentes por solucionar.

En cuanto a los costos que representa parael MED brindar los cursos de capacitación alos docentes, información de PLANCAD seña-la la estructura de costos unitarios por docen-tes para 1999 que aparece en el cuadro 66.

El segundo lugar en las preferencias ge-nerales de los docentes lo ocupa la vivienda.Se puede apreciar además que esta compen-sación se hace más importante a medida queel docente se encuentra en una zona más di-fícil; es más: entre los docentes de la zona 4se vuelve la compensación preferida. Debidoa su reducido sueldo y al hecho de que enmuchos casos mantienen una vivienda adicio-nal para su familia, los docentes no puedencostear un lugar donde vivir cuando son des-tinados a enseñar en un poblado rural78.

En lo que respecta al costo de esta alter-nativa, no se puede llegar a obtener un valorapropiado debido a dos problemas que se hanencontrando con su valorización:

• La especificación de la pregunta no per-mite afirmar que todos los docentes ha-yan respondido sólo a la necesidad devivienda, sino que se asoció también conel traslado a la zona.

• En la actualidad existe una proporción nodeterminada de docentes que viven en elcolegio, por lo cual para ellos la necesi-dad de vivienda se puede reducir a la me-jora de su lugar actual más que a la cons-trucción de una vivienda nueva.

La compensación por alimentación es eltercer tipo de compensación demandado porlos docentes. Este tipo de compensación es,para los docentes que no pertenecen a unazona especial, sólo algo importante (12%); ymejora un poco para los docentes de las zo-nas con condiciones especiales, hasta llegara 14%. Esto se debería a la poca oferta yvariedad de comidas existente en las locali-dades remotas y a la necesidad de proveer-se de alimentos de las zonas urbanas máscercanas.

En cuanto al costeo de la alimentación, seutilizó como referencia la repartición de ca-

Cuadro 64Montos propuestos para bonificaciones

Zona 3

Características Tipo de lengua del docentedel colegio



Zona 4





78 Sin embargo, se debe tener cuidado con la imple-mentación de un programa de vivienda para do-centes, ya que podría no tener los resultados espe-rados al estar afectada la decisión de la elección desu lugar de vivienda por muchos factores, comosería el caso de la residencia de sus familiares y susoportunidades de superación profesional.


nastas entre médicos del sector público79,80. Deacuerdo con los datos obtenidos, para agostode 1999 la canasta de víveres se valorizaba en100 soles (30 dólares de ese momento).

Alternativas planteadas por los gruposfocales: nombramientos y reasignaciones

Los nombramientos y las reasignaciones sondos formas de compensación no monetaria quesurgieron durante los grupos focales y que no

habían sido consideradas como alternativas decompensación en la encuesta a docentes.

Según los grupos focales, gran parte dedocentes rurales desean, más allá de una bo-nificación monetaria, ser reasignados a otralocalidad en la que normalmente reside su fa-milia (dado que la familia es lo más impor-tante y no la quieren llevar a zonas alejadas).

Sin embargo, la reasignación no es fácildebido a las características del sistema denombramientos y reasignaciones, en el cual

Cuadro 65Bonificaciones no monetarias de acuerdo con el tipo de zona

Clasificación de las zonas

Bonificación no Zona 1 Zona 2 Zonas sin Zona 3 Zona 4 Zonas con Totalmonetaria condiciones condiciones

especiales especiales

Cursos de actualización ycapacitación 30 9 27 23 14 20 24Vivienda/Traslado 13 9 13 20 25 22 16Alimentación 8 46 12 14 14 14 13Movilidad hasta el colegio 13 8 13 10 15 12 12Ninguno 15 4 14 7 4 6 11Materiales educativos 6 1 6 8 9 9 7Diplomas, certificados, etcétera 2 0 2 5 5 5 3Hacer que los ascensos dependande un número mínimo de años 2 4 2 1 3 2 2Otorgar más años de servicios portrabajar en zona rural 2 0 2 3 1 2 2No sabe/No opina 1 4 2 1 3 2 2Jubilación anticipada 1 0 1 3 0 2 1Otras 5 15 6 5 8 6 6Total 100 100 100 100 100 100 100


79 La canasta no responde a una política sectorial delMINSA, sino que forma parte de la política internade algunos hospitales. Por esa razón, las canastasvarían en contenido y costo de acuerdo con lasposibilidades presupuestarias de los distintos hos-pitales. (Instituto Apoyo: “Transparencia y rendi-ción de cuentas en hospitales públicos: El casoperuano”. Lima: Instituto Apoyo, 1999, p. 11.)

80 La conformación de la canasta no se ha basado enningún estudio de nutrición; por lo tanto, no tienecomo respaldo algún tipo de profundización en sucontenido calórico o vitamínico. Básicamente lacanasta se compone de leche, tallarines, azúcar,sal, avena y arroz.

Cuadro 66(Datos anuales)

Nº de Costo Costodocentes total unitario

Inicial 3 512 2 674 588 762Primaria 28 558 19 462 581 682Secundaria 12 331 8 563 798 694Total 44 401 30 700 967 691

Fuente: PLANCAD-MED.Elaboración: Instituto Apoyo, 2000.


no existen mecanismos institucionales que fa-ciliten la movilidad de los docentes rurales.

Así, los nombramientos y reasignacionesson una forma de compensación no moneta-ria. Para ello es recomendable establecer unsistema de nombramientos que recoja los as-pectos más importantes de la Ley del Profeso-rado81, de modo que la entrada de los docen-tes al magisterio sea a través de plazas ruralesa las que ingresarían los nuevos profesionalesdurante un determinado número de años, acambio de la opción de ser trasladado a unazona urbana al cumplir ciertos requisitos ob-jetivos, en el caso de que las bonificacionespropuestas no sean suficientes para mantener-los trabajando en la zona y conformes.

4 SIMULACIONES

El objetivo de esta sección es, en primer lu-gar, estimar el número de docentes que perte-necería a las zonas calificadas como de con-diciones especiales y, en segundo lugar, cal-cular el costo económico del sistema de bo-nificaciones propuesto (incluyendo las deno-minadas bonificaciones monetarias y no mo-netarias y asumiendo que todos los docentesoptarían por quedarse en la zona de condi-ciones especiales y recibir las bonificaciones).

Estimación del número de docentesbeneficiados

El número de docentes pertenecientes a laszonas de condiciones especiales (zonas 3 y4) se estimó utilizando los datos de la encuestade docentes realizada para este estudio, úni-ca base de datos de docentes en la que secuenta con información sobre las variablesrelevantes para la determinación de las zonasdenominadas de condiciones especiales: ac-ceso a desagüe y tiempo de transporte a la

capital de provincia más cercana. Los datosde la encuesta fueron ponderados para obte-ner información representativa a nivel nacio-nal, tal como se especifica en el anexo 13.

Una primera decisión que fue necesario to-mar para proceder a la estimación del númerode docentes beneficiados fue si se trabajaría contodos los docentes (rurales y urbanos) o sólo conlos rurales. En principio, la determinación delas zonas propuesta no debería tomar en cuentasi el docente trabaja en una zona calificadacomo rural o urbana de acuerdo con la defini-ción del INEI. Sin embargo, el uso de todos losdatos de la encuesta, docentes rurales y urba-nos, presenta un problema metodológico.

La submuestra de docentes urbanos inclui-dos en la muestra de la encuesta no es repre-sentativa de los docentes urbanos del país. Lamuestra, seleccionada de acuerdo con otroscriterios, contiene un fuerte sesgo hacia docen-tes de zonas urbanas “alejadas” (en un granporcentaje capitales de distrito). Por ello, elnúmero de docentes urbanos que serían bene-ficiarios potenciales de las bonificaciones pro-puestas (en su mayoría pertenecientes a capi-tales de distrito) resultaría muy elevado. Estose debe a que la calificación de zona urbanadel INEI incluye todas las capitales de distritodel país, las que, de acuerdo con los resulta-dos de las estimaciones, pertenecen en muchoscasos a las zonas de condiciones especiales(zonas 3 y 4). Para el INEI es condición sufi-ciente que una localidad sea capital de distritopara ser catalogada como urbana sin importarsus condiciones, tales como la distancia a laque se encuentra de la capital de provincia osi cuenta o no con el servicio de desagüe. Así,si se considera a todos los docentes de la en-cuesta se obtiene que 25,67% de los docentesurbanos a nivel nacional serían beneficiados(43 633), porcentaje que estaría sobreestima-do por las razones expuestas anteriormente82.

Para solucionar el problema metodológi-co anterior, se decidió trabajar sólo con la sub-muestra de docentes rurales de la encuesta.La estimación del número de docentes bene-ficiados se realizó distribuyendo el númerototal de docentes rurales según la distribuciónde los docentes por su tipo de zona en la en-cuesta. Cabe reiterar que persiste el proble-ma de determinar si los docentes calificadoscomo urbanos por el INEI deberían o no ser

81 Durante los grupos focales, los docentes manifesta-ron repetidamente su deseo de que el Estado cum-pla con las leyes que promulga —que se cumpla loestablecido por la Ley del Profesorado—.

82 En la encuesta, con datos ponderados, se tiene quede 162 docentes urbanos que deben recibir bonifi-caciones por zonas con condiciones especiales,141 se encuentran en capitales de distrito.


posibles beneficiarlos del sistema de bonifi-caciones si es que pertenecen a zonas cate-gorizadas como de condiciones especiales deacuerdo con los criterios del estudio.

Según el MED, en 1999 el número de do-centes fue 265 602, de los cuales 95 630 eranrurales. De acuerdo con la encuesta, 56,99%de estos docentes se encuentran en zonas decondiciones especiales (zonas 3 ó 4), esto es,54 500 docentes. De estos docentes, 17 102pertenecen a la denominada zona 4 (consi-derada como “más especial”) y 37 398 a la 3.

Adicionalmente, debido a la importanciade distinguir y otorgar mayores incentivos alos docentes de colegios multigrado83 y a losdocentes de colegios bilingües, se procedió aestimar el número de docentes de estos tiposen cada zona. Para realizar esta identificaciónde los docentes multigrado y bilingües se usa-ron dos métodos alternativos. El primero sebasó en la información obtenida de los datosde los docentes incluidos en la encuesta. Elsegundo método utiliza los porcentajes dedocentes multigrado y bilingües con respectoal total de docentes rurales según los datos pro-porcionados por el MED, y asume dicha es-tructura para todas las zonas (cuadros 68 y 69).

Como se puede apreciar en estos cuadros,el número de docentes bilingües que se obtienecon cada método difiere considerablemente(693 docentes según el porcentaje de la encues-ta y 2737 según los datos del MED). Esta dife-rencia se debe a la pequeñísima participaciónde los docentes bilingües en el total de docen-tes a nivel nacional: 0,2% (5191 docentes)84, lo

que no permite asegurar resultados representa-tivos en la muestra. Debido a este problema, seopta por privilegiar los datos obtenidos usandoel segundo método (datos del MED).

Estimación de costos del sistema debonificaciones propuesto

En esta parte se presenta el costeo de los dostipos de bonificación analizados usando elnúmero total de docentes beneficiados esti-mado en la parte anterior.

Bonificaciones monetarias

Para la estimación del costo de las bonifica-ciones monetarias se procedió a multiplicarlos números de docentes estimados en la sec-

Cuadro 67Número proyectado de docentes

beneficiados*

Zona Porcentaje** Docentes

Zona 3 39,11 37 398Zona 4 17,88 17 102Total 56,99 54 500

Docentes rurales*** 95 630

* Datos ponderados.** Sobre el total de docentes rurales.*** Fuente: MED, 1999.Fuente: Encuesta a docentes y directores. Instituto Apoyo, 2000.

Cuadro 69Distribución de los docentes

beneficiados según porcentajescon datos del MED

Zonas 3 y 4 No bilingüe Bilingüe Total

Multigrado 26 025 2 077 28 102Polidocentecompleto 25 738 660 26 398Total 51 763 2 737 54 500


Cuadro 68Distribución de los docentes

beneficiados según porcentajesde la encuesta

Zonas 3 y 4 No bilingüe Bilingüe Total

Multigrado 28 504 84 28 588Polidocentecompleto 25 305 609 25 913Total 53 808 693 54 500


83 Para fines de este estudio se considera como cole-gios multigrado a los colegios polidocentes multi-grados y a los colegios unidocentes.

84 Datos del Ministerio de Educación para el año 1999.


Cuadro 71Costo de bonificaciones monetarias propuestas: Zona con condiciones especiales*

Zona 3

Lengua del colegioCaracterística del colegio Total


Multigrado 4 732 476 591 568 5 324 044Polidocente completo 2 914 179 142 652 3 056 831Total 7 646 655 734 220 8 380 876

Zona 4



Multigrado 4 205 753 433 483 4 639 236Polidocente completo 3 351 771 117 007 3 468 777Total 7 557 524 550 490 8 108 014

* El número de docentes multigrado y bilingües utilizado corresponde al segundo método presentado anteriormente (datos del MED).Elaboración: Instituto Apoyo, 2000.

ción anterior de acuerdo con cada categoríapor los montos propuestos en la sección “Bo-nificaciones monetarias”. Con esos montos debonificaciones el costo total mensual del sis-tema de bonificaciones propuesto sería de16 488 889 soles.

Cuando se desagrega la estructura de loscostos, se observa que es la zona tipo 3 la queva a tener los mayores niveles de costos parael MED, con 8 380 876 soles, y que la zona 4se va a encontrar muy cerca, con 8 108 014.Dentro de las zonas se puede apreciar que losdocentes de colegios multigrado van a generar

costos más altos que los docentes de los cole-gios polidocentes completos, como reflejo dela dispersión que se quiere generar entre esosdos grupos de docentes con la finalidad de quelos primeros tengan mayores incentivos paraquedarse a trabajar en esos tipos de colegiosdebido a la experiencia que han ganado.

Bonificaciones no monetarias

De acuerdo con lo discutido en la sección “Bo-nificaciones no monetarias”, las dos alternati-vas de bonificaciones no monetarias que se van

Cuadro 70Costo de bonificaciones monetarias propuestas*



Multigrado 8 938 229 1 025 051 9 963 281Polidocente completo 6 263 950 259 659 6 525 609Total 15 204 179 1 284 710 16 488 889

* El número de docentes multigrado y bilingüe utilizado corresponde al segundo método presentado anteriormente (datos del MED).Elaboración: Instituto Apoyo 2000.


Cuadro 72Presupuesto de las bonificaciones monetarias requeridas por los docentes*

(Datos mensuales)

Zona Docentes beneficiados Monto requerido de bonificación

Porcentaje del total Número Unitario Total

Capacitación 56,99 54 500 58 3 139 885Zona 3 39,11 37 398 58 2 154 602Zona 4 17,88 17 102 58 985 283

Alimentación 56,99 54 500 100 5 450 043Zona 3 39,11 37 398 100 3 739 842Zona 4 17,88 17 102 100 1 710 201

Total 8 589 928

Zona 3 5 894 444Zona 4 2 695 484

* Datos ponderados.Fuente: Encuesta a docentes y directores. Instituto Apoyo, 2000.

Número total de docentes rurales a nivel nacional* 95 630

Fuente: MED 1999.

a estudiar debido a su importancia para los do-centes para trabajar en zonas con condicionesespeciales, aparte del mecanismo de reasigna-ción, son: cursos de capacitación y alimentación.

Tomando en cuenta la información deun curso de capacitación promedio para

PLANCAD durante 1999 y el costo prome-dio de una canasta de víveres que recibenalgunos de los hospitales del MINSA85, elcosto mensual total de brindar estas dos al-ternativas de bonificaciones no monetariases de 8 589 928 soles.

85 Véase Instituo Apoyo, op. cit., p. 11.


1 DIAGNÓSTICO

Existen lugares, posiblemente donde concu-rren las condiciones más desfavorables delpaís (mayor distancia a capitales de provin-cias y menor acceso a servicios), donde esdifícil cubrir plazas magisteriales. No se cuentacon cifras sobre el número de plazas ruralesvacantes o que tienen que ser cubiertas pordocentes contratados no titulados, pero fun-cionarios del MED calculan que este tipo deplazas ascienden a algo menos del 10% deltotal.

El problema más importante con relacióna las zonas rurales es que, exceptuando co-munidades nativas de la selva, la mayor partede docentes muestran un alto grado de dis-conformidad con el lugar donde se desempe-ñan. Las razones más importantes del descon-tento son las siguientes:

• La lejanía de la familia. Este factor fue men-cionado como primera causa de discon-formidad por 27% de los encuestados. Enla mayor parte de casos el docente no de-sea llevar a su familia a la localidad dondetrabaja. Ello implica dos situaciones nodeseadas: (i) que el docente resida en lalocalidad donde trabaja y visite regular-mente a su familia; o, (ii) que el docenteviva con su familia en una localidad dis-tinta de donde se encuentra su escuela yque deba viajar diariamente para trabajar,con todo lo negativo que ello implica (pér-

dida de horas y días de trabajo y costo detransporte). El factor familiar es tan impor-tante que también está presente de mane-ra implícita en los demás.

• Falta de servicios. El 15% de encuesta-dos señaló como causa de su disconfor-midad el hecho de no contar con servi-cios públicos como luz eléctrica (42%),agua (60%) y desagüe (87%). La toleran-cia frente a la falta de servicios es mayorentre los docentes considerados “locales”por la encuesta.

• La lejanía del lugar de zonas urbanas im-portantes. De acuerdo con las encues-tas, los docentes se encuentran más con-formes cuando el tiempo de traslado ala capital de provincia más cercana esmenor.

• La inamovilidad. Según lo recogido enlos grupos focales, la imposibilidadpráctica de obtener una reasignaciónhacia una zona urbana en donde el do-cente pueda reunirse con su familia ymejorar profesionalmente es un factormuy importante que explica el descon-tento. Esto también se recoge en la en-cuesta (y en el estudio realizado por elIEP sobre la escuela rural), en la que25% señaló como razón de disconfor-midad la imposibilidad de “mejorar pro-fesionalmente”. Los docentes nombra-dos en plazas rurales se sienten “vara-dos” en esas zonas, ya que prácticamen-te no existen canales de movilidad: el

capítulo V

PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES


sistema de nombramientos por concur-sos en el ámbito nacional suspende losprocesos de reasignación de plazas; losdocentes rurales están impedidos depostular al concurso; las pocas plazasen zonas urbanas que quedan disponi-bles después de un concurso son asig-nadas sin que se cumpla con el manda-to de favorecer a los docentes ruralesque solicitan reasignación.

No existen indicadores sobre el desem-peño de los docentes rurales, pero se puedepresumir que es inferior al de los que traba-jan en ciudades, por tres tipos de razones. Enprimer lugar, los concursos para la selecciónde docentes y adjudicación de plazas orgáni-cas vacantes convocados en el ámbito nacio-nal en los años 1997, 1998 y 1999 mostraronque las plazas con mayor demanda fueron lasubicadas en zonas urbanas. Cuando se pre-sentaba más de un postulante a una plaza seelegía al que había obtenido el mayor punta-je. Por el contrario, muchas plazas de zonasrurales quedaron vacantes y tuvieron que serposteriormente cubiertas con contratados (quepor lo general no habían aprobado el examen)o no titulados86. En segundo lugar, es razona-ble concluir que docentes disconformes rea-licen un trabajo poco motivado y dedicado yque, por no vivir con su familia o por vivirfuera de la localidad, se ausenten frecuente-mente, lo que les impide cumplir con el dic-tado de las horas de clase que deben. En ter-cer lugar, se puede esperar que los docentesde las zonas apartadas se relajen en sus hora-rios y en su propio estándar de exigencia, puesprácticamente no existen mecanismos de su-pervisión del desempeño por parte de las au-toridades del MED.

El sistema vigente de bonificaciones porzonas con características desfavorables (com-puesto por dos: la bonificación por zona dife-

renciada y la bonificación por zona rural y defrontera de 45 soles) no cumple con el objeti-vo de compensar tal situación debido a lassiguientes razones principales:

• Las bonificaciones no son identificadaspor los docentes como compensacionespor la zona donde trabajan, sino comouno más de los múltiples componentes desu remuneración.

• Los criterios por los cuales se asignan lasbonificaciones no son los correctos, puesse introducen variables que no correspon-den a factores que explican la disconfor-midad. Así, se bonifica a todas las zonasde frontera, incluyendo distritos que sícuentan con toda clase de servicios, todala selva y la altura sobre el nivel del mar,que en las encuestas no fueron mencio-nados como razones de no conformidad.

• La aplicación de los criterios no se actua-liza. Por ejemplo, se continúa asignandola bonificación por zona de emergenciaa localidades pacificadas, y se sigue con-siderando como rurales a lugares que porsu crecimiento se han incorporado a lasciudades.

• En la aplicación de las bonificaciones sepresentan irregularidades administrativas,como por ejemplo que se continúe asig-nando la bonificación por zona diferen-ciada a docentes que han sido reasigna-dos a ciudades.

• Como resultado, muchos docentes quedeberían percibir la remuneración por tra-bajar en zonas realmente desfavorables nola obtienen, mientras muchos que no ladeberían recibir sí la perciben.

Dado que el sistema de bonificaciones ac-tualmente vigente no funciona de acuerdo consus objetivos, los 8,3 millones de soles87 quecada mes se destinan a este rubro constituyenun desperdicio de recursos públicos. En estemonto se incluyen 1,1 millones de soles quese destinan mensualmente a docentes cesan-tes a quienes se les paga por zona diferencia-da. Siendo el objetivo de las bonificacionescompensar a los docentes por trabajar en pla-zas de condiciones especiales, en el caso delos docentes cesantes esta función motivado-ra no se cumple.

86 No se dispone de cifras. Esta información fue obte-nida de las declaraciones de funcionarios del MEDque organizaron los concursos.

87 Datos proporcionados por la Oficina de Informáti-ca del MED. La información fue obtenida de lasplanillas de las Direcciones Regionales de Educa-ción entre los meses de marzo y junio de 1999.


2 PROPUESTAS

Las deficiencias del régimen laboral de losdocentes son, con mayores o menores varia-ciones, similares a las que se registran en otrospaíses de América Latina que tienen regíme-nes de carrera estructurada y rígida, como unode los sistemas administrativos orientados alcontrol de procedimientos. Una reforma delsistema de incentivos para los docentes rura-les puede plantearse en dos contextos com-pletamente diferentes: la reestructuración fun-damental o la reforma parcial.

LA REESTRUCTURACIÓN FUNDAMENTAL

La reforma óptima tendría lugar en un esque-ma de reforma integral del régimen laboral delprofesorado —dentro de una reestructuraciónde la organización y gestión de la educaciónpública en general— que cuente como princi-pal instrumento con la sustitución de los con-troles de procedimientos por sistemas orienta-dos al control de resultados. Esta es la tenden-cia que siguen con mayor o menor éxito lamayor parte de países que emprenden refor-mas del aparato estatal, buscando introducirmecanismos de competencia al interior del Es-tado. Una reforma de este tipo, aplicada al sec-tor educación, consistiría en lo siguiente:

• Identificar claramente la unidad respon-sable de la prestación del servicio educa-tivo en un área determinada (centro edu-cativo, instancias desconcentradas, instan-cias descentralizadas, organizaciones co-munales, etcétera), con el fin de atribuir-le la completa responsabilidad de la ges-tión, dentro de las directrices del MED. ElMED “compraría” a estas unidades servi-cios educativos en la cantidad y calidadpreestablecidas.

• Especificar los indicadores de resultado(outputs) que estas unidades están obli-gadas a alcanzar en un período presu-puestal. Estos indicadores servirán de pa-rámetro para la etapa de evaluación de lagestión. A los gestores se les atribuye laresponsabilidad por el cumplimiento efec-tivo y eficiente de sus obligaciones esta-blecidas en forma de números.

• Dotar progresivamente a estas unidadesde la mayor flexibilidad posible para laadministración de los recursos transferi-dos por el MED, en la medida que de-muestren el cumplimiento. Esto implicala minimización de las rigideces y con-troles de procedimientos diseñados por elnivel central en materia de compras y,sobre todo, de personal. Es importantedestacar la complementariedad de la fle-xibilización de sistemas y la especifica-ción de obligaciones en forma de indica-dores. La flexibilización de los sistemasadministrativos implica dotar de mayorpoder a los gestores; este poder puede serusado de manera abusiva si no existenindicadores de gestión que faciliten la atri-bución de responsabilidades.

• En un sistema de control por resultadoslos docentes serían seleccionados, con-tratados y despedidos por las unidadesde servicios, en un régimen laboral muysimilar al de la actividad privada en elque, por ejemplo, se contemplan causa-les de despido relacionadas con la ca-pacidad física e intelectual para cumplircon las tareas asignadas, además de lascausales disciplinarias. Este régimen su-pone también la evaluación de los do-centes, que requiere de la previa especi-ficación de las obligaciones y logros quedeben alcanzar. De este modo, los ges-tores tendrían mayor margen de acciónen cuanto al uso de recursos humanos,no sólo en materia disciplinaria, sino es-pecialmente en cuanto a la calidad deldesempeño.

• En materia de remuneraciones, la lógicade este esquema indicaría que las unida-des deberían tener libertad para fijarlas deacuerdo con las condiciones del merca-do, observando como límite un tope glo-bal de su gasto total en remuneraciones.La mayor parte de países que están apli-cando estas reformas, sin embargo, noabandonan por completo la injerencia delnivel central sobre las remuneraciones. Enmuchos casos se establecen bandas deremuneraciones para ciertas categorías oniveles.

• Estas reformas afectan profundamente lascostumbres y expectativas de los servido-


res públicos, habituados a un sistema decarrera en el que gozan de absoluta esta-bilidad sin enfrentar riesgos de evaluacio-nes y sufrir penalidades por desempeñono satisfactorio. Sin embargo, el cambiopuede resultar atractivo para los más ca-paces, quienes pueden encontrar mejo-res condiciones de trabajo, mejores sala-rios y capacitación, bonos por producti-vidad, etcétera.

• En una reestructuración fundamental, losproblemas de las zonas rurales tendríanque ser resueltos a través de mecanismosremunerativos, de manera que un mayorsalario resulte suficiente para atraer abuenos docentes. Dado que no existiríala rigidez de la carrera docente, los do-centes rurales podrían postular a plazasabiertas en las zonas que les interesen ysometerse a una evaluación de sus méri-tos y capacidades. Ello tendría que sercomplementado con una delegación defacultades de supervisión a los padres defamilia y autoridades locales, pues enzonas apartadas la intervención de lacomunidad en la supervisión es quizá laúnica forma eficaz de garantizar la asis-tencia de los docentes.

LA REFORMA PARCIAL

Una reestructuración fundamental es una re-forma compleja, cuyos resultados no puedenser vistos en el corto plazo, y puede fracasarpor la resistencia de los afectados. Por todoello, es posible que sea políticamente invia-ble. Así, muchos países no intentan empren-derla y optan más bien por aplicar pequeñasmodificaciones en las áreas de régimen depersonal (selección, ascensos, reasignacionesy despidos) y de remuneraciones para corre-gir los efectos más negativos del marco exis-tente, y, a la vez, introducir programas pilotoso áreas, sectores o actividades especiales a lasque se excluye de la regulación general paraobtener experiencias demostrativas de éxitoque en el futuro ayuden a una ampliación dela reforma.

Este documento asume que en el Perúno se va a intentar una reestructuración fun-damental. Por ello, las recomendaciones

que se presentan están orientadas a intro-ducir modificaciones parciales al régimenlaboral y remunerativo de los docentes. Sehan diseñado dos propuestas alternativas,aunque la primera admite la posibilidad deensayar también la segunda bajo la formade proyectos piloto.

Propuesta dentro de la carrera docente

Esta propuesta consiste en la combinación detres elementos:

• Modificaciones al sistema de nombra-mientos y reasignaciones para introducirmayor movilidad y oportunidades a losdocentes rurales de ser trasladados a loslugares donde residen sus familias.

• Bonificaciones monetarias y no mone-tarias para alentar a los docentes que sedesempeñan satisfactoriamente a per-manecer en las zonas especiales, luegode dos o cuatro años de desempeño sa-tisfactorio.

• Evaluaciones periódicas del desempeñode los docentes de zonas especiales comorequisito para la reasignación o el otor-gamiento de bonificaciones, con la posi-bilidad de remover a los que no superenlos niveles requeridos.

Uno de los elementos clave que la pro-puesta busca y que cabe resaltar es que losdocentes que se desempeñen en zonas ru-rales, incluidas las más remotas y de condi-ciones más especiales, lo harán en situaciónde conformidad. Ello debido a que tendránla certeza de que serán reasignados luegode cumplir satisfactoriamente su trabajo siasí lo desean o de que serán recompensa-dos adecuadamente por su trabajo en dichaszonas.

A continuación se presenta el detalle deesta propuesta.

Política de nombramientos yreasignaciones

La primera medida consiste en modificar losactuales procedimientos de nombramientoy reasignación de docentes, con el objetivode que los nuevos ocupen las plazas vacan-


tes en las zonas rurales, mientras que lasplazas que se desocupan en zonas urbanassean llenadas con los docentes rurales quehayan cumplido con los requisitos para sureasignación. Así, las plazas rurales asigna-das por nombramientos tenderán a ser ocu-padas por los docentes más jóvenes en tér-minos de su carrera docente. Esto suponela eliminación de los concursos nacionalesesporádicos y el desarrollo de exámenesanuales descentralizados para los nombra-mientos rurales.

Los docentes asignados a las plazas decondiciones especiales deberán permaneceren ellas por un período mínimo de dos ocuatro años. Cumplido ese tiempo, el do-cente debe ser evaluado. Si aprueba la eva-luación, podrá optar por: (i) solicitar su rea-signación a una zona más cercana a la ca-pital de provincia; o, (ii) solicitar un paque-te de bonificaciones.

Evaluaciones

La evaluación previa a la reasignación o alotorgamiento de bonificaciones es un elemen-to imprescindible en el sistema, pues permiti-rá mejorar el mecanismo de reclutamiento dedocentes a nivel nacional. La evaluación debereferirse tanto a la calidad cuanto a la asisten-cia y responsabilidad, así como a logros edu-cacionales en la zona asignada durante los dosaños de permanencia.

Las autoridades del MED (USE y ADE), lospadres de familia y la comunidad deben par-ticipar en la evaluación del docente. La in-tención de involucrar a los padres de familiay la comunidad en dicha evaluación es lograrorganizar e institucionalizar una gestión par-ticipativa de éstos88. A su vez, deben existirmecanismos de incentivos, estímulo y sancio-nes que permitan un monitoreo y evaluacióncontinua del desempeño. En las zonas aleja-das es difícil para las autoridades monitoreary evaluar al docente.

Si el docente no aprueba la evaluaciónno podrá ser reasignado ni permanecer enla plaza, que quedará vacante. Ello implicaun cambio importante en la normativa so-bre la carrera docente, al introducir un ele-mento que permitirá un manejo más flexi-ble del profesorado.

Criterios para definir las zonasespeciales

Para determinar las zonas sujetas al sistemade bonificaciones propuesto, el estudio basa-do en las percepciones de los docentes defi-ne los siguientes criterios:

• El tiempo de viaje a la capital de provin-cia más cercana.

• La existencia del servicio de desagüe en lalocalidad en la que trabajan los docentes.

Sobre la base de estas variables, las zonasque se han identificado como de condicionesespeciales son las zonas 3 y 4 del cuadro 73.

Utilizando la información obtenida por laencuesta, se ensayó un ejercicio de aplicaciónde estos criterios para obtener el número dedocentes que pertenecerían a las zonas clasi-ficadas como de condiciones especiales a ni-vel nacional89. De este ejercicio se obtuvo queun total de 54 500 docentes estarían inclui-dos en el programa de bonificaciones: 37 398en la zona 3 y 17 102 en la zona 4. De ellos,28 588 serían docentes multigrado y 25 913polidocentes, y se tendrían 53 808 docentesno bilingües y sólo 693 docentes bilingües.

Bonificaciones

Las bonificaciones aplicables a los docentesque voluntariamente permanezcan en zonasrurales serán, siguiendo la tipología de zonasde condiciones especiales propuesta, mone-tarias y no monetarias.

Compensación monetaria

La bonificación monetaria por zona especialtendría varios niveles, de acuerdo con la ti-pología de la zona, la característica del aula(multigrado) y la condición de bilingüe deldocente, en un rango entre 165 y 665 soles.

88 La experiencia internacional demuestra que lograrla gestión participativa de todos los involucradosen la educación de los niños ha tenido resultadosexitosos.

89 Como se explica en el capítulo IV, sólo se trabajócon los docentes rurales de la muestra.


Los mayores montos de bonificación entredocentes de una misma zona los recibirían losdocentes de colegios multigrado y bilingües,con lo que se genera un mecanismo adicio-nal de diferenciación dentro de los docentesbeneficiados para compensar a aquellos quetienen que laborar en condiciones excepcio-nales y que han tenido un tipo de experienciadiferente de la de los demás docentes, que esvaliosa y debe ser considerada prioritaria porel MED. Adicionalmente, los montos seríansuperiores para los docentes que laboren enla zona 4 (considerada de peores condicio-

nes) que en la zona 3.Cabe resaltar que los montos propuestos

son sólo referenciales y se presentan a modode ejercicio, dado que se basan principalmen-te en supuestos y consideraciones del estudioy sólo parcialmente, debido a las razones ex-puestas en el capítulo IV, en los resultados ob-tenidos en la encuesta.

Compensaciones no monetarias

Son dos: acceso a programas de capacitacióny alimentación. No se proponen programasde mejoramiento de viviendas porque se con-sidera muy difícil la estimación del costo ylos aspectos de implementación.

• Capacitación. Según los resultados de laencuesta y los grupos focales, se pudoapreciar que la capacitación es muy va-lorada por los docentes de zonas rurales.Los docentes manifestaron que deseabancapacitación porque, al trabajar en zonasalejadas, no pueden acceder a los cursosque se dictan en las ciudades. Por otrolado, expresaron su preferencia por cur-sos dictados en las capitales de departa-mento o en Lima frente a los programasde capacitación que les brindan en suszonas, sobre los cuales opinaron que erande mala calidad en dictado y contenido.Los cursos de capacitación especiales paralos docentes procedentes de zonas también

Cuadro 74Montos propuestos para bonificaciones

Zona 3




Zona 4





Cuadro 73Zonificación de acuerdo con la lejanía y la presencia o ausencia de desagüe

Zona Definición

Tiempo de transporte a la Desagüe Tipo de zonacapital de provincia más cercana

Zona 1 Menos de 2 horas Pueden contar o no con el Sin condicionesservicio en su localidad especiales

Zona 2 Entre 2 y 5 horas Tienen el servicio en su localidad

Zona 3 Entre 2 y 5 horas No tienen el servicio en su De condicioneslocalidad especiales

Zona 4 Más de 5 horas Pueden contar o no con elservicio en su localidad



especiales pueden ser muy importantescomo aliciente para permanecer en taleszonas, y, a la vez, podrían tener buenosresultados en el mejoramiento de la cali-dad de los docentes, y, de esta manera,del sistema educativo en general.

• Alimentación. Este beneficio consistiría enel envío periódico de una canasta de ví-veres de procedencia urbana, tales comoaceite, conservas, azúcar, artículos de lim-pieza, etcétera. Se propone la canasta devíveres porque, aparte de que también fuerequerida por los docentes que participa-ron en los grupos focales que trabajan enzonas rurales, se estima que la llegadaperiódica de un paquete enviado por elEstado puede reducir en algo la sensaciónde abandono del docente.Si ocurriese que en una primera etapa elnúmero de solicitudes de reasignación seamayor que el de plazas vacantes en zo-nas urbanas, los docentes que apruebenla evaluación pero que no consigan laplaza podrían recibir la bonificación ytener preferencia para el siguiente añoescolar. Obviamente, una vez reasigna-dos perderían la bonificación por zonaespecial.Si el docente decide permanecer en lazona rural donde actualmente trabaja re-cibiendo las bonificaciones monetaria yno monetaria, tendrá que pasar dos o cua-tro años adicionales en la zona para te-ner otra vez la posibilidad de elegir entrequedarse o ser reasignado.

Costo fiscal

Utilizando el número de docentes calculadocomo perteneciente a las zonas 3 y 4, y asu-miendo que todos los docentes elijan el siste-ma de bonificaciones (i.e., no opten por lareasignación) y aprueben la evaluación, seestima que de haberse aplicado el sistema debonificaciones propuesto durante 1999, elcosto de las compensaciones monetarias hu-biera sido de 16 488 889 soles mensuales. Estevalor duplica el gasto que genera el actual sis-tema de bonificaciones monetarias90, pero se-ría un gasto público de mejor calidad, puespermitiría pagar montos diferenciados entrelos docentes de acuerdo con la zona en la que

trabajan y premiar a los docentes de colegiosmultigrado y bilingües. Además, cabe reiterarque el costo obtenido está sobreestimado, yaque presume que todos los docentes de laszonas especiales prefieren el paquete de bo-nificaciones a la reasignación.

La estructura de los costos del sistema debonificaciones aparece en el cuadro 75.

A dicha suma correspondería agregar elcosto estimado de las bonificaciones no mo-netarias (alimentación y capacitación), queasciende a 8 589 928 soles.

Cabe señalar que este costo fiscal no setendrá que enfrentar completamente desdeel primer año. Los docentes destinados a zo-nas especiales no gozarán de ningún benefi-cio sino hasta el segundo o cuarto año deestadía, y sólo si aprueban la evaluación yen el caso de que no hayan optado y conse-guido su reasignación. Es decir, siempre exis-tirá un porcentaje de docentes que se des-empeñen en zonas especiales que no reci-ban bonificaciones.

Ventajas de la propuesta

El sustento de esta propuesta se encuentra enel reconocimiento de la fuerte presión social,económica y familiar por migrar desde laszonas rurales a las zonas urbanas, no sólode los docentes sino de la población en ge-neral, que busca mejores oportunidades dedesarrollo y que ningún marco legal puedecontener. Es muy poco probable que los do-centes que se sienten “varados” tengan unbuen desempeño, por lo que es mejor que elEstado facilite su traslado y dar paso a nue-vos docentes que muestren mayor energía ydeseos de trabajar.

Sin embargo, la propuesta reconoce quelo óptimo es que los docentes bilingües y losque tienen experiencia en manejar aulas mul-tigrado no se cambien a zonas urbanas, don-de se perderían esos conocimientos y habili-dades. Por ello, las modificaciones dirigidasa facilitar la movilidad de los docentes soncomplementadas por bonificaciones moneta-

90 El gasto mensual estimado por el MED de la bonifi-cación diferenciada y de la bonificación rural es de8 341 036 soles.


rias y no monetarias, que pueden resultaratractivas.

La ventaja de este esquema es que per-mite la autoselección de acuerdo con moti-vos personales que son imposibles de pre-ver por una norma. Los docentes que de-sean permanecer en la zona tomarán la bo-nificación monetaria luego de la evaluaciónposterior a sus primeros años, y los docen-tes que aspiran a vivir junto a su familia enuna zona urbana tendrán la oportunidad deser reasignados.

Otras medidas necesarias para la aplicaciónde la propuesta

La aplicación de esta propuesta requiere deun manejo ordenado, transparente y actuali-zado de las planillas del sector educación anivel nacional. Ello implica:

• Simplificar la estructura de las remunera-ciones. La remuneración se compone denumerosos conceptos que son poco sig-nificativos en monto y que no constitu-yen la misma base de cálculo para otrosbeneficios. Esto impide que las bonifica-ciones sean vistas por los docentes comopremios o asignaciones relacionadas consituaciones particulares.

• Mejorar los sistemas de información delistas y registros de los docentes y cole-gios en el ámbito nacional. Se requierede la creación de una base de datos cen-tralizada y continuamente actualizada decentros educativos y docentes, que per-mita relacionar a los docentes con el cen-tro educativo en el que se desempeñan.

• Mejorar el sistema administrativo de mane-jo de los sistemas de bonificaciones y deremuneraciones en general. En la actuali-dad, la aplicación de la norma en cuanto ala definición de los docentes o las zonasque deben ser compensados se encuentraal nivel de las autoridades locales (comolas autoridades de las direcciones regiona-les, USE y ADE) que no cuentan con un sis-tema apropiado para su administración y,en algunos casos, dada la complejidad ypoca transparencia del sistema, están suje-tas a presiones de los docentes y a manejosirregulares del sistema.

Implementación legal

Para ejecutar las medidas propuestas se re-quiere de una norma con rango de ley quemodifique artículos puntuales de la Ley delProfesorado en lo que se refiere a nombra-mientos (artículos 34 y siguientes) y remune-raciones (artículos 46 y siguientes). Se reque-rirá también de la modificación de los aspec-tos relevantes contenidos en el Reglamento dela Ley del Profesorado y de la expedición denormas reglamentarias sobre los nuevos pro-cesos de nombramiento, evaluaciones y rea-signaciones. Estas modificaciones deben con-tener las siguientes disposiciones:

• El ingreso a la carrera pública del profe-sorado se efectúa por nombramiento enel primer nivel y en el área de la docen-cia en centros y programas educativosubicados en las zonas rurales, definidaspreviamente por disposiciones reglamen-tarias, con actualización anual (modifica-

Cuadro 75Costo de las bonificaciones monetarias propuestas*



Multigrado 8 938 229 1 025 051 9 963 281Polidocente completo 6 265 950 259 659 6 525 609Total 15 204 179 1 284 710 16 488 889

* El número de docentes multigrado y bilingües utilizado corresponde al segundo método presentado anteriormente (datos del MED).Elaboración: Instituto Apoyo, 2000.


ción del artículo 34-L). Quedaría por dis-cutir qué disposición sería aplicable a losprofesores de secundaria. Una opción esexonerarlos de este requisito.

• Las plazas vacantes de las zonas urbanasdeben ser ocupadas por los docentes dezonas especiales que solicitan reasigna-ción, quienes deben haber aprobado laevaluación debida. Sólo se asignarán es-tas plazas a otros docentes (solicitantes dereasignación procedentes de otras zonaso nuevos postulantes) cuando no se en-cuentren docentes rurales disponibles.Para evitar que esto sea muy rígido, sepodría autorizar a las direcciones regio-nales a separar un pequeño porcentaje deplazas urbanas a docentes no proceden-tes de zonas rurales. Se eliminaría la ac-tual disposición que asigna en la evalua-ción de los docentes rurales treinta pun-tos adicionales.

• Las direcciones regionales deben aplicarobligatoriamente las disposiciones unifor-mes que sean emitidas por el MED en ma-teria de nombramientos y reasignaciones.

Estas modificaciones legales deben com-plementarse con gestiones muy importantesdirigidas a:

• Enviar señales claras de que no se convo-carán nuevos concursos masivos para elnombramiento de plazas en el ámbitonacional.

• Efectuar coordinaciones con el MEF paraque la política de nombramientos y con-trataciones sea compatible con las dispo-siciones al respecto que se incluyen cadaaño en las leyes de presupuesto.

Asimismo, este sistema haría necesario eli-minar el actual sistema de bonificaciones (labonificación por zona diferenciada, estable-cida en el artículo 48 de la Ley del Profesora-do, y la bonificación especial por zonas rura-les y de frontera, creada por el DL 25951),también con una norma con rango de ley. Laeliminación del sistema actual es necesaria porvarios motivos. En primer lugar, porque pre-senta serias deficiencias muy difíciles de co-rregir. En segundo lugar, porque la elimina-ción permitiría aplicar la alternativa propues-

ta sin arrastrar ningún tipo de problema ini-cial y sin generar mayor complejidad al siste-ma de remuneraciones.

Los recursos que actualmente se destinan aesos beneficios podrían utilizarse para otorgarun incremento a todos los docentes, lo que ayu-daría a aliviar las posibles resistencias ante laeliminación del sistema actual. El inconvenien-te es que a los dos años de vigencia del nuevosistema se requeriría de recursos adicionales parafinanciar la bonificación monetaria y la capaci-tación especial que deberán recibir los docen-tes rurales que opten por permanecer en la zona.Por este motivo, podría examinarse la posibili-dad de constituir un fondo con esos recursospara ser aplicados en los próximos años.

La principal desventaja que presenta estapropuesta es que resultaría en una reducciónen las remuneraciones de los docentes que vie-nen recibiendo en la actualidad las bonifica-ciones por condiciones especiales (35% deltotal de los docentes). Ellos serían favorecidoscon el aumento general de sueldo; sin embar-go, este aumento sería menor que las bonifica-ciones que antes recibían, ya que el monto delas bonificaciones de este porcentaje de docen-tes sería distribuido entre el total de ellos.

Propuesta paralela a la carrera docente

La experiencia de la reforma de la salud básicaofrece otro modelo que podría ser aplicado demanera progresiva en las escuelas de zonasespeciales. En el sector salud se llevó adelanteuna transferencia progresiva de los estableci-mientos de salud básica (postas y puestos) aentidades integradas por representantes de lacomunidad, con un gran margen de autono-mía administrativa pero con claros compromi-sos de gestión. A continuación se describe laexperiencia de los Comités Locales de Admi-nistración de Salud (CLAS) para, luego, discu-tir su posible aplicación al sector educación.

Los CLAS

La creación e implementación de los CLAS esparte de las reformas del sector salud llevadasa cabo por el Ministerio de Salud (MINSA),orientadas a ampliar la cobertura y mejorarla eficiencia de los servicios que brindan loscentros o puestos de salud de nivel básico.


A partir de 1994, el MINSA fomentó la crea-ción de organizaciones comunales (CLAS) enlas zonas más pobres, con el fin de involucrara los usuarios en la gestión de los estableci-mientos de salud de atención básica. Los CLASse conforman como asociaciones privadas sinfines de lucro, con representantes de los po-bladores. A través de un convenio denomina-do “contrato de administración compartida”,el MINSA entrega a la asociación uno o va-rios establecimientos de salud y se compro-mete a pagar la planilla del personal nombra-do y asignado al establecimiento, a proveermedicinas básicas y a financiar gastos por bie-nes y servicios. La asociación asume la fun-ción de dirigir la marcha administrativa y fi-nanciera del o los establecimientos, bajo lasupervisión y evaluación del MINSA y elcompromiso de alcanzar metas preestable-cidas. Los CLAS pueden también contratarmédicos y profesionales no médicos bajo elrégimen laboral del sector privado y pagarsuplementos remunerativos al personal delMINSA asignado a los centros bajo su admi-nistración. Los CLAS están autorizados a ob-tener recursos propios a través de la aplica-ción de tarifas según sus propios tarifarios;por ello, también deben establecer una polí-tica de exoneraciones para los más pobres.Desde 1994 hasta la fecha, el número deCLAS ha ido incrementándose progresiva-mente. En 1999 existían 530 CLAS adminis-trando más de 1000 establecimientos (casiel 10% de los establecimientos de primer ni-vel de atención).

A pesar de los esperados problemas rela-cionados con la falta de capacidad gerencial,los CLAS han introducido mejoras considera-bles en los servicios de salud básica. Los pri-meros estudios sobre los CLAS demuestranque esta experiencia ha sido exitosa en lo querespecta al cumplimiento de sus objetivos. Encuanto al objetivo de calidad de los servicios,existe evidencia de que los usuarios de losCLAS se sienten más satisfechos con los ser-

vicios recibidos que los usuarios de otros cen-tros de salud del sector público: 85,9% de losusuarios de los CLAS se sentían satisfechos conlos servicios recibidos, mientras que ese va-lor es de 76,9% para los usuarios de depen-dencias no CLAS91. Con respecto al objetivode cantidad de los servicios, según Altobelli92,“los datos de las primeras evaluaciones quese han aplicado al modelo CLAS revelaron conclaridad meridiana que las dependencias deCLAS alcanzaban una mayor cobertura deservicios que las dependencias no apoyadaspor ningún CLAS”.

Cabe señalar que los logros registradosson mayores en las zonas menos atrasadas yapartadas. Previsiblemente, los CLAS de laszonas rurales con mayores niveles de pobre-za tienen más deficiencias. Altobelli explicalos problemas de los CLAS rurales por el limi-tado poder adquisitivo de los pobladores (quehace muy difícil que los usuarios paguen porlos servicios) y el bajo nivel de educación dela población (lo que dificulta la gestión). LosCLAS de zonas rurales se ven obligados a exo-nerar del pago a la mayor parte de usuarios ypor ello, “si no reciben cuantiosas transferen-cias del Ministerio, los CLAS rurales son inca-paces de hacer las inversiones necesarias paramejorar los servicios ofrecidos”.

El sistema de los CLAS implica el funcio-namiento de un modelo de gestión paralelo,radicalmente distinto del sistema tradicionalque se aplica al resto de establecimientos desalud del Estado. Este modelo contiene ele-mentos que lo acercan al esquema de “refor-ma fundamental”:

• Gestión por objetivos. La necesidad deque se suscriba un contrato entre elMINSA y el CLAS que contenga las me-tas que debe cumplir el establecimien-to obliga al planeamiento de las nece-sidades de salud y las actividades delcentro, así como a mantener un sistemamínimo de información.

• Recuperación de costos y focalizaciónindividualizada del subsidio. Los CLASdeciden los casos de usuarios que debenser exonerados de sus tarifas.

• Flexibilidad en materia de remuneracio-nes. El sistema permite el pago de remu-neraciones mayores para el personal, de

91 Cortez, Rafael: Equidad y calidad de los serviciosde salud: El caso de los CLAS. Lima: CIUP, 1998.

92 Altobelli, Laura: “Programa de Administración Com-partida y Comités Locales de Administración deSalud (CLAS) en Perú”. Banco Mundial, 1999.


acuerdo con la capacidad de cada CLASy con las condiciones de la zona.

• Flexibilidad en materia de contrataciónde personal. Cada CLAS puede contra-tar personal adicional al asignado por elMINSA. El nuevo personal no tiene esta-bilidad laboral y no es parte del escala-fón de personal del sector público, peropercibe mayores remuneraciones.

• Competencia. Los establecimientos admi-nistrados por CLAS compiten con otrosprestadores de servicios de salud paracaptar pacientes93.

Sin embargo, el proceso de crecimientoy consolidación del sistema enfrenta grandesobstáculos. Por un lado, el sistema genera al-tos costos administrativos para el MINSA, es-pecialmente en lo que se refiere a la capaci-tación y entrenamiento de los miembros delos CLAS y a la supervisión y evaluación delcumplimiento de las metas. Por ejemplo, seestima que sólo el costo burocrático de con-formar cada CLAS asciende a 500 dólares. Porotro lado, la autonomía de cada centro no per-mite generar economías de escala en la pres-tación de servicios, por lo que la productivi-dad de los establecimientos en su conjuntoes baja. En materia laboral, el personal asig-nado por el MINSA a las zonas rurales o con-tratado por los CLAS es mayoritariamente jo-ven, y aunque se muestra satisfecho con lasmayores remuneraciones ofrecidas en las zo-nas rurales, no desea permanecer mucho tiem-po en ellas.

Aplicación al sector educación

La aplicación de un esquema similar al delos CLAS al sector educación implicaría laconformación de asociaciones privadas in-tegradas por representantes de la comunidadque asuman, previa suscripción de un con-trato con las autoridades de educación, laconducción administrativa de las escuelasrurales. El Estado proporcionaría la infraes-tructura, materiales y los recursos necesariospara pagar las remuneraciones de los docen-tes. La asociación se encargaría de contratardirectamente a los docentes bajo el régimende la actividad privada, controlarlos, evaluar-los y fijar sus remuneraciones.

• Gestión por objetivos. El requisito básicopara este esquema es desarrollar los su-puestos que sirvan para cada uno de loscompromisos de gestión. Será necesarioque los “CLAS-ED” suscriban un docu-mento que fije las metas que debe cum-plir el establecimiento. Ello requiere deun trabajo muy detallado de las autorida-des de educación.

• Recuperación de costos y focalizaciónindividualizada del subsidio. Este elemen-to difícilmente podría ser aplicado al pagode los usuarios. No sería conveniente per-mitir a los gestores de las escuelas ruralesestablecer pagos a los usuarios, pues ellosconstituyen la población más pobre delpaís a la que el Estado debe atender. Elloimplicaría el absurdo de que los usuariosde las escuelas rurales paguen por el ser-vicio, mientras que los usuarios de laszonas urbanas se encuentran completa-mente exonerados. Por otro lado, rompercon el principio de la gratuidad de la edu-cación pública es muy difícil, pues ésteestá muy arraigado entre la población, adiferencia de la salud, que nunca fue com-pletamente gratuita en los establecimien-tos del Estado.

• Flexibilidad en la contratación de perso-nal y en las remuneraciones. El esque-ma permitiría contratar docentes sin es-tabilidad laboral y pagar sueldos diferen-ciados según cada unidad de gestión, loque facilitaría el incremento sustancialde remuneraciones para los docentesrurales. Esta flexibilidad permitiría tam-bién los pagos por productividad o porbuen desempeño.

• Competencia. Es difícil que este elemen-to se consiga plenamente, pues en laszonas que califican como zonas especia-les normalmente sólo existe un centroeducativo. Sin embargo, si la gestión deun centro educativo mejora, las poblacio-nes vecinas podrían demandar resultadossimilares en su localidad.

93 Especialmente en las zonas urbanas marginales, losCLAS compiten entre sí, con otros establecimientospúblicos de salud, con médicos privados y farmacias.


• Mayor fiscalización. La participación dela comunidad en la gestión administrati-va del establecimiento ofrecería la opor-tunidad de aplicar mecanismos más efi-caces de control y evaluación de los do-centes. En realidad, éste es el elementoque hace más atractivo el esquema.

Los siguientes aspectos pueden dificultarel desarrollo del esquema:

• Capacidad de gestión. Como se señalóanteriormente, existe evidencia de que losCLAS que mejor han funcionado son losde las zonas urbanas, que muestran nosólo un mayor poder adquisitivo de lapoblación, sino también mayor capacidadde gestión de los líderes locales. La expe-riencia pretende ser reproducida en zo-nas especiales donde es previsible queocurra lo contrario.

• Recursos propios. Por las razones anota-das, los “CLAS-ED” no podrían percibirrecursos propios, lo que los priva de unaherramienta muy importante. Los admi-nistradores de escuelas rurales no tendríanflexibilidad presupuestaria para aplicarrecursos a mejorar el local, comprar ma-teriales y hacer pagos extras a los docen-tes que demuestren buen desempeño.

• Expectativas de los docentes. El esquemasólo serviría para elevar las remuneracio-nes de los docentes y probablementemejorar el entorno administrativo en elque se desempeñan, pero no resuelve losdeseos de migrar a zonas urbanas. Ade-más, elimina otro elemento muy arraiga-do en los docentes: la estabilidad y la per-manencia y ascenso en una carrera. Todoello tendría que ser compensado conmayores remuneraciones.

• Situación de los actuales docentes. Untema por definir es el de la situación delos actuales docentes rurales nombrados.Una opción es que los docentes de régi-men privado y mayor remuneración co-existan con los nuevos contratados por el“CLAS-ED”, como es el caso de los de sa-lud, pero ello restaría efectividad y trans-parencia al sistema, a la vez que podríaocasionar problemas entre dos grupos dis-tintos de docentes.

• Costos administrativos. En la evaluaciónde la conveniencia de este esquema esimportante tomar en cuenta los costosadministrativos a que da lugar la crea-ción y mantenimiento de cada asocia-ción gestora, cuya magnitud está oca-sionando serios cuestionamientos en elsector salud.


De acuerdo con el artículo 184 del Reglamento de la Ley del Profesorado, los requisitos mínimos delprofesorado en relación con los niveles magisteriales son:

Primer nivel: I• Poseer título profesional.

Segundo nivel: II• Haber cumplido cinco años de permanencia en el nivel I.

Tercer nivel: III• Haber cumplido cinco años de permanencia en el nivel II, totalizando diez años de servicios.• Haber alcanzado el puntaje establecido para el ascenso.

Cuarto nivel: IV• Haber cumplido cinco años de permanencia en el nivel III, totalizando quince años de servicios

oficiales magisteriales.• Haber aprobado el curso de perfeccionamiento establecido para el ascenso.• Haber alcanzado el puntaje establecido para el ascenso.

Quinto nivel: V• Haber cumplido cinco años de permanencia en el IV nivel, totalizando veinte años de servicios

oficiales magisteriales.• Haber aprobado los cursos de especialización establecidos para el ascenso.• Haber alcanzado el puntaje establecido para el ascenso.

ANEXO 1

REQUISITOS MÍNIMOS DE LOSNIVELES MAGISTERIALES


Nivel Horas

40V 30

24

40IV 30

24

40Docentes con título III 30

24

40II 30

24

40I 30

24

A 40Con estudios profesionales 30

concluidos 24

B 40De nivel superior 30

24

Docentes sin título C 40Con estudios pedagógicos no 30

concluidos 24

D 40Con estudios no pedagógicos 30

de nivel superior 24

E 40Con estudios completos de 30

educación secundaria 24

ANEXO 2

NIVELES DE LA CARRERA DOCENTE


Estado del docente

Departamento Zona Activo Cesante Total general

Cantidad Monto Cantidad Monto Cantidad Monto

Amazonas Diferenciada 5 442 98 821 1 110 18 186 6 552 117 006Rural 2 417 108 765 n.d. n.d. 2 417 108 765

Ancash Diferenciada 15 207 274 769 5 080 105 086 20 287 379 855Rural 6 668 296 203 n.d. n.d. 6 668 296 203

Apurímac Diferenciada 6 414 125 328 1 483 32 453 7 897 157 781Rural 3 490 157 104 n.d. n.d. 3 490 157 104

Arequipa Diferenciada 10 781 110 003 6 007 71 066 16 788 181 070Rural 2 839 126 435 n.d. n.d. 2 839 126 435

Ayacucho Diferenciada 9 738 176 662 n.d. n.d. 9 738 176 662Rural 4 169 187 314 n.d. n.d. 4 169 187 314

Cajamarca Diferenciada 16 015 277 427 3 843 56 760 19 858 334 187Rural 9 753 438 407 n.d. n.d. 9 753 438 407

Cusco Diferenciada 12 120 223 779 5 023 108 834 17 143 332 614Rural 4 842 215 804 n.d. n.d. 4 842 215 804

Huancavelica Diferenciada 5 278 98 687 925 18 479 6 203 117 167Rural 3 729 166 994 n.d. n.d. 3 729 166 994

Huánuco Diferenciada 7 250 133 346 1 831 37 051 9 081 170 397Rural 3 623 162 080 0 0 3 623 162 080

Ica Diferenciada 6 961 102 938 4 851 64 722 11 812 167 660Rural 1 635 73 575 n.d. n.d. 1 635 73 575

Junín Diferenciada n.d. n.d. 6 875 136 253 6 875 136 253Rural n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

La Libertad Diferenciada 4 155 75 909 2 828 47 656 6 983 123 566Rural 3 453 152 508 n.d. n.d. 3 453 152 508

Lambayeque Diferenciada 9 085 70 999 5 054 38 097 14 139 109 096Rural 2 293 103 185 n.d. n.d. 2 293 103 185

Lima Diferenciada 12 268 137 110 4 113 57 203 16 381 194 313Rural 9 042 406 890 n.d. n.d. 9 042 406 890

Loreto Diferenciada 16 279 207 631 3 626 61 254 19 905 268 886Rural 5 783 260 115 n.d. n.d. 5 783 260 115

Madre de Dios Diferenciada 1 573 27 361 n.d. n.d. 1 573 27 361Rural 1 236 54 682 n.d. n.d. 1 236 54 682

Moquegua Diferenciada 2 901 41 251 n.d. n.d. 2 901 41 251Rural 1 006 44 604 n.d. n.d. 1 006 44 604

Pasco Diferenciada 4 252 70 135 610 10 690 4 862 80 825Rural 2 554 114 473 n.d. n.d. 2 554 114 473

Piura Diferenciada 14 343 157 296 3 671 41 661 18 014 198 957Rural 7 683 345 262 n.d. n.d. 7 683 345 262

Puno Diferenciada 17 412 353 325 4 370 107 897 21 782 461 223Rural 7 091 318 905 n.d. n.d. 7 091 318 905

San Martín Diferenciada 9 991 185 087 2 867 59 942 12 858 245 029Rural 1 976 88 745 n.d. n.d. 1 976 88 745

Tacna Diferenciada 4 084 112 542 1 603 37 807 5 687 150 350Rural 4 084 112 542 n.d. n.d. 4 084 112 542

Tumbes Diferenciada 3 730 77 976 837 16 912 4 567 94 887Rural 179 8 047 n.d. n.d. 179 8 047

Ucayali Diferenciada 3 729 66 140 1 098 15 750 4 827 81 889Rural 1 147 50 109 n.d. n.d. 1 147 50 109

Total zona diferenciada 199 008 3 204 527 67 705 1 143 760 266 713 4 348 286Total zona rural 90 692 3 992 750 n.d. n.d. 90 692 3 992 750Total general 289 700 7 197 276 67 705 1 143 760 357 405 8 341 036

Para los casos en que no se tenía ni registros ni montos se ha colocado n.d. (no disponible).Fuente: MED-Unidad de Informática.Elaboración: Instituto APOYO.

ANEXO 3

MONTOS DE BONIFICACIONES DE ACUERDOCON EL LUGAR DE DESEMPEÑO


La actual estructura remunerativa para un docente nombrado del sector público está compuesta por dosgrupos de conceptos: los conceptos de aplicación general, que son todos los ítemes que conforman elsueldo normal de cualquier docente, y los conceptos especiales, que se aplican sólo para determinadosgrupos de docentes. La estructura remunerativa puede ser esquematizada de la siguiente manera:

ANEXO 4

RESUMEN DE LOS CONCEPTOS REMUNERATIVOS

Conceptos remunerativos Dispositivo legal

I. Conceptos de aplicación general: Remuneración total

1) Remuneración total permanente: RTP(i) Remuneración principal DS 051

Remuneración básica DS 028Remuneración reunificada DS 051

(ii) Transitoria por homologación: TPH DL 276–DS 154(iii) Refrigerio DS 264(iv) Personal DL 276(v) Asignación familiar DL 276–DS 051-91-PCM

2) Otros conceptos(i) Preparación de clases DS 051-91

3) Asignaciones especiales para el sector educación(i) Incremento especial 1 DS 261-91(ii) Incremento especial 2 DSE 021-92(iii) Incremento especial 3 DL 25671(iv) Incremento especial 4 DS 081-93(v) Incremento especial 5 DS 019-94(vi) Incremento especial 6 DS 080-94

4) Incrementos para el sector público(i) Primer incremento de 16% DU 90-96(ii) Segundo incremento de 16% DU 073-97(iii) Tercer incremento de 16% DU 011-99

II. Conceptos especiales

1) Incrementos por el Sistema Privado de Pensiones(i) Aportes al SPP Ley 25897(ii) Incrementos por estar en el SPP Ley 26504

2) Bonificación por dirección(i) Bonificación adicional DS 154-91(ii) Por tamaño del colegio DSE 77-93-PCM

3) Bonificación por lugar de desempeño(i) Bonificación diferenciada DL 24029(ii) Bonificación rural DL 25951


ANEXO 5

REMUNERACIONES DE LOS DOCENTES

Julio 90 14,7 100,0Agosto 90 29,4 50,4Setiembre 90 29,4 43,4Octubre 90 29,4 39,3Noviembre 90 29,4 36,9Diciembre 90 29,4 28,2Enero 91 61,8 48,6Febrero 91 61,8 44,1

Marzo 91 61,8 40,7Abril 91 61,8 38,3Mayo 91 61,8 35,4Junio 91 61,8 32,1Julio 91 61,8 29,2Agosto 91 91,8 40,0Setiembre 91 109,0 45,0Octubre 91 109,0 43,2

Remuneraciónnominal

promediodocentes de 40horas (20530)

Remuneraciónreal promediodocentes de 40horas (20530)




Jul.

90N

ov. 9

0

Mar

. 91

Jul.

91N

ov. 9

1

Mar

. 92

Jul.

92N

ov. 9

2

Mar

. 93

Jul.

93N

ov. 9

3

Mar

. 94

Jul.

94N

ov. 9

4

Mar

. 95

Jul.

95N

ov. 9

5

Mar

. 96

Jul.

96N

ov. 9

6

Mar

. 97

Jul.

97N

ov. 9

7

Mar

. 98

Jul.

98N

ov. 9

8

Mar

. 99

Jul.

99N

ov. 9

9

Mar

. 00

Jul.

00N

ov. 0

0

Meses

Índi

ce (j

ulio

199

0=10

0)

Nue

vos

sole

s co

rrie

ntes

800,0

700,0

600,0

500,0

400,0

300,0

200,0

100,0

0,0

120,0

100,0

80,0

60,0

40,0

20,0

0,0

Evolución de las remuneraciones docentes 1990-2000

NominalReal





Noviembre 91 109,0 41,4Diciembre 91 109,0 39,9Enero 92 127,0 44,7Febrero 92 127,0 42,6Marzo 92 127,0 39,5Abril 92 127,0 38,2Mayo 92 127,0 36,9Junio 92 127,0 35,6Julio 92 127,0 34,4Agosto 92 187,0 49,4Setiembre 92 187,0 48,1Octubre 92 187,0 46,4Noviembre 92 187,0 44,8Diciembre 92 187,0 43,1Enero 93 187,0 41,0Febrero 93 187,0 39,8Marzo 93 187,0 38,2Abril 93 187,0 36,5Mayo 93 252,0 47,7Junio 93 252,0 46,9Julio 93 252,0 45,6Agosto 93 252,0 44,5Setiembre 93 252,0 43,8Octubre 93 252,0 43,1Noviembre 93 252,0 42,4Diciembre 93 252,0 41,3Enero 94 252,0 40,6Febrero 94 252,0 39,9Marzo 94 252,0 39,0Abril 94 353,7 53,3Mayo 94 353,7 52,9Junio 94 353,7 52,3Julio 94 353,7 51,9Agosto 94 353,7 51,1Setiembre 94 353,7 50,8Octubre 94 478,3 68,5Noviembre 94 478,3 67,7Diciembre 94 478,3 67,3Enero 95 478,3 67,0Febrero 95 478,3 66,3Marzo 95 478,3 65,4Abril 95 478,3 64,7Mayo 95 478,3 64,2Junio 95 478,3 63,7Julio 95 478,3 63,3Agosto 95 478,3 62,7Setiembre 95 478,3 62,4Octubre 95 478,3 62,1Noviembre 95 478,3 61,4Diciembre 95 478,3 61,1Enero 96 478,3 60,3Febrero 96 478,3 59,4Marzo 96 478,3 58,6Abril 96 478,3 58,1Mayo 96 478,3 57,7

Junio 96 478,3 57,4Julio 96 478,3 56,6Agosto 96 478,3 56,1Setiembre 96 478,3 55,9Octubre 96 478,3 55,5Noviembre 96 551,4 63,7Diciembre 96 551,4 62,9Enero 97 551,4 62,6Febrero 97 551,4 62,5Marzo 97 551,4 61,7Abril 97 551,4 61,5Mayo 97 551,4 61,0Junio 97 551,4 60,3Julio 97 551,4 59,8Agosto 97 639,6 69,2Setiembre 97 639,6 69,0Octubre 97 639,6 68,9Noviembre 97 639,6 68,8Diciembre 97 639,6 68,4Enero 98 639,6 67,8Febrero 98 639,6 67,0Marzo 98 639,6 66,1Abril 98 639,6 65,7Mayo 98 639,6 65,3Junio 98 639,6 65,0Julio 98 639,6 64,6Agosto 98 639,6 64,4Setiembre 98 639,6 64,7Octubre 98 639,6 64,9Noviembre 98 639,6 64,9Diciembre 98 639,6 64,5Enero 99 639,6 64,5Febrero 99 639,6 64,2Marzo 99 639,6 63,9Abril 99 741,9 73,7Mayo 99 741,9 73,4Junio 99 741,9 73,3Julio 99 741,9 73,1Agosto 99 741,9 72,9Setiembre 99 741,9 72,6Octubre 99 741,9 72,7Noviembre 99 741,9 72,5Diciembre 99 741,9 72,2Enero 00 741,9 72,1Febrero 00 741,9 71,8Marzo 00 741,9 71,4Abril 00 741,9 71,0Mayo 00 741,9 71,0Junio 00 741,9 71,0Julio 00 741,9 70,6Agosto 00 741,9 70,3Setiembre 00 741,9 69,9Octubre 00 741,9 69,7Noviembre 00 741,9 69,7Diciembre 00 741,9 69,7





Variable Descripción

ÁREA Rural o urbanaCATCOL Categoría del colegio de acuerdo con la clasificación del MEDCATEGORÍA Categoría real de la localidad en la que se encuentra el colegioCEPRIMCP Número de colegios primarios en la localidad en la que se encuentra el colegioDEPART Departamento en el que se encuentra el colegioEDAD Edad del docenteEDAD1 Edad del docente al cuadradoFAMILIA Si el docente menciona a la familia como un factor que explica su conformidad/

no conformidad con la zona en la que trabajaISP Si el docente estudió en un ISPLLEGADA Si el docente llegó solo a la localidad en la que se encuentra el colegioLOCALES Tipo de colegio: local o no localNOMB Si el docente es nombrado o contratadoP06M1 El último título de estudio que alcanzó el docenteP11DIR Número total de centros educativos que existen en la zona de acuerdo con el directorP13M1 Si el docente ha seguido cursos de capacitación en los últimos tres añosP16BM1 Número de años desde que es docente en el colegio en el que enseña actualmenteP17AM1 Número de grados a los que enseña actualmenteP18M1 Número promedio de alumnos por sección a los que enseña el docenteP20M1 Número de horas efectivas que dicta a la semanaP22M1 Número de colegios en los que ha trabajado el docenteP24M1 Si el docente nació en el distrito en el que trabajaP26M2 Si el docente vive en la localidad en la que está el colegioP29M2 Si el docente tiene hijosP37BM2 Si la docencia es la principal actividad del docente medida en horas de dedicaciónP40AM3 Tipo de lugar en el que cobra su sueldo de docenteP45M3 Si conoce los conceptos por los que le paganP47M3 Si conoce si le están pagando algún concepto por trabajar en zonas ruralesP49M4 Conformidad del docente con la zona en la que trabajaP60M5 Si el docente considera que la infraestructura del colegio es inadecuadaP67AM6 Si la localidad en la que se encuentra el colegio cuenta con luz eléctricaP67DM6 Si la localidad en la que se encuentra el colegio cuenta con pozo de aguaP67EM6 Si la localidad en la que se encuentra el colegio cuenta con desagüeP67FM6 Si la localidad en la que se encuentra el colegio cuenta con letrinasP67GM6 Si la localidad en la que se encuentra el colegio cuenta con teléfonoP67HM6 Si la localidad en la que se encuentra el colegio cuenta con radioP67IM6 Si la localidad en la que se encuentra el colegio cuenta con agua entubada o potableP68M6 Si el docente tiene familiares a los que visita de forma frecuentePOBLAC Número de habitantes de la localidad en la que se encuentra el colegioQUECHUA Si el docente habla, lee o escribe el idioma quechuaSERV Si el docente menciona los servicios básicos como un factor que explica su

conformidad/no conformidad con la zona en la que trabajaSEXO Sexo del docenteSUPERA Si el docente menciona la superación profesional como un factor que explica su

conformidad/no conformidad con la zona en la que trabajaTÍTULO Posesión de título profesional del docenteTTRANS Tiempo de transporte hacia la capital de provincia más cercanaUNI Si el docente estudió en una universidad

ANEXO 6

LISTA TOTAL DE VARIABLES QUE SE INCLUYERONEN EL ANÁLISIS DE LAS LOCALIDADES


El Instituto Apoyo considera que los criterios a priori que permiten separar a los docentes entre locales yno locales son: el lugar de procedencia del docente y su tiempo de permanencia en la zona.

Los criterios utilizados para definir a los docentes locales y no locales son:

Variables Local o noDocentes Nació en el distrito Vive más de 10 años Puntaje local

Docente 1 1 1 2 LocalDocente 2 1 0 1 LocalDocente 3 0 1 1 LocalDocente 4 0 0 0 No local

El cuadro muestra que para que un docente sea definido como local debe cumplir, por lo menos,una de dos condiciones, es decir, es suficiente que haya nacido en el distrito donde actualmente traba-ja o que haya vivido por lo menos diez años en la localidad donde se encuentra el centro educativodonde trabaja.

Se han elegido estas variables como las relevantes para la separación de los docentes debido a:

• Lugar de procedencia: Se espera que los docentes que han nacido en la zona tengan un sentimientoespecial hacia ella, y que es este sentimiento el que explica que se encuentren trabajando en esosmomentos en la zona.

• Tiempo de permanencia: Si los docentes tienen muchos años en la zona, se esperaría que ésta ten-dría algunas consideraciones especiales debido a que en caso contrario se hubieran mudado de allí.

La importancia del reconocimiento de la localidad de los docentes se relaciona con la identifi-cación de un grupo que normalmente tiene baja movilidad y que, debido a esto, influiría sobre eldiseño del sistema de compensaciones por trabajar en esas zonas.

Variables Valores que toman las alternativas

Nació en el distrito donde trabaja actualmente como docente No nació = 0Nació = 1

Tiempo que vive en la localidad donde se encuentra el centro No vive = 0educativo donde trabaja Vive menos de 10 años = 0

Vive más de 10 años = 1

ANEXO 7

DOCENTES LOCALES Y NO LOCALES


El docente representativo de la muestra puede ser, en general, hombre o mujer, debido a que no existeuna predominancia entre éstos. Sin embargo, entre sus otras características se tiene que es un docentejoven (54% tiene entre 26 y 35 años) que decidió seguir la docencia como opción profesional y estudióen un Instituto Superior Pedagógico (ISP) donde llegó a obtener su título profesional (76%), lo que le hapermitido estar apto para llegar a ser nombrado dentro de la carrera magisterial del sector público (74%).

En la actualidad este docente no tiene más de quince años de experiencia (80%), vive en la mismazona en la que queda el colegio en el que trabaja (73%), por lo que demora menos de treinta minutos enllegar hasta él (85%). Finalmente, se puede apreciar que este docente llegó solo a la zona en la quetrabaja (62%), pero en la actualidad ya tiene de dos a cuatro hijos (62%).

Perfil del docente local

Las principales características de este tipo de docente son las de un docente joven, con tendencia apertenecer a los grupos cercanos a los de mayor edad, que decidió estudiar la docencia y de preferenciaen un ISP. Estos docentes poseen en su mayoría título profesional y son nombrados. Tienen entre cinco yveinte años de experiencia con una tendencia a agrupar a los docentes de mayor edad. Los docentes casino dedican nada de tiempo para llegar a su centro de trabajo, debido a que viven en la misma localidady, si bien llegaron solos a ella, ya tienen entre dos y cuatro hijos, además de que hay un grupo muymarcado en el que esta cifra es mayor.

Perfil del docente no local

El docente no local también es un docente joven, con tendencia a pertenecer a los grupos más cercanosa los de mayor edad. Decidió estudiar la docencia en un ISP, tiene título y es nombrado. En cuanto a losaños de experiencia, es un docente que tiene menos experiencia que los locales debido a que existe unatendencia a que sean los docentes más jóvenes los que pertenezcan a este grupo. Los docentes dedicancasi el mismo tiempo que los locales para llegar a su centro de trabajo y llegaron solos a la localidad, peroen la actualidad tienen entre dos y cuatro hijos, con una tendencia a procrear pocos hijos.

ANEXO 8

PERFIL DE LOS DOCENTES DE LAMUESTRA RECOLECTADA

1 Esta descripción incluye la información de los 1385 casos de la muestra de docentes que se recogió y que fue presentada en elsegundo y tercer informe. Por este motivo, los datos que se consignan en esta parte pueden diferir de los datos de la muestra de1142 casos que se utilizaron para la evaluación del modelo de los determinantes de la conformidad de los docentes.


Variable Coeficiente Error estándar z-statistic Prob.

TTRANS -0,014069 0,006779 -2,075438 0,0379LOCALES 0,424571 0,102881 4,126814 0,0000TÍTULO 0,280723 0,106384 2,638758 0,0083NOMB 0,340287 0,111748 3,045142 0,0023FAMILIA 0,520723 0,104644 4,976118 0,0000LLEGADA 0,401510 0,089998 4,461307 0,0000P16BM1 -0,022861 0,010765 -2,123671 0,0337P26M2 -0,275020 0,107349 -2,561928 0,0104P68M6 0,330466 0,096075 3,439685 0,0006QUECHUA 0,378827 0,087091 4,349769 0,0000SUPERA 1,216277 0,133074 9,139874 0,0000SERV 0,478508 0,123346 3,879414 0,0001P67EM6 -0,332555 0,111955 -2,970430 0,0030C -5,122786 0,586118 -8,740196 0,0000

Mean dependent var 0,633100 S.D. dependent var 0,482170S.E. of regression 0,429238 Akaike info criterion 1,111269Sum squared resid 207,8282 Schwarz criterion 1,173062Log likelihood -620,5347 Hannan-Quinn criter. 1,134603Restr. Log likelihood -750,6198 Avg. log likelihood -0,543375LR statistic (13 df) 260,1702 McFadden R-squared 0,173304Probability(LR stat) 0,000000

Obs with Dep=0 419 Total observaciones 1142Obs with Dep=1 723

ANEXO 9

MODELO FINAL PARA TODA LA MUESTRADE DOCENTES

Este modelo constituye el mejor ajuste que se logró realizar para explicar la conformidad del docente conla zona en la que trabaja debido a variables que pertenecían a alguno de los siguientes tres grupos:características de la zona, características del colegio (plaza o puesto de trabajo) y perfil del docente.Todas las variables son significativas al 5% de confianza.

Variable dependiente: P49M4Método: ML–Binary ProbitFecha: 28/1/00 Hora: 16:29Sample(adjusted): 1 1198 IF CATEGORIA<5Observaciones incluidas: 1142 after adjusting endpointsConvergence achieved after 4 iterationsCovariance matrix computed using second derivatives


Probabilidad de Variación en Valores de la variable Variableconformidad su conformidad

0,26681 0,45686 1: Menciona superación como factor deconformidad SUPERA

0,72367 2: No menciona superación como factorde conformidad

0,52044 0,19589 1: Menciona a la familia como factor deconformidad FAMILIA

0,71633 2: No menciona a la familia como factorde conformidad

0,51072 0,18264 1: Menciona los servicios básicos comofactor de conformidad SERV

0,69335 2: No menciona los servicios básicoscomo factor de conformidad

0,61099 0,14906 0: No locales LOCALES0,76005 1: Locales

0,58583 0,14599 1: Llegó solo LLEGADA0,73183 2: No llegó solo

0,60103 0,13620 1: Habla, lee o escribe el quechua QUECHUA0,73724 2: No habla, lee ni escribe el quechua0,63839 0,11791 1: Nombrado NOMBRADO0,75630 2: Contratado0,62579 0,11675 1: Visita a su familia que vive fuera de la

localidad donde trabaja* P68M60,74253 2: No visita a su familia que vive fuera de

la localidad donde trabaja*

0,75615 -0,11504 1: Tiene servicio de desagüe en la localidaddonde trabaja P67EM6

0,64110 2: No tiene servicio de desagüe en lalocalidad donde trabaja

0,69778 -0,10178 1: Vive en la localidad donde se encuentrael CE donde trabaja P26M2

0,59600 2: No vive en la localidad donde seencuentra el CE donde trabaja

0,64692 0,09773 1: Titulado TÍTULO0,74465 2: No titulado0,67242 -0,04225 5: Tiempo que lleva enseñando en el CE

donde actualmente trabaja (cinco años) P16BM10,63017 10: Tiempo que lleva enseñando en el CE

donde actualmente trabaja (diez años)0,67695 -0,01530 2: Tiempo en llegar hasta la capital de

provincia más cercana (dos horas) TTRANS0,66165 5: Tiempo en llegar hasta la capital de

provincia más cercana (cinco horas)* Familia considera a esposa(o), hijos o padres.Fuente: Encuesta a docentes y directores. Instituto Apoyo, 2000.

ANEXO 10

RANKING DE VARIABLES DEL MODELO


Este modelo se ha hallado a través del ajuste de la evaluación del modelo final que se obtuvo para toda lamuestra. Se aplicó el modelo sólo a los docentes locales y se hizo un análisis de su significancia, tanto envariables individuales como en el modelo global.

Todas las variables son significativas al 5% de confianza.

Variable dependiente: P49M4Método: ML-Binary ProbitFecha: 2/1/00 Hora: 11:24Sample(adjusted): 10 1201 IF CATEGORIA<5 AND LOCALES=1Observaciones incluidas: 407 after adjusting endpointsConvergence achieved after 3 iterationsCovariance matrix computed using second derivatives


LLEGADA 0,334384 0,152793 2,188470 0,0286P16BM1 -0,054241 0,014567 -3,723501 0,0002QUECHUA 0,714608 0,149029 4,795078 0,0000SUPERA 1,148375 0,208093 5,518561 0,0000P67EM6 -0,424875 0,173526 -2,448487 0,0143C -1,929033 0,615470 -3,134241 0,0017

Mean dependent var 0,722359 S.D. dependent var 0,448387S.E. of regression 0,396647 Akaike info criterion 0,978664Sum squared resid 63,08893 Schwarz criterion 1,037762Log likelihood -193,1582 Hannan-Quinn criter. 1,002052Restr. Log likelihood -240,4197 Avg. log likelihood -0,474590LR statistic (5 df) 94,52301 McFadden R-squared 0,196579Probability(LR stat) 0,000000


ANEXO 11

MODELO FINAL PARA LOS DOCENTES LOCALES


Este modelo se ha hallado a través del ajuste de la evaluación del modelo final que se obtuvo para toda lamuestra. Se aplicó el modelo sólo a los docentes no locales y se hizo un análisis de su significancia, tantoen variables individuales como en el modelo global.

Todas las variables son significativas al 5% de confianza.

Variable dependiente: P49M4Método: ML-Binary ProbitFecha: 2/1/00 Hora: 11:30Sample(adjusted): 1 1202 IF CATEGORIA<5 AND LOCALES=0Observaciones incluidas: 735 after adjusting endpointsConvergence achieved after 3 iterationsCovariance matrix computed using second derivatives


TÍTULO 0,340498 0,134693 2,527946 0,0115NOMB 0,378468 0,117251 3,227841 0,0012FAMILIA 0,880503 0,136138 6,467717 0,0000LLEGADA 0,469203 0,113675 4,127567 0,0000P26M2 -0,410949 0,133209 -3,084992 0,0020P68M6 0,401628 0,124188 3,234029 0,0012QUECHUA 0,255017 0,107150 2,379990 0,0173SUPERA 1,194094 0,165822 7,201066 0,0000SERV 0,489845 0,138468 3,537597 0,0004P67EM6 -0,360750 0,149558 -2,412114 0,0159C -5,782394 0,715408 -8,082657 0,0000

Mean dependent var 0,583673 S.D. dependent var 0,493285S.E. of regression 0,440921 Akaike info criterion 1,161798Sum squared resid 140,7536 Schwarz criterion 1,230639Log likelihood -415,9607 Hannan-Quinn criter. 1,188349Restr. log likelihood -499,1228 Avg. log likelihood -0,565933LR statistic (10 df) 166,3241 McFadden R-squared 0,166616Probability(LR stat) 0,000000


ANEXO 12

MODELO FINAL PARA LOS DOCENTESNO LOCALES


Para estimar el costo del sistema propuesto se requirió, en primer lugar, el número de docentes beneficia-dos. Para calcular este número se trabajó con los datos de la encuesta realizada como parte de esteestudio. Se utilizó únicamente la muestra de docentes rurales, la que fue ponderada para ser representati-va del total de docentes rurales nacional, como se explica más adelante. No se trabajó con los docentesurbanos de la muestra porque la mayoría de ellos se encuentran en capitales de distrito alejadas y, por lotanto, la submuestra urbana no es representativa del total urbano nacional.

Así, el total de docentes rurales a nivel nacional (95 630)1 se distribuyó entre las diferentes zonascon condiciones especiales según los porcentajes de la encuesta. Con esos valores, 56,99% de los docen-tes rurales (54 500) deberían beneficiarse con el sistema propuesto. De éstos, 37 398 se encuentran en lazona 3 y 17 102 en la 4.

Distribución de los docentes beneficiados según característica y código de lengua del colegio

Además de hallar el número de docentes beneficiados, se necesitaba diferenciar a los docentes de cole-gios multigrado2 de los docentes de colegios polidocentes completos y a los docentes de colegios bilin-gües de los que no lo eran. Para ello se utilizaron dos métodos alternativos. El primero consistió en usar laestructura de porcentajes que tenían esos grupos dentro del total de los docentes rurales con los datosoficiales del MED, asumiendo que dicha estructura se mantenía entre las diferentes zonas. La estructuraque se utilizó fue la siguiente:

Distribución de los docentes según los porcentajes proporcionados por el MED: Zonas 3 y 4

Característica del colegio Tipo de lengua del docente

No bilingüe Bilingüe Total

Multigrado 47,75 3,65 51,40Polidocente completo 47,23 1,21 48,44Total 94,98 5,02 100,00

ANEXO 13

METODOLOGÍA DE LA ESTIMACIÓN DELCOSTO MONETARIO DEL SISTEMA DE

BONIFICACIONES PROPUESTO

1 Fuente: MED, datos para 1999.2 Un colegio multigrado es aquel en el que un docente tiene que enseñar en una misma aula a varios grados a la vez. En el caso

de que sólo exista un docente en el colegio, se le denomina unidocente.


El segundo método que se usó se basó en la estructura hallada a través de la encuesta. Sin embargo,se pudo apreciar que este método subestimaba el número de docentes bilingües en zonas de condicionesespeciales, debido a que son un grupo muy pequeño dentro del universo de docentes y esto originabaque su información no fuera correctamente representada en la encuesta. Los docentes bilingües, segúndatos del MED para 1999, son 5192, y representan sólo el 0,2% del total de docentes, por lo que no sepuede garantizar su representación dentro de la encuesta. Los datos que se usaron para hacer esta distri-bución fueron:

Distribución de los docentes según los porcentajes de la encuesta

Zonas 3 y 4




Zona 3




Zona 4




Posibles sesgos de la encuesta y uso de ponderadores

Las fuentes de sesgos de la encuesta se pueden resumir en:

1. Incompatibilidad entre la definición de urbano de las capitales de distrito por el INEI y la propuestade tipología para zonas con condiciones especiales.

Debido a que no existe una base de datos nacional que permita contar con información del tiempo detransporte a una capital de provincia más cercana, se tuvo que usar la información de los datos de laencuesta para simular el número de docentes que se encuentran dentro de cada una de las zonas defini-das. Sin embargo, este procedimiento enfrenta una limitación muy importante debido a que la muestrausada para la encuesta, a pesar de proceder de una selección aleatoria y representativa de la realidadnacional por categoría de colegio —área de influencia completa (A); área de influencia incompleta (B);redes (R) y colegios flotantes (F)—, presenta un sesgo significativo.

En principio, la determinación de las zonas propuesta no debería tomar en cuenta si el docentetrabaja en una zona calificada como rural o urbana de acuerdo con la definición del INEI. Sin embargo, eluso de todos los datos de la encuesta, docentes rurales y urbanos, presenta un problema metodológico.


La submuestra de docentes urbanos incluidos en la muestra de la encuesta no es representativa delos docentes urbanos del país. La muestra, seleccionada de acuerdo con otros criterios, contiene un fuertesesgo hacia docentes de zonas urbanas “alejadas” (en un gran porcentaje capitales de distrito). Por ello, elnúmero de docentes urbanos que serían beneficiarios potenciales de las bonificaciones propuestas (en sumayoría pertenecientes a capitales de distrito) es muy elevado. Esto se debe a que la calificación de zonaurbana del INEI incluye todas las capitales de distrito del país, las que, de acuerdo con los resultados delas estimaciones, pertenecen en muchos casos a las zonas de condiciones especiales (zonas 3 y 4). Para elINEI es condición suficiente que una localidad sea capital de distrito para ser catalogada como urbana,sin importar sus condiciones, tales como la distancia a la que se encuentra de la capital de provincia o sicuenta o no con el servicio de desagüe.

Para solucionar el problema metodológico anterior se decidió trabajar sólo con la submuestra dedocentes rurales de la encuesta. La estimación del número de docentes beneficiados se realizó distribu-yendo el número total de docentes rurales según la distribución de los docentes por su tipo de zona en laencuesta. Cabe reiterar que persiste el problema de determinar si los docentes calificados como urbanospor el INEI deberían o no ser posibles beneficiarios del sistema de bonificaciones si es que pertenecen azonas calificadas como de condiciones especiales de acuerdo con los criterios del estudio.

2. Los supuestos que se usaron sobre el número de docentes representativo para cada categoría decolegio al momento de definir la muestra (A, B y R —seis docentes— y F —dos docentes—) nopermite replicar la verdadera estructura de docentes por categoría de colegio.

3. La base de datos que forma nuestro universo de colegios tuvo por lo menos 10% de colegios (debidoa que se trabajó con una base de datos preliminar) que no fueron incluidos en la selección, lo quealtera la representatividad de la muestra.

Para aplicar los resultados de la encuesta al nivel nacional se la tuvo que ponderar mediante factoresque permitían representar la participación de los colegios de acuerdo con su categoría: Área de influenciacompleta (A); área de influencia incompleta (B); redes (R); y colegios flotantes (F). Adicionalmente, elfactor de ajuste tomó en cuenta el tipo de área (rural o urbana) en la que se encontraba el colegio.

Además, debido a los sesgos que ya se mencionaron anteriormente, se generaron otros ponderadoresrurales que permitieran aplicar los datos de la encuesta para hallar el número de docentes a nivel nacio-nal beneficiados con el sistema de bonificaciones propuesto. Esto debido a que se decidió trabajar sólocon los docentes rurales para solucionar el sesgo dentro de la submuestra urbana. Este último grupo deponderadores se aplicó sólo sobre los docentes rurales de la muestra y permite representar la participa-ción de los colegios de acuerdo con su categoría: área de influencia completa (A); área de influenciaincompleta (B); redes (R); y colegios flotantes (F).


INSTRUMENTO 1: GRUPOS FOCALES A DOCENTES

Guía para grupos focales-Docentes—Versión final—

I. Percepción del docente sobre la zona donde trabaja

1. ¿Se encuentra conforme en la zona donde trabaja?2. ¿Cuáles son las principales razones por las que se encuentra conforme o disconforme en la zona

donde trabaja?– Acceso a servicios (agua potable, desagüe, electricidad, entre otras).– Acceso a transporte.

• Transporte de su casa al centro educativo Es escaso• Transporte para poder visitar a su familia Es muy caro

Se invierte mucho tiempo

– Acceso a medios de comunicación (radio, teléfono, entre otros).– Acceso a vivienda.– Alimentación.– Acceso a puestos de salud.– Acceso a escuelas primaria y secundaria —para poder trabajar y para que sus hijos estudien—.– Estabilidad laboral (nombrados)/tengo trabajo (contratado).– Tengo bonificaciones.– Menor costo de vida en la zona donde trabaja.– Acceso a otras fuentes de ingreso.– Cercanía o lejanía a una carretera o ciudad grande —tiendas—.– Cercanía o lejanía de su familia.– Sueldo.– Insatisfacción profesional (ausentismo y deserción de los alumnos, falta de apoyo de los padres

de familia, falta de apoyo de la comunidad, entre otros).– Reconocimiento de la comunidad, organización de la comunidad.– Tiempo de permanencia en la zona —deseos de permanencia o de ir a otro lugar—.

ANEXO 14

INSTRUMENTOS PARA LA RECOPILACIÓN DEINFORMACIÓN DE CAMPO


– Vocación.– Capacitaciones:

• Llegan a las zonas rurales• Quiénes dan las capacitaciones• Quiénes participan en las capacitaciones• Tienen que pagar para asistir• La capacitación es adecuada a la realidad de la zona• La capacitación es útil para su desempeño como docente• En qué temas les gustaría que se les capacite

3. De estas alternativas, ¿cuál es la que le molesta más?4. Conformidad del docente:

II. Bonificaciones monetarias y no monetarias

Monetarias

5. ¿Cuánto dinero se debería dar a los docentes para lograr que permanezcan más tiempo en zonas demenor desarrollo?

6. ¿Cuánto dinero se debería dar a los docentes para lograr que se trasladen a zonas de menor desarrollo?

No monetarias

7. ¿Qué bonificación no monetaria se debería dar a los docentes para lograr que permanezcan mástiempo en zonas de menor desarrollo? (Capacitación, actualización, transporte, vivienda, alimenta-ción, reconocimiento, materiales educativos, entre otras.)

8. ¿Qué bonificación no monetaria se debería dar a los docentes para lograr que se trasladen a zonas demenor desarrollo?

9. Si no existieran las bonificaciones, ¿se mantendrían enseñando en zonas de menor desarrollo/irían aenseñar a zonas de menor desarrollo?

10. ¿Cuáles son los factores que consideran deben ser bonificados?11. ¿Qué se les tendría que dar a docentes de zonas urbanas para que vayan a trabajar a un centro

educativo ubicado en una zona rural? (Seguridad de que sólo se van a quedar un tiempo —uno o dosaños— y después van a regresar, tendrán movilidad, una mejor paga.)

III. Respecto a los sueldos de los docentes

12. ¿Reciben ustedes algún tipo de bonificación?13. ¿Cuáles son los motivos por los que reciben dichas bonificaciones? (Trabajo en zona rural, de fronte-

ra, de altitud.)14. ¿A cuánto ascienden las bonificaciones que reciben?15. Estas bonificaciones o compensaciones al docente, ¿son atractivas/suficientes para motivar al docen-

te a trabajar en zonas de menor desarrollo —a quedarse en la misma zona donde actualmente traba-ja o atraer docentes que trabajan en otras zonas—?

16. ¿Motiva al docente para realizar un mejor trabajo?

Docentes que sí están conformes Docentes que no están conformes

• ¿Cuáles son los principales motivos por los que • ¿Cuáles son los principales motivosestarían dispuestos a trasladarse a una zona que no por los que estarían dispuestos acuente con los servicios que actualmente tiene? permanecer en este lugar?


17. ¿Saben ustedes que perderían su bonificación por zona rural si se trasladan a otra zona que no sea rural?18. ¿Se dedican exclusivamente a la docencia o tienen otro tipo de actividad que les genere ingresos?

¿Por qué?19. El ingreso que reciben por trabajar como docentes, ¿les alcanza? (depende de que sea soltero o tenga

una familia a la que mantener; depende de que su familia esté cerca o lejos).

IV. Movilización o traslado del docente

22. ¿Se trasladan o movilizan de una zona a otra para trabajar como docentes?23. ¿Por qué se trasladan o movilizan de un centro educativo a otro para trabajar?24. ¿Con qué frecuencia se trasladan o movilizan para trabajar como docentes?25. ¿El traslado es voluntario, o decisión de la ADE, USE, DRE?26. En el caso del traslado obligatorio, ¿cuáles son los factores o condiciones que influyen en la decisión

de los docentes para movilizarse? (Hay algunos docentes que no aceptan el traslado.)27. ¿Son muchos los docentes que piden su reasignación?28. ¿Cuáles son los motivos por los cuales los docentes piden su reasignación? (Motivos de salud, unidad

familiar, interés personal.)29. ¿Cada cuánto tiempo se conceden dichas reasignaciones?30. ¿Cuáles son las expectativas que tiene cuando realiza su traslado?

V. Características de la plaza

31. ¿Está conforme con el puesto de trabajo que ocupa?32. ¿Cuales son las principales razones por las que el docente se encuentra conforme o disconforme en

su puesto de trabajo?– Acceso a servicios (agua potable, desagüe, electricidad, entre otros).– Acceso a transporte.– Acceso a medios de comunicación (radio, teléfono, entre otros).– Cercanía a una carretera o ciudad grande.– Infraestructura del centro educativo.– Acceso a equipo y mobiliario y materiales educativos.– Insuficiencia de docentes en el centro educativo.– Estabilidad laboral (nombrado/contratado).– Tener un trabajo seguro por lo menos un año.– Oportunidades para capacitaciones, actualizaciones.– Costumbre, resignación.– Comportamiento de los padres de familia (interés de los padres por la educación de sus hijos).– Deserción escolar, ausentismo escolar.– Control de los docentes por los padres de familia, director, USE (nadie los controla).

33. De estas alternativas, ¿cuál es la que le molesta más al docente?

VI. Evaluación

34. ¿Con qué frecuencia se evalúa a los docentes?35. ¿Quiénes evalúan a los docentes?36. ¿Cuáles son los criterios que los docentes consideran se están evaluando y los que se deberían eva-

luar para ascender?37. ¿Es importante para ustedes ascender? ¿Qué beneficios conseguirían con esto?38. ¿Están de acuerdo con el nivel de escalafón en el que se encuentran?39. ¿Por qué está conforme o disconforme en el nivel del escalafón que ocupa?40. ¿Cómo cree que se debe evaluar o medir el desempeño de su trabajo? (Evaluaciones periódicas a

alumnos, encuesta a padres de familia, entre otros.)41. Los padres de familia o comunidad en general, ¿tienen algún tipo de participación en el centro

educativo de la comunidad: construcción del CE, supervisión de los docentes, pago a los docentes,asignación de docentes, entre otras?


INSTRUMENTO 2: CUESTIONARIO A DOCENTES

Instituto Apoyo N° de encuesta _______________

Buenos días/tardes. Mi nombre es... (mostrar credencial) y trabajo para el Instituto Apoyo. En esta oportuni-dad nos gustaría hacerles unas preguntas sobre el sistema educativo y los docentes. Para nosotros su opiniónes muy importante. Aquí no hay respuestas malas; todas sus respuestas son buenas. Muchas gracias.

Módulo I

Nombre del colegio

Código modular del docente

Nombre del docente

Categoría del colegio A B R F FS

Localidad

1. Sexo del entrevistado Masculino 1 Femenino 2

2. Edad Años

3. ¿Qué idioma(as) habla, lee o escribe? (E: Alternativa múltiple)

Español 1 Aimara 3

Quechua 2 Otra (especificar) 94

4. ¿Usted estudió o estudia para ser docente?

Sí 1 Continuar No 2 Pasar a la pregunta 11

5. ¿Dónde estudió o estudia la docencia? (E: Carrera de Pedagogía)

Instituto Superior Pedagógico 1 Estudia(ó) profesionalización 4

Instituto Superior Tecnológico 2 Otro (especificar) 94

Universidad 3

6. ¿Qué título alcanzó?

Bachiller 1 No terminé (abandoné la carrera) 4

Licenciado 2 Otro (especificar) 94

Estoy estudiando 3

7. ¿Cuál es su especialidad? (E: La que estudió. Múltiple)

Inicial 1 Biología y Química (secundaria) 7

Primaria 2 Computación e Informática (secundaria) 8

Lengua y Literatura (secundaria) 3 Agropecuaria (secundaria) 9

Educación Física (secundaria) 4 Ciencias Naturales (secundaria) 10

Matemática (secundaria) 5 Otras_____________________________ 94

Historia y Geografía (secundaria) 6


8. ¿Es usted profesor nombrado o contratado? (Espontánea)9. ¿Es usted profesor titulado o no titulado? (Espontánea)

Pregunta 8 Pregunta 9

Nombrado 1 No titulado 1

Contratado 2 Titulado 2

Continúa sus estudios (profesionalización) 3

Otros (especificar) ____________________ 94

10. ¿En qué nivel/escalafón de la carrera docente se encuentra? (E: Utilizar la tabla del escalafón docente)

I 1 IV 4 A 1 D 4

II 2 V 5 B 2 E 5

III 3 C 3 NS/NP 99

11. ¿Cuenta usted con algún(os) otro(s) estudio(s) superior(es)?


12. ¿Qué título alcanzó?

13. En los últimos tres años, ¿ha seguido usted algún curso de capacitación que considere útil para ladocencia?


14.

Pregunta 14 Capacitación 1 Capacitación 2

a. ¿En qué los capacitaron?

b. ¿Qué institución los capacitó?

c. Año en que recibió la capacitación

d. Duración de la capacitación

e. ¿Dónde lo capacitaron?

15. ¿Desde qué año se dedica a la docencia? (Especificar en años, meses)

Año E: Número de años y meses

16. ¿Desde qué año es docente en el colegio donde enseña actualmente? (Especificar en años, meses)

Año E: Número de años y meses

17. ¿A cuántos grados y secciones por grado enseña actualmente?

Número de grados Número de secciones

Entre 1 y 2 grados 1




18. En promedio, ¿cuántos alumnos por sección tiene a su cargo? (E: Pedir un valor promedio por sec-ción)

Hasta 15 1

Entre 16 y 30 2

Más de 30 3

19. ¿Cuántos días a la semana enseña en el colegio?

Cinco 1 Tres 3 Uno 5

Cuatro 2 Dos 4 Otro (especificar) 94

20. Número de horas efectivas que dicta a la semana Horas

21. Aparte de sus funciones como docente (dictar clases, corregir exámenes, entre otras), ¿es usted res-ponsable de alguna de las siguientes funciones? (E: Opción múltiple y preguntar por otras)

Director 1 Bibliotecario/a 5

Subdirector 2 Ninguna 6

Secretario/a 3 Otra (especificar)_________ 94

Asistente/apoyo administrativo 4

22. ¿En cuántos colegios ha trabajado como docente, incluyendo el actual?

23. ¿Cómo llegó usted a ocupar el puesto (o plaza) en el que actualmente se encuentra? (E: Marcar sólo una)

Mediante concurso público 1 La USE o ADE me asignó/destacado/excedente 4

Hablé con el director del colegio 2 Reasignación/yo lo solicité 5

La comunidad lo decidió 3 Otros (especificar) _______________________ 94

Módulo II

24. ¿Nació usted en el distrito donde trabaja actualmente como docente? (E: Localidad hace referencia allugar donde se encuentra el colegio)

Sí 1 Pasar a la pregunta 26 No 2 Continuar

25. ¿Dónde nació?

Distrito __________________ Provincia ________________ Departamento ________________

26. Durante los días que tiene que enseñar en el colegio, ¿vive usted en la localidad donde éste seencuentra?

Sí 1 No 2

27. ¿Cuánto tiempo demora en llegar al colegio? Minutos

28. ¿Hace cuánto tiempo que vive usted en la localidad donde se encuentra el colegio?

29. ¿Tiene usted hijos?



30. ¿Cuántos hijos tiene? 31. ¿Cuál es la edad de sus hijos?

Uno 1 Un hijo

Entre 2 y 4 2 Entre 2 y 4

Entre 5 y 7 3 Entre 5 y 7

Más de 8 4 Más de 8

32. ¿Con quién(es) llegó a esta localidad? (Múltiple)

Con mis hijos 1 Pasar a la pregunta 35

Solo 2 Pasar a la pregunta 36

Con mis padres 3 Pasar a la pregunta 36

Con mi esposa(o)/pareja 4 Continuar

33. ¿Su esposa(o)/pareja trabaja en la misma localidad que usted?

Sí 1 Pasar a la pregunta 35 No 2 Continuar No trabaja 3 Pasar a la pregunta 35

34. ¿Dónde trabaja...? (E: Espontánea y marcar sólo una)

En otra localidad/comunidad/caserío de la misma provincia 1 En otro departamento (no incluir Lima) 5

En la capital de distrito 2 En Lima 6

En la capital de provincia 3 Otros (especificar) ________________ 94

En otra provincia 4

35. ¿Tiene hijos que estudian/trabajan fuera de esta localidad?

Sí 1 No 2

(E: Si no tiene hijos, pasar a la pregunta 36)

36. Durante los últimos cinco años, ¿cuántas veces se ha trasladado/mudado para trabajar comodocente?

Nº de Tiempo de Nº de Tiempo deveces permanencia veces permanencia

Dentro de esta En otra provincia 5localidad/comunidad/ 1caserío

En otra localidad/ En otro departamentocomunidad/caserío (no incluir Lima) 6de la misma provincia 2

Capital de distrito 3 En Lima 7

Capital de provincia 4 No me he trasladado 8


37. ¿Es la docencia su principal actividad?

Medido en Sí No NS/NO

Ingresos 1 2 99

Horas de dedicación 1 2 99

38. ¿Cuál(es) de estas otras actividades realiza? (Marcar las dos más importantes)

Docente en otra institución 1 Comercio 7

Agricultura 2 Autoridad local 8

Ganadería 3 Trabajadora del hogar 9

Minería 4 Ninguna 10

Industria 5 Otra (especificar)____________ 94

Construcción 6

39. Respecto de sus actividades, incluyendo la docencia, ¿con qué frecuencia recibe ingresos por ellas?(E: Utilizar la tabla de frecuencias)

Tabla de frecuencias

Diario 1 Mensual 3 Eventual 5

Semanal 2 Anual 4 Otro (especificar) 94

Actividad (colocar el Frecuencia Ingreso Número de veces al añocódigo de la pregunta 38) (ver tabla de frecuencias) (monto en soles) que recibe ingresos

Docente

Módulo III

40. ¿En qué lugar cobra su sueldo de docente?

En mi propia localidad 1 Capital de provincia 3 Otra (especificar) 5

Capital de distrito 2 Capital de departamento 4

41. ¿Quién cobra su sueldo?

Yo 1 Pasar a la pregunta 44

Familia/amigos 2 Continuar

Apoderados 3 Continuar

Otros (especificar) ________________ 94 Continuar

42. ¿Usted le paga algún tipo de comisión a esta persona para que le cobre su sueldo?

Sí 1 No 2


43. Después de que le cobran su sueldo, ¿el total del dinero o parte de éste se lo envían a usted?

Sí 1 No 2 Pasar a la pregunta 45

44. ¿Cuánto tiempo demora en poder disponer de su sueldo? (E: Deben incluirtambién el tiempo que se demoran en el viaje)

45. ¿Conoce usted por qué conceptos le pagan?


46. ¿Puede mencionarnos cuáles son? (E: Espontánea)

_____________________________________________________________________________________

47. Específicamente, ¿conoce si le están pagando algo por trabajar en zona rural?


48. ¿Cuánto le están pagando? Nuevos soles

Módulo IV

49. ¿Está conforme en el lugar donde trabaja?


50. ¿Por qué está conforme...? (E: Espontánea. Marcar sólo una, la más importante)

Mi familia está acá 1 La infraestructura del centroeducativo es adecuada 5

Mejora o superación profesional/actualización/ He vivido aquí toda mi vida/capacitación y estudio 2 me gusta vivir aquí 6

Acceso a servicios básicos (luz, agua, desagüe, escuelas, El centro educativo tiene equipoposta médica, caminos, medios de comunicación) 3 suficiente (ejemplo: aulas suficientes) 7

Tengo acceso a otros ingresos 4 Otros(especificar) ______________ 94

NS/NP 99

51. ¿Qué compensación extra o independiente a su sueldo debería recibir Monto enpara trasladarse/moverse/mudarse a una zona en la que no cuenten solescon condiciones favorables?

52. Si no se le pudiera dar este monto (señalado en la pregunta anterior), ¿de qué otro modo se le podríacompensar para trasladarse/moverse/mudarse? (Mencionar la más importante, espontánea)

Cursos de actualización y capacitación 1 Premios o reconocimiento a su trabajo 7

Hacer que los ascensos dependan de un 2 Regalo de más años de servicio delnúmero mínimo de años de trabajo en docente por trabajar en zona rural 8zonas con esas condiciones

Vivienda/traslado 3 Materiales educativos 9

Jubilación anticipada 4 Ninguno 10

Movilidad hasta el colegio 5 Otros (especificar)________________ 94

Alimentación 6 NS/NP 99


53. Si usted tuviera que recibir un curso de capacitación/actualización, ¿de qué manera debería darse?(E: Marcar las dos más importantes)

Envío de material para capacitarlos 1

Seminarios dentro de la localidad 2

Seminarios fuera de la localidad 3

Becas de estudio 5

Profesores visitantes para que enseñen en el colegio 6

Otro (especificar) __________________________ 94

E: Final del módulo para el encuestado. Continuar con siguiente módulo.

54. ¿Por qué no está conforme...? (E: Espontánea. Marcar sólo una, la más importante)

Mi familia no está acá 1 La infraestructura del colegio no es buena 6

No hay posibilidades de mejorar 2 No hay acceso a servicios básicos (luz, 7profesionalmente/de actualizarse/ desagüe, posta médica, caminos,recibir capacitación o estudiar agua, medios de comunicación)

No me acostumbro a la zona/ 3 Otros (especificar) ___________________ 94no me gusta vivir aquí

No tengo acceso a otros ingresos 4 NS/NP 99

El centro educativo no tiene equiposuficiente (ejemplo: aulas insuficientes) 5

55. ¿Qué compensación extra o independiente a su sueldo debería recibir Monto enpara permanecer/quedarse en el lugar donde trabaja? soles

56. Si no se le pudiera dar este monto (señalado en la pregunta anterior), ¿cómo desearía que se lecompense? (Mencionar la más importante, espontánea)

Cursos de actualización y capacitación 1 Diplomas, certificados entre otros 7

Hacer que los ascensos dependan de un Otorgar más años de servicio alnúmero mínimo de años de trabajo en docente por trabajar en zona rural 8zonas con esas condiciones 2

Vivienda/traslado 3 Materiales educativos 9

Jubilación anticipada 4 Ninguno 10

Movilidad hasta el colegio 5 Otros (especificar)________________ 94

Alimentación 6 NS/NP 997

57. Si usted tuviera que recibir un curso de capacitación/actualización, ¿de qué manera debería darse?(E: Marcar las dos más importantes)

Envío de material para capacitarlos 1

Seminarios dentro de la localidad 2

Seminarios fuera de la localidad 3

Becas de estudio 5

Profesores visitantes para que enseñen en el colegio 6

Otro (especificar) ____________________________________________________ 94


58. ¿Dónde le gustaría trabajar como docente? Un colegio...

En el mismo distrito 1 Fuera del departamento (no incluye Lima) 4

Fuera del distrito 2 En Lima 5

Fuera de la provincia 3 Otro (especificar) ____________________ 94

Módulo V

59. ¿Qué tipo de colegio es el centro educativo donde enseña? (E: Espontánea)

Unidocente 1 Otro (especificar)_________________ 94

Polidocente 2 No sabe/No opina 99

Multigrado 3

60. ¿Considera que la infraestructura del colegio donde enseña es adecuada?


61. ¿Qué considera que le falta al colegio? (E: Espontánea. Marcar las tres más importantes)

Más aulas 1 Computadoras 6

Mejores aulas 2 Carpetas, pizarra 7

Laboratorio 3 Biblioteca, libros 8

Áreas para juegos y deporte 4 Otros (especificar)__________________ 94

Un local nuevo 5

62. ¿Le molestaría enseñar en un colegio donde no se cuenta con los siguientes equipos? (E: Múltiple.Leer cada una de las posibilidades)

Equipo que el colegio no tiene Mucho Poco Nada

Computadoras 1 2 3

Carpetas y pupitre 1 2 3

Pizarras, tizas, motas y plumones 1 2 3

Materiales didácticos (mapas, periódico mural, juegos recreativos, etcétera) 1 2 3

Biblioteca 1 2 3

Los alumnos no cuentan con útiles apropiados (por ejemplo, libros) 1 2 3

Otros (especificar) ______________________________________________ 1 2 3

63. ¿Le molestaría enseñar en un colegio donde no se cuenta con los siguientes servicios? (E: Múltiple.Leer cada una de las posibilidades)

Servicios con que el colegio no cuenta Mucho Poco Nada

Electricidad 1 2 3

Agua potable 1 2 3

Desagüe 1 2 3

Teléfono/radio para comunicarse 1 2 3

Otro (especificar)__________________ 1 2 3


Módulo VI

64. Categoría del lugar.

Caserío/anexo/comunidad 1 Comunidad nativa 3 Capital de provincia 5

Centro poblado/pueblo 2 Capital de distrito 4 Otro (especificar) 94

65. ¿Qué tipo de zona es?

Rural 1 Urbana 2

66. Distancia desde la localidad (lugar donde trabaja) hasta la capital de provincia más cercana.

Transporte Nº de horas NS/NP

1

2

67. La localidad donde trabaja, ¿cuenta con los siguientes servicios básicos...? (E: Leer cada opción)

Pregunta 67 Sí No Pregunta 67 Sí No

Luz eléctrica 1 2 Desagüe 1 2

Agua entubada 1 2 Letrinas 1 2

Agua potable 1 2 Teléfono 1 2

Pozo de agua 1 2 Radio para comunicarse 1 2

(E: Las preguntas siguientes corresponden al colegio donde usted trabaja principalmente).

68. ¿Tiene algún familiar directo (esposa(o), hijos, padres) a los que visite de forma frecuente y viva fuerade la localidad donde usted vive?


69. ¿Cuántas veces al mes va a visitarlos?

Número de veces al mes Tiempo que se demora en viajar Tiempo que permanece con ellos

70. ¿Le han brindado servicios de asesoramiento/entrenamiento/capacitación, adicionales a sus estudiospara ser docente, que le permitan adecuarse al puesto que ejerce?


71. ¿Por qué no ha participado todavía en cursos de asesoramiento/capacitación? (E: El más importante)

No se dictan 1 Se dictan pero cuestan mucho 4

No me he enterado de ninguno 2 Otro (especificar)___________________ 94

Se dictan muy lejos como para ir 3

Terminar y continuar con el siguiente módulo.

72. ¿Puede decirnos qué servicio de asesoramiento le pareció más útil y por qué?

_____________________________________________________________________________________


Módulo VII

73. ¿Su trabajo como docente es evaluado?


74. ¿Con qué frecuencia lo están evaluando?

75. ¿Qué institución es la que lo está evaluando?

_____________________________________________________________________________________

76. ¿Considera usted que las evaluaciones realizadas son relevantes para el proceso de ascenso en elescalafón magisterial?

Sí 1 No 2

Pasar a la pregunta 78

77. ¿Por qué cree usted que no se le está evaluando?

_____________________________________________________________________________________

78. Según su conocimiento, ¿cuáles son los criterios que se evalúan para ascender? (Espontáneas, las dosmás importantes)

Años de experiencia 1 Capacitación 5

Cargo que ocupa 2 Ninguna 6

Estudios superiores 3 No sabe/No precisa 99

Desempeño 4 Otro (especificar) 94

79. ¿Considera usted que su esfuerzo y desempeño coinciden con el nivel de escalafón al que pertenece?

Sí 1 No 2


INSTRUMENTO 3: CUESTIONARIO A DIRECTORES DE LA MUESTRADE COLEGIOS VISITADOS

ENCUESTA AL DIRECTOR

Ficha general del colegio

Nombre del evaluador

Número del colegio

Nombre del colegio

Código modular del colegio

Categoría del colegio A B R F FS

Características de la localidad

1. Ubicación del colegio

1.1 Departamento

1.2 Provincia

1.3 Distrito

1.4 Localidad

2. Categoría 3. Zona 4. Distancia a la capital de provinciamás cercana

Caserío/anexo 1 Rural 1 Nº de horas a pie minutos

Unidad agropecuaria 2 Urbana 2 Nº de horas en peke peke minutos

Centro poblado/pueblo 3 Nº de horas en carro minutos

Comunidad campesina 4 Nº de horas en otros

Comunidad nativa 5

Otros (especificar) _________ 94

4.a ¿Cuál es la capital de provincia más cercana?

5. ¿Qué medios de transporte hay disponibles en su localidad para ir a la capital de provincia máscercana? (E: Pregunta de opción múltiple)

Carro 1 Motocicleta 4

Peke peke 2 Caballo 5

Bicicleta 3 Otros (especificar) 94

(especificar)_____________ minutos


6. Organizaciones existentes en la localidad

Sí No NS/NO

Junta de comuneros 1 2 99

Parroquia 1 2 99

Club de madres/Vaso de leche/Comedor 1 2 99

Junta de regantes 1 2 99

Asociación de productores 1 2 99

Grupos juveniles 1 2 99

Comunidades religiosas 1 2 99

Asociación de padres de familia 1 2 99

Comité de salud 1 2 99

Organizaciones indígenas 1 2 99

Otro (especificar) ___________________________________________ 1 2 99

7. En su localidad, ¿qué instituciones 8. ¿Qué servicios existen en su comunidad?del Estado existen?

Sí No NS/NO Sí No NS/NO

Juzgado de paz 1 2 99 Puesto/Centro de salud 1 2 99

Comisaría 1 2 99 Inicial/Pronoei 1 2 99

Municipalidad 1 2 99 Escuela primaria 1 2 99

Teniente gobernador 1 2 99 Escuela secundaria 1 2 99

Ejército 1 2 99 Puentes 1 2 99

Foncodes 1 2 99 Carretera afirmada/asfaltada 1 2 99

USE/ADE 1 2 99 Trocha 1 2 99

Otros (especificar) _________ 1 2 Agua por pilón/pozo público 1 2 99

Agua potable 1 2 99

Electricidad 1 2 99

Letrinas/pozo ciego 1 2 99

Desagüe a domicilio 1 2 99

Línea telefónica 1 2 99

Otro (especificar) __________ 1 2 99

9. ¿Qué idioma predomina en la zona? (E: Marcar sólo una)

Español 1 Aimara 3

Quechua 2 Otro (especificar) __________ 94

9.a ¿En qué idioma se comunican los niños cuando juegan?

Español 1 Aimara 3

Quechua 2 Otro (especificar) __________ 94


10. Actividades principales de los pobladores de la zona (Marcar sólo las dos principales actividadeseconómicas de la zona)

Agricultura 1 Comercio 5

Minería 2 Ganadería 6

Industria 3 Trabajadora del hogar 7

Construcción 4 Otra (especificar) _______________ 94

11. Número de centros educativos que existen en la zona (localidad)

12. Número de centros educativos primarios que existen en la zona (localidad)

13. Número de centros educativos secundarios que existen en la zona (localidad)

14. ¿Cuántos habitantes aproximadamente cree usted tiene su localidad?

Características del centro educativo

Para las preguntas 15 a la 18: (E: Las preguntas sombreadas)

El colegio es... (Marcar con una “x” la que corresponda)

15. ... 16. ... 17. ...

Inicial 1 Unidocente 1 Mañana 1

Primaria 2 Polidocente 2 Tarde 2

Secundaria 3 Multigrado 3 Noche 3

Otro (especificar) ________ 94 Otro (especificar) _______ 94 Otro (especificar) _____ 94

18. ... es de 19. El idioma en el que se enseñan los cursos en el colegio es...

Hombres 1 Español 1 Otro (especificar) 94

Mujeres 2 Quechua 2 ______________________

Mixto 3 Aimara 3

20. Información sobre los grados que se enseñan (E: Marcar sólo donde corresponda e incluir los docen-tes que laboran a tiempo parcial)

Primaria Nº de docentes Secundaria Nº de docentes

Primero 1 Primero 7

Segundo 2 Segundo 8

Tercero 3 Tercero 9

Cuarto 4 Cuarto 10

Quinto 5 Quinto 11

Sexto 6

Inicial 12


21. Número de docentes...

Contratados Nombrados

22. Información sobre los alumnos

Total

Hombres

Mujeres

23. Desde hace tres años, ¿ha podido apreciar usted si existe mucha rotación/movilidad de los docentes?


24. ¿Cuántos docentes han ingresado o salido en los últimos tres años, y cuál fue su tiempo promedio depermanencia?

Ingreso Salida

Número de docentes Tiempo promedio de permanencia

25. ¿Le parece que faltan docentes en su centro educativo?

Sí 1 Continuar No 2 Pasar al módulo siguiente

26. ¿Por qué no son suficientes? _____________________________________________________________

27. ¿Por qué no se han cubierto las plazas que faltan? ___________________________________________

Información sobre la infraestructura del colegio

28. ¿Qué material predomina en la construcción del colegio?

Noble 1 Estera 4

Arcilla con barro/adobe 2 Otro (especificar) __________ 94

Madera y calamina 3

29. Número de ambientes del colegio.

Total (incluye baños y cocina, si hubiere) Salas de estudio

Exclusivos para aulas Administrativos

Biblioteca Otros (especificar) ____________

Información sobre equipamiento del colegio

30. Número de salones de clase que cuentan con escritorios para el docente

31. Número total de pizarras en estado apropiado para ser utilizadas

32. ¿Cuál es el número de carpetas con las que cuenta el colegio?


33. El centro educativo cuenta con...

Sí No Número total Número que efectivamente está en uso

Computadoras 1 2

Laboratorio 1 2

Talleres 1 2

Características de los servicios del colegio

34. ¿Cuál de los siguientes servicios tiene el colegio?

Sí No Sí No

Agua potable 1 2 Desagüe 1 2

Agua entubada 1 2 Letrinas/pozo ciego 1 2

Pilón/pozo público 1 2 Línea telefónica 1 2

Electricidad 1 2 Radio 1 2

Mecanismos de evaluación

35. ¿En su colegio se están utilizando algunos de los siguientes mecanismos de evaluación? (E: Opciónmúltiple)

Ficha de evaluación (hecha por el director o los alumnos) 1 Ninguno 5

Pruebas a los docentes 2 Otros (especificar) ________ 94

Entrevistas 3 NS/NO 99

Documentos didácticos 4

36. ¿Quiénes evalúan a los docentes de este centro educativo? (E: Opción múltiple)

Director 1 Ninguno 5

Alumnos 2 Otros (especificar) _________ 94

Supervisor 3 NS/NO 99

Jefe de Área 4

37. ¿Reciben algún tipo de premio/castigo?


38. ¿Cuál? ________________________________________________________________________________

39. ¿Existe algún tipo de incentivo para mejorar el desempeño de los docentes?


40. ¿Cuál? ________________________________________________________________________________


41. ¿En los últimos tres años los docentes de su centro educativo han recibido algún tipo de capacitaciónque les sea útil para la docencia?


42. ¿Qué institución capacitó a los docentes de este centro educativo? ____________________________

43. ¿En qué consistió la capacitación? ________________________________________________________

44. ¿Por qué los docentes de este centro educativo no han recibido algún tipo de capacitación en losúltimos tres años?

_____________________________________________________________________________________


La encuesta y el grupo focal son técnicas de investigación que permiten, en el primer caso, obtenerinformación cuantitativa de primera fuente —en este estudio docentes y directores de los centros educa-tivos seleccionados para la muestra—, y, en el segundo caso, la discusión y el intercambio de opiniones ypercepciones entre los grupos de docentes seleccionados. Ambas técnicas son oportunas para lograr losobjetivos planteados en el estudio.

Encuesta a docentes a nivel nacional

La encuesta a docentes fue aplicada por encuestadores previamente capacitados por el Instituto Apoyo. Elcuestionario ha sido diseñado por el equipo técnico del Instituto Apoyo en coordinación con el MED.

a. Diseño muestral

La evaluación de campo fue realizada a través de una encuesta estructurada a una muestra de docentesde los centros educativos seleccionados para recolectar la información de campo y que —a través delanálisis de las características que se pudieron recoger de los docentes— permitió establecer una clasifica-ción adecuada para llevar a la práctica un sistema de bonificaciones que se sustente en criterios o carac-terísticas objetivas de la zona o del colegio donde labora el docente.

Antes de la aplicación del cuestionario a la muestra seleccionada se realizó una prueba piloto con elobjeto de determinar la duración, comprensión y efectividad del cuestionario. Esta misma prueba pilotose realizó luego en los departamentos de Apurímac, Huancavelica y Piura entre el 18 y el 23 noviembrede 1999. Sin embargo, cabe destacar que la prueba piloto se realizó con la primera versión del cuestiona-rio —posteriormente corregido según resultados obtenidos en la prueba piloto, conjuntamente con miem-bros del MED—.

El Instituto Apoyo, con la asesoría técnica del personal del área de diseño, muestra y análisis estadís-tico de Apoyo, Opinión y Mercado S.A., empresa encuestadora del Grupo Apoyo, determinó, siguiendoun proceso de selección polietápico1, la cuota mínima de 300 colegios que, dados los supuestos delnúmero de docentes a encuestar acordado con los funcionarios del MED, permitieran completar el míni-

ANEXO 15

INFORMACIÓN METODOLÓGICA DELTRABAJO DE CAMPO

1 Se trata de un muestreo polietápico:Selección aleatoria simple de departamentos (once departamentos).Selección de provincias dentro de cada departamento (dos provincias para cada departamento, y en caso de existir tres omenos provincias en un departamento se selecciona sólo una provincia).Selección sistemática con inicio aleatorio de colegios.


mo de 1500 encuestas a docentes2. Con esta distribución de los colegios y docentes a encuestar se busca-ba obtener la mayor información posible de las cuatro categorías. Sin embargo, debido a problemas quese descubrieron luego con los supuestos sobre el número de docentes que se esperaba encontrar dentrode cada colegio de acuerdo con su categoría, se tuvieron que realizar encuestas en 400 colegios y sólo sellegaron a completar 1385 encuestas.

Al tomar ese tamaño de muestra sobre una población “infinita”3 , el margen de error aproximadomáximo es de 2,5%, suponiendo un nivel de confianza de 95%.

Para la selección de la muestra se consideró que los docentes de los colegios seleccionados seanlas unidades de observación; la valoración de los docentes para trabajar en zonas rurales o de condi-ciones especiales sea la unidad de análisis; mientras que los colegios debían ser las unidades de mues-treo.

Supuestos sobre el número de docentes esperado por cada categoría de colegio

Categoría del colegio A B R F*

Número esperado de docentes por colegio 6 6 6 2

* Incluye a los FS (flotantes secundarios).Fuente: Base de datos, Oficina de Planificación Estratégica-MED.Elaboración: Instituto Apoyo.

Categorías utilizadas para la estratificación de la muestra

Código Nombre

A Área de influencia completaB Área de influencia incompleta o incipienteR RedesF* Centros educativos aislados o flotantes

* Incluye a los FS (flotantes secundarios).Elaboración: Instituto Apoyo.

b. Marco muestral

El marco muestral estaba conformado por el listado de colegios provistos por el MED, según categoría (A:área de influencia completa, B: área de influencia incompleta, R: red, F: flotantes), departamento, provin-cia, distrito y centro poblado.

Las categorías de los colegios se basan en la clasificación que está desarrollando el Proyecto deMejoramiento de la Calidad de la Educación Rural (PCMER) del MED. Esta clasificación para estratificarla muestra es un trabajo que está realizando el MED y es preexistente e independiente del presente estu-dio. En ella se definen los procesos de organización de los centros educativos de acuerdo con la presen-cia de centros educativos primarios y secundarios, de la siguiente manera:

• Establecimientos de áreas de influencia de centros educativos secundarios que pueden brindar servi-cios a centros educativos de nivel primario; y,

• Establecimiento de redes educativas, conformadas únicamente por centros educativos de nivel pri-maria.

5 Distribuidas en diecisiete provincias de once departamentos.6 Se asume que es “infinita” debido al tamaño de la población de docentes, que es de 270 000.


Tomando en cuenta estos conceptos, se definen las categorías de la clasificación:

Área de influencia (A, B)

Cada centro educativo secundario forma un área de influencia y está formado por el conjunto de cen-tros educativos primarios que se encuentran en los poblados que sólo son atendidos por los servicioseducativos de ese centro educativo secundario. Dentro de las áreas de influencia se pueden tener dosgrupos:

• Completas (A): Aquellas que se encuentran agrupadas con un centro educativo secundario que cuentecon matrícula en los cinco grados, docentes completos e instalaciones en buen o regular estado.

• Incipientes (B): Aquellas que se agrupan con un centro educativo secundario que no cuente conmatrículas en todos los grados, docentes insuficientes, instalaciones en mal o pésimo estado.

Redes (R)

Están conformadas por centros educativos de nivel primario rurales que no cuenten con secundaria ensu centro poblado o en sus inmediaciones más cercanas. Las condiciones que se exigen a estas redesson: (i) que los centros educativos deben encontrarse a una distancia de “cercanía” que les permitacomunicarse entre ellos; (ii) tener cierta facilidad de acceso a vías de comunicación y transporte; y,(iii) los pobladores de las zonas deberían poder identificarse con ellas. (Sin embargo, se da el caso derivalidad debido a problemas culturales entre algunas poblaciones cercanas, principalmente etniasvecinas de la selva.)

Centros educativos aislados (F)

Son todos aquellos centros educativos que, debido a su lejanía y difícil acceso, son imposibles de ubicaral interior de un área de influencia o red. Estos centros educativos pueden ser de dos tipos:

• Aislados primarios: Este caso se presenta cuando en el centro poblado sólo existe un centro educati-vo de nivel primario (es decir, no hay un centro secundario en esa localidad).

• Aislados secundarios: Este caso se presenta cuando en el centro poblado existe un centro educativode nivel primario y secundario.

La clasificación de los colegios en cada una de estas categorías se realizó con la colaboración de losdirectores de USE, quienes tuvieron a su cargo —siguiendo los criterios antes definidos— establecer quécolegio se ubicaba en cada categoría.

Para la elaboración del diseño de la muestra, la base de datos fue depurada eliminando del marcomuestral a aquellos colegios que no tengan datos de categoría. De este modo, el universo de estudioquedó distribuido, en el nivel departamental, como lo muestra el cuadro de la página siguiente.

Limitaciones del marco muestral y la selección muestral

A continuación se señalan las principales observaciones o limitaciones del diseño muestral:

1. El universo del estudio conformado por el listado de centros educativos —base de datos— propor-cionado por el MED no ha sido validado, por lo que podría darse el caso de que la clasificación delos centros educativos según categorías (A: área de influencia completa, B: área de influencia incom-pleta; R: red; F: flotantes) no sea necesariamente la correcta.

2. En el universo del estudio —base de datos— provisto por el MED, donde cada uno de los centroseducativos debería estar clasificado según categoría (A, B, R, F), existe un 10% que no ha sido clasi-ficado en alguna de éstas (en la base de datos, en la columna cuya variable es “COD_RED”, apare-cen ceros o espacios en blanco).

3. En el departamento de Moquegua, lugar seleccionado para la muestra, los centros educativos no hansido clasificados según zona (urbano/rural), por lo que no se conoce el porcentaje total de la muestraque pertenece a cada una de estas zonas.


Grupos focales

El grupo focal o dinámica grupal es una técnica de investigación cualitativa que permite la discusión y elintercambio de opiniones entre un grupo pequeño de individuos, en este caso docentes. Debido a lanaturaleza de los objetivos que deseamos lograr, esta técnica cualitativa es la más oportuna.

Como instrumento de evaluación se utilizó una Guía de discusión que consiste en un conjunto depreguntas, la mayoría de ellas estructuradas de manera abierta para permitir recoger la información queespontáneamente brinden los docentes que participan del grupo focal. Esta guía fue utilizada por el mo-derador del grupo focal durante la dinámica como pauta de la sesión. La guía que se utilizó forma partedel anexo 14 de este documento.

Criterios para la determinación de la muestra de docentes que participarán en los grupos focales

El ámbito geográfico de aplicación de los grupos focales fue La Libertad y Huancavelica.El número de participantes de los grupos focales fue de seis personas como máximo. La muestra de

docentes que participó en las dinámicas grupales fue seleccionada aleatoriamente, considerando comouniverso a los docentes de los centros educativos del marco muestral. El listado de centros educativos fueprovisto por el MED según categoría (A: área de influencia completa; B: área de influencia incompleta; R:red; F: flotantes), departamento, provincia, distrito y centro poblado.

Dado que esta técnica tiene un carácter complementario a los temas que fueron evaluados adicio-nalmente en la encuesta a docentes, se realizaron cuatro grupos focales: dos en Huancavelica y dos en LaLibertad.

Marco muestral por departamento

Número de colegiosDepartamento

A B F R Total %

Amazonas 651 182 50 365 1 248 3,6Ancash 1 028 197 115 480 1 820 5,3Apurímac 443 125 65 274 907 2,6Arequipa 581 48 121 127 877 2,5Ayacucho 879 235 125 621 1 860 5,4Cajamarca 2 285 711 277 822 4 095 11,9Cusco 1 155 114 143 511 1 923 5,6Huancavelica 650 599 56 247 1 552 4,5Huánuco 919 367 107 610 2 003 5,8Ica 635 15 9 46 705 2,0Junín 1 510 297 174 488 2 469 7,2La Libertad 1 508 243 56 385 2 192 6,4Lambayeque 676 71 50 208 1 005 2,9Lima 674 62 140 171 1 047 3,0Loreto 373 240 67 387 1 067 3,1Madre de Dios 101 12 6 97 216 0,6Moquegua 182 24 37 60 303 0,9Pasco 428 132 104 56 720 2,1Piura 2 241 170 219 303 2 933 8,5Puno 1 455 98 144 478 2 175 6,3San Martín 821 270 159 415 1 665 4,8Tacna 256 27 50 45 378 1,1Tumbes 237 - 20 43 300 0,9Ucayali 510 191 133 149 983 2,9Total 20 198 4 430 2 427 7 388 34 443 100,0Porcentaje 59 13 7 21 100

Fuente: Base de datos, Oficina de Planificación Estratégica-MED.Elaboración: Apoyo Opinión y Mercado S.A., 1999.

alternativas para mejorar el sistema de bonificaciones

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